172. BVerfGE 107, 339

172. BVerfGE 107, 339

(NPD-Verbotsverfahren / Производство по делу о запрете Национал- демократической партии Германии [НДПГ])

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати № 22/2003 от 18 марта 2003 г.

Решение от 18 марта 2003 г.

— 2 BvB 1/01, 2 BvB 2/01, 2 BvB 3/01 —

Прекращение производства по делу о запрете НДПГ

Второй Сенат Федерального Конституционного Суда прекратил сего­дня производство по делу о запрете НДПГ.

Обстоятельства дела: Основанная в 1964 г. НДПГ (ответчик по заяв­лениям) получала в период между 1966 и 1968 гг. на выборах в некото­рые ландтаги между 5,8 и 9,8 % голосов. В 1969 г. она достигла своего наилучшего результата при выборах в Бундестаг, получив 4,3 % вторых голосов. С тех пор партия не получала на выборах в ландтаги и Бундес­таг ни одного мандата. На выборах в Бундестаг в 1998 и 2002 гг. она по­лучила соответственно 0,3 и 0,4 % поданных действительных вторых голосов и на последних европейских выборах в 1999 г. 0,4 % поданных действительных голосов. По ее собственным данным, в 1996 г. в пар­тии насчитывалось еще свыше 3240 членов. После избрания Удо Фойгта председателем партии в марте 1996 г. число ее членов увеличилось к 2001 г. до 6500.

30 января и 30 марта 2001 г. Федеральное правительство, Бундестаг и Бундесрат (заявители) направили в Федеральный Конституционный Суд заявления о признании антиконституционности ответчика и роспу­ске его партийной организации. Они считали его деятельность неконсти­туционной. В целях партии и действиях ее членов, по мнению заявителей, проявляется стремление нанести ущерб свободному демократическому общественному порядку. В целом она демонстрирует национал-социали­стические, антисемитские, расистские и антидемократические элемен­ты. Ответчик считает заявления недопустимыми и необоснованными.

1 октября 2001 г. Сенат принял решение провести устное разбиратель­ство. В январе 2002 г. Сенат получил данные о том, что один из функцио­неров ответчика, чьи высказывания неоднократно приводились в обосно­вание требований о запрете, является осведомителем земельной службы по защите Конституции. В дальнейшем заявители пояснили, что через осве­домителей службы по защите Конституции осуществляется надзор за дея­тельностью ответчика. Осведомители имелись и в правлениях партии.

После того как Сенат вместе с участниками процесса рассмотрел 8 ок­тября 2002 г. вопросы, связанные с наблюдением спецслужб за ответчи­ком, последний потребовал прекращения производства по делу. Заяви­тели могли обладать возможностью через своих осведомителей получить сведения о внутренних планах ответчика по ведению процесса. Поэтому с позиций правового государства является недопустимым дальнейшее производство по делу о запрете НДПГ. Заявители пояснили, что недопу­стимый сбор сведений о процессуальной стратегии ответчика не имел места. Для процесса препятствий не имеется. Что касается дальнейшей истории процесса, то дается ссылка на сообщение для печати № 15/2003 от 26 февраля 2003 г.

1. Решение Сената строится на следующих основаниях:

Производство не может быть продолжено, поскольку требование от­ветчика о прекращении производства не получило необходимого для его отклонения квалифицированного большинства в две трети. Четверо су­дей считают, что нет препятствия для процесса. Трое судей придержи­ваются мнения, что имеется неустранимое препятствие для процесса.

Согласно § 15 абз. 4 ФЗКС для принятия негативного для ответчика решения в производстве по делу о запрете партии в любом случае необ­ходимо большинство в две трети членов Сената. Минимум шесть из вось­ми входящих в Сенат судей должны разделять негативное для ответчика решение. Негативным является, по общему правилу, любое решение, ко­торое может ухудшить или иным образом отрицательно повлиять на пра­вовую позицию ответчика.

Отклонение требования о прекращении производства является не­гативным для ответчика решением. Уже из формулировки нормы § 15 абз. 4 ФЗКС ясно следует, что необходимо квалифицированное боль­шинство, чтобы отклонить требование о прекращении производства по причине наличия препятствия для процесса; она предписывает для принятия негативного решения «в любом случае» большинство в две трети членов Сената. К тому же требование квалифицированного боль­шинства отвечает особому конституционно-правовому положению по­литических партий и гарантии их усиленной защиты. Поскольку пар­тии в результате установления их антиконституционности и роспуска их организации лишаются возможности свободно влиять на формиро­вание политической воли народа, то негативное для партии судебное решение в ходе производства по делу о запрете нуждается в особой ле­гитимации. Цель указанной нормы в любом случае охватывает также решения о наличии неустранимого препятствия для процесса. Если бы Федеральный Конституционный Суд отклонил требование о прекра­щении производства, поскольку нет препятствия для производства, то­гда следовало бы продолжить производство по делу о запрете партии и провести устное разбирательство. В этом состояло бы особое бремя для затронутой партии. Меньшинство из трех судей разделяет мнение, что в силу вмешательства государства в деятельность руководства от­ветчика, а также в создание образа партии, положенного в основу тре­бования о запрете, существует неустранимое препятствие для продол­жения производства по делу. Принимая во внимание необходимость квалифицированного большинства, следует постановить, что требо­вания о запрете партии не могут иметь успех. Поэтому продолжение производства по делу не отвечало бы принципу правового государства, и нельзя этого требовать от ответчика.

Решение о прекращении производства является процессуальным ре­шением, а не решением по существу дела. Поэтому правовые мнения меньшинства и большинства судей не обладают обязательной силой.

• Судьи Хассемер, Бросс и Остерло придерживаются мнения, что име­ется неустранимое препятствие для производства по делу.

В производстве по делу о запрете партии в нарушение принципа пра­вового государства не было соблюдено строгое требование свободы от­ветчика от государства. Этот недостаток является неустранимым. В на­стоящее время также не усматриваются причины, которые могли бы все- таки в порядке исключения оправдать продолжение производства по делу о запрете партии. Конкретно трое судей заявили следующее:

а)        При проведении судебных процессов действуют минимальные требования, вытекающие из принципа правового государства: ни одна государственная процедура не может быть проведена односторонне с ори­ентацией только на определенную законом цель этой процедуры, необ­ходим учет возможных противостоящих конституционных требований и возможной непропорциональной стоимости одностороннего преследо­вания этой цели с точки зрения правового государства. Реализация любо­го государственного процессуального интереса должна быть оправдана в конфликте с противостоящими конституционными правами, принци­пами и требованиями как имеющая приоритет в соответствии с прин­ципом соразмерности. При этом в производстве по делу о запрете партии Федеральный Конституционный Суд занимает позицию гаранта обес­печения требований правового государства. Признание наличия про­цессуального препятствия, ведущего к незамедлительному прекраще­нию производства, может иметь место только как ultima ratio (крайняя мера) против возможных правовых последствий нарушения Конститу­ции и при следующих условиях: должно присутствовать значительное нарушение Конституции. Оно наносит – с позиции правового государ­ства – неустранимый ущерб проведению процесса, в связи с чем его продолжение является недопустимым с точки зрения правового государ­ства, в том числе несмотря на государственный интерес в действенной защите от опасностей, исходящих от возможной антиконституционной деятельности партии.

Наблюдение за политической партией через осведомителей государ­ственных органов, которые работают как члены ее федерального или земельного правления, непосредственно перед или во время проведе­ния процесса по делу о запрете партии является, как правило, несовме­стимым с требованиями правового государства к такому процессу. При­сутствие государства в руководстве партии делает неизбежным воздей­ствие на формирование ее воли и ее деятельность. В рамках производства по делу о запрете партии происходит решительное ослабление позиции партии как ответчика перед Федеральным Конституционным Судом, если члены ее руководства вынуждены бороться внутри себя с противостоя­щими друг другу требованиями лояльности к государственному заказ­чику и к находящейся под наблюдением партии. Для подобного действия достаточно простого существования «связующих» лиц с «двойственной функцией», которые находятся в правовой и фактической связи как с го­сударством, так и с партией. Фактическое информирование заявителей о процессуальной стратегии партии в производстве по делу о ее запрете не имеет значения.

С учетом указанного производство по делу о запрете партии в Феде­ральном Конституционном Суде требует максимум правовой опреде­ленности, прозрачности, предсказуемости и достоверности процесса. Это относится и к подлежащему рассмотрению фактическому материа­лу. Чтобы Федеральный Конституционный Суд смог выполнить задачу по проведению процесса, отвечающего требованиям правового государ­ства, уполномоченные на предъявление заявления конституционные органы должны признавать и выполнять возложенные на них процес­суальные обязательства. Они должны тщательной подготовкой создать необходимые предпосылки для проведения процесса по делу о запрете партии и исключить возможность того, чтобы как часть образа антикон­ституционной партии были представлены лица с их высказываниями, которые поддерживают или поддерживали разведывательные контакты с государственными органами, не заявляя об этом и не предавая огласке связанные с этим проблемы причисления.

Ответ на вопрос, приведет ли нарушение этих требований к органи­зации производства по делу к неустранимому с позиции правового го­сударства ущербу, нельзя дать в общем и абстрактном виде. Ответ зави­сит от конкретной процессуальной ситуации и ситуации с опасностями, которые могут возникнуть при возможном прекращении производства. При наличии неустранимого с позиции правового государства недостат­ка производство по делу может быть продолжено лишь в совершенно не­обычной ситуации с опасностями. Для общей оценки имеет значение тот факт, что прекращение производства по делу о запрете партии не явля­ется окончательным решением по вопросу о допустимости последую­щих заявлений о запрете. Новые заявления остаются возможными без ограничений; они, в частности, не должны «опираться на новые факты».

б)        Этим конституционно-правовым требованиям не соответствуют форма и интенсивность слежки ведомств по охране Конституции за ответ­чиком. О свободе от государства руководящих органов ответчика после на­чала производства по делу о запрете партии не может быть и речи. Все чле­ны Сената убеждены в том, что непосредственно до и даже после поступ­ления от Федерального правительства заявления о запрете партии имели место разведывательные контакты с членами федерального и земельных правлений ответчика. По данным заявителей, среди руководства партии есть осведомители, количество которых по состоянию на три выбранных дня составляло менее пятнадцати процентов. В земельных правлениях было в среднем один-два осведомителя. На уровне федерального правле­ния разведывательные контакты федерации в любом случае продолжа­лись и после предъявления заявления о запрете. Контакт с осведомителем и членом федерального правления был прекращен только по прошествии длительного времени после поступления всех трех заявлений о запрете партии. Кроме того, в период с 1996 по 2002 гг. НДПГ была объектом по­стоянного наблюдения со стороны ведомств по охране Конституции в Ба­варии, Берлине и Гессене. Наконец, уже после подачи заявлений о запрете состоялся вербовочный контакт с членом федерального правления ответ­чика, чтобы следить за ответчиком на уровне руководства.

Несомненно, что обоснования заявлений в существенном объеме опираются на высказывания членов ответчика, которые действуют или действовали как осведомители для государственных органов, без того чтобы это было открыто сделано или могло бы еще быть сделано пред­метом рассмотрения в рамках процесса.

О какой-либо особой исключительной ситуации, которая могла бы оправдать массивное государственное присутствие на руководящем уров­не ответчика уже после поступления заявлений о запрете, заявители не сообщают, и суд такой ситуации тоже не усматривает. Не существует также никакого оправдания тому, что обоснования заявлений в значи­тельной мере базируются на высказываниях руководящих членов партии, которые одновременно с этим или несколько ранее также действовали как осведомители на службе у государственных органов. Отсутствуют также основания для обусловленной какими-либо опасностями необходимости в спешке, которая могла бы помешать тщательной подготовке заявлений.

• Судьи Зоммер, Йенч, Ди Фабио и Меллингхофф придерживаются мнения, что не существует препятствия для процесса. Они считают не­обходимым продолжение производства по делу о запрете партии.

Процессуальные препятствия, которые стоят на пути рассмотрения дела с целью разрешения его по существу, присутствуют лишь в осо­бых исключительных случаях, в которых больше не существует достой­ного признания интереса в проведении судебного производства в дан­ной конкретной ситуации, и продолжение процесса больше не является допустимым с позиции правового государства. Суды, по общему правилу, не могут уклониться от осуществления правосудия, если только писаное процессуальное право или другие императивные основания не делают невозможным решение дела по существу. Если суд отказывается от при­нятия решения по существу из-за допущения наличия не определенно­го законом процессуального препятствия, то тем самым он закрывает предписанный с позиции правового государства путь к судебной защи­те с тем последствием, что теперь нельзя установить удовлетворитель­ным образом, что соответствует праву. Поэтому для допущения наличия процессуального препятствия следует применять строгий масштаб. Суд должен исчерпать все свои возможности, чтобы устранить фактические и правовые препятствия для принятия решения по существу. В процессе по делу о запрете партии против ответчика до сих пор не установлены ни­какие обстоятельства, которые делают продолжение производства в его целостности фактически невозможным или несоразмерным в правовом плане. Разведывательное наблюдение за ответчиком не создает процес­суальное препятствие ни с учетом принципа свободы партии от государ­ства, ни из-за вопроса о допустимости представленных сведений рассле­дования, ни в связи с обязанностью гарантировать справедливое судеб­ное разбирательство. В связи с этим четверо судей указали следующее:

Совершенно не усматривается государственное внешнее управление деятельностью ответчика в таком объеме, чтобы его политический пор­трет перестал быть результатом открытого общественного процесса фор­мирования воли. В случае содержательного и программного внешнего управления из этого не вытекает процессуальное препятствие. Ответчик, скорее, потерял бы свое партийное качество, так что заявление о запрете в решении по существу дела следовало бы отклонить как недопустимое.

Что касается допустимости сведений расследования, то Федеральный Конституционный Суд в производстве по делу о запрете партии должен использовать все процессуально предусмотренные средства для выясне­ния фактических обстоятельств. Обязанность суда по выяснению обстоя­тельств не разрешает Федеральному Конституционному Суду прервать процесс без дальнейшей проверки только из-за возможного опосредо­ванного влияния государства через осведомителей на высказывания или способы поведения в рамках партийной деятельности. Обстоятель­ства, существенные для принятия решения по существу, должны быть установлены в ходе публичного устного разбирательства с использова­нием средств сбора и исследования доказательств и с предоставлением возможности быть заслушанным в суде.

Процессуальное препятствие не вытекает также из принципа спра­ведливого судебного разбирательства. Чтобы допустить нарушение этого принципа, следовало бы уже сейчас позитивно установить, что концепция поведения ответчика в судебном процессе разведана уже настолько, что это делает невозможной надлежащую правовую защиту. Простая види­мость или абстрактная опасность секретного сбора информации не явля­ются достаточными для этого. Не существует оснований для утверждения, что вследствие разведывательного наблюдения за ответчиком со сторо­ны государственных органов ответчику были созданы препятствия для его надлежащей защиты в производстве по делу о запрете. Не заявлялось и не видно из материалов, что заявители узнали об обстоятельствах, ко­торые касаются планов ответчика в отношении его поведения в процес­се по делу о запрете. Также нельзя утверждать, что был нанесен ущерб эффективности средств защиты ответчика.

Даже если бы дело дошло до получения информации о поведении функ­ционеров и представителей ответчика, принимающих серьезное участие в процессе, то продолжение производства по делу о запрете партии лишь тогда нарушило бы принципы правового государства, когда нанесенный ущерб перевешивает конкретную превенционную цель производства по делу о запрете партии. Чтобы обосновать наличие процессуального пре­пятствия, возможный правовой ущерб должен быть такого рода и такого веса с учетом целей и значения процесса, что продолжение судебного про­изводства было бы несоразмерным. Это требует для производства по делу о запрете партии не только абстрактно определить значение нормы ст. 21 абз. 2 Основного закона, но и дать оценку конкретной опасности, которая исходит от политической партии для защищенных этой нормой правовых ценностей. Такая оценка предполагает расследование обстоятельств дела и исследование доказательств применительно ко всем важным для этой оценки обстоятельствам. Окончание процесса без этой оценки противо­речит специальной обязанности Федерального Конституционного Суда по судебной защите в производстве по делу о запрете партии.

Задача Федерального Конституционного Суда по предупреждению требует выяснения конкретного масштаба опасности для правовых ценностей, защищаемых ст. 21 абз. 2 Основного закона, когда процесс должен быть прекращен без решения по существу дела. Выяснен должен быть также и вопрос, не происходят ли посягательства на достоинство че­ловека типичным для партии организованным образом. Если от полити­ческой партии исходит конкретно доказуемая угроза для существования свободного конституционного государства, то Федеральный Конститу­ционный Суд имеет право рассматривать любые возможные нарушения общего принципа справедливого судебного разбирательства как не имею­щие преимущества при оценке. Необходимое всеобъемлющее выяснение фактических обстоятельств Федеральный Конституционный Суд может и должен осуществить сам на основе принципа исследования. Суд не мо­жет с самого начала отказываться от исследования важных для решения фактов, ссылаясь на противостоящий интерес по сохранению тайны или на особую процессуальную ответственность участников.

При оценке того, нарушают ли процессуальные недостатки в производ­стве по делу о запрете партии принцип справедливого судебного разби­рательства, следует в необходимом объеме учитывать интересы превен­тивной защиты Конституции. Конституционно-правовая обязанность го­сударственных органов расследовать антиконституционные устремления и в случае необходимости предпринимать меры против них не может быть, по общему правилу, отменена в связи с началом производства по делу о за­прете партии. Именно защита индивидуальных правовых ценностей, таких как достоинство, жизнь и здоровье, являющаяся задачей государственных органов, может в силу Конституции требовать продолжения разведыватель­ного наблюдения в приемлемой форме независимо от производства по делу о запрете партии. Принципы правового государства не требуют того, чтобы на время процесса мириться с рисками для охраняемых правовых ценностей, тем более в отношении не принимающих участие в процессе третьих лиц.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде