Конституционная инженерия, также называемая конституционным дизайном, процесс, посредством которого политические деятели разрабатывают более высокий закон, который обычно — но не всегда — указывается в официальном письменном документе и называется конституцией. Любой конкретный пример конституционной инженерии должен касаться определенных базовых вопросов организации и процесса. Они включают в себя определение того, кто должен быть вовлечен, когда это участие происходит и как действующие лица должны действовать при формулировании, обсуждении и утверждении текста. Хотя вариантов этого процесса, по-видимому, столько же, сколько конституций, возникает несколько общих закономерностей. В этой статье описываются факторы, которые отличают случаи конституциональной инженерии, и некоторые типичные паттерны.
Этапы
Разработка конституции происходит в различимые этапы, некоторые из которых напоминают обычный законодательный процесс, знакомый многим разработчикам в странах с устоявшейся демократией. Схематичный план этих этапов мог бы включать в себя, в последовательном порядке, мобилизацию интересов (и контринтересов), составление проекта, консультации, обсуждение, принятие и ратификацию. Эти различные этапы взаимодействуют с возможными актерами, которые могли бы сыграть эти роли, чтобы создать матрицу вариантов для дизайнеров. Конституция Афганистана 2004 года, например, была разработана в условиях относительной секретности комиссией при участии иностранных консультантов, а затем направлена в канцелярию президента до обсуждения и принятия на инклюзивном учредительном собрании — Лойя Джирге. В этой модели, которая, по—видимому, является относительно распространенной, каждый этап потенциально имеет последствия, хотя вполне вероятно, что силы инерции и способность определять повестку дня окажут непропорциональное влияние на участников, вовлеченных на более ранних этапах. Тем не менее, вполне возможно, что актеры на ранней стадии будут предвосхищать предпочтения и потребности актеров на более поздней стадии, тем самым смягчая любые эффекты последовательности. Ратификация путем всенародного референдума, например, является ограничением на последующем этапе, которое может затруднить работу лидеров на более ранней стадии, которые признают, что их документ в конечном счете должен получить общественное одобрение.
Участники
Возможно, наиболее важная переменная при разработке конституции связана с тем, какие субъекты вовлечены в этот процесс. Субъектами, участвующими в разработке конституции, могут быть экспертные комиссии, законодательные органы или комитеты, исполнительная власть, судебная система, национальные конференции, элитные круглые столы, переходные законодательные органы, специально избранные учредительные собрания, группы интересов и неправительственные организации, иностранные советники и сама общественность. Участие общественности стало предметом особого внимания в последние годы и поощряется учеными, правительствами и международными организациями. Но не все конституции предполагают участие общественности, а некоторые разрабатываются горсткой лидеров за закрытыми дверями.
Безусловно, центральным аспектом, по которому различаются процессы разработки конституции, является степень участия общественности. Поскольку конституция является высшим уровнем законотворчества и обеспечивает основу для всех процессов законотворчества, она, возможно, требует максимально возможного уровня легитимации в демократической теории. В идеальном мире можно было бы желать всеобщего согласия в отношении правил общества — стандарта, который, очевидно, непрактичен. Предполагается, что более высокий уровень участия ограничивает принятие нежелательных институтов и защищает потенциальные меньшинства в рамках устанавливаемых демократических процессов. Таким образом, участие узаконивает и ограничивает, заменяя всеобщее согласие инклюзивными процессами, что делает возможным эффективное управление.
Участие общественности в разработке конституции часто принимает форму референдума по итоговому документу в целом. Имеющиеся данные свидетельствуют о значительной тенденции, начавшейся в начале 20-го века, добиваться публичной ратификации проектов конституций. Одобрение на референдуме может быть все более популярным способом вовлечения общественности, но он явно ограничен в том смысле, что предполагает только голосование «за» или «против» по пакету положений. Однако, по крайней мере, со времен Второй мировой войны участие общественности в разработке конституции стало более непосредственным и проникло глубже (или, по крайней мере, раньше) в этот процесс. Один из распространенных подходов заключается в привлечении общественности к отбору тех, кто будет разрабатывать или обсуждать аспекты хартии. Представительной группой может быть учредительное собрание, избранное специально для этой цели, или обычный законодательный орган, который берет на себя проект в дополнение к другим обязанностям. Некоторые конституционные процессы экспериментировали с более восходящими методами прямой демократии, такими как гражданская инициатива, в рамках которой идеи могут исходить от гражданского общества.
Еще один способ участия предполагает прямые консультации с общественностью или представительными группами на различных этапах, которые могут проводиться до, во время или после составления первоначального текста. Этап подготовки проекта, по-видимому, особенно важен, учитывая последствия инерции на более поздних стадиях процесса, но он также, вероятно, будет наименее массовым, учитывая трудности, связанные с составлением документов комитетом, а тем более страной. Действительно, в некоторых хорошо известных случаях общественность исключается из процесса подготовки проекта и с ней вообще не консультируются.
Конечно, действующие лица могут приезжать как извне, так и изнутри границ государства. Крайним случаем является “оккупационная конституция”, документ, составленный, когда страна находится под контролем иностранной военной державы. Обычно предполагается, что такие конституции предполагают меньшее участие местных субъектов и, следовательно, являются менее легитимными. Некоторые ученые полагают, что международное участие создает препятствия для обеспечения соблюдения конституции на местном уровне, поскольку субъекты будут стратегически соглашаться с условиями, которые они не намерены выполнять, просто чтобы устранить внешний надзор.
Однако внешнее влияние не обязательно должно быть столь явным, как в случае с оккупационными конституциями. Разработка конституции часто привлекает международных консультантов и заинтересованные стороны, будь то доноры, кредиторы, заинтересованные государства или Организация Объединенных Наций. Перспектива будущего членства в Европейском союзе, например, побудила некоторые восточноевропейские страны внести изменения в свои проекты конституций по просьбе Совета Европы. Многие сообщения об иностранных заимствованиях указывают на решающую роль влиятельных консультантов, которые, по-видимому, являются частью кустарной индустрии консультантов по конституционным вопросам.
Разработка конституции часто осуществляется в моменты кризиса, когда государства наиболее склонны принимать иностранные модели и предложения, и ученые уже давно отмечают высокую степень сходства между документами. Сохранение президентства в Латинской Америке, использование французской и вестминстерской моделей правления в бывших колониях и использование национальных конференций во франкоязычной Африке — все это примеры распространения форм правления.
Другие условия
Существуют потенциально важные аспекты процесса конституционной инженерии, отличные от личностей вовлеченных в него субъектов. Среди этих аспектов — обстоятельства, которые в первую очередь приводят к созданию конституции. Общепринятая точка зрения гласит, что принятие конституции обычно совпадает с каким-либо катастрофическим событием, таким как война, государственный переворот, экономический кризис или революция. Фактически, некоторые данные свидетельствуют о том, что, хотя кризисы действительно часто предшествуют конституционной реформе, количество конституций, разработанных в некризисных ситуациях, вероятно, недооценивается. Проведенная в Швеции в 1975 году реформа ее 165-летней конституции является ярким примером бескризисной реформы. Различные социалистические конституции, такие как конституции Советского Союза (1936 и 1977 гг.) и Китая (1982 г.), по-видимому, следовали установлению новых лидеров, практика, которая часто оправдывалась марксистским взглядом на поэтапную эволюцию. Эти различные модели, отражающие различную степень кризиса или непрерывности, будут влиять на процесс, создавая атмосферу либо срочности, либо обдуманности.
Этот процесс также может варьироваться в зависимости от затраченного времени. С одной стороны, скрытный процесс, который привел к принятию конституции Мьянмы (Бирмы) в 2008 году, занял 17 лет. С другой стороны, небольшая группа американских бюрократов, работавших на оккупационные власти, разработала основную форму конституции Японии 1947 года чуть более чем за неделю, а весь процесс, включая выборы, обсуждение законодательства и утверждение императором, занял всего восемь месяцев. Оба этих случая являются отдаленными выбросами. В среднем на создание конституции уходит около 16 месяцев. Как ни странно, процессы принятия конституций, занимающие либо очень короткий, либо очень длительный промежуток времени, по-видимому, происходят в недемократических странах. Быстрые процессы не дают достаточного времени для мобилизации общественности и гражданского общества, в то время как длительные процессы вряд ли надолго привлекут внимание общественности.
Другим аспектом, по которому процессы различаются, является размер совещательного органа, проблема, которая также беспокоит тех, кто формирует законодательные органы. Проблема заключается в том, что крупные организации, преимущества которых заключаются в минимизации заключения сделок и обеспечении репрезентативности, могут быть громоздкими и приводить к проблемам коллективных действий.
Конституции и их разработка занимали центральное место в работе политологов, по крайней мере, со времен Аристотеля, но научное изучение правил, управляющих процессом конституционной инженерии, отстало. Предположения о процессах разработки и принятия конституции распространены, но, поскольку эти процессы различаются по ряду поддающихся идентификации аспектов, возможен более тщательный анализ.