169. BVerfGE131, 316
(Landeslisten / Земельные списки)
Федеральный Конституционный Суд
– Пресс-служба –
Сообщение для печати Nr. 58/2012 от 25 июля 2012 г.
Решение от 25 июля 2012 г.
— 2 BvF 3/11, 2 BvR2670/11, 2 BvE9/11 —
Новое регулирование процедуры распределения мест при выборах в германский Бундестаг противоречит Конституции
Второй Сенат Федерального Конституционного Суда в обнародованном сегодня решении указал, что установленный изменениями в Законе о выборах новый порядок распределения депутатских мест в германском Бундестаге нарушает принцип равенства и непосредственности выборов, а также равенство шансов партий. Это, в первую очередь, касается распределения мест среди представителей земель в рамках земельных контингентов в соответствии с численностью избирателей (предл. 1 абз. 1 § 6 Закона о выборах), поскольку это способствует эффекту отрицательного веса голоса. Помимо этого, принципы равенства прав избирателей и равенства шансов партий нарушены и тем, что согласно абз. 2а § 6 Закона о выборах выделяются дополнительные мандаты, а также тем, что абзац 5 § 6 Закона о выборах в определенной степени допускает некомпенсируемое распределение дополнительных мандатов, искажающее основополагающий характер выборов Бундестага, как пропорциональных выборов.
Сенат объявил ничтожными нормы предл. 1 абз. 1 § 6 и абз. 2а § 6 Закона о выборах и противоречащей Конституции норму о некомпенсируемом распределении дополнительных мандатов (абз. 5 § 6 Закона о выборах). Таким образом, отсутствует действующее регулирование процедуры распределения мест при выборах в германский Бундестаг. Действующие до сих пор нормы не функционируют, поскольку Федеральный Конституционный Суд решением от 3 июля 2008 г. (BVerfGE121, 266) также объявил их противоречащими Конституции, но продолжающими действовать только на переходный период, который уже истек.
О фактических обстоятельствах, лежащих в основе трех связанных друг с другом процессов, информирует Сообщение для печати № 28/2012 от 7 мая 2012 г. С ним можно ознакомиться на сайте Федерального Конституционного Суда.
Решение основано, главным образом, на следующих соображениях:
При выборах германского Бундестага распределение мандатов между партиями в соответствии с количеством поданных за них голосов избирателей не должно, по общему правилу, вести к тому, чтобы количество мест определенной партии в противовес ожиданиям коррелировало бы с количеством голосов, поданных в пользу этой или другой конкурирующей партии (эффект отрицательного веса голоса). Такие противоречащие здравому смыслу взаимосвязи между поданными голосами и полученным результатом выборов не только нарушают равенство прав избирателей и равенство шансов партий, но и противоречат принципу непосредственности выборов, поскольку избиратели лишаются возможности оценки того, каким образом отданные ими голоса окажут влияние на успех или неудачу кандидатов. Процедура распределения мест не соответствует Конституции в том случае, если она ведет к такому эффекту не только в редких и неизбежных исключительных случаях.
Предложение 1 абз. 1 § 6 Закона о выборах предусматривает, что каждой земле отводится количество мест, пропорциональное численности избирателей, за которые конкурируют земельные списки партий, принимавших участие в выборах в данной земле. Формирование земельных контингентов мест пропорционально числу избирателей делает возможным эффект отрицательного веса голоса, поскольку количество мест, причитающихся той или иной земле, определяется не по какой-то фиксированной еще до выборов величине, например, по количеству населения или имеющих право голоса граждан, а связано лишь с числом лиц, принимавших участие в выборах. Эффект отрицательного веса голоса способен проявиться там, где прирост вторых голосов за земельный список определенной партии не влияет на количество полученных ею мест, поскольку дополнительных голосов не хватает для получения еще одного места или потому что по результатам подсчета первых голосов земельный список партии уже получил больше мандатов в избирательном округе, чем ему причиталось мандатов по партийному списку, но при этом сопровождающееся приростом вторых голосов увеличение количества проголосовавших приводит к увеличению земельного контингента на одно место. В этом случае дополнительное место, полученное этой землей, может отойти земельному списку конкурирующей партии, или же земельный список этой же партии в другой земле может потерять одно место. Соответственный результат может получиться и в обратной ситуации, когда потеря второго голоса земельным списком одной из партий не повлияет на количество полученных ею мест, но связанное с этим уменьшение участвовавших в выборах избирателей приводит к уменьшению на одно место земельного контингента. С наступлением подобного эффекта нужно считаться всегда там, где – чего следует ожидать с высокой степенью вероятности – изменение количества вторых голосов сопровождается соответствующим изменением количества участвовавших в выборах избирателей, например в случае, если избиратели не приняли участие в выборах.
С эффектом отрицательного веса голоса нельзя примириться хотя бы потому, что его невозможно конкретно предвидеть и отдельный избиратель практически не может на него повлиять. Потому как результаты выборов, имеющие объективно произвольный характер, представляют избирателям демократическую конкурентную борьбу за голоса как противоречащую здравому смыслу. Кроме того, эффект отрицательного веса голосов не является неизбежным следствием связанной с выбором конкретных лиц системы пропорциональных выборов в списочных избирательных округах на земельном уровне при отказе от связанности списков на федеральном уровне. Законодатель не ограничен в том, чтобы пресечь эти причинные связи в рамках установленной им системы выборов тем, что он при распределении земельных контингентов в качестве основы для определения земельных контингентов вместо количества участвовавших в выборах избирателей будет использовать количество населения или число лиц, имеющих право голоса.
Наделение дополнительными мандатами в соответствии с § 6 абз. 2а Закона о выборах также нарушает принципы равенства прав избирателей и равенства шансов партий на успех. Данное регулирование направлено на компенсацию потерь от округления при распределении мест на земельном уровне в рамках федерального подсчета (т. н. использование остаточных голосов).
Не каждый избиратель может влиять на распределение данных дополнительных мест в Бундестаге с одинаковыми шансами на успех. Так как использование остаточных голосов предоставляет лишь некоторой части избирателей дополнительные шансы повлиять на распределение мандатов. Такой неравный подход является неоправданным. Преследуемая законодателем цель, заключающаяся в устранении неравенства шансов, возникающих при распределении мест на земельном уровне, является с конституционно-правовой точки зрения допустимой. Но данное регулирование не пригодно для достижения этой цели. Оно лишь односторонне учитывает вопрос потерь от округления в земельных списках партий и оставляет без внимания вопросы получения выгод от такого округления. Хотя благодаря этому голоса, не имевшие до этого момента отношения к получению мандата, могут при известных обстоятельствах повлиять на распределение мандатов, однако сравнительно более значительный вес голосов, до сих пор превышавших норму, останется без изменения. Тем самым дополнительные мандаты распределяются не с целью достижения равенства веса голосов. Это регулирование также не пригодно для устранения искажения равенства веса голосов, связанного со сверхнормативными мандатами.
Норма § 6 абз. 5 Закона о выборах относительно сверхнормативных мандатов нарушает принципы равенства прав избирателей и равенства шансов партий на победу в той мере, в какой некомпенсируемые сверхнормативные мандаты допускаются в таком объеме, который может подорвать основополагающий характер выборов в Бундестаг как пропорциональных выборов. Это будет иметь место в том случае, если число сверхнормативных мандатов превысит приблизительно половину количества депутатов, необходимого для формирования фракции.
Установленная законодателем система выборов имеет – без ущерба для прямых выборов кандидатов в избирательных округах по мажоритарному принципу простого большинства – основополагающий характер пропорциональных выборов. Так как путем зачисления прямых мандатов из избирательных округов в соответствующие партийные списки мандатов общее число мест распределяется между партиями таким образом, чтобы число мест соответствовало сумме отданных за них вторых голосов, в то время как первые голоса решают лишь то, какие конкретно кандидаты войдут в Бундестаг как депутаты от данного избирательного округа. Если количество полученных определенной партией в избирательных округах мест превысит число предназначенных для нее мест по результатам подсчета вторых голосов, то эти места все же остаются за партией. В этом случае общее число мест в Германском Бундестаге увеличивается на указанную разницу, без введения новой пропорциональной компенсации.
Распределение сверхнормативных мандатов без компенсации или зачета означает неравное отношение к голосам избирателей в процессе распределения мест, поскольку благодаря этому наряду со вторыми голосами также и первые голоса получают возможность влиять на распределение мест в Бундестаге. Эта неодинаковая значимость голосов избирателей в принципе оправдана конституционно допустимой целью предоставления избирателю возможности выбирать конкретных кандидатов в рамках пропорциональной системы. Однако в установленной законодателем пропорциональной системе выборов, связанной с прямым выбором кандидатов, сверхнормативные мандаты допустимы лишь в том объеме, который не подрывает основополагающий характер пропорциональной системы выборов.
При образовании сверхнормативных мандатов в количестве более половины необходимых для формирования фракции нарушаются принципы равенства прав избирателей и равенства шансов партий. Эта величина ориентируется, с одной стороны, на установленный в Регламенте германского Бундестага кворум, необходимый для получения статуса фракции в количестве не менее пяти процентов членов германского Бундестага и, с другой стороны, учитывает волю законодателя, вновь подтвержденную в новом регулировании о т. н. Берлинских вторых голосах (§ 6 абз. 1 предл. 4 последняя альтернатива Закона о выборах), по возможности ограничить влияние первых голосов на распределение мандатов по партийным спискам. С учетом необходимости предоставления надежной правовой основы для следующих выборов в Бундестаг и устранения риска роспуска парламента в ходе процедуры проверки результатов выборов Сенат считает целесообразным объединение правовых оценок в удобном для использования стандарте, на который законодатель сможет опираться. Из этого следует, что максимально допустимая величина сверхнормативных мандатов не должна превышать примерно 15.
С учетом фактического развития ситуации со сверхнормативными мандатами, количество которых после воссоединения страны сильно увеличилось и в последнее время достигло существенной величины, и принимая во внимание изменившиеся политические отношения, которые во все большей степени способствуют росту числа сверхнормативных мандатов, следует с высокой вероятностью ожидать, что общее количество сверхнормативных мандатов в обозримом будущем будет регулярно превышать допустимый в конституционно-правовом отношении предел. В связи с этим законодателю следует принять предупредительные меры по пресечению такого роста некомпенсируемых сверхнормативных мандатов.
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде