168.BVerfGE 129, 300

168. BVerfGE 129, 300

(Funf-Prozent-Sperrklausel EuWG / Пятипроцентный барьер Закона о европейских выборах)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати Nr. 70/2011 от 9 ноября 2011 г.

Решение от 9 ноября 2011 г.

— 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10 —

Пятипроцентный барьер в правовом регулировании европейских выборов противоречит Конституции

Второй Сенат Федерального Конституционного Суда в опубликованном сегодня решении установил, что действовавший во время Европейских

выборов 2009 г. (седьмой избирательный цикл) пятипроцентный барьер в современных условиях нарушает принципы равенства прав избирате­лей и равенства шансов политических партий, и объявил ничтожной ле­жащую в основе этого барьера норму абз. 7 § 2 Закона о европейских вы­борах. Вместе с тем Сенат не поддержал позицию одного из заявителей, оспорившего пропорциональные выборы на основе «жестких» списков.

Однако несоответствие пятипроцентного барьера Конституции не ве­дет к объявлению выборов в Европейский парламент 2009 г. недействи­тельными и назначению новых выборов.

О фактических обстоятельствах, лежащих в основе трех жалоб по проверке правильности выборов, информирует Сообщение для пе­чати № 23/2011 от 29 марта 2011 г. С ним можно ознакомиться на сайте Федерального Конституционного Суда.

Решение было принято 5 голосами против 3. Судьи Ди Фабио и Мел- лингхофф изложили особое мнение.

Решение основано на следующих существенных обстоятельствах:

1. Закон о европейских выборах как часть федерального права Герма­нии должен оцениваться в соответствии с закрепленными в Конституции принципами равенства прав избирателей и равенства шансов полити­ческих партий. Принцип равенства избирателей применительно к про­порциональной системе, действующей при выборах депутатов Европей­ского парламента, требует того, чтобы каждый избиратель мог своим голосом оказывать одинаковое влияние на комплектование выборного представительства, выходя за пределы принципа «один человек – один голос». Принцип равенства шансов партий требует того, чтобы каждой партии, по общему правилу, были предоставлены равные возможности во всем избирательном процессе и тем самым равные шансы при рас­пределении мест.

Пятипроцентный барьер приводит к неравной значимости голосов избирателей в контексте успешности на выборах, поскольку те голоса избирателей, которые были отданы за партии, не преодолевшие пяти­процентный барьер, оказываются отданными напрасно. Одновременно с этим из-за пятипроцентного барьера нарушается право политических партий на равенство шансов.

Дифференцирующее регулирование при равенстве избирателей и равенстве шансов партий всегда нуждается в особом, предметно оправданном, «императивном» основании. Оно должно быть пригод­ным и необходимым для достижения его цели.

Законодатель должен проверить норму избирательного права, кото­рая затрагивает равенство избирателей и равенство шансов, и в случае необходимости изменить ее, если новые обстоятельства поставят под во­прос конституционно-правовое обоснование этой нормы.

Для проведения дифференциации законодателю отводится неболь­шой простор для действий. Правовое регулирование европейских выбо­ров подлежит жесткому конституционно-правовому контролю, посколь­ку существует опасность, что германский законодатель, принимающий законы о выборах, с помощью большинства депутатов мог бы гаранти­ровать избрание собственных партий на европейском уровне благода­ря избирательному барьеру и обусловленному этим исключению более мелких партий. Общее и абстрактное утверждение о том, что устранение пятипроцентного барьера облегчит доступ небольших партий и объеди­нений избирателей в представительные органы и, тем самым, затруднит формирование единой воли в этих органах, не может оправдать наруше­ние принципа равенства избирателей и равенства шансов партий. Для оправдания пятипроцентного барьера необходимо было бы ожидаемое с большой степенью вероятности снижение способности представитель­ного органа к функционированию.

• Согласно данным критериям проверки норма о пятипроцентном барьере не может действовать и впредь. Существовавшие во время Ев­ропейских выборов 2009 г. и продолжающие действовать фактические и правовые отношения не предоставляют достаточного основания для оправдания связанного с избирательным барьером существенного вме­шательства в принципы равенства избирателей и равенства шансов по­литических партий.

Предположение законодателя о том, что с отменой пятипроцентно­го барьера будет снижена дееспособность Европейского парламента, не опирается на достаточные фактические основания и не учитывает в достаточной мере специфические условия работы Европейского пар­ламента и его задачи. С одной стороны, можно ожидать, что без избира­тельного барьера в Г ермании – как и в других странах – членах Евро­пейского союза при условии возможного устранения ограничений в до­ступе к выборам – в Европейском парламенте увеличится количество партий, представленных одним или двумя депутатами, и при этом речь будет идти о весьма значительном увеличении. Без избирательного барь­ера в Германии в Европейском парламенте были бы представлены 169 партий вместо сегодняшних 162. Однако из этого нельзя сделать вывод, что увеличение количества партий с необходимой вероятностью приве­ло бы к снижению работоспособности Европейского парламента. Цен­тральными рабочими единицами Европейского парламента являются фракции, которые обладают существенной интеграционной силой и ко­торые в течение последних лет, в частности, оказались способными инте­грировать добавившиеся в ходе расширения Европейского союза партии, несмотря на широкую палитру различных политических направлений. В любом случае, учитывая этот опыт, по общему правилу, следует ис­ходить из того, что и другие небольшие партии, которые были бы пред­ставлены в Европейском парламенте в случае отмены избирательного барьера, могли бы примкнуть к существующим фракциям.

То же самое действует и относительно способности фракций с помо­щью договоренностей принимать в разумный срок решения на основе большинства. «Устоявшиеся» фракции в Европейском парламенте по­казали себя в парламентской деятельности готовыми к сотрудничеству и способными при голосовании организовать необходимое большинство. Нет причин предполагать, что отмена пятипроцентного барьера приве­дет к такому росту количества депутатов от маленьких партий, который сделал бы невозможным принятие решений существующими политиче­скими группами в Европейском парламенте в ходе упорядоченного пар­ламентского процесса. Наконец, развитие Европейского парламента по­казывает, что следует ожидать соответствующего приспособления пар­ламентской деятельности к изменившимся обстоятельствам, например, к увеличению количества депутатов, не входящих во фракции.

С одной стороны, выступавшие в ходе устных слушаний эксперты и де­путаты Европейского парламента единодушно высказали опасение, что с увеличением количества маленьких партий в Европейском парламен­те будет затруднено достижение большинства. Но одно это еще не дока­зывает снижения работоспособности Европейского парламента, которое следует ожидать с достаточной вероятностью.

Кроме того, задачи Европейского парламента сформулированы в ев­ропейских договорах таким образом, что там отсутствуют императивные основания для ограничения равенства избирателей и шансов партий. По­хожий интерес, как при выборах в германский Бундестаг, не предусмо­трен на европейском уровне европейскими договорами. Европейский парламент не избирает союзное правительство, которое зависело бы от его длительной поддержки. Столь же незначительно законодатель­ство Европейского союза зависит от неизменного большинства в Евро­пейском парламенте, которое было бы образовано стабильной коалици­ей определенных фракций и которому бы противостояла некая оппози­ция. К тому же, согласно первичному праву, союзное законодательство устроено таким образом, что оно не зависит от определенного большин­ства в Европейском парламенте.

•  Жалоба в отношении выборов на основе «жестких» списков, напро­тив, не может быть удовлетворена. Согласно союзному праву, решение о проведении выборов с закрытыми списками, в которые избиратели не могут вносить изменения, или же с открытыми, в которых может быть изменена последовательность участвующих в выборах кандидатов, отне­сено к компетенции государств – членов Союза. Федеральный Консти­туционный Суд в отношении национальных выборов неоднократно при­нимал решение о том, что выборы на основе «жестких» списков не могут быть опротестованы с конституционно-правовой точки зрения. Новые аргументы, которые могли бы дать повод для принятия другого решения в отношении европейских выборов, не были представлены.
•  Неконституционность пятипроцентного барьера влечет за собой объявление регулирующей его нормы абз. 7 § 2 Закона о европейских вы­борах ничтожной. Однако ошибка в выборах не ведет к объявлению вы­боров 2009 г. в Европейский парламент в Г ермании недействительными и назначению новых выборов. Поскольку в рамках надлежащего взвеши­вания обстоятельств следует отдать преимущество защите целостности народного представительства, избранного на основе веры в конститу­ционность Закона о европейских выборах, а не устранению выявленной в организации выборов ошибке. Новые выборы в Германии создали бы помехи и имели бы непредсказуемые последствия для текущей работы Европейского парламента, особенно негативно они сказались бы на со­вместной работе депутатов во фракциях и в комитетах. По сравнению с этим ошибку в организации выборов нельзя рассматривать как «непри­емлемую». Она касается лишь небольшой части депутатов из контингента

Германии и не ставит под вопрос легитимность немецких депутатов Ев­ропейского парламента в их совокупности.

Особое мнение судей Ди Фабио и Меллингхоффа:

Судьи Ди Фабио и Меллингхофф не разделяют данное решение и его обоснование. Они придерживаются мнения, что большинство Сената в силу слишком формального подхода к оценочным критериям не дало убедительную оценку ограничению равенства избирателей и равенства шансов политических партий. Сенат оставил слишком малое простран­ство для решений законодателя и примирился с возможным нарушением функционирования Европейского парламента, несмотря на его растущую политическую ответственность.

Пятипроцентный барьер по своей природе не является запрещенной дифференциацией. Он, скорее, представляет собой дополнительное ре­гулирование пропорциональных выборов. Пропорциональная система выборов с дополнительным условием пятипроцентного барьера с точки зрения равенства шансов на успех является гораздо менее радикальной, чем – также разрешенная Основным законом – одноступенчатая ма­жоритарная избирательная система, которая может привести к тому, что более 50 % поданных в избирательном округе голосов не будут иметь ни­какого влияния на распределение мандатов. Закрепленные в ст. 38 Ос­новного закона принципы, на которых основываются выборы, не прину­ждают к конструированию простой избирательной системы, а, напротив, допускают модификации и смешанные формы. Конституционно-правовая проверка не может выхватывать один элемент избирательной системы и применять к нему жесткие требования о равенстве. Вопросы правового регулирования выборов подчинены политическому решению законода­теля, чье поручение произвести регулирование с учетом универсально­сти принципов выборов предписывает Федеральному Конституционно­му суду занимать сдержанную позицию.

Установление пятипроцентного барьера обосновано во избежание раз­дробленности представленных в Европейском парламенте политических партий из германского контингента. Г ермания вместе с другими государ­ствами – членами Союза несет ответственность за работоспособность Европейского парламента. Именно государства с большим количеством мандатов играют особую роль в недопущении дальнейшего дробления

Европейского парламента. Наряду с барьерами избирательные системы государств – членов Европейского союза содержат избирательно-техниче­ские элементы, которые сами по себе ведут к дифференциации равенства шансов на успех. Изолированная отмена Сенатом пятипроцентного барь­ера в Германии положит начало новому вектору в рамках европейского пространства. Дифференцирующее основание для нарушения функцио­нирования Парламента, в конечном счете, сводится Сенатом к недееспо­собности, хотя судебная практика Федерального Конституционного Суда не дает для этого никакого основания. Основание для оправдания пяти­процентного барьера состоит уже в уменьшении возможности снижения работоспособности Европейского парламента, а не возникает впервые лишь в том случае, когда его будущая неработоспособность уже ожидается.

То обстоятельство, что Европейскому парламенту до сих пор – в усло­виях значительной гетерогенности – удавалось достигать волеизъявления на основе большинства, не может быть аргументом в пользу того, что из­бирательный барьер не может быть оправдан стремлением избежать даль­нейшей раздробленности парламентской деятельности. Каждая дальней­шая политическая фрагментация увеличивала бы затраты времени и сил персонала для достижения консенсуса и уменьшала бы ценность узнавания избирателями больших политических направлений. С учетом того обстоя­тельства, что после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский парламент находится на новой стадии развития, следовало бы предоста­вить законодателю больший простор для оценки функциональных рисков.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде