168. BVerfGE 129, 300
(Funf-Prozent-Sperrklausel EuWG / Пятипроцентный барьер Закона о европейских выборах)
Федеральный Конституционный Суд
– Пресс-служба –
Сообщение для печати Nr. 70/2011 от 9 ноября 2011 г.
Решение от 9 ноября 2011 г.
— 2 BvC 4/10, 2 BvC 6/10, 2 BvC 8/10 —
Пятипроцентный барьер в правовом регулировании европейских выборов противоречит Конституции
Второй Сенат Федерального Конституционного Суда в опубликованном сегодня решении установил, что действовавший во время Европейских
выборов 2009 г. (седьмой избирательный цикл) пятипроцентный барьер в современных условиях нарушает принципы равенства прав избирателей и равенства шансов политических партий, и объявил ничтожной лежащую в основе этого барьера норму абз. 7 § 2 Закона о европейских выборах. Вместе с тем Сенат не поддержал позицию одного из заявителей, оспорившего пропорциональные выборы на основе «жестких» списков.
Однако несоответствие пятипроцентного барьера Конституции не ведет к объявлению выборов в Европейский парламент 2009 г. недействительными и назначению новых выборов.
О фактических обстоятельствах, лежащих в основе трех жалоб по проверке правильности выборов, информирует Сообщение для печати № 23/2011 от 29 марта 2011 г. С ним можно ознакомиться на сайте Федерального Конституционного Суда.
Решение было принято 5 голосами против 3. Судьи Ди Фабио и Мел- лингхофф изложили особое мнение.
Решение основано на следующих существенных обстоятельствах:
- Закон о европейских выборах как часть федерального права Германии должен оцениваться в соответствии с закрепленными в Конституции принципами равенства прав избирателей и равенства шансов политических партий. Принцип равенства избирателей применительно к пропорциональной системе, действующей при выборах депутатов Европейского парламента, требует того, чтобы каждый избиратель мог своим голосом оказывать одинаковое влияние на комплектование выборного представительства, выходя за пределы принципа «один человек – один голос». Принцип равенства шансов партий требует того, чтобы каждой партии, по общему правилу, были предоставлены равные возможности во всем избирательном процессе и тем самым равные шансы при распределении мест.
Пятипроцентный барьер приводит к неравной значимости голосов избирателей в контексте успешности на выборах, поскольку те голоса избирателей, которые были отданы за партии, не преодолевшие пятипроцентный барьер, оказываются отданными напрасно. Одновременно с этим из-за пятипроцентного барьера нарушается право политических партий на равенство шансов.
Дифференцирующее регулирование при равенстве избирателей и равенстве шансов партий всегда нуждается в особом, предметно оправданном, «императивном» основании. Оно должно быть пригодным и необходимым для достижения его цели.
Законодатель должен проверить норму избирательного права, которая затрагивает равенство избирателей и равенство шансов, и в случае необходимости изменить ее, если новые обстоятельства поставят под вопрос конституционно-правовое обоснование этой нормы.
Для проведения дифференциации законодателю отводится небольшой простор для действий. Правовое регулирование европейских выборов подлежит жесткому конституционно-правовому контролю, поскольку существует опасность, что германский законодатель, принимающий законы о выборах, с помощью большинства депутатов мог бы гарантировать избрание собственных партий на европейском уровне благодаря избирательному барьеру и обусловленному этим исключению более мелких партий. Общее и абстрактное утверждение о том, что устранение пятипроцентного барьера облегчит доступ небольших партий и объединений избирателей в представительные органы и, тем самым, затруднит формирование единой воли в этих органах, не может оправдать нарушение принципа равенства избирателей и равенства шансов партий. Для оправдания пятипроцентного барьера необходимо было бы ожидаемое с большой степенью вероятности снижение способности представительного органа к функционированию.
- Согласно данным критериям проверки норма о пятипроцентном барьере не может действовать и впредь. Существовавшие во время Европейских выборов 2009 г. и продолжающие действовать фактические и правовые отношения не предоставляют достаточного основания для оправдания связанного с избирательным барьером существенного вмешательства в принципы равенства избирателей и равенства шансов политических партий.
Предположение законодателя о том, что с отменой пятипроцентного барьера будет снижена дееспособность Европейского парламента, не опирается на достаточные фактические основания и не учитывает в достаточной мере специфические условия работы Европейского парламента и его задачи. С одной стороны, можно ожидать, что без избирательного барьера в Г ермании – как и в других странах – членах Европейского союза при условии возможного устранения ограничений в доступе к выборам – в Европейском парламенте увеличится количество партий, представленных одним или двумя депутатами, и при этом речь будет идти о весьма значительном увеличении. Без избирательного барьера в Германии в Европейском парламенте были бы представлены 169 партий вместо сегодняшних 162. Однако из этого нельзя сделать вывод, что увеличение количества партий с необходимой вероятностью привело бы к снижению работоспособности Европейского парламента. Центральными рабочими единицами Европейского парламента являются фракции, которые обладают существенной интеграционной силой и которые в течение последних лет, в частности, оказались способными интегрировать добавившиеся в ходе расширения Европейского союза партии, несмотря на широкую палитру различных политических направлений. В любом случае, учитывая этот опыт, по общему правилу, следует исходить из того, что и другие небольшие партии, которые были бы представлены в Европейском парламенте в случае отмены избирательного барьера, могли бы примкнуть к существующим фракциям.
То же самое действует и относительно способности фракций с помощью договоренностей принимать в разумный срок решения на основе большинства. «Устоявшиеся» фракции в Европейском парламенте показали себя в парламентской деятельности готовыми к сотрудничеству и способными при голосовании организовать необходимое большинство. Нет причин предполагать, что отмена пятипроцентного барьера приведет к такому росту количества депутатов от маленьких партий, который сделал бы невозможным принятие решений существующими политическими группами в Европейском парламенте в ходе упорядоченного парламентского процесса. Наконец, развитие Европейского парламента показывает, что следует ожидать соответствующего приспособления парламентской деятельности к изменившимся обстоятельствам, например, к увеличению количества депутатов, не входящих во фракции.
С одной стороны, выступавшие в ходе устных слушаний эксперты и депутаты Европейского парламента единодушно высказали опасение, что с увеличением количества маленьких партий в Европейском парламенте будет затруднено достижение большинства. Но одно это еще не доказывает снижения работоспособности Европейского парламента, которое следует ожидать с достаточной вероятностью.
Кроме того, задачи Европейского парламента сформулированы в европейских договорах таким образом, что там отсутствуют императивные основания для ограничения равенства избирателей и шансов партий. Похожий интерес, как при выборах в германский Бундестаг, не предусмотрен на европейском уровне европейскими договорами. Европейский парламент не избирает союзное правительство, которое зависело бы от его длительной поддержки. Столь же незначительно законодательство Европейского союза зависит от неизменного большинства в Европейском парламенте, которое было бы образовано стабильной коалицией определенных фракций и которому бы противостояла некая оппозиция. К тому же, согласно первичному праву, союзное законодательство устроено таким образом, что оно не зависит от определенного большинства в Европейском парламенте.
- Жалоба в отношении выборов на основе «жестких» списков, напротив, не может быть удовлетворена. Согласно союзному праву, решение о проведении выборов с закрытыми списками, в которые избиратели не могут вносить изменения, или же с открытыми, в которых может быть изменена последовательность участвующих в выборах кандидатов, отнесено к компетенции государств – членов Союза. Федеральный Конституционный Суд в отношении национальных выборов неоднократно принимал решение о том, что выборы на основе «жестких» списков не могут быть опротестованы с конституционно-правовой точки зрения. Новые аргументы, которые могли бы дать повод для принятия другого решения в отношении европейских выборов, не были представлены.
- Неконституционность пятипроцентного барьера влечет за собой объявление регулирующей его нормы абз. 7 § 2 Закона о европейских выборах ничтожной. Однако ошибка в выборах не ведет к объявлению выборов 2009 г. в Европейский парламент в Г ермании недействительными и назначению новых выборов. Поскольку в рамках надлежащего взвешивания обстоятельств следует отдать преимущество защите целостности народного представительства, избранного на основе веры в конституционность Закона о европейских выборах, а не устранению выявленной в организации выборов ошибке. Новые выборы в Германии создали бы помехи и имели бы непредсказуемые последствия для текущей работы Европейского парламента, особенно негативно они сказались бы на совместной работе депутатов во фракциях и в комитетах. По сравнению с этим ошибку в организации выборов нельзя рассматривать как «неприемлемую». Она касается лишь небольшой части депутатов из контингента
Германии и не ставит под вопрос легитимность немецких депутатов Европейского парламента в их совокупности.
Особое мнение судей Ди Фабио и Меллингхоффа:
Судьи Ди Фабио и Меллингхофф не разделяют данное решение и его обоснование. Они придерживаются мнения, что большинство Сената в силу слишком формального подхода к оценочным критериям не дало убедительную оценку ограничению равенства избирателей и равенства шансов политических партий. Сенат оставил слишком малое пространство для решений законодателя и примирился с возможным нарушением функционирования Европейского парламента, несмотря на его растущую политическую ответственность.
Пятипроцентный барьер по своей природе не является запрещенной дифференциацией. Он, скорее, представляет собой дополнительное регулирование пропорциональных выборов. Пропорциональная система выборов с дополнительным условием пятипроцентного барьера с точки зрения равенства шансов на успех является гораздо менее радикальной, чем – также разрешенная Основным законом – одноступенчатая мажоритарная избирательная система, которая может привести к тому, что более 50 % поданных в избирательном округе голосов не будут иметь никакого влияния на распределение мандатов. Закрепленные в ст. 38 Основного закона принципы, на которых основываются выборы, не принуждают к конструированию простой избирательной системы, а, напротив, допускают модификации и смешанные формы. Конституционно-правовая проверка не может выхватывать один элемент избирательной системы и применять к нему жесткие требования о равенстве. Вопросы правового регулирования выборов подчинены политическому решению законодателя, чье поручение произвести регулирование с учетом универсальности принципов выборов предписывает Федеральному Конституционному суду занимать сдержанную позицию.
Установление пятипроцентного барьера обосновано во избежание раздробленности представленных в Европейском парламенте политических партий из германского контингента. Г ермания вместе с другими государствами – членами Союза несет ответственность за работоспособность Европейского парламента. Именно государства с большим количеством мандатов играют особую роль в недопущении дальнейшего дробления
Европейского парламента. Наряду с барьерами избирательные системы государств – членов Европейского союза содержат избирательно-технические элементы, которые сами по себе ведут к дифференциации равенства шансов на успех. Изолированная отмена Сенатом пятипроцентного барьера в Германии положит начало новому вектору в рамках европейского пространства. Дифференцирующее основание для нарушения функционирования Парламента, в конечном счете, сводится Сенатом к недееспособности, хотя судебная практика Федерального Конституционного Суда не дает для этого никакого основания. Основание для оправдания пятипроцентного барьера состоит уже в уменьшении возможности снижения работоспособности Европейского парламента, а не возникает впервые лишь в том случае, когда его будущая неработоспособность уже ожидается.
То обстоятельство, что Европейскому парламенту до сих пор – в условиях значительной гетерогенности – удавалось достигать волеизъявления на основе большинства, не может быть аргументом в пользу того, что избирательный барьер не может быть оправдан стремлением избежать дальнейшей раздробленности парламентской деятельности. Каждая дальнейшая политическая фрагментация увеличивала бы затраты времени и сил персонала для достижения консенсуса и уменьшала бы ценность узнавания избирателями больших политических направлений. С учетом того обстоятельства, что после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский парламент находится на новой стадии развития, следовало бы предоставить законодателю больший простор для оценки функциональных рисков.
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде