28. BVerfGE 115, 320

(Preventive polizeiliche Rasterfahndung / Превентивный система­тический полицейский розыск преступников с применением электронной системы обработки данных)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати № 40/2006 от 23 мая 2006 г.

Решение от 4 апреля 2006 г.

— 1 BvR 518/02 –

Систематический розыск преступников с применением

электронной системы обработки данных допустим только

при конкретной угрозе наиболее значимым правовым благам

Первый Сенат Федерального Конституционного Суда установил грани­цы систематического розыска исламистских террористов с применением электронной системы обработки данных, начатого после террористиче­ских актов 11 сентября 2001 г. Превентивный систематический полицей­ский розыск с применением электронной системы обработки данных со­вместим с основным правом на информационное самоопределение лишь в том случае, если существует по меньшей мере одна конкретная угроза в отношении наиболее значимых правовых благ, как существование или целостность Федерации или федеральной земли, здоровье, жизнь или свобода человека. В качестве обычной предварительной меры подобный систематический розыск с применением электронной системы обработ­ки данных не соответствует требованиям Конституции. Общее наличие угрозы, как это имеет место после террористических актов 11 сентября 2001 г., или внешнеполитическая напряженность еще не служат доста­точным основанием для назначения систематического розыска с приме­нением электронной системы обработки данных. Требуется наличие до­полнительных фактов, из которых вытекает конкретная угроза, напри­мер, подготовки или проведения террористических актов.

Судья Хаас выразила особое мнение, которое прилагается к решению.

Предпосылки и обстоятельства дела:

  1. Систематический розыск является особым полицейским методом расследования с использованием системы электронной обработки данных. Полицейское ведомство запрашивает у других публичных или частных организаций персональные данные, чтобы затем произвести автоматиче­ское сравнение с другими данными. Посредством сравнения устанавли­вается определенное количество лиц, которое обладает некими, заранее установленными признаками, рассматриваемыми в качестве значимых для дальнейшего расследования. Систематический розыск играл важную роль, прежде всего, в борьбе с терроризмом РАФ в Германии в 1970-е гг. После террористических актов 11 сентября 2001 г. полицейские ведомства федеральных земель с участием Федерального уголовного розыска осуще­ствляли координированный в пределах всей Федерации систематический розыск исламистских террористов. Целью было выявление, в частности, так называемых «спящих» террористов. Земельные ведомства запрашива­ли данные, в частности, в университетах, паспортных бюро и центральном реестре иностранцев и сопоставляли данные по следующим критериям: мужчина, возраст от 18 до 40 лет, (бывший) студент, исламское вероиспо­ведание, страна рождения. Полученные данные были затем сопоставлены с другими данными, установленными Федеральным уголовным розыском. Систематический розыск не привел к раскрытию «спящих» террористов.

В систематическом розыске принимала участие и Земля Северный Рейн-Вестфалия. В октябре 2001 г. участковый суд г. Дюссельдорфа по заявлению Главного полицейского управления санкционировал систематический розыск. Распоряжение было вынесено на основании § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия в редакции от 24 февраля 1990 г. Согласно абзацу 1 данной нормы по­лиция может потребовать от государственных и негосударственных организаций передачу персональных данных определенных групп лиц из их файлов с целью автоматического сопоставления с другими дан­ными, если это необходимо для защиты от реальной угрозы существо­ванию или целостности Федерации или федеральных земель или для защиты здоровья, жизни или свободы человека.

Предусмотренные законом условия, при наличии которых может быть назначен превентивный полицейский систематический розыск с помо­щью электронной обработки данных, в разных федеральных землях ре­гулируются по-разному, и были в последние годы смягчены многими фе­деральными землями. Согласно некоторым законам федеральных земель систематический розыск сейчас возможен и в отсутствие конкретной угрозы; разрешение на систематический розыск стало некоторым «пре­вентивным полномочием» полиции. Как следствие, данная мера может в настоящее время применяться уже тогда, когда имеются фактические обстоятельства, свидетельствующие о необходимости такого примене­ния для предотвращения конкретных тяжких преступлений[1].

2. Заявитель жалобы, 1978 г. рождения, является гражданином Ма­рокко и имеет исламское вероисповедание. В период введения систе­матического розыска он был студентом. Примененные им средства обжалования решения участкового суда не принесли результатов в зе­мельном суде и в Высшем земельном суде. На основании его конститу­ционной жалобы Первый Сенат Федерального Конституционного Суда установил, что оспариваемые решения нарушают основное право за­явителя жалобы на информационное самоопределение. Дело было на­правлено в земельный суд на новое рассмотрение.

В основе принятого решения по существу лежат следующие доводы:

  1. Оспариваемые решения основаны на соответствующих Конститу­ции условиях вмешательства. Абзац 1 § 31 Закона о полиции Федераль­ной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г., ограничивающий основное право на информационное самоопределение, тем не менее удовлетворя­ет конституционно-правовым требованиям только при толковании, ко­торое исходит из необходимости наличия конкретной угрозы, подтвер­жденной обстоятельствами дела.

а) Регламентированный в § 31 Закона о полиции Федеральной зем­ли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. систематический розыск служит защите наиболее значимых конституционных ценностей. Под наибо­лее значимыми конституционными ценностями следует понимать су­ществование и целостность Федерации и федеральных земель, а также здоровье, жизнь и свободу человека, которые следует защищать.

б) Для защиты указанных охраняемых ценностей § 31 Закона о по­лиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. уполно­мочивает на существенное вмешательство в право на информационное самоопределение.

Существенное вторжение следует уже из пределов действия полно­мочия, а также связанной с ней возможности объединения сведений из различных баз данных государственных и частных организаций. По­лучаемые в рамках полномочий данные не ограничены по своему типу и содержанию. Прежде всего, речь идет о таких идентификационных данных, как имя, адрес, день и место рождения. Но установленные за­коном полномочия на этом не исчерпываются. Все остальные «данные, необходимые в конкретном случае» могут быть также запрошены. Со­ответственно, как происходило в данном деле, поиск может распростра­няться на другие данные, например, о религиозной принадлежности, гражданстве, семейном положении и специальности обучения в универ­ситете. Кроме того, из объединения и комбинации переданных и прочих данных и их сопоставления можно получить иную дополнительную ин­формацию. По своему роду и содержанию она может иметь особо важное значение для личности и позволить создать образ человека. Объем пол­номочий по использованию данных усиливается тем, что Закон о поли­ции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия не предусматривает ограничений объема собираемых данных. Предоставление данных мо­жет быть истребовано у всех государственных и частных организаций.

Интенсивность вторжения также зависит от возможных последствий систематического розыска для затронутого лица. Систематический ро­зыск создает повышенный риск для затронутых лиц стать мишенью для дальнейших ведомственных розыскных мероприятий. Об этом свиде­тельствует ход проведенного после 11 сентября 2001 г. систематического розыска. Кроме того, сам факт полицейского систематического розыска как такового, проведенного по определенным критериям, если он станет известным, может породить предубеждения и стигматизировать соответ­ствующую группу населения в общественном восприятии.

Наконец, имеет значение и то, что абзац 1 § 31 Закона о полиции Феде­ральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. предусматривает приме­нение различных мер, посягающих на основные права, не требуя при этом наличия подозрений. Норма не предполагает, что лицо, в основные права которого происходит вмешательство, должно быть ответственным за угро­зу. Вовлеченными могут быть все лица, которые удовлетворяют критериям отбора, без требования наличия связи данных лиц с угрозой или с подо­зреваемыми лицами. По сравнению с типичными обстоятельствами ранее проводимых систематических розысков отсутствие требования о наличии подозрения при применении данной меры усиливается еще и тем, что – как предполагается в отношении «спящих» террористов – именно незаметность и адаптивность поведения ставятся в ранг существенных критериев поиска.

в)        Ввиду значения вмешательства в основные права, связанного с про­ведением систематического розыска, оно соразмерно лишь тогда, когда законодатель охраняет требования правового государства тем, что до­пускает вмешательство лишь в случае возникновения достаточно кон­кретной угрозы правовым ценностям, находящимся в опасности. До воз­никновения конкретной угрозы систематический розыск исключается. Даже при существенности грозящего нарушения правовых ценностей нельзя отказаться от требования достаточности вероятности наступ­ления ущерба. Принцип соразмерности требует, чтобы законодатель был вправе предусмотреть определенные вмешательства в основные права лишь с момента возникновения определенной степени подозре­ния или угрозы.

§ 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. в качестве основания вмешательства определяет реальную угрозу. Это удовлетворяет конституционно-правовым требованиям. Однако Кон­ституция не устанавливает требования о наличии реальной угрозы. При данном условии систематический розыск регулярно осуществлялся бы слишком поздно, чтобы быть действенным. С точки зрения конституци­онного права достаточно, чтобы законодатель привязал допустимость систематического розыска к конкретной угрозе для соответствующих правовых ценностей высокого ранга. При этом предполагается нали­чие обстоятельств, при котором в конкретном случае есть достаточная вероятность того, что в обозримом будущем наступит вред для данных правовых ценностей. Конкретной угрозой в данном смысле может быть и продолжительная угроза. Для предположения о наличии конкретной продолжительной угрозы, исходящей, например, от «спящих» террори­стов, требуются, однако, достаточно обоснованные конкретные факты. Поэтому общее наличие угрозы, как оно существовало вследствие тер­рористических актов после 11 сентября 2001 г. или ситуации внешнепо­литической напряженности, не является достаточным основанием для назначения систематического розыска с применением электронной си­стемы обработки данных. Более того, допущения и выводы, положенные в основу констатации угрозы, должны подкрепляться дополнительными фактами, например такими, которые указывают на подготовку или про­ведение террористических актов.

2. Оспариваемые решения не удовлетворяют конституционно-право­вым требованиям. Они основаны на расширительном толковании абз. 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г., противоречащем данным принципам. Они не учитывают, что конституционность назначения меры связана требованием о наличии, по меньшей мере, конкретной угрозы, и что требуемая для этого степень вероятности нарушения правовой ценности определяется не только с уче­том возможного ущерба, но и с точки зрения существенности вторжения и пригодности меры для его предотвращения. Тем не менее земельный суд счел уже достаточным, что «не исключена возможность наступления осо­бо тяжкого ущерба», и Высший земельный суд также готов считать доста­точным лишь «вероятную возможность наступления ущерба». Если, как полагает Высший земельный суд применительно к той ситуации, имеется лишь основанная на допущениях «вероятность подобных актов», то про­веденный систематический розыск является превентивной мерой защи­ты от вероятной угрозы, но не предотвращением конкретной опасности.

Решение по 2. принято с соотношением голосов 6 : 2, в остальном единогласно.

Особое мнение судьи Хаас:

Вместе с большинством Сената судья Хаас считает абз. 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. соот­ветствующим Конституции, хотя и по другим основаниям. Обеспечи­вая безопасность, государство одновременно обеспечивает и свободу каждого человека; потому как безопасность – основа свободы и поэто­му ее составная часть. По сравнению с этим необходимые для усиления свободы посягательства на основные права затронутых лиц, связанные с систематическим розыском, обладают лишь небольшим значением, так как они, как и все остальные лица, получают выгоду от обеспечения свободы. Меры систематического розыска уже потому являются вмеша­тельством небольшого характера, что при их проведении охватываются и сопоставляются лишь такие данные, которые затронутые лица уже со­общили и которые сохраняются в базах данных с их ведома.

В отличие от большинства Сената, судья Хаас не находит оснований для конституционно-правовой критики в толковании и применении Выс­шим земельным судом абз. 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. Высший земельный суд оправданно исходил из достаточности фактических оснований для террористиче­ской угрозы. Ввиду угрожающего состояния для множества невинных людей с точки зрения Конституции не вызывает нареканий, что Высший земельный суд придал интересу затронутого лица, как и всех граждан, в обеспечении безопасности и свободы большее значение, чем ущемле­ниям, с которыми должен мириться заявитель жалобы.

Далее судья Хаас также отмечает, что большинство Сената со своим опре­делением конкретной угрозы как основания назначения систематического розыска вышло за пределы проверки, требуемой в данном деле. Правовое государство, благодаря этому решению, не становится сильнее, а сформу­лированные большинством Сената условия систематического розыска де­лают государство беззащитным перед угрозой террористических актов.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суд.


[1] Подобное полномочие на превентивные меры, предусмотренные в законодатель­стве, например, Федеральной земли Баден-Вюртемберг (§ 40 Закона о полиции Федеральной земли Баден-Вюртемберг), Свободной земли Бавария (ст. 44 Закона о полиции Свободной земли Бавария), Федеральной земли Гамбург (§ 23 Закона о полиции Федеральной земли Гамбург), Федеральной земли Гессен (§ 26 Закона о полиции Федеральной земли Гессен), Федеральной земли Рейнланд-Пфальц (§ 38 Закона о полиции Федеральной земли Рейнланд-Пфальц), Федеральной земли Сак- сония-Ангальт (§ 31 Закона о полиции Федеральной земли Саксония-Ангальт), Фе­деральной земли Тюрингия (§ 44  Закон о полиции Федеральной земли Тюрингия).