28. BVerfGE 115, 320
(Preventive polizeiliche Rasterfahndung / Превентивный систематический полицейский розыск преступников с применением электронной системы обработки данных)
Федеральный Конституционный Суд
– Пресс-служба –
Сообщение для печати № 40/2006 от 23 мая 2006 г.
Решение от 4 апреля 2006 г.
— 1 BvR 518/02 –
Систематический розыск преступников с применением
электронной системы обработки данных допустим только
при конкретной угрозе наиболее значимым правовым благам
Первый Сенат Федерального Конституционного Суда установил границы систематического розыска исламистских террористов с применением электронной системы обработки данных, начатого после террористических актов 11 сентября 2001 г. Превентивный систематический полицейский розыск с применением электронной системы обработки данных совместим с основным правом на информационное самоопределение лишь в том случае, если существует по меньшей мере одна конкретная угроза в отношении наиболее значимых правовых благ, как существование или целостность Федерации или федеральной земли, здоровье, жизнь или свобода человека. В качестве обычной предварительной меры подобный систематический розыск с применением электронной системы обработки данных не соответствует требованиям Конституции. Общее наличие угрозы, как это имеет место после террористических актов 11 сентября 2001 г., или внешнеполитическая напряженность еще не служат достаточным основанием для назначения систематического розыска с применением электронной системы обработки данных. Требуется наличие дополнительных фактов, из которых вытекает конкретная угроза, например, подготовки или проведения террористических актов.
Судья Хаас выразила особое мнение, которое прилагается к решению.
Предпосылки и обстоятельства дела:
- Систематический розыск является особым полицейским методом расследования с использованием системы электронной обработки данных. Полицейское ведомство запрашивает у других публичных или частных организаций персональные данные, чтобы затем произвести автоматическое сравнение с другими данными. Посредством сравнения устанавливается определенное количество лиц, которое обладает некими, заранее установленными признаками, рассматриваемыми в качестве значимых для дальнейшего расследования. Систематический розыск играл важную роль, прежде всего, в борьбе с терроризмом РАФ в Германии в 1970-е гг. После террористических актов 11 сентября 2001 г. полицейские ведомства федеральных земель с участием Федерального уголовного розыска осуществляли координированный в пределах всей Федерации систематический розыск исламистских террористов. Целью было выявление, в частности, так называемых «спящих» террористов. Земельные ведомства запрашивали данные, в частности, в университетах, паспортных бюро и центральном реестре иностранцев и сопоставляли данные по следующим критериям: мужчина, возраст от 18 до 40 лет, (бывший) студент, исламское вероисповедание, страна рождения. Полученные данные были затем сопоставлены с другими данными, установленными Федеральным уголовным розыском. Систематический розыск не привел к раскрытию «спящих» террористов.
В систематическом розыске принимала участие и Земля Северный Рейн-Вестфалия. В октябре 2001 г. участковый суд г. Дюссельдорфа по заявлению Главного полицейского управления санкционировал систематический розыск. Распоряжение было вынесено на основании § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия в редакции от 24 февраля 1990 г. Согласно абзацу 1 данной нормы полиция может потребовать от государственных и негосударственных организаций передачу персональных данных определенных групп лиц из их файлов с целью автоматического сопоставления с другими данными, если это необходимо для защиты от реальной угрозы существованию или целостности Федерации или федеральных земель или для защиты здоровья, жизни или свободы человека.
Предусмотренные законом условия, при наличии которых может быть назначен превентивный полицейский систематический розыск с помощью электронной обработки данных, в разных федеральных землях регулируются по-разному, и были в последние годы смягчены многими федеральными землями. Согласно некоторым законам федеральных земель систематический розыск сейчас возможен и в отсутствие конкретной угрозы; разрешение на систематический розыск стало некоторым «превентивным полномочием» полиции. Как следствие, данная мера может в настоящее время применяться уже тогда, когда имеются фактические обстоятельства, свидетельствующие о необходимости такого применения для предотвращения конкретных тяжких преступлений[1].
2. Заявитель жалобы, 1978 г. рождения, является гражданином Марокко и имеет исламское вероисповедание. В период введения систематического розыска он был студентом. Примененные им средства обжалования решения участкового суда не принесли результатов в земельном суде и в Высшем земельном суде. На основании его конституционной жалобы Первый Сенат Федерального Конституционного Суда установил, что оспариваемые решения нарушают основное право заявителя жалобы на информационное самоопределение. Дело было направлено в земельный суд на новое рассмотрение.
В основе принятого решения по существу лежат следующие доводы:
- Оспариваемые решения основаны на соответствующих Конституции условиях вмешательства. Абзац 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г., ограничивающий основное право на информационное самоопределение, тем не менее удовлетворяет конституционно-правовым требованиям только при толковании, которое исходит из необходимости наличия конкретной угрозы, подтвержденной обстоятельствами дела.
а) Регламентированный в § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. систематический розыск служит защите наиболее значимых конституционных ценностей. Под наиболее значимыми конституционными ценностями следует понимать существование и целостность Федерации и федеральных земель, а также здоровье, жизнь и свободу человека, которые следует защищать.
б) Для защиты указанных охраняемых ценностей § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. уполномочивает на существенное вмешательство в право на информационное самоопределение.
Существенное вторжение следует уже из пределов действия полномочия, а также связанной с ней возможности объединения сведений из различных баз данных государственных и частных организаций. Получаемые в рамках полномочий данные не ограничены по своему типу и содержанию. Прежде всего, речь идет о таких идентификационных данных, как имя, адрес, день и место рождения. Но установленные законом полномочия на этом не исчерпываются. Все остальные «данные, необходимые в конкретном случае» могут быть также запрошены. Соответственно, как происходило в данном деле, поиск может распространяться на другие данные, например, о религиозной принадлежности, гражданстве, семейном положении и специальности обучения в университете. Кроме того, из объединения и комбинации переданных и прочих данных и их сопоставления можно получить иную дополнительную информацию. По своему роду и содержанию она может иметь особо важное значение для личности и позволить создать образ человека. Объем полномочий по использованию данных усиливается тем, что Закон о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия не предусматривает ограничений объема собираемых данных. Предоставление данных может быть истребовано у всех государственных и частных организаций.
Интенсивность вторжения также зависит от возможных последствий систематического розыска для затронутого лица. Систематический розыск создает повышенный риск для затронутых лиц стать мишенью для дальнейших ведомственных розыскных мероприятий. Об этом свидетельствует ход проведенного после 11 сентября 2001 г. систематического розыска. Кроме того, сам факт полицейского систематического розыска как такового, проведенного по определенным критериям, если он станет известным, может породить предубеждения и стигматизировать соответствующую группу населения в общественном восприятии.
Наконец, имеет значение и то, что абзац 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. предусматривает применение различных мер, посягающих на основные права, не требуя при этом наличия подозрений. Норма не предполагает, что лицо, в основные права которого происходит вмешательство, должно быть ответственным за угрозу. Вовлеченными могут быть все лица, которые удовлетворяют критериям отбора, без требования наличия связи данных лиц с угрозой или с подозреваемыми лицами. По сравнению с типичными обстоятельствами ранее проводимых систематических розысков отсутствие требования о наличии подозрения при применении данной меры усиливается еще и тем, что – как предполагается в отношении «спящих» террористов – именно незаметность и адаптивность поведения ставятся в ранг существенных критериев поиска.
в) Ввиду значения вмешательства в основные права, связанного с проведением систематического розыска, оно соразмерно лишь тогда, когда законодатель охраняет требования правового государства тем, что допускает вмешательство лишь в случае возникновения достаточно конкретной угрозы правовым ценностям, находящимся в опасности. До возникновения конкретной угрозы систематический розыск исключается. Даже при существенности грозящего нарушения правовых ценностей нельзя отказаться от требования достаточности вероятности наступления ущерба. Принцип соразмерности требует, чтобы законодатель был вправе предусмотреть определенные вмешательства в основные права лишь с момента возникновения определенной степени подозрения или угрозы.
§ 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. в качестве основания вмешательства определяет реальную угрозу. Это удовлетворяет конституционно-правовым требованиям. Однако Конституция не устанавливает требования о наличии реальной угрозы. При данном условии систематический розыск регулярно осуществлялся бы слишком поздно, чтобы быть действенным. С точки зрения конституционного права достаточно, чтобы законодатель привязал допустимость систематического розыска к конкретной угрозе для соответствующих правовых ценностей высокого ранга. При этом предполагается наличие обстоятельств, при котором в конкретном случае есть достаточная вероятность того, что в обозримом будущем наступит вред для данных правовых ценностей. Конкретной угрозой в данном смысле может быть и продолжительная угроза. Для предположения о наличии конкретной продолжительной угрозы, исходящей, например, от «спящих» террористов, требуются, однако, достаточно обоснованные конкретные факты. Поэтому общее наличие угрозы, как оно существовало вследствие террористических актов после 11 сентября 2001 г. или ситуации внешнеполитической напряженности, не является достаточным основанием для назначения систематического розыска с применением электронной системы обработки данных. Более того, допущения и выводы, положенные в основу констатации угрозы, должны подкрепляться дополнительными фактами, например такими, которые указывают на подготовку или проведение террористических актов.
2. Оспариваемые решения не удовлетворяют конституционно-правовым требованиям. Они основаны на расширительном толковании абз. 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г., противоречащем данным принципам. Они не учитывают, что конституционность назначения меры связана требованием о наличии, по меньшей мере, конкретной угрозы, и что требуемая для этого степень вероятности нарушения правовой ценности определяется не только с учетом возможного ущерба, но и с точки зрения существенности вторжения и пригодности меры для его предотвращения. Тем не менее земельный суд счел уже достаточным, что «не исключена возможность наступления особо тяжкого ущерба», и Высший земельный суд также готов считать достаточным лишь «вероятную возможность наступления ущерба». Если, как полагает Высший земельный суд применительно к той ситуации, имеется лишь основанная на допущениях «вероятность подобных актов», то проведенный систематический розыск является превентивной мерой защиты от вероятной угрозы, но не предотвращением конкретной опасности.
Решение по 2. принято с соотношением голосов 6 : 2, в остальном единогласно.
Особое мнение судьи Хаас:
Вместе с большинством Сената судья Хаас считает абз. 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. соответствующим Конституции, хотя и по другим основаниям. Обеспечивая безопасность, государство одновременно обеспечивает и свободу каждого человека; потому как безопасность – основа свободы и поэтому ее составная часть. По сравнению с этим необходимые для усиления свободы посягательства на основные права затронутых лиц, связанные с систематическим розыском, обладают лишь небольшим значением, так как они, как и все остальные лица, получают выгоду от обеспечения свободы. Меры систематического розыска уже потому являются вмешательством небольшого характера, что при их проведении охватываются и сопоставляются лишь такие данные, которые затронутые лица уже сообщили и которые сохраняются в базах данных с их ведома.
В отличие от большинства Сената, судья Хаас не находит оснований для конституционно-правовой критики в толковании и применении Высшим земельным судом абз. 1 § 31 Закона о полиции Федеральной земли Северный Рейн-Вестфалия 1990 г. Высший земельный суд оправданно исходил из достаточности фактических оснований для террористической угрозы. Ввиду угрожающего состояния для множества невинных людей с точки зрения Конституции не вызывает нареканий, что Высший земельный суд придал интересу затронутого лица, как и всех граждан, в обеспечении безопасности и свободы большее значение, чем ущемлениям, с которыми должен мириться заявитель жалобы.
Далее судья Хаас также отмечает, что большинство Сената со своим определением конкретной угрозы как основания назначения систематического розыска вышло за пределы проверки, требуемой в данном деле. Правовое государство, благодаря этому решению, не становится сильнее, а сформулированные большинством Сената условия систематического розыска делают государство беззащитным перед угрозой террористических актов.
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суд.
[1] Подобное полномочие на превентивные меры, предусмотренные в законодательстве, например, Федеральной земли Баден-Вюртемберг (§ 40 Закона о полиции Федеральной земли Баден-Вюртемберг), Свободной земли Бавария (ст. 44 Закона о полиции Свободной земли Бавария), Федеральной земли Гамбург (§ 23 Закона о полиции Федеральной земли Гамбург), Федеральной земли Гессен (§ 26 Закона о полиции Федеральной земли Гессен), Федеральной земли Рейнланд-Пфальц (§ 38 Закона о полиции Федеральной земли Рейнланд-Пфальц), Федеральной земли Сак- сония-Ангальт (§ 31 Закона о полиции Федеральной земли Саксония-Ангальт), Федеральной земли Тюрингия (§ 44 Закон о полиции Федеральной земли Тюрингия).