Остром В. Смысл американского федерализма. Часть 2

Проблемы масштаба социальной организации
Если мы примем границы местной единицы правления за определенную «расфасовку», в рамках которой предоставляются общественные блага, с тем чтобы исключить из пользования этими благами лиц, внешних по отношению к данным границам, то можно сказать, что там, где общественное благо поддается «расфасовке», то есть адекватному выражению в количественных показателях внутри данных границ, его можно рассматривать как успешно «замкнутое на себя» VI. Там же, где побочные внешние проявления захватывают и соседние сообщества, общественное благо полностью таковым не является. Закладывая определенные показатели для производства и предоставления общественных благ, следует учитывать несколько критериев. Среди них – контроль, эффективность, политическое представительство и самоопределение. Нет нужды говорить о том, что порой они вступают в противоречие друг с другом.
КРИТЕРИЙ КОНТРОЛЯ. Первый стандарт для определения масштаба социальной организации по производству общественных услуг требует, чтобы рамки её юрисдикции включали в себя границы территории и перечень событий, являющихся предметом контроля с её стороны VII. События не распределяются в пространстве равномерно; они скорее происходят таким образом, что их границы могут быть очерчены с большей или меньшей степенью точности. К примеру, у каждой реки есть свой бассейн. Модели социального взаимодействия также имеют определенные границы, которые можно очертить в общем виде. Другими словами, все явления могут быть описаны в границах конкретных условий, а критерий контроля требует, чтобы они были учтены при определении масштаба социальной организации. В противном случае социальные органы будут не в состоянии регулировать цепь событий таким образом, чтобы обеспечить предпочтительное состояние дел. Если невозможно точно определить границы, то в результате функции управления, вероятно, перейдут к единице, которая в состоянии более адекватно отвечать критерию контроля.
В городе Пасадена, например, воздух сильно загрязнен, но его административные границы не включают всю ту территорию, которая является необходимой и достаточной для установления эффективного контроля над метеорологическим и социальным пространством, формирующим «область смога» южной Калифорнии. Фактически ни один из городов южной Калифорнии в отдельности не может разрешить эту проблему. В регионе Лос-Анджелеса в графствах были образованы специальные округа для контроля над загрязнением воздуха. Но неспособность даже на уровне графства обеспечивать эффективность контроля привела к тому, что правительство штата Калифорния взяло на себя осуществление контроля над загрязнением воздуха.
КРИТЕРИЙ ЭФФЕКТИВНОСТИ. Наиболее эффективное решение потребовало бы модификации условий в зоне границы между регионами для того, чтобы обеспечить производителю общественных благ и услуг как наиболее благоприятные экономические условия, так и эффективный контроль. Например, два потока с различными гидрологическими характеристиками могут быть поставлены под эффективный контроль по отдельности, но если поставить их под общий контроль, то потенциальные возможности одного могут дополнять возможности другого. Именно так обстоят дела с общим контролем, осуществляемым Лос-Анджелесом над реками Оуэнс и Лос-Анджелес. Один из этих водных потоков соединен с другим через 300-мильный Лос-Анджелесский канал (акведук), проложенный по Сьерре. Совместный контроль связан и с совместными затратами на рекреационные сооружения, а также водоснабжение и производство электроэнергии.
Другие факторы, такие как технологический прогресс, квалификация и профессиональная подготовка рабочей силы, могут входить в критерий эффективности при определении масштаба деятельности соответствующей организации. Если оборудование для нанесения дорожных линий на городских улицах может быть эффективно использовано лишь в крупных масштабах, то нужны специальные соглашения для того, чтобы несколько небольших городов могли совместно воспользоваться такой услугой. То же самое относится и к использованию необычных и дорогостоящих профессиональных навыков; именно поэтому заведения для душевнобольных и тюрьмы чаще всего находятся в ведении штата, а не муниципалитета.
КРИТЕРИЙ ПОЛИТИЧЕСКОГО ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВА . Другой критерий для определения масштаба социальной организации требует, чтобы её механизмы принятия решений учитывали соответствующие политические интересы. Непосредственные участники какой-либо операции исходят в переговорах только из своих собственных интересов, не учитывая те косвенные последствия или «эффект бесплатного потребления», которые затрагивают других. Интересы третьей стороны в таком случае игнорируются. Социальные организации стремятся нивелировать это возможное влияние, принимая на себя учет различных интересов при принятии общественно значимых решений или же беря под свой контроль общественные дела. Определяя те интересы, которые должны быть «замкнуты на себя» самой организацией, важно определить границы или масштабы юрисдикции любой организации.
Здесь необходимо учесть три элемента определения масштаба. Масштаб формальной организации показывает размер единицы правления, которая предоставляет некое общественное благо. «Общественность» при этом включает тех людей, которым это благо предоставляется. Политическое сообщество может быть определено как совокупность лиц, которые фактически учитываются при принятии решения о том, стоит ли и каким образом предоставлять им общественное благо. Люди, на которых распространяется такое решение, могут не совпадать с теми, кто оказывает влияние на его принятие. Исходя из критерия ответственности и подотчетности, идеальное решение, согласующееся с теорией демократии, требует, чтобы все эти три границы совпадали. Там, где этого нет, возникает проблема определения масштаба.
Если в сферу деятельности социальной организации включаются лица, получающие как непосредственную, так и косвенную пользу от её операций, то в принципе существуют средства для определения затрат на общественный контроль со стороны заинтересованных лиц. За исключением тех случаев, когда перераспределение дохода является вопросом государственной политики, эффективность размещения экономических ресурсов обеспечивается посредством распределения затрат на предоставление общественных благ и услуг среди лиц, получающих от них пользу VIII.
Социальная группа, участвующая в различных видах деловой активности, различается по своему масштабу в каждом из них: в одном случае сфера её деятельности может ограничиваться несколькими расположенными по соседству домами, в то время как в другом она может охватывать большую часть населения земного шара. Между этими двумя крайностями расположено обширное число различных по потенциальному масштабу их деятельности социальных групп. Учитывая определенные уровни развития информации, технологии и коммуникаций, а также различные типы идентификации, можно представить себе схему, в которой бы предусматривался должный масштаб для каждой разновидности социальной организации применительно к виду производимых ею общественных благ. Поскольку эти условия и обстоятельства изменяются, то соответственно должен меняться и масштаб социальной группы для каждого вида деловой активности. А если нет – что тогда?
Там, где политическое сообщество не включает в себя всех граждан, некоторые интересы могут не учитываться. Например, город может принять решение о спуске сточных вод за пределы своих границ, а социальные группы, которых затрагивает это решение, могут не иметь права голоса при его принятии. С другой стороны, там, где политическое сообщество включает в себя всех граждан и, кроме того, люди, на которых конкретная деловая активность никак не сказывается, получают право голоса, это может оказаться совершенно нежелательным, ибо результатом могут стать действия, совершаемые под влиянием капризов. Все политическое сообщество города с трехмиллионным населением не может представлять собой подходящий механизм для принятия решений при планировании местной спортивной площадки.
Тем не менее, утверждая, что орган управления «слишком велик (или слишком мал) для решения проблемы», мы зачастую упускаем из виду тот факт, что масштаб социального и политического сообщества необязательно совпадает с формальными границами социальной организации. С помощью неформальных соглашений между социальными организациями может быть создано политическое сообщество, достаточно большое для того, чтобы справиться с любой конкретной общественной проблемой. Точно так же социальная организация может быть способна создавать политические сообщества внутри своих границ для того, чтобы разрешить проблемы, которые затрагивают только определенную часть населения. Впрочем, было бы ошибочным полагать, что масштаб социальных организаций неадекватен до тех пор, пока не задействованы неформальные механизмы для создания крупных или мелких политических сообществ.
По отношению к политическому сообществу масштаб формальных социальных организаций всего лишь определяет их формальные границы. Поскольку реальное число органов управления ограничено по сравнению с числом общественных благ, которые должны быть обеспечены, представляется нецелесообразным разделять вопросы масштаба социально-политического сообщества и формальной социальной организации. Более того, соответствующая социальная группа может изменяться. Даже если формальная социальная организация, политическое сообщество и социальная группа существуют одновременно, то со временем их очертания могут меняться. В результате социальные организации могут: 1) создаваться заново; 2) добровольно сотрудничать или, наоборот, не сотрудничать друг с другом; 3) обращаться к другим уровням управления в поисках адекватного учета интересов, которые влияют или же находятся под влиянием общественной деловой активности.
КРИТЕРИЙ МЕСТНОГО САМООПРЕДЕЛЕНИЯ. Критерии контроля, эффективности и политического представительства могут быть сформулированы на более общей теоретической основе. Однако их применение зависит от конкретных институтов, наделенных полномочием решать вопросы, касающиеся масштабов деятельности. Условия организации местных органов управления в Соединенных Штатах обычно требуют, чтобы эти критерии были подчинены соображениям самоопределения, т.е. контролировались решениями граждан местного сообщества. Модели самоопределения местного сообщества обычно проходят через процедуру регистрации их статуса, что предполагает обращение местных граждан с соответствующим ходатайством, а также утверждение их местным электоратом. Согласие местного населения и местный контроль также необходимы для установления правил, определяющих, какие именно интересы сообщества будут блюсти местные должностные лица, как они будут организованы и как будут отвечать за невыполнение общественных функций.
Муниципальное самоуправление предполагает, что общественные блага поддаются изолированному контролю. Предполагается, что чисто «муниципальные» дела, относящиеся к местной юрисдикции, не создают проблем для других политических сообществ. Там, где невозможно «замкнуть» ситуацию на себя, и, соответственно, обеспечить постоянный контроль, местная единица правления становится еще одной «заинтересованной» группой, стремящейся к реальным или потенциально доступным общественным благам, поскольку «эффект бесплатного потребления» действует также по отношению к другим людям, находящимся вне её границ.
Возможность выбора местных общественных услуг, присущая любой системе самоуправления в крупном городе, предполагает, что существуют разнообразные модели социальных организаций и определенный выбор общественных благ. Модели местной автономии и внутреннего регулирования являются существенными элементами полицентрической системы.
Социальная организация по типу «Гаргантюа»
Поскольку все модели организации далеки от совершенства по своей эффективности, скорости реагирования или представительности, следует обратить внимание на проблемы организации различных видов общественных благ и услуг в организации по типу «Гаргантюа». Мы остановимся лишь на теоретических проблемах распределения общественных благ и услуг в крупной системе, в отличие от полицентрической политической системы.
«Гаргантюа», несомненно, является примером масштабной организации общественных услуг, таких, как обеспечение работы морских портов и аэропортов, массовых перевозок, санитарной службы и водоснабжения. Казалось бы, организация типа «Гаргантюа» в принципе наилучшим образом приспособлена для решения проблем в масштабах большого города.
Однако при наличии в ней единого центра принятия решений она может пасть жертвой сложности своей собственной иерархической или бюрократической структуры. Сложная сеть коммуникаций может привести к безответственности администрации в отношении местных общественных интересов. Затраты на контроль в сфере общественной экономики у «Гаргантюа» могут быть настолько велики, что производство общественных благ окажется недостаточно эффективным.
В результате такая организация может стать неповоротливой и нечувствительной требованиям местных граждан в отношении необходимых общественных благ. Два или три года могут уйти, к примеру, на то, чтобы сделать улицы и тротуары более безопасными, даже если расходы будут нести местные жители. Модификации в регулировании транспортных потоков на местных развязках могут занять немыслимое количество времени.
Отдельные облеченные властью лица добиваются большего успеха в обеспечении своих собственных интересов, нежели интересов других. Отсутствие эффективной организации для этих других может привести к политическому курсу с ясно предсказуемым уклоном. Бюрократическая безответственность в «Гаргантюа» может вызвать усталость, безнадежность и цинизм у той части местных граждан, которые не получают доступа к решению местных общественных проблем. Муниципальные реформы будут сведены к банальному «избавлению от негодяев». У граждан не будет доступа к необходимой информации для того, чтобы вынести компетентное суждение в ходе опросов общественного мнения. Отсутствие эффективной коммуникации в крупной социальной организации может реально привести к разрушению сообщества.
Проблема социальной организации типа «Гаргантюа», таким образом, состоит в том, чтобы учесть интересы различных малых социальных групп, существующих в её границах. Большая часть интересов малых социальных групп могла бы быть учтена в рамках локальных политических сообществ, без привлечения лиц, принимающих централизованные решения и занятых проблемами большой системы. Задача признания малых социальных групп – это, по сути, проблема «специализированной» или «территориальной» организации. Устойчивость бюрократической безответственности, характерной для большой системы, однако, показывает, что эту проблему решить нелегко. Крупная организация, действующая в масштабах региона большого города, без сомнения, обеспечивает определенное ограниченное число общественных благ, но это далеко не все необходимые для данного региона общественные блага и услуги.
Социальная организация в полицентрической политической системе
Нельзя априорно оценивать степень адекватности полицентрической системы правления как альтернативы системе с единой юрисдикцией. Множественность интересов в отношении различных общественных благ, в которых нуждаются люди в регионе большого города, можно учесть только при наличии множества различных организационных уровней. Полицентрическая система сталкивается с проблемой удовлетворения потребностей, вытекающих из более широких интересов сообществ или социальных групп, находящихся вне функциональных или территориальных границ каждой формальной общности. Единство юрисдикции, в свою очередь, сталкивается с проблемой учета и удовлетворения различных вторичных групповых интересов внутри большой системы. Сомнительно, чтобы в системе типа «Гаргантюа» было легче провести субоптимизацию, чем супероптимизацию – в полицентрической политической системе.
Деятельность полицентрической политической системы можно понять и оценить, только принимая во внимание модели сотрудничества, конкуренции и конфликта, существующие среди составляющих её разнообразных единиц. Соглашения легко достичь, если совместная деятельность выгодна всем вовлеченным в нее сторонам и адекватно представляет интересы всех договаривающихся о ней групп. В этом случае достаточно контрактных договоренностей. Поэтому здесь, говоря о функционировании полицентрической политической системы, мы сосредоточимся на более трудных проблемах, связанных с конкуренцией, конфликтом и его разрешением. Если полицентрическая политическая система способна урегулировать конфликты и поддерживать конкуренцию в соответствующих рамках, то она является вполне жизнеспособным механизмом для разрешения разнообразных социальных проблем в регионе большого города IХ.
КОНКУРЕНЦИЯ. Там, где предоставление общественных благ и услуг может быть успешно «замкнуто на себя» в рамках единой юрисдикции, «эффект бесплатного потребления», естественно, не возникает. В таких обстоятельствах не проявляются и пагубные последствия конкуренции в сфере предоставления экономических муниципальных услуг. Модели конкуренции между производителями общественных услуг в регионе большого города, подобно конкуренции в рыночной экономике, могут приносить существенную пользу, поощряя тенденции к саморегулированию. В результате этого создается давление, необходимое для более эффективного решения проблем в рамках деятельности системы в целом.
Разнообразие в качестве услуг, предоставляемых различными независимыми органами местного управления в рамках более крупного сообщества региона большого города, создает для местных жителей возможности квазирыночного выбора, позволяя им выбирать то конкретное сообщество, которое наиболее отвечает их требованиям к качеству общественных услуг. Производителей общественных услуг в этом случае можно заставить конкурировать между собой в отношении качества услуг по отношению к размеру взимаемых налогов.
Условия для развития конкуренции обычно возникают среди местных единиц правления, которые расположены в непосредственной близости друг от друга и там, где общественности доступна информация о деятельности каждой из этих единиц Информация дает возможность сравнивать, а сравнение создает конкурентное давление, способствующее подтягиванию качества деятельности всех единиц до уровня наиболее эффективных из них. Там, где на одной и той же территории услуги предоставляются более чем одной социальной службой, развиваются и конкурентные отношения. Разделение между предоставлением общественных благ и услуг и их производством открывает очень большие возможности для перераспределения функций в общественной экономике. Общественный контроль может распространяться на сферу оценки её эффективности, не препятствуя в то же время развитию широкой конкуренции между производителями.
Например, после образования города Лейквуд в 1954 году графство Лос-Анджелес расширило свою систему заключения контрактов на производство муниципальных услуг до уровня, соответствующего квазирыночным условиям. Вновь образуемые города, действуя в соответствии с так называемым «лейквудским образцом», заключают контракты на муниципальные услуги для данного города в целом. Проблемы, связанные с услугами, находящимися за пределами компетенции администрации графства в районах, не имеющих самостоятельного юридического статуса, решаются посредством переговоров. У каждого города к тому же есть возможность самостоятельно производить для себя муниципальные услуги. Частные стороны также могут заключать контракты по выполнению таких услуг, как уборка улиц, обслуживание инженерных коммуникаций, асфальтирование и ремонт дорог и других аналогичных общественных работ. Некоторые контракты заключаются с соседними городами. По мере роста предложения возникает конкуренция, давление которой вызывает повышение ответственности и эффективности.
Отделение производства общественных благ и услуг от их предоставления позволяет дифференцировать и измерить производство в определенных количественных показателях, продолжая при этом предоставлять потребителю и недифференцированные общественные блага. Так, графство Лос-Анджелес, в соответствии с лейквудским образцом, выработало количественные показатели полицейских услуг, причем единицей измерения каждого из этих показателей служит полицейский автомобиль, осуществляющий постоянное патрулирование и выполняющий комплекс других входящих в его функции услуг. На основе стоимости этой количественной единицы в виде полицейского автомобиля муниципалитет может заключать контракты по предоставлению услуг полицейской службы. В пределах местного сообщества эти услуги по-прежнему предоставляются недифференцированно, как общественное благо для всего сообщества в целом.
Проблемы масштаба, возникающие из-за потенциального конфликта между критериями, приложимыми к производству и к политическому представительству, могут быть эффективно разрешены аналогичным путем. Эффективные масштабы организации по производству различных общественных благ могут никак не зависеть от масштабов общественных групп, потребляющих эти общественные блага и услуги. Но конкуренция между их поставщиками может поднять эффективность использования их продукции при том, что контроль за предоставлением услуг осуществляется организацией совершенно другого масштаба и выражающей совершенно другие интересы.
Отделение производства благ и услуг от их предоставления может также превратить местные органы управления в некие эквиваленты ассоциаций потребителей. Сидней и Беатриса Уэбб [156, 437ff.] рассматривали местные органы управления именно под таким углом зрения, но крен в сторону производства в американской муниципальной администрации обусловил отчасти подчиненное положение интересов потребителя. Однако, возможно, в городах, где предоставление местному населению общественных услуг, производимых другими учреждениями и предприятиями, организовано достаточно эффективно, интересы потребителя защищены лучше. Например, в городах графства Лос-Анджелес, действующих в соответствии с «лейквудским образцом», представители местной исполнительной власти все чаще отстаивают интересы именно потребителя.
В этой роли глава местной администрации подобен агенту по закупкам в крупной корпорации. Учитывая, что, чем больше количество поставщиков общественных услуг, тем острее конкуренция между ними, глава местной администрации может стремиться увеличить число потенциальных поставщиков. Рост конкуренции заставляет поставщиков более внимательно относиться к требованиям потребителя.
Контрактная система по производству общественных благ графства Лос-Анджелес существенно влияет на эффективность работы администрации графства, заставляя её быстрее реагировать и повышая её ответственность перед местными потребителями общественных услуг. В управлении полицейской службы и противопожарной защиты графства произошли важные изменения, касающиеся процедуры их деятельности и организационных механизмов. Аналогичные изменения произошли также в управлении библиотечным обслуживанием, в дорожной службе, строительной инспекции и в управлении инженерными коммуникациями.
В таких условиях полицентрическая политическая система становится весьма жизнеспособной и эффективной в плане предоставления разнообразных общественных благ и услуг. По мере развития квазирыночных условий в производстве, общественная экономика приобретает все большую гибкость и ответственность, характерные для рыночной экономики.
При этом следует считаться с возможными трудностями в регулировании конкурентной общественной экономики. От того, могут ли быть выработаны эффективные количественные показатели для муниципальных услуг, зависит балансирование затрат и цен. Поскольку предпочтительное состояние дел в сообществе не может быть сведено к какой-то одной шкале ценностей, такой, как, например, долларовая выручка частного предприятия, поддерживать объективную конкуренцию в общественной экономике гораздо труднее. Хотя стоимость услуг, предоставляемых по контрактам различными поставщиками, может быть одинаковой, необходимы объективные критерии для определения полезности этих услуг, а разработать их весьма трудно. В противном случае слишком широкие возможности для действий по собственному усмотрению, которыми обладают лица, заключающие контракты, могут ограничить конкурентную жизнеспособность системы и свести конкуренцию к размеру посторонних вознаграждений.
При отсутствии строгого контроля над распределением затрат и ценовыми механизмами, средства, выделяемые на предоставление набора социально-бытовых услуг помимо рыночных механизмов, могут перекачиваться для субсидирования более конкурентоспособных услуг. В графстве Лос-Анджелес тщательное изучение и контроль над практикой подсчета затрат и ценовой политикой со стороны большого жюри помогли предотвратить такого рода перераспределение фондов.
Любая долговременная политика опоры на квазирыночные механизмы при производстве общественных благ и услуг, без сомнения, потребует еще более тщательного изучения, контроля и регулирования, по сравнению с аналогичными мероприятиями в частной рыночной экономике. И действительно, если в управлении регионами больших городов опираться в первую очередь на полицентрическую систему, оценка затрат и полученных результатов становится важной социальной функцией.
Опора на внешних поставщиков при производстве общественных услуг может также привести к уменьшению степени подконтрольности местным политическим органам. Наемный работник является объектом контроля со стороны поставщика, а не муниципалитета. В отличие от более тесных прямых связей между работниками муниципальных служб и администрацией города, опора на частных поставщиков в предоставлении муниципальных услуг может привести к качественным и количественным потерям информации о состоянии дел в сообществе, которая доводится до представителей городских властей. Такие информационные потери могут снизить степень контроля городской администрации над состоянием общественных дел.
В этой главе мы лишь обозначили некоторые общие моменты, которые следует принять во внимание при анализе результатов деятельности конкурирующих механизмов в сфере предоставления общественных услуг в регионах больших городов. До тех пор, пока местные службы при заключении контрактов учитывают соответствующие групповые общественные интересы, конкуренция может развиваться беспрепятственно. При наличии соответствующего общественного контроля такие механизмы благодаря своей гибкости дают преимущества в экономическом плане. В то же время они позволяют учесть широкий спектр разнообразных конкретных требований местных сообществ.
КОНФЛИКТ И ЕГО РАЗРЕШЕНИЕ. Более сложные проблемы встают перед полицентрической политической системой, когда обеспечение общественными благами не ограничено рамками существующих единиц правления. Такие ситуации, поскольку они связаны с серьезным «эффектом бесплатного потребления», могут спровоцировать конфликт между различными единицами системы. В полицентрической политической системе должны существовать механизмы для урегулирования подобных конфликтов и проблем. В противном случае конкуренция и конфликт могут обостриться до предела.
Ни одно сообщество не заинтересовано в том, чтобы по своей собственной инициативе брать на себя все затраты по осуществлению контроля над отрицательными последствиями, затрагивающими более широкие социальные группы. На пример, если при проведении мероприятий по контролю над загрязнением окружающей среды, затрагивающих отдельных лиц и фирмы в одном из сообществ, на членов соседних сообществ не возлагаются соответствующие расходы, то каждое из сообществ обосновывает свое бездействие тем, что его соседи также бездействуют. Это и есть отрицательные последствия конкуренции. Подобные проблемы стоят особенно остро в полицентрической системе, где многие общественные «блага» влекут за собой нарушения общественного порядка, устранение которых является весьма дорогостоящим.
Намного легче бывает организовать согласованные действия различных единиц правления в регионе большого города в том случае, когда затраты и выгоды справедливо и равномерно распределены по территории всего региона. Кстати, это было сделано при заключении договоров о взаимопомощи для мобилизации больших сил в случае крупных пожаров. Редкость и непредсказуемый характер таких пожаров позволяет считать их обычным риском, который может угрожать любому местному сообществу в регионе большого города.
Подобные соображения действуют и в отношении контроля над загрязнением воздуха или борьбы с комарами. Лиги городов, торговые палаты и другие гражданские ассоциации часто становятся инициаторами разработки законодательных предложений по созданию особых зон борьбы с комарами, контроля над загрязнением воздуха и т.п.
Более сложные проблемы возникают тогда, когда выгоды и затраты не распределены равномерно. Представления сообществ о выгодах, получаемых от общих для всех благ, могут быть весьма различны. Поэтому сообщество может не пожелать «платить свою справедливую долю» от получения таких благ просто потому, что его спрос на эти блага ниже, чем аналогичный спрос в соседних сообществах. В таких ситуациях требуются эффективные управленческие механизмы, способные взять данную проблему под свой контроль. При необходимости для выполнения соответствующих решений должны применяться санкции.
Например, в южной Калифорнии конфликт по поводу муниципальных систем водоснабжения, использующих воду из одного и того же подземного резервуара, был разрешен через суды штата. Таким образом, суды стали главной властью, урегулирующей конфликты между службами, осуществляющими водоснабжение в южной Калифорнии, а их решения обеспечили базу для проведения там определенной политики в управлении водоснабжением регионов больших городов. Аналогичную роль судебная власть штата сыграла в урегулировании различных конфликтов между другими местными органами управления в таких областях, как общественное здравоохранение, получение административными единицами самостоятельного юридического статуса и их слияние друг с другом, обеспечение правопорядка и городское планирование.
В опоре на суды при разрешении конфликтов между местными единицами правления, без сомнения, отражается попытка минимизировать внешний контроль со стороны вышестоящих органов принятия решений. По каждому отдельному делу принимается отдельное судебное решение. В судебном разбирательстве обычно решается конкретная спорная проблема и тем самым ограничивается сфера судебного усмотрения. Этот метод также сводит к минимуму степень контроля, осуществляемого после вынесения судебного решения. В частности, суды в Калифорнии восприняли доктрину внутреннего регулирования и, таким образом, поддерживают интересы местных единиц правления при разрешении проблем, касающихся муниципальных дел.
Можно более подробно рассмотреть пример с управлением муниципальным водоснабжением, чтобы проиллюстрировать и другие механизмы принятия решений и последствия этих решений [более детальный разбор содержится в книге: 95, chs.3,6,7].
Хотя обращение к судебным процедурам может быть эффективным средством для урегулирования конфликтов, связанных с местным водоснабжением, лица, отвечающие за него в администрации южной Калифорнии, давно признали, что никакое судопроизводство не сможет увеличить количество воды. В настоящее время единственным способом для решения этой проблемы в долгосрочной перспективе считается создание новых источников водоснабжения.
В Лос-Анджелесе был построен первый главный акведук для доставки воды в данный регион, причем сделано это было по инициативе города. Этот источник водоснабжения использовался также для того, чтобы заставить прилегающие районы войти в состав города Лос-Анджелес или консолидироваться с ним, если они хотели получить доступ к этому новому источнику. Условием пользования данной системой водоснабжения был отказ от самостоятельности этих районов. Для получения этого единственного общественного блага они были вынуждены отказаться от других благ. Это привело к возникновению оппозиции, способной блокировать любые новые решения, не основанные на согласии и сотрудничестве. Потребовалось создание новых механизмов для урегулирования последовавших за этим конфликтов.
Доставку воды из реки Колорадо позже взяла на себя коалиция сообществ, расположенных в южной Калифорнии, сформированная южной секцией Лиги городов Калифорнии. Лига представляла собой нейтральную почву для проведения переговоров относительно общих интересов Лос-Анджелеса и других городов этого региона, у которых имелись общие проблемы водоснабжения. После того, как в ходе переговоров были выработаны взаимоприемлемые соглашения, включая положение об образовании нового округа водоснабжения в регионе Лос-Анджелеса и поддержке проекта работ в каньоне Боулдер, для реализации этих целей была сформирована ассоциация по строительству дамбы в каньоне Боулдер. Позднее был также сформирован новый орган – региональный округ по водоснабжению городов южной Калифорнии, который занимался строительством и пуском нового акведука, доставляющего воду из реки Колорадо.
Не так давно в качестве посредника в переговорах по развитию региональной программы водоснабжения в Калифорнии выступила Конференция по координации водоснабжения южной Калифорнии, созданная под эгидой Торговой палаты Лос-Анджелеса. Региональный округ по водоснабжению городов не смог представлять интересы территорий южной Калифорнии, не вошедших в него, а появление разнообразных специальных муниципальных округов по водоснабжению не позволило Лиге городов Калифорнии, которая представляет исключительно города, взять на себя функции посредника по проведению переговоров относительно интересов регионов больших городов в муниципальном водоснабжении.
Эти примеры показывают, какого рода неформальные механизмы могут быть предложены для достижения принципиальных договоренностей между местными управленческими структурами в регионе большого города. Такие механизмы имеют жизненно важное значение при обсуждении проблем, затрагивающих общие интересы. При этом неформально созданное политическое сообщество учитывает интересы большего количества социальных групп. Эти механизмы эффективно действуют лишь до тех пор, пока возможно достижение согласия, ибо для их функционирования требуется ратификация их решений официальным органом. В тех случаях, когда затрагивается законодательство штата или политика администрации, они должны быть ратифицированы на уровне штата.
Более высокие уровни правления также могут привлекаться для разрешения конфликта между местными правительствами в регионе большого города. Причем и в этом случае за помощью обращаются прежде всего к наиболее представительному политическому сообществу. Здесь наблюдается тенденция к централизации принятия решений и контроля. Опасность заключается в том, что это наиболее представительное политическое сообщество не сможет сосредоточиться на конкретных общественных интересах, составляющих предмет спора, а будет склонно в разрешении местных противоречий исходить из множества других интересов.
Обращение к центральным властям рискованно с точки зрения усиления контроля над местными делами городского региона со стороны таких органов, как легислатура штата, при одновременном сокращении способности местных органов управления самим справляться со своими локальными проблемами. Чувствительность к сохранению местного контроля может вызвать значительное давление субординационных различий, при том, что конфликтующие стороны стремятся выработать общую позицию, основанную на консенсусе. Опора на неформальные механизмы принятия решений может быть оправдана с точки зрения местных властей, если с помощью этих механизмов можно предотвратить потерю местной автономии из-за узурпации её более высокими уровнями правления.
Парадоксально, но такого рода отказ от посторонней помощи при разрешении конфликта с сопутствующей этому централизацией принятия решений логически приводит к сокращению местной автономии или независимости местных органов управления. Давление для достижения соглашений в решении некоторых проблем региона большого города сужает пределы выбора, доступного любому конкретному местному органу управления. Тем не менее, возможность выбора в этом случае все равно больше, чем в случае урегулирования конфликта с помощью центральных властей. Переговоры между независимыми органами позволяют использовать право вето против любого неприемлемого решения. Чтобы избежать обращения за помощью к властям более высокого уровня, приходится достигать соглашений, учитывая возможное применение права вето.
Для того, чтобы минимизировать отрицательные последствия конфликтов для своего положения, представители органов местного управления в регионах больших городов стремятся разработать широкую систему коммуникации и взаимного информирования об опыте друг друга, а также выработать стандарты, применимые к различным типам социальных услуг. Единство профессиональных административных стандартов может, таким образом, способствовать использованию разнообразного опыта местных органов управления. При таких условиях власти склонны ограничивать распространение информации о противоречиях и потенциальных конфликтах. Обсуждение общих проблем при посредстве неформальных структур обычно проводится в обстановке секретности, при тщательном контроле над соответствующей информацией.
Эти попытки минимизировать затраты от конфликтов и стремление к решению проблем городских регионов на основе соглашений свидетельствуют о важной роли местных органов управления в решении общественно значимых проблем посредством их обсуждения на местном уровне. Если такого рода попытки являются эффективными, то можно оценить роль органов местного управления в регионах больших городов, сосредоточив внимание на тех разнообразных формальных и неформальных механизмах, которые создаются для разрешения проблем в данном регионе.
В противоположность распространенному мнению о том, что для решения проблем регионов больших городов недостает «общерегиональной структуры», в большинстве регионов, больших городов существуют весьма разнообразные, богатые и тонкие структуры для обсуждения, вынесения судебных решений и урегулирования проблем, затрагивающих различные общественные интересы. Следует гораздо более внимательно относиться к изучению этих структур и возможностей.
ГЛАВА СЕДЬМАЯ. ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И ОБЩЕСТВЕННЫЙ ВЫБОР: ВОЗНИКНОВЕНИЕ ОБЩЕСТВЕННОЙ ЭКОНОМИКИ И ИНДУСТРИАЛЬНЫХ СТРУКТУР
Вплоть до недавнего времени частный и государственный сектор рассматривались как две взаимоисключающие части экономики. Частный сектор обычно рассматривается как организованный посредством рыночных отношений, а государственный только посредством правительственных институтов, когда услуги оказываются через систему государственной администрации. Координация в частном секторе происходит с помощью конкуренции спроса и предложения, в то время как в государственном секторе, напротив, в результате действия бюрократической системы, где контроль вышестоящих должностных лиц над подчиненными осуществляется в рамках единой командной структуры, когда каждый служащий подотчетен главе исполнительной власти как выборному должностному лицу [55, р. 129-138].
За последние десятилетия традиционные представления об организации государственного сектора подверглись серьезному пересмотру. Экономисты, занимающиеся изучением капиталовложений и затрат в государственном секторе, отмечают несовершенство институтов, созданных для преодоления неудач рынка. Просчетов в рыночной экономике не всегда удается избежать с помощью решений, принимаемых государственным сектором. Для государственной бюрократии характерны собственная институциональная слабость и просчеты.
Развитые федеральные системы, включающие множество различных единиц правления, допускают появление общественной экономики, где различные организации – как частные, так и государственные – дополняют друг друга в производстве и использовании общественных благ и услуг I. Общественная экономика не должна быть исключительно монополией государства. Это может быть смешанная экономика с большой долей частного участия в предоставлении общественных услуг. Такая возможность открывает серьезные перспективы для преодоления некоторых недостатков государственного сектора и обеспечения граждан-налогоплательщиков услугами лучшего качества, которые они могут получить за свои налоги.
Общественная экономика, однако, принципиально отличается от рыночной экономики. Частный предприниматель, опирающийся на традиционные рыночные механизмы в предоставлении общественных услуг, обречен на неудачу. Ему следует в первую очередь понять внутреннюю логику общественной экономики и научиться реализовывать свои возможности в рамках этих ограничений. Частное предоставление общественных услуг – это игра по совершенно иным правилам, нежели частное предоставление частных товаров и услуг.
Чтобы выявить логику общественной экономики в развитой федеральной системе правления, мы сначала обратимся к природе общественных благ как отличных от частных. Затем мы рассмотрим организационные возможности государственного сектора, включая развитие квазирыночных механизмов. Такие механизмы предполагают индустриальный подход к общественным услугам – подход, подразумевающий общественное управление, принципиально отличное от управления и контроля, осуществляемого государственной бюрократией.
Природа общественных благ
Люди давно осознали, что природа благ оказывает существенное влияние на человеческую жизнь. Аристотель, к примеру, отмечал: «К тому, что составляет предмет владения очень большого числа людей, прилагается наименьшая забота» . За последние десятилетия появилась обширная литература, посвященная характерным отличительным чертам общественных или коллективных благ по сравнению с частными или индивидуальными II. В этой главе мы рассмотрим в качестве двух сущностных характерных черт, отличающих частные и общественные блага, принцип исключаемости, с одной стороны, и совместность пользования или потребления – с другой. Мы также остановимся на основных различиях между частными и общественными благами, касающимися их количественного измерения и степеней выбора, что имеет большое значение для организации общественных услуг. Это позволит выявить суть некоторых внутренних проблем организации экономических взаимоотношений в сфере общественных благ в сравнении с рыночной экономикой и частными благами.
ИСКЛЮЧАЕМОСТЬ. Исключаемость в течение длительного времени считалась необходимой характеристикой товаров и услуг, предоставляемых в условиях рынка. Исключаемость имеет место там, где потенциальным потребителям может быть отказано в товарах и услугах, если они не договорятся с поставщиками о сроках и условиях сделки. Если оба – и поставщик и потребитель – приходят к соглашению, то товары или услуги предоставляются за определенную плату. Происходит равный обмен: покупатель получает товар, а продавец – обусловленную плату.
Там, где принцип исключаемости не может быть реализован, каждый человек может извлекать пользу из товара или блага, поскольку они являются либо дарами природы, либо результатами усилий других людей. Воздух, которым мы дышим, можно рассматривать как благо, данное нам природой, поэтому исключаемость в этом случае практически невозможна. Внешний вид здания – будь он «хорошим» или «плохим» – является плодом усилий других людей и, при нормальных условиях, не может быть объектом исключаемости. Шум и загрязнение воды и воздуха – это «зло», которое отдельный человек не может исключить или предотвратить иначе, как взяв на себя определенные расходы; и наоборот, отдельного человека нельзя исключить из получения пользы, когда снижается уровень загрязненности.
СОВМЕСТНОСТЬ ПОЛЬЗОВАНИЯ ИЛИ ПОТРЕБЛЕНИЯ. Другим атрибутом общественных благ и услуг является совместное пользование или потребление. Совместное потребление не может существовать, когда потребление благ и услуг одним человеком препятствует их использованию или потреблению другими. В этом случае потребление является полностью исключаемым, как бы вычитаемым (subtractible) из общей их совокупности. Кусок хлеба, потребляемый одним человеком, уже недоступен для потребления его другим. Частное же благо, в подлинном его смысле, – это такое благо, которое по своей природе не отвечает принципу совместности потребления, а позволяет применить принцип исключаемости. Совместность потребления подразумевает, что использование или потребление благ одним человеком не препятствует их использованию или потреблению другими людьми, причем это благо остается доступным для использования в неуменьшающемся количестве и качестве. Прогноз погоды – это пример совместно потребляемого блага.
Очень немногие блага совместного потребления (если таковые вообще существуют) являются совершенно неубывающими. Использование гравитации как силы, которая удерживает нас на земле, может быть таким примером совершенно неубывающего блага, но большая часть совместно потребляемых благ частично уменьшается в процессе их потребления. При определенном пороговом уровне снабжения использование блага одним человеком частично исключает других людей из числа его потребителей. Возникает как бы избыток потребителей. Любой дальнейший рост использования определенного блага уменьшает возможность использования его каждым другим членом общества. Шоссейные дороги представляют собой пример избытка потребителей, когда рост числа людей, пользующихся ими, вызывает задержки и создает неудобства для других. Противопожарная защита – еще одно совместно потребляемое благо – может существенно ухудшиться, когда спрос на услуги пожарной службы намного превосходит возможности его удовлетворения. В этом случае подобные блага и услуги подвержены деградации или эрозии качества, если только их предоставление не претерпит изменений в соответствии с новыми требованиями.
Как исключаемость, так и совместность потребления являются скорее сравнительными, а не абсолютными характеристиками. Два крайних случая совместного потребления – полная убываемость и полная неубываемость благ – позволяют провести логическую грань между чисто частными и чисто общественными благами. В любом случае, когда использование блага одним человеком ведет к частичному исключению его из использования и потребления другими людьми, имеет место частичная убываемость. Точно так же мы можем представить себе различные степени исключаемости. В городе, окруженном стенами, можно добиться высокой степени исключаемости с помощью контроля над допуском в него людей, желающих там жить, работать или посещать его. Даже в городе, не окруженном стенами, с помощью юрисдикционных границ можно провести различия между его жителями и временными посетителями, когда некоторые общественные блага и услуги предоставляются в первую очередь людям, живущим внутри этих границ. В таких обстоятельствах наблюдается мягкая форма частичной исключаемости.
Исключаемость и совместность потребления – это независимые атрибуты. Их можно сопоставить друг с другом. Совместное пользование бывает двух видов: альтернативное пользование, суть которого – в высокой степени убывания благ, и совместное пользование, при котором благо не убывает. Исключаемость также можно разделить на две группы: в одних случаях она возможна, в других – невозможна. Исключаемость практически невозможна при отсутствии средств для «расфасовки» блага или для контроля над доступом к нему потенциального потребителя. Исключаемость может быть также экономически невозможна, когда затраты на её достижение слишком высоки. Если представить эти определяющие характеристики схематически, то мы обнаружим логически четыре типа благ.
Рыночные механизмы могут использоваться для обеспечения либо частными товарами, либо платными общественными благами, т.е. в этом случае исключаемость возможна. На доступ или использование платных общественных благ оказывает влияние цена, но при этом такие блага являются предметом общественного потребления. Особого рода проблемы возникают, например, в театре, когда использование благ одним человеком может препятствовать использованию их другими. Ценность блага зависит как от его качества, так и от того, каким образом оно используется другими людьми.
В отношении ресурсов, находящихся в общем распоряжении, исключаемость невозможна в том смысле, что невозможно закрыть доступ к ним сразу для многих потребителей. Но использование некоего определенного количества общественных благ препятствует его использованию другими людьми. Например, каждый владелец насоса в районе, богатом грунтовыми водами, использует воду, которая в ином случае могла бы использоваться любым другим владельцем насоса. Каждая отдельная рыба или тонна рыбы, выловленная рыбаком, – это та самая рыба или тонна рыбы, которую не выловил другой рыбак. И в то же время не существует основы для «исключения» рыбаков из доступа к рыбе в океане. Искусственное водоснабжение позволяет рассматривать воду как определенное платное благо, предоставляемое тем, кто имеет доступ к системе распределения; точно так же, однажды выловленная в океане рыба может рассматриваться как частное благо или частный товар. Проблемы регулирования водоснабжения, типичные для ресурсов, находящихся в общем пользовании, вероятно, подвержены рыночным просчетам, в то время как проблемы распределения воды, типичные для платных общественных благ, вероятно, отражают рыночную слабость, связанную с монополизмом водоснабжения.
Объем услуг, предоставляемых государственными учреждениями, может включать в себя блага и услуги любого типа. Питание, которым обеспечиваются дети в школах в соответствии с определенными социальными программами, – это пример государственного распределения благ, произведенных частным образом. Однако большинство государственных служб предоставляют платные общественные блага или же ресурсы, находящиеся в общем пользовании. Эти различия могут иметь существенное значение. Приведем только один пример: применение торговых наценок как заменителей налогов. Здесь мы обратимся главным образом к тому, что характеризуется как общественные блага, поскольку именно это создает наиболее сложные проблемы в функционировании общественной экономики. Прежде чем рассмотреть значение совместного пользования или потребления при отсутствии фактора исключаемости, остановимся на двух других характерных чертах общественных благ и услуг, связанных с количественным измерением и степенью их выбора. Обе они имеют важное значение для организации и предоставления общественных услуг.
ВОЗМОЖНОСТЬ ИЗМЕРЕНИЯ. Поскольку общественные блага трудно «расфасовать», их так же трудно и измерить. Их нельзя измерить в таких количественных показателях, как бушели пшеницы или тонны стали. Качественные показатели, – такие как количество растворенного в воде кислорода, статистика жертв, скорость реакции или транспортные задержки, – могут применяться для определения базовых характеристик благ, находящихся в совместном пользовании, но такие показатели невозможно свести воедино, как, предположим, общий объем производства на сталелитейном заводе или в сталелитейной промышленности в целом.
Задача количественного измерения производства общественных благ не может быть решена методом простых вычислений. Это измерение зависит от оценок, при которых индикаторы или заменители количественных показателей могут быть использованы для общей оценки. С помощью множества индикаторов можно приблизительно измерить характеристики, даже с учетом того, что прямые измерения «на выходе», то есть измерения собственно результата, невозможны. Намного легче измерить блага и товары, предоставляемые частным образом, их легче подсчитать и соотнести с издержками и контролем над управлением. Отдельно от проблемы измерения мы рассмотрим, каким образом блага различаются по степеням выбора.
СТЕПЕНИ ВЫБОРА. Там, где благо характеризуется совместностью потребления и неисключаемостью, потребитель обычно имеет небольшие возможности выбора в использовании этих благ. Блага или услуги являются доступными при определенных условиях, и предпочтения отдельного человека не оказывают сколько-нибудь существенного влияния на их качество. Более того, можно принудить людей потреблять общественные блага, к которым они относятся негативно. Например, улицы могут превратиться в перенасыщенные людьми и транспортом магистрали, неудобные для местных жителей и покупателей, которые вынуждены мириться с этими неудобствами независимо от своих желаний.
И все же структура институционных механизмов может определенным образом влиять на степень выбора, которым обладают люди. Члены советов местных административных округов, например, скорее всего будут более чувствительны к протестам местных жителей относительно использования улиц в данных округах, чем члены советов больших по масштабу избирательных округов. Точно так же использование системы ваучеров для оплаты альтернативных услуг в области образования дает индивидуальным потребителям большую степень выбора. Услуги в области образования, однако, имеют меньше характерных черт общественного блага и больше черт блага платного. В организации общественных услуг могут существовать и другие варианты выбора. В таблице 2 суммированы некоторые основные черты, присущие благам, предоставляемым частным и общественным образом.
НЕКОТОРЫЕ ОРГАНИЗАЦИОННЫЕ СЛЕДСТВИЯ. Общественные блага как блага совместного пользования, когда исключаемость практически невозможна, создают определенные проблемы для организации человеческого взаимодействия. Если общественное благо является даром природы или результатом усилий других людей, любой человек может пользоваться преимуществами данного блага, поскольку никто не может быть лишен права на его использование или потребление. Человек, стремящийся свести свои затраты к минимуму, стремится получить пользу от общественного блага, не оплачивая его или не внося свою лепту в усилия по его предоставлению. В той мере, в какой действуют правила добровольного выбора, у некоторых людей возникает соблазн уклониться от участия в общих затратах, обуславливая его непомерными требования ми (hold out), и, тем временем, бесплатно пользоваться всем, чем можно. Если они преуспевают в этом, то у других возникает желание последовать их примеру. Возможное временное последствие этого состоит в том, что с помощью одних лишь добровольных усилий не удастся обеспечить удовлетворительный уровень общественных благ.
Если люди, преследуя свои собственные интересы, будут игнорировать интересы других, то совокупное общественное благо будет неумолимо ухудшаться.
С другой стороны, рыночные институты не смогут обеспечить удовлетворительный уровень общественных благ и услуг. Добиться исключаемости будет невозможно. Более того, чтобы предоставить большое количество общественных благ и услуг, необходимо иметь поддержку какой-либо государственной организации, которая могла бы применять санкции по отношению к тем, кто стремится уклониться от участия в общих затратах. В малых группах относительно легко учесть вклад и усилия каждого члена группы и применить общественное принуждение для того, чтобы каждый человек нес свою долю общего бремени по обеспечению совместного пользования какими-либо благами. Но в больших группах не так просто решить проблемы, связанные с предоставлением общественных благ, которыми пользуются все члены группы. Здесь каждый человек более анонимен, доля его в использовании общего блага может казаться незначительной, он может уклоняться от несения затрат с большей степенью безнаказанности. Поэтому еще актуальнее становится возможность обращаться к принуждению через сбор налогов и предотвращение уклонения от участия в общих затратах. Таковы основания для суждения Аристотеля о том, что к благу или собственности, которые составляют «предмет владения очень большого числа людей, прилагается наименьшая забота» .
Для деятельности общественной экономики необходима поддержка организаций, наделенных правом налагать санкции и использовать методы принуждения. Вот почему люди прибегают к помощи государственных институтов. Обеспечение законности и порядка – лишь одно из множества общественных благ, которые имеют большое значение для благосостояния общества. Рыночные институты не могут предоставить такого рода блага и услуги, поскольку рынок построен на принципах исключаемости, обмена и добровольного взаимодействия.
Но обращение к принудительным мерам и помощи государственных организаций не обеспечивает необходимых и достаточных условий для предоставления общественных благ. Инструменты насилия могут использоваться для того, чтобы лишить каких-то людей права пользования этими благами и услугами и, тем самым, сделать их более бедными, а отнюдь не более богатыми. Государственные институты позволяют тем, кто может опираться на поддержку большинства, лишать права пользования этими благами людей, находящихся в меньшинстве. Таким образом, они могут стать инструментами тирании, когда отдельные люди получают право распределять блага в обществе в ущерб другим.
Более того, поскольку государственным должностным лицам трудно измерить «выход» общественных благ и услуг, им так же трудно осуществлять постоянное наблюдение за деятельностью других государственных служащих. При управлении государственными предприятиями создать эффективный контроль еще труднее, чем при управлении частными предприятиями, где продукция может быть измерена в количественных показателях.
Там, где у граждан невелики возможности выбора в отношении качества предоставляемых услуг, у них так же весьма невелики и стимулы для того, чтобы изменить ситуацию. Затраты на усилия в этом направлении, вероятно, превзойдут любую реальную выгоду, которую они получат лично. В результате эти люди оказываются в ситуации, когда ожидаемые затраты превосходят ожидаемую выгоду. Рациональное правило поведения в этом случае – отказ от такого рода «возможности», лишь увеличивающей их чистые потери.
Организация общественной экономики
Отсутствие исключаемости, совместное потребление, отсутствие определенных количественных показателей и соответствующего способа измерения, а также небольшие возможности индивидуального выбора – таковы основные проблемы в организации общественной экономики. Признавая, что мир состоит из множества различных благ и услуг, обладающих данными характеристиками, и что формы использования этих благ весьма различны, мы вынуждены задуматься над тем, какие модели организации были бы оптимальны для налаживания процесса их предоставления. Подобно тому, как определенные характеристики, присущие некоему товару, благу или услуге, могут служить причиной рыночной неудачи, можно ожидать появления проблем, связанных с институционной слабостью и неудачами в деятельности государственных структур.
Более того, ни одно решение не срабатывает само по себе. Рынки обладают важными характеристиками саморегуляции и самоуправления; но все рыночные системы зависят от внерыночных механизмов принятия решений по обеспечению и соблюдению прав собственности, гарантированию контрактов, а также от других общедоступных возможностей. В их число обычно входят общие средства обмена, общие системы мер и веса, общественные коммуникации и т.п., которые используются всеми участниками рынка.
Рассматривая организацию общественной экономики, мы обсудим целый ряд связанных с этим проблем. Прежде всего, мы обозначим некоторые основные элементы общественной экономики, включая исходные посылки и термины, а также охарактеризуем деятельность единиц коллективного потребления и производства. Во-вторых, остановимся на некоторых свойствах общественных благ, которые вызывают особые проблемы во взаимоотношениях между единицами коллективного потребления и производства, в каждой отдельной отрасли промышленности, предоставляющей общественные услуги. В-третьих, рассмотрим некоторые возможности для повышения эффективности и поощрения тенденций к саморегуляции в общественной экономике.
НЕКОТОРЫЕ ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ И ТЕРМИНЫ. Нам представляется продуктивным рассматривать в качестве основной единицы анализа отдельного человека, исходя при этом из того, что блага и услуги ограничены и представляют для людей определенную ценность. Мы можем очертить рамки принятия решений, которые структурируют возможности и ограничивают действия людей в их взаимоотношениях друг с другом. Это даст нам возможность проанализировать последствия выбора людьми тех или иных стратегий, направленных на укрепление их собственного благосостояния.
Общественное благо, как было сказано выше, – это товар или услуга, являющиеся объектом совместного пользования или потребления, когда исключаемости добиться трудно или стоимость этого слишком велика. Основные трудности организации общественной экономики, следовательно, лежат в потребительской сфере экономических взаимоотношений. Органы государственного управления, подобно семьям, ведущим домашнее хозяйство, можно рассматривать прежде всего как единицы коллективного потребления. После того, как мы определим основные аспекты коллективного потребления со стороны государственных организаций, мы сможем обратиться и к производственной стороне экономических взаимоотношений. Государственные учреждения и частные предприятия можно также рассматривать как своего рода производственные единицы, в задачу которых входит обеспечение благами и услугами. Мы будем различать эти две стороны как «единицы коллективного потребления» и «производственные единицы». Более общая единица – государство, может включать в свою внутреннюю структуру обе эти стороны. Когда же государственная служба выступает как коллективный потребитель, она может заключать контракт с другим государственным учреждением или частным предприятием на производство общественных услуг для лиц, находящихся в пределах её юрисдикции.
ЕДИНИЦЫ КОЛЛЕКТИВНОГО ПОТРЕБЛЕНИЯ. При организации единиц коллективного потребления следует учитывать проблему, связанную с уклонением отдельных лиц от несения своей доли затрат. Необходимо принять меры по налогообложению и прочим соответствующим сборам. Добровольные усилия по предоставлению общественных благ и услуг сами по себе не дадут удовлетворительных результатов. Полномочия по сбору различных налогов и пошлин необходимы для разрешения проблемы уклонения от участия в затратах, а также для обеспечения финансирования совместно используемых благ и услуг.
Некоторые формы частных организаций также обладают правом использовать принуждение для взимания установленных сборов со своих членов. Ассоциации домовладельцев и кондоминиумы могут быть организованы так, что люди, покупающие часть дома или квартиру в многоквартирном доме, должны обязательно состоять в этих ассоциациях, пока они владеют данным домом или квартирой. Внутренние правила ассоциаций домовладельцев или кондоминиумов содержат положения о выборах должностных лиц, выступающих от имени их членов, и дают им право взимать сборы, эквивалентные налогам, за предоставление совместно используемых услуг и оборудования. Каждый владелец собственности соглашается платить эти сборы и принимает на себя обязательства, изложенные во внутренних правилах, являющихся неотъемлемой частью договора о покупке дома или квартиры. Если внутренние правила являются обязательными и члены ассоциации признают за выборными лицами право взимать сборы, то ни один проживающий в данном доме человек не может пользоваться выгодой от совместных усилий, не платя при этом свою пропорциональную долю расходов. При хорошей организации, ассоциации домовладельцев и кондоминиумы могут сами обеспечить себя услугами полицейской охраны, спортивными и общественными сооружениями, а также предпринимать другие усилия к выгоде и пользе своих членов. В этом смысле их можно рассматривать как своего рода квазиуправленческие единицы.
Там, где права собственности уже определены и люди хотят обеспечить взаимовыгодные и полезные услуги, обычно требуется какая-то форма управляющей организации для урегулирования отношений владельцев собственности или жильцов посредством большинства голосов. Эти организации могут принимать различные формы, например, формы муниципальных корпораций и районных коммунальных служб. Существует альтернативная возможность – создание внутри уже существующих единиц правления специальных районных органов по улучшению условий и финансированию специальных услуг для конкретного района. Каждый из такого рода органов, в соответствии с положениями его уставного документа, наделен властными полномочиями, в частности, по сбору налогов и применению санкций для выполнения своих правил и распоряжений.
В то время как доходы, полученные от продажи товаров, произведенных частным образом, дают информацию о спросе на эти товары, принудительная уплата налогов говорит лишь о том, что налогоплательщик предпочитает уплатить налог, нежели попасть в тюрьму. При этом практически невозможно получить информацию о предпочтениях потребителя в отношении благ и услуг, предоставляемых при налоговых льготах, для учета расходов на эти услуги. Как следствие, возникает необходимость в альтернативных механизмах, регулирующих политику цен, с тем чтобы определить и сформулировать коллективные требования, основанные на предпочтениях потребителя в отношении конкретного количества и/или качества общественных благ и услуг.
Будучи правильно организованной, эта единица коллективного потребления включает в рамки своей юрисдикции тех, кто извлекает соответствующую пользу из совместно используемых общественных благ и услуг, и исключает тех, кто таковой не получает. Эту единицу следовало бы наделить правом принимать оперативные решения, не основанные на единогласии: это необходимо для того, чтобы не допустить уклонения от участия в общих затратах. Она может занимать ограниченно монопольное положение, представляя интересы потребителя. Такая единица будет обладать правом применять принудительные санкции, не отвечая при этом критерию, иногда используемому для определения органа управления как института, осуществляющего монополию над законным использованием силы в обществе в целом.
К выбору конкретных правил голосования, расходов и уровня услуг следует подходить с конституционной точки зрения. Каковы наиболее вероятные последствия при выборе определенной организационной структуры? Предпочтительной является такая совокупность правил, которая позволит принять оптимальное, с точки зрения интересов гражданина-потребителя, решение. Предполагается, что граждане сами лучшие и единственные судьи в том, что касается их собственных интересов. Такие правила обеспечивают деятельность механизмов для выявления спроса в отсутствие рыночных цен и выработки на этой основе решений о предоставлении определенных услуг.
Если возможно действовать в соответствии с таким набором правил, которые приводят к превышению доходов над затратами каждого отдельного человека, причем затраты справедливо распределяются среди тех, кто получает доход, то у каждого отдельного человека будет стимул принять такую форму коллективной организации, не уклоняться от участия в общих затратах и способствовать получению совместно потребляемого блага. Члены такого сообщества будут единодушны в принятии коллективных мер по обеспечению совместных общественных благ и услуг.
ПРОИЗВОДСТВЕННЫЕ ЕДИНИЦЫ. Производственная единица, в отличие от единицы коллективного потребления, способна объединить технические стороны производства для обеспечения благами и услугами, отвечающими требованиям единицы коллективного потребления. Для организации соответствующей производственной единицы необходим менеджер, способный взять на себя предпринимательскую ответственность, объединяя разные стороны производства, организуя и контролируя деятельность производственного коллектива, который обеспечивал бы надлежащий уровень блага или услуги.
Единица коллективного потребления может предоставлять общественное благо или услугу с помощью своей собственной производственной единицы. В этом случае единица коллективного потребления и производственная единица могут служить одной и той же группе населения. В то же самое время организация обеих единиц может быть достаточно разделена. Например, глава местной исполнительной власти или магистрат (городской совет), представляющие единицу коллективного потребления, могут договориться с менеджерами производственных единиц об обеспечении соответствующими общественными благами и услугами. Заголовки многих местных газет пестрят сообщениями о такого рода договоренностях. В них зачастую подчеркивается конфликт интересов производственных единиц и тех, кто представляет интересы граждан как потребителей. Тем не менее, это весьма распространенная модель организации, типичным примером которой является муниципалитет со своими собственными полицейской и дорожной службами.
В качестве альтернативы организации собственной производственной единицы единица коллективного потребления может принять решение о заключении контракта с частным поставщиком на предоставление общественных благ и услуг. В этом случае государственные должностные лица будут переводить решения о количестве или качестве общественных благ и услуг в конкретные требования, касающиеся гарантий от завышения цены поставщиком, конкретных условий контракта, стандартов, применяемых при определении наценок, а также возмещения возможного ущерба. В этом случае единице коллективного потребления понадобится собственный менеджер, действующий в качестве торгового агента, который принимал бы претензии от потребителей услуг и контролировал действия поставщика этих услуг. Единица коллективного потребления действует здесь как менеджер или организатор предоставления услуги, а частный предприниматель выступает в качестве её производителя или поставщика.
Мы установили, что организация функций потребления в общественной экономике отличается от организации функций производства. Первую мы называем обеспечение снабжения, а вторую – производство. Некоторые общие характеристики единиц коллективного потребления и производственных единиц представлены в таблице 3. Разнообразные виды муниципальных услуг в Соединенных Штатах, в том числе уборка улиц, уборка снега, сбор и вывоз мусора, полицейская служба и пожарная охрана, обслуживание инженерных коммуникаций, службы планирования и строительство общественных сооружений, а также многое другое, в большинстве случаев обеспечиваются частными поставщиками.
Третья возможность – это установление общих для всех жителей стандартов услуг, которые оставляют за каждым домовладельцем право принимать решение о том, какой именно частный поставщик должен обеспечивать его услугами. Эти услуги могут быть предоставлены разными поставщиками, получающими определенные льготы, или же одним поставщиком конкретной услуги, действующим в соответствии с условиями, выдвигаемыми единицей коллективного потребления. Сбор твердых отходов – это услуга, часто предоставляемая именно на таких условиях. Подобные услуги достаточно индивидуализированы, степень их совместного использования или потребления весьма ограничена. Для её учета достаточно применения общих стандартов ко всем домовладельцам и поставщикам.
Четвертая возможность – это взимание налогов для пропорционального распределения общих затрат и предоставление каждому домовладельцу ваучера (письменного поручительства) , позволяющего делать самостоятельный выбор между альтернативными производителями и набором предоставляемых услуг. В области образования, например, ваучер может быть выдан каждому ребенку или его родителям и опекуну. Решение о выборе типа школы и программы обучения в таком случае принимает семья, а не школьная администрация. Услуги, предоставляемые по ваучеру, имеют характеристики, сходные с платными общественными благами, потребление которых приносит пользу и другим людям. Польза для общества от получения отдельным человеком образования отличается от пользы, получаемой при этом самим человеком. В таком случае оправдан вклад всего общества в получение образования каждым отдельным его членом. Если в этом случае польза от принятия решения школьной администрацией равна или превышает пользу от принятия решения семьей, то система ваучеров будет оправдана. Ваучеры используются для улучшения жилищных условий (например, для оплаты части расходов на жилье), услуг в области здравоохранения («Медикэйд» можно рассматривать как одну из таких форм) и даже питания (талоны на продовольствие). Последние, хотя их обычно считают благом, предоставляемым частным образом, можно сравнить с получением образования, поскольку положение, когда никто в обществе не голодает и не сомневается в своем физическом выживании, выгодно всем.
Пятая возможность – это заключение единицей коллективного потребления контрактов с производственной единицей, созданной другими единицами правления. Многие муниципалитеты, действуя в качестве единиц коллективного потребления, заключают контракты с другими муниципалитетами или иными единицами правления относительно предоставления услуг в области пожарной охраны, полицейской службы, водоснабжения, образования, библиотечного обслуживания и множества других общественных услуг.
Шестая возможность – это опора единицы коллективного потребления на собственную производственную единицу при частичном использовании общественных услуг других потребительских и производственных единиц. Так, её собственная производственная единица может пользоваться услугами других производителей для получения составных элементов, необходимых для собственного производства. Или та же самая единица может действовать в качестве закупочного агента для обеспечения дополнительных услуг и контроля над их предоставлением. Она может даже действовать как сопроизводитель, предоставляя ряд различных услуг, являющихся результатом совместных усилий множества производственных коллективов. И действительно, любая отдельная единица коллективного потребления может опираться на усилия нескольких производителей в предоставлении конкретного набора благ и услуг для совместного потребления или использования. Она может также кооперироваться с другими единицами коллективного потребления, предоставляющими дополнительные финансовые средства для обеспечения определенного уровня предоставляемых услуг.
ИНДУСТРИИ ОБЩЕСТВЕННЫХ УСЛУГ. Стоит только представить себе возможности для организации единиц коллективного потребления и производственных единиц, как становится очевидным их многообразие. В такой системе, наряду со множеством частично совпадающих по объекту регулирования уровней управления, может присутствовать большое число автономных единиц правления. Огромное количество частных предприятий и добровольных ассоциаций могут быть интегрированы в общественную экономику. Разделение властей внутри каждой единицы правления существует в той мере, в какой все лица, принимающие решения, действуют в пределах своих конституционных или иных законных полномочий. Каждый гражданин является членом различных единиц коллективного потребления, организованных в рамках групп, объединенных общими интересами, и обслуживает его целый ряд различных государственных и частных производственных единиц, предоставляющих конкретные общественные блага и услуги.
В таких обстоятельствах гражданина обслуживает не «правительство», а разнообразные индустрии общественных услуг. Любая индустрия общественных услуг состоит из единиц коллективного потребления, являющихся организаторами, и производственных единиц, являющихся поставщиками определенных типов тесно связанных общественных благ или услуг, которые совместно потребляют или используют конкретные сообщества людей.
Таким образом, общественный сектор в федеральной системе, включающий в себя множество единиц правления, можно рассматривать как состоящий из большого количества индустрий общественных услуг, в том числе индустрии полицейской службы, индустрии образования, индустрии водоснабжения, индустрии пожарной охраны, индустрии социального обеспечения, индустрии здравоохранения, индустрии транспорта и т.д. Государственный компонент в некоторых индустриях, таких как индустрия полицейской службы, пропорционально больше, чем в других, таких как здравоохранение или транспорт. Но важной составляющей большинства индустрий общественных услуг является частный компонент.
Более того, каждая индустрия характеризуется четкими производственными технологиями и видами предоставляемых услуг. Это облегчает координацию оперативных механизмов внутри самой индустрии и позволяет различным индустриям быть достаточно независимыми друг от друга. Индустрия водоснабжения, например, основана на технологиях, которые облегчают сотрудничество органов различных уровней, позволяя учитывать как общественные, так и частные интересы. Эти технологии в индустрии водоснабжения существенно отличаются от технологий индустрии полицейской службы или индустрии образования. Индустрия водоснабжения в любом отдельном районе непременно включает в себя крупные производственные службы в этой области, например, такие, как Инженерный корпус США, занимающийся крупными дамбами и водохранилищами; средних производителей, таких как городские окружные управления или управления графств, отвечающие за акведуки и средние водохранилища; городские отделы водоснабжения, смешанные и частные компании, специализирующиеся на оборудовании и системах платной подачи воды. Качество и стоимость водопроводной воды, подающейся в дома и спортивно-оздоровительные учреждения, а также судоходство, регулирование стоков и т.п. зависят от совместной деятельности различных государственных органов, учреждений и фирм, функционирующих в индустрии водоснабжения.
Функциональный подход к федеральной системе правления включает анализ взаимодействия этих разнообразных единиц коллективного потребления и производственных единиц, которые работают в мультиорганизационном режиме, составляющем основу общественной экономики, где координация достигается путем сотрудничества между доступными конкурирующими альтернативами. Для достижения такой координации не нужна разветвленная бюрократическая структура. Хотя со стороны такое положение может представляться хаосом, при ближайшем рассмотрении становится очевидным наличие высокопродуктивной общественной экономики, обладающей многими характерными чертами рыночной экономики, когда множество различных единиц правления действуют как единицы коллективного потребления, Отражающие интересы различных сообществ.
Такие системы мультиорганизационных взаимоотношений функционируют в институционально богатой структуре нормативно упорядоченных взаимоотношений, в которой многие оперативные направления разрабатываются как на основе формальных договоренностей, так и неформального взаимопонимания. Различные формально организованные добровольные ассоциации представляют собой стандартную организационную среду для регулярного получения соответствующей информации, обсуждения проблем, представляющих взаимный интерес, и участия в урегулировании потенциальных конфликтов. Даже при ограниченном коллективе сотрудников они способны организовывать информационное обеспечение, проводить проблемные исследования по интересующим вопросам и мониторинг развития в других областях.
Учет политических соображений и мотивов при частичном совпадении юрисдикций имеет очень важное значение, а соответствующая информация, равно как и предложения относительно надлежащих политических курсов заслуживают самого внимательного совместного обсуждения. При возникновении сложных конфликтов, а также в случае упорного уклонения от принятия взаимоприемлемых решений, можно прибегнуть к помощи суда. В целом такого рода структура представляет собой сложную конфигурацию нормативно упорядоченных взаимоотношений.
Примером таких норм может служить двухтомный сборник под названием «Документы проекта Центральной долины» [152], содержащий ряд контрактов, меморандумов, судебных решений, выдержек из статутов и законов. Эти документы составляют всего лишь часть того, что можно было бы считать правовой базой индустрии водоснабжения в Калифорнии.
В любой структуре взаимоотношений такого рода общественная политика скорее спонтанно формируется, нежели «устанавливается» или «проводится в жизнь», как это принято в условиях контрольно-командной системы управления. Тот, кто берет на себя ответственность за предоставление услуг и развитие общественной сферы в демократических обществах, должен научиться сосуществовать и сотрудничать с окружающими его людьми. Взаимоотношения развиваются успешно, когда они строятся на основе взаимного уважения и сотрудничества, и складываются плачевно, если в основе лежит принуждение.
О некоторых проблемах потребления и производства в индустриях общественных услуг
Некоторые характерные для общественных благ особенности влекут за собой ряд трудностей, влияющих на взаимоотношения в индустриях общественных услуг. С этими трудностями, в частности, связан ряд проблем во взаимоотношениях между единицами коллективного потребления и производственными единицами. Любая деловая операция или сделка в частном секторе обычно предусматривает и необходимые финансовые положения и механизмы. В государственном секторе, напротив, финансовые механизмы отделены от поставки услуг. Это означает, кроме всего прочего, что поставка услуг может осуществляться в отсутствие удовлетворительной информации о требованиях или предпочтениях потребителя.
Там, где совместность потребления благ и услуг сопровождается их частичной убываемостью, могут также возникнуть особые проблемы в регулировании моделей потребления. Без соответствующего регулирования одна модель потребления или использования может наносить серьезный ущерб ценности конкретного блага или услуги для других потребителей. Многие общественные услуги – подобно некоторым услугам, предоставляемым частным образом, – в значительной мере зависят от деятельности потребителей услуг в качестве материальных сопроизводителей. Каждый из видов этой деятельности – 1) финансирование, 2) регулирование моделей потребления или использования и 3) совместное производство – создает проблемы во взаимоотношениях между единицами коллективного потребления и производственными единицами, которые необходимо конструктивно разрешать для успешного функционирования индустрий общественных услуг.
ФИНАНСИРОВАНИЕ. В условиях рыночных взаимоотношений решение купить любой конкретный товар или услугу предполагает существование альтернативных возможностей. Цена в денежном выражении является эквивалентом всех прочих товаров и услуг, которые могли бы быть куплены за аналогичную сумму. Решение купить конкретный товар или услугу отражает готовность отказаться от других возможностей, на реализацию которых можно было бы потратить те же самые деньги. Выражение спроса в рыночной системе всегда включает в себя учет как того, что уже куплено, так и того, что могло бы быть куплено.
При выражении предпочтений в государственном секторе зачастую не принимаются в расчет другие существующие возможности. В системе может быть утрачена существенная информация, если организация единицы коллективного потребления не предусматривает учет предпочтений потребителя. Способ налогообложения может быть очень слабо или же вовсе не связан с предоставляемыми услугами. Более того, одни и те же люди могут входить в различные сообщества потребителей. Жители определенных районов, например, могут выдвигать различные требования к полицейской службе в зависимости от того, какие интересы они представляют – по месту своего проживания или по месту работы.
Поскольку большая часть общественных благ и услуг финансируется через систему налогообложения, не дающую возможностей выбора, трудно установить и оптимальные уровни расходов. Финансирование обеспечения общественными благами может быть в равной мере как недостаточным, так и избыточным. Государственные чиновники и специалисты могут отдавать предпочтение другим общественным благам, нежели граждане, чьи интересы они представляют. Так, они могут устанавливать большие налоги на обеспечение определенными услугами, чем это сделали бы сами граждане, если бы у них было решающее право голоса в этом процессе. Недостаточное финансирование может быть связано с тем, что значительная часть людей, заинтересованных в данном благе, не включается в единицы коллективного потребления, финансирующие его предоставление. Поэтому они не могут финансировать обеспечение этим благом, даже если бы и захотели честно выплачивать свою долю общих затрат.
Финансовые механизмы являются также средством перераспределения. Многие предложения о крупномасштабной консолидации органов управления в регионах больших городов исходят из того, что можно добиться большего равенства, расширяя сферу налогообложения. Считается, что это позволяет обеспечить оплату многих услуг, необходимых для бедного населения, за счет более состоятельных жителей. Но нет достоверных данных, подтверждающих, что это действительно так. Бедные районы, получающие «услуги», которые не отвечают их потребностям, не станут богаче от того, что в эти районы будут направлены дополнительные ресурсы. В крупных единицах коллективного потребления влияние голосов жителей бедных районов относительно уровня и видов желаемых услуг, вероятно, даже меньше, чем то, которым они обладают в более мелких единицах коллективного потребления. Увеличение размера самой единицы коллективного потребления, в которую входят граждане, не поможет решению проблемы перераспределения.
Для финансирования любого конкретного общественного блага или услуги может понадобиться содействие со стороны более чем одной единицы коллективного потребления, поскольку люди, заинтересованные в производстве этого блага, не могут быть сосредоточены в одной-единственной единице. Например, общественное образование приносит пользу прежде всего тем семьям, чьи дети получают образование. Однако пользу от побочных внешних воздействий в виде хороших местных систем образования получают и другие жители того же штата и всего государства в целом. Следовательно, оптимальный способ финансирования образования – это объединение местных, штатных и общегосударственных ресурсов. Однако финансирование системы школьного образования одновременно из нескольких налоговых источников может привести к тому, что она станет менее мобильной в учете интересов различных семей, непосредственно получающих услуги в этой области. Использование системы ваучеров для финансирования большей части системы общественного образования способствовало бы расширению возможностей семьи, которая могла бы выбирать школу или школы.
Разработка единицами коллективного потребления и производственными единицами финансовых механизмов – это одна из наиболее трудных проблем, с которыми сталкиваются предприниматели в общественной экономике. При отсутствии рыночных цен и рыночных операций акт уплаты за благо или услугу обычно удален от акта использования общественного блага или оборудования по времени и месту; индивидуальные затраты слишком удалены от индивидуальной выгоды. И все же принцип «фискальной эквивалентности» [81], который заключается в том, что получающий выгоду от услуги оплачивает и расходы по её предоставлению, должен применяться в общественной экономике в той же мере, в какой он применяется в рыночной. Расходы должны быть пропорциональны выгоде, если люди обладают хотя бы каким-то чувством экономической реальности. В ином случае тот, кто получает выгоду, может счесть, что общественные блага – это бесплатные блага, что деньги в государственной казне – это «деньги правительства», что, тратя эти деньги, можно не считаться с другими возможностями. В этом случае возникает угроза основам демократического общества. Альтернативой является стойкая приверженность принципу фискальной эквивалентности и пропорциональному распределению налогов при максимальном учете получаемых выгод. Добровольная работа и самопомощь (self-help) могут дать дополнительные возможности для несения расходов по предоставлению общественных услуг.
Там, где расходы могут быть пропорционально поделены между получающими выгоду, наценки и налоги на потребителя существенно смягчают проблемы, связанные с распределением общественных благ. Услуги по строительству и ремонту шоссейных дорог, полицейское патрулирование и другие услуги для владельцев транспортных средств могли бы, например, компенсироваться за счет налогов на бензин, а не за счет других форм общего налогообложения. Нет необходимости полагаться на уголовные санкции в качестве главного средства при регулировании использования общедоступного общественного блага или услуги, если можно более точно распределить наценки и налоги на потребителя при его предоставлении.
РЕГУЛИРОВАНИЕ МОДЕЛЕЙ ИСПОЛЬЗОВАНИЯ ОБЩЕСТВЕННЫХ БЛАГ. Характеристики частичной убываемости при потреблении означают, что на любом уровне снабжения увеличение использования может снизить ценность товара, блага или услуги для других потребителей. Ценность парков или улиц снижается для каждого отдельного потребителя по мере того, как возрастает количество потребителей, их использующих, и наступает перенасыщенность людьми и транспортом. Там, где существуют различные модели использования, одна модель может вытеснить другие. Например, использование водных путей для сброса мусора исключает возможность использования их для отдыха. Когда одни модели использования вытесняют другие, может произойти серьезная эрозия качества жизни [18].
При совместном использовании в условиях частичной убываемости может потребоваться введение правил для снижения вероятности потенциального конфликта между различными видами использования. Чтобы эти правила были эффективными, должны существовать механизмы для их проведения в жизнь. Поставка общественных благ и услуг при таких условиях зависит от соблюдения пропорционального соотношения между спросом и предложением при помощи системы правил, которая учитывает как условия предоставления, так и модели использования. Однако эти правила, если они учитывают такие различия, вероятнее всего, станут препятствием на пути к всеобщему благосостоянию. Слишком интенсивные транспортные потоки на улицах города могут, к примеру, затруднить их использование местными жителями и нанести ущерб местному бизнесу, чьими клиентами они являются.
В таких условиях особое значение приобретает тесная координация между производственными и потребительскими единицами. Предоставление услуги должно сопровождаться регулированием моделей использования, с тем чтобы оптимизировать пользу от предоставляемых услуг и оборудования. Строительство и ремонт дорог между фермами несовместимы, скажем, с их использованием для транспортировки угля от шахт до крупных транспортных станций. Большегрузные перевозки разрушают дороги, которые непригодны для такого рода грузов [79]. В этих случаях поставщики не производят услуги для анонимного покупателя, а, скорее, предоставляют их по заказу конкретных сообществ потребителей.
Функция регулирования моделей использования становится одной из важнейших функций единиц коллективного потребления. Вот почему полномочиями проводить в жизнь правила, прибегая к уголовным санкциям, обычно наделяются государственные органы, ответственные за предоставление общественных благ и услуг. Единицы коллективного потребления должны нести основную ответственность за регулирование и внедрение моделей использования. И все же это регулирование имеет смысл только в свете конкретного спроса и условий предоставления. Изменение условий предоставления может повлиять и на проблемы регулирования и внедрения моделей использования.
Даже в государственных организациях производство услуги зачастую отделено от регулирования и внедрения моделей использования. Учреждения, отвечающие за дорожную полицейскую службу, к примеру, отделены от учреждений, отвечающих за строительство и ремонт тех же самых дорог и улиц. Тем не менее, производителям в сфере общественной экономики следует знать, что на услуги, предназначенные для совместного использования, ощутимо влияют проблемы определения пропорций между их предоставлением и потреблением, а также регулирование моделей использования. Иначе проблемы перенаселенности и конфликтов между потребителями могут привести к эрозии общественных услуг и снижению уровня жизни в сообществе.
СОВМЕСТНОЕ ПРОИЗВОДСТВО. Еще одна проблема в определении пропорций между предоставлением услуг и моделями их использования возникает, когда потребители услуг действуют так же, как и их сопроизводители. Без разумных и мотивированных усилий уровень этих услуг может снизиться, и они превратятся в малоценный безличный продукт. На качество продукции в сфере образования, например, решающее воздействие оказывают производительные усилия студентов как потребителей этих услуг. Если при предоставлении услуг в сфере образования студенты не будут рассматриваться как сопроизводители, качество результата, по всей вероятности, будет достаточно низким. Здоровье сообщества зависит как от осознанных усилий индивидов, направленных на укрепление собственного здоровья, так и от специалистов, работающих в медицинских учреждениях. Усилия граждан по предотвращению пожаров и созданию системы раннего оповещения в случаях возгорания являются существенным фактором при предоставлении услуг противопожарной безопасности. Спокойствие и безопасность в сообществе являются результатом усилий не только профессиональных полицейских, но и самих граждан. Для достижения желаемых результатов принципиально важно сотрудничество между поставщиками и потребителями услуг.
Проблемы совместного производства типичны для всех индустрий услуг как в частном, так и в государственном секторе. Частно практикующий врач сталкивается с теми же самыми проблемами, что и учитель в государственной школе. Когда специалисты полагают, будто им известно, в чем заключается всеобщее благо, не давая самим людям возможности выразить собственные предпочтения, не стоит удивляться тому, что рост профессионального уровня в сфере общественных услуг сопровождается серьезной эрозией их качества. Большие расходы на общественные услуги, предоставляемые исключительно высокопрофессиональными кадрами, могут привести к парадоксальной ситуации: чем лучше услуги с точки зрения профессиональных критериев, тем менее удовлетворительны они для граждан. Эффективность системы предоставления общественных услуг зависит от готовности работников этой сферы привлекать граждан в качестве сопроизводителей.
Разумные и эффективные стратегии потребления столь же важны для благосостояния общества, как и разумные и эффективные стратегии производства. Совместное производство требует, чтобы эти стратегии шли рука об руку, что способствует достижению оптимальных результатов. Организация общественной экономики, включающая в себя как экономику потребления, так и экономику производства и обеспечивающая их координацию, вероятнее всего, даст наилучшие результаты.
Возможности индустрий общественных услуг
Здравый смысл говорит о том, что в условиях многообразия потребительских и производственных единиц, занятых обеспечением людей общественными благами и услугами, происходит дублирование функций из-за частичного совпадения юрисдикций. Считается, что дублирование функций неэффективно и дорого. Кроме того, считается, что можно повысить эффективность путем ликвидации дублирования услуг и частичного совпадения юрисдикций. И все же мы уверены, что рыночная экономика эффективна только в том случае, когда один и тот же рынок обслуживает множество фирм. Области частичного совпадения услуг и их дублирование являются необходимыми условиями для поддержания конкуренции в рыночной экономике.
Можно ли ожидать действия аналогичных сил в общественной экономике? Если да, то взаимоотношения между правительственными органами, общественными учреждениями и частным бизнесом, функционирующим в общественной экономике, можно координировать посредством межорганизационных соглашений и механизмов. Такие соглашения и механизмы в этом случае обладают квазирыночными характеристика ми, а также стимулируют эффективность и корректируют допущенные ошибки. При этом координация в государственном секторе осуществляется не только с помощью бюрократических командных структур, контролируемых главами исполнительной власти, а при содействии структур межорганизационных соглашений и механизмов, которые способны создать существенные экономические возможности и пробудить тенденции к саморегулированию. Рассмотрим некоторые из этих возможностей.
СООТВЕТСТВИЕ ВОЗМОЖНОСТЕЙ ПОТРЕБЛЕНИЯ И ПРОИЗВОДСТВА. В мире, в котором размер благ совместного потребления варьируется от масштабов отдельного домовладения до глобальных, существование различных по размеру потребительских и производственных единиц создает условия для деятельности разномасштабных экономик. Там, где существуют однородные предпочтения в отношении общественных услуг, выгодно создавать относительно небольшие единицы коллективного потребления. До тех пор, пока единица коллективного потребления выражает предпочтения своих членов и имеет доступ к относительно пропорциональному распределению дохода, она способна определять, какие именно услуги предпочтительны, обеспечивать их предоставление и оплачивать их. В таких условиях малая единица коллективного потребления могла бы заключать контракт с крупной производственной единицей, что было бы выгодно для обеих, так как позволило бы учесть различные предпочтения и в области потребления, и в области производства.
Может случиться и так, что единица коллективного потребления является крупной, а эффективное производство осуществляется в более мелких масштабах. Например, в Соединенных Штатах потребительская единица для использования шоссейных дорог между штатами, вероятно, достигает общенационального масштаба. Эта общенациональная единица разрабатывает конкретные требования и финансовые механизмы для обеспечения услуг в отношении шоссейных дорог между штатами. Однако различия в климатических и географических условиях на территории огромного континента таковы, что для производства и поддержания уровня услуг эффективны более мелкие организации. Поэтому Министерство транспорта США выступает в качестве покупателя этих услуг у соответствующих департаментов в штатах и частных фирм, выступающих в качестве основных производственных единиц.
Оценка различных потребительских и производственных возможностей в рамках комплексной общественной экономики происходит не автоматически, а требует осознанного учета соответствующих преимуществ. Но прежде чем приступить к поискам оптимальных комбинаций, способных максимально удовлетворить потребителей в пределах определенных расходов и усилий, надо понять, что больше – не значит лучше. Этот путь наиболее плодотворен.
КОНКУРЕНЦИЯ, СДЕЛКИ И СОТРУДНИЧЕСТВО. Если каждая единица коллективного потребления имеет потенциальный доступ к нескольким производственным единицам и готова рассматривать альтернативные возможности в предоставлении общественных благ и услуг, то взаимоотношения между потребительскими и производственными единицами приобретают квазирыночный характер. «Рынок» в этом случае означает не отношения между производителями и индивидуальными потребителями. Такие рыночные структуры обречены на неудачу. Квазирыночные отношения в этом случае возникают между единицами коллективного потребления и производственными единицами.
Если потенциальные производители включают в себя ряд частных поставщиков и государственных учреждений, это дает потребительским и производственным единицам возможность заключать сделку по обеспечению общественными благами или услугами по самой низкой цене. Такие возможности также создают для договаривающихся сторон стимулы повышать уровень своей информированности и вырабатывать соответствующие критерии оценки. Существование конкурирующих альтернативных возможностей облегчает сотрудничество. В конкурентной среде всегда имеются такие альтернативы.
Заключение сделок может также происходить и в отсутствие конкуренции, когда многочисленные производственные единицы получают совместную выгоду, координируя свои действия. Различные полицейские органы, например, могут заключать соглашения о взаимопомощи или совместных действиях для обеспечения взаимной поддержки и услуг в чрезвычайных обстоятельствах. Максимальные нагрузки легче выдерживать, обращаясь к резервам других организаций, а не опираясь исключительно на собственные силы.
Такого рода сотрудничество может существовать и в организации дополнительных государственных или частных предприятий, предоставляющих разнообразные косвенные услуги, такие как криминологические лаборатории, полицейские учебные академии, совместные курьерские услуги. Там, где механизмы сотрудничества позволяют достичь высокой степени взаимозависимости, единицы коллективного потребления и производственные единицы, скорее всего, разработают организационно-процедурные механизмы для сокращения расходов на заключение сделок. Они часто принимают форму добровольных ассоциаций, проводящих регулярные встречи с официальными лицами, чтобы выработать повестку дня и высказать свою позицию. Многие из таких ассоциаций могут быть организованы формально, принимать свои внутренние нормативные акты и собирать членские взносы, а также иметь небольшой постоянный штат секретариата.
КОНФЛИКТ И УРЕГУЛИРОВАНИЕ КОНФЛИКТА. Если в результате деятельности единиц коллективного потребления и производственных единиц возникают некие значительные внешние воздействия, затрагивающие интересы других единиц, то в этом случае механизмам сотрудничества, основанным на принципе единогласия, всегда будет угрожать уклонение одной из сторон от участия в общих затратах путем выдвижения непомерных требований. Другими словами, некая группа может счесть для себя более выгодным приостановить свое участие и воспользоваться плодами усилий других групп, не неся собственных затрат. Если такая стратегия уклонения увенчается успехом, то этому примеру последуют и другие. Сотрудничество станет невозможным, что приведет к эрозии благосостояния всех участников. Дальнейшее применение такой стратегии и нарастающая опасность краха могут спровоцировать некоторых участников на угрозы или контругрозы. Если эти угрозы не будут сдерживаться институтами судебного разбирательства и урегулирования конфликтов, их эскалация может привести к применению насилия и войне.
Достаточно раздробленная политическая система без существенного совпадения многочисленных юрисдикций особенно беззащитна перед такими институционными провалами. Американцы называют это «балканизацией». В условиях частично совпадающих юрисдикций единиц правления конфликты между органами правления любого уровня могут решаться с помощью механизмов принятия решений, которые существуют в единице правления более высокого уровня. Такие механизмы присущи федеральной системе. Решающий фактор заключается в доступности правовых, политических и конституционных средств, к которым могут прибегнуть стороны, понесшие ущерб вследствие негативных внешних воздействий от деятельности неких государственных органов, например, ущемляющих права собственности других людей.
Суды играют особую роль в разрешении конфликтов между независимыми организациями и фирмами, действующими в общественной экономике, ибо они компетентны выносить решения, не влияя на все каналы контроля и распределения ресурсов. Когда же конфликт разрешает глава исполнительной власти в рамках единой системы органов, результат очень редко ограничивается одним конкретным вопросом. Как правило, это влияет и на будущие бюджетные ассигнования, и на карьерные перспективы для государственных служащих, и на организационный статус действующих учреждений.
В Калифорнии, где очень остра конкуренция в отношении контрактов на предоставление общественных услуг, большие жюри графств взяли на себя ответственность за наблюдение над заключением контрактов между государственными органами. Неправильное использование налоговых фондов государственными учреждениями, заключающими контракт, может позволить отнести расходы по услугам за счет государственной казны вместо того, чтобы оплатить их за счет сообществ, получающих от этих услуг пользу. Неправильное ис пользование налоговых фондов может также привести к субсидированию государственных производителей, что вытеснит частных предпринимателей из сферы производства общественных услуг даже в том случае, когда их деятельность в этой сфере более эффективна. Наблюдение большого жюри над распределением государственных средств правительством штата и местными учреждениями может поддержать целостность квазирыночных отношений и способствовать росту конкурентного давления.
Без соответствующих механизмов урегулирования конфликтов и наблюдения за функционированием общественной экономики заключение контрактов может использоваться как инструмент, поощряющий крайние формы политической коррупции. Заключение контрактов с определенными, выбранными политическими боссами фирмами в течение длительного времени использовалось для выкачивания денег из государственной казны, обеспечения деньгами «партийных машин» и создания личных состояний. Ни одна система экономических взаимоотношений не будет действовать эффективно без выработки соответствующей государственной политики и формирования институтов по претворению её в жизнь.
Конфликты возникают тогда, когда человек уверен, что действия другого нанесли ему ущерб. Если ситуация поддается регулированию таким образом, что ущерба не терпит никто, происходит общее повышение благосостояния. Таким образом, конфликт – это важный показатель потенциальных экономических потерь, подобно записи красными чернилами в бухгалтерской книге. Механизмы для урегулирования конфликтов способствуют росту экономического благосостояния путем выработки решений, которые корректируют допущенные ошибки и изменяют ситуацию, с тем чтобы все либо получили выгоду, либо не понесли ущерба и не стали беднее. Но для того, чтобы поддерживать систему, в которой возможны как конфликты, так и их урегулирование, стороны должны обладать самостоятельным юридическим статусом, правом предъявлять иск и отвечать по нему и правом принимать независимые решения, учитывая общие интересы. Для того, чтобы в общественной экономике проявились преимущества квазирыночной конкуренции и добровольного сотрудничества, нужно уметь поддерживать тесные взаимоотношения и обладать институтами, способными разрешить конфликт между сторонами, занимающими юридически равное положение. Разрешение конфликтов не может происходить в условиях неравенства их правового статуса; подчиненные скорее повинуются, чем сотрудничают.
Альтернативы и выбор
Нетрудно представить себе другие пути организации деятельности в государственном секторе. Одна из возможностей – это бюрократическая система государственной администрации, в которой все взаимоотношения регулируются и координируются посредством командной структуры, вершиной которой является единый центр власти. Государственный и частный секторы рассматриваются в ней как взаимоисключающие; для частного предпринимательства в такой системе просто нет места.
Другая возможность – это система, в которой единицы правления являются единицами коллективного потребления, ориентированными главным образом на выявление требований к благам, представляющим собой объект совместного потребления в условиях, когда добиться исключаемости практически невозможно. Требования выражены эффективно, когда принимаются решения, отражающие предпочтения потребителей в отношении услуг, и выделяются соответствующие финансовые средства. Существует несколько возможностей по организации производства, включая возможность заключения контракта с частным поставщиком на производство конкретных благ и услуг. Взаимоотношения между единицами коллективного потребления и производственными единицами координируются с помощью контрактных отношений, механизмов сотрудничества, конкурентного соперничества и механизмов урегулирования конфликтов. В общественной экономике отсутствует единый центр власти, отвечающий за координацию всех взаимоотношений. Квазирыночные механизмы могут оказывать конкурентное давление, которое обычно приводит к повышению эффективности по сравнению с предприятиями, организованными на принципах монополизма и управляемых сложной бюрократической иерархией.
Этот новый метод анализа, позволяющий применять экономическое обоснование в нерыночном процессе принятия решений, следовало бы использовать для пересмотра базовой структуры общественной экономики в федеральной системе правления с характерными для нее частично совпадающими юрисдикциями и дроблением власти. Изменения, обещающие рост благосостояния всех и каждого, следовало бы подвергнуть экспериментальной проверке на их экономическую обоснованность. При таком методе анализа осуществление политической власти экономически оправдано только тогда, когда выгоды превышают затраты, и не оправдано как средство получения выгоды более сильными за счет более слабых. Определяющий момент заключается в том, чтобы начать анализ с выяснения сущности благ (как товаров) – с точки зрения принципов исключаемости, частичной убываемости и возможности измерения. От наличия этих характеристик зависит и роль элементов общественного выбора.
Если можно определить сообщество людей, получающих выгоду, то можно использовать при создании органа управления и принцип фискальной эквивалентности. Таким образом, именно те, кто получает выгоду, и несут расходы, имеют решающий голос при определении количества и/или качества предоставляемой услуги и действуют как сопроизводители в достижении желаемого результата. Там, где могут быть установлены наценки или налоги на потребителя, их можно использовать для того, чтобы дать потребителю почувствовать реальные расходы в случае альтернативного выбора.
Конкретные формы организации единиц коллективного потребления – потребительские кооперативы, муниципальные корпорации, окружные органы по различным общественным услугам и т.д. – могут быть выбраны соответствующими сообществами людей, которые несут расходы по предоставлению этих услуг. Сообщества людей, получающих выгоду пропорционально их расходам, также могут наделяться полномочиями по установлению и изменению условий управления любой конкретной единицей коллективного потребления.
Существует несколько возможностей выбора соответствующих механизмов предоставления общественных услуг. Чем шире эти возможности, тем сильнее конкурентное давление в любой конкретной индустрии общественных услуг. Именно это конкурентное давление и открывает перспективы для улучшения деятельности – как в смысле ответственности перед потребителями, так и в смысле минимизации расходов. В высокоразвитой общественной экономике единицы коллективного потребления могут избрать смешанную стратегию частичной опоры на свои собственные производственные организации при поддержании широких контрактных отношений и с частными предприятиями, и с другими государственными учреждениями.
Конкурентное давление – это ключевой фактор в сохранении жизнеспособности демократической системы государственного управления. Коммерческие и государственные структуры всегда заинтересованы в защите собственных интересов путем уменьшения конкурентных альтернатив. Если им удается преуспеть в этом, то конкурентное соперничество становится неэффективным и деградирует до некоего тайного сговора одних людей с целью установления господства над другими. Эта опасность возрастает в условиях монопольного принятия решений. Традиционные принципы государственного управления подразумевают монопольную организацию государственного сектора; частные предприятия в качестве производителей общественных благ и услуг могут значительно повысить эффективность государственного сектора, поскольку конкурентное давление становится открытым и гласным. Появление общественной экономики с конкурирующими индустриями общественных услуг, имеющими сложную структуру, – это один из важнейших источников институционных нововведений, которые должны быть внедрены в американскую федеральную систему правления. Конкуренция всегда облегчает добровольное сотрудничество.
ГЛАВА ВОСЬМАЯ. RES PUBLICA: О ВОЗНИКНОВЕНИИ ПОЛИТИЧЕСКОГО И ГРАЖДАНСКОГО СОЗНАНИЯ И О КУЛЬТУРЕ ИССЛЕДОВАНИЯ
Термин «res publica» – источник загадок. Он происходит из латинского языка. «Res» означает «дело», a «res publica» – «общественное дело». Следуя традиции Джеймса Мэдисона, сформулированной в очерке №10 «Федералиста», «республиканское» правление можно понимать как правление представительное. Но остается противоречие, касающееся связи между республиканским правлением, понимаемым как правление представительное, и чем-то, что можно было бы назвать «общественным делом». Эти две концепции не вполне согласуются между собой. Разгадывая смысл того или иного термина, мы сталкиваемся с глубинными проблемами, относящимися к пониманию сути, а не к простому определению смысла. «Общественное» подразумевает также открытость. Есть ли, в таком случае, существенная связь между представительностью и открытостью в американской федеральной системе?
Обдумав эти вопросы, я отвечаю на них положительно. Я пришел к выводу, что «общественное дело» подразумевает «открытую общественную сферу», сознавая, что использование обоих слов – «открытое» и «общественное» является избыточным. Термин «общественное» также ассоциируется с юрисдикцией «правительств». Этот смысл иногда вкладывается в понятие «государственный сектор»: это сфера правления государства. Связь понятия «общественное» с юрисдикцией «правительств» может быть неверно интерпретирована. Когда я употребляю термин «открытая публичная сфера», я имею в виду сферу, находящуюся вне юрисдикции правительств как таковых. Эта неправительственная сфера принципиально важна для понимания американской федеральной системы. Она не является частной сферой. Именно в рамках открытой публичной сферы наблюдается совокупность признаков, характерных для демократического общества: политическое и гражданское сознание и культура исследования. Представительность обретает истинный смысл, когда она связывает воедино процессы выражения мыслей и чувств с процессами коллективного выбора и коллективных действий.
В этой главе я сначала приведу ряд соображений относительно смысла термина «республика», а затем попытаюсь обозначить некоторые сущностные для открытой публичной сферы черты и рассмотрю характеристики, возникающие в процессе деятельности институтов в рамках открытой публичной сферы, и их значение для американского федерализма.
Сущность республики (Res Publica)
В конце последней главы первого тома «Демократии в Америке» Токвиль говорит о природе республиканских институтов в Соединенных Штатах и их долговечности. Противопоставляя особенности Америки и Европы, он пишет:
«Под республиканской формой правления в Соединенных Штатах понимается спокойное и размеренное развитие общества. Это общественное устройство представляет собой хорошо отрегулированный механизм, поистине созданный по воле просвещенного народа. Эта форма правления стремится к примирению противоречий, принимаемые ею решения долго обдумываются, неторопливо обсуждаются и мудро выполняются. Американские республиканцы с уважением относятся к нравам и верованиям, признают права людей. По их мнению, чем свободнее народ, тем тверже должны быть его моральные устои, глубже вера в Бога, умеренные взгляды. В Соединенных Штатах республикой называют мирное господство большинства. После того, как большинство осознало свое существование и свою силу, все власти получают свои полномочия от него. Но и само большинство не всемогуще. Над ним возвышаются моральные принципы, такие как человечность, справедливость, разум, и признанные обществом политические права людей. Большинство признает эти границы, и если ему и случается выходить из них, то это потому, что оно, как вообще люди, склонно поддаваться страстям и творить зло, хорошо понимая, что такое добро» .
Этому Токвиль противопоставляет европейскую концепцию, где «республика – это не господство большинства, как считалось до сих пор, а власть тех, кто берется говорить от его имени. В таких правительствах правит не народ, а люди, знающие, в чем состоит его высшее счастье. Благодаря такому удачному разделению обязанностей можно действовать от имени народа, не спрашивая его мнения, и требовать его признательности, попирая его ногами. Ведь только за республиканским правлением следует признать право делать все, что ему заблагорассудится, и презирать все, что люди привыкли уважать, начиная с самых высоких моральных принципов и кончая заурядными правилами этого здравого смысла.
Раньше считалось, что деспотизм отвратителен, какова бы ни была его форма. В наши дни стало известно, что может существовать диктатура, основанная на законе, а несправедливости. если только они совершаются от имени народа, священны» .
Токвиль говорит, что Французская революция «выступила как против королевской власти, так и против провинциальных органов управления. Она одинаково возненавидела все, что ей предшествовало, – и абсолютистскую власть, и то, что могло смягчить её жестокость. Результатом Революции было одновременно и создание республики, и централизация власти» . Она создавала республику, действуя от имени народа, и осуществила монополизацию власти посредством централизованных механизмов политического и административного контроля. Такая система привлекательна своей простотой и универсальностью. Сложные системы несовместимы с концепцией великой нации, «все граждане которой соответствуют единой модели и управляемы единой властью» .
«Вслед за идеей единой и централизованной власти в эпоху равенства в умах людей почти непроизвольно зарождается идея единого законодательства. Поскольку каждый человек мало чем отличается от своих соседей, он не понимает, почему закон, применимый к одному из них, не может быть распространен на всех остальных. Самые незначительные привилегии вызывают у него отвращение. Малейшие различия в политических институтах одного и того же общества порождают недовольство его граждан. Поэтому единообразие законов представляется людям важнейшим условием хорошего правления» .
Попытки одновременно создавать республику и проводить централизацию влекут за собой серьезные проблемы. Эти проблемы связаны с тем, что Токвиль называет демократическим деспотизмом, присущим «гигантской охранительной власти», которая считает граждан «то больше чем королями, то меньше чем простыми смертными» . Такое общество, утверждает Токвиль, характеризуют «неисчислимые толпы равных и похожих друг на друга людей, которые тратят свою жизнь в поисках маленьких и пошлых радостей, заполняющих их души. Каждый из них, взятый в отдельности, безразличен к судьбе всех прочих: его дети и наиболее близкие из его друзей и составляют для него весь род людской. Что же касается других сограждан, то он находится рядом с ними, но не видит их; он задевает их, но не ощущает; он существует лишь сам по себе и только для себя. И если у него еще сохраняется семья, то уже можно по крайней мере сказать, что отечества у него нет» .
Последствия эрозии межличностных связей с точки зрения их влияния на роль и место правительства в таком обществе Токвиль описал следующим образом:
«Над всеми этими толпами возвышается гигантская охранительная власть, обеспечивающая всех удовольствиями и следящая за судьбой каждого в толпе. Власть эта абсолютна, дотошна, справедлива, предусмотрительна и ласкова. Ее можно было бы сравнить с родительским влиянием, если бы её задачей, подобно родительской, была подготовка человека к взрослой жизни. Между тем власть эта, напротив, стремится к тому, чтобы сохранить людей в их младенческом состоянии; она желала бы, чтобы граждане получали удовольствия и что бы не думали ни о чем другом. Она охотно работает для общего блага, но при этом желает быть единственным уполномоченным и арбитром; она заботится о безопасности граждан, предусматривает и обеспечивает их потребности, облегчает им получение удовольствий, берет на себя руководство их основными делами, управляет их промышленностью, регулирует права наследования и занимается дележом их наследства. От чего бы ей совсем не лишить их беспокойной необходимости мыслить и жить на этом свете?»
Слова Токвиля о республиканском правлении как о «размеренном и спокойном развитии общества» требуют от нас пересмотра того, что говорил о республиканском правлении Мэдисон в очерке №10 «Федералиста». Излагая свои аргументы, Мэдисон был занят проблемой того, как демократические общества пытаются справляться с конфликтами таким образом, чтобы решение было справедливым, а большинству не было бы позволено пренебрегать правами личности и интересами меньшинства. Опасность тирании большинства считалась основной опасностью в любой системе народного (демократического) правления. В такой ситуации большинство может под прикрытием закона несправедливо подавлять и тиранить остальных.
Развивая свои доводы, Мэдисон проводит различие между «чистой» демократией, под которой он понимает «общество, состоящее из небольшого числа граждан, собирающихся купно и осуществляющих правление лично», и «республикой», когда система правления основана на «представительной системе» .
Таким образом, республиканское правление понимается как правление представительное.
Мэдисон полагал, что представительство не допускает сумятицы, вносимой толпой, и позволяет избранному органу внимательнее отнестись к соотношению между частными интересами и общественным благом. Далее он утверждает, что «в деле обуздания крамолы крупная республика обладает перед малой теми же преимуществами, какие республика имеет перед демократией…» .
В крупной республике существует и больше разнообразных интересов, чем в республике малой. Представительство в ней предусматривает большую независимость представителей от сиюминутных интересов, разжигающих людские страсти.
Александр Гамильтон приводит аналогичные аргументы в очерке №35 «Федералиста», говоря, что люди будут стремиться найти таких представителей, которые бы на практике защищали и представляли их интересы. Например, основное занятие юристов – представлять интересы других людей и действовать ради их реализации. Люди с такой квалификацией должны развивать свои интеллектуальные способности, что бы, учитывая возможные последствия, выражать интересы других и достигать взаимоприемлемых решений. Существуют посреднические и представительские формы правления, когда посредники могут решить проблемы эффективнее, чем сами противоборствующие стороны.
Аргумент в пользу крупной республики заключается в том, что посредническая роль представительного законодательного собрания более подходит для определения того, в чем состоит общественное благо. Такова суть аргументов Джереми Бентама, который исходит из того, что представители, руководствуясь соображениями доброй воли в отстаивании интересов других, способны определить, что является большим благом для большего числа людей. Такая власть гарантирует «хорошее» правление. Народ в этой ситуации не правит. От его имени правят те, кто полагает, что знает, в чем состоит наибольшее благо для наибольшего числа людей. Демократия здесь не реальность, а иллюзия: от имени народа правит олигархия. Именно большое разнообразие интересов и посредническая роль представительного правления позволяют сторонникам крупной республики решить проблему тирании большинства.
В ключевом абзаце заключительного параграфа своего очерка Мэдисон, однако, говорит об «огромности территории» и «достодолжной структуре Союза» как о «республиканском средстве от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства». Но даже в рамках того же очерка Мэдисон отмечает: «Напрасно утверждать, будто просвещенные государственные мужи способны примирить эти сталкивающиеся интересы и заставить служить их общественному благу. Просвещенные мужи не всегда стоят у кормила» .
Гамильтон в очерке №6 «Федералиста» доказывает, что люди, занимающие ведущие позиции в обществе, «будь они ставленниками короля либо любимцами народа, не раз зло употребляли доверием и под предлогом радения за общественное благо без всяких угрызений совести приносили спокойствие государства в жертву личным интересам и вожделениям» .
Оба, и Гамильтон и Мэдисон, считают, что «во всяком политическом установлении власть содействовать общественному благосостоянию неизбежно включает в себя и возможность как злоупотреблений, так и правонарушений» . Потенциал оппортунизма, коррупции и эксплуатации других людей пропитывает институты правления.
Величина республики подразумевает её размеры, а размеры относятся как к территории, так и к населению. В рассуждениях о размерах как о переменной, которую следует учитывать при проектировании политических институтов, и Гамильтон и Мэдисон осознают, что здесь вступает в силу параболическая зависимость. Они отвергают ту простую посылку, что чем больше размеры республики, тем лучше. Обсуждая проблему организации совещательных собраний в очерке №55 «Федералиста», Мэдисон отвергает попытки основывать «политические расчеты на голой арифметике». При организации совещательного собрания, функционирующего как общенациональное законодательное собрание, он исходит из того, что шестьдесят или семьдесят членов лучше, чем шесть или семь. Но из этого не следует, что шестьсот или семьсот человек больше способны оправдать общественное доверие. При числе же в шесть или семь тысяч мы, «право, получим обратный результат» .
При организации любых коллегиальных групп возникает следующая проблема: группа из нескольких человек превращается в клику, а деятельность больших собраний приводит к рассогласованности. Люди неспособны слышать и понимать более чем одного выступающего. Преступив очень зыбкую грань, коллегиальные органы попадают в зависимость от лица, выполняющего функции председательствующего, то есть контролирующего повестку дня и ход обсуждения. Как указывалось в главе четвертой, все коллегиальные органы подвержены сильным олигархическим тенденциям, которые возрастают по мере увеличения размера этих органов.
Такие модели относятся не только к прямым демократиям, когда все граждане участвуют в правящих ассамблеях, но и к представительным собраниям. В представительных органах, пишет Мэдисон, следует учитывать два рода факторов. С одной стороны, должно быть ограниченное число избирателей, чтобы представитель знал о «местных обстоятельствах и интересах» тех, кого он представляет. С другой, нужно учитывать размеры самого коллегиального органа. В простой, крупной и многонаселенной республике трудно учесть оба этих фактора. Напротив, федеральная система правления «в этом отношении… являет собой удачное решение: важные и всеобщие интересы передаются в ведение всенародных законодателей, а местные и частные – законодателям штатов» .
Там, где отношения между переменными имеют параболический характер и вступают в сложное взаимодействие, невозможно рассматривать величину республики независимо от «достодолжной структуры». Более того, очень крупная республика не может быть организована так же, как простая, и пытаться при этом учитывать соотношение частных и групповых интересов. Напротив, простые крупные республики попадают в такие условия, при которых «внешне правительство, быть может, будет выглядеть более демократическим, но душа, его вдохновляющая, станет олигархической. Сам механизм увеличится в размерах, но тем малочисленнее, и все чаще тем более скрытными, станут пружины, которыми направляются его действия».
Нельзя ожидать, что взаимоотношения, основанные лишь на командах и контроле, будут хорошо работать в крупной республике, где избиратели выбирают своих представителей в общенациональное собрание и где последнему дано судить об общественном благе и формулировать единые для всей страны нормы права, как если бы существовали только отдельные люди и единое всеохватывающее правительство. Требуется большое искусство для соблюдения пропорций между множеством переменных, связанных параболическими зависимостями и взаимоотношениями. Общества не могут опираться на простые командно-контрольные механизмы, если люди хотят извлечь наибольшую выгоду из доступных им возможностей. Далее, «посягающий на чужие права дух власти» и «ненадежность ограждения, начертанного на пергаменте» , означают, что республиканские институты необыкновенно уязвимы перед теми, кто «под предлогом радения за общественное благо без всяких угрызений совести приносили спокойствие государства в жертву личным интересам и вожделениям».
Затем Мэдисон обращается к «политике придавать дополнительную силу самим по себе недостаточно благим побуждениям, сталкивая друг с другом противоположные, соперничающие интересы» при установлении федеральной системы правления. «Вызванные благоразумием, такие изобретения не менее необходимы при распределении верховной власти в государстве». Из этого основополагающего конституционного принципа я заключаю, что «достодолжная структура» важна не меньше, чем «территория» республики. Далее, мне представляется ошибочным, будто проблему тирании большинства можно решить, опираясь исключительно на разнообразие интересов в обширной республике при посредничестве одних лишь представительных институтов.
Этот вывод подкрепляется словами Гамильтона, подчеркивавшего важность федеральной системы правления, предоставляющей народу определенные возможности выбора:
«Но в конфедерации народ, можно без преувеличения сказать, хозяин своей судьбы. Власть почти всегда соперничает с властью. Союзное правительство всегда готово положить конец узурпации правительств штатов, а они в свою очередь так же отнесутся к союзному правительству. Народ, бросая себя на ту или другую чашу весов, безошибочно обеспечит перевес. Если права народа нарушаются на одной из них, он может использовать другую в качестве противовеса. Как мудро поступают обихаживающие Союз, чтобы обеспечить себе поистине бесценное преимущество!»
Можно возразить, что гарантии Гамильтона ведут в тупик. Чтобы понять, как народ может стать хозяином своей судьбы, нам нужно выйти за пределы институтов представительства, разделения властей, сдержек и противовесов и федерального устройства и обратиться к организации открытой публичной сферы. Почему автономия народа, действующего в открытой публичной сфере, столь важная черта американского федерализма? Народ не может стать хозяином своей судьбы, если его представители проводят собственный стратегический курс или если они постоянно оказываются в тупике.
Создание открытой публичной сферы (Res Publica)
Следует различать открытую публичную сферу и механизмы правления в узком смысле слова. Что же такое публичная сфера? Давайте начнем с тех конституционных положений, которые ограничивают власть правительства, одновременно определяя права личности или граждан. Как отмечается в главе второй, посвященной теории американского федерализма, это обычно «билли о правах», закрепляющие неотъемлемые права личности или граждан. Их место в создании открытой публичной сферы дает основание относить их скорее к публичным, чем к частным правам личности или граждан.
Свобода слова и печати подразумевает право общаться с другими людьми без вмешательства органов управления, наделенных «властью меча». Ограничения, налагаемые на приобретение собственности, а также право людей вступать в договорные отношения создают основу для разнообразных взаимодействий между объединениями людей. Положения договоров признаются имеющими обязательную юридическую силу. Таким образом, из условий соглашений, заключаемых людьми для регулирования своих отношений на добровольной основе, возникает независимый источник права. Добровольность договорных соглашений эквивалентна единодушному согласию участников правоотношений, устанавливающих некое общее правило. Эти действующие соглашения могут стать частью обычая или, иначе говоря, традиции «обычного права».
Формирование и автономное существование институтов гражданского общества решающим образом зависит от неотъемлемых прав личности или граждан при соответствующих ограничениях власти органов управления, заложенных в ограниченной федеральной Конституции, конституциях штатов и местных уставах (хартиях). Многие институты гражданского общества, в том числе семьи, деловые фирмы, профсоюзы и добровольные ассоциации, существуют на договорной (контрактной) основе. Такие контракты предусматривают возможность их пересмотра, порядок разрешения споров и наказания за нарушение правил ассоциации в соответствии с нормами гражданского процесса либо при помощи арбитража. Добровольные ассоциации занимают автономное положение, основанное на праве индивидов заключать между собой контракты и владеть собственностью в виде долей в активах данной добровольной ассоциации. Автономное положение религиозных институтов и прессы основано на свободе печати и свободе вероисповедания. Эти институты также организованы по правилам добровольной ассоциации.
Французские Республики основывались на иных концепциях. Я понимаю эти концепции так, что Национальное собрание, и только оно, наделено исключительной законодательной властью. Законодательная власть осуществляется в соответствии с общим кодексом права – Кодексом Наполеона. Главные положения Кодекса Наполеона, Гражданского кодекса имеют своей основой Декларацию прав человека. Гражданское право относится к сфере неправительственной власти; следовательно, гражданское право трактуется как частное право при разбирательстве в гражданских судах. Споры относительно осуществления правительственной власти рассматриваются по бюрократическим каналам в рамках процедур, установленных Государственным Советом, то есть административным судом. Во Франции все вопросы, связанные с властью правительства, являются предметом административного права. Там не существует отдельной конституционно-правовой юстиции. Публичная сфера подпадает под юрисдикцию правительства; частная сфера является объектом судебного разбирательства в соответствии с нормами гражданского права.
Теория американского федерализма не признает одной-единственной исключительной законодательной власти. Фундаментальные законодательные прерогативы принадлежат народу, определяющему условия правления в конституциях, формулирование и изменение которых происходит в процессе принятия конституционных решений. Все законодательные органы осуществляют ограниченную власть, принимая и пересматривая статутное право. Люди устанавливают законы своих взаимоотношений, используя свое право заключать друг с другом контракты. Во Франции также существует контрактное право, но там постоянно предпринимаются попытки привести его в соответствие с Кодексом Наполеона, в котором гражданское право понимается как частное право, осуществляемое при единственной и исключительной законодательной власти Национального собрания. Одни и те же элементы права действуют в различных структурах взаимоотношений; кодифицированное право никогда полностью не совпадает с обычным правом, а конституционное право никогда не совпадает с административным.
Значимость этих различий зависит от той роли, которую играет открытая публичная сфера, являющаяся публичной именно в силу своей открытости, а не в силу совпадения с механизмами управления. Автономия открытой публичной сферы имеет принципиальное значение для развития способностей к самоуправлению, существующих в самом обществе. Эта автономия позволяет людям, во-первых, управлять собой самим и, во-вторых, создавать разнообразные институционные механизмы, функционирующие как механизмы самоуправления без каких бы то ни было предварительных разрешений, лицензирования или указаний со стороны правительственных властей. Взаимоотношения между автономными единицами и органами управления, подобно отношениям в сфере общественной экономики, организуются в основном посредством контрактных и иных механизмов кооперации. Автономно правящие структуры и правительственные органы взаимодействуют в открытой публичной сфере.
Способы такого взаимодействия имеют в демократическом обществе большое значение. В американской федеральной системе оно осуществляется как на уровне взаимоотношений между многочисленными единицами правления, так и внутри каждой из них. Представительство осуществляется через сеть представителей, участвующих в разнообразных посреднических отношениях от имени других сообществ людей. Для людей представлять или быть представленным означает, что они способны самостоятельно мыслить, общаться с другими людьми и иметь общие взгляды на то, что значит действовать от имени других. Сам акт разделения власти на законодательную, исполнительную и судебную подразумевает, что право приобретает общественный характер, когда оно формулируется в органах, независимых от тех, которые обеспечивают его исполнение. Действенность права зависит от согласованности между законодательными, исполнительными и судебными механизмами, а не от команды единой верховной власти.
Мысль о том, что республиканское правление эквивалентно представительному правлению и что чем обширнее республика, тем скорее она найдет «республиканское средство от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства», основана на неправильном прочтении «Федералиста». Открытая публичная сфера является необходимым дополнением представительных институтов в поисках того, что Мэдисон считал средством от недугов, в наибольшей мере присущих республиканскому правлению.
Открытая публичная сфера и обретение опыта
Именно открытая публичная сфера и то, каким образом она связана с более формализованными структурами правления, позволяет гражданам участвовать в процессах правления. Члены законодательных органов – если не считать участников общих собраний жителей общины (town meetings) , – должностные лица исполнительных органов и судьи составляют лишь малую часть американского общества. Именно наличие открытой публичной сферы позволяет гражданам приобретать опыт жизни в демократическом обществе. Участвуя в процессах обсуждения, размышления и выбора и действуя при этом в соответствии с установленными процедурами, они на практике осваивают механизмы правления.
Процедурные условия, содержащиеся в положениях и правилах, воплощенных в Конституции, в лучшем случае определяют контекст и рамки их деятельности. Но людям необходимо понимать её смысл. Обсуждение, размышление, выработка решений – это процессы познания, дающие информацию для действий.
Усилия разрешить проблемную ситуацию всегда базируются на определенном знании. Граждане извлекают уроки из опыта собственного участия в работе институционных механизмов в свете достигнутых результатов. В таком случае извлечение уроков означает, что все институционные механизмы носят образовательный характер. Я называю это «обретением опыта», поскольку Токвиль ясно говорит о трех типах опыта, которые служат для обучения граждан осуществлению прерогатив правления: участие в собраниях жителей общины, участие в суде присяжных, а также создание добровольных объединений и участие в них. К этому следует добавить ведущую роль религии как «первого политического института», хотя она и «не вмешивается непосредственно в управление обществом».
Церкви как религиозные ассоциации функционируют в открытой публичной сфере и влияют на восприятие людьми самих себя, своих взаимоотношений с окружающим миром и друг с другом. Это способствует достижению всеобщего согласия относительно того, что Токвиль обозначил как «идею права» (the idea of right) :
«…права – это не что иное, как добродетели, перенесенные в политическую жизнь.
Именно понятие о правах позволило людям определить, что есть вседозволенность и произвол. Оно помогает им быть независимыми без высокомерия и подчиняться, не унижаясь. Подчиняясь насилию, человек сгибается и унижается. Если же он подчиняется праву распоряжаться, которое он признает за себе подобным, он в каком-то смысле даже возвышается над тем, кто им распоряжается. Не может быть ни великих людей, не наделенных добродетелями, ни великих народов, не уважающих прав. При отсутствии прав едва ли можно говорить о существовании общества (т.е. гражданского общества). Разве можно назвать обществом группу разумных существ, если их единство основано только на силе?»
Идею права можно усвоить с помощью метода нормативного исследования, заложенного в Золотом правиле, применив его к повседневным отношениям между равными индивидами: «То, что происходит с ребенком и его игрушками, позднее происходит со взрослым и его имуществом». Эти наблюдения предвосхитили идеи Жана Пиаже, высказанные в книге «Моральное суждение ребенка» [144], где обучение тому, как вносить изменения в правила детских игр, рассматривается как основа для развития способности к вынесению моральных суждений о том, что отличает справедливое от несправедливого, правильное от неправильного. Опыт повседневной жизни свободных людей пронизан метафизическими корнями религиозных учений.
Возможность, доступная большинству людей, – это участие в делах местной общины, деревни или – среди жителей Новой Англии – в органах общинного самоуправления. Способности к самоорганизации на уровне деревенской общины существуют во всех обществах. Токвиль утверждает, что с развитием человеческой цивилизации более просвещенные люди становятся нетерпимы к промахам, совершаемым более простыми представителями человеческого рода, которые живут в деревенских общинах, и, следовательно, независимость этих общин разрушается теми, кто осуществляет верховную власть в обществе. Токвиль, однако, рассматривает общинные институты как базовые для коллективных действий в свободном обществе, поскольку они «играют для установления независимости ту же роль, что и начальные школы для науки; они открывают народу путь к свободе и учат его пользоваться этой свободой, наслаждаться её мирным характером» . Управление общинами, более чем любая другая структура правления, является открытой публичной сферой. Основополагающей властью принимать коллективные решения обладало собрание жителей, в котором могли принимать участие все свободные землевладельцы. Исполнение решений собрания поручалось совету выборных лиц и муниципальным служащим, на которых возлагались конкретные административные обязанности. Выборные лица следили за деятельностью других избираемых муниципальных должностных лиц. Таким образом, граждане наблюдали за деятельностью своих выборных лиц, других муниципальных должностных лиц и за деятельностью друг друга.
Для обеспечения ответственности многочисленных выборных административных служащих американская система общинного управления, вместо того чтобы опираться на иерархию отношений власти-подчинения, опиралась на суды. Должностное лицо несло ответственность за исполнение своих обязанностей в соответствии с обычными правовыми стандартами, а граждане могли прибегать к помощи судебной власти для обеспечения соблюдения этих правовых норм. Если чиновник выходил за рамки своих полномочий, он начинал рассматриваться не как должностное, а как частное лицо, обвиняемое в совершении правонарушения. Эта связь между властью выборных лиц и властью судебной по поводу исполнения административных обязанностей открыла Токвилю систему управления, принципиально отличную по своей организации от той, что существовала во Франции.
«Между центральной властью и выборными административными органами единственным посредником могут служить судьи. Только они в состоянии заставить выборного чиновника повиноваться, не нарушая при этом прав избирателей.
Таким образом, распространение судебной власти на мир политики должно находиться в прямой связи с расширением выборности органов власти. Если же эти два элемента не существуют одновременно, то государство приходит в конце концов либо к анархии, либо к рабству» .
Власть распределяется среди множества лиц по тому же принципу взаимозаменяемости, который характерен для всей жизни человеческого сообщества. Правительство создается теми, кем оно правит: «в общине народ – источник всей власти» . В такой системе правления каждый человек «подчиняется обществу совсем не потому, что менее других способен управлять государственными делами, и не потому, что менее других способен управлять самим собой, – он повинуется обществу потому, что признает для себя полезным союз с себе подобными и понимает, что данный союз не может существовать без власти, поддерживающей порядок.
Таким образом, во всем том, что касается взаимных обязанностей граждан по отношению друг к другу, он оказывается в положении подчиненного. Однако во всем том, что касается лишь его самого, он остается полновластным хозяином: он свободен и обязан отчитываться только лишь перед Богом. Отсюда вытекает правило, что каждый человек есть лучший и единственный судья в том, что касается его собственных интересов, и что общество только тогда имеет право направлять его действия, когда этими действиями он может нанести обществу ущерб, или же в том случае, когда общество вынуждено прибегнуть к помощи этого человека… Община только тогда подчиняется штату, когда речь идет о таком интересе, который я бы назвал общественным, то есть когда дело касается не только её самой, но также и других общин.
Во всем же, что относится непосредственно к самой общине, она по-прежнему остается независимой единицей…»
В таких условиях каждый человек прежде всего управляет собой сам. Община независима во всем, что касается только ее, но подпадает под юрисдикцию общих законов штата, регламентирующих деятельность множества общин. Аналогичные принципы действуют и в отношении каждого штата, автономного в своих внутренних делах, но подпадающего под юрисдикцию общих законов всего Союза, относящихся к нескольким штатам. В открытом обществе при отсутствии централизованной иерархии административных функционеров иерархия права не является жесткой. Граждане учатся азам демократии посредством прямого участия в управлении делами своих местных сообществ, представляющих, по существу, открытую публичную сферу.
Суд присяжных, по мнению Токвиля, «можно рассматривать как бесплатную и всегда открытую школу, в которой каждый присяжный учится пользоваться своими правами и ежедневно общается с самыми образованными и просвещенными представителями высших классов. Там он на практике постигает законы…» в ходе судебных заседаний. Участие граждан в составе суда присяжных «на практике показывает всем людям, что такое справедливость. Принимая участие в суде по делу своего соседа, каждый помнит о том, что и ему в свою очередь, возможно, придется иметь дело с судом» . Токвиль считает, что участие граждан в составе суда присяжных было столь же важно для формирования американской системы правления, как и всеобщее избирательное право .
Значение суда присяжных подкрепляется той отличительной чертой американской юстиции, в соответствии с которой «конституция господствует над законодателями точно так же, как и над простыми гражданами… все граждане обладают правом возбуждать дело против того или иного должностного лица в обычном суде и… все судьи имеют право выносить обвинительный приговор в отношении государственных служащих» . Акт отправления правосудия в значительной мере дистанцирован от возникновения спора, возбуждения иска, объяснений сторон, сбора доказательств и других стадий процесса. Заседания ведутся профессиональными юристами, но они ориентированы на присяжных, выносящих судебное решение, и язык заседаний понятен простым гражданам.
Поскольку все политические вопросы могут стать предметом судебного разбирательства, Токвиль пишет, что в американском обществе у всех партий «появляется необходимость в своей повседневной полемике пользоваться и идеями, и языком, заимствованными у правоведов». Юристы «привносят свойственные им обычаи и образ мыслей» в управление общественными делами. В свою очередь, суд присяжных распространяет этот обычай на все элементы общества.
«Юридическая терминология, становясь привычной, входит в разговорную речь. Дух законности, родившись в учебных заведениях и судах, постепенно выходит за эти пределы, проникает во все слои общества, до самых низших, и в итоге весь народ усваивает привычки и вкусы судей» .
Юридический тип мышления и дух судебной процедуры оказывают влияние на подход людей к своим проблемам и на способы разрешения конфликтов.
Третий тип опыта, который доступен каждому гражданину и имеет, по мнению Токвиля, решающее значение для американских граждан, – это опыт создания ассоциаций с целью извлечения преимуществ из коллективных действий при выполнении задач, с которыми люди не могут справиться в одиночку.
«Американцы самых различных возрастов, положений и склонностей беспрепятственно объединяются в разные союзы. Это не только объединения коммерческого или производственного характера, в которых они все без исключения участвуют, но и тысяча других разновидностей: религиозно-нравственные общества, объединения серьезные и пустяковые, общедоступные и замкнутые, многолюдные и насчитывающие всего несколько человек. Американцы объединяются в комитеты для того, чтобы организовывать празднества, основывать школы, строить гостиницы, столовые, церковные здания, распространять книги, посылать миссионеров на другой край света. Таким образом они возводят больницы, тюрьмы, школы… И всегда там, где во Франции во главе всякого нового начинания вы видите представителя правительства, а в Англии – представителя знати, будьте уверены, что в Соединенных Штатах вы увидите какой-нибудь комитет» .
Общество, в результате, представляет собой огромное количество «разного рода ассоциаций» . Американская пресса действует как множество различных ассоциаций, которые передают информацию и стимулируют общественную активность.
Американцы активизируют свое участие в институтах правления штатов и федерации посредством создания ассоциаций, которые Токвиль называет «политическими объединениями». По его мнению, люди не могут «долгое время принадлежать к подобным организациям, не усвоив, каким образом возможно поддерживать порядок среди большого числа людей и какие методы позволяют сообща и последовательно двигаться к общей цели… Участие в политических объединениях, следовательно, можно рассматривать в качестве всеобщей бесплатной школы, в которой каждый гражданин изучает общую теорию создания ассоциаций» .
Токвиль считает, что, создавая ассоциации на основе взаимных соглашений для выполнения тех задач, которые нельзя осуществить в одиночку, люди учатся совмещать общественные добродетели со своим пониманием личного интереса. «Правильно понимаемый личный интерес» включает правильное понимание и учет интересов других людей, соотнесение с ними. Именно так американцы смягчают эгоистические и индивидуалистические тенденции в своих социальных действиях. Таким образом, в общем виде роль огромного количества различных ассоциаций, характерных для американского общества и активно влияющих на его систему правления, сводится к следующему: «В демократических странах умение создавать объединения – первооснова человеческой жизни; прогресс всех остальных её сторон зависит от прогресса в этой области» .
О возникновении политического и гражданского сознания и о культуре исследования
Существование открытой публичной сферы и то, как она связана с правительственными структурами принятия решений, – это источник взаимопонимания между людьми, которое возникает в процессе сотрудничества при решении общих проблем. Это основа для появления политического сознания и духа коллективности. Научиться мыслить в соответствующих категориях – проблема гораздо более серьезная, чем просто выработка подходов к решению конкретных текущих вопросов. Она затрагивает основы человеческой природы, постижения людьми смысла как собственной жизни, так и своих взаимоотношений с другими людьми. Именно в открытой публичной сфере люди постоянно воздействуют друг на друга и высказывают идеи, формирующие их общественную философию: гражданское сознание, основанное на гражданской религии.
Для того, чтобы люди в демократическом обществе могли справляться с постоянно возникающими трудностями, им необходимо достичь такого уровня знаний и цивилизации, когда они смогут воспринимать эти трудности как проблемы и выдвигать альтернативные пути для их решения. Токвиль предположил, что некоторые народы «не сумели бы сами определить причину своих бедствий; эти народы гибнут от бед, природы которых не понимают» . При таких обстоятельствах народ не может учиться на своем опыте. Людям свойственно ошибаться, и поэтому возникает необходимость сопоставлять идеи с результатами, полученными на собственном опыте.
Если люди хотят стать хозяевами своей судьбы, то структуры, действующие в самоуправляющемся обществе, должны стимулировать процессы, способные поддержать такую культуру исследования проблем и их решения, в которой был бы заложен потенциал корректировки ошибок. Недостаточно выиграть на выборах и суметь объединить силы коалиций-победителей в различных принимающих решения структурах. Людям необходимо обратиться к сущностным характеристикам практических проблем в контексте существующих в мире ограничений. С экспериментальной точки зрения, функция законодателя – это прежде всего выдвижение предположений, гипотез о будущем и попытка воздействовать на развитие событий в русле той или иной политики. Деятельность исполнительных органов является, по существу, оперативной и обусловлена конкретными обстоятельствами. Судебные же органы занимаются последствиями коллективных действий с точки зрения возможных правонарушений. Экспериментальный подход к решению проблем, примененный к деятельности структур принятия решений, может рассматриваться как проверка надежности предположений, используемых для информационного обеспечения процессов принятия коллективных решений. Экспериментальный метод принятия коллективных решений и оценка последствий коллективных действий предоставляют возможность для коррекции ошибок. Прогресс человеческого знания идет путем различных экспериментов в области коллективных человеческих действий.
Методологическое значение экспериментального метода отражено в кумулятивном эффекте состязательности, поскольку «чем чаще предлагаемая мера подвергается рассмотрению, тем разнообразнее положение тех, кто займется этим, и тем меньше должна быть опасность промахов, проистекающих из-за недостаточного обсуждения или ошибочных шагов по причине заражения какой-нибудь общей страстью или интересом» .
Правильное использование разнообразных структур открывает новые возможности для коррекции ошибок, которые заставляют людей раздвинуть рамки победы на выборах и объединения коалиций-победителей. «Достаточное обсуждение», говоря словами Гамильтона, способствует экспериментальному подходу к решению проблем, поскольку разнообразные структуры принятия решений имеют устойчивую связь с открытой публичной сферой. Вот почему система правления, основанная на федерализме и полицентричности, может работать рационально только в сочетании с открытой публичной сферой как её сердцевиной.
Любое отдельное общество, действующее на основе ограниченного набора предпосылок и концепций для создания своей системы порядка, может опробовать ограниченный диапазон возможностей. Слова Токвиля о великом эксперименте по созданию общества, основанного на принципиально новых устоях, заслуживают критического изучения для того, чтобы извлечь из них урок. Но предпринимались и другие эксперименты по построению общества на новых устоях, исходившие из предпосылок революционного характера. Русские революции 1917 года и советский эксперимент по построению нового общества – это сопоставимые попытки такого рода. Только изучив различные подобные эксперименты, мы сможем извлечь уроки из опыта друг друга.
Однако, изучая разнообразный опыт, люди, участвующие в управлении общественными делами, должны помнить о ключевом значении открытой публичной сферы. Жизнь может стать беднее или богаче в зависимости от наших способностей использовать чужой опыт для преодоления тех ограничений, которые возникают, когда люди пытаются действовать в одиночку.
Алекс Вайсберг [157] говорит о «заговоре молчания» в советском обществе, так же как маркиз де Кюстин – в империи царя . Каждый видит причины этого заговора в автократическом характере политического режима. Кюстин считает, что его источник в том, что при самодержавии любое неосторожное слово приравнивается к государственной измене. Когда дела обстоят таким образом, каждый человек вводит для себя жесткую самоцензуру, являющуюся наиболее извращенной формой цензуры. Возникает заговор молчания. Подавляются общественное мнение и способность гражданской оценки того, что происходит в обществе. Не может развиваться культура исследования. Люди стремятся избежать всего, что может быть поставлено им в вину; они делают то, что им велят. Эти принципы действовали при автократии Сталина, так же как при автократии любого царя. В своих попытках перестроить советское общество Горбачев призвал к гласности, открытости, признав важное значение открытой публичной сферы для общества, способного к самореформированию. Но обществу, в котором долгое время господствовал заговор молчания, трудно прийти к критическому осознанию альтернативных возможностей.
Перед американцами стоит задача другого рода: как из шумной многоголосицы выбрать нужную информацию для выхода из сложных ситуаций. Наш мозг так устроен, что человек может заниматься одновременно только одной проблемой. Человеку трудно использовать свои познавательные способности критически и в то же время конструктивно, когда множество людей пытается привлечь его внимание. Когда все стремятся высказаться, нет времени для размышлений.
Народу, чтобы стать хозяином своей судьбы, нужно, перефразируя Токвиля, научиться определять причину своих бед и находить альтернативные пути переустройства общества. Это невозможно сделать, когда каждый стремится привлечь к себе внимание. Это станет возможным только в том случае, если мы задумаемся над проблемами, возникающими в условиях таких сложных и взаимозависимых моделей отношений, которые предоставляют огромные возможности и для «оппортунизма» и эксплуатации, и для взаимоуважительного и продуктивного сотрудничества.
Если мы хотим критически осмыслить собственный опыт и собственную ограниченность, а также альтернативные пути развития человеческого потенциала, нам следует учитывать опыт других. Этого можно достичь только посредством использования открытой публичной сферы для решения общих проблем. По мере того, как мы овладеваем искусством строить конструктивные отношения друг с другом в открытом обществе, участвовать в огромном количестве разнообразных ассоциаций, характерных для американского общества, мы обучаемся самоуправлению. Правят не правительства, правят граждане. Коллективные решения превратятся в коллективные действия только тогда, когда люди научатся согласовывать и взаимодополнять свою деятельность.
ГЛАВА ДЕВЯТАЯ. ПОЛИЦЕНТРИЗМ – СТРУКТУРНАЯ ОСНОВА
САМОУПРАВЛЯЮЩИХСЯ СИСТЕМ
В главе шестой говорилось о том, что традиционные модели правления в регионах больших городов образуют «полицентрическую политическую систему», в которой существует много центров принятия решений, формально независимых друг от друга. В той мере, в которой они, в рамках своих юрисдикций, взаимодействуют друг с другом на основе конкуренции, контрактов и других форм сотрудничества либо прибегают к помощи центральных механизмов для урегулирования конфликтов, они демонстрируют устойчивые и предсказуемые модели поведения, так что можно сказать, что они функционируют как «система». Это относится к единицам управления, действующим в регионах больших городов. Возникает вопрос, можно ли говорить об общности взаимоотношений там, где существует множество формально независимых единиц, взаимодействующих как элементы полицентрической системы, и способны ли они порождать новые модели порядка. Системы правления имеются везде, где существуют взаимодополняющие механизмы для формулирования правил, их применения, наблюдения за применением, вынесения на основе этих правил решений и проведения их в жизнь.
Если попытаться обобщить признаки, характерные для полицентрических моделей порядка, имея в виду их распространение на все модели порядка в обществе, то они соответствовали бы условиям, конкретизированным Мэдисоном в очерке №51 «Федералиста», где он пишет о том, что «эта политика придавать дополнительную силу самим по себе недостаточным благим побуждениям, сталкивая друге другом противоположные, соперничающие интересы, проходит сквозь всю сеть человеческих отношений, как общественных, так и частных».
Если исходить из того, что всю систему человеческих отношений можно организовать на принципах полицентризма, а не моноцентризма, то, следовательно, возможно существование человеческих обществ, не зависящих от единства власти для достижения внутренней согласованности. Эта принципиальная руководящая идея была высказана Мэдисоном, и именно её я считаю самым важным исходным пунктом тех организующих принципов американского федерализма, которые содержатся в «Федералисте». Эта идея полностью согласуется с утверждением Токвиля о том, что американская демократия представляет собой самоуправляющееся общество: «…общество здесь действует вполне самостоятельно, управляя собой само».
Если рассматривать федеральное общество как общество, основанное на соглашении и способное порождать самые разнообразные связи и объединения, то можно увидеть, как те или иные социальные единицы, формально независимые, но стремящиеся принимать друг друга в расчет, в процессе взаимной адаптации порождают множество различных моделей порядка. Каким именно образом формируются эти модели порядка – вопрос во многом эмпирический. В любой достаточно большой полицентрической системе конкретные модели полицентризма складываются в условиях взаимозависимости от других подобных моделей.
То, что внешне кажется беспорядком, при более внимательном рассмотрении раскрывается как система упорядоченных взаимосвязей. И наоборот, внешняя видимость порядка может ввести в серьезное заблуждение. Например, бюрократия не может служить основой для рационального правопорядка, как предполагал Макс Вебер, поскольку люди, наделенные властными прерогативами, используют возможности собственного усмотрения для отклонения от требований закона. Основатель китайской династии Мин говорил, что, если слишком туго натягивать вожжи правления, то это приведет к тирании, а если их отпустить, То это приведет к коррупции [27]. Сделка Фауста, присущая самой природе человеческого общества, не позволяет достигнуть совершенства.
Полицентризм в том или ином виде, вероятно, присутствует во всех системах социального порядка, потому что люди мыслят и поступают, исходя из своих собственных интересов. Когда власть используется для сдерживания власти, следует особенно внимательно относиться к тому, какова роль полицентризма как структурной основы в возникновении фактически самоуправляющихся механизмов. Для распространения такой системы буквально на «всю сеть человеческих отношений», включая «распределение верховной власти в государстве», необходимо также понять место полицентризма в области международных отношений. Размышляя над тем, как можно было бы применить принципы полицентризма ко всей сети человеческих отношений, мы сможем лучше оценить значение американского эксперимента.
Концепция полицентризма
В соответствии с формулировкой Острома, Тибоута и Уоррена [112], полицентрическая политическая система состоит из: 1) множества автономных единиц, формально независимых друг от друга, 2) стремящихся действовать, учитывая наличие других таких же единиц 3) на основе процессов сотрудничества, конкуренции, конфликта и его урегулирования. Как видно из этой формулировки, урегулирование конфликта необязательно зависит от «центральных механизмов». Существуют также и нецентрализованные механизмы для урегулирования конфликта.
Уже после того, как была опубликована процитированная выше статья, я осознал значение и возможности применения концепции полицентризма, выдвинутой Майклом Поланьи в книге «Логика свободы» [116]. Поланьи выделяет два различных метода организации и решения общественных проблем, на которых основаны два различных типа социального порядка. Один из них определяется как «продуманный» («deliberate») или «направляемый» («directed») социальный порядок, координируемый и контролируемый верховной властью посредством единой командной структуры. Я полагаю, что этот тип порядка эквивалентен гоббсовскому понятию суверенитета, при котором существует высший властный авторитет, обладающий монополией в отношении прерогатив правления и инструментов принуждения в обществе.
Другой тип организации и решения общественных задач определяется Поланьи как «спонтанный» («spontaneous») или «полицентрический» («polycentric»). Он понимается как порядок, при котором множество элементов адаптируются друг к другу в рамках общей системы правил, где каждый элемент действует независимо от других. В пределах определенной совокупности правил лица, самостоятельно принимающие решения, вольны преследовать свои собственные интересы, не выходя за рамки, очерченные этими действующими правилами.
У меня возникла проблема с применением термина «спонтанный» к развитию социальных порядков. При сопоставлении с термином «продуманный», как это делает Поланьи, термин «спонтанный» подразумевает, что процессы идут, невзирая на намерения тех, кто в них вовлечен. Я охотно признаю существование таких возможностей. Свернут ли автомобили, встретившись на дороге, вправо или влево, вероятно, зависит от опыта, накопленного в значительной мере спонтанно на протяжении длительного времени и в разных обстоятельствах; из этого опыта и возникло соответствующее правило. Однако для установления федеральной системы правления, где власть используется для сдерживания власти среди противоположных и соперничающих интересов, может потребоваться большая степень продуманности общего проекта. Полицентрическая политическая система, в которой взаимоотношения «правило – правитель – управляемый» организованы с учетом множества самостоятельных структур принятия решений внутри каждой единицы правления, чтобы нормально функционировать, требует большой степени продуманности. Каждый, кто читал «За метки» Мэдисона о Филадельфийском конвенте 1787 года, не говоря уже о «Федералисте», понимает, что формулирование правил для федерального союза под названием Соединенные Штаты Америки происходило не спонтанно и в то же время не по эдикту, спущенному некой верховной властью.
Как показывает Жан Пиаже [114], дети в процессе игры на основе накопленного ими опыта и постепенного взросления учатся изменять свои игры и придумывать новые, следуя созданным ими самими и взаимно согласованным правилам. Но такие способности зависят от более глубоких познаний о нормативно упорядоченных взаимоотношениях, которые должны дополнять умение играть в мяч или метать камешки.
Учитывая проблемы и вероятные угрозы для жизнеспособности демократических институтов, нельзя надеяться, что демократическое общество не только возникнет спонтанно, но и будет так же спонтанно изменяться и поддерживать себя. Таким образом, я предпочитаю исходить из того, что создание, функционирование и сохранение полицентрических систем порядка должно быть глубоко продумано. Поланьи, фон Хайек [46] и другие ученые, применяющие понятие «спонтанности» в отношении социального порядка, подчеркивают ряд моментов, имеющих особое значение. Такие системы опираются на уже накопленный опыт и не могут быть созданы просто при помощи слов, закрепленных на бумаге, будь то в форме конституций либо статутов или эдиктов, изданных автократическим правителем. Они зависят от людей, которые знают, что они делают, и обладают работающими стандартами, с по мощью которых они могут оценить свои успехи или неудачи. «Спонтанное» развитие, которое ассоциируется с пробами и ошибками, может породить больше неудач, чем успехов. Свобода и справедливость – это критерии, которые невозможно измерить так же, как измеряют полученный денежный доход.
Автономный характер полицентрических систем подразумевает их способность к самоорганизации. Множество автономных элементов или единиц стремятся упорядочить свои взаимоотношения, не обращаясь для этого к какой-либо внеш ней Власти. Самоорганизующиеся системы превращаются в самоуправляющиеся федеральные системы, когда управляемые обладают равной свободой и равным статусом при установлении порядка, а прерогативы правления эффективно распре делены между множеством представителей, каждому из которых общество доверило действовать в определенных пределах. Мне представляется, что правила такой организации, открытой для общественного контроля, парализуют возможность предпринимать незаконные тайные действия.
Я также полагаю, что в теории полицентризма основной единицей анализа является отдельный человек. Именно от дельные люди занимают положение, при котором они принимают решения по доверенности и в интересах других людей. На более высоких уровнях анализа такими единицами становятся фирмы, органы управления, законодательные органы, политические партии, суды и национальные государства. В этом случае общества рассматриваются как ассоциации людей и управляющих структур, переплетенные сетью разнообразных внутренних и внешних связей.
Тогда различные автономные единицы становятся объектом анализа в соответствии с правилами, специфичными для данного объединения. В этом случае правила, действующие в пределах конкретной фирмы и рассматриваемые на одном уровне анализа, должны изучаться в их соотношении с правилами, касающимися рыночных взаимоотношений и действующими применительно к объединениям на другом уровне анализа. Но рынки, предвыборная борьба и международные отношения могут включать в себя столь различные стратегические расчеты, что, если вся система человеческих отношений основана на принципах полицентризма, вряд ли удастся достоверно предвидеть поведение всех элементов этой системы, из которых складываются человеческие взаимоотношения. Большинство таких прогнозов будет касаться взаимоотношений между конкретными типами единиц, действующих в рамках конкретных форм полицентрического порядка, с присущими им конкретными типами правил и функций. Если бы вся система человеческих отношений была построена на полицентрических моделях порядка, то все модели порядка в обществе воспринимались бы как серии идущих синхронно и последовательно сменяющих друг друга игр. В этом случае общая система полицентрического порядка представлялась бы такой, когда каждый мог бы участвовать в этих сериях синхронных и последователь но сменяющихся игр, и каждое действие потенциально могло бы рассматриваться как очередной ход в этих играх. Тогда в каждой такой игре для урегулирования разногласий и конфликтов можно было бы брать тайм-аут.
Далее, можно было бы ожидать, что общие системы, основанные на полицентрическом порядке, действуя во всей системе человеческих отношений, приобрели бы характерные черты конкурентных игр: соперничество, стремление к преимуществу и сосредоточенность на стратегии, ведущей к успеху. Если бы вся система человеческих отношений была организована подобным образом, можно было бы надеяться на возникновение цивилизации с гораздо большим эволюционным потенциалом, чем тот, на который рассчитывают люди, призывающие к революционным переменам.
Формирование моделей порядка в полицентрических структурах
В этом разделе мы рассмотрим полицентрические модели порядка в их соотношении с: 1) конкурентной рыночной экономикой; 2) конкурентной общественной экономикой; 3) научным исследованием; 4) правом и механизмами вынесения судебных решений; 5) системами правления, основанными на принципах разделения властей и сдержек и противовесов; 6) моделями международного порядка. Задача состоит в том, что бы понять, каким образом модели полицентризма можно было бы распространить на всю систему человеческих отношений.
КОНКУРЕНТНАЯ РЫНОЧНАЯ ЭКОНОМИКА. Со времен работы Адама Смита «Богатство наций» [135] конкурентная рыночная экономика прославляется как система экономического порядка, которой присущи модели полицентричности и значительная степень спонтанности. Конкурирующие рынки – это открытые системы, в которые каждый волен вступать в качестве участника процесса обмена на условиях взаимного согласия. Регуляция рыночных взаимоотношений достигается путем взаимного приспособления к деятельности друг друга. Конкуренция возникает в процессе выбора между доступными альтернативными возможностями. Сам обмен представляет собой взаимоотношения сотрудничества между конкретными продавцами и покупателями.
Добровольное взаимное согласие подразумевает, что каждая сторона при обмене остается удовлетворенной. Конкуренция подразумевает, что те, кто предлагает на продажу одинаковый или сходный товар, должны соблюдать условия, предлагаемые их конкурентами. Покупатель стремится извлечь выгоду, заплатив меньше за соответствующее количество или качество товара. Совокупность этих обстоятельств означает, что ни один отдельный производитель не может беспредельно увеличивать свои доходы. Конкуренция уменьшает выгоду производителей и увеличивает выгоду потребителей.
Эти результаты противоречат как намерениям, так и интуиции. Каждый производитель стремится максимально увеличить свои доходы, но вместо этого его доходы сокращаются из-за наличия конкурирующих альтернатив. Выгоды же потребителя пропорционально возрастают. Именно потребители получают преимущества от рыночной конкуренции. Эгоистическое стремление к личной выгоде способствует общественному благу. И именно об этом столь драматично рассказано в «Басне о пчелах» Мандевиля [69].
Более того, присущее человеку стремление соблюсти собственные интересы ведет не к хаосу, а к предсказуемой системе порядка с тенденциями к уравновешиванию спроса и предложения в той точке, когда предельная цена покрывает предельные затраты. Такая система взаимоотношений дает оптимальные возможности для смягчения проблемы нехватки товаров в обществе. Капиталовложения не оправданны, когда затраты превышают доходы, поскольку в целом это ведет к снижению жизненного уровня. Лучшие результаты достигаются, когда доходы равны затратам или немного их превышают. Иначе нельзя рассчитывать на совершенствование обществ, если принимать во внимание их сопоставимый технологический уровень, умения, навыки и знания людей, а также доступ к информации.
При стремлении производителя максимизировать свои доходы в условиях рыночной экономики у производителей всегда есть стимул тайно сговариваться, ограничивать предложение, уменьшать конкуренцию и устанавливать высокие цены. Если такого рода стратегии приносят успех, то конкуренция на рынке уменьшается. Если же производители могут обращаться к политическим властям для того, чтобы регламентировать условия торговли и вводить картельные соглашения друг с другом, то баланс рыночных механизмов нарушается, приводя к выгоде для производителей и убыткам для потребителей. Бывают обстоятельства, когда в условиях открытой рыночной экономики невозможно поддержать баланс, и тогда происходят сбои. Квалифицированный учет этих обстоятельств имеет существенное значение для поддержания конкурентных рыночных механизмов как полицентрического порядка. Если суды считают картельные соглашения имеющими законную силу контрактами, это означает, что они используют свои прерогативы для подрыва конкурентных способностей рыночной экономики. Жизнеспособность любого полицентрического порядка зависит от введения соответствующих ограничений. Иначе такие структуры уязвимы перед лицом стратегий, нацеленных на господство.
Рыночные механизмы эффективно работают в отношении тех товаров, которые предназначены для быстрой реализации, а также поддаются точному измерению и спецификации с точки зрения их количества и/или качества. Рынки располагают соответствующими институтами, связанными с частной собственностью, обеспечением соблюдения условий контрактов, наличием надежной валютной системы как средства обмена и оценки стоимости, а также с доступом к общественной инфраструктуре – свободным территориям, дорогам и коммунальным услугам.
Конкурентная рыночная экономика способствует распространению общедоступной информации о сравнительных ценах на широкий круг товаров и услуг. Именно эта информация помогает участникам рыночных отношений оценить те относительные выгоды, которые они получат в результате своих предпринимательских усилий и потенциала обновления. Именно широкое распространение общедоступной информации дает возможность каждому участнику успешно действовать при достижении своих целей в системе порядка, которая основана на взаимной адаптации всех участников.
Соперничество в рыночной экономике вознаграждает тех, кто использует потенциал обновления, то есть новые идеи, новые технологии, а также любые другие преимущества, вытекающие из знаний отдельных людей. Общественная значимость этого вознаграждения определяется законами о патентном и авторском праве, которые дают автору новшества монопольные преимущества в течение определенного времени, ибо оно как частная собственность не может быть присвоено другими. Если один из участников рыночных отношений извлекает выгоду из инновации, его конкуренты, действующие на том же рынке, непременно будут стремиться также её получить. Другими словами, наблюдается тенденция к конвергенции успешных инноваций. Наиболее важные факторы, способствующие успешному развитию конкурентной рыночной экономики, – это присущие ей информационный обмен и стимулы к обновлению. Как подчеркивали фон Хайек и экономисты австрийской школы, рыночная экономика, ограниченная соответствующим патентным правом, может рассматриваться как процесс, стимулирующий открытия и инновации. Таким образом, для поддержания конкуренции в условиях рынка необходимы ограничительные институты.
КОНКУРЕНТНАЯ ОБЩЕСТВЕННАЯ ЭКОНОМИКА. Как было показано в главах шестой и седьмой, конкурентная общественная экономика может возникнуть в развитых федеральных системах правления, которые характеризуются значительной раздробленностью и частичным совпадением юрисдикций разнообразных единиц правления. Эти единицы, обеспечивая предоставление общественных благ и услуг, функционируют как единицы коллективного потребления. Нельзя рассчитывать, что конкурентное соперничество в общественной экономике приведет к уравновешиванию предельных затрат и предельных цен, что, по мнению экономистов, происходит в условиях «чисто конкурентной» рыночной экономики. Однако в ней может проявиться сходная тенденция к повышению эффективности, если различные сообщества организованы как единицы коллективного потребления и среди производственных единиц существует конкуренция. При условии, что сообщества людей, получающих выгоду от общественных услуг, несут и соответствующие расходы, и природа конкретного общественного блага соответствует границам единицы коллективного потребления, можно более точно определить затраты и выгоды, с тем чтобы последние покрывали первые. При этих условиях структуры стимулов будут действовать в нужном направлении. Это означает, что такие структуры приведут к результатам, отличным от тех, которых можно достичь при предоставлении общественных услуг посредством системы государственного управления, организованной по типу единой командной структуры с характерной для нее интегрированной государственной бюрократией. Чем более развита федеральная политическая система, тем выше степень её конкурентной жизнеспособности, проявляющаяся в соответствии моделей спроса моделям предложения.
Именно при достижении соответствия между функциями потребления и производства необходимо установить структуру взаимоотношений между единицами правления, отвечающими за каждую из этих функций. Масштабная экономика, к которой относится потребление общественных благ и услуг, может функционировать независимо от микроэкономики, где происходит перевод факторов производства в конечный продукт.
Предполагать, что частичное совпадение юрисдикций ведет к напрасному дублированию услуг, – значит не учитывать функций коллективного потребления, которые должны быть организованы в общественной экономике, отличающейся от рыночной. Наличие частичного совпадения между единицами коллективного потребления и производственными единицами означает, что становятся доступными конкурирующие возможности выбора. Состязательность облегчается при наличии общедоступной информации, которая дает возможность для сравнения, а также, когда есть стимулы для обновления и когда у участников существует представление об эффективности тех или иных доступных им возможностей. Модели порядка поддерживаются посредством взаимного согласования деятельности информированных участников в рамках доступных им альтернатив.
НАУЧНОЕ ИССЛЕДОВАНИЕ. В книге Поланьи «Логика свободы» [116] большое внимание уделяется организации научных сообществ, в которых ярко проявляются характерные черты полицентрического порядка. Поланьи считает, что в научном исследовании любой ученый должен принимать в расчет то, что уже достигнуто другими людьми. В чем бы ни заключалась научная проблема, она рассматривается либо в свете некоего противоречия, возникающего между её теоретической постановкой и последствиями основанных на ней действий, либо в свете наличия некоего альтернативного подхода к определенной проблемной ситуации. Осознание любого из этих обстоятельств зависит от знакомства с формулировками и достижениями других людей. Достоинство любой новой постановки проблемы определяется прежде всего воспроизводимостью результатов. Конкретная формулировка и достигнутые результаты, если они применены корректным образом, не замыкаются на конкретных личностях; предполагается, что они могут быть воспроизведены другими людьми, обладающими аналогичными знаниями и умениями.
Следовательно, можно предположить, что есть некая универсальная взаимосвязь явлений, которая в конечном счете позволяет ученым решать проблемы или дилеммы и выбирать из конкурирующих гипотез. Акт выбора затрагивает и других членов научного сообщества. Возьмем, к примеру, случай, когда некое «преимущество» приводит к «открытию» альтернативного подхода к проблемной ситуации, прежде чем другие смогут оценить его по достоинству.
Такой учет чужого научного опыта и выдвижение альтернативных формулировок предполагают, что «научное сообщество сохраняет свое единство и мирно урегулирует все взаимоотношения, поскольку его члены разделяют одни и те же фундаментальные научные убеждения. Поэтому можно сказать, что эти убеждения формируют основы научного сообщества и выражают его окончательную суверенную волю» [116, р. 26]. В данном случае «суверенная воля» подразумевает совпадение мнений в научном сообществе, а не некую высшую власть, которая монополизирует контроль над прерогативами руководства и инструментами принуждения. Поланьи считает, что полицентрический порядок в научной среде создает исходные нормативные предпосылки для уважения поисков истины, стремления к справедливости, а также способствует взаимному уважению и сотрудничеству между учеными.
Однако напряженность, присущая работе научного сообщества, исключительно велика в силу того, что любое убеждение потенциально может быть поставлено под сомнение. Это означает, что ведение исследования в соответствии с научными традициями является вызовом любой форме ортодоксии. Кроме того, существует опасность, что исследователи, отбросив скромность, могут возомнить, что им ведома Истина, и создать свою собственную форму ортодоксии, одновременно полностью отрицая все другие убеждения и будучи не в состоянии оценить достоинства иных аргументов по спорным проблемам. Догмы, выдвигаемые во имя науки, не менее догматичны, чем остальные догмы. Попытки уничтожить или принудить к молчанию других людей – это проявление стратегий господства, которые несовместимы с полицентризмом научных сообществ. Само по себе отрицание религии не означает согласия с теми, кто учит, что природа – это творение трансцендентального порядка. Изучение природы как творения Божьего приводит исследователей к признанию существования порядка, который связывает воедино все другие формы порядка. Это соответствует исходной посылке о существовании некоего универсума.
Наука как полицентрический порядок основана, таким образом, на самостоятельном проведении исследований, что, в свою очередь, требует уважения к самостоятельности других. Соперничество в сфере идей – это сущностная черта науки как порядка такого рода. При этом в ней обязательно должны существовать напряженность и противоречия, но вознаграждением для тех, кто принимает достойное участие в подобном соперничестве, являются плоды, собираемые с поля познания в процессе развития цивилизации. Цивилизация развивается только тогда, когда новые знания открывают иные возможности для приумножения человеческого благосостояния. Именно свободные профессии и институты передачи накопленных знаний каждому следующему поколению являются связующим звеном между теми, кто работает на передовых рубежах науки, и теми, кто способен воспринять полученные ими знания. Эти институционные механизмы потенциально столь же открыты для полицентрических систем порядка, как и само научное сообщество. Правила поведения в таких системах могут быть нарушены, когда скромность и сомнение в своей правоте приносятся в жертву отношению к себе, как к всеведущему наблюдателю, который знает, в чем состоит общее благо. Полицентрические системы позволяют каждому говорить и действовать самостоятельно, способствуя возникновению новых идей и преумножению знания.
ПРАВО И МЕХАНИЗМЫ ВЫНЕСЕНИЯ СУДЕБНЫХ РЕШЕНИЙ. Поланьи полагает, что право, суды и более широкое юридическое сообщество формируют полицентрический порядок. Судебная власть и представители юридической профессии рассматриваются как участники процесса трактовки информации и выдвижения состязательных аргументов как средств разрешения конфликтов и вынесения суждений; при этом каждый из участников независим в своих действиях и придерживается общих правил относительно доказательств, процедуры и аргументации.
Возможность рассматривать суды и правовой процесс как институты полицентрического порядка будет зависеть от разработки: 1) правовых концепций и юридических терминов, общепринятых в публичном межличностном общении; 2) юридических критериев, которые могут служить основой для принятия судебного решения; 3) методов правового обоснования, которые могут использоваться как для организации мышления, так и для выстраивания системы доказательств. Если не будет общественного согласия (иными словами, явного консенсуса) в отношении правовых концепций, критериев, применяемых при вынесении судебного решения, а также методов юридического обоснования, то не может сложиться и система упорядочения взаимоотношений на полицентрической основе.
Существует фундаментальное противоречие между пониманием права как команды и права как правил, основанных на консенсусе. Когда упор делается на право как команду со стороны тех, кто наделен прерогативами правления, то этому, с другой стороны, соответствует повиновение и подчинение тех, над кем властвуют. Когда право понимается как правила, основанные на консенсусе, то лица, являющиеся объектом действия этих правил, могут свободно состязаться в своем понимании того, как они сформулированы и применяются. Смысл этого состязания состоит в том, что оно допускает возможность сопротивляться и ставить под сомнение формулировку какого-либо правила либо его применение. Таким образом, именно состязательность является решающим фактором в возникновении независимой судебной власти и разработке таких процедурных правил, которые обеспечивают полицентрический правовой порядок. Гарольд Берман в книге «Право и революция» [9] связывает происхождение западного права с папской революцией, вызванной появлением в 1075 году «Диктата папы» Григория VII, когда он пытался сделать западную церковь полностью независимой от светских властей. Концепция высшей связи между Божественным и светским правом послужила основой для оценки поведения светских властей с точки зрения его соответствия религиозным предписаниям. Фундаментальное нарушение Божественного права и неповиновение церкви в духовных делах было основанием для отлучения светских властителей от самой церкви. Такое отлучение представляло собой акт, запрещающий нарушителю быть членом христианского сообщества.
Со времен папы Григория VII вопросы правильной структуры властных взаимоотношений были предметом споров в западной ветви христианства, и именно эти постоянные споры привели к возникновению систем права, характерных для западной юриспруденции. Развитие протестантской традиции способствовало распространению принципов состязательности на организацию властных взаимоотношений как в церковной, так и в светской сферах.
Достижение полицентричности в функционировании судебной власти и установление верховенства права было важным шагом в развитии западной цивилизации. Естественный ответ на любое оскорбление, ущемление или угрозу – это стремление броситься в бой. Угрозы или оскорбления вызывают ответные угрозы и оскорбления [15]. Мирные связи нарушаются; враждебность быстро перерастает в разрушительные боевые действия; мир во всем сообществе оказывается под угрозой. Судебный же процесс предоставляет возможность прибегнуть к помощи посредников, которые пытаются найти справедливое решение, сохранить гражданский мир в сообществе и конструктивно урегулировать конфликты между враждующими сторонами, когда отношения зашли уже слишком далеко.
Путь к справедливости ведет через процесс, в котором соперничающие стороны имеют возможность предъявлять доказательства и выдвигать аргументы по существу спорного вопроса. Предполагается, что стороны равны перед судом и имеют право на надлежащее правовое разбирательство. Судьи обязаны вершить правосудие в соответствии с установленным законом порядком. Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, является методологической основой принципов беспристрастного разбирательства.
Приверженность принципам полицентризма в функционировании судебной власти и поддержании верховенства права важна и для поддержания полицентризма в других системах порядка. Рыночные механизмы зависят от наличия прав собственности, обеспечения соблюдения условий контрактов и создания справедливой системы коммерческого права. Для этого требуется осознанное понимание тех разумных ограничений, которые являются условием действительности контракта. В противном случае уже господствующие производители смогут заключать контракты с целью создания картелей, направленных против новых конкурентов, и обращаться к судам для обеспечения соблюдений условий таких контрактов. Действительным является не любой контракт, а только тот, который отвечает принципам полицентрической системы порядка.
СИСТЕМА ПРАВЛЕНИЯ. В системах правления, основанных на полицентризме, те же принципы действуют и в отношении компетенции судебной власти. Если в основе всей системы человеческих отношений, в том числе и распределения властных функций, традиционно принадлежащих суверену, лежат принципы полицентризма, то и противоречия, касающиеся этих функций, должны разрешаться посредством состязательности и обращения к правосудию. Таковы, по сути, основы для развития конституционной юстиции в американской федеральной системе. Легислатура (законодательное собрание), выходящая за пределы своих конституционных полномочий, действует, фактически не имея полномочий, т.е. принятые таким образом акты не имеют никакой законной силы. Эти акты не подлежат исполнению и не могут быть основанием для выдвижения законных претензий, о чем писал Александр Гамильтон в очерке №78 «Федералиста» и что подтвердил Верховный суд США в деле «Мэрбюри против Мэдисона».
Когда Верховный суд приходит к выводу о том, что нет оснований для наложения ограничений на материальные полномочия, которыми Конституция наделила Конгресс США, он сужает сферу применения принципов полицентризма в отношении американской федеральной системы правления. Ограничения, касающиеся юрисдикции независимой судебной власти либо независимости её положения, оказывают значительное влияние на степень полицентричности «всей сети человеческих отношений». Это может даже привести к тому, что нельзя будет оспорить произвольно принятые правила.
Таким образом, полицентричность каждой единицы правления имеет существенное значение для поддержания полицентричности во «всей сети человеческих отношений». Право становится публичным и справедливым в той мере, в какой оно способно выдерживать критический анализ в условиях, допускающих состязательность в рамках различных политических процессов. Хотя промежуточные решения могут быть приняты минимальным перевесом голосов коалиций-победителей, они, тем не менее, могут быть оспорены посредством различных политических механизмов, что способствует пониманию возможных последствий.
В ходе эволюции западного права давно были проведены различия между осуществлением законодательной, исполнительной и судебной власти. Это означает, что существует концептуальная основа для разграничения различных процессов во взаимоотношениях «правило – правитель – управляемый». Различие между законодательными, исполнительными и судебными механизмами существует во всех западных государствах, организованных на основе «республиканских» институтов. Главные противоречия касаются не самого распределения власти, а моделей верховенства среди разнообразных механизмов правления. Например, доктрина верховенства парламента подразумевает, что верховной властью является парламент как законодательное собрание. Из этой доктрины вытекает ограничение судебной власти, не дающее ей возможности критической оценки актов, принятых парламентом. Другой связанный с этим момент, характерный для систем вестминстерского типа и не согласующийся с доктриной верховенства парламента, – это привилегия исполнительной власти, связанная с клятвой о неразглашении тайны, которую дают министры, являющиеся членами Тайного совета. Эта традиция подкреплена актами, направленными на сохранение государственной тайны. Привилегия исполнительной власти, которой пользуются члены Тайного совета, налагает серьезные ограничения на верховенство парламента как представительного собрания, в то же время создавая возможность заговоров молчания со стороны тех, кто пользуется этой привилегией. Доктрины парламентского верховенства и министерской конфиденциальности несовместимы. Там, где судебная власть лишена полномочий в отношении государственной власти и её полномочия ограничиваются лишь «гражданским правом» как отличным от «административного права», существует еще больше возможностей для заговоров молчания.
Поскольку целью парламентского верховенства является ответственное правление, то следует внимательно рассмотреть с этой точки зрения как ограничения, налагаемые на судебную власть, так и привилегии исполнительной власти. При тщательном критическом анализе структуры властных взаимоотношений нужно всегда учитывать возможности узурпации власти и совершения беззаконий. В большинстве стран Латинской Америки ограничения в отношении создания и поддержания независимой судебной власти ведут к такому расширению привилегий исполнительной власти, при котором военные начинают рассматриваться как основные гаранты мира. В этих странах верховенство парламента – лишь ширма, прикрывающая привилегированные позиции военных по отношению к верховной власти.
Если взглянуть на логику американского федерализма, как она изложена в главе второй, с точки зрения полицентрической системы порядка, можно понять, каким образом дробление власти в сочетании с состязательностью и обновлением приводит к решениям, основанным на консенсусе. Поиски истины – это борьба между людьми, подобная борьбе Иакова с Богом. Бывают и тупики, но они лишь указывают на необходимость борьбы друг с другом во имя понимания того, как конфликтующие интересы приводят к общественному согласию.
Однако в любой системе полицентрического порядка существуют стратегии, ориентированные на то, чтобы при удобном случае добиться господства над другими людьми. Политики стремятся сформировать коалиции, чтобы господствовать над политическими структурами, точно так же, как торговцы стремятся сформировать картели. Такие стратегии процветали в Соединенных Штатах после Гражданской войны. Если политики могли оказывать решающее влияние на составление списков кандидатов на выборах во все законодательные, исполнительные и судебные органы власти, то те, кто контролировал список победивших кандидатов, получали власть над всеми механизмами правления и могли попирать систему сдержек и противовесов, заложенную в конституционном разделении властей. Объединение таких коалиций было на редкость успешным в период «политики партийных машин» и «правления партийных боссов».
До тех пор, пока среди политических партий существует соперничество, они, как часть системы, способствуют поддержанию полицентричности. В этих условиях политики будут апеллировать к избирателям, привлекая их призывами к коллективным действиям, чтобы обеспечить себе победу на следующих выборах. Состязательность способствует распространению информации и критической оценке альтернативных предложений. Возникает тенденция к сближению для привлечения избирателей, стоящих на промежуточных позициях.
Но успех в достижении господства над всеми структурами принятия решений приводит также к колоссальной коррупции, что проявилось в эпоху «политики партийных машин» и «правления партийных боссов». Метод, который использовало прогрессистское реформаторское движение, состоял в том, чтобы восстановить условия полицентричности путем конституционного изменения порядка выборов в каждом из штатов. С введением системы первичных выборов («праймериз»), при которой любой несогласный может бросить вызов кандидатам, выдвигаемым партийными лидерами, и вследствие других реформ избирательной системы, состязательность в избирательном процессе была восстановлена, а возможности для стратегий, ориентированных на господство, резко ограничены. Каждая полицентрическая система потенциально уязвима в ситуации, когда некто добивается господства за счет других. Спонтанность – это недостаточное условие для поддержания полицентрических систем порядка. Народу, который управляет собой сам, необходимо понять, что приводит к неудачам и как реформировать системы порядка.
Если бы полицентрическое устройство работало на основе принципа спонтанности, то можно было бы ожидать, что между всеми государствами спонтанно установится мир. Я не думаю, что это возможно. Скорее следует ожидать борьбы за господство. Здесь, однако, возникает следующая проблема: если условия полицентричности распространяются на «всю сеть человеческих отношений», то каким образом такая система взаимоотношений может действовать в мировом масштабе? Коль скоро мы обратились к этой проблеме, рассмотрим также некоторые аспекты американского опыта, существенные для построения федеральных систем правления.
МОДЕЛИ МЕЖДУНАРОДНОГО ПОРЯДКА. В течение последнего тысячелетия народы западных христианских стран достигли высокого уровня полицентризма в моделях своих взаимоотношений. Я считаю импульсом для такого развития стремление западного духовенства отказаться от отмщения и установить мир на основе божественных установлений и его борьбу, направленную на достижение этого на территории бывшей Римской империи после падения Рима. Папская революция, вызванная «Диктатом папы» Григория VII, может быть воспринята как одна из таких попыток установить град Божий в западном христианстве. Священная Римская империя существовала около тысячи лет на основе принятия церковью присяги у светских властителей и борьбы за верховенство между папской и императорской властью. Ритуалы, связанные с занятием любого светского или духовного поста, включали принятие на себя обязательств перед другими. Борьба за власть велась как в церковной, так и в светской сферах, а также между ними. Папы, епископы, монахи и прихожане были вовлечены в борьбу за церковную власть точно так же, как императоры, короли, принцы, герцоги, графы, торговцы и сельские жители – в борьбу за власть светскую.
Войны происходили постоянно; господствовавшие представления об истинном христианском мире не позволяли осквернять церкви как места убежища, собраний людей и богослужений. Они также имели значение для формирования представлений о том, что рыцари, как защитники западного христианства, должны соблюдать определенные правила ведения войны. Духовенство, в рамках своих светских прерогатив, вовлекалось в различные войны, однако при этом играло важную роль в поддержании баланса сил между теми, кто притязал на имперское господство.
Даже такая ограниченная система порядка имела значительные достоинства. Состязательность, заложенная в европейской системе, основанной на балансе сил, привела к значительному прогрессу в области экономики, науки и техники. В свою очередь, в процессе борьбы за империю, основанной на стратегиях баланса сил, структура властных отношений постоянно совершенствовалась. С одной стороны, это была борьба за господство, для которого лучше всего подходит определение «абсолютизм», а с другой – в ходе её вырабатывались эффективные формы сопротивления. Поэтому американскую федеральную систему, равно как и Второй рейх Бисмарка, во многом можно рассматривать как побочный продукт борьбы за имперское господство. Американцы добились успеха в сопротивлении имперскому господству, а немцы, отождествляя будущее Германии именно с системой имперского господства, создали Второй и Третий рейх. Швейцарцы сохраняли свою «Eidgenosseschaft» , сопротивляясь австрийскому, французскому и немецкому империализму. Будущее покажет, способна ли Европа установить такой конституционный строй, при котором вся система человеческих отношений будет построена на принципах полицентризма.
Связующая роль полицентрических систем порядка в Западной Европе требует взвешенного подхода. Число безоружных крестьян – жертв сталинской кампании коллективизации советского сельского хозяйства, сравнимо с общими потерями русских во второй мировой войне. Попытки Гитлера создать Третий рейх натолкнулись на организованное сопротивление, которое в течение относительно короткого периода возобладало над его имперскими притязаниями.
Мир все еще стоит перед проблемой достижения мирных отношений между государствами. Механизмы автократического правления были достаточно совершенны для того, чтобы так называемая диктатура пролетариата, осуществляемая во имя рабочих всего мира, просуществовала достаточно долго. Но такая система автократии может быть построена только в условиях рабства. Общества, которые опираются на полицентрические модели порядка, предоставляют возможность иного выбора, которая неизбежно бросает вызов системам, организованным на автократических принципах. Мир не может быть наполовину свободным, а наполовину рабским. Каждая половина является угрозой для другой.
Ирония состоит в том, что нельзя освободить мир, опираясь на стратегии, ориентированные на господство, как нельзя добиться безопасности для демократии с помощью войны. Освобождения можно достичь только путем построения полицентрических систем порядка, которые, по словам Мэдисона, пронизывают «всю сеть человеческих отношений». Нет единой стратегии и нет единого пути для построения таких систем. Нельзя рассчитывать на то, что они системы возникнут или будут действовать только одним-единственным образом. Слишком велик в них элемент спонтанности и творчества, чтобы кроить их по какому-либо единому образцу. Существование американской федеральной системы наводит на мысль о том, что полицентрические системы могут действовать во всех человеческих обществах, а общества могут существовать без монополии на власть. В них заложены возможности стать самоуправляющимися, а не управляемыми государством. Государство при таких условиях угасает, даже если его представители, наделенные ограниченной властью, нарекаются «главами государства».
Если исходить из того, что отношения в обществе должны строиться на принципах полицентризма, пронизывающих всю сеть человеческих отношений, этого нельзя достичь, когда одни правительства правят другими. Принципы полицентризма требуют пристального внимания к сохранению равновесия отдельных лиц в системе законных взаимоотношений, основанной на свободе и справедливости. Однако американский путь – это не единственный путь к созданию полицентрических систем порядка. Такие системы являются открытыми и обладают достаточной степенью спонтанности для самоорганизации и самоуправления. Сохранение же такого рода порядка зависит от определенного уровня знаний, необходимых для корректировки ошибок и проведения реформ.
Выводы
Мы не может исходить из того, что полицентрические системы порядка во всех странах мира появятся спонтанно. Следует, как предлагал Токвиль, обратиться к науке и искусству объединений для того, чтобы научиться соединять такого рода системы. Они будут хорошо работать только при определенных условиях, поскольку все они уязвимы перед стратегиями, ориентированными на господство. Трудности возникают потому, что все полицентрические системы порядка являются объектом действия моделей взаимоотношений, противоречащих намерениям и интуиции. Видимый, поверхностный беспорядок, возможно, способен породить новые модели порядка, требующие более глубокого изучения.
Экономисты в течение длительного времени занимались восхвалением конкурентных рынков как систем спонтанного порядка. Но рынки, подобно другим аналогичным системам, уязвимы перед стратегиями тех, кто стремится к господству над экономическими отношениями. Когда структура человеческих обществ рассматривается с точки зрения рынков и государств, есть все основания полагать, что формальная структура экономических отношений не устоит перед стратегиями, основанными на сговоре с должностными государственными лицами. Принципы полицентризма необходимо распространить на всю сеть человеческих отношений. Это касается и общественной и рыночной экономики, так же как и устройства конкретных единиц правления и федеральной системы правления в целом, проведения выборов и организации политических партий, функционирования открытой публичной сферы, деятельности законодательных органов, функционирования механизмов исполнительной власти, научных сообществ, духовных дел, институтов образования, практической работы профессионалов – короче говоря, всех элементов жизни.
Значение американского федерализма можно в полной мере оценить, только если распространить принципы полицентризма на всю сеть человеческих отношений. Тогда мы начнем понимать, почему этот эксперимент был попыткой «создать общество на принципиально новых устоях», почему теории, «прежде либо вовсе неизвестные миру, либо признанные неосуществимыми», стали играть столь важную роль, а также почему этот эксперимент являл человечеству «такой удивительный строй жизни, к которому вся предыдущая история его никак не подготовила». Токвиль был одним из немногих исследователей, понявших, что принципы федерализма, рассматриваемые как принципы полицентризма, можно применить ко всей сети человеческих отношений.
Именно в этом контексте я понимаю его слова о том, что «совершенно новому миру необходимы новые политические знания» . Мы не можем надеяться только на спонтанность. Людям следует обратиться к искусству и науке объединений, чтобы осознать естественные границы любой полицентрической системы порядка и постоянную опасность, исходящую от стратегий, ориентированных на господство. Состязательность, обновление и объединение творческих усилий – это наиболее реальный путь прогресса человеческих обществ. Стоит только осознать это, и мы поймем, почему использование одной власти для сдерживания другой необязательно приводит к стагнации и застою. Высокий уровень спонтанности может дать непредсказуемые результаты. Но очевидно, что такие системы порядка уязвимы, если вместо взаимного уважения и методов нормативного исследования возобладают попытки добиться господства над другими людьми и вкушать плоды победы, эксплуатируя других.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Федерализм – это не просто форма правления; это метод решения проблем, образ жизни. Его отличительные черты весьма разнообразны. Создание и сохранение его зависят от знаний и умений всех граждан федерального общества, но эти общие знания и умения могут быть утрачены последующими поколениями. Жизнеспособности такого общества угрожает опасность, когда люди исходят из того, что правит «правительство». Каким образом люди могут сохранить для потомков искусство решения проблем на основе соглашения (договора)?
Политология, юридические науки, журналистика, наука управления в эпоху демократии не могут ограничиваться словесными описаниями того, что некоторые предпочитают называть «правительством». Люди в демократическом обществе сами создают свою социальную и политическую реальность. Люди, действующие в одиночку или совместно друг с другом, должны знать, как вести себя в сложных ситуациях. При решении проблем, общих для различных групп, им следует обратиться к искусству и науке объединений и иметь представителей, действующих от их лица и несущих полную ответственность за исполнение своего общественного долга. Критическое осмысление роли граждан в демократическом обществе должно привести к более глубокому изучению смысла федерализма и его места в развитии человеческой цивилизации. Когда такие исследования, подкрепляемые компетентным обменом мнениями, используются для конструктивного подхода к решению проблем, будущее открыто для новых возможностей.
ГЛАВА ДЕСЯТАЯ. ГОД 1989 И ДАЛЕЕ
Мое исследование было посвящено смыслу американского федерализма. В ходе его я также задавался более общим вопросом: кто же правит в демократических обществах – «правительства» или народ в некоем основополагающем смысле, большем, нежели просто демагогическое утверждение. Есть ли какой-то смысл в том, как люди проявляют свои способности самоорганизации и самоуправления применительно к общим проблемам, требующим коллективных решений и коллективных действий?
Эта проблема касается не только Северной Америки XVIII и XIX веков, но и почти всего современного мира. События 1989 года и их значение для будущего придают особую убедительность тому типу институционного устройства, которое позволяет людям управлять собой самостоятельно.
По всей видимости, год 1989-й, подобно году 1848-му, стал важным поворотным пунктом в становлении современной цивилизации. Эта цивилизация вступает в эпоху, которая может существенно изменить развитие человеческих отношений. Ответной реакцией на надежды 1848 года было возрождение имперских амбиций в Австро-Венгерской империи, появление во Франции – Луи Наполеона, в Германии – Бисмарка и Гитлера и в России – Николая I, Ленина и Сталина. Демократические устремления, однако, сохранялись и в какой-то момент одерживали верх. Они продемонстрировали свою жизнеспособность в решении проблем в период после второй мировой войны, что дает определенные основания для осторожного оптимизма.
Но есть, однако, и основания для опасений. Демократические устремления и возврат к автократическому правлению могут быть всего лишь проявлениями исторической цикличности, подобно подъему и падению династий или череде революционных движений, государственных переворотов и смены форм диктатуры. О такой возможности говорится в заключительном разделе книги Роберта Михельса «Политические партии» [74, р. 371], где он пишет:
«Демократические течения истории подобны череде волн. Они разбиваются об одну и ту же отмель. И вечно обновляются. Это бесконечное зрелище вдохновляет и одновременно наводит уныние. Когда демократии достигают определенной стадии развития, они начинают трансформироваться, воспринимая аристократический дух, а зачастую и аристократические формы, против которых столь ожесточенно боролись вначале. Появляются новые обвинители, обличающие изменников; после периода славных сражений и бесславной власти они в конце концов сливаются со старым господствующим классом, из-за чего подвергаются нападкам новых соперников, выступающих от лица демократии. Вероятно, эта жестокая игра будет продолжаться бесконечно».
Слегка изменив доводы Михельса, я заменил бы слова об аристократии термином «автократия» и вспомнил мысль Милована Джиласа [32] о том, что новый правящий класс может возникнуть и без слияния «со старым господствующим классом». Новые правящие классы могут стать даже более деспотичными, чем древние аристократии. Не явил ли нам 1989 год такое демократическое течение, на смену которому со временем придет новая аристократия? В таком случае жестокая игра продолжается: история повторяется.
Избежать или, по крайней мере, смягчить жестокую игру истории можно с помощью новых идей, открывающих новые возможности развития. Вот почему культурная эволюция человечества открывает перспективу проявления новых возможностей и моделей развития человеческой цивилизации. Для того, чтобы демократии смогли вырваться из порочного круга революционной борьбы и деспотических порядков, необходимо создать такие системы правления, при которых «правит» не «правительство», а нечто иное.
Таким образом, вопрос, который мы обсуждаем, заключается в том, достаточно ли новы и универсальны идеи, связанные с концепцией федерализма, для того чтобы повлиять на михельсовскую «жестокую игру» истории. Это непростой вопрос, поскольку анализ, проведенный мною в главе пятой, свидетельствует о возникновении автократии в американской системе правления. «Ловушка центрального правительства» создает опасность для конституционной демократии.
Ниже я расскажу о некоторых выводах, связанных с концепцией федерализма, которые представляются мне полезными для установления порядка в самоуправляющихся обществах. Я исхожу из того, что невозможно однозначно определить необходимые и достаточные условия для решения практических проблем в сфере общественных отношений без должной опоры на человеческий интеллект и опыт. Затем я обращусь к проблеме «воплощенного интеллектуального опыта» как главной трудности, с которой сталкиваются все общества. И наконец, я сделаю несколько выводов о будущем федерализма в мире, открытом для новых возможностей взаимопонимания.

Некоторые сущностные характеристики американского федерализма
Простые определения для концепций, связанных со сложными структурами взаимоотношений, не способствуют их пониманию. В системах правления нет взаимозаменяемых частей. Американская федеральная система и автократия в Советском Союзе основываются на двух различных способах мышления. Такие системы нельзя определить простым путем. У них много отличительных черт, которые следует учитывать при соотнесении с системными моделями порядка. Сосуществование ограниченных правительств штатов и всего союза в американской федеральной системе – это случайный фактор, не имеющий критического значения. Важнее выявить те основные элементы федерализма, которые определяют его сущность как единой системы правления. К этим элементам я отношу: 1) договорный подход; 2) плюрализм институтов правления: 3) конституционное правление; 4) состязательность как способ урегулирования и разрешения конфликтов; 5) активное участие граждан в общественной деятельности; 6) установление моделей взаимоотношений, присущих открытым обществам и 7) способность к реформированию в условиях сложно организованного общества. Затем мы рассмотрим, как происходит дополнительная подгонка этих элементов друг к другу.
ДОГОВОРНЫЙ ПОДХОД. Основой существования демократических обществ является договорный подход; действительно, он – суть того, что подразумевается под словом «федерализм». Каково место людей в их взаимоотношениях с миром, частью которого они являются, и друг с другом, – это жизненно важный вопрос для любого общества, способного к самоорганизации. Мы опираемся на собственные силы для того, чтобы лучше понять самих себя, друг друга и мир, в котором мы живем, при этом отдавая себе отчет в том, что мы – создания, которым свойственно ошибаться. Однако природа порядка всегда остается загадкой, превышающей возможности человеческого понимания. Люди всегда несут бремя возможных ошибок.
Мне кажется, Токвиль был прав, полагая, что главная идея, составляющая сердце американской демократии, была связана с пуританской идеей соглашения (covenant) и с тем, как договорный подход использовался при создании гражданского политического организма. Принципы договорного подхода являются фундаментом метода нормативного исследования, заложенного в основополагающем правиле: «Поступай с другими так, как ты хочешь, чтобы они поступали с тобой». Это же правило может быть применено для цивилизованного урегулирования конфликта, с тем чтобы люди, состязаясь друг с другом, подобно Иакову, боровшемуся с Богом, расширяли границы знания и взаимопонимания и строили систему права, предполагающую скорее разнообразие, нежели единообразие. Договорный подход отвечает, говоря словами Монтескье, «духу законов» в федеральных обществах.
Человеческое искусство в практической реализации такого подхода предполагает использование разнообразных элементов для создания артефактов, которые служат целям человека. Людвиг Лахман в книге «Капитал и его структура» [59] определяет это как принцип гетерогенности. Для создания любого артефакта необходимо соединить вместе гетерогенные элементы. Когда этот принцип применяется к конкретным условиям времени и места, в которых оказывается некий работник или группа работников, всегда возникает проблема, как добиться взаимодополняемости этих элементов, чтобы прийти к желаемым результатам оптимальным образом. С этой проблемой сталкиваются не только работники, но и предприниматели и администраторы: каким образом воплотить идею на практике? Общество, открытое для самых разнообразных способов соединения гетерогенных элементов и достижения их эффективной взаимодополняемости,– это общество, которое обладает наибольшим производительным потенциалом. Принцип гетерогенности относится не только к рыночным товарам, но и к общественным службам, объединенным ресурсами, и коммунальным услугам, а также к нормативно упорядоченным моделям взаимоотношений в самых разнообразных самоуправляющихся ассоциациях.
ПЛЮРАЛИЗМ ИНСТИТУТОВ ПРАВЛЕНИЯ. Если люди готовы использовать договорный подход в отношениях между собой, то появляются альтернативы гоббсовской теории, согласно которой для мира и согласия в государстве необходимо единство власти, осуществляемой сувереном. Напротив, люди могут вступать в различные независимые взаимоотношения и принимать коллективные решения в соответствии со своими интересами. Разнообразные единицы правления, отдающие предпочтение различным объединениям людей по их интересам, могут сосуществовать при наличии многообразия посреднических институтов, куда любой может обратиться за помощью в установлении и пересмотре правил поведения и надзоре за их должным применением. Плюрализм таких институтов укрепляет верховенство права в обществе, где люди способны создавать свои собственные правила и выполнять взаимные обязательства. Власть, разделенная в соответствии со стандартами демократического общества, должна быть и соответствующим образом распределена. Базовой является власть личности, которая сама управляет своими делами. На эту власть налагаются определенные ограничения со стороны специализированных механизмов правления. Они осуществляются посредством различных структур, олицетворяющих разделение труда в осуществлении властных полномочий: создание правил (законодательная власть), исполнение правил (исполнительная власть), обеспечение надлежащего применения правил (судебная власть) и контроль (бухгалтерский учет, аудит и расследование) . Верховной власти как таковой не существует; действия любой власти могут быть оспорены. Эффективность реализации властных полномочий зависит от согласованности между многочисленными структурами принятия решений. В открытом обществе право приобретает общественный характер тогда, когда ни одному механизму правления не позволено функционировать в качестве верховной власти.
Там, где единство права достигается единством власти некоего единого суверена, этот суверен имеет возможность авторитарно распределять блага и распоряжаться существующими в обществе инструментами принуждения. Такой суверен не несет ответственности перед другими членами общества. Он самовластно судит об интересах других людей. Право сводится к приказу, а осуществление властных полномочий опирается на механизмы контроля. Это антитеза федерализма. В крупных странах народ не может править посредством системы команд и контроля, исходящих из единого центра высшей власти.
КОНСТИТУЦИОННОЕ ПРАВЛЕНИЕ. Для существования демократического общества необходимы точно определенные и общепризнанные условия правления, в соответствии с которыми народу принадлежат основные прерогативы в управлении собственными делами и он может заставить своих представителей нести ответственность за должное исполнение ими своих общественных обязанностей. Смысл конституций состоит в точном определении условий правления, касающихся прерогатив личности и граждан в управлении собственными делами, исполнения общественных обязанностей при осуществлении прерогатив правления, а также ограничений этих прерогатив, с тем чтобы никто не мог получить неограниченную власть. Конституционное право можно рассматривать как фундаментальное право. Народ сохраняет за собой прерогативы в установлении ограничений и изменении условий правления при помощи позитивного конституционного права. Таким образом, федерализм, как я уже говорил [103, р. 25], может быть концептуализирован как «возобновляемый конституционный выбор».
СОСТЯЗАТЕЛЬНОСТЬ. Полицентризм институтов правления предполагает, что в демократическом обществе действуют иные принципы, чем при господстве командно-контрольной системы. Монтескье писал: «Чтобы не было возможности злоупотреблять властью, необходим такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» . Подобная доктрина применима там, где противоположные и соперничающие интересы сталкиваются друг с другом, с тем чтобы различные органы могли взаимно ограничивать друг друга. «Вызванные благоразумием, – утверждал Мэдисон, – такие изобретения не менее необходимы при распределении верховной власти в государстве» .
Такая система правления движима соперничеством противоположных и конкурирующих интересов по вопросам, относительно которых не удается достигнуть взаимопонимания. Для конструктивного разрешения подобных конфликтов могут использоваться механизмы правления, связанные с коллективным обсуждением, коллективными действиями и судебным разбирательством. Они способны уточнять информацию, выявлять альтернативы, способствовать обновлению для поисков конструктивных решений и соблюдения взаимных интересов.
Таким образом, создание конкретных структур принятия решений, связанных с законодательными, исполнительными и судебными механизмами, направлено на облегчение процесса перехода от конфликта к конструктивным решениям. Именно методы нормативного исследования, выработанные на основе договорного подхода, дают людям возможность «цивилизовать» конфликты, открывая новые потенциальные возможности их урегулирования. Такие возможности предполагают, что гораздо лучше пережить временные тупиковые ситуации, чем опираться на заранее заданное господство единого центра высшей власти.
АКТИВНОЕ УЧАСТИЕ ГРАЖДАН В ОБЩЕСТВЕННОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ. Основной тест на способность к самоорганизации и самоуправлению связан не с голосованием и не с обращением в суд, а с участием в некой конкретной форме деятельности. Это заставляет вступать в конкретные отношения с другими людьми, чтобы, соединяя различные элементы деятельности, достигать конкретных результатов.
Характер демократического общества проявляется в том, что люди сами готовы справляться с проблемными ситуациями, не перекладывая ответственность на других. Любому человеку, знакомому с местными условиями, известно, какие ресурсы можно привлечь для решения различных проблем. Порой для этого бывает достаточно согласованных действий добровольных объединений. В других случаях могут понадобиться более устойчивые формы организации, способные преодолеть стратегии уклонения от участия в общих затратах или потребления за чужой счет и располагающие определенным ограниченным потенциалом принуждения. Даже в таких ситуациях договорный подход приводит к достижению консенсуса для организации усилий, содействующих функционированию местной общественной экономики. Подобные усилия объединяют людей во имя общих интересов, и они не стремятся к господству над другими, объединяясь для этого в коалиции.
Именно на примере институтов местного управления люди узнают о трудностях и опасностях, связанных с коллективными действиями, и лучше понимают, как их общие интересы влияют на качество жизни. Большинство людей может активно участвовать в деятельности местных сообществ, а не наблюдать со стороны за далекими от них играми политиков. Как считал Токвиль, общинные институты – это основной источник жизнеспособности свободного общества. Граждане не могут обрести способности к самоорганизации и самоуправлению, не имея опыта активного объединения с такими же гражданами для решения задач, требующих совместных усилий. Граждане являются основными творцами моделей жизни, на которых зиждется человеческое сообщество.
УСТАНОВЛЕНИЕ НОВЫХ МОДЕЛЕЙ ВЗАИМООТНОШЕНИЙ. В обществах, построенных на принципах взаимозависимости, существуют разнообразные модели человеческих взаимоотношений. Федеральное устройство предполагает, что люди не замыкаются в рамках политических границ и не рассматривают людей, находящихся вне этих границ, как своих соперников из враждебного им мира. Принципы взаимозависимости заставляют проявлять внимание к сочетанию различных интересов. Федеральное общество подразумевает открытость, которая позволяет людям строить свои отношения таким образом, чтобы выявить комбинации разнообразных интересов.
Во времена возникновения американского федерализма города объединялись в ассоциации, которые затем стали штатами, а штаты объединялись в то, что затем стало федеральным союзом под названием Соединенные Штаты Америки. Не следует рассматривать национальные государства как некое высшее достижение в организации человеческих обществ. Если «объединительные» модели взаимоотношений преодолеют государственные границы, то потребуются правила для многочисленных добровольных ассоциаций, учитывающие многонациональные по характеру структуры взаимоотношений. Именно федерализм является альтернативой империи и дает возможность, исходя из опыта 1989 года, упрочить и развить способность людей к самоуправлению.
СПОСОБНОСТЬ К РЕФОРМИРОВАНИЮ. Самоуправляющиеся общества зависят от своей способности к реформированию. В частности, крупномасштабные демократические общества испытывают потребность в хорошо разработанной науке объединений, которая может помочь и в установлении диагноза в сложных ситуациях, и в выборе путей для модификации самой структуры этих ситуаций, позволяющих, в сочетании с другими моделями порядка, достичь более высокого уровня благосостояния людей. С точки зрения этой потребности, демократические общества должны учитывать разнообразные группы интересов в условиях, когда прогресс открывает новые возможности и для познания, и для развития производственного потенциала.
Главная проблема федеральной системы правления состоит в мобилизации интеллектуальных способностей для реконструкции моделей объединения людей в рамках разнообразных коллективов и структур взаимоотношений. Людям всегда грозит опасность, когда они не верят, что «сумели бы сами определить причину своих бедствий: эти народы гибнут от бед, природы которых не понимают» . Могут ли создания, которым свойственно ошибаться, мобилизовать свои аналитические и диагностические способности, чтобы выявить причины своих бед и конструктивно изменить свой образ жизни, – этот вопрос остается открытым. Способности к самоорганизации и самоуправлению зависят от способности постоянно совершенствовать свои взаимоотношения.
Существование множества автономных видов общественной деятельности и единиц правления открывает большие возможности для обновления и экспериментирования. Федеральное общество – это экспериментальное общество, в котором проверяются новые идеи, в том числе те, которые изменяют структуру институтов для преодоления проблем институционной слабости и институционных неудач. Способность к реформированию – это неотъемлемая черта федеральной системы правления.
ДОПОЛНИТЕЛЬНАЯ ПОДГОНКА. Вызов, брошенный нам сегодняшним днем и ближайшим будущим, заставляет нас признать, что в развитии человеческой цивилизации порядок и соперничество неотделимы друг от друга. Необходимо, чтобы государственные границы становились все более открытыми для взаимоотношений, посредством которых отдельные лица и объединения устанавливают межличностные связи, способствуя тем самым формированию многонациональных обществ. Межгосударственных отношений для этого недостаточно. Взаимная зависимость содержит в себе потенциальную возможность конфликтов и потому требует такого уровня связей и обсуждения, который мог бы оказать воздействие на порождающие конфликт несовпадения групповых интересов. Механизмы посредничества и институты разрешения конфликтов необходимы как дополнение к развитию нормативно упорядоченных взаимоотношений.
Сотрудничество возникает, когда взаимоотношения людей строятся на обоюдной выгоде. Конкуренция возникает, когда есть выбор между потенциальными партнерами для сотрудничества. Конфликт возникает, когда участники создают опасность или помехи для деятельности других. Конфликт разрешается, когда конфликтующие стороны стремятся найти способы соединения различных интересов. Это достигается путем создания определенных общностей взаимоотношений. Коллективные действия предпринимаются ради того, что объединяет данных людей в сообщество. Для создания демократического общества деятельность людей, управляющих собственными делами самостоятельно или совместно с другими людьми, имеет столь же существенное значение, как и деятельность тех, кто профессионально занимается урегулированием конфликтов, восполняя недостающие звенья в цепи взаимоотношений. Вся эта система, однако, оказывается под угрозой, когда, например, территории, являющиеся общественной собственностью, начинают использоваться таким образом, который исключает возможность их использования другими.
Чем больше размер сообщества, тем выше риск захвата господства олигархией. Это присуще демократическому процессу. В простой обширной республике всегда возобладают олигархические тенденции. Поэтому чем больше размер сообщества, тем важнее наличие конституционных сдержек, ограничивающих правительственные прерогативы в отношении конкретных человеческих сообществ. Компетенция правительства не может распространяться на все сферы жизни. Отсюда я заключаю, что американской демократии угрожает опасность, если презюмируется, что «правит» «правительство». Токвиль был прав, утверждая, что в Соединенных Штатах отсутствует то, что граждане Франции назвали бы «правительством или администрацией». По словам Токвиля, «рука, управляющая общественным механизмом, неизменно сокрыта от глаз» , потому что каждый человек «есть лучший и единственный судья в том, что касается его собственных интересов» , и для решения проблем повседневной жизни он волен вступать в отношения с другими людьми посредством добровольных ассоциаций и общинных институтов. Задача институтов правления должна состоять в посредничестве и разрешении конфликтов, в создании более широких структур взаимоотношений, а не в осуществлении командных и контрольных функций над всеми аспектами жизни.
В теоретическом плане предположение о том, что «правительство правит», столь же наивно в отношении демократического общества, как и предположение о том, что солнце встает и заходит, вращаясь вокруг земли. Правит именно народ, беря на себя ответственность за управление своими делами через сеть отношений между людьми, создание условий для принятия коллективных решений и осуществления коллективных действий, а также за то, чтобы лица, наделенные властными полномочиями от имени других людей, были им подотчетны и отвечали за свои обязательства. Если обществами правят государства, то это в корне отличается от тех условий, при которых люди берут на себя ответственность за управление своими собственными делами и заботу о своем и общем благе.
Карл Поппер, говоря о принципе рациональности, считает, что он состоит в том, чтобы поступать адекватно ситуации [118]. Далее, он утверждает, что главная задача любого анализа – выяснить суть самой ситуации, а не сосредотачиваться на познавательных характеристиках человека. Адекватность человека той или иной ситуации означает его способность к различным формам обучения и адаптивного поведения в рамках данной ситуации.
При этом, однако, возникает важная проблема, связанная с тем, что люди, оказавшиеся в артефактных ситуациях, должны знать, как в них действовать. Гражданам в демократическом обществе необходимо понимать, как нести ответственность за свою собственную жизнь, как строить конструктивные отношения с другими людьми, как управлять объединениями людей, требующими принятия коллективных решений и коллективных действий. Кроме всего прочего, они должны помнить о сделке Фауста, лежащей в основе нормативно упорядоченной структуры взаимоотношений, об опасности автократии, о том, что означает участие в управлении обществом, построенным в соответствии с общей теорией ограниченных конституций, которые с течением времени подлежат пересмотру.
Из этого следует, что, рассматривая установление порядка в самоуправляющихся обществах, нельзя игнорировать познавательные способности человека. Петер Уинч [164] прав, делая упор на познавательные способности человека в своем исследовании о соотношении социальной науки и философии. В терминах концепции о трех мирах человеческого познания и человеческих действий, разработанной Поппером в его более поздних работах, это относится к сферам «второго мира» и «третьего мира» [120]. Таким образом, функция знания является решающим фактором для самоуправляющихся обществ. Гносеологические основания порядка столь же важны, как и его политические основания.
Заложенная в самоуправляющихся обществах важная роль познавательных способностей человека обусловливает высокий уровень требований к людям, сталкивающимся со сложными ситуациями. Общетеоретические взгляды следует вводить в контекст конкретных обстоятельств [45], в которых для достижения практических результатов гетерогенные элементы должны дополнять друг друга. Мы, люди, должны сознавать, что мы делаем, если хотим выяснить причины наших трудностей и не погибнуть от бед, природы которых мы не понимаем. При этом, однако, мы всегда действуем в условиях ограничений, так что ошибки неизбежны. Развить способности к самоуправлению можно только в процессе разрешения проблем, используя при этом опыт других людей. Здесь нужны соответствующие привычки ума и души, а также структурные условия для перевода конфликта в режим решения проблем, что облегчает его урегулирование.
Когда мы наивно предполагаем, что правит правительство, в этом проявляется наше полное непонимание фундаментальных основ демократических обществ и тех шагов, которые следует предпринять для перемен в мире после 1989 года. Пол А.Жиго, отмечая широкие масштабы этой проблемы, писал в «Уолл стрит джорнэл» 29 июня 1990 года о своем столкновении с тем, что многие русские, которых он интервьюировал в Москве, просили: «Пожалуйста, не помогайте нашему правительству». Он цитирует Илью Заславского, члена Межрегиональной депутатской группы советского парламента, который сказал: «Иногда я думаю, что самые большие враги демократии в моей стране – это демократы на Западе. Вы постоянно пытаетесь помочь нашей диктатуре».
Парламенты, выборы, политические партии в тех странах, где правит правительство – возможно, за исключением Дании,– это просто неадекватная основа для демократических систем правления. «Waterschappen» (водные ассоциации) в Голландии, «Gemeinde» (деревенские общины) в Швейцарии, общины в Новой Англии и базовые инфраструктуры, управляющие общинными делами во всех обществах, являются институтами, необходимыми для того, чтобы научиться демократическому образу жизни. Люди могут выражать свои мнения в залах городских собраний или на деревенских сходках. Но совершенно невозможно, чтобы каждый из сотен миллионов людей, имеющий право на самовыражение, был услышан всеми.
Когда «свободный мир» зависит от взаимоотношений между государствами, самые благие намерения западных демократов приводят к укреплению диктатур (автократий). Большое заблуждение предполагать, что правят правительства. Для становления демократии гораздо важнее сделать общества открытыми для разнообразных межличностных и межорганизационных взаимоотношений.
Все мы, люди, способны стать теми, кем мы хотим быть, и формировать окружающий нас мир. Какие концепции и расчеты могут помочь нам понять самих себя, сделать осмысленной нашу жизнь и воплотить наши устремления? С этого начинаются человеческие цивилизации и именно это формирует наше будущее.
Проблема освоения интеллектуального опыта
Жизнь в соответствии с системными моделями порядка в современных самоуправляющихся обществах расширяет возможности человеческого разума. Люди могут учиться и развивать способности к самоуправлению двояко: на жестоком опыте истории и на опыте друг друга; но они всегда стремятся раздвинуть пределы человеческого знания. Здесь мы сталкиваемся с фундаментальной дилеммой: приобретенные знания используют всего лишь смертные создания.
Джерри Фодор, специалист в области когнитивной психологии, подчеркивал, что человеческий интеллектуальный опыт воплощается в материальных условиях жизни, которые изменяются за «удивительно короткий срок» по сравнению с «вечностью» [39, р. 129]. Способность к обучению и использованию интеллекта присуща только живым существам. Именно люди учатся, мыслят, действуют и взаимодействуют друг с другом. Накопление каждым человеком знаний и умений прекращается с прекращением его жизни. Тот факт, что человек смертен, ставит главный предел человеческому интеллекту. Только язык и, соответственно, общение дают людям возможность преодолеть, хотя бы отчасти, те абсолютные пределы, которые ставит им смерть. Язык позволяет передавать интеллектуальный опыт одного человека другим, что дает возможность накапливать его на протяжении поколений и развивать специализацию (разделение труда). И то, и другое связано с проблемами координации.
Любой новый интеллектуальный опыт, накапливаемый каждым поколением, требует своего выражения и передачи современникам. Специализация требует не только передачи этого опыта с помощью языка, но также и овладения определенными навыками и умениями, которые передаются следующим поколениям через творческое освоение интеллектуального опыта и расширение границ познания в каждом данном поколении. Любознательность, тяга к обучению и новым знаниям, профессионализм, стремление использовать новые идеи для самовыражения и самосовершенствования – все это предполагает активную жизненную позицию.
Воплощение интеллектуального опыта в бренных созданиях означает, что эти процессы происходят в границах человеческой жизни и среди смертных. Общение ведет к накоплению интеллектуального опыта, но посредники, с помощью которых происходят его приобретение и распространение, – это всегда смертные люди. Знания и умения не накапливаются и не передаются как нечто единое. Продуктивный потенциал общества зависит от того, каким образом эти процессы происходят в пространстве и во времени. На человеческий потенциал обновления – потенциал обучения и накопления новых знаний – влияет то, что будущее любого человека всегда неизвестно. Поэтому долговременное планирование невозможно. Условия существования также достаточно непостоянны. При их непостоянстве достижение гармонии связано со сложными мыслительными операциями в каждом виде деятельности, и тот факт, что интеллектуальный опыт воплощен в бренных существах, требует особого искусства общения, координации, экспериментирования и адаптации.
ОСНОВЫ УСТАНОВЛЕНИЯ ПОРЯДКА В ОБЩЕСТВАХ. Возможность соглашения при установлении порядка в человеческих обществах через их потенциал самоорганизации и самоуправления зависит от того, могут ли люди эффективно решать проблему освоения интеллектуального опыта, будучи смертными созданиями. Существует ли среди членов общества такой путь распространения знаний, навыков, умений и способностей решать проблемы, при котором люди могут разрешать возникающие конфликты на основе коллегиальности? Или же они должны полагаться на некий господствующий над обществом центр власти?
Ответ на этот вопрос основан на соображениях, изложенных в главе второй. Мы можем сопоставить теорию демократического правления, основанного на методах соглашения, с теорией суверенитета. Ключевые расхождения связаны с использованием языка для установления нормативно упорядоченных взаимоотношений, а также с тем, как заставить людей следовать этим правилам. Один метод – это применение принципов порядка, основанного на строгой иерархии посредством команды и контроля. Другой путь – это слабо иерархизированная система, основанная на действии конкурирующих и ограниченных механизмов правления в условиях полудобровольного подчинения [63]. Последнее подразумевает распространение потенциальных возможностей самоуправления на все общество, исходя из того, что каждый человек отвечает за управление собственными делами, установление взаимовыгодных отношений с другими людьми и обучение тому, как совершать коллективные действия в самоуправляющихся сообществах.
В МЕНЯЮЩИХСЯ УСЛОВИЯХ. Окружающий нас мир может радикально меняться в зависимости от способа освоения обществом интеллектуального опыта. Мир, в котором жило американское общество в 1989 году, очень отличается от мира 1789 года. Условия жизни конца нашего века значительно изменились под воздействием науки и техники. Понятие «пресса» больше не сводится лишь к печатному слову. Железные и шоссейные дороги, воздушные трассы изменили пространство. Промышленность и сельское хозяйство поставляют огромное количество разнообразных товаров. В сфере человеческой организации и взаимоотношений произошли столь же большие перемены и значительные усовершенствования.
Однако, несмотря на все эти перемены, установление порядка в человеческих взаимоотношениях по-прежнему зависит от обязывающей власти слова. Главная проблема современного американского правоведения – толкование языка конституционных документов. Есть сторонники толкования их в духе первоначального замысла и сторонники толкования с учетом таких основополагающих ценностей, как человеческое достоинство, составляющих основу «живой» конституции. Эта проблема интерпретации смысла конституции не может быть решена чисто формальным путем. Она требует обращения к первоначальному замыслу и точному смыслу слов конституции, но в контексте того, что требовалось для разработки и поддержания системы демократического правления, заложенной в общей теории ограниченных конституций. В свою очередь, общая теория ограниченных конституций должна основываться, во-первых, на признанных методах нормативного исследования ^ которые позволяют сравнивать смысл ценностных терминов с позиций достижения людьми взаимопонимания, а во-вторых, на методах позитивного исследования, которые позволяют сообществам людей признать факт наличия взаимоотношений, противоречащих их намерениям и интуиции. Выводы Джеймса Мэдисона о существовании во всех демократических собраниях сильных олигархических тенденций, например, ставят под сомнение достаточность для больших демократических республик формулы «один человек – один голос» и принципа принятия решения большинством голосов. Можно предположить, что «живые конституции», в условиях господства олигархий, откажутся от системы сдержек, заложенной в ограниченных конституциях, способных поддерживать системы конституционного правления.
Некритическая приверженность прежнему узкому толкованию таких понятий, как «пресса», в эпоху электронных коммуникаций выглядит неразумной софистикой. Неадекватной основой для поддержания конституционного правления в демократическом обществе являются также спекуляции на тему человеческого достоинства. Адвокаты, которые в своем стремлении выиграть дела апеллируют к судьям с аргументацией, выдвигающей на первый план политические спекуляции на тему человеческого достоинства, могут серьезно подорвать американскую юстицию.
Генри Дж. Манн, ведущий ученый в области экономики и права, назвал такую систему «конституционной лотереей» [70, р.26]. Он пришел к верному выводу о том, что «все мы столкнулись с огромной опасностью полной утраты идей правового режима» [ibid., р.32]. Правило принятия решений большинством голосов, не ограниченное конституционными сдержками, – это еще одна форма конституционной лотереи. Коалиции-победители могут создаваться разными путями. В крупных законодательных собраниях лица, осуществляющие прерогативы руководства, могут влиять на составление повестки дня и ход заседаний. Когда коалиции-победители вкушают плоды победы, меньшинство может подвергнуться дискриминации. Долгосрочные интересы сообщества могут быть принесены в жертву временному господству фракций большинства. Зависимость судьбы общества от побед или неудач на выборах и создания коалиций-победителей в законодательных органах – это и есть конституционная лотерея исторических случайностей.
Задача, стоящая перед современным исследователем-юристом, сравнима с задачей, стоявшей перед правоведами XII и XIII веков. Их достижения связаны с тем, что они шли не от буквалистского толкования и не от вольных рассуждений о человеческом достоинстве, а опирались на достижения римского права, пользуясь в его толковании методами нормативного исследования, уходящего в иудейскую и христианскую традиции [9; 143]. Римская концепция империи не подходит к современным условиям. Сейчас нужно использовать общие теории ограниченных конституций, в соответствии с которыми единство права может быть обеспечено скорее разнообразием, нежели единообразием. Согласованная правовая система может быть создана именно через процедуры урегулирования конфликтов, возникающих из-за коллизий между различными нормами.
СООБЩЕСТВА НА ОСНОВЕ ВЗАИМОПОНИМАНИЯ. Проблемы интерпретации и перевода нельзя разрешить, разглядывая некий набор слов на бумаге. Смысл символов всегда основывается на общности в понимании смысла слов. Все языки построены на связи различных уровней речевого общения, направленной на достижение взаимодополняемости разнообразных элементов. Конституции никогда не бывают одними лишь словами на бумаге. Вернее, слова на бумаге являются основными звенья ми, объединяющими интеллектуальный опыт смертных созданий, звеньями, придающими смысл их жизни и взаимоотношениям. Но всегда остаются проблемы понимания внутреннего смысла, заключенного в словах, и ошибок, которые свойственно совершать смертным [116].
Без четкого знания существующих альтернатив полноценное использование языка невозможно. Иначе общение людей будет лишено смысла; они будут говорить, но не услышат ответа. Средства массовой информации разрушительно действуют на ключевой для разумного общения фактор взаимности в речевой коммуникации. Граждане, к которым обращаются как к массе, перестают быть разумными инженерами своих самоорганизующихся и самоуправляющихся сообществ. Условия, необходимые для передачи интеллектуального опыта, разрушаются, и цивилизации приходит конец, когда игнорируется разумное общение как одно из главных условий развития цивилизации.
НОВЫЙ ПУТЬ? Над смыслом американского федерализма как путем установления порядка в самоуправляющемся обществе следует серьезно задуматься и американскому народу, и другим народам мира. Какие уроки можно извлечь из того, что Токвиль назвал великим экспериментом по «созданию общества, основанного на принципиально новых устоях»? Что это за теории, «прежде либо вовсе неизвестные миру, либо признанные неосуществимыми», которые «явили человечеству такой удивительный строй жизни, к которому вся предыдущая история никак его не подготовила»? Чему может научить нас этот эксперимент и множество других экспериментов, предпринимавшихся с целью построения общества на новой основе? Каким образом можно извлечь из этих усилий, направленных на расширение границ наших представлений, те знания, которые необходимы для совершенствования человеческих способностей к самоорганизации и самоуправлению в будущем мире?
Можем ли мы ответить на вопрос, поставленный Александром Гамильтоном в очерке №1 «Федералиста», а именно: «действительно ли способны сообщества людей к устройству правления по разумению своему и выбору либо обречены они навечно иметь основанием своего политического объединения случай или силу» . Если политический процесс опирается лишь на победы и неудачи на выборах, на создание коалиций большинства для влияния на законодательные решения, на выигранные и проигранные судебные дела, то размышления и выбор отступят перед конституционными лотереями и игрой случайностей в трагических драмах истории. Если же мы хотим, чтобы размышления и выбор преобладали, то они должны опираться на мысли и чувства, которые придают смысл состязательности, присущей демократическому обществу. Сообщества людей не смогут цивилизовать конфликт и прийти к его урегулированию в отсутствие взаимного уважения. Мы вступаем в спор друг с другом не ради господства и уничтожения других, а ради расширения границ понимания и сочувствия.
БЕСКОНЕЧНЫЙ ПОИСК. Дилемма освоения интеллектуального опыта, с которой сталкиваются все люди, связана с необыкновенным свойством нашего сознания – воображением, которое приводит к изобретениям и обновлению. Человеческое воображение открывает богатые возможности не только для творчества, но и для фантазий и иллюзий. Оно способно создать представление об универсальности и вечности. Вполне возможно, что человек считает, будто может преступать границы морали и вести себя как всеведущий наблюдатель, знающий, в чем состоит наибольшее благо для наибольшего числа людей. Эти фантазии и иллюзии широко распространены и являются источником величайших заблуждений и человеческих трагедий. Они присущи бентамам, Энгельсам и Марксам этого мира. Они приводят к появлению гитлеров, Лениных и Сталиных. Но они же направляли воображение Спинозы, Дарвина и Эйнштейна.
Как отличить фантазии и иллюзии от истинно творческих возможностей человеческого воображения? Единственный известный мне путь – это формирование культуры исследования, открытой для состязательности, при должной оценке творческого потенциала, присущего конфликту и направленного на его разрешение. Любые фантазии и иллюзии могут содержать в себе ростки творческих импульсов. Лучший метод освобождения этих ростков творчества от всего, что мешает их развитию, – это состязание аргументов и экспериментирование. Такой метод полезен для всех форм человеческой деятельности и не ограничивается лишь академическими аудиториями и экспериментальными лабораториями. Этот метод полезен для освоения интеллектуального опыта и позволяет смертным созданиям стремиться к бессмертию, создавая бессмертные творения. Но следует всегда отделять «блестящую глупость» от «блестящей мудрости», как говорил Гоббс [см. также: 105]. Прогресс человеческой цивилизации зависит от правильности в различиях и разборчивости в выборе.
Есть ли будущее у федерализма
Когда около 150 лет тому назад Токвиль работал над вторым томом «Демократии в Америке», он сосредоточил внимание на основной проблеме освоения интеллектуального опыта смертных созданий. Дадут ли институционные механизмы, возникшие в ходе американского эксперимента по установлению демократического правления, американскому народу возможность осваивать, передавать и распространять соответствующие привычки ума и души, чтобы сохранить принципы самоуправления для последующих поколений? Если нет, то американская система самоуправления не способна воспроизводить и сохранять себя в отдаленном будущем.
За двести лет, прошедших с 1789 по 1989 год, американское общество обрело удивительный творческий потенциал в масштабах мировой цивилизации. Можно ли сохранить этот потенциал? Мой ответ – сдержанно отрицательный. На то есть два основания. Первое выдвинуто Токвилем, когда он говорит об опасности демократического деспотизма. Изменения в этом направлении происходят, когда граждане начинают думать, что любой из них способен решать проблемы, касающиеся всего общества в целом. Затем они начинают полагать, что проблемами всего общества в целом могут заниматься центральные власти, отождествляемые с «правительством». Это «правительство» – химера массового воображения – считается всеведущим и способным разрешить все возникающие в жизни проблемы. Но такое химерическое устройство не может существовать в сообществе людей, обладающих интеллектуальным опытом. А если бы и могло, то, как писал Токвиль, стало бы «гигантской охранительной властью», которая претендует на то, чтобы быть «единственным уполномоченным и арбитром» человеческого счастья. Ей бы осталось только лишить людей «беспокойной необходимости мыслить и жить на этом свете». Такая система демократического деспотизма была бы губительна для интеллектуального опыта, необходимого жизнеспособному самоуправляющемуся обществу. Тень демократического деспотизма, как я отмечал в главе пятой, начинает нависать над американским обществом.
Чтобы не встать на путь демократического деспотизма, людям в американском обществе придется решать проблемы реформирования, затрагивающие конституционные основы. С такими же проблемами сталкиваются народы как Западной Европы, так и Восточной. В Америке необходим пересмотр процесса принятия конституционных поправок, предусмотренного статьей V Конституции США. Нужны методы, которые позволят штатам инициировать конституционные поправки и выдвигать другие поправки при помощи процесса их совместного обсуждения, формулирования и одобрения, не допуская при этом осуществления Конгрессом права абсолютного вето I. Если нет альтернатив применению Конгрессом права вето, то он становится высшим судьей своих собственных полномочий по отношению к конституционным прерогативам других и может воспрепятствовать пересмотру и корректированию Конституции. Поправка, ограничивающая право вето, дала бы импульс для дальнейшего пересмотра Конституции и установления ограничений общенациональной власти. Генри Дж. Манн прав, утверждая, что конституционная лотерея подвергает риску существование правового режима. В обществах континентального масштаба общенациональные правительства не могут действовать в качестве единого центра решения всех проблем.
Другое основание для негативного суждения о месте американского общества в будущем мировой цивилизации заключается в том, что возникновение способностей к самоуправлению в других обществах не может происходить под американским руководством. Возникновение самоуправляющихся обществ в других частях мира может опираться на идеи, связанные с американским федерализмом, но эти идеи должны стать частью их культурного наследия как основы, на которой различные народы обретают свой собственный интеллектуальный опыт. Таким образом, будущее демократии зависит от развития коллегиальности, когда люди, создавая системы самоуправления применительно к конкретным условиям времени и места, дополняют свой опыт опытом других.
Никто не может предугадать будущее человеческой цивилизации. Но, тем не менее, можно предположить, что её потенциал направлен на развитие такой культуры исследования, которая поможет урегулированию спорных вопросов в конфликтных ситуациях и будет способствовать возникновению взаимной дополняемости в рамках сообществ людей, каждому из которых свойственно ошибаться и одновременно учиться на своем и чужом опыте. Будущее китайской, русской и других цивилизаций зависит от их открытости и способности перестраиваться, что может быть обеспечено только через состязательность при сохранении уважения к мнению других. Это поможет людям уточнять информацию, выявлять альтернативы и содействовать обновлению общества.
Американский федерализм имеет важное значение для развития такой культуры. Если интерпретировать смысл американского федерализма таким образом, то Соединенные Штаты могут занять подобающее место в развитии цивилизации, основанной на принципах самоуправления, где существуют возможности для сомнений и выбора, при том, что люди всегда будут совершать ошибки. Будущее – это всегда вызов. Ответ на этот вызов зависит и от унаследованных нами возможностей, и от использования человеческого воображения для обретения новых способов разрешения проблем, что существенно для создания адекватных, дополняющих друг друга моделей социального порядка, которые будут в своей совокупности определять условия нашей жизни. Тот, кто считает себя всеведущим наблюдателем, знающим, в чем состоит всеобщее благо, представляет собой наиболее серьезную угрозу для будущего человечества. Тот, кто игнорирует уроки прошлого, не готов встретиться с будущим.
Таково бремя разумного существования. Федерализм, как способ структурирования процессов познания в соответствии с надлежащими правовыми процедурами, встроен в наш интеллектуальный опыт. Все системы правления основаны на человеческом разуме. Мы не можем преодолеть естественных пределов человеческой жизни. Нам дано лишь стремиться к расширению своих возможностей в рамках доступного. Все остальное, по всей видимости, – фантазии и иллюзии.
Федерализм становится фикцией, если соглашения остаются пустыми словами на бумаге. Когда умственные усилия и тяготы жизни перекладываются на других, это означает отказ от самоуправления. Тогда демократия исчезает и приходит автократия, а люди приносятся в жертву под лозунгами свободы и равенства. Будущее принадлежит тем, чьи соглашения связывают их узами взаимного доверия, основанного на принципах самоуправления, тем, кто учится использовать процессы конфликта и его разрешения для уточнения информации, выявления альтернатив, обновления и раздвигает границы познания для поисков новых возможностей человеческого развития. У федерализма есть будущее. Вопрос состоит в том, связано ли это будущее с Соединенными Штатами Америки?
ПРИМЕЧАНИЯ
К главам 1-3 примечания не даются.
Глава четвертая
I Этот вопрос рассматривался Мартином Даймондом в статьях «Взгляд «Федералиста» на федерализм» [29], «Какой смысл вкладывали основатели Конституции в понятие федерализма» [30] и «Федералист» о федерализме» [31]. Патрик Райли продолжил его разработку в статье «Анализ «Федералиста» Мартином Даймондом» [123], основываясь на опубликованных работах Даймонда и его неопубликованных лекциях. Выводы Даймонда были восприняты широким сообществом ученых. Данная глава была написана с целью стимулирования дальнейшего изучения этих вопросов и в надежде, что ученые займутся более углубленным исследованием проблем, связанных с языком политических рассуждений.
II Сюзанна Лангер пишет следующее: «Процесс философского мышления продвигается обычно от первого неадекватного, но яркого представления о какой-либо новой идее через образное её выражение ко все более точному пониманию, пока, наконец, её логическая суть сможет быть передана словами. Действительно новые концепции, для которых нет названий в современном языке, всегда первоначально излагаются метафорически; поэтому зарождение любой теоретической структуры неизбежно отмечено фантастическими вымыслами» [61, VI].
III Райли приписывает эту точку зрения Лео Страуссу [139, 202ff]. Иногда выводы Даймонда в более общем виде ассоциируются с толкованием «Федералиста» Страуссом.
IV Обратите внимание на слова, используемые Гамильтоном в очерке № 23 «Федералиста»:
«Коль скоро обстоятельства в нашей стране требуют правления составного, а не простого, конфедеративного, а не единого, то главное, что нам нужно будет сделать, – это как можно более четко разделить задачи, которые будут стоять перед различными сферами и подразделениями власти, следя за тем, чтобы каждое из них имело как можно более полные полномо чия для выполнения вверенных им задач» .
Глава пятая
I Примером этой традиции является работа Уолтера Бэджгота «Английская Конституция» [5], части которой были опубликованы отдельными выпусками с 1865 по 1867 год, и книга Вудро Вильсона «Правление Конгресса» [163], впервые вышедшая в свет в 1885 году. Бэджгот проводит различие между «парадными» и «рабочими» частями Конституции. Парадные части являют собой фасад, за которым скрывается реальность, отраженная в рабочих частях Конституции. Вильсон явно опирается на взгляды Бэджгота, выдвигая свой тезис о том, что Конгресс осуществляет верховенство в американской системе правления.
II Во всех парламентских системах различают законодательные органы и процессы работы комитетов. Термин «парламент» подразумевает именно это. Эти органы и процессы по своей сущности предназначены для дискуссий и несовместимы с осуществлением исполнительных функций.
Глава шестая
I Этот термин заимствован у Роберта Вуда [165], который определяет «Гаргантюа» как «введение единого управления на территории региона большого города или, по крайней мере, создание с этой целью региональной суперструктуры». Мы при этом не противопоставляем крупные единицы более мелким, как это делает Вуд, рассматривая «Гаргантюа» и органы местного управления, а считаем целесообразным сосуществование организаций различного масштаба.
II Мы используем этот термин за неимением лучшего. Альтернативным мог бы быть термин «мультимолекулярная политическая система». Мы не используем термин «плюрализм», поскольку считаем его более широким понятием, относящимся к обществу в целом, а не только к его политической системе. Полицентрические политические системы не ограничиваются системой управления регионов больших городов. Эта концепция в равной мере применима к региональному управлению водными ресурсами, региональному ведению международными связями и к различным другим ситуациям.
III По аналогии, формальные единицы правления в регионе большого города могли бы рассматриваться как организации, подобные промышленным фирмам. Индивидуальные фирмы могут представлять собой основные юридические объекты в промышленности, но их конкретную структуру и взаимоотношения можно понять, рассматривая их как индустрию. Сотрудничество между отдельными единицами местного управления может взаимодополнять деятельность каждой из них, подобно патентному соглашению в автомобилестроении. Конкуренция между ними может вызывать желаемые тенденции к саморегулированию, сходные по своему воздействию с «невидимой рукой» рыночной экономики. Сотрудничество и конкуренция между единицами правления могут, конечно, приводить и к отрицательным последствиям, что потребует и некой формы централизованного принятия решений для учета интересов региона в целом. Широкий обзор теории промышленной организации дал Джо Бэйн [6].
IV Крутилла и Экстейн разработали концепцию «замыкания на себя» внешнего экономического воздействия как критерий для определения масштаба отдельной управленческой единицы при управлении водными ресурсами. Но она также применима к торговым центрам, создание которых на практике может привести к благоприятным изменениям в размерах арендной платы для крупных супермаркетов, т.к. они привлекают большое число посетителей. Это подтверждает наличие побочных внешних воздействий с их стороны.
V Использование Дьюи терминов «акты» и «(деловые) операции» подразумевает, что рассматривается только социальное поведение. Но физические явления, например, наводнения, также могут быть объектом общественного контроля.
VI Более подробно о «границах и сфере распределения благ» см. в работе С.Смита «Проблемы управления грунтовыми водными ресурсами в общественных округах» [136].
VII Границы местной единицы правления не сводятся к её юридически установленным физическим границам, но включают в себя экстратерриториальные полномочия, совместные полномочия и т.п.
VIII Этот фактор можно охарактеризовать отдельно как критерий равномерного распределения затрат и выгод, но мы предпочли рассмотреть его здесь в контексте политического представительства.
IХ Последующий анализ ограничивается проблемами конкуренции между единицами правления и не затрагивает вопрос о конкурирующих силах внутри единицы правления. Конкуренция между группами давления, фракциями и политическими партиями – это основополагающая черта демократического политического процесса, но она не является главным предметом исследования в данной главе. В ней рассматриваются полицентрические модели организации единиц правления в регионе большого города.
Глава седьмая
I Наиболее полный материал по этой проблеме содержится в Документах Консультативной комиссии США по межправительственным отношениям [150]. См. также: [107; 12; 10; 104; 126]. Более обширная библиография по данной проблеме содержится также в работе: [110].
II Литература, посвященная общественным благам, весьма обширна и в ряде случаев носит технический характер. Читатели, которые хотели бы получить общее представление о природе благ, могут обратиться к работам Джеймса Бьюкенена и Манкура Ольсона [17; 80]. В число более поздних эмпирических исследований этой темы входят работы: [1; 89; 72; 125; 86; 129].
Глава десятая
I Мои рассуждения по этому вопросу отражены в неформальном предложении, которое изложено в письме, адресованном моему коллеге 7 декабря 1987 года:
«В настоящее время Конгресс осуществляет контроль над процессом внесения поправок либо предлагая конкретные поправки, либо имея право созывать конвент по требованию 2/3 легислатур штатов. Нам необходим альтернативный процесс. Нам нужно отделить процесс инициирования от процессов обсуждения, принятия и ратификации. Альтернативная система может сложиться, если девять штатов возьмут на себя инициативу и предложат сформулировать конституционные поправки для рассмотрения проблемы пересмотра Конституции. Когда первые девять штатов поступят таким образом, губернаторы каждого из этих штатов могли бы назначить, а легислатуры штатов – утвердить члена комиссии по пересмотру Конституции. Затем эта комиссия в составе девяти членов могла бы провести организационную работу – избрать председателя, образовать временный секретариат и т.д., чтобы провести слушания и определить, какие исследования необходимы для продвижения предлагаемой поправки или ряда поправок. Такое предложение могло бы подлежать ратификации путем принятия резолюции легислатурами или созыва для этой цели конвентов в 3/4 штатов».
БИБЛИОГРАФИЯ

1. Ahlbrandt R. Municipal Fire Protection Services: Comparison of Alternative Organizational Forms. Beverly Hills: Sage, 1973.
2. Altshuler A. A. Community Control: The Black Demand for Participation in Large American Cities. Indianapolis: Pegasus, 1970.
3. Aristotle. Politics. N.Y.: Modern Library, 1942.
4. Austin J. The Province of Jurisprudence Determined/ Ed. H.L.A. Hart. London.: Weidenfeld and Nicolson, 1955.
5. Bagehot W. The English Constitution/ Ed. R.H.S. Crossman. London: Watts, 1964.
6. Bain J.S. Industrial Organization. Berkeley: University of California Press, 1959.
7. Barzel Y. Two Propositions on the Optimal Level of Producing Public Goods// Public Choice. 1969. Vol. 6, spring. P.31-37.
8. Bentham J. The Principles of Morals and Legislation. N.Y.: Hafner, 1948.
9. Berman H. Law and Revolution: The Formation of the Western Legal Tradition. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1983.
10. Bish R.L. The Public Economy of Metropolitan Areas. Chicago: Markham, 1971.
11. Bish R.L.t Hugh O.N. Urban Economics and Policy Analysis. N.Y.: McGrow-Hill, 1975.
12. Bish R.L.y Ostrom V. Understanding Urban Government: Metropolitan Reform Reconsidered. Wash.(D.C.): American Enterprise Institute, 1973.
13. Bish R.L.yWarren R. Scale and Monopoly in Urban Government Services// Urban Affairs Quart. 1972..Vol.8,Sept. P.97-120.
14. Boskin M.J. Local Government Tax and Product Competition: The Optimal Provision of Public Goods//J. Polit. Econ. 1973. Vol.78, Jan/Feb. P.203-210.
15. BouldingK.E. Toward a Pure Theory of Threat Systems// Amer. Econ. Rev. 1963 .Vol.53, May. P.424-434.
16. Breton A. The Economic Theory of Representative Government.Chicago: Aldine, 1974.
17. Buchanan J.M. The Demand and Supply of Public Goods. Skokie, (111.): Rand McNally, 1968.
18. Buchanan J.M. Public Goods and Public Bads// Financing the Metropolis/ Ed. J.P.Crecine. Beverly Hills: Sage, 1970.
19. Buchanan J.M. The Limits of Liberty: Between Anarchy and Leviathan.Chicago: University of Chicago Press, 1975.
20. Buchanan J.M.у Tullock G. The Calculus of Consent:Logical Foundations of Constitutional Democracy. Ann Arbor: University of Michigan Press, 1963.
21. Burns J. McG. The Deadlock of Democracy. Englewood Cliffs (N.Y.): Prentice-Hall, 1963.
22. California Governor’s Task Force on Local Government Reform// Pubic Benefits from Public Choice. Sacramento: Governor’s Office, 1974.
23. Commons J.R. Legal Foundations of Capitalism. Madison: University of Wisconsin Press, 1968.
24. Cooke J.EAtd.). The Federalist. Middletown (Conn.): Wesleyan University Press, 1961.
25. Crozier M. The Bureaucratic Phenomenon. Chicago: University of Chicago Press, 1964.
26. Dales J.H. Pollution, Property and Prices. Toronto: University of Toronto Press, 1968.
27. Dardess J. W. Confucianism and Authocracy: Professional Elites in the Founding of the Ming Dynasty. Berkeley; Los Ageles: University of California Press, 1983.
28. Dewey J. The Public and its Problems. N.Y.: Holt, 1927.
29. Diamond M. The Federalist’s View of Federalism// Essays on Federalism/ Ed. G.S.Benson. Claremont (Calif.): Institute for Studies in Federalism, Claremont Men’s College, 1961. P.21-64.
30. Diamond M. What the Farmers Meant by Federalism// A Nation of States/ Ed. R.A.Godwin. Chicago: Rand McNally, 1974. P.25-42.
31. Diamond M. The Federalist on Federalism// Yale Law J.1977. Vol.86, May. P.1273-1285.
32. Djilas M. The New Class. N.Y.: Praeger, 1957.
33. Djilas M. The Unperfect Society. N.Y.: Harcourt, Brace, 1969.
34. Dye T.R. American Federalism:Competition among Governments. Lexington (Mass.): Lexington Books, 1990.
35. Elazar D. Community Self-Government and the Crisis of American Politics// Ethics. 1971. Vol.81, Jan. P.91-106.
36. Elazar D., Kincaid J. Covenant, Polity and Constitutionalism//Publius.1980. Vol.10, fall. P.3-30.
37. Elkin S.L. City and Regime in the American Republic. Chicago: University of Chicago Press, 1987.
38. Eucken W. The Foundation of Economics. Chicago: University of Chicago Press, 1951.
39. Fodor J.F. Psychosemantics: The Problem of Meaning in the Philosophy of Mind. Cambridge (Mass.): MIT Press, 1987.
40. Fromm I. Escape from Freedom. N.Y.: Farrar & Rinehart, 1941.
41. Goodnow F.J. Politics and Administration. N.Y.: MacMillan, 1990.
42. Greene V.L. The Metaphysical Foundations of Constitutional Order: Ph.D.diss. Bloomington: Dept, of Political Science Indiana University. 1978.
43. Gregg P.M. Problems of Theory in Policy Analysis. Lexington (Mass.): Heath, 1975.
44. Hamilton A., Jay /., Madison J. The Federalist/ Ed. E.M.Earle. N.Y.: Modern Library, S.a.
45. HayekF.A. The Use of Knowledge in Society/ / Amer. Econ. Rev. 1945. Vol.35, Sept. P.519-530.
46. Hayek F.A. Rules and Order. Chicago: University of Chicago Press, 1973. Vol.l. Law, Legislation and Liberty.
47. Hirsch W. Local versus Areawide Urban Government Servces// National Tax J. 1964. Vol.17, Dec. P.331-339.
48. Hirsch W. The Supply of Urban Public Services// Issues in Urban Economics/ Ed. H.S.Perloff, L.Wingo (Jr.). Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1968. P.435-475.
49. Hobbes T. De Cive or the Citizen/ Ed. S.P.Lamprecht. N.Y.: Appleton-Century-Crofts, 1949.
50. Hochman H.M. (Ed.). The Urban Economy. N.Y.: Norton, 1976.
51. Huang R. 1587: A Year of No Significance. New Haven (Conn.): Yale University Press, 1981.
52. Huckfeldt R. Structure, Indeterminacy and Chaos: A Case for Sociological Law// J.of Theor. Politics. 1990. Vol.2, Oct. P.413-433.
53. Hume D. Hume’s Moral and Political Philosophy/ Ed. H.D.Aiken. N.Y.: Hafner, 1948.
54. Kaminski A. The Institutional Order of Communist Regimes. San Francisco:ICS Press, 1992.
55. Kaufmann F., Majone G., Ostrom K(ed.). Guidance, Control and Evolution in the Public. Sector. N.Y.: de Gruyter, 1986.
56. Koestler A. The Sleepwalkers: A History of Man’s Changing. Vision of the Universe. N.Y.: MacMillan, 1959.
57. Kotler M. Neighborhood Government: The Local Foundations of Community Life. Indianapolis: Bobbs-Merrill, 1969.
58. Krutilla J.V.y Eckstein O. Multiple Purpose River Development: Studies in Applied Economic Analysis. Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1958.
59. Lachmann L.M. Capital and Its Structure. Kansas City: Sheed Andrews and McMeel, 1978.
60. Landau M. Redundance, Rationality and the Problem of Duplication and Overlap// Public Administration Rev. 1969. Vol.29, July – Aug. P.346-358.
61. Langer S.K. Philosophy in a New Key. 3rd ed. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1976.
62. Lasswell H.y Kaplan A. Power and Society: A Framework for Political Inquiry. New Haven (Conn.): Yale University Press, 1950.
63. Levi M. Of Rule and Revenue. Berkeley: University of California Press, 1988.
64. Lindblom C.E. Bargaining: The Hidden Hand in Government/ Research Memorandum RM-1434-RC. Santa Monica (Calif.): RAND Corporation, 1955.
65. Lindblom C.E. The Intelligence of Democracy: Decision Making through Mutual Adjustment. N.Y.: Free Press, 1965.
66. Locke J. Two Treaties of Government. N.Y.: Hafner, 1947.
67. Long N.E. Rigging the Market for Public Goods// Organisations and Clients: Essays in the Sociology of Service/ Ed. W.R.Rosengren, M.Lefton. Columbus (Ohio): Merrill, 1970.
68. Lutz D. The Origins of American Constitutionalism. Baton Rouge: Louisiana State University Press, 1988.
69. Mandeville B. The Fable of the Bees. N.Y.: Penguin, 1970.
70. Manne H. A Proposal for Reconciling Different Views About Constitutional Interpretation: Working paper. Alexandria (Va.): School of Law. George Mason University, 1990.
71. Martin D.T. The Institutional Framework of Community Formation: The Law and Economics of Municipal Incorporation in California: Ph.D. diss. Blacksburg: Dept, of Economics. Virginia Polytechnic Institute and State University, S.a.
72. McDavid J. Interjurisdictional Cooperation among Police Departments in the St.Louis Metropolitan Area// Publius. 1974. Vol.4, fall.P.35-58.
73. McKean R.N. The Unseen Hand in Government// Amer. Econ. Rev. 1965. Vol.55, June. P.496-506.
74. Michels R. Political Parties/ Ed. S.M.Iipset. N.Y.: Free Press, 1966.
75. Mishatt E.J. The Relationscip between Joint Products Collective Goods, and External Effects// J. of Polit. Econ. 1969. Vol.77, May – June. P.329-348.
76. MusgraveR. The Theory of Public Finance. N.Y.: McGraw– Hill, 1959.
77. Mushkin S. (ed.). Public Prices for Public Products/ Wash. (D.C.): Urban Institute, 1972.
78. Niskanen lV.A(Jr.) Bureaucracy and Representative Government. Chicago: Aldine, 1971.
79. Oakerson R.J. The Erosion of Public Highways: A Policy Analysis of the Eastern Kentucky Coal-Hoal Road Problem: Ph.d. diss./ Bloomington: Dept, of Political Science Indiana.University, 1978.
80. Olson M. The Logic of Collective Action. Cambridge (Mass.): Harvard University Press, 1965.
81. Olson M. The Principle of «Fiscal Equivalence»: The Division of Responsibility among Different Levels of Government/ / Amer. Econ. Rev. 1969. Vol.59, May. P.479-487.
82. Ostrogorsky M. Democracy and the Organization of Political Parties. Garden City; N.Y.: Anchor Books, 1964. Vol.2. The U.S.
83. Ostrom E. Institutional Arrangements and the Measure ment of Policy Concequences: Applications to Evaluating Police Performance// Urban Affairs Quart. 1971. Vol.6, June. P.447-475.
84. Ostrom E. Metropolitan Reform: Propositions Derived from Two Traditions// Social Science Quart. 1972. Vol.53, Dec. P.474-493.
85. Ostrom E. On Righteousness, Evidence, and Reform: The Police Story// Urban Affairs Quart. 1975. Vol.10, June. P.464-486.
86. Ostrom E. Size and Performance in a Federal System// Publius. 1976. Vol.6, spring. P.33-74.
87. Ostrom E. An Agenda for the Study of Institutions/ / Public Choice. 1986. Vol.48. P.3-25.
88. Ostrom E. Governing the Commons: The Evolution of Institutions for Collective Action. N.Y.: Cambridge University Press, 1990.
89. Ostrom E., Baugh W., GuarasciR., ParksR., WhitakerG.P. Community Organisation and the Provision of Police Services. Beverely Hills: Sage, 1973.
90. Ostrom E., Parks R.B. Suburban Police Departments: Too Many and Too Small?// The Urbanisation of the Suborbs/ Eds. L.H.Masotti, J.K.Hadden. Urban Affairs Annual Rev., Vol.7. Beverely Hills: Sage, 1973. P.367-402.
91. Ostrom E., Parks R.B., Whitaker G.P. Do We Really Want to Consolidate Urban Police Forces? A Reappraisal of Some Old Assertions// Public Admin. Rev. 1973. Vol.33, Sept. – Oct. P.423-433.
92. Ostrom E. Defining and Measuring Structural Variations in Interorganisational Arragements// Publius. 1974. Vol.4, fall.P.87-108.
93. Ostrom E., Smith D.C. On the Fate of «Lilliputs» in Metropolitan Policing// Public Admin. Rev. 1976. Vol.36, Mar. – Apr. P.192-200.
94. Ostrom E., Whitaker G.P. Community Control and Governmental Responsiveness: The Case of Police in Black Communities// Improving the Quality of Urban Management/ Eds. D. Rogers, W. Hawley. Urban Affairs Annual Rev. Vol.8. Beverely Hills: Sage, 1974. P.303-334.
95. Ostrom V. Water and Politics.Los Angeles: Haynes Foundation, 1953.
96. Ostrom V. Water Resource Development: Some Problems in Economic and Political Analysis of Public Policy// Political Science and Public Policy/ Ed. A.Ranney. Chicago: Markham, 1968.
97. Ostrom V. Operational Federalism: Organisation for the Provision of Public Services in the American Federal System// Public Choice. 1969. Vol.6, spring. P.1 – 17.
98. Ostrom V. Institutional Arrangements for Water Resource Development. Springfield (Va.): National Technical Information Service, 1971.
99. Ostrom V. Can Federalism Make a Difference?// Publius. 1973. Vol.3, fall. P.197-238.
100. Ostrom V. Artisanship and Artifact// Public Admin. Rev. 1980. Vol.40, July – Aug. P.309-317.
101. Ostrom V. The Meaning of Federalism in «Federalist»: A Critical Examination of the Diamond Theses// Publius, 1985. Vol.15, winter. P.1-21.
     101a. Ostrom V. Historical Circumstances and Theoretical Structures as Sources of Meaning: A Response// Ibid. P.55-64.
102. Ostrom V. A Falliblist’s Approach to Norms and Criteria of Choise// Guidance, Control, and Evaluation in the Public Sector/ Eds. F.X.Kaufmann, G.Majone, V.Ostrom. Berlin; N.Y.: de Gryter, 1986. P.229-249.
103. Ostrom V. The Political Theory of a Compound Republic: Designing the American Experiment. Rev. ed. Lincoln: University of Nebraska Press, 1987.
104. Ostrom V. The Intellectual Crisis in American Public Administration. 2d ed. Tuscaloosa: University of Alabama Press, 1989.
105. Ostrom V. Problems of Cognition as a Challenge to Policy Analysts and Democratic Societies// J. of Theor. Politics. 1990a. Vol.2, July. P.243-262.
106. Ostrom V. Religion and the Constituting of the American Political System// Emory Law.J. 1990b. Vol.39, winter. P.165-190.
107. Ostrom K, Bish R.t Ostrom E. Local Government in the United States. San Francisco: ICS Press, 1988.
108. Ostrom V.,Feeny D., Picht H. (Ed.). Rethinking Institutional Analysis and Development: Issues, Alternatives, and Choices/ San Francisco: ICS Press, 1988.
109. Ostrom V., Ostrom E. A Behavioral Approach to the Study of Intergovernmental Relations// Annals of the Amer. Acad, of Polit. and Social Science. 1965. Vol.359, May. P.137-146.
110. Ostrom V. Public Choice: A Different Appoach to the Study of Public Administration// Public Admin. Rev. 1971. Vol.31, Mar. – Apr. P.302-316.
111. Ostrom V. Public Goods and Public Choices// Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improved Performance/ Ed. E.S.Savas. Boulder (Colo.): Westview Press, 1977. P.7-49.
112. Ostrom V., Tiebout C.M., Warren R. The Organisation of Government in Metropolitan Areas: A Theoretical Inquiry// Amer. Polit. Science Rev. 1961. Vol.55, Dec. P.831-842.
113. Pennock J.R. Federal and Unitary Government: Disharmony and Frustration// Behavioral Science. 1959. Vol.4, Apr. P.147-157.
114. Piaget J. The Moral Judgment of the Child. N.Y.: Free Press, 1969.
115. Pipes R. Russia under the Old Regime. N.Y.: Scribner, 1974.
116. Polanyi M. The Logic of Liberty: Reflections and Rejoinders. Chicago: University of Chicago Press, 1951.
117. Polanyi M. Personal Knowlege: Toward a Post-Critical Philosophy. Chicago: University of Chicago Press, 1962.
118. Popper K.R. Rationality and the Status of the Rationality Principle/ An English transl. of «La rationalite et le statut du principe de rationalite»// Les fondements philosophiyies des systems economiques: Textes de Jaques Rueff et essais rediges en son honneur/ Ed. E.M.Classen. Paris: Payot, 1967. P.145-150.
119. Popper K.R. Conjectures and Refutations: The Growth of Scientific Knowledge. N.Y.: Harper & Row, 1968.
120. Popper K.R. Objectiv Knowledge: An Evolutionary Approach. Oxford: Clarendon Press, 1972.
121. Rheinstein M. (ed.). Max Weber on Law in Economy and Society. N.Y.: Simon and Schuster, 1954.
122. Riker W.H. Federalism: Origin, Operation, Significance. Boston: Little, Brown, 1964.
123. Riley P. Martin Diamond’s View of «Federalist»//Publius. 1978. Vol.8, summer. P.71-101.
124. Riordon W.L. Plunkitt of Tammany Hall. N.Y.: Dutton, 1963.
125. Rogers B.D., Lipsey C.McC.. Metropolitan Reform: Citizen Evaluation of Performances in Nashville-Davidson County, Tennesse// Publius. 1974. Vol.4, fall. P.19-34.
126. Savas E.S. Municipal Monopoly// Harper’s Magazine. 1971. Dec. P.55-60.
127. Savas E.S. Municipal Monopolies versus Competition in Delivering Urban Services// Improving the Quality of Urban Management/ Ed. D.Rogers, W.Hawley. Beverely Hills: Sage, 1974.
128. Savas E.S.ied.). Alternatives for Delivering Public Services: Toward Improved Performance. Boulder (Colo.): Westview Press, 1977.
129. Savas E.S. Policy Analysis for Local Government: Public vs. Private Refuse Collection// Policy Anal. 1977. Vol.3. P.49 – 84.
130. Savas E.S., Ginsburg S. The Civil Service: A Meritless System? / / The Public Interest. 1973. Vol.32, summer. P.70-85.
131. Sawyer A. The Emergence of Autocraty in Liberia (working title). San Francisco: ICS Press, 1992.
132. Schelling T.C. Micromotives and Macrobehavior. N.Y.: Norton, 1978.
133. Shields С. V. The American Tradition of Empirical Coolectivism// Amer. Polit. Science Rev. 1952. Vol.46., Mar. P.104-120.
134. Smith A, The Theory of Moral Sentiments. Indianapolis: Liberty Press, S.a.
135. Smith A. The Wealth of Nations. London: Ward, Lock & Tyler, S.a.
136. Smith S.C. Problems in the Use of the Public District for Ground Water Management// Land Econ. 1956. Vol.32, Aug. P.259-269.
137. Sproule-Johns M. Governments at Work: Canadian Parliamentary Federalism and Public Policies: Working paper. Bloomington: Workshop in Polit. Theor. and Policy Anal. Indiana University, 1990.
138. Stigler G.C. The Tenable Range of Functions of Local Government// Private Wants and Public Needs Surrounding the Size and Scope of Government Expenditure/ Ed. E.S.Phelps. N.Y.: Norton, 1952.
139. Strauss L. Natural Right and History. Chicago: University of Chicago Press, 1955.
140. Sundquist J.L. Making Federalism Work. Wash (D.C.): Brookings Institution, 1969.
141. Teilhard de Chardin P. The Phenomenon of Man. N.Y.: Harper & Row, 1961.
142. Tiebout CM. A Pure Theory of Local Expenditures// J. of Polit. Econ. 1956. Vol.64, Oct. P.416-424.
143. Tierney B. Religion, Law and the Growth of Constitutional Thought 1150-1650. Cambridge: Cambridge University Press, 1982.
144. Tocqueville A. de. The Old Regime and the French Revolution. Garden City; N.Y.: Doubleday, 1955.
145. The Recollections of Alexis de Tocqueville./ Ed. J.P.Mayer. N.Y.: Meridian Books, 1959a.
146. Tocqueville A. de. Journey to America. New Haven (Conn.); Yale University Press, 1959b.
147. TolleyJ.S. The Welfare Economics of City Bigness/ Urban Economics Report № 31. Chicago: University of Chicago Press, 1969.
148. Tullock G. The Politics of Bureaucracy. Wash (D.C.): Public Affairs Press, 1965.
149. Tullock G. Private Wants, Public Means: An Economic Analysis of the Desirable Scope of Government. N.Y.: Basic Books, 1970.
150. U.S.Advisory Commission on Intergovernmental Relations. The Organisation of Local Public Economies/ Wash. (D.C.), 1987.
151. U.S.Congress. House. Committee on Interior and Insular Affairs. Central Valley Documents. 1956. 84th Cong., 2d sess. H.Doc.436.
152. Idem. Central Valley Documents. 1957. 85th Cong., 1st sess. H.Doc.246.
153. Warren R.O. A Municipal Services Market Model of Metropolitan Organisation // J. of the Amer. Instit. of Planners. 1964. Vol.30, Aug. P.193-204.
154. Warren R.O. Government in Metropolitan Regions: A Reappraisal of Fractionated Political Organisation. Davis: Institute of Govenmental Affairs. University of California, 1966.
155. WarrenR.O. Federal-Local Developement Planning: Scale Effects in Representation and Policy Making // Public Admin. Rev., 1980. Vol.30, Nov./Dec. P.584-595.
156. Webb S., Webb B. English Local Government: Statutory Authorities for Special Purposes. London: Longmans: Green, 1922.
157. Weissberg A. Conspiracy of Silence. London: Hamish Hamilton, 1952.
158. Weschler L.F., Warren R. Consumption Costs and Production Costs in the Provision of Antipoverty Goods/ Paper read at 66th annual meeting of the American Political Science Assosiations, Los Ageles, Sept. 8-12. Los Angeles, 1970.
159. Wildavsky A. The Political Economy of Efficiency//Public Admin.Rev. 1966. Vol.26, Dec. P.292-310.
160. Wildavsky A. A. Bias toward Federalism: Confronting the Conventional Wisdom on the Delivery of Governmental Services // Publius, 1976. Vol.6, spring. P.95-120.
161. Williamson О. The Economic Institutions of Capitalism: Firms, Markets, Relational Contracting. N.Y.: Free Press, 1985.
162. Wilson W. The Study of Administration// Polit. Science Quart. 1887. Vol.2, June. P.197-200.
163. Wilson W. Congressional Government. N.Y.: Meridian Books, 1956.
164. Winch P. The Idea of Social Science and Its Relation to Philosophy. London: Routledge & Kegan Paul; N.Y.: Humanities Press, 1958.
165. WoodR.C. The New Metropolis: Green Belts, Grass Roots or Gargantua// Amer. Polit. Science Rev. 1958. Vol.52, Mar. P.108-122.
166. Yang Tai Shuenn. Property Rights and Constitutional Order in Imperial China: Ph.D. diss./ Bloomington: Dept, of Political Science Indiana University, 1987.
167. Zimmerman J.F. The Federated City: Community Control in Large Cities. N.Y.: St. Martin’s Press, 1972.