Остром В. Смысл американского федерализма. Часть 1

ВИНСЕНТ ОСТРОМ. СМЫСЛ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
ЧТО ТАКОЕ САМОУПРАВЛЯЮЩЕЕСЯ ОБЩЕСТВО
1991 Г.
Перевод с английского А. В. Оболонского

Посвящается Элинор,
с которой мы пережили незабываемые
интеллектуальные приключения
ВВЕДЕНИЕ
В состоянии ли мы создать работающую концепцию самоуправляющегося человеческого общества вместо того, чтобы довольствоваться тем, что над нами властвует «государство», а правит нами «правительство» ?
Вот ключевая проблема, рассматриваемая в этой книге. Возможность достижения обществом самоуправляемости зависит от множества условий, и особенно от появления полицентрических моделей порядка, которые можно было бы применить ко всей сети человеческих отношений.
Мы не сможем разобраться в этих идеях до тех пор, пока в наших представлениях об устройстве человеческих обществ будут доминировать понятия «государства» и «правительства». Наш разум должен быть открыт для иного способа мышления о самих себе, о наших отношениях с другими людьми, о том, каким образом народы смогли бы утвердить в своих обществах модели нормативно упорядоченных взаимоотношений. Проблемы, которые стоят передо мной, – это вызов и вам. Можем ли мы рассматривать такую систему взаимоотношений и размышлять при этом, как установить её без того, чтобы над нами довлели понятия «государство» или «правительство»? Можем ли мы представить себе общества, где люди могут в подлинном смысле слова управлять собственными делами? Если мы готовы к такой возможности, то мы сможем расширить горизонты наших исследований и открыть новый потенциал для нашего развития. Эти возможности имеют поистине Коперников масштаб для установления порядка в различных обществах, и их значение для современного мира огромно.
Но все возможности имеют и пределы. Мы не можем жить в лучшем из миров, однако границы нашего выбора всегда зависят от доступности альтернатив. Сможем ли мы помочь прояснить вопрос о наборе этих альтернатив?
ГЛАВА ПЕРВАЯ. СМЫСЛ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Одна из важнейших проблем, касающихся управления человеческими обществами, – это соотношение федерализма и широко распространенных в различных частях мира устремлений людей к тому, что называют-«демократией». Термин «демократия» подразумевает, что правит народ. Однако «правительство» – это не народ. Народ голосует и избирает представителей, которые участвуют в правлении. Голосование – очень тонкая нить, едва ли достаточно крепкая для того, чтобы позволить нам считать, что народ правит, выбирая своих представителей. Даже из нашей обыденной речи вытекает, что правит правительство. Как же разрешить эту дилемму?
Я сомневаюсь, что здесь существует какое-либо единственное решение. Если люди будут основываться только на декларациях претендентов на политическое лидерство, то демократия будет повсеместно восприниматься лишь как форма демагогии. Словесное восхваление демократии порождает ложные иллюзии. Если демократия действительно занимает существенное место в развитии человеческой цивилизации, то роль народа в управлении обществами должна основываться на чем-то большем, чем просто голосование на выборах.
Стремясь разобраться в том, что значит быть гражданином демократического общества, я пришел к выводу, что концепция федерализма имеет для этого основополагающее значение. Моя задача состоит в изучении общих черт системы правления, при которой действительно правит народ, а не правительство. При такой постановке проблемы выработка концепции и основных определений становится нелегким делом.
Терминологическая и содержательная стороны в политологическом исследовании
Термин «федерализм» обычно ассоциируется с развитием американской системы правления. Федерализм был ключевой концепцией при создании Конституции США 1789 года. Разъяснения проекта этой Конституции Александром Гамильтоном, Джоном Джеем и Джеймсом Мэдисоном получили наименование «Федералист». Хотя федерализм был ключевой концепцией проекта, сам текст Конституции США касается только одного из составляющих его элементов – места ограниченного общенационального правительства в рамках более общей системы правления.
Основные концептуальные трудности в установлении федеральной системы правления рассматриваются в очерках №15 и №16 «Федералиста», но серьезные противоречия и неопределенность понятий тем не менее остаются. Гамильтон утверждал, что существенным атрибутом правления является его способность обеспечить исполнение законов. Конфедерация, понимаемая в традиционном смысле, не отвечала бы этому определяющему критерию правления. Статьи Конфедерации установили основы организации штатов, а не систему правления. Согласно Статьям Конфедерации, Конгресс США не мог проводить в жизнь свои собственные решения. Гамильтон доказывал, что концепция Конфедерации должна быть пересмотрена. По его мнению, основным составляющим элементом в каждой единице являются индивиды. Каждая единица правления должна быть способна выражать чаяния людей, отвечать на нужды и требования индивидов и проводить свои решения в жизнь, имея в виду именно индивидов, а не коллективы как таковые. Каждая единица должна быть автономной и обладать как исполнительными, так и судебными полномочиями для проведения своих решений в жизнь в качестве законов. Пересмотр Гамильтоном концепции конфедерации способствовал становлению того, что стало пониматься под федеральной системой правления.
Однако серьезная неопределенность существует и поныне, поскольку ни Гамильтон, ни Мэдисон в своих рассуждениях не провели тщательного разграничения между «федерацией» и «конфедерацией». То, что предлагалось на Филадельфийском конвенте в 1787 году, называлось по-разному – конфедерацией, федеральным правлением, Союзом, общим правительством. Эта концептуальная путаница сохраняется и сегодня как среди ученых, так и среди тех, кто несет особую ответственность за толкование смысла американской Конституции.
Первое общее приложение концепции федерализма к системе автономных единиц правления произошло при создании Конституции США. Оно прежде всего касалось полномочий ограниченного национального правительства в его взаимоотношениях с правительствами штатов. Базовая концепция отражена в самом названии – Соединенные Штаты Америки. Один из атрибутов обычного определения федерализма – это такая система правления, в которой власть осуществляется одновременно общенациональным правительством и правительствами штатов или округов. Центральным пунктом такого определения является двухуровневая структура правления. Так, Уильям Райкер в своем труде «Федерализм» формулирует это определение следующим образом:
«Конституция является федеральной, если: 1) два уровня правления осуществляют свою власть в отношении одной и той же территории и одного и того же населения; 2) каждый уровень имеет по крайней мере одну сферу, в которой он является автономным; 3) имеются определенные гарантии (хотя бы в форме простого декларирования в конституции) автономности каждого уровня правления в своей собственной сфере» [122, p.11].
Все федеральные правительства соотносятся с многочисленными единицами правления, каждая из которых существует автономно. Двухуровневое правление можно, таким образом, квалифицировать как федеральную систему. Однако штат имеет полную возможность при установлении своей внутренней системы правления опираться на собственную концепцию федеральной системы, как это сделал, например, Конституционный конвент штата Калифорния в 1879 году. Некоторые ученые говорят даже о федеральных городах [167]. Общие нормы обретения населенным пунктом статуса города, когда решение о таком статусе принимают местные граждане, наделенные полномочием формулировать и изменять соответствующие уставы (хартии), обладают всеми атрибутами, которые, по моему мнению, присущи федеральной системе правления.
Я не вижу причин, по которым общенациональному правительству должно принадлежать окончательное решение при определении системы правления. Стандартные формы между народных организаций согласуются с тем, что Гамильтон отождествлял с конфедерацией. Организация Объединенных Наций – это организация национальных государств, а не правительство. Гамильтон счел бы абсурдным относиться к такой организации как к «правительству». В то же время усилия стран Западной Европы по созданию Европейского Сообщества приводят к возникновению некоторых из его атрибутов. Поскольку эти атрибуты относятся к положению индивидов и иных единиц правления, мы можем предположить, что в Европейском Сообществе начинает складываться федеральная система правления. Воспринимать Западную Европу так, будто она состоит лишь из национальных государств, – значит не понимать того, что там происходит. Европейцы не могут строить свое будущее только на основе понятия национальных государств как таковых. Способ разработки этих мер и соглашений имеет огромное значение для будущего Европы, равно как и для понимания сущности федеральной системы.
Ключевой момент состоит в том, что концепция федерализма дает людям возможность выйти из концептуальной ловушки, внутренне присущей теории суверенитета, в соответствии с которой должен существовать некий единый центр верховной власти, который и правит обществом. Если бы государства Европы существовали как такого рода центры верховной власти, не было бы никакого Европейского Сообщества. И наоборот, если бы Европейское Сообщество было организовано как единый центр верховной власти, не могло бы быть ни национальной, ни местной автономии. Хотя концепция суверенитета считается необходимой для системы правления, я не могу представить себе, как могут существовать демократии на территории, достигающей масштабов целого континента.
По мнению Райкера, очень трудно охарактеризовать систему правления как демократическую или федеральную, основываясь лишь на букве конституции. Название «Союз Советских Социалистических Республик», казалось бы, подразумевает федеральную систему демократического правления. Но любой человек, знакомый с ключевыми концепциями, положенными Лениным в основу советского эксперимента, понимает, что главным в них является строгая секретность и строгая дисциплина при центральном руководстве со стороны Коммунистической партии. Ленин полагал, что всей страной можно управлять, как немецкой почтовой системой. Несмотря на употребление таких слов, как «союз», «совет», «республика», Советский Союз не являлся ни союзом, ни республикой [54]. Это была автократия, которой правила Коммунистическая партия. Возможно, реформы Горбачева могли бы привести к конституционным изменениям, согласующимся с федеральной системой демократического правления. Но это уже была бы другая система, весьма отличная от той, которую разработал Ленин и которой правил Сталин.
Системы правления обладают многими атрибутами. Те из них, которые связаны с сосуществованием общенационального правительства и правительств штатов или округов, возвращают нас к вопросу о том, правят ли правительства или же демократия предполагает, что правит народ. Этот вопрос приводит нас к радикально иной концепции, воплощенной в термине «федерализм».
Дэниэл Эйлазар в ряде своих работ по федерализму указывает на происхождение слова «федерализм» от латинского термина «foedus», означающего «соглашение» [36]. «Foedus» по смыслу совпадает с древнееврейским термином «b’rit» (berith), который является фундаментальным понятием в библейской традиции и означает соглашение с Богом, а также между теми людьми, которые решили строить отношения друг с другом на основе соглашения (by covenant) . «Федеральная теология» в XVI и XVII веках была теологией соглашения и разрабатывалась рядом протестантов с целью постичь систему церковного правления, которая основывалась на ветхозаветной концепции соглашения, а в Новом завете нашла отражение в идее раннехристианских братств (congregations). Она резко противоположна доктрине апостольской преемственности, на которой зиждилась система правления римско-католической церкви. Пуритане Новой Англии были конгрегационалистами, приверженцами федеральной теологии, и в «Мэйфлауэрском соглашении» первые пуритане взяли на себя обязательство достигать соглашения друг с другом при учреждении гражданских политических органов. Это обязательство можно рассматривать как основную исходную предпосылку возникновения федеральной системы правления. Оно придает федерализму важную дополнительную грань, акцентируя множественность единиц правления.
Возникает интересная и, казалось бы, странная параллель между договорным подходом (covenantal approach) американских пуритан и некоторыми понятиями, употребляемыми в Швейцарии. Немецкоговорящие швейцарцы все еще называют федерацию словом «Eidgenossenschaft». Слово «Genossenschaft» означает ассоциацию или товарищество. «Eid» переводится как «клятва». «Eidgenossenschaft» – это ассоциация, скрепленная особым обязательством в форме взаимной клятвы. Гражданина Швейцарии называют «Eidgenosse», т.е. участник соглашения, товарищ, связанный клятвой.
Источник власти, таким образом, заключен в соглашении, которое все обязаны соблюдать во взаимоотношениях друг с другом. Власть основывается на товариществе – коллегиальности – и имеет совершенно иной смысл, чем власть, рассматриваемая как «Herrschaft» – господство, власть господина, стандартный немецкий термин, переводимый как «власть». Он подразумевает господство и подчинение. Швейцарская и голландская конфедерации существовали и до путешествия пилигримов в Новую Англию, а церковь пилигримов в Лейдене до сих пор стоит как свидетель существования около 400 лет тому назад самоуправляющихся конгрегаций.
Поскольку мы начали понимать, что самая фундаментальная черта в управлении человеческими делами – это то, как люди думают и как они относятся друг к другу, мы можем оценить роль «правительств» в управлении обществом как весьма ограниченную. Концепции соглашений, конституций, множественности единиц правления соответствуют «федеральной» системе правления. Нельзя сосредоточивать внимание только на правительствах, необходимо учитывать и то, как люди думают и относятся друг к другу и как именно складывается сложная система их взаимоотношений. Тогда нам станет ясно, что концепция демократии обретает смысл, подразумевающий действительное правление народа. Короче говоря, не достаточно понимать, что делают «правительства», если мы хотим понять систему правления в демократических обществах.
Для тех, кто ассоциирует Французскую революцию со своим стремлением к демократии, термин «федерализм» имеет совершенно иной смысл. В период Конвента, когда господствовали Робеспьер и Якобинский клуб, некоторые из их противников призывали к автономии провинций в рамках федеральной системы правления. Во времена террора федералистов считали предателями и изменниками революции. Под этим углом зрения федерализм стал ассоциироваться некоторыми представителями французского традиционного мышления с консервативным провинциализмом, препятствовавшим революционному прогрессу. В Американской и Французской революциях нашли выражение разные пути концептуализации систем правления.
Пытаясь понять, как действует демократическая система правления, я счел необходимым пересмотреть многое из того, что стало общим местом в современной политической науке. Для этой цели я включил в свое исследование основные вопросы политической философии, политической экономии, истории, эпистемологии, философской антропологии, аналитической юриспруденции, социологии и психологии познания. Государственное управление всегда находилось в центре моего внимания, поскольку контекст деятельности любой системы правления основан на том, что уже достигнуто. Администрировать, управлять означает воплощать на практике концепции и идеи, переводить их в реальные дела. Достигнутые результаты зависят от того, как работают институты в качестве нормативно упорядоченных систем взаимоотношений. Один из самых важных вопросов при изучении любой системы правления – это то, как институты воздействуют на структуру стимулов, побуждающих людей действовать. Конституционный уровень анализа приобретает особое значение в демократических обществах, поскольку именно в контексте конституционного выбора условия и обстоятельства правления воплощаются в системе норм и правил, применяемых по отношению к тем, кто обладает прерогативами руководства.
Чтобы конституции были эффективными, а не оставались всего лишь словами на бумаге, необходимо понять, каким образом следует проектировать системы правления для демократических обществ в противоположность автократиям. Этот вопрос, в свою очередь, возвращает исследователя к изучению основополагающих идей о том, как люди думают и относятся друг к другу. Неотъемлемая особенность демократического общества состоит в том, что люди, живя своей жизнью и воплощая свои устремления, должны думать и действовать определенным образом.
Токвилевский анализ американского опыта
Я считаю «Демократию в Америке» Токвиля наиболее важным исследованием демократического общества. В своем анализе он рассматривает три типа факторов, существенных для понимания того, как функционирует общество. Первый фактор он определяет как «особое положение, в которое американцы попали волей случая и Провидения» . Я отношу эту категорию к окружающей среде и материальным условиям, в которых люди живут и действуют. Второй фактор – это «законы», которые я трактую более широко, как юридически закрепленные институты [23]. Третий фактор – «обычаи и нравы». Говоря об этом факторе, Токвиль упоминает «привычки души» и «совокупность идей, которые определяют привычки ума» . Поэтому я включаю в «обычаи и нравы» также и «привычки ума» – познание. Мы можем считать, что характерные для людей привычки души и ума оформляют, определяют человеческую деятельность.
Оценивая относительную важность этих факторов в своих выводах об «основных причинах, способствующих существованию демократической республики», Токвиль отдает приоритет привычкам души и ума американцев. Взаимоотношения на основе методов соглашения можно считать самым важным факто ром в концептуализации федеральной системы правления. Законы или институты определяются как второй из наиболее важных факторов, способствующих поддержанию демократии в Америке. Среди этих факторов Токвиль выделяет три:
«Во-первых, это федеральная структура, избранная американцами. Благодаря ей Союз обладает силой крупной республики и долговечностью малой. Во-вторых, это существование общинных учреждений, которые, с одной стороны, умеряют деспотизм большинства, а с другой – прививают народу вкус к свободе и учат его жить в условиях свободы. В-третьих, это судебная власть. Я уже показал, какую роль играют суды в исправлении ошибок демократии и как им удается приостанавливать и направлять порывы большинства, хотя они и не способны их пресечь» .
Человеческие общества и их системы правления, по мнению Токвиля, можно рассматривать как сложные конфигурации взаимоотношений, включая естественные следствия того «особого положения, в которое американцы попали волей случая», институты, которые структурируют взаимоотношения между людьми, привычки души и ума, определяющие образ мыслей и чувства людей в их взаимоотношениях друг c другом. Именно в таком контексте нужно изучать значение федерализма, если мы хотим понять соотношение федерализма и демократии.
Вопросы, уводящие далеко вглубь предмета, обычно вызывают желание заняться их исследованием. Работа Алексиса де Токвиля, более чем какая-либо другая, вызывает подобное желание. В книге «Демократия в Америке» он пишет: «Этот бросающийся в глаза поверхностный беспорядок убеждает его (европейца) с первого взгляда в том, что в этом обществе царит полная анархия, и, лишь внимательно всмотревшись в то, что происходит, он начинает понимать, что его первое впечатление было совершенно ложным» . Эти слова стали для меня основным правилом: скептически относиться к тому, что лежит на поверхности, и быть готовым идти все глубже в предмет исследования. Утверждения о «хаосе» обычно означают, что преобладают некие более глубинные модели порядка, отличающиеся от тех, которые ожидал увидеть исследователь [52].
Параграф, которым Токвиль заключает первую главу о географии Северной Америки, навел меня на мысль о Коперниковых масштабах теории американского федерализма в развитии политической теории.
Токвиль пишет: «Именно здесь цивилизованным людям предстояло попытаться создать общество, основанное на принципиально новых устоях, и, применив теории, прежде либо вовсе не известные миру, либо признанные неосуществимыми, явить человечеству такой удивительный строй жизни, к которому вся предыдущая история никак его не подготовила» .
Это означает, что очерки Александра Гамильтона, Джона Джея и Джеймса Мэдисона, опубликованные в «Федералисте», были не просто пропагандой в ходе политической кампании; к ним следует относиться как к серьезному вкладу в политическую теорию. Утверждение Гарольда Лассвелла и Абрама Каплана в книге «Власть и общество», что Токвиль «опасно близко» подошел к «грубому эмпиризму» [62,х], по моему мнению, означает, что они не поняли размаха революции, происшедшей в политической теории. В работе «Политическая теория сложносоставной республики» [103] я попытался развить теорию, которую Гамильтон и Мэдисон использовали для объяснения Конституции США. Кстати, вызывает удивление, как мало крупных работ в современной политической теории, где трудам Гамильтона, Мэдисона и Токвиля уделяется серьезное внимание.
В начале главы об управлении в Новой Англии Токвиль делает замечание, которое должно вдохновить любого серьезного специалиста в области политической теории, политической экономии или государственного управления:
«Европейца, путешествующего по Соединенным Штатам, более всего поражает отсутствие того, что у нас называется правительством или администрацией. В Америке существуют писаные законы, исполнение которых заметно в повседневной жизни. Все вокруг вас находится в непрерывном движении, однако нигде не виден источник этого движения. Рука, управляющая общественным механизмом, неизменно сокрыта от глаз» .
Со времен Адама Смита экономисты считали, что рыночная конкуренция как бы незримой рукой упорядочивает взаимоотношения в обществе. Многие современные ученые полагают, что рука «правительства», управляющая обществом, вполне зрима. Токвиль признает, что высокоцентрализованная система французского государственного управления опекает французское общество вполне осязаемым образом. Но американская система частично совпадающих юрисдикций и дробления властных полномочий в гораздо большей степени отвечает введенному Максом Вебером критерию демократического управления, нежели нависающая над обществом система бюрократической администрации [121, р.330-334]. В книге «Интеллектуальный кризис в американском государственном управлении» [104] я доказывал, что институционально богатая федеральная система правления создает иную модель государственного управления, функционирующую больше как открытая, конкурентная общественная экономика, чем та, которая присуща бюрократической системе правления.
В заключительном параграфе главы «О принципе народовластия в Америке» Токвиль пишет: «Существуют такие страны, в которых власть, находясь как бы вне общественного организма, воздействует на него и вынуждает его следовать по тому или иному пути.
Существуют также другие страны, где власть поделена и находится частично в руках общества, а частично – вне его» . Я считаю, что первый тип стран – это автократии, где государство правит обществом, а второй тип включает в себя представительные институты, как, например, в парламентарной монархии. Токвиль, однако, продолжает: «Ничего похожего в Соединенных Штатах вы не увидите; общество здесь действует вполне самостоятельно, управляя собой само» .
Если понимать под «государством» лишь монополию на власть и использование принуждения, то тогда общество, управляемое большим числом правительств, многие из которых имеют собственную полицию, нельзя называть государством. Я предпочитаю рассматривать такой тип как «систему правления» или просто как «политическую систему», полагая, что не ко всем системам правления применима характеристика монополии на власть. Мэдисон в очерке №39 «Федералиста» делает важный намек, говоря о «том достойном уважения упорстве, которое даст силы каждому поборнику свободы уповать во всех наших политических опытах на способность человечества к самоуправлению» . Если федеральная система правления включает в себя большое число правительств, каждое из которых организовано на принципах самоуправления, то мы можем рассматривать такую систему как основу самоуправляющегося общества, где общество «управляет собой само».
Некоторые актуальные размышления
В книге «Политическая теория сложносоставной республики» [103, р.25] я выдвинул предположение о том, что федерализм можно охарактеризовать как «конституционный выбор, многократно повторенный в отношении множества различных единиц правления, каждая из которых связана обязательными нормами конституционного права». Это соответствует взгляду на американский федерализм как на установление порядка в самоуправляющемся обществе. В то же время его можно рассматривать как конституционную политическую экономию для самоуправляющегося общества.
Термин «конституционная политическая экономия» впервые появился в работах Джеймса Бьюкенена, экономиста, которому была присуждена Нобелевская премия по экономике за работы, предпринятые на конституционном уровне анализа. В большинстве его работ система правления рассматривается как единое целое [см., например, 191]. Для меня же главной темой исследования является федерализм как система правления, составленная из множества единиц, осуществляющих функции правления.
Такой подход открывает новые горизонты исследования, поскольку важные процессы происходят как на внутриорганизационном, так и на межорганизационном уровнях анализа.
Экономисты признают важность межорганизационного уровня анализа применительно к рыночной экономике. Но на удивление мало из них обращают внимание на межорганизационный уровень применительно к общественной экономике, отличной от рыночной. Высокофедерализованные системы правления допускают появление квазирыночных условий в общественной экономике, что оказывает существенное влияние на социальное качество жизни. Можно предположить, что эффект незримой руки действует в общественной экономике, ориентированной на производство и потребление общественных товаров и услуг, так же как и в рыночной, ориентированной на производство и распределение частных товаров и услуг.
Более того, система правления, организованная на принципе разделения властей, включая их взаимные сдержки и противовесы, предполагает распределение власти между независимыми структурами принятия решений.* Используя одну власть для сдерживания другой в условиях, где действуют противоположные и соперничающие интересы (если соединить слова Монтескье и Мэдисона), такая система правления стремится к поддержанию равновесия. Когда вступает в действие принцип вето, власть как бы рассекается ограничителями, из-за чего она скорее представляет собой консенсус и соглашение, чем правление большинства. В таких условиях право приобретает особый смысл и значение и для тех, кто формулирует закон, и для тех, кто его применяет, кто проводит его в жизнь, и для тех, кто судит на его основе.
В обществе, которое функционирует в таких условиях, политика скорее возникает как результат взаимодействия множества центров власти, чем вырабатывается неким единым центром с верховными полномочиями. Акты, принимаемые законодательными органами, не всегда соответствуют конституционным и юридическим стандартам действующего законодательства. В демократическом обществе законодательные акты подвергаются тщательному критическому анализу со стороны альтернативных структур принятия решений. Эффективная политика возникает в результате дифференцированных процессов её соответствующего обсуждения и разработки. Коллективные действия, в отличие от коллективных решений, зависят от того, каким образом люди реагируют на возможности и превратности жизни. Если в обществе существуют единство понимания и разумный уровень консенсуса относительно того, как решать общие проблемы, люди могут эффективнее контролировать и регулировать поведение друг друга, чем в том случае, когда предполагается, что правит одно лишь правительство.
Правление в демократическом обществе, таким образом, не сводится всего лишь к приказу и контролю, но обеспечивает деятельность различных структур, которые используют разнообразные методы решения проблем. В совокупности эти методы позволяют людям разрешать конфликты мирным и конструктивным путем и искать более эффективные способы выработки решений. Интересы людей разнообразны, но они способны эффективно дополнять друг друга, в результате чего складывается взаимозависимая общность интересов. Процессы возникновения и урегулирования споров происходят так, словно действует скорее незримая рука, чем зримая – отдающая приказы и осуществляющая контроль над обществом [64].
Я рассматриваю американский федерализм как систему правления, в рамках которой были предприняты серьезные усилия для реализации способности самого народа «править» в подлинном смысле этого слова, а не считать, что правит только «правительство». Американская федеральная система включает множество правительств – общенациональное правительство, пятьдесят правительств штатов, минимум восемьдесят тысяч местных правительств, а также огромное число корпораций, кооперативов, союзов, клубов, семей и кланов, а также ряд других форм добровольных ассоциаций, управляемых на основе их собственных уставов, правил и взаимопонимания. «Правительства» правят в узком смысле этого слова. А при такой конфигурации взаимоотношений сами люди играют решающую роль в управлении своими делами. Они координируют весь комплекс своих взаимоотношений. Таким образом, люди тоже правят. Характер же порядка в самоуправляющемся обществе зависит от того, как складываются эти конфигурации взаимоотношений.
В этой книге нашло отражение мое стремление уяснить смысл американского федерализма в плане его значения для установления определенного типа порядка в демократических обществах. Я убежден, что 1989 год был решающей вехой в развитии мировой цивилизации. Если то, что сейчас возникает, будет служить прогрессу человеческой цивилизации, то это произойдет потому, что люди все больше начинают ценить творческий потенциал механизмов самоорганизации и самоуправления. Нечто сходное с федеральной системой правления – а мы не считаем американский федерализм её единственной формой – может приобрести решающее значение. Нам есть чему поучиться у того, что Токвиль назвал «великим экспериментом», попыткой «создать общество, основанное на принципиально новых устоях» .
При взгляде из других точек современного мира американская система правления представляется единым американским национальным правительством или даже «президентской формой правления». Но это серьезное заблуждение. Причины, по которым главы африканских государств предпочитают пользоваться формулой «президентское правление», достаточно очевидны. В Советском Союзе автократическое правление – диктатура – тоже называлось «президентским правлением». Если бы африканцы были больше заинтересованы в создании в рамках гражданских политических структур системы отношений, основанной на соглашении, они бы более высоко оценили разнообразный опыт самих африканских народов по концептуализации моделей порядка в своих обществах. Можно многому научиться как у безгосударственных обществ, так и у тех, которые существовали в виде «королевств» и «империй» еще до вторжения европейцев. Современные демократические общества не могут быть насаждены сверху. Они появляются по мере того, как народы учатся сами справляться с проблемами коллективной организации, связанными с их общей взаимозависимостью.
Некоторые аналогичные проблемы стоят и перед государствами, расположенными между Балтийским и Средиземным морями и обычно именуемыми Центральной или Восточной Европой. Национальные правительства – это всего лишь один из элементов системы правления. Конституционные основы предполагают ответственность людей за управление своими собственными делами в контексте как рыночной, так и общественной экономики, что требует различных типов институциональных механизмов. Более того, статус различных этнолингвистических общин в Восточной Европе и взаимоотношения между их национальными государствами зависят от структуры межнациональных взаимоотношений, тоже имеющей характерные черты федеративного устройства. Опыт американского федерализма может быть здесь поучительным.
Сами американцы также могут многому научиться, пересмотрев соотношение федерализма и того, что именуется «демократией». Бедствие, которое можно назвать «политическим модернизмом», охватило большую часть мира с конца XIX века. И Бентам, и Маркс полагали, что они знают естественные законы развития человеческих обществ. И Уолтер Беджгот, и Вудро Вильсон полагали, что могут непосредственно наблюдать социальную «реальность» и не нуждаются при этом в каких-либо идеях или концепциях.
При этом игнорировалась идея сообществ или человеческих обществ, выдвинутая людьми, которые хотели создавать социальную реальность на основе научных концепций и учета чаяний людей. Незнание рассматривалось как добродетель, по скольку предполагалось, что оно позволяет непредубежденно подойти к изучению человеческих отношений. Индукция стала считаться основой в раскрытии поведенческих закономерностей, и социальная теория, таким образом, должна была развиваться посредством индуктивных обобщений в рамках бихевиоральной науки об обществе. Предполагалось, что подлинная наука лежит в будущем, а все прошлое было лишь мифологией, непониманием и заблуждением.
Слишком много американских ученых отвернулось от корней американской цивилизации, не понимая при этом ни как оценить путь становления других цивилизаций, ни роли идей в эволюции самой западной цивилизации. Чтение Токвиля для них равнозначно лекции по политической географии с демонстрацией слайдов. Я говорю об этом потому, что это факт и моей собственной биографии. Как ученый я придерживался в прошлом такой же точки зрения, прежде чем сумел оценить роль идей и языка в культурной эволюции человечества и во всех формах квалифицированной человеческой деятельности. Именно тогда я начал осознавать, что мы как индивиды всегда действуем в культурной среде, состоящей из полуавтономных познавательных систем, которые переходят к нам из прошлого и дают возможность смотреть в лицо будущему. Наши новые идеи могут способствовать появлению нового знания, новых технологий и моделей общественной организации, но этот вклад зависит от общения с другими людьми и восприятия ими этих идей, что и является способом реализации наших общих устремлений.
Привычки мышления могут со временем меняться. Загадки и проблемы новой эры могут привести к тому, что люди начнут воспринимать многие вещи как сами собой разумеющиеся и пренебрегать существенными элементами жизни человеческих сообществ. Для цивилизаций возможен путь как прогресса, так и упадка.
Сфера данного исследования
Данные очерки, написанные в течение тридцати лет, представляют собой попытку переосмыслить и расширить границы моих представлений о месте федерализма в утверждении американской демократии. Глава шестая «Организация управления в регионах больших городов» написана ранее других совместно с Чарльзом Тибоутом и Робертом Уорреном; «Res Publica» (глава восьмая) и «Договорная основа американского федерализма» (глава третья) – наиболее поздние. Они находятся в разных частях данной книги, но дополняют друг друга.
Вторая часть книги посвящена осмыслению концепции американского федерализма и значению его концептуальных атрибутов. В ней рассматриваются концепции и расчетная логика (computational logics), связанная с этими концепциями. Я развиваю посылку о том, что человеческая мысль имеет представительный характер, связанный с концептуальным осмыслением действительности, а также расчетные характеристики, связанные с логическим обоснованием. Таким образом, в основе наших рассуждений лежит концептуально-расчетная логика.
Концептуально-расчетная логика теории Гоббса о суверенитете весьма отличается от той, которая применима к организации демократического общества в масштабах целого континента. То, что мы сегодня называем федерализмом, является основополагающей частью расчетной логики, применимой для сложносоставной республики в том виде, как она была концептуализирована Монтескье и переформулирована Гамильтоном и Мэдисоном. Эти проблемы изложены в главе второй.
Однако существуют и более глубокие корни как теории Гоббса о суверенитете, так и теории американского федерализма. То, что выросло из этих корней, проявляется в том, как американцы выражают свои взаимные обязательства, и в их устремлениях на будущее. В главе третьей рассматриваются концепции, происходящие из глубин иудейской и христианской религиозных традиций, – концепции, подразумевающие расчетную логику, которая может быть использована и как метод нормативного исследования, и как основа при создании моделей взимопонимания между людьми.
Глава четвертая посвящена изучению смысла понятия «федерализм» в «Федералисте». Этой проблемой ранее занимался Мартин Даймонд, выдающийся исследователь американской конституционной истории. Мое прочтение «Федералиста» весьма отличается от прочтения профессора Даймонда, и эти различия в интерпретации имеют важное значение для понимания федерализма и теории демократии.
В главе пятой подвергается критическому анализу позиция судьи Гарри Блэкмуна по отношению к федеральной форме правления на примере американского федерализма. По его мнению, федеральная форма подразумевает закат федерализма и централизацию американской системы правления. Здесь также критически рассматриваются современные процессы в американском обществе, представляющие опасность для американской демократии.
В третьей части книги я отхожу от концептуальных размышлений о федеральной системе правления как таковой и обращаюсь к важным чертам развития американской федеральной системы правления в действии. В ней также затрагиваются важные концептуальные проблемы, но применительно к тому, что происходит при взаимодействиях на межорганизационном уровне анализа с учетом сложноорганизованных структур. В главе шестой исследуется организация управления в регионах больших городов, система правления в которых рассматривается как полицентрическая. Эти модели взаимоотношений представляются мне отражением свойств федеральной системы, поскольку я согласен с авторами обращения к гражданам Калифорнии в том, что федеральные принципы приложимы к системе правления в одном штате в той же мере, что и к Соединенным Штатам в целом.
Главу седьмую – очерк, первоначально озаглавленный «Общественные блага и общественный выбор», – я написал вместе со своей женой и коллегой Элинор Остром. Она в основном посвящена тому, как федеральные системы правления содействуют становлению общественной экономики и развитию промышленных структур с различными структурными характеристиками. Этой проблеме уделено больше внимания, чем вопросу о том, каким образом они взаимодействуют с рыночной экономикой либо с системами управления, основанными на принципах бюрократической организации и команд и контроля над общественными делами. В этой главе более полно, чем в главе шестой, разработана теория благ, а теория федерализма распространена на организацию открытой и конкурентной общественной экономики. В обеих главах экономические проблемы общественного сектора рассмотрены в контексте того, что можно было бы назвать политической экономией в узком смысле слова.
Глава восьмая открывает часть исследования, посвященную анализу значения понятия «республика». Я не могу согласиться с посылкой о республиканском правлении как синониме представительного правления. Выборы и представительство могут быть существенными характерными чертами республиканского правления, но латинский термин «res publica» подразумевает нечто, похожее на открытую публичную сферу. С позиций смысла этой концепции мы рассмотрим политическое и гражданское сознание и культуру исследования в качестве конституирующих признаков американского федерализма.
Глава девятая «Полицентризм» посвящена вопросу о том, каким образом структурные характеристики политической системы, в которой одна власть сдерживает другую в условиях действия противоположных и соперничающих интересов, способствуют процессам урегулирования конфликтов и установлению порядка в самоуправляющихся обществах. Американская федеральная система обеспечивает структурные условия для развития процессов, которые способствуют росту возможностей разрешения проблем. Модели порядка и соперничество сосуществуют в динамичной системе правления. Эти структуры и процессы способствуют уточнению информации, предлагают альтернативные пути решения проблем, содействуют обновлению и созданию механизмов для новых путей решения проблем через изменения политики, институтов или же того и другого вместе. Такова динамика полицентрической системы порядка, основанной на способности к самоорганизации и самоуправлению, в отличие от командно-контрольной системы, руководимой и направляемой сверху.
Наконец, в главе десятой сделаны некоторые выводы из данного исследования и выдвинут ряд предположений относительно их применения в современном мире. Я рассматриваю эти очерки как исследование основ порядка в демократических обществах. Я не считаю американский эксперимент единственным путем установления основ демократического порядка, а также не считаю свои формулировки единственно возможными. Научиться чему-то можно только в том случае, если с пониманием и поддержкой относиться к усилиям людей в различных обществах, которые стремятся самостоятельно организовать свою социальную действительность и усовершенствовать свои потенциальные возможности.
Эта книга посвящена обоснованию концепций и характеристик федеральной системы правления как определенного типа режима, являющегося в высокой степени плюралистическим по своей структуре. Я не занимался детальным описанием отдельных структур. Мне кажется, что это относительно хорошо известно. Моя задача состояла в том, чтобы выяснить, каким образом американский федерализм может быть концептуализирован в качестве режима, дающего людям возможность самим управлять своими делами; объединяться с другими людьми; разделять прерогативы законодательной, исполнительной и судебной властей; использовать основополагающую прерогативу конституционного выбора для установления, поддержания и изменения обстоятельств и условий правления. Меньше всего меня занимают вопросы команды и контроля. Основное внимание уделено рассмотрению тех способов, посредством которых структуры урегулируют и разрешают конфликты. Процесс – это ключ к работе системы. Противоречия и споры – это побудительная сила, которая направляет деятельность системы. Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, – это метод, который обеспечивает успешность её действий в разрешении конфликтов. Все это дает возможность учитывать различные взаимодополняющие интересы в такой структуре общественных взаимоотношений, для которой характерны обновление, взаимодействие и продуктивность.
В то же время характерные черты американского федерализма как режима определенного типа могут резко отличаться от черт, присущих другим типам режимов. Вопрос об их концептуализации, структуре и деятельности требует более широкого поля исследования, с тем чтобы люди в различных обществах могли учиться на опыте друг друга. Важными отправными точками для этого могут служить книги Гарольда Берма на «Право и революция» [9], Рэя Хуанга «1587: год, не имевший значения» [51], Энтони Каминского «Институционный порядок в коммунистических режимах» [54], Ричарда Пайпса «Россия при старом режиме» [115], Алексиса де Токвиля «Демократия в Америке» и «Старый режим и Французская революция» [144] и Амоса Сойера «Возникновение автократии в Либерии» [131].
ОСМЫСЛЕНИЕ КОНЦЕПЦИИ АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Если мы, вслед за Токвилем, взглянем на Соединенные Штаты Америки как на великий эксперимент по созданию общества на новых устоях, то мы должны рассмотреть и теорию, которая питала этот эксперимент.
Каждый эксперимент, в отличие от слепого метода проб и ошибок, основывается на определенных понятиях и концепциях, которые находят свое выражение в его замысле. Если мы хотим понять смысл американского федерализма, важно рассмотреть эти концепции или идеи в свете подхода народа к конструированию институтов правления. В главе второй сравниваются понятия и расчеты, присущие теории суверенитета, с концептуально-расчетной логикой, присущей американскому федерализму. В главе третьей исследуются основные метафизические (религиозные) и гносеологические (познавательные) предпосылки, составляющие фундамент американской теории федерализма. В главе четвертой смысл федерализма рассматривается сквозь призму доводов, выдвинутых Александром Гамильтоном и Джеймсом Мэдисоном в «Федералисте». В ней я также сравниваю свое толкование «Федералиста» с толкованием Мартина Даймонда. Требовательный читатель может сверить их с собственным прочтением соответствующих текстов. В главе пятой содержится критическая оценка того, что может произойти, если общую теорию ограниченных конституций в федеральной системе правления заменит предпосылка, согласно которой общенациональное американское правительство будет компетентно решать все вопросы управления американским обществом.
ГЛАВА ВТОРАЯ. ГОББСОВСКИЙ «ЛЕВИАФАН»
И ЛОГИКА АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА
Решая, каким образом проводить анализ и изучение федеральной системы правления, исследователь сталкивается с некоторыми основополагающими методологическими проблемами. Под ними я подразумеваю базовые понятия и расчеты, которые используются в такого рода исследованиях. Мы неизбежно сталкиваемся с этими проблемами, анализируя вопросы, связанные с природой политических и общественных явлений. Если люди или, по крайней мере, часть людей создают свою собственную социальную реальность, то мы должны уяснить, существуют ли альтернативные пути для её создания.
В той мере, в которой возможен выбор и доступны альтернативы, для проектирования, создания и поддержания различных форм социальной реальности используются разные концепции. Этот принцип является общим для всех форм творческой деятельности. Например, при проектировании и строительстве различных типов зданий архитекторы могут использовать разные концепции. При соединении различных типов структур разные типы архитектуры зависят как от концептуальных различий, так и от различий в расчетной логике. Опытные архитекторы, вероятно, используют язык, который дает им возможность связно передавать ту концептуально-расчетную логику, которая является существенной частью теории архитектуры.
Исследуя вопрос о том, отличается ли концептуально-расчетная логика, ассоциируемая с федеральными системами правления, от логики, ассоциируемой с унитарными системами правления, мы должны совершить экскурс в прошлое и взглянуть на эту проблему с точки зрения конституционных представлений эпохи XVII и XVIII веков. Томас Гоббс в своих работах «О гражданине» [49] и «Левиафан» обратился к конституционному уровню анализа во времена попыток Оливера Кромвеля построить государство-республику, альтернативную английской монархии. Основной упор в своем анализе Гоббс делает на том, что существует только один способ создать стабильную республику – это единство власти. Джон Локк бросил ему вызов, говоря о разделении властей, а барон де Монтескье выдвинул предложение о конфедерации в качестве основы для жизнеспособной республиканской системы правления. Александр Гамильтон и Джеймс Мэдисон сосредоточили внимание на анализе причин неудач американской Конфедерации и условий жизнеспособности федеральной системы правления.
Работы Уолтера Беджгота «Английская Конституция» [5] и Вудро Вильсона «Правление Конгресса» [163] и «Изучение администрации» [162] оказали огромное влияние на политический анализ в XX веке. Тезис Беджгота о парламентском правлении и тезис Вильсона о бюрократической администрации как основе хорошего управления для всех типов правления оставили нам интеллектуальное наследие, предполагающее, что сочетание парламентского правления и бюрократической администрации является подходящей формой для любой современной системы демократического правления. Но в этих формулировках отсутствует обоснование федеральной системы правления.
Только обратившись к прошлому, к XVII и XVIII векам, мы сможем уловить конструкцию и смысл противоположных доводов и различия в расчетной логике, лежащей в основе унитарной и федеральной систем правления. Расчетная логика, ассоциируемая с унитарной системой правления, лучше всего представлена в теории суверенитета, сформулированной Гоббсом в «Левиафане». Расчетная логика, применимая к республиканским или демократическим институтам в федеральной системе правления, лучше всего представлена в работах Монтескье, Гамильтона, Мэдисона и Токвиля. Последний представил нам расчетную логику американского федерализма.
Гоббсовский «Левиафан»
«Левиафан» Гоббса – это выдающееся достижение в разработке расчетной логики, которая применима к установлению системы правления в человеческих обществах. Я называю структурные характеристики этой системы правления «Левиафаном» – смертным богом Гоббса. В анализе, проведенном Гоббсом, существуют, по крайней мере, шесть уровней: 1) изложение исходных методологических посылок; 2) изложение расчетов, характерных для человеческого выбора; 3) анализ человека в «естественном состоянии»; 4) формулировка Гоббсом «естественных законов», лежащих в основе мирного человеческого сообщества; 5) гоббсовская теория суверенитета (т.е. «Левиафан») и 6) определение ответственности суверена перед Богом и естественных наказаний, которые следуют за ошибками в суждении.
Гоббс полагает, что государства – это человеческие артефакты , то есть то, что создано и поставлено человеком на службу своим целям. Как природа – это творение Бога, так государства или, в более широком смысле, модели порядка в человеческих обществах – это творения человека. Эти артефакты представляют собой особый класс в мире артефактов, поскольку люди являются и материалом (составляющими элементами) государств, и их архитекторами и «творцами». Человеческие общества – это такие артефакты, которые содержат в себе и своих собственных творцов [42]. Человеческая природа, таким образом, заслуживает особого внимания и для понимания человека как основного составляющего элемента государств (обществ), и для понимания творчества, необходимого при создании государств.
Методологический призыв Гоббса к читателям имеет целью побудить их использовать собственные силы и средства для понимания как природы человека, так и науки создания государств. Он полагает, что общее биологическое наследие является причиной главного «подобия» в мыслях и чувствах, которое характерно для всего человечества. То же, что различает людей, в основном – следствие аккумулированного знания, которое накапливается в виде культурного наследия, лежащего над наследием биологическим. Таким образом, любому человеку открыта возможность использовать собственные силы и средства для правильного подхода к пониманию и оценке элементарных основ человеческой природы, а также мыслей и чувств других людей. Для этого требуется сознательная готовность переступить границы языков и культур. Поэтому задача, стоящая перед исследователем государства, «труднее, чем изучить какой-нибудь язык или отрасль знания» , но попытка Гоббса обеспечить для этого основу должна, по возможности, уменьшить трудности для других.
В итоге ключ к политическому пониманию – это те ресурсы, которые каждый из нас как индивидуум может мобилизовать для того, чтобы понять других людей и оценить последствия выбора другими того или иного варианта действий в предполагаемых ситуациях. Такое использование наших человеческих ресурсов я понимаю как «методологический индивидуализм», то есть использование индивидуума в качестве базовой единицы анализа в общественных науках.
В части первой своей работы «Левиафан», озаглавленной «О человеке», Гоббс стремится прояснить основные свойства человеческой природы. Он обращается прежде всего к процессам познания, присущим и человеку, и животному. Восприятие внешнего мира происходит при помощи органов чувств и трансформируется в образы посредством центральной нервной системы. Ассоциативно-образное мышление позволяет существам, познающим мир, развивать способность к предвидению, основанную на выявлении причинно-следственных отношений. Воспроизведение образов, вызывающее новые ассоциативные связи, – это, таким образом, источник воображения, которым столь щедро наделены люди. Воображение – это источник новых идей, потенциального прогресса в познании и новаторства.
Отличительная особенность людей – это владение речью, «состоящей из названий или имен и их связи; при их помощи люди регистрируют свои мысли, вызывают их в памяти, если они были в прошлом, и сообщают их друг другу для взаимной пользы и общения» . Именно этот фактор, без которого «у людей не было бы ни государства, ни общества, ни договора, ни мира так же, как этого нет у львов, медведей и волков» , является решающим в образовании человеческих обществ.
Следовательно, именно язык позволяет людям использовать символы для изображения событий и отношений. События и отношения обозначаются через присвоение им названий. Люди преобразуют ход своих мыслей (ассоциированные образы) в последовательные ряды слов, которые могут быть использованы в расчетной логике для развития науки как «знания связей и зависимостей фактов» , извлекаемого из взаимоотношений символов и их связей, отражающих таким образом в названиях отношения между различными событиями и фактами. Основа мышления – речь (словесное описание явлений и связей между ними, построенное на расчетной логике). «Дети поэтому вовсе не одарены способностью к рассуждению, – доказывает Гоббс, – до тех пор, пока они не получили способности речи» .
Таким образом, все добровольные действия людей основаны на разуме, усиленном способностью человека рассуждать и, тем самым, оценивать последствия, связанные с альтернативными вариантами действий. Другой аспект добровольного выбора того или иного варианта действий относится к внутренним индикаторам, отражающим человеческие чувства, настроения или страсти. Их можно охарактеризовать как желание и отвращение. Эти внутренние индикаторы являются первоосновой для различения добра (которого они желают) и зла (которое их отвращает). Рассуждение, таким образом, включает два ряда расчетов: во-первых, расчеты, связанные с последствиями альтернатив, и, во-вторых, взвешивание альтернатив с точки зрения их предпочтительности (желания и отвращения или выгодного и невыгодного). Выбор, следовательно, состоит из предположения, рассуждения и отбора.
Два этих ряда расчетов сопряжены между собой. Люди могут предвидеть последствия действий, совершаемых под влиянием страсти: «…страсти, которыми не управляют, большей частью суть простое сумасшествие» . Их желания и отвращение могут также основываться на опыте. Люди, таким образом, приобретают совокупное умение достигать «тех вещей, которые человек время от времени желает» . Это Гоббс называет «счастьем», а я считаю эквивалентом «стремления к счастью» . Эта способность возникает по мере достижения человеком зрелости.
Рассуждая об «общей склонности всего человеческого рода», Гоббс приходит к заключению, что каждым человеком движет «вечное и беспрестанное желание все большей и большей власти, желание, прекращающееся лишь со смертью» . «Могущество человека» определяется как «его наличные средства достигнуть в будущем некоего видимого блага» . По моему мнению, этот постулат означает, что человек постоянно стремится использовать имеющиеся в его распоряжении средства, чтобы добыть некое видимое будущее благо, что проявляется в последовательной череде действий, цепь которых прерывает лишь смерть. Человеку свойственно постоянное стремление к лучшему, выражается ли оно в стремлении праведника или праведницы быть ближе к Богу или же в стремлении деспота господствовать над другими людьми. Все люди обладают способностью думать о себе, и в их выборе отражаются те расчеты, которые касаются доступных им, с их точки зрения, альтернатив. Люди никогда не бывают абсолютно послушными автоматами, они всегда хотят для себя чего-то лучшего. В этом источник всех политических превратностей и неожиданностей.
Гоббсовский анализ человека в естественном состоянии является, с моей точки зрения, мысленным экспериментом по установлению исходного пункта для политического анализа. Естественное состояние человека, по Гоббсу, свободно от каких-либо политических условий или ограничений. Нет ни права, ни власти, ни «моего», ни «твоего», ни собственности, ни владения. «Каждый человек считает своим лишь то, что он может добыть, и лишь до тех пор, пока он в состоянии удержать это» . Каждый индивидуум, по сути, равен любому другому индивидууму, и его мотивы основаны лишь на его или её стремлении к собственному благу. При таких обстоятельствах, заключает Гоббс, неизбежен конфликт и в отсутствие каких-либо политических ограничителей этот конфликт разрастается настолько, что люди начинают бороться друг с другом – наступает состояние войны всех против всех.
Логический вывод из такого мысленного эксперимента заключается в том, что происходит нечто, противоположное намерениям человека. Каждый человек стремился к собственному благу, а вместо этого оказался в состоянии полного неблагополучия. Данный довод можно рассматривать как попытку доказать, что для устройства человеческого общества недостаточно преследовать лишь собственные эгоистические интересы. Неограниченное следование собственным интересам приводит людей к состоянию борьбы, а не к налаживанию мирных и взаимовыгодных отношений.
Гипотеза, на которой основан гоббсовский анализ человека в естественном состоянии, имеет серьезный изъян, так как она игнорирует очевидную человеческую способность к речевой деятельности и возможность с помощью речи разобраться в том, почему люди, стремящиеся к достижению собственного блага, вместо этого становятся несчастными. Учитывая способность человека к общению посредством речи, можно было бы ожидать, что люди, общаясь друг с другом, изыщут способы избежать борьбы и выработать более конструктивные методы взаимоотношений. Собственно, эту проблему и ставит Гоббс на следующем этапе своего анализа, пытаясь определить условия мира как состояния, альтернативного войне.
В главах XIV и XV «Левиафана» Гоббс формулирует некие девятнадцать правил, которые он называет «естественными законами» (или «предписаниями разума»), необходимыми условиями существования мира как альтернативы войне. Эти «Правила мира» – основанные на предпосылке равенства во взаимоотношениях людей – суммированы в Таблице I в том виде, как я их понимаю. В основе расчетной логики по отношению ко всем этим правилам лежит, по словам Гоббса, одно единственное правило: «Не делай другому того, чего ты не желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе» .
Это Золотое правило, по Гоббсу, обеспечивает метод нормативного исследования, который характеризуется фундаментальной симметрией при расчете базовой структуры порядка в человеческих обществах: я поступаю по отношению к другим людям так, как хотел бы, чтобы другие поступали по отношению ко мне. Это правило может быть применено, если я поставлю себя на место других людей, а других людей – на свое место с тем, чтобы соответствующие «страсти» и «самолюбие» не нарушали взаимного баланса. Тогда мы сможем понять основы установления совокупности мирных отношений между людьми, считающими себя равными и свободными (более подробно эта проблема исследована в главе третьей).
«Правил мира», однако, недостаточно для организации человеческих обществ. Это всего лишь правила – слова, – а правила не формулируют сами себя, не поддерживают сами себя и не обеспечивают сами свое исполнение. Они убеждают, взывая к сознанию, к чувству долга, но отнюдь не принуждают кого-либо к определенным действиям и не контролируют чьи-либо действия. В поступках человека господствуют искушения. Если правила не могут быть приведены в исполнение посредством принуждения, они не станут обязательными во взаимоотношениях между людьми, пусть они даже и взывают к разуму и совести. Если они не будут обязательными, у того или иного человека всегда возникнет искушение действовать вопреки им, а люди, поступающие в соответствии со своей совестью, в этом случае отдают себя «на разграбление другим» . Таким образом, теория суверенитета Гоббса посвящена тому, как сделать соблюдение правил обязательным во взаимоотношениях людей. Симметрия конструкции правил, лежащих в основе гоббсовской теории «состояния мира», отступает перед асимметрией взаимоотношений «правило – правитель – управляемый».
Решение этой проблемы Гоббсом основано на предпосылке, согласно которой единство власти необходимо для единства права, а единство власти и права необходимо для мира и согласия в государствах. Она выражена следующим образом: «…единство лица обусловливается единством представителя (правителя. – В.О.), а не единством представляемых (управляемых. – В.О.)» . «Лицо» подразумевает государство как персонифицированную совокупность индивидов. Единство государства зависит от единства власти. Это исходная предпосылка для унитарных систем правления.
Теория суверенитета Гоббса – это выражение основных расчетов, базирующихся на единстве власти. Единство власти неизбежно влечет за собой монополию на полномочия правления, включая власть меча, необходимую для поддержания и исполнения норм права и защиты государства. Такая концепция неизбежно подразумевает, что источником права являются правители; как таковые они находятся над законами, которые они сами провозглашают; правители не могут нести ответственность за соблюдение норм права перед другими членами общества. Из этой теории следует, что прерогативы правителя являются неограниченными, неотчуждаемыми, абсолютными и нераздельными. Таковы основополагающие свойства суверенитета, которые присущи внутренней структуре государства, они применимы к любой организации властных отношений в условиях единовластия. В любом случае, когда мы определяем государство как монополию легитимного использования силы в обществе, сформулированные Гоббсом атрибуты суверенной власти обязательно являются выражением такой монополии. Единовластие подразумевает монополию властных отношений в обществе.
Взаимоотношения «правило – правитель – управляемый» вызывают наиболее глубокие противоречия и напряженность в человеческих обществах. Право меча (другими словами, инструментов насилия) необходимо для того, чтобы извлекать преимущества из нормативно упорядоченных взаимоотношений: «…соглашения без меча лишь слова, которые не в силах гарантировать человеку безопасность» . Орудия зла, олицетворенные в мече, необходимы для того, чтобы достичь общего блага и мирных взаимоотношений. Существование человеческих обществ, следовательно, можно уподобить сделке Фауста: люди должны научиться жить, используя орудия зла для того, чтобы делать добро. Даже люди с наилучшими намерениями очень легко могут стать источниками величайшего зла. Такие противоречия всегда существуют во всех обществах и пренебрегать ими нельзя.
В структуре отношений «правило – правитель – управляемый» также заложено существенное неравенство. Те, кто проводит правила в жизнь, обязательно должны употреблять власть, что ставит их в неравное положение по отношению к тем, кто является объектом их принудительных усилий. Единственный вопрос – это пределы такого неравенства. Я исхожу из того, что взаимоотношения «правило – правитель – управляемый» – главный источник неравенства в человеческих обществах. Таким образом, по моему мнению, это фундаментальное неравенство, присущее нормативно упорядоченным взаимоотношениям, проявляется во всех человеческих обществах. Полное равенство между людьми в человеческих обществах невозможно.
Как же Гоббс пытается примирить основополагающую симметрию, присущую «Правилам мира», с радикальной асимметрией между правителем и его подданными? Этот вопрос рассматривается в главе XXXI «Левиафана», которая называется «О царстве Бога при посредстве природы». В ней он отождествляет естественные законы с законами божественными как «неизменными и вечными» , что явствует из глав XIV и XV его трактата. Каким образом в этом случае люди могут избежать коллизии, когда они нарушают божественные законы, будучи слишком покорными в своем гражданском послушании, или когда они преступают законы государства из боязни нарушить божественные законы? Ответ Гоббса на этот вопрос заключается в том, что он считает коренную асимметрию, присущую его теории суверенитета, подчиненной фундаментальной симметрии естественных законов, которые он рассматривает как законы божественные в том смысле, что они неизменны и вечны. Необходимость достаточного логического обоснования политической теории заставила Гоббса размышлять и над ответственностью перед Богом тех, кто осуществляет прерогативы суверена. Суверен ответственен перед Богом, а не перед другими людьми, и эта ответственность связывает и ограничивает суверена.
При отсутствии ответственности суверена перед Богом (т.е. когда он не связан «Правилами мира») следует естественное наказание:
«Нет в этой жизни ни одного человеческого поступка, не бывшего бы началом длинной цепи последствий, обозреть которую до конца не дано ни одному человеку, как бы велика ни была его способность предвидения. В этой цепи имеются приятные и неприятные события, столь связанные друг с другом, что тот, кто сделает что-нибудь для своего удовольствия, должен быть готов принять на себя также и связанные с этим страдания. Эти страдания являются естественным наказанием за те действия, в цепи последствий которых зло преобладает над благом. Таким образом, мы видим, что невоздержанность, естественно, наказывается страданием; опрометчивость – не удачей; нанесенные обиды – насилием врагов; гордость – гибелью; трусость – притеснением; небрежность монархов в управлении государством – восстанием; восстание – кровопролитием. Так как наказания следуют за нарушением закона, то естественные наказания должны естественно следовать за нарушением естественных законов, поэтому они следуют за ними как их естественные, а не как произвольные следствия» .
Безответственное правление государей порождает мятежи и восстания, а восстания – кровопролитие, потому что победившие мятежники считают необходимым использовать меч как орудие правления; мятежники создают свою собственную автократию для осуществления прерогатив правления. Правители меняются, но образцы правления остаются при этом неизменными.
Закон, рассматриваемый как приказ суверена, это сомнительный путь для установления моделей порядка в человеческих обществах. При этом не существует эффективных способов контроля над произвольным осуществлением сувереном властных функций или эффективного обсуждения средств установления и перестройки систем правления в человеческих обществах. Таково контринтуитивное следствие предпосылки, согласно которой должен существовать только один верховный центр власти в системе правления каждого общества: чем более едина власть, тем менее ответственной она становится.
Излагая свою теорию суверенитета, Гоббс говорит, что командная власть, достаточная для поддержания порядка и обеспечения безопасности в государстве, «может быть воздвигнута только одним путем» , хотя формы правления могут быть различны – монархия, аристократия и демократия. Но и при демократической форме это должно быть унитарное государство, где одна лишь ассамблея (собрание) всех граждан осуществляет прерогативы правления. Граждане в этом случае являются и правителями, и объектами правления, но единство власти сохраняется в силу существования этой одной ассамблеи, в которой обязательные решения принимаются большинством голосов.
В таких обстоятельствах большинство, принимающее исключительное решение, может быть даже очень незначительным. Монтескье и авторы «Федералиста» предложили альтернативу теории суверенитета Гоббса, состоящую именно в разработке взаимосвязи демократии с конституционным правлением и федерализмом.
Демократия, конституционное правление и федерализм
Характеристика, данная Гоббсом демократии как совместному правлению всех граждан посредством ассамблей (rule by assemblies), игнорирует ключевой момент: для того, чтобы иметь правление посредством ассамблей, необходимы общее взаимопонимание и согласие относительно правил, по которым правит собрание, а также относительно смысла и сути такого правления. Существует ряд соображений по поводу смысла и сущности правления посредством ассамблей, которые необходимо учитывать при их организации и в процессе их деятельности. Сроки и условия деятельности ассамблей должны быть обусловлены и обсуждены столь же тщательно, как и «Правила мира», служащие основой взаимоотношений между людьми. Тогда возможно провести различие между правила ми, устанавливающими сроки и условия деятельности ассамблей, и правилами, принимаемыми этими ассамблеями по конкретным практическим вопросам. Первые имеют конституционный характер и, регулируя деятельность правящих структур, могут рассматриваться в качестве конституционного права. Вторые можно охарактеризовать как обыкновенное право или законы, применяемые к гражданам как объектам действия права.
Правление посредством ассамблеи, таким образом, всегда зависит от норм, регулирующих работу этой ассамблеи. Гоббс полагает, что именно единство самого представителя, а не единство представляемых создает государство. Его точка зрения может вызвать серьезные возражения. При правлении посредством демократической ассамблеи – собрания, представитель (ассамблея) и представляемые (граждане) составляют один и тот же народ. Демократия недостижима до тех пор, пока не будет достаточного единства представителя и/или представляемого в вопросе определения сроков и условий правления, обеспечивающих демократичность правящей ассамблеи. Таким образом, мы сталкиваемся с возможностью того, что демократически настроенный народ, опираясь на «Правила мира», а также на взаимное соглашение, мог бы установить систему правления, в которой каждое должностное лицо было бы ответственным перед другими людьми за осуществление своих ограниченных государственных обязанностей.
В условиях простой прямой демократии важную роль играют формулировки вопросов, касающиеся как порядка работы собрания, так и наделения полномочиями тех, кто действует от имени собрания. Вопросы, касающиеся права быть избранным в члены собрания, места и времени его заседаний, кворума, порядка голосования, процедурных правил и т.п., – все это определяет сроки и условия деятельности собрания. Наделение специфической властью по руководству деятельностью собрания, по осуществлению временных полномочий, по действиям от имени собрания при осуществлении исполнительных функций, по представительству от его имени во внешних делах и обеспечении общей обороны – все это затрагивает взаимоотношения между соответствующими органами. Демократическое устройство требует, чтобы такая власть в каждом случае была ограничена и ответственна перед собранием как органом, облеченным общественным доверием. Прерогативы самого собрания ограничиваются правилами, а прерогативы тех, кто выступает и действует от его имени, подчинены ограничениям, существующим во взаимоотношениях между органами. Эти ограничения могут быть надежными лишь постольку, поскольку демократии опираются на взаимоотношения между множеством различных органов. Опираться лишь на одного человека, который действует как единственный представитель демократии, очень рискованно, поскольку этот единственный человек станет полноправным сувереном – хозяином, который властвует над всем обществом.
Простая прямая демократия порождает трудный вопрос, который долгое время приводил к выводу о том, что демократия может существовать лишь на весьма ограниченной территории. Во-первых, территория её действия ограничивается расстоянием, которое могут преодолеть граждане для участия в собрании. Во-вторых, все демократические собрания подвержены сильным олигархическим тенденциям. Первое условие не требует дальнейших пояснений.
Олигархические тенденции, присущие всем законодательным собраниям, о чем говорит Мэдисон в очерках № 55 и №58 «Федералиста», возникают по причине биологических ограничителей, действующих в отношении всех людей: никто не в состоянии слушать и понимать более одного выступающего в одно и то же время. Это означает, что обычно деятельность любого собрания, за очень небольшим исключением, зависит от осуществления прерогатив руководства в составлении повестки дня, записи выступающих, ведении заседаний. По мере того, как собрания увеличиваются в размере, прерогативы руководства начинают расти и довлеть, а голос рядового члена собрания слышен все реже. В случаях, когда собрание насчитывает несколько сот членов, организованное обсуждение становится затруднительным и начинают доминировать прерогативы руководства. Это положение несколько смягчается в условиях представительной демократии, но, тем не менее, проблема размеров законодательного органа является весьма трудной. В английской Палате общин, например, она решается таким образом, что дебаты проходят в основном между лица ми, занимающими руководящие позиции в двух крупнейших партиях. Заднескамеечники составляют группы поддержки, подбадривая выступающих, а обсуждение превращается в некое подобие публичного представления. Правила, дающие каждому члену Палаты представителей США возможность участвовать в дебатах в течение установленного числа минут, означают, что согласованные и последовательные дебаты в ней едва ли возможны.
Сенат США, как орган меньших размеров, проводит более логичные и последовательные дебаты. Эти олигархические тенденции, присущие законодательным собраниям, действуют вразрез с намерениями участников этих собраний, а также вразрез с намерениями тех, кто верит, что для устойчивой демократии достаточно лишь проведения выборов.
Таким образом, простые прямые демократии всегда подвержены институционным срывам и неудачам, возникающим вследствие узурпации полномочий теми, кто осуществляет прерогативы правления, и взаимоотношений между органами. Как утверждает Гоббс в своей работе «О гражданине», если народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влиятельным лидером, наступает смерть демократии [49, р.97]. Демократия жива только до тех пор, пока правление посредством собрания сопровождается эффективным ограничением тех, кто осуществляет прерогативы руководства и выполняет обязанности представителей собрания.
Ограничения республики в размерах влекут за собой её беззащитность перед агрессией со стороны более сильных соседей. Признавая эту существенную связь, Монтескье писал: «Небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие – от внутренней язвы» . Но если и большие, и небольшие республики обречены на неудачу, то жизнеспособность демократической республики вообще жестко ограничена.
Монтескье полагал, что способом решения этой проблемы могла бы стать конфедерация. Небольшие республики могли бы объединиться вместе в конфедерацию, пока они не станут достаточно сильными, чтобы обеспечить свою безопасность от внешней агрессии. Поддерживая небольшие республики внутри конфедеративной республики, можно сохранить их достоинства. Если в какой-либо части конфедеративной республики возникнут коррупция и злоупотребления, можно будет изыскать средства для борьбы с ними с помощью других механизмов правления. Таким образом, Монтескье рассматривал конфедерацию как способ «сопротивляться внешней силе и преодолевать те трудности, которые возникают вследствие внутренней порчи» .
Попытка американцев, опираясь на концепцию конфедеративной республики Монтескье, создать Соединенные Штаты Америки в соответствии со Статьями Конфедерации, сопровождалась серьезными институционными неудачами. Диагноз этих неудач был поставлен Александром Гамильтоном, и была предложена альтернативная конструкция, которую я буду обозначать как федеральную республику.
Гамильтон, так же как и Гоббс, утверждает, что правление подразумевает способность создавать правила, обязательные нормы и обеспечивать проведение их в жизнь. Собрание конфедерации, которое при проведении законов в жизнь зависит от республик, входящих в её состав, не является правительством в полном и точном смысле этого слова. Его решения не являются обязательными в качестве норм права, а представляют собой всего лишь простые рекомендации республикам-участницам. Конфедеративная республика как «правительство» может применить санкции для исполнения своих решений республиками-участницами, лишь применив их против всех коллективных членов. Опора на такого рода санкции означает, что они применяются как против виновных в правонарушении, так и против невиновных. Таким образом, опора на санкции в отношении коллективных членов противоречит требованиям справедливости и правосудия. Правосудие возможно лишь в том случае, когда правительственные прерогативы осуществляются в отношении индивидов. Поэтому федеральная система правления требует, чтобы каждая единица правления создавалась именно в расчете на конкретных граждан. Правительство правительств, считает Гамильтон, это абсурд, который противоречит сущностным требованиям, предъявляемым к правительству: оно не может проводить свои решения в жизнь в качестве обязательных норм. Выводы Гамильтона имеют далеко идущее значение. К сформулированному им принципу о том, что индивиды являются главными единицами правления при установлении порядка в человеческих обществах, следует относиться как к одной из наиболее фундаментальных теорем политической науки.
В свете этой формулировки задача, стоявшая перед Филадельфийским конвентом 1787 года, заключалась в установлении ограниченного общенационального правительства, которое распространяло бы свою юрисдикцию на всех индивидов на своей территории в рамках более общей федеральной системы правления. Ограниченное общенациональное правительство осуществляет прерогативы правления в рамках своей территории одновременно с ограниченными правительствами штатов, которые осуществляют независимые властные полномочия на своей территории. Штаты, в свою очередь, наделены ограниченными прерогативами в отношении единиц правления на местах, которые, в свою очередь, имеют ограниченные независимые полномочия по отношению к еще более локальным единицам. И конфедеративная республика Монтескье, и федеральная республика Гамильтона были попытками конституировать сложносоставные республики (compound republics), а не простые унитарные республики. Сложносоставной характер федеральной республики требует того, что Гамильтон называет общей теорией ограниченных конституций: ограничение прерогатив каждой единицы правления должно поддерживаться и соотноситься с общей системой конституционного права. Расчеты в отношении конституции федеральной республики требуют соотнесения с совершенно иной формулой, нежели та, которую предлагает Гоббс в своей теории суверенитета. Сильный акцент на подчинении в его формуле означает, что каждый суверен обладает исключительными, неограниченными, неотчуждаемыми и нераздельными правами на власть, а все остальные суть его «подданные» . Напротив, Монтескье, говоря об основополагающей структуре республики, способной поддержать свободу, указывает на «такой порядок вещей, при котором различные власти могли бы взаимно сдерживать друг друга» . Мэдисон отчетливо выражает тот же самый принцип, утверждая, что конституция народной системы правления зависит от применения принципа «противоположных и соперничающих интересов», который распространяется на «всю сеть человеческих отношений» , включая высшие органы власти государства.
Основные расчеты, применимые к общей теории ограниченных конституций в рамках федеральной республики, можно изложить следующим образом. Каждая единица правления действует в соответствии с условиями и сроками, определенными в конституции, которая служит правовой хартией, закрепляющей разделение и распределение полномочий в этой единице правления. Определение в конституции сроков полномочий и условий их осуществления происходит в результате процесса принятия конституционных решений; тот, кто осуществляет полномочия правления, не имеет власти устанавливать или изменять условия, закрепленные в конституции. Ключевой признак демократии, по сути, заключается в том, что народ через процессы принятия конституционных решений контролирует разделение и распределение властных полномочий посредством конституционно-правовых механизмов. Если власть должна быть разделена и распределена на основе противоположных и соперничающих интересов, то все люди должны иметь доступ к некоторым полномочиям правления, и никто не должен обладать неограниченными полномочиями. Конечно, для того, чтобы закон мог эффективно проводиться в жизнь, необходима асимметрия полномочий, однако неравенство может быть ограничено таким образом, чтобы каждый человек имел голос в процессе правления и никто бы не мог пользоваться неограниченной властью.
Граждане федеральной республики имеют такие же определенные и четкие роли в осуществлении правления, какие они имели бы в ассамблеях или собраниях при простой прямой демократии. Эти роли определяются нормами, наделяющими граждан правом участвовать в установлении ограничений на полномочия правительства, выбирать средства и пути своего прямого или косвенного участия в процессе правления и в других процессах конституционного выбора. Следовательно, основная идеология ограниченной конституции состоит в признании власти индивидов и наложении ограничений на правительственную власть. Такая конституция распределяет полномочия правления между различными структурами принятия решений, фиксируя объем этих полномочий и в то же время устанавливая ограничения на их осуществление, определяет условия прямого и косвенного участия граждан в осуществлении полномочий различных правящих структур. Я коротко остановлюсь на каждом из этих положений.
Конституционные акты, традиционно именуемые «биллями о правах», обычно налагают определенные ограничения на правительственную власть и наделяют полномочиями – неотчуждаемыми правами – индивидуума как личность и гражданина. Эти права включают свободу коммуникации, защиту собственности, обеспечение соблюдения договоров, право на объединения, в том числе религиозные, находящиеся вне пределов правительственного контроля, право на надлежащую правовую процедуру. Следует особо подчеркнуть, что это не частные права, которые реализуются людьми на уровне межличностных отношений. Свобода слова и печати имеет большое значение в поддержании открытой публичной сферы для общения между людьми в демократическом обществе и обсуждения общественных дел – сферы, неподконтрольной правительственной власти. Такие свободы чрезвычайно важны для независимого осуществления гражданами своих публичных прерогатив и не сводятся лишь к сугубо частным взаимоотношениям и вопросам индивидуального сознания. Право на надлежащую правовую процедуру также предполагает, что граждане обладают возможностью контроля над деятельностью должностных лиц через судебную власть, что позволяет им требовать от должностных лиц, в том числе и от судей, добросовестности и непредвзятости в работе. Право на надлежащую правовую процедуру означает также законное ограничение прерогатив должностных лиц. Право на судебное разбирательство с участием присяжных, в свою очередь, означает, что процессуальный закон должен включать положения о присяжных и, тем самым, о прямом участии граждан в судебном процессе. Правовое обеспечение договоров означает, что граждане могут вступать в соглашения для определения правил, которые регулируют их взаимоотношения, являясь обязательными и подлежащими исполнению. Таким образом, граждане сами могут устанавливать сроки и условия действия взаимных соглашений, являющиеся для них обязательными в деловых взаимоотношениях. Поскольку договорные соглашения являются обязательным источником права, то, следовательно, статуты законодательных органов не представляют собой единственный его источник. Конституционные гарантии права граждан на ношение оружия недвусмысленно подразумевают, что в таком обществе не может существовать монополия на орудия насилия.
Я считаю конституционные гарантии, связанные с полномочиями личности и гражданина, неотчуждаемыми правами, которые подтверждают, что в демократическом обществе индивиды прежде всего правят собой сами. Если в своей основе власть исходит от отдельных граждан, которые устанавливают сроки и условия правления и знают, в чем состоит смысл правления, то, значит, они способны нести и основную ответственность за управление своими собственными делами, учитывая в то же время интересы других людей. Можно доверять им в том, что они способны управлять своими собственными делами и регулировать большую часть общественных и экономических взаимоотношений посредством добровольных объединений. В демократических обществах люди, действуя индивидуально и добровольно вступая в союзы с другими людьми, управляют своими собственными делами, не будучи объектами постоянной опеки со стороны государства. Следовательно, первичная ответственность за управление в демократических обществах лежит не на правительствах. Правительства осуществляют только дополнительную власть, которая необходима для принятия коллективных решений, касающихся общественных благ, в том числе – блага общих систем права, которыми совместно пользуются сообщества индивидов.
Строение конституционных механизмов в американской федеральной республике включает также раздельное наделение властью разных структур принятия решений в каждой единице правления. В любом обществе, где существуют различия между законодательными, исполнительными и судебными механизмами правления, они ясно подразумевают существование разделения труда и разделения властей при осуществлении правления. Конституции наделяют полномочиями множество лиц, действующих в законодательных, исполнительных и судебных механизмах правления. Достоинства такого регулирования были определены и проанализированы Локком в его «Втором трактате о правлении» [66].
Ключевая конституционная проблема состоит в том, каким образом эти структуры связаны друг с другом. Мы полагаем, что ограничения, там, где они имеются, являются и сдержками; а там, где существует ряд взаимных ограничений, вполне уместно говорить о разделении властей, сопровождаемом «сдержками и противовесами». Если имеются ограничения на осуществление законодательной власти, если должностные лица, осуществляющие исполнительные полномочия, ограничены в своих действиях нормами права и если судьи независимы при вынесении решений по спорам, связанным с применением права, то существует нечто вроде системы сдержек и противовесов. Власть в таком случае используется для сдерживания другой власти посредством противоположных и соперничающих интересов. Мы можем предположить, что в таком обществе создаются условия, благоприятные для публичного обсуждения дел сообществ с различными интересами в соответствии с установленными правилами, облегчающими надлежащий правовой процесс. В этом случае нормы права служат мерой для упорядочения соответствующих взаимоотношений.
Третий ряд положений, обычно включаемых в архитектонику демократических конституций, обеспечивает соединение и связь между полномочиями граждан и полномочиями правительственных структур принятия решений. Эти положения определяют, каким образом граждане, прямо или косвенно, участвуют в различных структурах и процессах правления. Положения о судах присяжных означают, что граждане непосредственно участвуют в принятии судебных решений. Тот же принцип применим и к следственным и надзорным полномочиям большого жюри. Выборы становятся тем путем, благодаря которому граждане либо косвенно участвуют в осуществлении полномочий правления, отбирая тех, кто непосредственно реализует правительственные прерогативы, либо же участвуют прямо, через различные инициативные формы и референдумы.
Эти узы участия как бы привязывают осуществление правительственной власти к тому же самому сообществу людей, в котором индивиды осуществляют свое право действовать самостоятельно и свободно в организации общества в широком смысле слова. Структурные характеристики обычая и права сцеплены друг с другом способом, с помощью которого: 1) конституционные права индивидов занимают автономное положение относительно прерогатив правительства и 2) индивиды участвуют, прямо или косвенно, в процессах, затрагивающих формальные правительственные структуры принятия решений. Связи, основанные на участии, – это средства, с по мощью которых распределенная власть разделяется при управлении обществом. Индивиды управляют собственными делами, участвуя на добровольной основе в регулировании своих взаимоотношений как в обществе в целом, так и в более формализованных институтах правления. В этих обстоятельствах обычай, соглашение и право гармонируют друг с другом таким образом, который позволяет считать общество самоуправляющимся. Члены общества осуществляют правление с помощью самых различных институтов, а не являются просто «объектами» управления в ситуации, когда государство «господствует» над обществом. Принципы самоуправления стоят выше принципов суверенитета Гоббса, и они требуют как использования одной власти для сдерживания другой, так и разделения властей в соответствии с нормами права.
Там, где принципы конституционного выбора снова и снова используются в процессе установления статуса всей совокупности единиц правления в федеральной системе, можно оценить достоинства суждения Монтескье о том, что конфедеративная республика способна избежать опасностей, которым подвержены как небольшая, так и большая республики. Новая формулировка этого тезиса, выдвинутая при разработке федеральной Конституции Американской республики в 1787 году, имела основополагающее значение для подтверждения жизнеспособности концепции Монтескье. Расчетная логика, положенная в основу федеральной республики, радикально отличается от расчетной логики теории суверенитета Гоббса. Тем не менее, применительно к природе человека, гипотетической ситуации жизни «человека в естественном состоянии» и постулируемым условиям организации человеческих сообществ сама по себе расчетная логика может служить теоретическим фундаментом для систем сложносоставных демократических республик в той же мере, что и для «Левиафана» Гоббса. Существует альтернативный путь для построения необходимой асимметрии, присущей взаимоотношениям «правило – правитель – управляемый»: индивиды как граждане могут иметь свою долю прерогатив правления, при условии, что и граждане, и должностные лица являются объектами верховенства права.
Некоторые выводы
Гоббс предполагал, что именно «единство представителя», а не «единство представляемых» создает единство государства как сообщества. Такая дефиниция не может применяться к демократическому государству, в котором сами люди должны осуществлять конституционные прерогативы установления сроков и условий правления. Народу нужно учиться и накапливать соответствующий опыт относительно того, что называется правлением.
Использование одной ветви власти для сдерживания другой в условиях существования противоположных и соперничающих интересов может в лучшем случае дать первоначальный толчок процессам, которые предшествуют решениям и действиям. К тому же люди могут совершать ошибки и должны нести ответственность за естественные последствия своих действий. Не существует абсолютной человеческой предусмотрительности, способной оградить от ошибок. Демократии становятся совершеннее, если люди способны учитывать взаимный опыт и распознавать проблемы, связанные с институционной слабостью и институционными неудачами. Необходимо критическое мышление, далеко выходящее за рамки простого здравого смысла, поскольку человеческие общества изобилуют структурами взаимоотношений, которые зачастую противоположны намерениям или интуиции.
Вот почему одних лишь структурных механизмов недостаточно. Они должны сочетаться с привычками ума и души, на основе которых формируются новые способы и пути решения проблем, преодоления трудностей и урегулирования конфликтов.
При менее благоприятных условиях политическая структура, основанная на использовании одной власти для сдерживания другой, может обострить конфликт и завести в тупик. В предельном случае конфликт может привести к расколу общества, поскольку соперничающие фракции будут непрестанно бороться друг с другом за захват инструментов принуждения и контроль над другими. Узы сообщества, взаимное доверие и вообще взаимопонимание в отношениях исчезнут. Бывшие некогда соседями станут врагами.
Если рассматривать американский федерализм как великий эксперимент по установлению порядка в человеческом обществе, то его отличительная черта состоит в выдвижении альтернативы теории суверенитета. Демократия опирается на множество разнообразных сообществ, которые функционируют как самоуправляющиеся коллективы и полагаются на поддержку и помощь действующих одновременно и частично совпадающих механизмов правления. Но такая система может работать только в обществе, где люди обладают уровнем образования, опыта и навыков, который лучше всего можно охарактеризовать как культуру решения проблем. В таких обстоятельствах люди учатся взаимодействовать как коллеги, способные совместно исследовать и решать проблемы, преодолевать трудности и урегулировать конфликты, исходя из того, что общение и просвещенность позволяют избегать тех порочных ситуаций, когда одни подавляют и эксплуатируют других.
При надлежащей осторожности и взаимном уважении люди могут достичь некоторого скромного успеха, приняв на себя бремя сделки Фауста, – когда стремление к лучшей жизни сопровождается необходимостью применять власть меча, то есть силу зла. Использование одной власти для сдерживания другой в условиях существования противоположных и соперничающих интересов способно усилить предусмотрительность и осознание важности надлежащего процесса исследования возникающих проблем у людей, которым, как известно, свойственно ошибаться и которые вскормлены плодами с древа познания. Но эти же самые люди могут употребить свои человеческие возможности на то, чтобы понять других людей и помочь создать условия для продуктивных и достойных моделей взаимоотношений. Доказательства тому можно найти везде, где люди совместно работают над решением общих проблем и доводят свои начинания до получения плодотворных результатов.
В своем нетерпеливом стремлении быть «современными» мы склонны пренебрегать мудростью, накопленной веками, которая досталась нам в качестве культурного наследия. Именно достижения прошлого дают нам сегодняшние возможности и открывают перспективы на будущее. Метод Золотого правила означает, что каждый из нас может использовать свои человеческие ресурсы для того, чтобы понять других людей и найти пути сосуществования с ними. Но остаются возможности и для тех, кто думает прежде всего о себе и подвержен искушению извлекать собственную выгоду в ущерб другим. Таковы дилеммы жизни в человеческих обществах, и, если мы хотим достичь самоуправления, каждый из нас должен считаться с ними.
ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ДОГОВОРНАЯ ОСНОВА АМЕРИКАНСКОГО ФЕДЕРАЛИЗМА: РЕЛИГИОЗНЫЕ КОРНИ
Я принимаю основную посылку Гоббса, который считает, что любой аналитик, стремящийся познать сферу политики и то, как она функционирует, должен обратиться прежде всего к своим собственным человеческим возможностям. Ключ к пониманию концепции и замысла американского федерализма как системы правления, таким образом, заключается в понимании того, как люди мыслят и ощущают себя, а также в понимании мира, в котором они живут, и их отношений между собой.
Для современного ученого, работающего в последнем десятилетии XX века, трудно перекинуть мост почти на 400 лет назад и представить, как мыслили и ощущали себя люди в XVII или XVIII столетиях. Меня здесь интересуют лишь концепции, фундаментально важные для постижения смысла американского федерализма. Они глубоко уходят корнями в традиции иудаизма и христианства, имеют большое религиозное значение, но не ограничены лишь догмами какой-либо определенной религиозной ортодоксии.
Изучая эти концепции, важно разобраться в том, что Токвиль назвал сходством между религией и политическими убеждениями. Ключевой концепцией при этом являются взаимоотношения на основе соглашения между Богом и теми, кто решил управлять собой в соответствии с законом Божьим . Американская Декларация независимости при разработке концепции общества, находящегося в согласии с учениями иудаизма и христианства, опирается на исходное положение обеих этих религий о том, что все люди созданы равными. Золотое правило, если принять его за метод нормативного исследования, открывает путь к взаимопониманию, к принятию справедливых законов, к опоре на возможности других людей для осознания самих себя и мира, в котором мы живем. Именно эти элементы связаны воедино в тех отношениях на основе соглашения, которые придают смысл американскому федерализму как социальной философии – метафизике гражданства в самоуправляющихся обществах.
Сходство между религией и политическими убеждениями
Когда Токвиль называет религию «первым политическим институтом», хотя она и «не вмешивается непосредственно в управление обществом» , он рассматривает её в контексте своих предыдущих наблюдений.
«Каждая религия связана с определенными политическими убеждениями в силу своего сходства с ними. Если дух человека развивается свободно, он стремится привести в соответствие политическое общество и религиозные институты, стремится, если мне будет позволено так сказать, привести к гармонии жизнь земную и небесную» .
Из метафоры Токвиля следует, что проблемы политической организации охватывают наиболее фундаментальные области напряженности в человеческих обществах. Чтобы объяснить эту напряженность, людям необходимо вернуться к исходным предпосылкам – к метафизическому основанию, на которое опирается разум. Итак, политические убеждения стремятся к сходству с религией. Те, кто отвергает религию, оказываются в парадоксальной ситуации. Они воображают себя всеведущими наблюдателями жизни, чуть ли не богами, и провозглашают собственные убеждения истинной религией.
Маркс называл религию опиумом для народа. Но он же сам сформулировал невероятно запутанные законы истории, которые превратились в новую религию с присущей ей собственной ортодоксией и ересями. Каждый, кто встает в позицию всеведущего наблюдателя, принимает на себя риск исполнения роли Бога, но не отдает себе при этом отчета в том, что, вкушая плоды с древа познания, он может совершить смертный грех, возомнив, будто он и есть Бог.
Томас Гоббс следующим образом выразил проблему гармонизации светского и духовного:
«Ибо тот, кто при наблюдении чего-либо совершающегося перед ним будет исследовать ближайшую и непосредственную причину этого и отсюда перейдет к исследованию причины этой причины и, таким образом, углубится в исследование всего последовательного ряда причин, должен будет в конце концов прийти к заключению, что существует… первичный двигатель, т.е. первичная и предвечная причина всех вещей. А это именно то, что люди разумеют под именем Бог» .
Современная наука исходит из убедительной предпосылки о том, что существует вселенная – единая и взаимосвязанная первооснова порядка. Люди, будучи существами смертными, не могут познать источник Творения. Однако они могут пред положить наличие трансцендентального порядка, из которого происходят все другие виды порядка. Фундамент аргументированного исследования должен непременно опираться на пред положения, которые сами по себе доказать невозможно. В лучшем случае они могут быть подвергнуты тщательному критическому анализу. Предположение о единой взаимосвязанной первооснове порядка во вселенной до сих пор выдерживает такой анализ. Как учили Фома Аквинский и Маймонид, человеку свойственно стремиться к постижению миров и природы как творений Бога и в результате обретать некое элементарное представление о том, как наилучшим образом строить свои отношения с Богом (т.е. с вечным). Именно поэтому достаточно обоснованные политические убеждения сходны с религией, а религия, при понимании её не как некой догмы определенного вероисповедания, имеет фундаментальное значение для установления порядка в человеческом обществе, т.е. определяет образ мыслей людей и их действия по отношению друг к другу.
Абсурдно утверждать, будто глас народа – это глас Божий. Но не менее абсурдно считать, что демократия – это правление большинства, и рассматривать политические убеждения как простое выражение предпочтений некой выборочной части населения. То, что достойно размышления – обоснованные предположения, – заслуживает тщательного критического анализа, который, в свою очередь, требует внимания к исходным предпосылкам, лежащим в основе мышления, ибо мышление есть основа любого действия.
Ключевая идея
В главе «Происхождение англоамериканцев» Токвиль пишет: «Те, кто полностью прочтет эту книгу, обнаружат, что в данной главе содержится основа всего того, о чем пойдет речь в дальнейшем, а также ключ к пониманию практически всего предлагаемого сочинения» . Он обратился к Новой Англии для изучения идеи, лежащей в основе «нового явления» , которое начало разворачиваться в этих первых американских колониях. В частности, он указывает на пилигримов, приверженцев английской религиозной секты, известной как «пуритане». В целом, доктрина, которой была привержена эта секта, была «не только религиозной доктриной; по своим идеям это религиозное течение во многом смыкалось с самыми смелыми демократическими и республиканскими теориями» . Пуритане вдохновлялись Ветхим заветом и считали себя последователями Авраама, Иакова и Моисея. Они отправились в дикие края, полные решимости нести с собой закон Божий в том виде, как он понимался в традиции иудаизма.
Пилигримы, высадившиеся в Плимуте, создали общество, основанное на законе, который известен как «Мэйфлауэрское соглашение» («Mayflower Compact»). По этому соглашению подписавшие его люди взяли на себя следующие обязательства:
«Во имя Господа, аминь. Мы, нижеподписавшиеся, верные подданные нашего грозного суверена – короля Якова, милостью Божией короля Великобритании, Франции и Ирландии, короля – защитника веры, предприняв во славу Божию, для распространения христианской веры и славы нашего отечества, путешествие с целью основать первую колонию на этих далеких берегах, настоящим торжественно и в полном согласии между собой и перед лицом Бога заявляем, что решили объединиться в гражданский политический организм для лучшего самоуправления, также для достижения наших целей; в силу этого соглашения мы введем законы, ордонансы и акты, а также сообразно с необходимостью создадим административные учреждения, которым мы обещаем следовать и подчинять ся» .
Такова была ключевая идея – зародыш всего, что последовало позже. В основе установления порядка в американском обществе лежит представление о соглашении друг с другом перед лицом Господа для учреждения гражданского политического организма и обязательство, данное друг другу, поступать в будущем в соответствии с этим соглашением при любых обстоятельствах. Идея соглашения, берущая начало в библейской традиции, связана с идеей учреждения гражданского политического организма. И наконец, мерилом договорного соглашения и объединения должны были стать акты, воплощенные в справедливых и равных для всех правовых предписаниях в форме законов, ордонансов и т.п.
Как говорилось в главе первой, термин «b’rit (berith)» на иврите и термин «foedus» по-латыни соотносятся с понятием соглашения [36]. Термины федеральный, федерация и конфедерация восходят корнями к латинскому слову «foedus». Суть понятия «американский федерализм» состоит в том, чтобы, опираясь на процесс заключения совместного договора-соглашения и объединения людей, установить взаимоотношения самоуправляющегося сообщества. Эти взаимоотношения возникли в поселениях Новой Англии и были закреплены и развиты в колониальных хартиях, конституциях штатов, Статьях Конфедерации, Конституции США и других формах, составляющих основу порядка в современном американском обществе.
Дональд Лутц в своей книге «Происхождение американского конституционализма» [68] отмечает, что понятие договора-соглашения было использовано при создании как гражданских политических организмов, так и различных религиозных братств – конгрегаций. Королевские жалованные грамоты (letters patent) требовали изъявления верности британской короне, но оставляли организацию местных правительств на усмотрение поселенцев при условии, что местные законы будут соответствовать законам Англии. Где бы ни создавались новые поселения, главенствующим было понятие договора-соглашения и объединения в гражданские политические организмы и религиозные общины – конгрегации. Конгрегационалисты – это современные потомки пуритан. Лутц характеризует «Кодекс законов» пуритан-пилигримов 1636 года как «первую современную конституцию», при создании которой «свободные, самоуправляющиеся люди воспользовались процессом обсуждения, основанном на их согласии образовать правительство» [ibid., р. 32]. Гарольд Берман указывает на гораздо более ранние опыты такого рода в вольных городах Европы [9, р.392-403].
Первые попытки смоделировать согласованные, частично совпадающие гражданские политические организмы были предприняты в Основном статуте Коннектикута 1639 года, когда было образовано общее правительство (Коннектикут) для региона, включавшего в себя города Хартфорд, Виндзор и Ветерсфилд, «оставляя при этом в неприкосновенности правительства (магистраты) каждого города». Хартия Коннектикута 1662 года явилась результатом этих соглашений, по существу утвердив «федеративные правительства, созданные колонистами» [9]. Проблема конфедерации не вставала, поскольку для Коннектикута как колонии, действующей на основе королевской хартии, источником власти был английский король. Лутц делает вывод, что «федеральная система 1787 года не была новшеством». Она скорее возникла как итог 167-летнего опыта создания гражданских политических организмов путем соглашения и объединения для формирования местных органов управления и колониальных хартий. Имея такое культурное наследие, люди были способны произвести Американскую революцию, сформулировать конституции штатов, организовать Континентальный конгресс, принять Статьи Конфедерации и Конституцию Соединенных Штатов Америки. Люди действовали совместно, создавая объединения, которые осуществляли прерогативы правления.
Исходные предпосылки
Как заявлено в Декларации независимости, Американская революция представляла собой кульминацию борьбы республиканских принципов самоуправления с монархическими принципами имперской власти в свете неудачи попыток видоизменить установленный Британской империей порядок для приспособления его к американским интересам. Оправдание революционных действий излагалось в связи с основными предпосылками, касающимися установления порядка в человеческих обществах, выраженных следующим образом:
«Мы считаем самоочевидными следующие истины: что все люди созданы равными, что они наделены Создателем определенными неотъемлемыми правами, среди которых имеется право на жизнь, свободу и на стремление к счастью; что для обеспечения этих прав существуют среди людей правительства, осуществляющие свою власть с согласия тех, кем они управляют; что, если форма правительства становится гибельной для цели самого своего существования, народ имеет право изменить или отменить ее, учредить новое правительство, основанное на этих принципах, и установить власть в такой форме, какая, по его мнению, лучше обеспечит его безопасность и благоденствие» .
Положение о том, что все люди созданы равными, основана на библейской традиции – все люди равны перед Создателем. Более того, эта традиция учит, что все люди имеют общую родословную. Именно на этом основано убеждение в существовании «сходства» мыслей и чувств, характерного для всего человечества.
С точки зрения отдельной личности посылка о том, что все люди созданы равными, выглядит ложной. Все люди имеют различные характеристики, что предопределяет уникальность каждой личности. И все же предпосылка равенства, основанная на библейской традиции, имеет огромное значение для возникновения и развития западной цивилизации. Развитие общественных договоров, которые соединяют достоинства справедливости и свободы, базируется на двух основных элементах: на концепции равенства по отношению к некоему трансцендентальному порядку и на возможности достижения гармонии в человеческих делах посредством упорядочения взаимоотношений в соответствии с универсальными правилами, которые понимаются как Божественное право. Индивидуальные различия не противоречат предпосылке о равенстве человеческих созданий, что также может служить прочной основой для прогресса в упорядочении их взаимоотношений на основе справедливых и равных для всех законов. Считать друг друга свободными и равными в неком основополагающем смысле, а не думать, что все несвободны и неравны, быть может, наилучший путь для устройства человеческих сообществ.
Иные решения могут приниматься на других основаниях. Нанимая определенного профессионального консультанта, мы не считаем, что все юристы в равной степени компетентны и искусны во всех областях юридической практики. Нам приходится делать различия, необходимые для разных уровней анализа и выбора. Генетическая лотерея человеческого воспроизводства такова, что люди имеют полное право считать друг друга равными при создании долговременных моделей порядка, даже несмотря на то, что у них разные индивидуальные способности, навыки, умения и устремления. Политический порядок устанавливается на долгое время, а не для удовлетворения частных интересов каких-то отдельных личностей.
Таким образом, мы вынуждены признать, что в человеческом обществе существуют различные уровни выбора и что пути и способы анализа каждого уровня также могут варьироваться. Выбор на конституционном уровне коренным образом отличается от выбора на операциональном уровне. Выбор путей достижения справедливости и свободы в обществе принципиально отличен от выбора между яблоками и апельсинами.
Выбор норм и правил должен выстраиваться как тип аналитической проблемы, который отличается от выбора товаров и услуг. Для оценки действия различных по структуре институционных механизмов необходимо соединить вместе разнообразные уровни анализа. Проблема такого рода анализа, следовательно, это не выбор между яблоками и апельсинами, а сравнительный результат действия институционных механизмов на спрос и предложение товаров и услуг, таких как яблоки и апельсины.
Именно в сфере языка, культуры и образования мы находим источник наиболее существенных различий между людьми. Поэтому в некоторых обществах именно неравенство служит основой для упорядочения взаимоотношений в общинах и более широких сообществах. Например, в некоторых африканских обществах считается, что все их члены неравны с точки зрения связи с неким пред ком-основателем, и это неравенство оказывает глубокое влияние на их жизненный статус [131]. В китайском обществе упор также делается на особой структуре взаимоотношений, согласно которой каждый человек занимает определенное положение в общественной иерархии [166]. Более того, человек, занимающий относительно низкое положение, обязан выказывать почтение вышестоящим. Должный порядок почтительности предполагает ответное выражение уважения и со стороны вышестоящих. Отклонение от такого порядка сопровождается потерей уважения со стороны других, что само по себе является оскорбительным и потенциально может повлечь наказание, достаточное для того, чтобы сделать людей покорными. Западные демократические традиции глубоко уходят корнями в иудаистский принцип равенства людей перед Богом, который имеет особое значение для тех, кто хочет строить отношения с Богом и друг с другом на основе взаимного договора-соглашения.
Соответственно, Создатель наделяет людей Жизнью, Свободой (способностью мыслить и действовать, руководствуясь собственными мыслями и чувствами) и правом на стремление к Счастью (вечное стремление к лучшей жизни, с учетом блага других людей). Эти условия могут быть должным образом реализованы только тогда, когда люди одинаково понимают правила, регулирующие их взаимоотношения; и, таким образом, «люди создают правительства». Этот порядок в полной мере отражает отношения, основанные на соглашении, но лишь до тех пор, пока он согласуется с трансцендентным порядком, являющимся актом творения, и пока прерогативы правления осуществляются справедливо и с согласия управляемых.
Основополагающая асимметрия, заложенная во взаимоотношениях типа «правило – правитель – управляемый», создает условия для произвола правителей. Цена, которую люди платят за этот произвол, и есть справедливость, свобода и стремление к счастью. Более того, в жертву этому произволу могут быть принесены человеческие жизни. Именно в таких условиях народ вправе изменить или отменить подобную форму правительства, «учредить новое правительство, основанное на этих принципах, и установить власть в такой форме, какая, по его мнению, лучше обеспечит его безопасность и благоденствие».
Эти предпосылки формируют контекст для размышления о предпочтительности порядка, основанного на соглашении, т.е. такого порядка, когда договаривающиеся стороны решают поступать в соответствии с трансцендентальным порядком, который «люди разумеют под именем Бог», и с их представлением о самих себе как о народе, верном своему соглашению с Богом и уважающем творения Господни. Другими словами, Божественное право является основой мышления и определяет их отношения между собой.
Божественное право как метод нормативного исследования
Предпосылка о равенстве людей перед Создателем и предпосылка о вечном трансцендентальном порядке, основанном на акте творения, выдвигают двойную проблему при создании гражданских политических организмов. Один из её аспектов заключается в том, как найти правила и нормы, справедливые по отношению к равным людям. Второй аспект состоит в осмыслении того, каким образом справедливые правила и нормы могут служить универсальным принципам порядка при всем огромном разнообразии условий, в которых люди живут.
Мы должны выявить метод для проведения нормативных различий, совместимый с фундаментальными принципами порядка и подходящий для различных обстоятельств, который мог бы применяться в сообществе равных.
Право базируется на нормах, стандартах или критериях выбора, которые проводят различия между тем, что запрещено, тем, что разрешено, и тем, что обязательно. Право в самоуправляющихся обществах не сводится лишь к проблеме приказа (команды) и послушного его исполнения. Здесь стандарты устанавливаются и применяются людьми для упорядочения своих взаимоотношений. Поскольку такое применение стандартов само по себе есть вопрос выбора, то взаимоотношения типа «правило – правитель – управляемый» также подразумевают, что эти стандарты должны действовать и проводиться в жизнь. Если нормы права не проводятся в жизнь, у некоторых людей неизбежно возникает искушение угнетать и эксплуатировать других. Должное применение стандартов как теми, кто ими руководствуется, так и теми, кто обеспечивает их соблюдение, требует беспристрастности в оценках для того, чтобы поддерживать гласность права и целостность жизни в обществах равных. Проблема, таким образом, состоит в том, как сравнивать различных людей, что необходимо для выработки квалифицированных и четких стандартов, норм или критериев различий между запрещенным, разрешенным или обязательным.
Грациан, итальянский монах, кодифицировавший каноническое право в XII веке, определил такой метод, указав, как пишет Брайан Тирни, что «основой основ права является вечный на все времена принцип: мы не должны делать другим того, что мы не хотим, чтобы они сделали нам» [143, рЛ 3]. Это один из вариантов Золотого правила, на котором зиждется иудейско-христианская традиция. Хиллель, великий либеральный толкователь Торы, считает это правило её сердцевиной. Он пишет: «Не делай своему соседу того, что было бы неприятно тебе самому – в этом и состоит все право, остальное – лишь его формулирование и толкование». Иисус из Назарета учил:
«И так во всем, как хотите, чтобы с вами поступали люди, так поступайте и вы с ними; ибо в этом закон и пророки» .
Золотое правило как основное моральное предписание, на удивление, лишено собственно морального содержания. Его полезней воспринимать не как норму, а скорее как метод нормативного исследования, который дает людям возможность прийти к единому пониманию смысла ценностных терминов, используемых как нормы или критерии выбора. С этой точки зрения Золотое правило может считаться фундаментом для наиболее значимых интеллектуальных усилий по разработке как теории суверенитета, так и теории конституционного правления.
Основная методология Гоббса несомненно состоит в использовании Золотого правила как метода нормативного исследования. Его попытки сформулировать «Правила мира» как «естественные законы» касаются норм или критериев выбора, которыми люди руководствуются в отношениях между собой. Раскрыв свои «естественные законы» (см. «Правила мира» в Таблице I данной книги), Гоббс говорит читателям, что понимание логической последовательности его изложения вовсе не обязательно для понимания смысла законов и моральных критериев, содержащихся в каждом из них. Они скорее были «резюмированы в одном легком правиле, доступном пониманию и самого неспособного человека» . Это резюме – Золотое правило, выраженное Гоббсом в словах: «Не делай другому того, чего ты не желал бы, чтобы было сделано по отношению к тебе».
Гоббс продолжает:
«Это правило говорит и самому неспособному человеку, что в отношении естественных законов ему следует знать одно, а именно, что, если, взвешивая действия других людей с его собственными, первые окажутся слишком тяжелыми, он должен положить их на другую чашу весов, а собственные действия – на их место, с тем чтобы его собственные страсти и самолюбие ничего не прибавили к весу действий других людей. Усвоив себе это правило, он убедится в разумности всех естественных законов» .
Золотое правило применяется в качестве концептуальной шкалы – средства познания – для проведения межличностных сравнений, которые помогут людям прийти к взаимопониманию относительно смысла стандартов морального суждения и критериев, определяющих моральность поступка. Выработка и использование стандартов, оценка их пригодности и обеспечение их применения в обществах, управляемых нормами права, зависят от общественного понимания их смысла, если исходить из того, что люди сами ответственны за регулирование своих отношений. Обоснование такого метода, однако, строится на более тонких и сложных расчетах.
Первый шаг к пониманию основ порядка в человеческих обществах – это осознание того, что значит быть человеком. Гоббс советует достигать такого осознания прежде всего умением «читать самого себя» , чтобы можно было понять «не того или другого отдельного человека, а человеческий род». Эта задача, говорит Гоббс, «труднее, чем изучить какой-нибудь язык или отрасль знания», но она по силам человеческому разуму.
Решение этой задачи возможно, поскольку, как считает Гоббс, существует фундаментальное «сходство» мыслей и страстей, характерное для всего человечества . Это сходство мыслей и страстей распространяется скорее на подспудные познавательные и эмоциональные характеристики, чем на объекты человеческих мыслей и страстей. Подспудные характеристики, ассоциирующиеся с определенными языками и моделями приобщения к культуре и социализации, и представляют собой тот потенциал, который позволяет людям прийти к взаимопониманию, основанному на сходстве, о котором говорил Гоббс и которое характерно для всего человечества.
«Читай самого себя» – таков первый шаг к интроспективному пониманию того, как мыслят и чувствуют другие люди. Но метод Золотого правила подразумевает и второй шаг, который заключается в том, чтобы посмотреть на мир с точки зрения другого человека. В то же время следует по возможности отказаться от собственных страстей и себялюбия, дабы они не перевесили чашу весов. Таким образом, метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, интроспективен и дает возможность понять других людей, взглянуть на мир с точки зрения другого человека, избежать возможных влияний и достичь беспристрастности – причем, до того, как приступить к совместному исследованию правил и критериев выбора с точки зрения их взаимоприемлемости. Люди могут использовать такой метод для понимания смысла ценностных терминов и выработки объективных, справедливых и согласованных норм. Действительно, такой уровень знаний считается необходимым, чтобы определить компетентность людей в управлении своими делами. «Правильно понимаемый личный интерес», употребляя выражение Токвиля , зависит от правильного понимания метода нормативного исследования, заложенного в Золотом правиле.
Метод Золотого правила фиксирует тот уровень эмоционального человеческого опыта, который Дэвид Юм и Адам Смит называли симпатией или чувством товарищества. Об этом говорится в книге Смита «Теория моральных чувств» [134], а также у Юма в его «теории о происхождении морали» [53, р. 252]. Это составляет также и фундамент свободы в том виде, как её понимал Кант. Стремление встать на точку зрения другого человека, отказавшись при этом от собственных склонностей и предпочтений, и быть беспристрастным содержит в своей основе уважение к целостности человеческой личности как таковой. Таким образом, Золотое правило можно рассматривать как закон законов, а метод нормативного исследования, заложенный в нем, по мнению Токвиля, как путь к знанию, который ведет человека к гражданской свободе. С помощью этого метода люди, встав на точку зрения других и стремясь к беспристрастности, могли бы формулировать некие взаимоприемлемые правила, которыми каждый мог бы руководствоваться в своих отношениях с другими. Эти же самые стандарты можно использовать при установлении законов и правил, поддержки их со стороны правосудия, претворении этих норм и оценке последствий всего вышеизложенного. Они касаются моделей взаимозависимости в человеческих отношениях. Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, является подходящей основой для проведения межличностных сравнений в соответствии с правилами, относящимися к ситуациям взаимной зависимости.
Применение метода Золотого правила основано на предпосылке равенства. Каждый человек может взвесить интересы других, не позволяя при этом себялюбию перевешивать чашу весов. Достижение беспристрастности, как следствие такого подхода, подразумевает, что люди способны постичь суть честности и справедливости. Из этого метода исследования можно извлечь принцип равной для всех свободы: каждый человек должен иметь такую степень свободы в своих отношениях с другими людьми, какую он может допустить в отношении себя со стороны других людей.
Корни великого эксперимента по созданию самоуправляющегося общества на Североамериканском континенте уходят в другие великие эксперименты. После того, как Моисей вывел сынов Израиля (т.е. потомков Иакова) из Египта в пустыню Синая, они попытались создать политической порядок, основанный на законах Божьих. Израильтяне сохранили традицию поддержки тех, кто осуществлял особые прерогативы правления, неся ответственность за них перед законами Божьими. Для этого необходимо согласие управляемых, при условии, что метод нормативного исследования применяется среди равных с целью выработки объективных правил, соответствующих требованиям справедливости.
Борьба во имя понимания
Метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, предполагает и то, что люди могут ошибаться; вырабатывая критерии моральной и правовой оценки, они могут учиться друг у друга. Такое предположение имеет гораздо более общее значение для исследования, что следует из притчи о борьбе Иакова с Богом. Борьба Иакова с Богом не была попыткой одержать верх над Богом, а была попыткой понять Бога. Очевидно, что именно в награду за это качество Иаков был наречен Израилем: тем, кто боролся с Богом. Израильтяне высоко ценили борьбу и состязание как способ более глубокого понимания самих себя и мира, в котором они живут. Попытка осознать Бога как трансцендентальный порядок требует, что бы создания, которым свойственно ошибаться, в борьбе друг с другом совершенствовали свое понимание природы порядка во вселенной. Это борьба не ради того, чтобы одержать верх и подавить других, а ради того, чтобы продвинуться вперед по пути постижения мира.
Карл Поппер лучше других современных ученых постиг суть притчи о борьбе Иакова с Богом. Именно так я понимаю его работу «Догадки и опровержения» [119]. Книга «Лунатики» Артура Кестлера [56] предлагает взглянуть на интеллектуальные достижения человека на основе именно такого метода исследования. Этот метод отличается от метода Сократа в том виде, как он изложен в «Диалогах» Платона. Платон исходит из того, что можно увидеть свет истины. Притча же об Иакове, борющемся с Богом, говорит о том, что есть загадки, неподвластные человеческому пониманию.
Люди, которые теоретически осмысливали американские эксперименты по установлению конституционного правления, были, в широком смысле слова, хорошими израильтянами. Они поняли, что как процессы правления, так и процессы научного познания связаны с процессами конфликтов и их разрешения. Те, с кем они боролись, были не врагами, над которыми нужно было одержать верх, чтобы их подавить, а, скорее, коллегами, с которыми нужно было бороться во имя изучения их знаний и опыта для решения общих проблем.
Все это – не только проблемы общенационального уровня. Их сфера включает человеческие сообщества, различные по своим размерам – от семьи и небольшого круга соседей до глобальных масштабов. Приверженность пути соглашения и объединения в гражданские политические организмы – суть метод управления человеческими обществами, при условии, что люди готовы применять метод нормативного исследования, заложенный в Золотом правиле, и бороться друг с другом как коллеги во имя преодоления заблуждений и непонимания. Это метод создания сообществ, основанных на понимании, которые стремятся установить гармонию между светским и духовным, признавая в то же время, что люди могут заблуждаться. Общественное мнение находится в духовном родстве с наиболее фундаментальными религиозными учениями, а не с ортодоксией какой-либо отдельной религиозной секты.
Выводы
Нельзя понять американский федерализм как великий эксперимент вне связи с его метафизическими предпосылками, запечатленными в сердцах и умах людей в форме приверженности двум принципам: заложенному в Золотом правиле методу нормативного исследования и борьбе людей, которым свойственно ошибаться, во имя преодоления заблуждений и непонимания. Таким способом люди учатся друг у друга и продвигаются вперед по пути познания сути проблемных ситуаций.
Вера в существование единой первоосновы порядка во вселенной – применение Золотого правила в вышеизложенном смысле – является, таким образом, основой использования одной власти для сдерживания другой и урегулирования конфликтов. Само наличие конфликтов дает возможность уточнять информацию, расширять горизонты исследования и подниматься до уровня общего понимания мира, основанного на взаимосвязанной системе порядка, в которой единство достигается через разнообразие.
Люди в федеральной республике могут совершать ошибки так же, как и Гоббсов суверен, и за ошибочные суждения следует такое же естественное наказание. Но до тех пор, пока они готовы бороться друг с другом не во имя господства и подавления других, а во имя более глубокого понимания того, что означает строить жизнь на основе соглашения, у них будет база для проведения великих социальных экспериментов. Однако эти эксперименты неизбежно обречены на провал, если люди будут считать, что они всеведущи, способны компетентно действовать во всех областях и знают, в чем состоит величайшее благо для большинства людей. Такого не может быть в мире, где отношения людей зачастую складываются вопреки их намерениям и интуиции.
ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. СМЫСЛ ФЕДЕРАЛИЗМА В «ФЕДЕРАЛИСТЕ»
Как при развитии политической науки с целью объяснения политических явлений, так и при развитии политического мастерства с целью создания политических институтов, возникают серьезные языковые проблемы. Одна из фундаментальных проблем феномена политики лежит в области языка. Люди регулируют свои отношения с помощью правил. Правила всегда выражаются словами. Следовательно, смысл, заложенный в словах, имеет основополагающее значение для человеческой организации. Если существуют различные пути упорядочения взаимоотношений людей, то должны быть и пути выявления смысловых различий в обозначающих их словах для достижения единства их смысла. Только тогда становится возможным обоснованное политическое обсуждение.
Если же согласия относительно смысла терминов нет, и один и тот же термин употребляется в различных значениях, то обоснованное обсуждение становится затруднительным, а выяснение смысла терминов требует длительного уточнения. Если отсутствует критическое самосознание при словесном описании политических явлений, то едва ли возможно достигнуть единства и в упорядочении политических взаимоотношений. Поскольку политический феномен – это взаимоотношения, выражаемые словами, то вполне можно ожидать размывания этих взаимоотношений по мере размывания смысла слов. «Федерализм» – один из тех терминов, в толковании которых существует большая путаница. Еще один из таких терминов – «суверенитет». Этот список можно продолжить, включив в него множество других терминов, таких как «государство», «правление», «демократия», «республика», «бюрократия», «право», «справедливость», «власть», «свобода», «централизация» и «децентрализация». Без достаточного единства в понимании смысла этих слов бесполезно даже говорить о политической науке или думать, что люди способны сами править собой через политические структуры и процессы, порожденные ими самими. Вместо этого возникнет невообразимая путаница, которая позволит возобладать историческим случайностям.
Смысл терминов приобретает особую важность, когда предлагается новая концепция. Единственное крупное концептуальное новшество, которое было введено на Филадельфийском конвенте в 1787 году, – это федерализм. Именно толкование этого термина, предложенное в «Федералисте», является объектом исследования Мартина Даймонда I.
Здесь также есть почва для путаницы. Авторы «Федералиста» применяли термин «федеральный» (foederal) как к правлению в соответствии со Статьями Конфедерации, так и к тому, которое предлагалось по новой Конституции. Термины «конфедерация» и «федеральный» по существу употреблялись как синонимы. Различия в смысле зависели от контекста. Это не было чем-то необычным, поскольку люди, которые разрабатывали новую концепцию, часто испытывали затруднения при достижении единства относительно правильности использования того или иного слова II.
Обстоятельства, при которых был написан «Федералист», обострили проблемы, связанные с употреблением слов. Трое активных, профессионально подготовленных людей (Александр Гамильтон, Джон Джей и Джеймс Мэдисон) по отдельности написали 76 очерков, опубликованных в виде серии газетных статей в течение примерно шести месяцев. Остальные очерки были написаны после того, как завершилась публикация этой серии. Очерки не были тщательно отредактированы, и у авторов не было возможности для доработки рукописи в целом после того, как она была вчерне завершена. Каждый, кто был членом коллектива авторов при написании большой рукописи, сможет понять, какие трудности и проблемы при этом возникают. Мысль о том, что «авторы «Федералиста» с особой тщательностью выбирали каждое слово» [123, р.73; цитата приписывается Даймонду], вероятно, верна лишь в той мере, в какой хорошо образованные юристы обычно тщательно выбирают слова и выражения III. У авторов «Федералиста» почти не было возможности следить за редакционными проблемами, возникавшими из-за различий в употреблении терминов, поскольку его публикация имела характер серии. Потенциальные редакционные проблемы отмечаются в очерке №1 «Федералиста», в то время, когда серия еще не была осуществлена в запланированном объеме. В дальнейшем очерки уже не перерабатывались, хотя общий объем серии изменился.
Различия в толковании термина «федерализм» в серии очерков под общим заглавием «Федералист» весьма существенны и принципиальны. Они оказывают влияние на понимание людьми теории, использованной при проектировании американской политической системы и принципов её функционирования. Если те или иные толкования навязываются читателю, можно ожидать затруднений при формировании целостного взгляда на сказанное авторами «Федералиста». Эти затруднения могут привести к тому, что он сочтет намерения авторов не вполне честными либо ошибочными. Более корректный подход к толкованию, очевидно, уменьшит трудности такого сорта.
В попытке справиться с некоторыми из этих трудностей я обратился прежде всего к доводам, выдвинутым Мартином Даймондом относительно смысла термина «федерализм» в «Федералисте». В своих доводах Даймонд основывается прежде всего на очерках №9 и №39. Чтобы изложить другое толкование, я приведу аргументы Гамильтона, изложенные в очерке №9. В этом очерке он анализирует вопрос о том, каким образом «прочный Союз» может служить гарантией от партийных распрей и мятежей. Фрагменты из очерков №55 и №58 дают нам объяснение причин тех институционных неудач, которые вызывали распри и мятежи в древних республиках. Следовательно, необходимо дополнить анализ очерка №9 использованием этих фрагментов. Затем я обращусь к аргументации, изложенной Мэдисоном в очерке №39, где он приводит доводы противников предложенной Конституции, чтобы дать им ответ, исходя из их собственных доводов и используя язык оппозиции. Попытка Гамильтона пролить свет на концептуальные проблемы, связанные с конфедерацией, будет рассмотрена на основе аргументов, приведенных в очерках №15 и №16. Это поможет нам правильно понять то, что Мэдисон в очерке №51 называет «исправной федеральной системой» . В конце я суммирую аргументы и исследую некоторые из их скрытых значений.
Аргументация Даймонда
Очерк Даймонда «Взгляд «Федералиста» на федерализм», который я использую в качестве основного источника при разборе его доводов, начинается с определения современной точки зрения на федерализм. Сущностные характеристики федерализма, содержащиеся в его типичном современном определении, по мнению Даймонда, заключаются в том, что он разделяет политическую власть «между объединившимися штатами и центральным правительством, причем каждый из них имеет право на окончательное решение вопросов, входящих в его компетенцию» [29, р. 22]. Принятие «окончательного решения» соотносится с суверенитетом, понимаемым в значении верховной власти. Даймонд, таким образом, полагает, что федерализм – это разделение верховной власти между штатами и центральным правительством.
Он развивает эту мысль далее, отмечая, что «непосредственным и ставшим общепризнанным следствием такого определения… (является) то, что существуют три вида правления – конфедеративное, федеральное и унитарное (национальное) , и Соединенные Штаты являют собой пример, выраженный средним термином» [ibid.]. Затем он поясняет свое употребление этих трех терминов:
«В соответствии с этой точкой зрения, конфедерация и унитарное государство рассматриваются как две крайности. Определяющие характеристики конфедерации состоят в том, что объединившиеся государства сохраняют всю полноту суверенной власти, а центральный орган юридически целиком зависит от их воли; характерные черты, определяющие унитарное государство, заключаются в том, что центральный орган обладает всей полнотой суверенной власти, а местные органы юридически целиком зависят от воли всего государства. Следовательно, в соответствии с этой точкой зрения, федерализм – это действительно средний вид, поскольку его характерные черты состоят в том, что он модифицирует и затем соединяет характерные черты, определяющие два других вида. Федеральная система соединяет штаты, которые конфедеративно сохраняют за собой суверенитет в определенной сфере, с центральным органом, обладающим суверенитетом в общенациональном смысле в другой сфере; такое соединение создает нечто новое и отличное—то, что получило название федерализма» [29, р. 22].
Даймонд согласен, что это «тройное различие (терминов. – В.О.) было совершенно неизвестно людям, которые создавали Конституцию» [ibid., р. 23]. Напротив, термины «конфедерация» и «федеральный» употреблялись ими как синонимы. «Федеральное», т.е. относящееся к «конфедерации», противопоставлялось унитарному или общенациональному в дихотомическом ряду. Учитывая такое использование терминов, утверждает Даймонд, авторы Конституции «должны были, строго говоря, рассматривать её как соединение федеральных и общенациональных принципов» [ibid.]. Те, кого стали называть «антифедералистами», сами считали себя истинными федералистами, и Даймонд тоже считает их таковыми. Развивая свой тезис о том, что не существовало различия между употреблением терминов «конфедерация» и «федеральный», Даймонд доказывает, что анализ Александром Гамильтоном федерализма в очерке №9 «Федералиста» является, по крайней мере, незавершенным и, следовательно, «вводит в заблуждение и, возможно, преднамеренно» [ibid., р. 24]. Довод Мэдисона, высказанный в очерке №39, используется для демонстрации «сложносоставной» природы американской конституционной формулы. Даймонд считает, что, когда Гамильтон отвергает конфедерацию как основанную на ошибочной или недейственной концепции, он «в завуалированном виде отрицает и отвергает прежде всего именно федеральное устройство для Америки» [ibid., р. 39].Таким образом, Даймонд приходит к выводу о том, что «великое учение «Федералиста» сводится не к тому, каким образом стать федеральным, а к тому, каким образом стать наименее федеральным» [ibid., р. 40]. В своих выводах Даймонд косвенно трактует конфедерацию как правильное определение федерализма.
Аргументация очерка №9 «Федералиста»: гарантия от партийных распрей и мятежей
В очерке №9 «Федералиста» Гамильтон относит к достоинствам Союза то, что он мог бы служить «гарантией от партий ных распрей и мятежей» . Он указывает на нестабильность «малых республик Греции и Италии», результатом которой была «одна революция за другой» и которая «заставляла общество метаться от крайности тирании к крайности анархии» . Одни фракции добивались господства и использовали свою власть, чтобы эксплуатировать других. Угнетение и тирания открывали путь революции и анархии. Распри вызывали мятежи.
Гамильтон не развивает далее свои мысли, чтобы объяснить, почему древние республики были столь подвержены институционным неудачам. Однако Мэдисон в очерках №55 и №58 «Федералиста»^ приводит теоретические доводы, позволяющие понять некоторые из причин, приводящих к институционным неудачам как в древних, так и в современных республиках.
Основная сложность та же, что и у любого коллегиального органа: одновременно может быть услышан и понят только один оратор. Поскольку обсуждение организовано так, что одновременно выступает только один оратор, то, чем больше количественный состав этого органа, тем меньше у его членов возможностей выразить свое мнение и тем большее влияние на ход заседаний оказывает руководство этого органа: «…чем большее число членов составляет законодательную ассамблею, тем меньше оказывается тех, кто на самом деле участвует в делах» .
Деятельность любого большого коллегиального органа, будь то в условиях прямой или же представительной демократии, за висит от выбора небольшой группы людей относительно определения повестки дня и контроля над ходом заседаний. Влияние отдельного члена коллегиальной группы будет уменьшаться по мере увеличения числа её членов. Эти закономерности привели Мэдисона к выводу, изложенному в очерке №58 «Федералиста»:
«Как нельзя более заблуждаются все, кто полагает, будто, увеличивая число представителей сверх определенного количества, они тем самым укрепляют преграду, воздвигаемую против правления немногих. Опыт неизбежно научит их, что, напротив, избрав достаточное число представителей, способных обеспечить безопасность, осведомленность в местных делах и потребности всех слоев общества, они, добавляя новых, лишь действуют против собственных интересов. Внешне правительство, быть может, будет выглядеть более демократическим, но душа, его вдохновляющая, станет олигархической. Сам механизм увеличится в размерах, но тем малочисленнее, и все чаще тем более скрытными, станут пружины, которыми направляются его действия» .
Как считает Мэдисон, «в древних республиках, где собирали весь народ и каждый гражданин являлся на форум лично, какой-нибудь один вития или искусный политик по большей части увлекал за собой собравшихся и имел на них влияние, словно ему принадлежал скипетр или бразды правления» . Эти олигархические тенденции, внутренне присущие всем крупным коллегиальным органам, как утверждает Мэдисон, оказывают отрицательное воздействие на качество обсуждения. Для основательного обсуждения не хватает времени. «Чем больше число членов, тем относительно больше среди них таких, чья осведомленность о делах страны крайне ограниченна, а способность их вести очень низка» . Вместо упорядоченных заседаний возникает «суета и невоздержанность». При таких обстоятельствах, заключает Мэдисон, «во всех излишне многочисленных собраниях, из кого бы они ни состояли, страсть всегда выхватывает скипетр у разума. Даже если каждый афинянин был бы Сократом, любое собрание всех афинян неизбежно было бы скопищем» . Таким образом, для любого общего собрания характерны сильные олигархические тенденции. Это происходит безотносительно к персональному составу или личным достоинствам участвующих в нем людей. Как большое собрание народа при прямой демократии, так и большое собрание представителей подвержено влиянию тенденций, противоречащих намерениям, что приводит к господству немногих людей над принятием решений остальными. Там, где преобладает правление большинства, формируются коалиции, пытающиеся влиять на принятие решений. Большинство доминирует над меньшинством; у одних людей появляется возможность эксплуатировать других. Конфликты усиливаются по мере того, как лидеры фракций начинают бороться за господство над процессом принятия решений и наслаждаться плодами своих побед. Конфликты с легкостью перерастают в борьбу за власть с применением насилия. Несдерживаемая борьба между фракциями ведет к крайностям тирании или анархии.
В очерке №9 «Федералиста» Гамильтон признает, что не которые из причин институционных неудач в древних республиках были в определенной степени устранены в современных республиках при помощи достижений «политической науки», которые «либо совсем не были известны древним, либо мало были ими изучены» . В ряду этих достижений Гамильтон перечисляет «упорядоченное распределение власти между различными ведомствами; введение закономерных противовесов и взаимного ограничения властей; учреждение судопроизводства, где судьи сохраняют свою должность лишь в меру «безупречного поведения»; представительство народа в законодательной власти через выбранных ими депутатов» . Затем Гамильтон предлагает еще один принцип, уменьшающий риск институционных неудач в «гражданском правлении при системе народовластия»: «РАСШИРЕНИЕ ОРБИТЫ, в границах которой этим системам суждено вращаться – либо в пределах одного государства, либо в пределах крупной конфедерации, объединяющей несколько малых государств» (курс. – В. О.) . Каким образом «РАСШИРЕНИЕ ОРБИТЫ», в границах которой действует «гражданское правление при системе народовластия», может устранить тенденции, ведущие к институционным неудачам, – центральная проблема «Федералиста».
Анализируя эту проблему в очерке №9, Гамильтон отмечает, что преимущества конфедерации как гарантии против партийных распрей и мятежей – это не новая идея. Еще Монтескье признавал, что «небольшие республики погибают от внешнего врага, а большие – от внутренней язвы» . Древние республики, которые управлялись как прямые демократии, были особенно беззащитны перед олигархическими тенденциями, сформулированными Мэдисоном в очерках №55 и №58 «Федералиста». Но проблема заключалась в том, что республика была беззащитна и перед внешней агрессией.
Гамильтон правильно указывал, что те республики, которые имел в виду Монтескье, были намного меньше, чем американские штаты. На основе выводов Монтескье американцам ничего не оставалось бы делать, «как только выбирать между поисками спасения в объятиях монархии либо последовательным дроблением штатов на бесконечно мелкие, завистливые, бранчливые, мятежные республики – эти гнусные рассадники нескончаемой распри, вызывающие повсеместно лишь жалость и презрение» .
Но Монтескье признавал, что конфедеративная республика давала людям возможность создать такой строй, «который со всеми внутренними достоинствами республиканского правления совмещает внешнюю силу монархического правления» . Гамильтон приводит обширную цитату из рассуждений Монтескье, включая следующее определение конфедеративной республики:
«Эта форма правления есть договор, посредством которого несколько политических организмов обязываются стать гражданами одного более значительного государства, которое они пожелали образовать. Это общество, которое может увеличиваться присоединением к нему новых членов до тех пор, пока оно не станет достаточно сильным, чтобы обеспечить безопасность входящих в него государственных единиц» .
Значение этих возможностей для обеспечения внешней безопасности республики очевидно, если только эти возможности действенны. Монтескье полагал также, что институционную уязвимость республик перед олигархическими тенденциями можно уменьшить путем сохранения их малых размеров внутри более крупной конфедерации. Если какое-либо бедствие, например, узурпация власти некой личностью или народное восстание, произойдет в одной части конфедеративной республики, то другие её части, утверждал Монтескье, смогли бы предоставить необходимые средства для преодоления такого бедствия и обеспечить внутреннюю стабильность всей конфедерации.
Американцам были хорошо известны идеи Монтескье. Первая попытка образовать Соединенные Штаты Америки была предпринята в соответствии с традиционно признанными принципами конфедерации. Гамильтон попытался изложить определяющие характеристики конфедерации:
«Иные усматривают различие, скорее внешнее, чем существенное, между терминами конфедерация и консолидация штатов. Отличительной чертой первой считается то, что её власть распространяется лишь на штаты-участники, выступающие в роли коллективных лиц, но не на отдельные лица, населяющие штаты. Таким образом, утверждается, что общенациональный совет не должен вмешиваться ни в какие дела, связанные с внутренним правлением. Также настаивают на том, что все члены конфедерации (и в этом находят её уникальность) должны быть представлены точно одинаковым количеством голосов» .
Далее Гамильтон говорит о том, что «положения эти, по существу, произвольны; ни принципы, ни прецеденты за ними не стоят» . Хотя конфедерации в общем действовали в соответствии с этими принципами, наличие исключений привело его к выводу, что «в этой области не существует абсолютных правил». Когда принцип соперничества брал верх, «он служил причиной непрекращающихся беспорядков и бессильного правительства» – т.е. институционные неудачи достигали критических размеров.
Даймонд рассматривает эти же три характеристики, а именно: 1) правительство правительств; 2) невмешательство центральной администрации во внутренние дела штатов и 3) равное право голоса для всех участников, объединяя при этом как свое собственное определение федерализма, так и сущностные характеристики федерализма, о которых говорили противники Гамильтона. Гамильтон открыто ставит под сомнение разумность использования этих условий для проектирования системы правления. Даймонд критически относится к ответу Гамильтона тем, кто хотел, чтобы эти три характеристики применялись при разработке Конституции. Он утверждает, что Гамильтон вообще не дал ответа на вопрос, поскольку единственное, что он заявил, – то, что «это плохо для общества». «Короче говоря, – пишет Даймонд, – именно опровержение Гамильтоном точки зрения своих противников было произвольным и не было подкреплено ни принципом, ни прецедентом» [29, р.29].
Мы столкнулись с ключевым вопросом в попытке стать третейским судьей в споре между Гамильтоном и Даймондом. Даймонд исходит из предпосылки, что термины «федеральный» и «конфедерация» в «Федералисте» являются синонимами, приложимыми к одному и тому же объекту, сущность которого определяется следующими критериями: 1) правительство правительств, 2) невмешательство центральной администрации во внутренние дела штатов, 3) равное право голоса для штатов-участников. Гамильтон, напротив, исходит из того, что правительство над коллективными органами, т.е. правительство правительств – это ошибочная или недейственная концепция. Если Даймонд утверждает, что в конфедерации штаты сохраняют за собой все суверенные права, то Гамильтон считает абсурдным говорить о суверене, которым управляет несуверенное правительство. Логика суверенитета, означающего верховенство, предполагает, наоборот, что суверены управляют подданными. Гамильтон полагает, что традиционное определение конфедерации не выдерживает критики, поскольку опирается на непоследовательное словоупотребление: несуверенные правительства не могут управлять суверенами. Конфедеративная республика не может подавить господствующие фракции, узурпировавшие власть, не нарушая верховных полномочий входящего в её состав штата. Характеристики, относящиеся к отсутствию внутреннего правления и праву равного голоса штатов, не являются независимыми и определяющими. Это просто дополнительные атрибуты верховной власти штатов – членов конфедерации. Оперирование этими определяющими характеристиками выглядит, по мнению Гамильтона, вполне утонченно, но сама концепция конфедерации в её традиционном определении не выдерживает критики. Говорить о суверенах, правящих суверенами, или – что то же самое – о правительствах, управляющих правительствами, логически непоследовательно, принимая во внимание традиционное понимание терминов «суверенитет» и «правительство».
Затем Гамильтон в терминах, очень близких к терминологии Монтескье, предлагает дать новое определение конфедеративной республики как «ассоциации двух или более государств, действующей как единое государство». Он развивает эту мысль следующим образом:
«Что же касается полномочий федеральной власти, изменения её форм и целей – все это решается по свободному выбору. До тех пор, пока в такой республике не отменена раздельная организация правления для каждой из входящих в нее частей; до тех пор, пока она не перестала отвечать местным интересам в строгом соответствии с конституцией; тогда, даже в том случае, если она будет в абсолютном подчинении общей власти Союза, такая республика будет оставаться, как в теории, так и на практике, ассоциацией государств, т.е. конфедерацией. Предлагаемая Конституция, столь далекая от того, чтобы поддерживать отмену самостоятельной власти штатов, предоставляет им роль составных частей общенационального суверенитета, предусматривает их непосредственное представительство в сенате и оставляет за ними исключительное право на определенную и весьма важную часть суверенной власти. Это толкование полностью соответствует тому, что понимается под федеральным правительством при разумном толковании слов, образующих этот термин» .
Гамильтон по-разному употребляет термины «конфедеративная республика», «конфедерация» и «федеральный». Он говорит, что ошибочную концепцию, внутренне присущую традиционным определениям этих терминов, можно исправить, рассматривая конфедеративную республику как ассоциацию двух или более государств, действующую как единое государство, как сложносоставная, а не простая унитарная республика IV. Эти условия могут быть выполнены, только если республики – члены ассоциации будут занимать независимые конституционные позиции в отношении своих собственных дел («местные цели»). Суверенитет, трактуемый как полномочие издавать законы, будет разделен так, чтобы люди, живущие в этих республиках, подчинялись власти Союза в отношении общенациональных дел и были независимы в отношении прерогатив правления, которые относятся к юрисдикции отдельных штатов или республик. Штаты, в свою очередь, служат составными частями общенационального правительства посредством представительства в Сенате. Правительства не управляют правительствами как таковыми. Правительства обоих уровней включают в сферу своей деятельности индивидов – как граждан, так и должностных лиц – и осуществляют прерогативы правления в соответствии с конституционными полномочиями. Это, я считаю, истинные характеристики, определяющие то, что Мэдисон называл в очерке №51 «Федералиста» «исправной федеральной системой».
Ключевая проблема в этих дискуссиях – смысл термина «суверенитет». Верна ли концепция о том, что во всех человеческих обществах должен существовать единый источник верховной власти, который является и верховным источником права, находится над правом и не несет ответственности перед членами общества? Токвиль в своей книге «Демократия в Америке» заявляет обратное, определяя суверенитет как право создавать законы. Гамильтон в очерке №15 «Федералиста» исходит из того, что правление подразумевает законодательную власть . Мэдисон в очерке №53 проводит различие между конституцией и законом: конституция устанавливается народом и не может быть изменена правительством, а закон устанавливается правительством и может быть правительством же изменен .
Исходя из этого различия, конституции можно рассматривать как основные, фундаментальные законы, устанавливающие условия правления, а акты, вводимые правительством, – как обыкновенные законы. Верховная власть принадлежит на роду, который определяет положения Основного закона путем соглашения и объединения людей в гражданские политические организмы. Не правительства являются верховными, а конституционное право народа устанавливать и изменять сроки и условия правления. Таким образом, если определять суверенитет как полномочие правотворчества, оно является объектом потенциального разделения труда. Но такое определение несовместимо с предпосылкой о том, что верховная власть принадлежит «правительству». Вот почему Гамильтон считал абсурдной идею о том, что правительства, осуществляющие верховную власть, сами при этом управляются несуверенным правительством.
Даймонд, наоборот, суммирует современное определение федерализма как «разделение коллективной власти, т.е. разделение верховенства (суверенитета, как принято говорить) между штатами – членами Союза и центральным правительством, причем каждый принимает окончательное решение в пределах своей компетенции» [29, р. 37].
Мы ощущаем тиранию слов. Люди обращаются друг к другу, используя при этом слова, которым они придают различный смысл. Верховенство права существует там, где люди обладают конституционными прерогативами и используют их для того, чтобы формулировать Основной закон, устанавливая сроки и условия правления. Это не совпадает с тезисом о том, что верховная власть может быть разделена между правительства ми штатов и общенациональным правительством. Правительства как таковые не являются верховными. Они подчинены Основному закону, сформулированному в конституциях, и изменить его может только народ в процессе конституционного выбора.
Я считаю, что Гамильтон сильно преувеличивал, утверждая, будто «полномочия федеральной власти, изменения её форм и целей – все это решается по свободному выбору» . Он, разумеется, не стал бы рассматривать проблемы национальной безопасности или внешней политики как то, что «решается по свободному выбору». Таким образом, у нас нет оснований полагать, что Гамильтон сказал последние слова в теории федерализма, хотя мы и можем принять его вывод о том, что концепция Монтескье неудовлетворительна и что общепризнанные критерии, использовавшиеся как противниками Гамильтона, так и в более поздние времена Даймондом и его коллега ми, «скорее внешние, чем существенные» . Эти определяющие характеристики не могут быть точными, если, как настаивает Гамильтон, они логически непоследовательны и основаны на ошибочной концепции. С другой стороны, дальнейшей разработки заслуживает тезис Монтескье о том, что возможно такое положение, когда одновременно действует более чем одно правительство, с тем чтобы демократическое общество, организованное в соответствии с республиканскими принципами, могло соотноситься и с более мелкими, и с более крупными единица ми правления. Этот тезис дает нам ключ для того, чтобы избежать институционных неудач, которые сокрушали древние республики.
Упомянутый Гамильтоном принцип «РАСШИРЕНИЯ ОРБИТЫ», в границах которой могло бы лучше действовать гражданское правление при системе народовластия, – это принцип федерализма . Этот принцип изложен в очерке №9 «Федералиста», как относящийся к пределам «крупной конфедерации, объединяющей несколько малых государств» . Имеет смысл говорить о правительствах с ограниченной юрисдикцией, где принципы конституционного права могут применяться для ограничения тех, кто осуществляет полномочия правления – в штате или в федерации. Упоминание о расширенной республике предполагает республику сложного состава: ассоциацию республик внутри единой республики, где все они связаны нормами конституционного права. Федеральная республика включает множество частично совпадающих единиц правления, которые действуют в отношении людей, а не правительств как таковых.
С этой точки зрения Мэдисон, завершая очерк № 10 «Федералиста», подчеркивает следующее:
«Таким образом, – пишет он, – в самой огромности территории и достодолжной структуре Союза зрим мы республиканское средство от недугов, которым чаще всего подвержены республиканские правительства. А потому в той же степени, в какой радуемся мы и гордимся, нося звание республиканцев, должно нам всеми силами лелеять в себе дух и поддерживать звание федералистов» .
Этот абзац следует читать, обращая особое внимание на слова «достодолжная структура Союза», Тот, кто привержен республиканским принципам самоуправления, высоко ценит дух федерализма. Перефразируя Даймонда, можно сказать, что великое учение «Федералиста» состоит в том, что федерализм – это лучший способ организации «гражданского правления при системе народовластия» . Авторы «Федералиста» выбрали очень точное название для своей работы.
Многие политологи, читая этот абзац, игнорируют оценку Мэдисоном «достодолжной структуры». Они обращают внимание только на слова об «огромности территории». И поэтому заключительную фразу считают не вполне честной политической риторикой.
Аргументация очерка №39 «Федералиста»: взгляд с точки зрения оппозиции
В очерке №39 «Федералиста» Мэдисон обращается прежде всего к вопросу о том, является ли новая система правления «строго республиканской как по своей общей форме, так и в частностях». При этом он полагает, что «никакая иная форма не будет совместима ни с духом американского народа, ни с коренными принципами Революции, ни с тем достойным уважения упорством, которое дает силы каждому поборнику свободы уповать во всех наших политических опытах на способность человечества к самоуправлению» . Республиканский принцип самоуправления должен, следовательно, применяться ко всем политическим экспериментам, предпринимаемым американским народом.
Положительно ответив на собственный вопрос, Мэдисон за тем переходит к рассмотрению утверждений своих критиков о том, что новое правление должно не только соответствовать республиканским принципам, но и в равной мере поддерживать федеральный принцип, «который определяет Союз как Конфедерацию суверенных государств». Противники же Мэдисона доказывают, что новое правление – это «общенациональное правительство, для которого Союз означает консолидацию штатов» . Следует подчеркнуть, что Мэдисон здесь говорит о том «федеральном принципе», в соответствии с которым Союз рассматривался как конфедерация суверенных штатов. Он соглашается с определяющими характеристиками, относящимися, в общем, к суверенитету (верховенству) штатов, при котором существует правительство суверенных штатов, невмешательство центральной администрации во внутренние дела штатов и равное право голоса для всех участников.
В следующем абзаце Мэдисон вносит ясность в свою аналитическую задачу: «Не ставя под вопрос точность различия между федеральным и конфедеративным принципами, на котором основано это возражение, я предлагаю для определения степени правомочности самого возражения сосредоточиться на рассмотрении сущности предлагаемой системы правления». Он собирается отталкиваться от определения, предлагаемого теми, кто рассматривал Союз как конфедерацию суверенных государств, и притом «не ставя под вопрос точность различия между федеральным и конфедеративным принципами» . Очевидно, что Мэдисон разделяет беспокойство Гамильтона относительно недостатка логической взаимосвязи в выражении «правительство суверенных штатов» (различие «скорее внешнее, чем существенное»). Через три абзаца он вновь напоминает читателю, что термины «федеральный» и «общенациональный» используются им в том смысле, как их понимают его противники . Таким образом, мы имеем дело с тремя утверждениями об особенностях смысловых значений терминов, употребляемых в очерке №39.
В своем анализе Мэдисон прежде всего обращается к принятию новой Конституции, основу которого составляют согласие и ратификация её населением каждого из штатов. В этом смысле Конституция – это скорее федеральный, а не общенациональный акт. Более того, акт принятия Конституции должен основываться «на единогласном выборе определенного числа штатов» . Каждый штат рассматривался как суверенная общность и должен был принять на себя обязательства по Конституции, подчиняясь «только своей собственной воле» . Это также соответствует «федеральному» характеру Конституции.
Рассматривая обычные полномочия правительства, Мэдисон характеризует Палату представителей как «общенациональную» по своей природе, а Сенат – как «федеральный». Выборы президента посредством коллегии выборщиков, где голоса распределены между штатами по соответствующей квоте, придают институту президентства смешанный характер. Поскольку предполагалось, что новое правительство будет действовать по отношению к индивидам, его можно считать «общенациональным» по характеру. Но с точки зрения объема его полномочий идея общенационального правительства включает в себя «неограниченную верховную власть над всеми людьми и вещами в той мере, в какой они представляют собой объекты законного правления» . Предлагаемое правительство в этом отношении не может считаться «общенациональным», поскольку его юрисдикция простирается только лишь на определенные, точно перечисленные сферы, а штаты сохраняют за собой «остающийся и неприкосновенный суверенитет в отношении всех других полномочий» .
Заключая свое рассуждение, в котором он использует термины «федеральный» и «общенациональный» в том смысле, как их понимали его противники, Мэдисон отмечает, что, таким образом, предлагаемая Конституция «оказывается ни общенациональной, ни федеральной в точном смысле слова», но «содержит в себе элементы обоих принципов» . Он оставляет без внимания «точность различия», на котором основаны возражения его противников” и, следовательно, не уделяет внимания и вопросу о природе «исправной федеральной системы» (очерк №51) в очерке №39 «Федералиста».
В доводах Мэдисона (хотя читатели это постоянно игнорируют) можно ясно проследить различие между ограниченным общенациональным правительством и унитарным общенациональным правительством с неограниченным суверенитетом (верховенством). В последнем смысле предлагаемое правительство «не может считаться общенациональным». Ограниченное общенациональное правительство полностью соответствует независимому осуществлению штатами «остающегося и неприкосновенного суверенитета в отношении всех остальных полномочий» , которыми Конституция не наделяет общенациональное правительство.
Таким образом, можно сделать вывод о том, что одновременное осуществление власти ограниченным общенациональным правительством и штатами, обладающими ограниченным «суверенитетом» (т.е. полномочием принимать законы), представляет собой сущностную характерную черту «исправной федеральной системы».
В «Федералисте» не рассматривается вопрос о том, можно ли расширить федеральный принцип, с тем чтобы применить его к организации местных правительств в штатах или же других сообществах внутри национальных государств мира. Очевидно, это подразумевается в абзаце, которым Мэдисон завершает очерк №51:
«Несмотря на высказанные иными противоположные взгляды, существует правило, как верное, так и важное, смысл которого состоит в том, что чем крупнее общество по величине своей, тем легче ему справиться с задачей свободного правления, конечно, при условии, что величина его не будет превышать разумного в практическом отношении предела. К счастью для дела республиканского правления, практический предел объема республики может быть расширен благодаря разумным поправкам и добавлениям к принципу федерализма» .
Если более крупное общество подразумевает и «достодолжную структуру», о которой говорится в очерке №10, то расширение федерального принципа было бы беспредельным. В той мере, в какой принципы ограниченного правительства и конституционного правления служат основой для организации всех единиц правления, «разумный в практическом отношении предел» применения федерального принципа может быть отодвинут весьма далеко. Но мы не должны питать иллюзий, думая, будто объединение суверенных государств наподобие Организации Объединенных Наций соответствует «исправной федеральной системе». Такова была суть проблемы, рассматривавшейся в 1787 и 1788 годах.
Аргументация очерков №15 и №16 «Федералиста»: уточнение концепции
Очерк №9 заканчивается упоминанием об ошибочной теории, на которой основывались традиционные концепции конфедерации. В очерках №15 и №16 Гамильтон вновь возвращается к этой теме. При этом он отмечает, что, хотя недостатки «нашей общенациональной системы» являются общепризнанными, «польза» от такого признания была сведена на нет «усердной борьбой» противников федерального устройства «против целительных мер, основанных на принципах, единственно способных дать возможность этим мерам увенчаться успехом». Но в его позиции прослеживаются фундаментальные противоречия:
«Они все еще задаются целью совместить несовместимое: усилить федеральную власть без ослабления власти штатов, добиться суверенитета Союза и полной независимости штатов. В конце концов они все еще продолжают лелеять со слепой преданностью идею imperium in imperio» .
Гамильтон говорит, что в штатах не может существовать неограниченный суверенитет, и при этом призывает к наращиванию Союзом правительственной власти. Бессмысленно говорить о «государстве в государстве», о правительстве правительств или о суверене суверенов. Термин «суверенитет», означающий верховенство, подразумевает, что суверен правит своими подданными, а не другими суверенами. Гамильтон же, напротив, утверждает: «Нет ничего бессмысленного или неосуществимого в идее лиги или союза между независимыми нациями в определенных, ограниченных целях, с точностью сформулированных в договоре, включая все подробности в отношении времени, места, обстоятельств и числа, союза, в рамках которого ничего не оставлено ни на усмотрение, ни на случай и выполнение которого зависит полностью от добросовестности сторон».
В таком союзе независимые нации сохраняют полный суверенитет, и союз может быть расторгнут в одностороннем порядке. Но рассуждения о мире и справедливости нельзя строить на основе, которая зависит от добросовестности и добровольных действий сторон: мир и справедливость зависят от способности принимать на себя жесткие обязательства.
Концепция правительства подразумевает нечто большее, чем просто соглашение, выполнение которого зависит от добросовестности сторон:
«Термин правительство подразумевает законодательную власть. Идея закона немыслима без сопровождающей его санкции, иными словами, взыскания или наказания за неповиновение. Если же неповиновение не влечет за собой взыскания, то решения и приказы, претендующие на звание закона, окажутся не более чем советом или рекомендацией» .
Для того, чтобы быть эффективными, законы должны быть действенными. Законы не могут быть действенными, если для этого требуется предварительное согласие тех, в отношении кого они должны действовать; человеческие общества должны смягчить правило единогласия. Идея правительства требует иного, нежели «полная независимость штатов» . Традиционные характеристики, определяющие конфедерацию, не выдерживают проверки с точки зрения их теоретического обоснования, поскольку они не отвечают даже минимальным необходимым условиям существования правительства. Когда люди претендуют на то, что конфедерация, в её традиционном определении, представляет собой правительство, они просто сами себя обманывают.
Далее Гамильтон утверждает, что «самое большое и коренное зло в построении существующей конфедерации состоит в принципе ЗАКОНОДАТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ Союза, распространяющейся на ШТАТЫ или ПРАВИТЕЛЬСТВА, выступающие в роли КОРПОРАТИВНЫХ или КОЛЛЕКТИВНЫХ ЛИЦ, в отличие от ОТДЕЛЬНЫХ ЛИЦ, которые их составляют» . Наказание за неповиновение закону может быть наложено двумя способами. Первый способ – через суд и представителей юридической власти, когда право применяется по отношению к отдельным лицам. Второй – обращение к коллективным санкциям – применяется в отношении коллективных лиц. Гамильтон считает, что применение коллективных санкций требует принуждения силой оружия: правосудие несовместимо с санкциями против коллективных лиц. Именно эта проблема лежит в основе его диагноза причин неудачи конфедерации и именно поэтому он полагает, что для исправления фундаментальных ошибок и недочетов в концепции конфедерации требуются «изменения основных принципов и опорных колонн, на которых покоится вся постройка» , т.е. федеральная система правления.
Если мы постараемся не предвзято разобраться в том, что именно так сильно беспокоит Гамильтона в этой проблеме, то нужно попытаться представить себе, что происходит, когда коллективные лица становятся объектом применения санкций за нарушение каких-либо норм права. Если санкция применяется к коллективному лицу, то невозможно провести различие между истинными виновниками и невиновными посторонними людьми. Рассмотрим для примера, что произойдет, если санкции будут применены против частной корпорации, созданной с целью извлечения прибыли. Корпорацию нельзя арестовать и посадить в тюрьму. С корпорации может быть взыскан штраф. Этот штраф может быть выплачен из средств корпорации. Средства корпорации складываются либо из вложений, сделанных акционерами, либо из доходов, полученных от продаж. Бремя выплаты штрафа, в таком случае, ляжет на держателей акций, или на покупателей, или же на тех и других вместе. Но ни держателей акций, ни покупателей нельзя считать виновными в совершении уголовно наказуемого преступления. Применение коллективных санкций дает возможность лицам, виновным в совершении преступления, избежать наказания, а бремя коллективных санкций ляжет на невиновных посторонних людей. В таких обстоятельствах не может свершиться правосудие, а может быть лишь преумножена несправедливость.
Гамильтон делает вывод, что, если на Союз возложены полномочия правления, то «мы должны решиться включить в наш план элементы, составляющие, как можно считать, принципиальное различие между лигой и правительством; мы должны расширить полномочия Союза вплоть до вручения ему власти над отдельным гражданином – единственным уместным объектом правительственной власти» .
В очерке №16 «Федералиста» основные идеи федералистского решения этой проблемы выражены следующим образом: «…если возможно устроить федеральное правительство, способное регулировать общие нужды и обеспечивать общее спокойствие, оно должно быть основано на принципах, противоположных тем, которые выставляются противниками предлагаемой Конституции. Его действия должны распространяться непосредственно на отдельных граждан. Оно не должно нуждаться в промежуточном законодательстве; оно само должно обладать властью» .
Федеральное устройство подразумевает множественные единицы правления с частично совпадающей юрисдикцией. Общенациональное правительство обладает ограниченной юрисдикцией, но общей компетенцией управлять в пределах своей юрисдикции. Штаты также обладают ограниченной юрисдикцией и общей компетенцией управлять в пределах своей юрисдикции. При этом каждый из уровней правительства руководствуется принципами конституционного права.
Концептуальное новшество, введенное в проекте федеральной системы правления, заключается в одновременной деятельности всех элементов системы сложносоставной республики, каждый из которых действует прежде всего в отношении отдельных личностей и граждан. Граждане действуют коллективно, принимая конституционные по своей сути решения, касающиеся установления сроков и условий правления, а так же индивидуально – осуществляя основные прерогативы личности, наделенной конституционными правами, чему, в свою очередь, соответствуют ограничения правительственной власти. Это концептуальное изменение, касающееся положения личности, изменило и «опорные колонны» проекта американской федеральной системы правления.
Выводы
Гамильтон и Мэдисон полагают, что «исправная федеральная система» предполагает частично совпадающую юрисдикцию ограниченного общенационального правительства и ограниченных правительств штатов, которые независимо друг от друга и одновременно осуществляют свои полномочия в отношении отдельных лиц. Ограничения установлены в положениях Конституции США и конституций различных штатов. Положения, относящиеся исключительно к Союзу в целом, представляют полномочия ограниченного общенационального правительства. Остальные полномочия сохранены за штатами. Такое устройство соответствует современному определению «сущностных характерных черт федерализма», данному Даймондом; они включают в себя разделение верховной власти «между объединившимися штатами и центральным правительством, причем каждый из них имеет право на окончательное решение вопросов, входящих в его компетенцию» [29, р.22]. Важнейшее условие при этом состоит в том, что правительства не являются верховными. Однако Даймонд пренебрегает вопросами принятия конституционных решений, занимающих важное место в американской системе правления. Следующий из данного Даймондом определения тезис о том, что «существуют три вида правления – конфедеративное, федеральное и унитарное (национальное)» [ibid.], не был бы воспринят Гамильтоном, да и Мэдисоном, по-видимому, тоже. Гамильтон, вероятно, счел бы, что то, что Даймонд называет конфедеративным правительством, не является правительством вовсе.
Стремясь избежать ссылок на то, что он считает логическим абсурдом, Гамильтон по-разному употребляет термины «конфедерация», «конфедеративный» и «федеральный» в отношении системы правления, состоящей из единиц правления с частично совпадающей юрисдикцией. Гамильтон также использует термин «консолидация» применительно к организации Союза как единой структуры ограниченного правления, не подразумевая при этом лишения штатов статуса независимых единиц правления. Консолидация имеет место лишь в отношении общенациональных интересов; в отношении местных дел сохраняется независимость каждого штата.
Таким образом, Даймонд прав, говоря о том, что авторы «Федералиста» довольно небрежно используют термины «конфедерация» и «федеральный» как синонимы. Они обычно проводят различия между правильным, с их точки зрения, значением этих терминов и их ошибочным смыслом в зависимости от контекста. Но при этом неизбежно возникает неопределенность и двусмысленность. Базовые характеристики, которые, по мнению Даймонда, представляют истинный смысл терминов «конфедерация» и «федеральный», откровенно и решительно отвергаются Гамильтоном как примеры логического абсурда, поскольку они не соответствуют сущностным характеристикам, определяющим правление, и поэтому бессмысленно использовать их в отношении того или иного вида правления.
Авторы «Федералиста» не согласились бы также и с тем, что общенациональные правительства тождественны унитарным правительствам. Унитарные общенациональные правительства обладают неограниченным суверенитетом. Следовательно, ограниченное общенациональное правительство совместимо с принципами федерального устройства, а неограниченное общенациональное правительство с ними несовместимо. Федерализму приходит конец, когда общенациональное правительство узурпирует прерогативы других единиц правления и осуществляет неограниченную власть над всеми людьми и объектами. И здесь опять-таки возникают неопределенность и двусмысленность, потому что авторы «Федералиста» не всегда используют термин «ограниченное общенациональное правительство» в отношении правительства, которое должно было быть создано в соответствии с новой Конституцией. К сожалению, они по-разному употребляют термины «общее», «федеральное» и «общенациональное» в отношении этого правительства.
В опровержение этого Даймонд говорит, что федеральная система – не единственный способ распределения власти и со подчинения различных единиц правления. Система децентрализованной власти внутри унитарного национального государства также может привести к значительной независимости местных органов власти в системе местного самоуправления. В качестве примера он указывает на английскую систему местного самоуправления.
Такую вероятность можно было бы счесть теоретически обоснованной, если предположить, что те, кто обладает полным суверенитетом, могут быть великодушно заинтересованы в поддержании республиканских институтов местного самоуправления. Но предполагать это означало бы, как говорит Гамильтон, «забыть о том, что людям свойственно честолюбие, мстительность и хищничество» . Мэдисон действительно утверждает, что представительные институты откроют доступ к власти более квалифицированным людям по мере увеличения размеров республики. Но он также утверждает, что эти размеры соотносятся и с олигархическими тенденциями в крупных законодательных собраниях. Кроме того, Гамильтон намекает на личные страсти тех, кто занимает руководящее положение:
«Люди этого рода, будь они ставленниками короля либо любимцами народа, не раз злоупотребляли доверием и под предлогом радения за общественное благо, без всяких угрызений совести приносили спокойствие государства в жертву личным интересам и вожделениям» .
Американцы, в своем желании избежать проблем, связанных с подавлением и тиранией, использовали процессы принятия конституционных решений для формулирования Конституции в качестве совокупности норм права, которые применяются к организации и деятельности самого правительства. Почему американский народ должен был просто отдать неограниченный суверенитет общенациональному правительству и рассчитывать только на его добрую волю при создании эффективных республиканских институтов местного самоуправления? Логика американского решения этой проблемы была противоположной. Американцы опирались на свою способность приходить к взаимному соглашению относительно условий правления с тем, чтобы образовать такую систему правления, которая соответствовала бы избранным ими самими принципам и формам. Этот процесс сохраняет жизнеспособность до тех пор, пока могут проводиться в жизнь нормы конституционного права, ограничивающие тех, кто осуществляет прерогативы правления. Федеральная система зависит от поддержания ограничений в отношении прерогатив правления. Когда демократическое общество теряет связь с хорошо отлаженным процессом конституционного выбора, возможности поддержания эффективных ограничений в отношении этих прерогатив значительно сужаются.
Вера в единственное правительство, монополизирующее суверенную власть, несовместима с поддержанием республиканских институтов местного самоуправления. Американский опыт политики «партийных машин» и правления «партийных боссов» в XIX веке внес свою лепту в выхолащивание местного самоуправления. Потребовалась продолжительная конституционная борьба на уровне штатов, прежде чем удалось эффективно ограничить власть законодательных собраний (легислатур) штатов и были приняты адекватные положения относительно местного управления и контроля над местными делами. «Реформа» местного управления в Англии, проведенная в XX веке, так его трансформировала, что существуют серьезные сомнения относительно его «самоуправляемое™». Указание на возможность децентрализации – это весьма неудовлетворительная паллиатива конституционной системе правления, основанной на федеральных принципах одновременного осуществления полномочий правления.
Хотя я утверждал, что положения «Федералиста», касающиеся федерализма, гораздо более обоснованны, чем полагает Даймонд, тем не менее, надо признать, что некоторым из аргументов Гамильтона и Мэдисона присущи неопределенность и двусмысленность, что вызывает серьезные затруднения. Во-первых, недостаточно подчеркивается практически уникальное положение процесса принятия конституционных решений в предлагаемой ими американской системе правления и взаимоотношения между процессом принятия конституционных решений и организацией и поддержанием федеральной системы. Американцы того времени были настолько погружены в процессы принятия конституционных решений, что воспринимали их разумность как должное; они не чувствовали необходимости развивать теорию конституционного выбора. Лишь в XX веке, подвергнув осмеянию формальные черты конституций, мы сочли необходимым напомнить самим себе о значении теории конституционного выбора для понимания и проектирования политических систем. Однако было бы весьма полезно, если бы американцы изложили свою теорию конституционного выбора столь же обстоятельно и тщательно, как Томас Гоббс – свою теорию суверенитета.
Во-вторых, явная путаница возникает вследствие неопределенности и двусмысленности использования в «Федералисте» таких терминов, как «конфедерация», «федеральный», «общенациональный», «штат», «консолидация», «демократия», «республика», и многих других. Обычно эту проблему можно решить, если читатель должным образом понимает политическую теорию. Но вопрос заключается в том, что такое должное понимание политической теории? Вполне очевидно, что Даймонд опирается на иное понимание политической теории, чем я. Наиболее подходящей теорией для понимания смысла американского федерализма является то, что Гамильтон называл общей теорией ограниченных конституций.
К сожалению, мы обычно видим только то, что хотим увидеть. Пока мы не откроем для себя иные возможности концептуализации нашего опыта, следует критически относиться к понятиям, которые мы употребляем. Не солнце восходит, а Земля вращается; и, тем не менее, у нас, людей, есть эстетический опыт наблюдения за восходом солнца, хотя при этом мы знаем, что опыт этот – всего лишь интересная иллюзия, достойная высокой эстетической оценки. Правительства не являются верховными, когда их власть ограничена нормами конституционного права и теми процессами, которые эффективно направляют течение общественных дел. Иллюзия всеведущего наблюдателя, основанная на том, что якобы может существовать «правительство», компетентное в решении всех вопросов, весьма привлекательна для некоторых людей, но это крайне опасная иллюзия.
В-третьих, использование термина «суверенитет», как нам кажется, вносит ненужную путаницу в «Федералист» и во все последующие рассуждения относительно американской системы правления. Термин «суверенитет» часто употребляется, когда имеется в виду осуществление верховной власти. Некоторые, в том числе и Гоббс, утверждают, что верховная власть не может быть ограничена. Гоббс, подобно Гамильтону в его рассуждениях о конфедерации, полагает, что говорить об ограничении суверенитета, означающего верховенство, – это логический абсурд. Другие, например, Токвиль, используют термин «суверенитет», имея в виду право творить законы. Это подразумевает совершенно иное его значение в демократическом обществе, в котором законодательные процессы, действующие в отношении основных законов (т.е. конституций), отличаются от тех процессов, которые действуют в отношении обычных законов, создаваемых и применяемых «правительствами».
Концепции ограниченного общенационального суверенитета и ограниченного суверенитета штатов ставят вопрос о том, кто устанавливает эти ограничения. Для ответа на этот вопрос необходимо обратиться к конституциям и процессам принятия конституционных решений. Если мы считаем, что народ, выступающий как коллективное лицо, осуществляет верховную конституционную власть, то можем ли мы, в таком случае, считать народ сувереном? Он принимает законы, устанавливающие сроки и условия правления. Таким образом, можно сказать, что федеральная система – это такая система, которая включает понятие народного суверенитета. Но тогда перед нами встает вопрос о том, что представляет собой народ и в каком контексте он действует. Этот вопрос заставляет нас вновь обратиться к договорной природе конституции и тем метафизическим и моральным основам, которые питают процессы конституционного выбора и терминологию, используемую для формулирования теории конституционного выбора.
Американские эксперименты в области конституционного выбора можно лучше понять, если мы откажемся от ссылок на теорию суверенитета и вместо этого обратимся к теории конституционного выбора. Основной вопрос при конструировании системы правления заключается не в наделении неограниченными и неделимыми полномочиями некой суверенной общности, которая обладает верховной властью и правит обществом. Напротив, задача состоит в разделении и распределении власти, с тем чтобы нормы конституционного права устанавливали как возможности, так и ограничения, распространяющиеся и на граждан, и на правительственных должностных лиц. Разработана такая система, в которой граждане могут налагать не меньшие правовые ограничения на должностных лиц (как объектов действия права), чем должностные лица – на граждан (как объектов действия права).
Задача создания системы правления, основанной на теории конституционного выбора, хорошо сформулирована Мэдисоном в очерке №51 «Федералиста»:
«Эта политика придавать дополнительную силу самим по себе недостаточным благим побуждениям, сталкивая друг с другом противоположные и соперничающие интересы, проходит сквозь всю сеть человеческих отношений, как общественных, так и частных. Примеры такой политики особенно многочисленны на уровне власти ниже верховного, где постоянно преследуется цель разделить власть между рядом должностей или органов таким образом, чтобы каждый из них ограничивал другие, и устроить все так, чтобы личная заинтересованность должностных лиц стояла на страже общественных интересов. Вызванные благоразумием, такие изобретения не менее необходимы при распределении верховной власти в государстве» .
Там, где одни интересы сталкиваются с другими, должны действовать процессы выражения соперничающих интересов и достижения решений, касающихся предметов соперничества. Эти прерогативы должен осуществлять народ при выборе должностных лиц и принятии конституционных по своей природе решений. То, каким образом народ осуществляет свои прерогативы, используя конституционную систему правления, имеет определяющее значение для эффективного поддержания ограничений, налагаемых конституционным правом. Гамильтон признает, что природа и объем полномочий, установленных конституцией, может иметь лишь ограниченный эффект – это не более чем слова на бумаге. Он говорит:
«Все сверх этого следует оставить на долю благоразумия и твердости народа, который с весами в руках, надо надеяться, всегда озаботится сохранить конституционное равновесие между союзным правительством и правительствами штатов» .
Этот принцип применим ко всем конституционным ограничениям, которые зависят от «благоразумия и твердости народа». Конституционное равновесие в федеральной системе, внутренние сдержки и противовесы в любой единице правления, конституционные права личности в отношениях с правительством – все это прежде всего зависит именно от «благоразумия и твердости народа». Но именно такой способ, с помощью которого одни интересы сдерживают другие, обеспечивает действие процессов получения людьми информации и, следовательно, позволяет им принимать решения.
Алексис де Токвиль в двух заметках, сделанных в своей записной книжке 28 и 29 декабря 1831 года [145, р. 247-248], признал наличие тесной связи между конституционными принципами и просвещенностью граждан как необходимым условием действенности этих принципов:
«Аксиома американского публичного права состоит в том, что каждой из властей могут быть предоставлены все полномочия в её собственной сфере, которая должна быть очерчена таким образом, чтобы не дать ей (власти. – В.О.) возможности преступить за пределы (своей сферы. – В.О.); это великий принцип, и он заслуживает внимательного изучения.
Можно сказать, что только очень просвещенный народ был способен разработать федеральную Конституцию Соединенных Штатов, и только очень просвещенный народ, к тому же привыкший к представительной системе, был способен заставить этот сложный механизм работать. Только такой народ знает, как удержать различные власти в пределах их собственных сфер; без постоянного внимания и заботы между этими властями непременно возникли бы жестокие конфликты. Конституция Соединенных Штатов – это поистине вызывающий восхищение документ, но, тем не менее, можно с уверенностью утверждать, что её создатели не добились бы успеха, если бы за предшествовавшие сто пятьдесят с лишним лет различные штаты Союза не почувствовали бы вкуса и не имели бы практического опыта в создании своих собственных провинциальных правительств, а также если бы высокий уровень цивилизованности не заставил бы их в то же время поддерживать сильное, хотя и ограниченное, центральное правительство. Федеральная Конституция Соединенных Штатов, как мне кажется, предусматривает наилучшее и, возможно, единственное устройство, которое позволяет создать обширную республику; но при этом такое устройство не смогло бы действовать, если бы не существовало предшествовавших условий, о которых я говорил выше».
Теория конституционного выбора позволяет нам понять, как может быть организована демократическая система правления – такая, о которой можно было бы сказать, что в ней правит народ. Общая теория ограниченных конституций может также применяться при организации системы множества единиц правления на базе теории федерализма. Таким образом, принципы конституционного выбора можно применить ко всем политическим экспериментам. Опыт относительно простых решений можно приложить и к разрешению более сложных ситуаций, возникающих в случаях, когда граждане сами являются и правителями, и объектами действия права. Традиционная теория суверенитета, напротив, исходит из того, что некий единственный орган осуществляет верховную власть. Такая предпосылка несовместима с существованием демократического общества в масштабах целого континента.
Вероятно, сказанного достаточно для того, чтобы понять и оценить тот огромный вклад, который авторы «Федералиста» внесли в теорию конституционного правления и федерализма, а эта теория, в свою очередь, является огромным вкладом в формирование демократических принципов самоуправления. Именно теория сложносоставных республик с частично совпадающими юрисдикциями единиц правления позволяет демократическим обществам достигать континентальных масштабов. На нас лежит нелегкое бремя продвижения вперед, за пределы того, что было сделано в конце 1780-х годов. Но для этого следует критически отнестись к понятиям, которые мы используем. В противном случае наши усилия могут стать шагом назад. Пренебрегая опытом и знаниями наших предшественников, мы тем самым игнорируем подстерегающие нас в жизни опасности.
ГЛАВА ПЯТАЯ. «ДЕЛО ГАРСИА», УПАДОК ФЕДЕРАЛИЗМА И «ЛОВУШКА ЦЕНТРАЛЬНОГО ПРАВИТЕЛЬСТВА»
19 февраля 1985 года Верховный суд Соединенных Штатов принял решение по делу «Гарсиа против городского управления транспорта Сан-Антонио» . Суть спора заключалась в следующем: могли ли положения Закона о справедливых стандартах труда, касавшиеся заработной платы и количества рабочего времени, применяться к наемным работникам Управления транспорта, либо Управление транспорта, как учреждение штата, обладало иммунитетом в отношении федерального регулирования в соответствии с клаузулой о торговле Конституции США, наделяющей федеральный Конгресс полномочием регулировать торговлю «между отдельными штатами». Большинство членов Верховного суда, подготовленное судьей Гарри Блэкмуном, сочло, что федеральный Закон о справедливых стандартах труда применим к Управлению транспорта.
Существо данного решения не отличалось от многих других решений, касавшихся применения общенационального зако нодательства к механизмам управления в штатах и на местах. Отличительной чертой этого решения было то, что оно стало поводом для пересмотра членами Верховного суда конституционной клаузулы о торговле в свете полномочий Конгресса, определенных клаузулой «О необходимом и достаточном» и X поправкой к Конституции США, которая гласит, что они (полномочия. – Ред.) «остаются за штатами или за народом» . Излагая позицию Верховного суда, судья Блэкмун не смог подыскать критерия, который можно было бы использовать для установления дискреционных ограничений на реальные полномочия, составляющие по Конституции США объем федеральной власти. Смысл конституционных положений, наделяющих Конгресс правом регулировать торговлю между отдельными штатами, был расширен с тем, чтобы включить все, что влияет на междуштатную торговлю или находится под её влиянием. В той мере, в какой используется это толкование клаузулы о торговле, полномочия федерального Конгресса потенциально могут распространяться, насколько я понимаю, на все аспекты жизни американского общества.
В свете этих обстоятельств судья Блэкмун пришел к выводу о том, что создатели Конституции США «решили опираться на федеральную систему, в которой сдерживание федеральной власти над штатами было скорее заложено в деятельности самого общенационального правительства, нежели в дискреционных ограничениях на объекты федеральной власти. Суверенные интересы штатов, в таком случае, более надежно защищены при помощи процедурных гарантий, заложенных в структуре самой федеральной системы, чем судебными ограничениями федеральных полномочий» .
Конкретные ограничения власти федерального Конгресса и штатов, содержащиеся в первых восьми конституционных по правках, а также в XIII, XIV и XV поправках, в принципе могут быть основанием для вынесения судебного решения. В противном случае судья Блэкмун должен был бы исходить из того, что объем реальных материальных полномочий федерального правительства не является предметом для вынесения судебного решения при установлении ограничений общенациональной власти. Такие ограничения скорее защищены самой «федеральной» структурой национального правления, которая предусматривает участие штатов в организации выборов, установлении форм представительства и членства в Конгрессе и в выборах Президента. Предполагается, что сам способ участия этих структур в политическом процессе дает надлежащий набор гарантий. Штаты и местные органы могут опираться на структуры и процедуры общенационального правительства для защиты своих интересов. У судей нет необходимости, да и возможности, налагать ограничения на реальные материальные полномочия федерального правительства.
Станет ли «дело Гарсиа» лишь незначительным эпизодом в истории конституционной юстиции США, будет зависеть от того, как оно будет истолковано. В той мере, в какой оно опирается на понимание права и смысла деятельности правительства, ставшее преобладающим в XX веке, это дело не имеет большого значения и заслуживает упоминания лишь в качестве примера продолжающегося процесса централизации американской системы правления. Но если опираться на общую теорию ограниченных конституций, которая лежала в основе американской федеральной системы правления, то «дело Гарсиа» можно рассматривать как дело, в котором Верховный суд сделал явный шаг к отказу от местной конституционной юрисдикции в пользу реальных материальных полномочий федерального правительства.
Эта неопределенность проистекает из сложившейся в XIX и XX веках традиции «проникновения за фасад», которая стала важным способом анализа и оценки права и государственного правления I. Задача аналитика состояла в том, чтобы понять «реальную механику» власти в процессе формирования коалиций-победителей (winning coalitions), а не в углублении в пустые формальности и внешнюю мишуру, составляющие фасад правления. Конституции стали рассматриваться как нечто формальное, что украшает фасад политики и скрывает основополагающие реальности. Точно так же теории, используемые для концептуализации и создания структур и процессов правления, рассматривались как «книжные теории» и «слова на бумаге», не имеющие никакого отношения к политическим реалиям [163, р. 31]. «Проникновение за фасад» стало обязательным для представителей реалистического подхода в области политики и права. Какой уважающий себя ученый будет заниматься изучением фасада, в то время как фундаментальная задача науки состоит в понимании реальных взаимоотношений власти?
Однако остается главный вопрос: способны ли люди в достаточной степени сами формировать свои социальные реальности? Если да, то человеческие общества можно рассматривать как искусственные (артефактные) по своей сути. В таком случае понятия, используемые для характеристики и создания моделей властных взаимоотношений, могут стать базовыми элементами для понимания социальных реальностей. Артефакты требуют понимания концепций, намерений и навыков тех, кто их создает, даже когда они представляют собой сознательно упорядоченные модели человеческих взаимоотношений. Когда мы имеем дело с творениями человека, следует принимать во внимание его знания, намерения и технологию воплощения им своих творений. Без таких концепций невозможно применение права при создании моделей порядка и переменах в современных обществах. Вопрос состоит в том, применимы ли эти принципы также и к системам правления, или же все правительства являются по своей сути олигархическими, где одни люди правят другими?
Применение методологии, присущей наукам о явлениях культуры, а не естественным наукам, как это делали сторонники политического и правового реализма, позволило бы нам подойти к проектированию институтов правления как к человеческим артефактам. Тогда становятся теоретически более ясными причинно-следственные связи, что дает возможность осознанно поддерживать одни тенденции и препятствовать развитию других. Любой артефакт может использоваться в качестве инструмента или орудия. Другое дело, что сама концепция проекта может оказаться ошибочной, и инструмент не будет работать так, как предполагалось. Но для такого умозаключения требуется компетентная оценка намерений, касающихся использования этого инструмента, – его возможностей, равно как и их пределов.
С этой точки зрения конституцию можно сравнить с серией набросков или эскизов, намечающих основные структурные черты правления. Знание концептуального замысла проекта [100; 103, chs.l ,4,9] помогает нам понять и заложенную в нем теорию его работы.
Не следует считать конституции простыми формальностями, а теории, лежащие в их основе, «книжными теориями» или «словами на бумаге». Они являются существенным элементом, необходимым для нашего понимания того, какой представлялась авторам механика работы системы правления.
Если люди должны создавать правительства и править на основе размышления и выбора, то возникает необходимость уточнить понятия, лежащие в основе формирования человеческих решений, действий и суждений. Ниже я хочу остановиться на том, как доктрина Блэкмуна соотносится с предположениями Мэдисона в очерке №39 «Федералиста», которые во многом совпадают с доводами Блэкмуна. При попытке построения на основе предположений Мэдисона определенной и убедительной правовой доктрины, подкрепляющей аргументацию Блэкмуна, возникают существенные проблемы. Затем я кратко остановлюсь на связи между избирательными механизмами, видами представительства и коллективными решениями с целью показать слабое взаимодействие между тем, как люди голосуют, и тем, что потом делает так называемое «правительство». Названные процессы не предопределяют политические результаты; в лучшем случае они налагают ограничения на олигархические тенденции, внутренне присущие всем структурам правления. Эти проблемы, в свою очередь, касаются более широкого вопроса о структуре правления и верховенстве права, который я рассмотрю в третьей части. Далее возникает еще один вопрос – о том, что происходит, когда общенациональное правительство располагает возможностями для создания различных механизмов, посредством которых оно и осуществляет то, что называется «правлением». Моя мысль заключается в том, что поиски выхода при таких обстоятельствах вполне могут привести к положению, которое я называю «ловушкой центрального правительства». Люди сами создают себе ловушки, когда они неосознанно ограничивают возможности собственного выбора. Наконец, в заключительной части, на основе краткого анализа, я попытаюсь сделать некоторые выводы относительно будущего американского общества.
Доктрина Блэкмуна и предположения Мэдисона в очерке №39 «Федералиста»
Доктрина Блэкмуна относительно роли «федеральных» элементов в становлении американской системы правления очень близка обширному анализу Мэдисоном этого вопроса в очерке №39 «Федералиста». Блэкмун утверждал, что основатели Конституции США предпочли опереться на федеральную систему, спроектированную таким образом, чтобы ограничения общенациональных полномочий в отношении штатов касались бы прежде всего деятельности самого общенационального правительства. Единственный известный мне источник, дающий основания для подтверждения такого истолкования доводов основателей Конституции, – это очерк №39 Мэдисона. Анализ, представленный Мэдисоном, использовался некоторыми учеными в качестве авторитетного свидетельства об «истинном» смысле таких терминов, как «федеральный» и «общенациональный». Но, как я уже отмечал в главе четвертой, есть некоторые основания, позволяющие оспорить этот довод.
Очерки №37 – №51 «Федералиста» содержат самую суть проведенного Мэдисоном анализа тех общих черт Конституции США, которые применимы как к её федеральной структуре, так и к общей теории ограниченных конституций. Очерк №37 посвящен общим проблемам познания и гносеологии. В очерке №38 автор обращается к основным возражениям, которые были выдвинуты как против общей теории проекта Конституции США, так и против её конкретных положений. Ряд этих возражений касался статуса штатов, а также положения отдельных лиц.
Эти возражения указывают на самый фундаментальный теоретический вопрос, возникающий в связи с основными структурными изменениями, внесенными в Конституцию США по сравнению со Статьями Конфедерации. Этот вопрос был поднят Гамильтоном в очерке №9 «Федералиста», критически рассмотрен им в очерках №15 и №16, а затем разработан в очерках №17 – №22. Суть его заключается в том, может ли правительство управлять другими правительствами как коллективными лицами или же структуры и процессы правления должны быть связаны с положением отдельных лиц как личностей и граждан. Рассуждения Гамильтона приводят его к выводу о том, что идея подобного правительства правительств есть логический абсурд, ибо право нельзя сделать эффективным и справедливость не может быть достигнута при таких обстоятельствах, когда правительства (коллективные лица) являются объектом коллективного воздействия со стороны другого правительства.
Вопрос, рассматриваемый в очерке №39, – это степень, до которой предлагавшаяся Конституция также «должна позаботиться и о сохранении федерального принципа, который определяет Союз как Конфедерацию суверенных государств» , в дополнение к приверженности республиканским принципам организации правительства всего Союза. Здесь Мэдисон связывает «федеральный принцип» с конфедерацией «суверенных государств» (курс. – В. О.). В следующем параграфе он предлагает изучить степень, до которой предлагаемое правление согласуется с этой концепцией федерального принципа, «не ставя под вопрос точность различия между федеральным и конфедеративным принципами, на котором основано это возражение» . Другими словами, Мэдисон предлагает использовать язык и понятийный аппарат самой оппозиции, чтобы проанализировать, до какой степени предлагаемая Конституция отвечает выдвинутым её оппонентами возражениям; он не предлагает исследовать проблему абсурдности правительства правительств, которая является центральной в очерках №15 и №16 Гамильтона.
Этот анализ вполне совместим с доктриной Блэкмуна о том, что внутреннее устройство общенационального правительства само учитывает «федеральный принцип», особенно в том, что касается устройства Сената, пропорционального представительства штатов в Палате представителей и распределения голосов в коллегии выборщиков при выборах Президента по сложному критерию, что придает институту президентства конституционно смешанный характер . Мэдисон не обращается к вопросу о том, достаточно ли этих структурных условий для защиты интересов штатов и местных интересов, поскольку он исходит из того, что общенациональное правительство существенно ограничено и является объектом действия сдержек, заложенных в открыто делегированных полномочиях. Аргумент Блэкмуна состоит в том, что «основатели предпочли опереться на федеральную систему», в которой ограничения общенациональной власти по отношению к штатам действовали бы прежде всего через процедуры, основанные скорее на «федеральном принципе» формирования общенационального правительства, чем на букве Конституции. Учитывая гипотетический характер анализа, проведенного Мэдисоном, в котором он сознательно ставит под сомнение «точность» собственного толкования «федерального принципа» формирования общенационального правительства, этот аргумент не выдерживает критической проверки.
Более того, Мэдисон категорически утверждает, что по «объему» своих полномочий предлагаемое общенациональное правительство является «федеральным, а не общенациональным» . В доводах Мэдисона в очерке №39 «Федералиста» явно содержатся ссылки на ограниченный объем общенациональных полномочий, перечисленных в тексте Конституции, как на один из атрибутов «федерального принципа». Эти вопросы были более полно раскрыты в главе четвертой. Возникает также вопрос о том, каким образом «слова на бумаге» могут сохранить «федеральный принцип» в деятельности общенационального правительства, обеспечивая его конституционную целостность как такового, если они не могут влиять на ограничение его реальных материальных полномочий. Этот вопрос частично касается того, в какой мере избирательные механизмы, а также виды представительства предопределяют деятельность правительств.
Избирательные механизмы, виды представительства и коллективные решения
Выборы имеют основополагающее значение в демократическом обществе, но связь между голосованием и деятельностью правительств весьма тонка. Политический опыт конституционного развития штатов в XIX веке убедительно показывает, что промежуточные модели организации политических партий и их функционирования порождают серьезные сомнения в жизнеспособности демократических обществ. Одних лишь демократических выборов явно недостаточно для гарантии соблюдения интересов людей при принятии правительственных решений. Эту проблему исследует Мэдисон в очерке №51 «Федералиста», когда он призывает к «дополнительным мерам предосторожности» . Она также рассматривается Токвилем в главе VII книги «Демократия в Америке» – «О всевластии большинства в Соединенных Штатах и о его последствиях». Из современных авторов её широко осветил Мойзес Острогорски во втором томе своей книги «Демократия и организация политических партий» [82].
Коалиции образуются для того, чтобы кто-либо из участников процесса принятия коллективных решений получил возможность одержать верх над другими участниками. При принятии решения большинством, тот, кто обладает большим количеством голосов, предопределяет решение. Если бы общества были устроены только по принципу преобладания представителей победившего большинства, то можно было бы ожидать, что господствовать будут хорошо дисциплинированные коалиции.
Господство в институтах правления хорошо организованных политических коалиций, действующих в качестве «партийных машин» и руководимых «партийными боссами», не может быть устранено лишь с помощью избирательных процессов как таковых. Попытки реформ в XIX веке были направлены на то, чтобы избавиться от «партийных боссов» и избрать на общественные посты достойных людей, но реформаторы столкнулись с теми же проблемами структуры и политики коалиций при переизбрании кандидатов-реформаторов на повторных выборах. Реформаторы растаяли, как утренний туман, столкнувшись с задачей долговременного сохранения успешных коалиций, выступающих в поддержку реформ [124].
Эти проблемы были постепенно разрешены и введены в приемлемые рамки посредством конституционных изменений, в основном на уровне конституций штатов. Ряд новых мер изменил избирательные механизмы, установив прямые первичные выборы, при которых кто угодно, не принадлежа ни к одной партии, мог бросить вызов кандидату, внесенному «партийной машиной» в бюллетень на всеобщих выборах. Существенным ограничениям подверглась также законодательная власть штатов, поскольку местным общинам было гарантировано право на самоуправление и разработку собственных хартий и уставов местного самоуправления.
Избирательные механизмы, а также представительные институты сами по себе недостаточны, чтобы обеспечить коллективность при принятии решений. Принципиальное значение имеет также организация политических партий и коалиций, которые составляют списки для голосования, побеждают на выборах и действуют как слаженные команды в законодательных органах. Возможность «партийных боссов» оказывать доминирующее влияние на процесс выборов существенно возрастает из-за олигархических тенденций в крупных законодательных органах. Нет никакой уверенности в том, что процедурные гарантии, внутренне присущие «федеральному принципу» формирования общенационального правительства, обеспечат надлежащий учет интересов избирателей партийными лидерами.
Поскольку Конституция Соединенных Штатов наделяет Конгресс правом принимать и изменять правила, регулирующие время, место и способ проведения выборов сенаторов и членов Палаты представителей, за исключением места выборов сенаторов (так как они должны быть избраны от штатов в целом) , трудно ограничить возможности Конгресса относительно изменений, вносимых им в избирательный процесс. Между тем эти изменения способны вызвать появление коалиционных структур, совершенно отличных от тех, что возникают на основе конституционных и иных положений, действующих в штатах. «Федерального принципа» формирования общенационального правительства самого по себе недостаточно для определения места общенационального правительства в федеральной системе правления. Блэкмун неоправданно смешивает федеральный принцип как таковой с упадком федерализма.
Структура правительства и верховенство права
Системы правления потенциально могут действовать при очень разных условиях. Один из таких вариантов – опора в первую очередь на страх и использование инструментов власти для подавления тех, кто отклоняется от общего курса или не выказывает должной покорности обладателям власти. Страх усиливается непредсказуемостью, и деспотические режимы могут превращать произвол в добродетель всякий раз, когда недостает такой покорности. Хотя взаимоотношения в таких обществах и упорядочиваются правилами, у них нет иных средств обеспечить надлежащий порядок, чем добиваться беспрекословного повиновения, и весьма сомнительно, чтобы их можно было отнести к системам, основанным на верховенстве права, всем доступного и не применяемого произвольным образом.
Поддержание принципа верховенства права зависит от четкого различения между процессами правотворчества и вынесения судебных решений на основе права и процессами его проведения в жизнь. Механизмы исполнительной власти по сбору налогов, финансовым расходам, поддержанию общественных служб и услуг, контроля и принуждения составляют ядро системы правления, будь то демократической или любой другой. Различение между законодательными структурами и процессами, с одной стороны, и процессами осуществления исполнительной власти, – с другой, подразумевает, что исполнительные механизмы могут быть связаны гласными нормами права. В соответствии с этими нормами устанавливаются стандарты, которые одинаково применяются к представителям и исполнительной и судебной власти в их функциях по проведению этих норм в жизнь и вынесению на их основе судебных решений, и к отдельным лицам, обеспечивающим соблюдение этих норм. Когда уголовные санкции могут быть наложены только судом, то их применение невозможно до тех пор, пока беспристрастная судебная власть не вынесет независимое судебное решение. Режимы же, основанные на произволе, выносят решение пулей в затылок.
Перед тем, как применить санкции, исполнительная власть может натолкнуться на ограничения, установленные как законодательной, так и судебной ветвями власти. Вот почему говорится, что свобода зависит от верховенства права. Различное действие процессов правотворчества и вынесения судебных решений на основе права и процессов его применения означает, что могут быть созданы гласные стандарты, позволяющие гражданам, имеющим доступ к правовым и судебным процессам, оценивать деятельность должностных лиц.
Там, где можно говорить о существовании принципа верховенства права, институты правления являются объектом действия различных структур и процессов, которые относятся к правотворчеству, вынесению судебных решений на основе права, а также его применению. Члены любого политического сообщества, приверженного принципу верховенства права, таким образом, опираются на множество органов для осуществления прерогатив правления. Там, где существуют различные структуры и процессы правления, существует и специализация функций, сопровождающая разделение труда, которое подразумевает распределение власти между ними. Способы дифференциации и связи между этими структурами и процессами значительно варьируются в различных системах правления. Существование различных по своим функциям законодательных, исполнительных и судебных структур и процессов означает, что власть распределена между ними. Определенная степень разделения властей существует во всех обществах, основанных на верховенстве права II.
В американской системе правления развитие процессов принятия конституционных решений и формулирование конституций как основных законов обеспечивалось четкими конституционными формулировками, относящимися к организации законодательных, исполнительных и судебных механизмов правления. Это распределение полномочий составляет предмет первых трех статей Конституции США. Наделение полномочиями каждой ветви власти, в свою очередь, подвержено коррелятивным ограничениям, внутренне присущим процессу осуществления власти другими ветвями и механизмами правления. Избегая отчетливо выраженной доктрины верховенства, за исключением доктрины верховенства права , формулировки американской Конституции не нарушают основополагающую максиму о том, что ни один человек и ни одна группа людей не могут быть достойными судьями самим себе и своим делам относительно интересов других людей или групп. Это правило неизбежно нарушается любой конституцией, базирующейся на идее существования одной-единственной верховной власти. Такое нарушение основополагающей максимы правосудия согласуется с ранее изложенной доктриной, согласно которой верховный суверен как источник права находится над правом, не может быть ответственен перед правом и потому находится вне досягаемости права в его отношениях с остальным обществом.
Общая теория ограниченных конституций в том виде, как она применяется в американской системе правления, предполагает, что все остальные полномочия составляют права народа каждого штата устанавливать сроки и условия правления, применимые к данному штату и к системе правления в нем. Конституция Соединенных Штатов была задумана и понималась не как предоставление кому-либо всеобщей и полной власти, а как отчетливо выраженное делегирование ограниченной власти. Базовая структура конституций штатов также устанавливает ограничения правотворческой власти законодательных собраний штатов. При этом подразумевается, что в сфере законодательных полномочий штатов остаются все полномочия, не изъятые из нее федеральной Конституцией. С другой стороны, конституции штатов изобилуют ограничениями в отношении деятельности законодательных собраний штатов (легислатур), включая те, которые содержатся в положениях о местном самоуправлении. Рассматриваемая как система конституционных договоров, структура конституций штатов и Конституции США основана на различных, но взаимодополняющих посылках, относящихся к сущности и структуре властных взаимоотношений. Сущность мы находим в конституциях штатов, структуру федеральных связей – в Конституции США и в хартиях местных органов власти, ибо «сохраненные» полномочия, говоря словами X поправки, «остаются за штатами или за народом» .
Как утверждает Гамильтон в очерке №78 «Федералиста», общая теория ограниченных конституций также подразумевает, что акты законодательных собраний штатов, противоречащие положениям Конституции, не могут быть признаны в качестве закона судебной ветвью власти при вынесении решений по соответствующим делам. Предполагается, что Конституция должна быть фундаментальным правом, обязательным при осуществлении основ правительственной власти:
«Поэтому не может быть действительным никакой противоречащий Конституции законодательный акт. Отрицать это – значит утверждать, что заместитель выше начальника, слуга выше господина, представители народа выше самого народа, что люди, облеченные властью на определенных условиях, могут совершать действия, не только не предусмотренные, но и запрещенные их полномочиями» .
Гамильтон утверждает, что именно «судам предназначено играть роль промежуточного органа между народом и законодательной властью, с тем чтобы, помимо прочего, удерживать последнюю в пределах вверенных ей полномочий» . В поддержку этого своего утверждения он приводит следующие доводы:
«Толкование законов – это свойственная судебной власти особая её прерогатива. Конституция фактически является основным законом, и именно так судьи и должны её воспринимать. Поэтому им дано толковать смысл Конституции, равно как и смысл всякого акта законодательного органа. Если между ними возникнет непримиримое противоречие, то естественно должно будет отдать предпочтение закону с превосходной обязывающей силой. Иными словами, предпочтение будет отдано не законодательству Конгресса, а Конституции, не пожеланиям представителей, а пожеланиям самого народа» .
Гамильтон черпает эти аргументы из общей теории ограниченных конституций, а не из конкретных положений Конституции США.
Использование положений Основного закона в качестве фундаментального права, регулирующего процессы правления, представляет собой дополнительную форму юстиции, помимо тех, которые существуют в гражданском (общем) и уголовном праве. Конституционное право выполняет функцию оценки законности действий правительственной власти. Правительственный акт, не имеющий законной силы, является юридически недействительным. Должностные лица не могут действовать вразрез с фундаментальным правом. Если действия должностного лица, противоречащие Основному закону, нанесли какой-либо ущерб, то это должностное лицо, в соответствии с принципами общей теории ограниченных конституций, должно лично отвечать по закону как рядовой человек в целях возмещения нанесенного ущерба. Отдельные лица не могут действовать в своем официальном качестве вне пределов своих полномочий. А если они так поступают, то должны отвечать по закону, как рядовые граждане.
Самая трудная проблема в решении по вышеупомянутому «делу Гарсиа» связана с тем, что Конституция США в её первоначальном виде предполагала ограниченное и четко зафиксированное делегирование определенных полномочий, исходя из того, что остальные полномочия принадлежат народу от дельных штатов. Презумпция об ограниченном делегировании полномочий содержит очень мало конкретных указаний на то, что именно запрещается. Большая часть таких ограничений была внесена в Конституцию США последующими поправками. Но это не означает, что люди, знакомые с общей теорией ограниченных конституций, не могут истолковать «конституционный договор», так сказать, буквально, в терминологии, использованной создателями Конституции. Если же возникает необходимость пересмотреть конституционный договор, то для этого существуют специально обусловленные процедуры, поскольку это договор, поддающийся регулированию [161].
Полномочие регулировать «торговлю… между отдельными штатами» , к примеру, не понималось как относящееся ко всей торговле. Право «содействовать общему благосостоянию» Соединенных Штатов не понималось как разрешение присваивать и тратить общенациональные средства на любые цели. Клаузула «О необходимом и достаточном» не оправдывала любую целесообразность. Требование «необходимого» подразумевает стандарты, касающиеся нормативных различий между правильным и неправильным, а также справедливости, равенства и свободы.
Расширение смысла фразы «торговля… между отдельными штатами» с целью включения в него всего, что «влияет или находится под влиянием» торговли между штатами, с точки зрения члена Верховного суда Блэкмуна, может быть ограничено. «Дело Гарсиа» могло бы стать поводом к тому, чтобы поставить под вопрос обоснованность подхода, неограниченно расширившего сферу действия конституционной клаузулы о торговле, так же как оно могло стать поводом для пересмотра вопроса о том, подходит ли формула «все, что влияет или находится под влиянием» неких взаимоотношений или передачи своих полномочий, для толкования и объяснения смысла в конституционной Юстиции. Эта формула обязывает гораздо меньше, нежели требование, подразумеваемое в клаузуле «О необходимом и достаточном».
Доктрина Блэкмуна исходит из того, что реальное предоставление полномочий (т.е. того, что разрешено) не может быть ограничено, за исключением тех случаев, когда запреты (т.е. то, что не разрешено) изложены ясно и недвусмысленно. В Конституции США содержится относительно мало таких запретов, которые распространяются на прерогативы законодательных, исполнительных и судебных органов. Конституция, за исключением поправок, не содержит конкретных нормативов ограничения сферы правового регулирования, кроме запретов на билли об опале, законы ex post facto и некоторых других подобных ограничений. Следует опираться именно на общую теорию ограниченных конституций, если мы хотим понять соотношение между различными механизмами общенационального правления, принципом верховенства права и федеральной системой правления.
«Ловушка центрального правительства»
Какие же модели, в отсутствие специальных конституционных запретов, наиболее вероятны при осуществлении правительственной власти институтами общенационального правительства, если эти институты могут сами устанавливать объем собственной власти? Для ответа на этот вопрос необходимо провести конструктивный анализ с тем, чтобы выявить возможные последствия. Мое исследование является чисто гипотетическим, его цель – выяснить, что вытекает из доктрины Блэкмуна с её отказом от ограничений, заложенных в общей теории ограниченных конституций.
Начнем с посылки о том, что все люди наделены практически неограниченным воображением при весьма ограниченных возможностях. Богатое воображение порождает большие устремления, но любой человек, действуя в одиночку, может добиться лишь относительно небольшого результата. Мы пытаемся компенсировать эту несоразмерность, используя возможности других людей, при помощи институционального устройства, которое существует или может быть создано на основе нормативного упорядочения системы взаимоотношений в обществе. Те, в чьих руках находятся прерогативы правления, также наделены богатым воображением и ограниченными возможностями. Можно предположить, что люди, стремясь к достижению некой цели, всегда оценивают пределы своих возможностей с точки зрения собственных интересов, а затем задумываются о несовпадении между своими устремлениями и достигнутыми результатами.
Право – это один из путей достижения определенной степени порядка, и в то же время оно дает людям возможность выбора. Нормы права являются средством преобразования всех потенциальных действий в запрещенные, разрешенные и обязательные. В той же мере, в какой нормы (т.е. критерии различия между тем, что запрещено, разрешено или обязательно) могут использоваться для упорядочения человеческих взаимоотношений, можно добиться достаточной предсказуемости, исключая одни возможности, требуя осуществления других и разрешая третьи. Пределы возможностей, степень открытости и объем свобод, которыми обладает отдельный человек, добровольные объединения и различные единицы правления в федеральной системе – все это производное по отношению к тому, что разрешено, в отличие от того, что, напротив, запрещено либо обязательно.
Право может по-разному и освобождать, и обязывать – как в ловушке; это зависит от соотношения между сферами того, что запрещается, разрешается или признается обязательным. Если те, кто осуществляет прерогативы правления, имеют неограниченный объем власти, можно с полным основанием ожидать возникновения тенденций к расширению власти и сокращению ответственности. Богатое воображение вызывает стремление расширить сферу своих обязательств, за которым следует неспособность эти обязательства выполнить. Это вечная проблема человечества. Естественно полагать, что она проявляется и при осуществлении законодательных, исполнительных и судебных прерогатив в любой системе правления. Ключевой вопрос в этой связи состоит в степени ограничений, налагаемых на власть и действия правительства.
ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО КАК ПОЗИТИВНАЯ МОРАЛЬ. По мере смягчения Конгрессом и судебной властью конституционных стандартов, определяющих как полномочия, так и способы их реализации, мы наблюдаем весьма существенную экспансию общенациональной законодательной власти, захватывающей все более широкие области жизни американского общества. Но этот процесс сопровождается падением внимания к качеству законодательства. Вместо того, чтобы устанавливать адекватные стандарты, которые санкционируют действия исполнительной власти и в то же время ставят пределы осуществлению исполнительных прерогатив, современное законодательство все чаще принимает форму декларирования некой общественной цели, предоставляя какому-либо исполнительному органу полномочия для достижения этой цели и одновременно наделяя его полномочиями формулировать «необходимые» правила и распоряжения. Фундаментальное полномочие нормотворчества передается исполнительной ветви власти.
При использовании таких методов в процессе правления возникает ряд проблем. Во-первых, цели формулируются в чрезвычайно моралистических терминах, что зачастую затуманивает пути их достижения. В результате законодательство приобретает черты, характерные скорее для позитивной морали, чем для позитивного права, а сами законодатели оказываются в «ловушке», поскольку критическое профессиональное обсуждение законопроектов как бы вступает в противоречие с нормами морали. В таких обстоятельствах деловое обсуждение приносится в жертву восхвалению добродетели. Каждый, кто обращает внимание на издержки подобного морализаторства, считается оскорбителем морали.
Во-вторых, цели, выраженные в терминах позитивной морали, можно рассматривать как ценности самого высшего порядка. Счастье, справедливость, благосостояние, здоровье, безопасность, нормальная жизнь для инвалидов, сохранение жизни, чистая вода, чистый воздух и т.д. – все это стало ценностями, о которых нужно заботиться в максимальной степени, невзирая на затраты. Если эти затраты переводятся в финансовую плоскость, это приводит к серьезной эскалации правительственных расходов. Например, готовность тратить любые суммы денег или прилагать любые усилия для увеличения продолжительности жизни может повлечь за собой чрезвычайно большие затраты. Но если подходить ко всем нематериальным ценностям таким же образом, то есть оправдывать максимальные усилия во имя любой из них, то мы столкнемся с обстоятельствами, в которых рациональный выбор окажется просто невозможным. Эту концепцию возведения в максимальную степень множества различных ценностей можно приложить и к выработке юридических норм и правил, когда люди сталкиваются с противоречивыми требованиями: равная защита со стороны закона, например, стала означать принудительное направление детей в те или иные школы.
В-третьих, передача законодательных полномочий исполнительным органам означает, что право теперь формулируется не теми, кто отвечает перед избирателями за тот или иной важный для данного сообщества вопрос, а формируется фактически без согласия управляемых. Возобладали критерии профессиональных корпораций с их тенденцией уделять максимальное внимание собственным ценностям, таким, как склонность профессионалов к увеличению общественных расходов и убежденность в том, что законы и инструкции должны в первую очередь толковать те, кто обеспечивает их исполнение, а не те, по отношению к кому они применяются. Неопределенность законодательных стандартов, попытки максимизировать разного рода ценности, а также склонности и предрассудки профессиональных администраторов способствуют подходу к закону как к орудию принуждения в их руках. Запрещающая и обязывающая сферы законодательства расширяются за счет разрешающей сферы. Отдельные лица оказываются в условиях, когда они все менее свободны управлять своими собственными делами и все больше связаны нормами, влекущими за собой абсурдные, противоречивые требования. Право приравнивается к приказу, а управление обществом начинает рассматриваться как проблема приказа и контроля.
В-четвертых, когда законодательство из позитивного права превращается в позитивную мораль, все меньше внимания уделяется вопросу о том, почему модели социального взаимодействия порой приводят к последствиям, идущим вразрез с намерениями и интуицией. Одного определения целей для установления нормативно упорядоченных взаимоотношений недостаточно; оно может лишь обозначить намерения. Необходимо знать, во-первых, какие взаимоотношения являются действенными, даже если они противоречат намерениям и интуиции людей, а во-вторых, как продвигаться вперед, руководствуясь ими, а не полагаясь на практическую эффективность наивных заявлений об общих целях. К примеру, формула «один человек – один голос» и правило принятия решений большинством голосов – недостаточная основа для установления демократического правления. Это скорее приведет к тирании большинства и демократическому деспотизму. Порядок формирования Сената США явно не соответствует этому правилу. Точно так же одних лишь принципов бюрократической администрации недостаточно для увеличения рационального правопорядка, как полагал Макс Вебер; скорее можно ожидать, что увеличение масштабов правительственной администрации приведет к потере контроля, искажению информации, подмене целей и коррупции [104,р.58—63]. Искусство законотворчества и компетентность, необходимые для создания эффективного законодательства, подменяются заманчиво звучащими обобщениями и сиюминутными финансовыми проблемами, рассмотрением жалоб из избирательных округов и стремлением быть вновь переизбранным.
Наконец, законодательная деятельность в условиях соперничества моральных императивов не создает почвы для утверждения принципа фискальной эквивалентности, согласно которому определенные группы людей, получающих потенциальную выгоду от тех или иных законов, должны нести и расходы, связанные с осуществлением коллективных действий. Налоги оздоровляются при помощи внутренней финансовой службы, а члены Конгресса действуют не как доверенные лица, расходующие деньги своих избирательных округов на деятельность общенациональных государственных служб и учреждений, а как брокеры, соперничающие между собой ради получения максимального количества средств из общенациональной казны для своих избирательных округов и для себя лично. Фискальные реальности подменены фискальными иллюзиями, так же, как механизмы исполнительной власти делают упор на принудительной стороне правления.
РЕОРГАНИЗАЦИЯ ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТИ. Сходные перемены происходят в исполнительной ветви власти, где власть все больше передается президентскому аппарату. При всех реорганизациях, начиная с деятельности комиссии Браунлоу в 1937 году, институт президентства рассматривался как командно-контрольный центр правительства, осуществляющий единоначалие над иерархически упорядоченной бюрократической структурой, в которой командные распоряжения, исходящие от Президента, доходят до самых мелких чиновников общенациональной администрации. Более того, в законе о реорганизации правительства предусматривается возможность пересмотра внутренних взаимоотношений в исполнительной ветви власти на основе планов реорганизации, сформулированных президентом и приобретающих силу закона.
Эти планы реорганизации могут принять форму передачи Президенту все новых административных полномочий, как это было сделано в 1970 году при создании Бюро управления и бюджета. Президент в таком случае получает возможность издавать инструкции, которые он считает необходимыми, даже не ставя кого-либо об этом в известность. Регулирование исполнительной власти, таким образом, становится все более привилегией самой исполнительной власти, когда установление правил для её осуществления становится частным делом исполнительного истеблишмента.
Вышеупомянутый план реорганизации включал положение об организации Внутреннего совета в аппарате Президента, юридически обоснованное опять же тем, что Президент может руководить так, как считает нужным. В документах, разъяснявших это положение, отмечалось, что Внутренний совет – это орган для решения того, «что следует делать правительству» . Термин «правительство» в этом контексте отождествляется с исполнительным истеблишментом, а принятие решений о том, что следует делать «правительству», входит в компетенцию исполнительной власти. В основе этой логики лежит представление, согласно которому законодательные стандарты стали слишком неопределенными для того, чтобы с их помощью можно было принимать эффективные решения, касающиеся государственной политики в органах исполнительной ветви власти, и поэтому Президент должен иметь возможность периодического непосредственного вмешательства. Проблема объема контроля состоит в том, что любая достаточно разросшаяся командная структура подвержена как потере информации, так и утрате контроля, несмотря на вертикально соподчиненный статус должностных лиц в иерархии власти. Высокоцентрализованные командные системы разрешают эту проблему, создавая избыточные структуры, которые пытаются расширить область воздействия главы исполнительной власти как в плане руководства, так и в плане осуществления разведывательных функций. План реорганизации Бюро управления и бюджета, например, предусматривал деятельность находившихся в Вашингтоне координаторов, с тем чтобы расширить область воздействия Президента на нижестоящие уровни общенациональной бюрократии, а также на взаимоотношения с правительственными органами в штатах и на местах в различных регионах Соединенных Штатов. Как правило, штат инспекторов и органов секретной полиции располагает независимыми каналами для того, чтобы решить проблему потери информации, характерную для разросшихся бюрократических структур. Так называемая «группа водопроводчиков», организованная в ведомстве Президента во время президентства Никсона, была такого рода попыткой установить, где имели место «утечки» информации в бюрократических «трубах».
Во время президентства Никсона также предпринимались попытки изымать средства, распределяемые Конгрессом, что соответствовало концепции, согласно которой именно исполнительная власть должна принимать решения о том, что следует делать «правительству». В одном из редких за последние десятилетия решений, касающихся конституционных ограничений и разделения властей, Верховный суд счел, что такое изъятие означает превышение полномочий Президента. Недавно Конгресс рассматривал возможность наделения Президента полномочием изымать средства по своему усмотрению, с тем чтобы расходы не превышали заранее определенных цифр бюджетного дефицита. По логике доктрины Блэкмуна, которая исходит из того, что структурные черты организации Конгресса являются достаточной гарантией для сохранения конституционности правления, можно допустить такую не двусмысленную передачу законодательной власти исполнительным органам. Конгресс в таком случае был бы свободен «ассигновать» средства, но эти «ассигнования» не оказывали бы существенного влияния на характер государственных расходов. Контроль над государственным кошельком перешел бы, так сказать, к механизмам исполнительной власти, находящимся под руководством Президента.
Преобладающим становится взгляд на Президента как на фигуру, осуществляющую единоличное руководство механизмами управления внутри исполнительной ветви власти, а в деятельности этих механизмов все большее место начинают занимать законодательные функции – формулирование правил для упорядочивания взаимоотношений в американском обществе. Введение «гражданских наказаний» за нарушение таких правил подразумевает, что прокурорские и судебные функции исполнительной власти также расширяются. По мере эрозии конституционных ограничений президентское правление легко может превратиться в автократию. Вот что происходит, когда люди считают «правительство» универсальным органом для решения всех проблем.
ПРИНУДИТЕЛЬНЫЕ СУДЕБНЫЕ МЕРЫ. Сопоставимые по масштабу перемены происходят также в федеральной судебной власти. В основном это касается тех положений Конституции США, которые содержат конкретные запреты на осуществление правительственной власти; имеются в виду прежде всего XIV поправка и первые восемь поправок к Конституции. Суть XIV поправки заключается в следующем:
«Ни один штат не должен издавать или приводить в исполнение законы, ограничивающие привилегии и вольности граждан Соединенных Штатов; ни один штат не должен лишать кого-либо жизни, свободы или собственности вне установленного законом порядка и не может отказать лицу, подчиненному его власти, в равной для всех защите закона» .
Обычно предполагалось, что это положение затрагивает I поправку к Конституции США, которая начинается словами: «Конгресс не должен издавать законов…» Ее положения распространяются на штаты и механизмы исполнительной власти штатов, включая местные единицы правления, так же, как и на общенациональное федеральное правительство. Это же касается и многих других положений, содержащихся в первых восьми поправках к Конституции США.
Ранее в конституционной юстиции считалось, что акт официального органа, выходящий за пределы его конституционной компетенции, не имеет юридической силы и потому является недействительным. Потенциальный иммунитет должностного лица распространяется только на те его действия, которые основаны на законе. Начиная с дел о школьной десегрегации, федеральные суды вышли за пределы прежних смягченных форм вынесения решения о признании статуса или распоряжения, нарушающего Конституцию, недействительным и не имеющим юридической силы, и перешли к принудительной форме, требуя позитивной программы действий, которая устранила бы незаконную практику соответствующих мер. Более того, предполагается, что существуют средства для устранения расовой сегрегации как негативного факта жизни. Принудительные (позитивные) программы действий в целях десегрегации школьного образования стали предметом многочисленных судебных постановлений.
При подобных представлениях о судебном процессе возникает множество различных трудностей. Во-первых, само по себе наличие средств для устранения фактической несправедливости не обеспечивает юридического воздействия на непосредственный источник или причину несправедливости. Сегрегация в школах может возникнуть не как следствие политики конкретных школ или же правил, которые ей благоприятствуют. Эти последние, соответственно, могут быть признаны не действительными и не имеющими законной силы. Возможно, например, что сегрегация в школах возникает вследствие дискриминационной политики и практики агентов по продаже недвижимости. Проведение мер, которые обеспечивают десегрегацию при помощи перевозки учащихся на автобусах из одной школы в другую, с целью достижения в школьных округах расового баланса, не затрагивают юридический источник несправедливости, если на практике в его основе лежит сговор агентов по продаже недвижимости. Вполне возможно, что школы являются невиновными посторонними лицами в отношении тех правонарушений, над которыми они не имеют контроля, но которые им предписывается устранить соответствующими средствами.
В этих обстоятельствах возникает второй, тесно связанный с первым вопрос, который является ключевым ввиду проблемы, рассматриваемой Александром Гамильтоном в очерках №15 и №16 «Федералиста». Гамильтон считал распространение законодательства на единицы правления, выступающие в роли корпоративных или коллективных лиц, основополагающей концептуальной ошибкой, которая препятствует торжеству справедливости. Коллективные санкции применяются ко всем членам коллектива, но в то же время не все его члены виновны в совершении правонарушения. Коллективные санкции, таким образом, применяются равно к правонарушителям и невиновным лицам. В таких обстоятельствах, утверждает Гамильтон, справедливость не может восторжествовать.
Принудительные меры, применяемые к школьным округам в делах о десегрегации или к другим механизмам управления в штатах и на местах в аналогичных делах, нарушают основной принцип, выдвинутый Гамильтоном. Этот принцип требовал коренного пересмотра самой структуры фундаментального права, воплощенного в Конституции США, в отличие от Статей Конфедерации. Он требовал новой структуры, предполагающей «изменение основных принципов и опорных колонн, на которых покоится вся постройка» . Применение судебных постановлений о десегрегации к школьным округам как коллективным лицам, а не к школьным должностным лицам (или иным физическим лицам) как индивидам означает, что здесь имеют место коллективные санкции и что те, на кого санкции распространяются, могут быть невиновными посторонними лицами, которые вынуждены нести издержки, независимо от своей личной позиции. В таких обстоятельствах люди оказываются в плену нелепой ситуации, якобы обусловленной верностью неким общезначимым ценностям.
Третья трудность связана с применением принудительных мер к таким коллективам, как школьные округа, единицы местного самоуправления и управленческие механизмы штатов. Суды, принимая решения, берут на себя задачу формулирования политики, учреждения программ и изменения институционных структур в конкретных составных частях системы правления. Действуя таким образом, они присваивают себе законодательные, исполнительные и конституционные прерогативы, которые, строго говоря, принадлежат законодательным органам, исполнительным механизмам или народу, принимающему конституционные решения. Эти решения судов должны проводиться в жизнь, невзирая на сопротивление. При таких обстоятельствах судьи сами создают нормы, сами проводят их в жизнь и выносят на их основе решения. Тем самым они нарушают главную правовую максиму о том, что никто не может быть справедливым арбитром в своем собственном деле, если оно затрагивает интересы других. Когда федеральная судебная власть сама становится главным правонарушителем, узурпируя законодательные, исполнительные и конституционные прерогативы штатных и местных правительственных структур, а также сообществ людей, которых эти меры непосредственно касаются, нет простых рецептов решения вопроса.
Следующая трудность возникает в случаях, когда люди истолковывают конституционные ограничения как равнозначные позитивному общенациональному законодательству. Неопределенность в отношении того, что запрещается, разрешается и является обязательным, истолковывается в пользу расширения сфер запрещенного и обязательного за счет сокращения сферы разрешенного. В итоге это приводит к незаконному ограничению свободы действий государственных и общественных механизмов в штатах или органов местного управления, а также к тенденции унификации в применении общенационального законодательства в масштабах всей страны. В толковании такого принципа, как равная защита со стороны закона, начинают преобладать единые общенациональные стандарты равенства. Уменьшается значение стандартов, применяемых в отношении решений конкретных коллективов, их уставов и актов, принятых в пределах их юрисдикции. Равная защита со стороны законов – это стандарт, который относится к любой общности, но который, тем не менее, требует учета разнообразия этих общностей. Концепция верховенства права не предполагает, что общий и единообразный свод законов применяется к Соединенным Штатам как к единому целому.
Концепция самоуправляющегося общества, организованного в рамках федеральной системы правления, подразумевает существование конституционных ограничений относительно свободы действий различных единиц правления, но эта свобода действий в рамках разрешенного законом не должна ущемляться ни запретами, ни принудительными требованиями. Верховенство права скорее допускает разнообразие, чем требует соблюдения единообразия во всей структуре общества.
НЕДОСТАТОЧНОСТЬ ВЗАИМНОЙ АДАПТАЦИИ. Какие выводы мы можем сделать, имея в виду тенденции к узурпации власти и уходу от ответственности, характерные для взаимно адаптировавшихся механизмов американского общенационального правления? Без опоры на фундаментальные основы конституционной юстиции и процесса принятия конституционных решений можно ожидать серьезных проявлений институционной слабости и институционных неудач в деятельности общенационального правительства. Нет оснований полагать, что эти слабости и неудачи исправятся сами по себе. Сдержки и противовесы не работают без периодического обращения к конституционному выбору; их одних недостаточно для поддержания конституционной системы. Многочисленные возможности для совершения ошибок могут усиливать друг друга и тем самым усугублять ошибки, порождая систему норм, которые скорее заводят в ловушку, нежели облегчают стремление к благоприятным для всех сторон перспективам.
Одна из таких возможностей – это теория, согласно которой источником неудач являются дурные люди, а не структура общественных институтов. Кадровые перестановки или замена руководства считаются ключевым фактором. На первый план выдвигается человеческая воля, а не критический анализ и диагноз проблем, связанных с природой и структурой общественного порядка. Порождается множество правил, призванных оградить от того или иного зла, но сами источники зла остаются без внимания. Люди загоняют себя в свою же собственную ловушку.
Если допустить, чтобы структура правления вырабатывалась путем взаимной адаптации законодательных, исполнительных и судебных механизмов общенационального правительства, если позволить господствующим коалициям пользоваться любыми доступными для них возможностями, то в итоге в управлении обществом возобладают случайности. Это приведет к отказу от конституционных соображений в пользу расчетов, в основе которых лежит мысль о том, что коалиции-победители могут и должны преобладать. В эти коалиции войдут должностные лица в штатах и на местах, променявшие свои конституционные обязанности на средства национального казначейства. В системе конституционного правления принципы уступят место махинациям, необходимым для создания коалиций-победителей и налетов на общенациональную казну.
По мере того, как эти процессы возобладают, начнется процесс эрозии принципа верховенства права и падения уважения к закону. Сфера индивидуальной свободы будет сокращаться под напором принудительных требований, содержащихся в расплывчатых правилах и распоряжениях. Тогда придется от казаться от мысли о том, что каждый из нас сам себе хозяин, отвечает за свои поступки и знает, как строить отношения с другими людьми на основе рациональных норм, а исходить из того, что большинство людей предпочитает избегать моральной ответственности.
Весьма скоро люди окажутся в ситуации, когда разумные возможности выбора уступят место поискам возможностей ухода от трудностей. Наилучшей из доступных возможностей может стать искушение «уйти в подполье», избежать выполнения принудительных требований норм или же добиться молчаливого согласия других, в том числе должностных лиц, на игнорирование «неудобных» норм. Соединенные Штаты движутся в том же направлении, по которому уже идет Аргентина.
Токвиль в своей работе «Старый порядок и Французская революция» говорит, что унифицированный свод законов, применявшийся в разнообразных материальных, природных и культурных условиях, заставил французскую бюрократию выработать такие адапционные механизмы, которые привели к отказу от принципа верховенства права. Граждане стали воспринимать законы как произвольно устанавливаемые препятствия, которые нужно обходить в зависимости от тех или иных личных обстоятельств [144,р.67—68]. И действительно, когда законы становятся препятствием на пути того, что люди считают разумными действиями, то от превращения их в «ловушки в целях сбора денег» , как называл Гоббс ненужные законы, остается всего один шаг. Следовательно, можно ожидать, что эрозия права вызовет широкое распространение коррупции в условиях любого высокоцентрализованного политического режима.
Мы рассмотрели четыре типа политических изменений: возрастающую централизацию власти внутри общенационального правительства; усиление эрозии законодательных стандартов; возрастающую централизацию исполнительной власти; усиление произвола в осуществлении судебной власти. Когда в обществе наблюдаются такие изменения, иллюзия сильной власти может способствовать усилению социального окостенения. В централизованных режимах, опирающихся на принудительные предписания, которые ограничивают свободу действий отдельных лиц, часто наблюдаются процессы психологической отчужденности, социальной разобщенности и утраты инициативы теми людьми, которые стремятся минимизировать свои личные потери в случае попадания в ловушку. Индивидуальная инициатива и стремление к лидерству в интересах общества могут быть задушены при помощи многочисленных помех в виде ограничительных правил и распоряжений. Чтобы избежать бремени коллективных действий и переложить его на других, отдельные люди могут отказаться от участия в общеполезных делах и от размышлений в этом направлении и избрать стратегию не связанного какими-либо нормами эгоистического поведения, что также способствует социальному окостенению.
Таким образом, мы сталкиваемся с трудной проблемой, когда люди, стремящиеся к активному политическому лидерству, обнаруживают, что единственный путь к тому, чтобы сломать оковы неподвижности и дать импульс движению в обществе, – это призыв к кампаниям в защиту морали. В таких обстоятельствах общенациональное руководство может стимулировать растущую активность членов этого общества лишь посредством вовлечения их в массовое движение, морально привлекательное для каждого человека. Массовые движения, организованные как крестовые походы в защиту морали, создают ситуации, которые провоцируют худший вид напряженности из-за несоответствия между неограниченным воображением и ограниченными возможностями. Эти тенденции наблюдаются в призывах к войне против бедности или в кампаниях, представляющих собой «моральный эквивалент войны». Войны в демократическом обществе – это всепоглощающие битвы, в которых все другие условия жизни подчинены требованиям военных действий. Крестовые походы в защиту морали, по всей видимости, имеют сходный всепоглощающий характер; все другие грани жизни подчинены исключительно соображениям их успеха. Такие обстоятельства обладают огромной разрушительной силой для многогранного характера жизни в свободных динамических обществах.
На карту может быть поставлено нечто большее, чем просто эрозия принципа верховенства права. Призывы к кампаниям в защиту морали, будучи иногда важным катализатором коллективных действий в демократических обществах, создают серьезные угрозы для выживания демократических институтов. Все тоталитарные системы возникали из призывов к крестовому походу или к революционной борьбе, являющейся моральным эквивалентом войны. По словам Гоббса, если народ молчаливо соглашается с узурпацией власти наиболее влиятельным лидером, наступает смерть демократии [49, р.97].
Мне кажется, что нужно внимательно отнестись к тенденциям и сути вышеизложенных событий. Если люди исходят из исторических случайностей – колебаний общественных сил – и своенравия отдельных личностей для достижения взаимной адаптации законодательных, исполнительных и судебных механизмов правления, они могут попасть в сети того, что я называю «ловушкой центрального правительства». Эту ловушку создаем мы сами, но очень легко счесть источником всех бед «правительство». Доктрина Блэкмуна только загоняет в эту ловушку.
Вместо этого нам стоит взглянуть на себя в зеркало жизни и подумать о своем положении. Если мы не понимаем ситуацию, «ловушка центрального правительства» может зажать нас еще крепче, но возможности выбора существуют, и их следует изучать. Для того, чтобы управлять собой в самоуправляющемся обществе, не нужно ставить это в зависимость от штатов. Проблемы конституционного порядка, с которыми мы сталкиваемся сегодня, не более сложны, чем проблемы, касавшиеся института рабства, политики «партийных машин» или правления «партийных боссов». Однако не стоит предполагать, что американское общество обладает неким иммунитетом от деспотизма только потому, что мы являемся американцами и тем самым якобы занимаем некое особое место по отношению ко всему человечеству. Если нечто существует в одном месте, то, при соответствующих благоприятных условиях, оно может существовать во всех человеческих обществах. Крестовые походы в защиту морали, беспощадные в попрании оппозиции и подчинении всех прочих ценностей своей всепоглощающей моральной цели, могут породить деспотический режим где угодно. Они будут использовать теории проектирования систем для создания такой системы правления, которая способна задавить оппозицию и предоставить им неограниченную власть. Борьба за власть, которая чужда рядовому человеку при нормальных условиях жизни, приведет к эрозии конституционных ограничений, если только люди не будут решительно заинтересованы в необходимости сохранения этих ограничений.
Пределы «федеральной формы»
Изучение структур и процессов правления изолированно, в отрыве от соответствующих политических сообществ во многом аналогично изучению головы изолированно от тела. Гамильтон в очерках № 15 и № 16 «Федералиста» считает, что при устройстве федеральной системы правления недостаточно учитывать только её соотношение с другими единицами правления; должны быть проработаны и её отношения с отдельными индивидами, но и этим одним ограничиваться нельзя. Скорее всего, связь между ограниченным общенациональным правительством и отдельными лицами требует также учета политических связей отдельных лице механизмами правления штатов, их связей с другими единицами местного управления в каждом штате и прочих взаимоотношений и связей, которые составляют в своей совокупности социальную инфраструктуру. Каждая из этих связей должна учитываться при рассмотрении взаимоотношений структур и процессов правления в политическом сообществе, т.е. в Соединенных Штатах Америки. Это сообщество, как я уже много раз говорил, представляет собой республику весьма сложного состава, а не простую республику, управляемую из единого центра власти [103].
Элементы так называемой федеральной формы, встроенные в структуру общенационального правительства, позволяют учитывать и структуру взаимоотношений, которая пронизывает американское политическое сообщество как важную составную часть управления общенациональными делами. Члены Конгресса, осуществляя законодательные функции, учитывают и отношения в избирательных округах, поскольку они касаются общенациональных дел. Существуют, по крайней мере, три причины, по которым невозможно согласиться с тем, будто эти «федеральные формы» необходимы и достаточны для учета «местных интересов» и «интересов» штатов.
Во-первых, структура избирательных механизмов и виды представительства не предопределяют результатов выборов в обстоятельствах, когда голосование проводится на основе принципа большинства голосов, и у людей есть реальная возможность выбирать. Характер коалиционной политики и те формы, которые принимают партийные коалиции, достаточно независимы, поскольку складываются в ходе самостоятельных промежуточных процессов. Именно открытость правительственных структур для разнообразных коалиционных стратегий привела Мэдисона к выводу о том, что осуществление публичной власти может включать в себя «возможность как злоупотреблений, так и правонарушений» .
Нормы, в том числе нормы фундаментального права, воплощенные в конституциях, действуют скорее многомерно, нежели линейно, и не имеют однонаправленной причинно-следственной связи. В силу этого формируемые ими ограничения свободы также не являются одномерными. Поэтому нормы, санкционирующие определенные коллективные действия, следует рассматривать, учитывая потенциальную возможность вето со стороны их исполнителей или же со стороны гражданина, тоже стремящегося повлиять на исполнение законов, а также учитывая норму, содержащуюся в клаузуле «О равной защите», которая не позволяет коалициям большинства действовать в интересах последнего за счет интересов меньшинства. Общие нормы должны действовать одинаково в отношении любой группы людей, которых они касаются. Сфера личного усмотрения устанавливается как нормами разрешающими, так и нормами ограничивающими. Нормы, регулирующие правила голосования, наложения вето, равного применения законов и соблюдения установленного законом порядка действуют именно многомерно [87].
Во-вторых, случайности коллективного выбора касаются не только взаимоотношений между отдельными лицами в политическом сообществе, но и структуры возможностей, которые становятся доступными людям в рамках материальных и природных условий окружающего их мира. Понятие «страна» применительно к Соединенным Штатам Америки как общенациональному политическому сообществу отличается от понятия «страна» в отношении жителей Гавайских островов, Аляски, Флориды или Миннесоты как политических сообществ. Условия жизни в них настолько различны, что архитектурные стандарты, подходящие, например, для Аляски или Миннесоты, вероятно, не подойдут для Гавайских островов или Флориды. Такой подход применим и к жизни в материальных и природных условиях Лос-Анджелеса, Сан-Франциско, Нового Орлеана, Миннеаполиса или Чикаго. Единообразный свод законов для полутропических и полуарктических регионов или же засушливых и влажных районов – если ограничиться только этими двумя климатическими различиями – вероятно, приведет к ограничениям свободы действий, что станет ловушкой для того или иного сообщества людей, живущих в столь разнообразных условиях. Повсюду у людей имеются проблемы с водоснабжением, но при этом проблемы водоснабжения в Новом Орлеане принципиально отличаются от аналогичных проблем в Лос-Анджелесе. Сходные проблемы – это совсем необязательно общие проблемы. На проблемы водоснабжения как в Лос-Анджелесе, так и в Новом Орлеане влияют речные системы, ограниченные территорией данного штата. Но само влияние этих речных систем на материальные условия жизни людей различно в долине Миссисипи и в бассейне Колорадо.
Федеральная структура позволяет учитывать разнообразные национальные, региональные и местные интересы, не подразумевая при этом, что общенациональные интересы превалируют над всеми прочими. Виды представительства, применявшиеся при учреждении Конгресса, не подходят для принятия коллективных решений, которые затрагивают интересы населения Аляски в том, что касается материальных и природных условий жизни именно на Аляске. Представители Аризоны, Калифорнии, Гавайских островов, Луизианы, Флориды и множества других регионов со своими характерными природными условиями сейчас принимают решения, связанные с экологическими условиями, которые они плохо себе представляют и к которым они безразличны.
В-третьих, способность людей функционировать в больших политических сообществах зависит главным образом от знаний и умений, которые эти же самые люди приобретают в малых политических сообществах. Таким образом, хорошей основой для понимания противоречивого характера политических взаимоотношений, а также овладения искусством урегулировать свои отношения с другими людьми в конфликтной ситуации может стать опыт участия в управлении на местном уровне. Это нелегкий для всех и для каждого, но, видимо, единственный путь к преодолению наивности и постижению сложного процесса урегулирования конфликтов, когда внимательное отношение и всестороннее обсуждение представляют собой альтернативу взаиморазрушительной конфронтации.
Те, кто все еще думает, что общенациональное правительство, в силу своей «федеральной формы», компетентно решать все проблемы, касающиеся управления американским обществом, совершают две ошибки: они игнорируют ограниченность возможностей людей, занимающих посты в общенациональном правительстве, и считают граждан «то больше чем королями, то меньше чем простыми смертными» , т.е. полагают, что последние вполне компетентны выбирать своих общенациональных правителей, но некомпетентны управлять своими собственными местными дела ми. «Федеральная форма» общенационального правительства – это не заменитель федеральной системы правления.
Решение по «делу Гарсиа», таким образом, поставило американских граждан в ситуацию неопределенности. Заложенный в этом решении отказ от общей теории ограниченных конституций, в соответствии с которой вся система фундаментального права базируется на положениях, содержащихся в конституциях штатов, заставляет нас либо отказаться от конституционного правления, либо пересмотреть Конституцию США. Более того, успешное встраивание таких ограничений в Конституцию США привело бы к существенному увеличению её объема и бесконечной детализации. Создавая новое конституционное устройство, мы бы вновь столкнулись с вечным вопросом о том, достаточно ли «слов на бумаге» для установления конституционных ограничений. Ответ может быть только отрицательным. Мы не уйдем от странной проблемы, внутренне присущей нашему языку. За исключением тех случаев, когда используются конкретные названия, слова – это всего лишь наименования для классов явлений. Таким образом, в любом языке символы (слова) действуют в системе взаимоотношений по принципу «один – много». Наступает момент, когда употребление слов зависит исключительно от точного понимания их значений, от того, к чему именно относятся те или иные из них, что они обозначают и каким образом все это складывается в более общие смысловые структуры [16]. Никто не в состоянии спроектировать работающий правовой инструмент без общепризнанного понимания значения слов. Вот почему теория, использовавшаяся для уяснения значений слов, так важна для устройства демократических систем правления.
Если мы не хотим ввести в нашу теорию понятийный раздел, в котором уясним значения используемых нами слов в плане их юридической точности и не дадим четких разъяснений, то наши слова теряют свой смысл. Люди говорят друг с другом, но они не ведают, о чем именно они говорят.
Проблема общения может быть решена только тогда, когда люди начнут понимать, что при проектировании и создании различных систем правления могут применяться различные концептуальные подходы. Можно предположить, что нормативно упорядоченным взаимоотношениям во всех человеческих обществах присущи некие общие черты, но эти черты невозможно понять, пока политические дискуссии ведутся вокруг головы, лишенной тела, вокруг правительств отдельно от граждан и их места в системе конституционного правления. В демократических обществах граждане всегда должны знать о своих полномочиях в сфере правления. Если граждане не смогут заставить должностных лиц действовать в рамках фундаментального права, демократии не сохранят контроль над своими системами правления. Когда люди перестают устанавливать ограничения на осуществление правительственных прерогатив и более не заставляют должностных лиц нести ответственность перед фундаментальным правом, демократия прекращает свое существование и верх берет автократия. Это, однако, не мешает людям бессмысленно болтать о «демократии».
Главное условие для того, чтобы избежать «ловушки центрального правительства», – это уважать свободу друг друга, осуществлять все политические эксперименты только на основе способности человечества к самоуправлению и никогда не считать себя господином над другими людьми. Внимательное размышление и всестороннее обсуждение помогут людям научиться дисциплинировать свое воображение, взаимное сотрудничество поможет им развить свои способности и задуматься о том, что взаимоотношения, противоречащие намерениям и интуиции, могут завести их в опасные ловушки, а конфликтные ситуации укажут путь выхода из них и восстановления взаимовыгодных отношений. Именно это и означает жить в самоуправляющемся обществе. Те, кто считают себя политическими хозяевами, попадают в ловушку, представляющую собой наихудший вид рабства, ловушку, которая лишает их понимания того, что значит быть свободным.
Предметом этой главы была общая теория ограниченных конституций в том виде, как она сформулирована Александром Гамильтоном и Джеймсом Мэдисоном в «Федералисте» [103]. Именно эту теорию высмеял Джереми Бентам в своих заметках о природе права [8]. Джон Остин [4] относился к конституционному праву как к позитивной морали, а не как к позитивному праву. Фрэнк Гуднау [41] считал конституции лишенной смысла формальностью. Вудро Вильсон [163] смотрел на то, что я считаю общей теорией ограниченных конституций, как на «книжные теории» и «слова на бумаге».
В XX веке сторонники политического и правового реализма исходили из того, что право – это приказание и что коллективные действия в обществе зависят от единоначалия. Главная аксиома этой теории, выраженная (в частности, Вильсоном) в негативной форме, состоит в том, что «чем больше власть разделена, тем более безответственной она становится» [ibid., р. 77]. Этот взгляд следует сопоставить с фундаментальным положением Гоббса о том, что единый суверен является источником права, находится над правом и не ответственен перед правом. Если Гоббс прав, то Вильсон ошибается. Современные аналитики рассматривают дробление власти и частичное совпадение юрисдикций как главные источники институционных неудач американской системы правления. Однако не существует иного способа обеспечить верховенство права или конституционное правление кроме дробления (т.е. дифференциации власти). Частичное совпадение юрисдикций является необходимой чертой федеральных систем правления. Мы не можем корректировать собственное мышление, возомнив себя всеведущими наблюдателями. «Дело Гарсиа» требует, чтобы прежде, чем определить, где мы находимся и что можно сделать для исправления ошибок в эксперименте, мы переосмыслили основы нашей правовой и политической науки.
О ФОРМИРОВАНИИ НЕКОТОРЫХ НОВЫХ МОДЕЛЕЙ ПОРЯДКА
Неотъемлемой чертой конституционного правления является дробление власти в каждой отдельной единице правления. Неотъемлемой чертой федеральной системы правления является частичное совпадение юрисдикций. Деятельность американской федеральной системы зависит от формирования моделей порядка в межорганизационных и межправительственных взаимоотношениях.
Операционные характеристики федеральных систем правления соотносятся с формирующимися моделями порядка и тем, как они функционируют на межличностном, межорганизационном и межправительственном уровнях. Задача исследователей федерализма состоит, следовательно, в том, чтобы понять, как именно частично совпадающие юрисдикции и дробление власти приводят к формированию моделей порядка, которые, как минимум, согласуются со стандартами свободы, справедливости и всеобщего благосостояния в обществах равных возможностей в той же мере, что и модели порядка, формирующиеся в обществах, основанных на унитарных принципах правления.
Глава шестая посвящена тому, каким образом частичное совпадение юрисдикций и дробление власти могут быть воплощены в форме полицентрической политической системы, которая является основой системы управления в регионах больших городов (metropolitan areas). При этом возникает такой способ организации общественной экономики и системы правления, который дает возможность конкурентного выбора и обещает лучшие результаты, нежели те, которых можно достигнуть при монопольном контроле.
В главе седьмой авторы попытались развить теорию благ и объяснить формирование общественной экономики как отличной от рыночной в условиях федеральной системы правления. В главе восьмой затрагиваются проблемы возникновения открытой публичной сферы в американской федеральной системе, основу которой составляют политическое и гражданское сознание и культура исследования. Эта открытая публичная сфера рассматривается в контексте межличностных, межорганизационных и межправительственных взаимоотношений. Глава девятая посвящена анализу полицентризма как определенного набора структурных условий, благоприятствующих формированию новых моделей порядка в человеческих обществах. Американская федеральная система при этом понимается как структурные рамки, которые способствуют состязательности при обсуждении спорных вопросов, а также обновлению, необходимым для формирования моделей порядка, распространяющихся «на всю сеть человеческих отношений – как общественных, так и частных».
ГЛАВА ШЕСТАЯ. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ В РЕГИОНАХ БОЛЬШИХ ГОРОДОВ: ТЕОРЕТИЧЕСКИЙ АНАЛИЗ 1
Глава написана в соавторстве с Чарльзом Тибоутом и Робертом Уорреном.
Выражение «проблемы управления регионами больших городов» часто используется для того, чтобы охарактеризовать трудности, которые могут возникать по той причине, что регион большого города не является целостным в юридическом отношении. С этой точки зрения люди, проживающие в таком регионе, не обладают едиными механизмами управления, которые они могут использовать для непосредственного решения широкого круга общих для всех проблем. Здесь скорее существует множество правительственных учреждений на уровне федерации, штата, графства (county), города и особых округов, которые и управляют данным регионом большого города.
Если исходить из подобной точки зрения, то множественность политических единиц в такого рода регионе представляет собой по существу патологическое явление. Можно сказать, что имеется слишком много правительственных органов разных уровней при явном недостатке управления. Такие симптомы описываются как «дублирование функций» и «частичное совпадение юрисдикций». Автономные единицы правления, действующие самостоятельно, считаются непригодными для разрешения разнообразных проблем в более широком сообществе, формирующемся в регионе большого города. Политическую топографию региона большого города называют «изобретением сумасшедшего», а её организацию – «организационным хаосом». Для исправления положения рекомендуют укрупнение единиц правления. При этом предполагается, что подобная реорганизация должна создать «общие рамки в масштабах всего региона большого города» для соединения различных функций управления. Идеальной моделью для организации управления в таком регионе считается политическая система с единым центром принятия решений. Единственное подходящее этому название – «Гаргантюа» I.
Однако предположение о том, что каждая единица местного управления, если она действует самостоятельно и независимо, не принимает в расчет общественные интересы, существующие в регионе, не является достаточно обоснованным. Традиционную модель правления в таком регионе, характеризующуюся наличием множества политических юрисдикций, можно определить как полицентрическую политическую систему II. При этом «полицентризм» подразумевает существование множества центров принятия решений, которые формально независимы друг от друга. Но действуют ли они и на самом деле независимо или же, напротив, образуют взаимозависимую систему отношений – вопрос эмпирический, на который в каждом конкретном случае есть свой ответ. В той мере, в какой они принимают друг друга в расчет как конкурентов, вступают в контрактные и иные отношения сотрудничества или же обращаются к помощи посреднических механизмов для разрешения конфликтов, различные политические юрисдикции в регионе большого города функционируют взаимосвязанным образом в соответствии с постоянными и предсказуемыми моделями поведения, то есть как «система».
Прежде чем делать вывод о патологичности управления регионами больших городов, рассматриваемом как полицентрическая политическая система, его нужно изучить. Как структура, так и поведение системы нуждаются в тщательном анализе, прежде чем можно будет вынести какую-либо обоснованную оценку её деятельности по решению различных общественных проблем, возникающих в сообществах такого рода регионов.’Более глубокий анализ того, каким образом осуществляется управление в регионе большого города, может привести к выработке количественных показателей для более точной оценки последствий реорганизации и реформ III.
В данной главе мы попытаемся исследовать некоторые потенциальные возможности полицентрической политической системы для обеспечения управления регионами больших городов. Мы считаем «главной задачей» органов управления в таких регионах обеспечение населения «общественными благами и услугами». В первой части этой главы исследуется специфика этих общественных благ и услуг. Затем мы обратимся к анализу отдельных проблем, связанных с созданием социальной организации, которая их обеспечивает. Такое обсуждение, по нашему мнению, имеет большое значение для анализа любой политической структуры в регионе большого города, и в равной степени применимо и к «Гаргантюа», и к полицентрической политической системе. Затем мы кратко рассмотрим роль социальной организации (органа) в полицентрической политической системе, подробнее остановившись на опыте региона Лос-Анджелеса.

Природа общественных благ и услуг
Ниже будут рассмотрены условия, при которых определенные блага и услуги обеспечиваются скорее общественным, нежели частным образом. Разумно провести различие между тремя взглядами на эти условия: 1) общественные блага возникают как результат усилий по осуществлению контроля над косвенными последствиями, «побочными внешними воздействиями» (externalities) или «эффектом бесплатного потребления» (spillover effect); 2) блага обеспечиваются общественным образом потому, что они не могут быть «расфасованы» (to be packaged) для каждого потребителя в отдельности; 3) общественные блага имеют целью поддержание предпочтительного состояния дел в обществе.
КОНТРОЛЬ НАД КОСВЕННЫМИ ПОСЛЕДСТВИЯМИ И ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА. Именно Джон Дьюи несколько лет тому назад установил, что «граница между частным и общественным должна быть проведена с учетом степени и масштаба последствий тех действий, которые имеют столь важное значение, что нуждаются в контроле посредством либо запрета, либо поощрения» [28, р. 15].
Этот основной критерий стал традиционным. Косвенные последствия деятельности, которые влияют на других лиц, кроме непосредственных участников, можно определить как «побочные внешние воздействия» или «эффект бесплатного потребления». При этом теми, на кого распространяются косвенные последствия, считаются лица, посторонние по отношению к данной конкретной деятельности. Некоторые побочные внешние воздействия являются благоприятными и полезными, а другие неблагоприятными и вредными.
Благоприятные побочные внешние воздействия зачастую могут быть взяты под контроль той же экономической единицей, которая их порождает. Например, строитель крупного супермаркета может вызвать побочные внешние воздействия в отношении расположенной поблизости аптеки. Если строитель супермаркета также контролирует и прилегающую к нему территорию, он может взять под свой контроль и побочные внешние воздействия в отношении этой аптеки посредством более высокой арендной платы или же совместного владения обоими предприятиями. С точки зрения строителя, он «замыкает на себя» (internalize) побочные внешние воздействия [58, р. 69] IV.
Там, где благоприятные побочные внешние воздействия не могут быть «замкнуты на себя» частными сторонами, может возникнуть необходимость в адекватном механизме, который обеспечил бы продолжение деятельности по предоставлению тех или иных благ и услуг, для чего понадобится создать социальные органы. Парк, находящийся в частной собственности, даже если доступ в него открыт за определенную плату, может не покрывать расходов на свое содержание. Но такой парк может стать прибыльным, если удастся поставить под должный контроль побочные внешние воздействия либо в форме денежной компенсации, либо за счет улучшения состава жителей прилегающих районов.
Иначе обстоят дела в тех случаях, когда возникает «эффект бесплатного потребления» или другие неблагоприятные побочные внешние воздействия. У дирекции очистного сооружения, улавливающего дым, нет особых стимулов для того, чтобы устанавливать более дорогостоящее оборудование. Контроль или «замыкание на себя» экономических затрат обычно ложится на государственные учреждения. Функция органов управления, таким образом, состоит в «замыкании на себя» побочных внешних воздействий – и позитивных, и негативных – в отношении тех услуг, которые не могут или не хотят брать на себя ни сами производители, ни потребители. В целом же этот процесс «замыкания на себя» отождествляется с «общественными благами».
Масштабы общественных благ не одинаковы как по охватываемой ими территории, так и по интенсивности или объему побочных внешних воздействий. Спортивная площадка порождает побочные внешние воздействия в отношении территории нескольких находящихся по соседству домов, в то время как деятельность в области национальной обороны приносит пользу всей стране в целом и влияет на многое, находящееся за её пределами. Таким образом, каждому общественному благу соответствует своя «общность». В соответствии с формулировкой Дьюи, общность как совокупность «состоит из всех тех людей, которые оказываются под систематическим воздействием косвенных последствий той или иной деятельности» [28, р. 15—16]. Мы еще вернемся к концепции, вытекающей из формулировки Дьюи, когда будем рассматривать критерии определения масштабов деятельности социальных организаций.
ВОЗМОЖНОСТЬ «РАСФАСОВКИ» (PACKAGEABILITY). Различие между общественными благами и услугами и соответствующими им функциями органов управления регионами больших городов и, с другой стороны, благами, обеспечиваемыми частным сектором, можно провести на основе общепринятых среди экономистов критериев. Блага, производимые частным сектором, должны поддаваться «расфасовке» с тем, чтобы их можно было дифференцировать в качестве товара или услуги до того, как они становятся предметом купли-продажи на частном рынке. Следовательно, те, кто не платит за блага, производимые частным сектором, могут быть исключены из числа тех, кто получает от них пользу. Это понятие сформулировано экономистами в виде «принципа исключаемости» [76, esp.ch.I]. В отличие от формулировки Дьюи относительно общественных благ, «принцип исключаемости» сосредоточивает внимание на целесообразности отказа от пользования благами. Национальная оборона, например, не может быть обеспечена частными фирмами по многим причинам, в том числе и потому, что граждане, которые не платят за нее, все равно получают от нее пользу. Более того, если граждане недооценивают свои собственные интересы в обеспечении национальной обороны – например, не участвуют в строительстве бомбоубежищ во время войны, – исходя из того, что это будет сделано и оплачено другими, то результатом будет неадекватное обеспечение обороны.
Большинство муниципальных общественных благ, таких как пожарная и полицейская службы или же борьба с загрязнением воздуха, не могут быть легко «расфасованы»; они не могут продаваться только тем лицам, которые готовы за них платить [142]. Из этого вытекают две проблемы, касающиеся социальных организаций.
Во-первых, частные блага и товары, в силу легкости их «расфасовки», могут быть измерены и выражены в соответствующих количественных показателях. Общественные же блага, напротив, не столь легко поддаются количественному измерению. Если будут увеличены полицейские силы, то, скорее всего, возрастет и результат. Но насколько именно он возрастет – это вопрос, на который невозможно дать точный ответ. Более того, если факторы производства могут быть измерены в показателях выпуска продукции, то сам процесс производства может стать объектом более жесткого контроля. Это сделает возможной более рациональную ценовую политику. Располагая количественными показателями на уровне «входа» и «выхода», можно проанализировать любой процесс производства и провести сравнение между различными способами производства с точки зрения их эффективности. Поэтому рациональный контроль над производством и обеспечением общественными благами и услугами зависит, кроме всего прочего, еще и от разработки эффективных стандартов измерения; это в равной мере относится и к распределению совместных затрат, и к распределению совместной выгоды.
Вторая, тесно связанная с первой, проблема возникает при оценке расходов тех людей, которые могут получать выгоду, не платя непосредственно за определенное благо. Только государственные учреждения, наделенные правом собирать налоги, могут распределять расходы по предоставлению общественных благ между различными лицами, получающими от них пользу. Критерий масштаба в отношении политического представительства, о котором пойдет речь ниже, учитывает то, каким образом различие между частными и общественными благами влияет на организацию общественных служб.
ОБЩЕСТВЕННЫЕ БЛАГА И ПОДДЕРЖАНИЕ ПРЕДПОЧТИТЕЛЬНОГО СОСТОЯНИЯ ДЕЛ В СООБЩЕСТВЕ. «Принцип исключаемости» предоставляет критерий для проведения различия между большинством общественных благ и частными благами, но, как принято считать, он не проясняет и не конкретизирует условия, определяющие модели организации в общественной экономике. Однако, рассматривая общественные блага как «поддержание предпочтительного состояния дел в сообществе», мы можем ввести модифицированную концепцию «расфасовки» благ, концепцию, которая дает возможность для их измерения и количественного выражения, а потому может быть более полезной в смысле уточнения критериев для организации общественных услуг в регионах больших городов. Модификация заключается в распространении «принципа исключаемости» не только на индивидуального потребителя, но и на всех жителей определенной ограниченной территории.
Эту концепцию в малом масштабе можно проиллюстрировать на примере действия системы обогрева жилых домов, в которой применяются легко поддающиеся измерению единицы «входа». Температура в жилом доме, которая поддерживается с помощью этой системы, приносит пользу всей семье, проживающей в нем, а небольшие изменения в размере семьи не влияют на материальные затраты по обеспечению семьи данным общественным благом. И все же, поскольку благо для семьи, извлекаемое из этой системы, эффективно ограничено рамками отдельного домашнего хозяйства, посторонние внешние лица исключаются из пользования им, и на них не действуют ни «эффект бесплатного потребления», ни другие побочные внешние воздействия. Семейное благо не является общественным благом с точки зрения более широкого сообщества. Поэтому в большинстве сообществ обогрев жилых помещений считается частным благом. Точно так же общественное благо в масштабах небольшого жилого района или иного локального сообщества можно «расфасовать» – выразить в определенных количественных показателях и заключить в соответствующие границы, с тем чтобы исключить посторонних, внешних по отношению к данным границам, лиц из пользования этим общественным благом. Именно таким образом в некоторых сообществах, расположенных в пригородах Нью-Йорка, парками и пляжами могут пользоваться лишь местные жители, на чьи налоги, как считается, содержатся эти места отдыха.
Во всех подобных случаях аналогию с поддержанием температуры в отдельном доме можно распространить и на поддержание предпочтительного состояния дел в пределах территории, подведомственной конкретному местному органу управления. Точно так же, как могут быть измерены температура и расходы на обогрев жилого дома, можно выработать точные или приблизительные количественные показатели для оценки состояния дел в сообществе, сложившегося в результате производства различных общественных благ и услуг, а также расходов по их обеспечению. Например, программа по очистке загрязненного воздуха может быть изменена при помощи индекса, показывающего количество различных загрязняющих веществ, присутствующих в пробах воздуха. Затем, исходя из определенного приемлемого уровня загрязнения воздуха, можно конкретно определить затраты на очистку.
Точно так же в любом сообществе можно оценить потенциальные «потери от пожаров», определив их как потери, ожидаемые в случае отсутствия противопожарной защиты. Разница между этими потенциальными и фактическими потерями в случае возникновения пожара представляет собой, таким образом, «выход продукции» службы противопожарной защиты, а совокупные потери от пожаров можно определить как «состояние дел» в данном сообществе применительно к потерям от пожаров. Конечно, противопожарная защита не устраняет, а лишь сокращает потери от пожаров. Любая попытка полного их устранения, вероятно, была бы столь дорогостоящей, что затраты на нее намного превзошли бы выгоды. «Предпочтительное состояние дел» – это некий оптимальный уровень деятельности, при котором выгоды превышают затраты. Следовательно, обеспечение деятельности районной службы противопожарной защиты может рассматриваться как общественное благо с точки зрения поддержания предпочтительного состояния дел в отношении защиты данного сообщества от пожаров, а выгоды обычно распространяются только на его жителей.
Аналогичным образом можно рассматривать и полицейскую службу. Например, полицейское патрулирование на дорогах осуществляется с целью регулирования транспортных потоков, снижая тем самым материальный и физический ущерб, наносимый людям. Но даже если бы был возможен идеальный контроль, то затраты на него были бы столь велики, что по финансовым соображениям все равно пришлось бы удовлетвориться «предпочтительным состоянием дел».
Однако следует признать, что в данном случае, как и в отношении многих других видов общественных услуг – в отличие, скажем, от сбора мусора и очистки загрязненного воздуха – достижение определенного уровня или эффективность общих затрат гораздо труднее измерить и выразить в количественных показателях. Приблизительные показатели, такие, как общее количество арестов за различные типы правонарушений в месяц или на десять тысяч жителей в год, мало что дают, если только не рассматривать их в соотношении с условиями жизни данного сообщества. Можно постепенно внушить людям, принимающим решения, что ради более точного количественного измерения нужно исходить из того, что предпочтительное состояние дел определяется как баланс между требованиями в отношении общественных услуг и жалобами со стороны налогоплательщиков.
Хотя общественное благо не всегда можно свести к определенным количественным показателям, это вовсе не означает, что нельзя оценить материальные затраты на его достижение. Предпочтительное состояние дел в отношении применения репеллентов от комаров, например, распространяется на все сообщество в целом, при этом легко выразить в количественных показателях поставки репеллента и оборудования для его распрыскивания. Поэтому применение репеллентов от комаров осуществляется частными поставщиками по контракту с общественными службами.
Это иллюстрирует еще одну важную сторону проблемы, а именно: производство благ и услуг необходимо отличать от их предоставления за общественный счет. Предоставление их государством не требует общественного производства; действительно, на некой стадии обработки сырья до момента превращения его в готовый продукт фактически каждое общественное благо, не являющееся само по себе естественным ресурсом, суть частное по своему происхождению. Из этого следует, что социальные органы посредством заключения контрактов с частными фирмами – или же с другими официальными учреждениями – могут обеспечить некое сообщество общественными услугами, не предпринимая усилий по самостоятельному их производству.
Когда с помощью количественного индекса могут быть конкретно определены желательный результат или общие затраты, можно ввести и определенный элемент жесткости, чтобы гарантировать контроль над производством, обеспечивающим общественные блага, даже в том случае, когда само производство является функцией отдельного учреждения или предприятия. Производитель может нести ответственность за поддержание его определенного уровня, а служба, ответственная за предоставление услуги, может подтвердить адекватность его действий. Прогресс в измерении и определении количественных показателей уровня деятельности в общественной экономике постепенно приведет к более гибким моделям организации.
Если распространить определение Дьюи [28, р. 4—5] не только на отдельные «акты» или «операции», но на «события» в целом, то его формулировка хорошо согласуется с концепцией общественных благ как поддержанием предпочтительного состояния дел в обществе V. Общественный контроль имеет целью «замыкание на себя» последствий этих «событий» с тем, чтобы минимизировать их отрицательное воздействие и стимулировать воздействие благоприятное.
В конечном счете в жизни реально не существует столь отчетливой, как в нашем анализе, грани между частными и общественными благами. Технические характеристики конкретных благ отчасти влияют на степень их дифференцированности или изолированности при распределении и использовании. Однако нельзя рассматривать проблемы, касающиеся овощей и сельскохозяйственных территорий, исходя из одинаковых предпосылок. Многие частные блага и товары обладают «эффектом бесплатного потребления», из-за которого на долю членов сообщества выпадают определенные выгоды и потери, независимо от степени общественного регулирования. В любом крупном сообществе большинство людей философски воспринимает издержки жизни в большом городе – загрязнение воздуха, транспортную перегруженность, шум и различные другие факторы, создающие неудобства, – исходя из того, что эти издержки – неизбежные спутники выгод проживания в регионах больших городов.