190. 2 BvR1390/12 и другие

190. 2 BvR1390/12 и другие

(Ultra vires-Kontrolle OMT / Контроль актов, принятых с превышением полномочий. Прямые денежные операции)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати № 9/2014 от 7 февраля 2014 г.

Решения от 17 декабря 2013 г. и 14 января 2014 г.

2 BvR 1390/12 (частично выделено как 2 BvR 2728/13)

2 BvR 1421/12 (частично выделено как 2 BvR 2729/13)

2 BvR 1438/12 (частично выделено как 2 BvR 2730/13)

2 BvR 1439/12, 2 BvR1440/12 2 BvR 1824/12 (частично выделено как 2 BvR 2731/13)

2 BvE 6/12 (частично выделено как 2 BvE 13/13)

Производство по основному делу «Европейский стабилизационный механизм / Европейский центральный банк»: оглашение решения и передача в Суд Европейского союза

Второй Сенат Федерального Конституционного Суда на основании уст­ного разбирательства от 11 и 12 июня 2013 г. (см. сообщения для печати № 29/2013 от 19 апреля 2013 г. и № 36/2013 от 14 мая 2013 г.) во вторник, 18 марта 2014 г., в 10:00, в зале заседаний Федерального Конституционного Суда, по адресу «Вальдштадт», Ринтхаймер Квераллее 11, 76131 Карлсруэ объявит свое решение по предметам судебного разбирательства, свя­занным с созданием Европейского стабилизационного механизма и До­говором от 2 марта 2012 г. о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе (Фискальный пакт). Условия ак­кредитации будут сообщены позже; на текущий момент аккредитация невозможна.

Предметы судебного разбирательства, относящиеся к Решению Совета Европейского центрального банка от 6 сентября 2012 г. о прямых денеж­ных операциях, были выделены Сенатом, рассмотрение дела приостанов­лено, и Суду Европейского союза были направлены несколько вопросов для вынесения предварительного решения. Предметом обращения был, в частности, вопрос о соответствии Решения о прямых денежных опера­циях первичному праву Европейского союза. По мнению Сената, имеют­ся существенные основания полагать, что указанное решение принято с превышением мандата Европейского центрального банка в отноше­нии валютной политики, в результате чего была нарушена компетенция государств-членов, а также нарушен запрет монетарного бюджетного финансирования. Вследствие этого Сенат считает, что речь идет об акте, принятом с превышением полномочий, однако считает возможным путем ограничительного толкования Решения о прямых денежных операциях в свете Договоров достичь соответствия первичному праву. Решение вы­несено соотношением голосов 6:2; судья Люббе-Вольфф и судья Герхардт высказали каждый в отдельности особое мнение.

Обстоятельства дела:

Заявители конституционных жалоб и заявитель в производстве по спору органов обратились против содействия Немецкого федерально­го банка в реализации Решения Совета Европейского центрального бан­ка от 6 сентября 2012 г. о технических особенностях прямых денежных операций («Решение о прямых денежных операциях»), а также против того, что Федеральное правительство и германский Бундестаг не пред­приняли никаких действий относительно данного решения. В Решении о прямых денежных операциях предусмотрено, что Европейская систе­ма центральных банков может покупать облигации государственного займа отдельных государств-членов в неограниченном количестве, если и до тех пор, пока данные государства-члены являются участниками со­гласованной программы реформ Европейского фонда финансовой ста­бильности (ЕФФС) или Европейского механизма стабилизации (ЕМС). Заявленная цель – обеспечение надлежащей реализации и единства денежной политики. Решение о прямых денежных операциях пока что не реализовано.

Основные соображения Сената:

1.  Согласно сложившейся судебной практике, функция контроля Фе­дерального Конституционного Суда включает решение вопроса о том, представляют ли действия органов и учреждений Европейского союза очевидное превышение их полномочий или затрагивают неотчуждаемую сферу конституционной идентичности Основного закона, защищаемой ст. 79 абз. 3 Основного закона.
2.  Если Решение о прямых денежных операциях нарушает валютно­политический мандат Европейского центрального банка или запрет мо­нетарного бюджетного финансирования, тогда оно будет представлять собой акт, принятый с превышением полномочий.

а) В соответствии с решением Федерального Конституционного Суда по делу «Ханиуэлл» (BVerfGE 126, 286) для этого необходимо достаточ­но квалифицированное нарушение. Такое нарушение предполагает, что действия органов власти Союза явно противоречат их компетенции, и об­жалуемый акт в системе разграничения компетенции между государ­ствами-членами и Европейским союзом влечет серьезное структурное смещение с нарушением прав государств-членов.

б) Договоры содержат мандат Европейского центрального банка, огра­ниченный валютной политикой (ст. 119, 127 и далее Договора о функ­ционировании Европейского союза, ст. 17 и далее Устава Европейской системы центральных банков). Он не вправе осуществлять собственную экономическую политику; его полномочия ограничены лишь функцией поддержки экономической политики Союза (ст. 119 абз. 2, ст. 127 абз. 1 предл. 2 Договора о функционировании Европейского союза, ст. 2 предл. 2 Устава Европейской системы центральных банков). Если, при условии толкования Судом Европейского союза, исходить из того, что Решение о прямых денежных операциях представляет собой самостоятельную экономико-политическую меру, то в таком случае данное решение оче­видно нарушает принцип распределения компетенций. Данное смеще­ние компетенций имеет важное значение и со структурной точки зрения, поскольку Решение о прямых денежных операциях может предусматри­вать меры помощи в рамках «политики по защите евро», что относится к ключевой сфере экономико-политической компетенции государств- членов (сравн. ст. 136 абз. 3 Договора о функционировании Европейского союза). Кроме того, прямые денежные операции могут привести к суще­ственному перераспределению между государствами-членами и финан­совому выравниванию, что не предусмотрено европейскими договорами.

в) Кроме того, если бы Решением о прямых денежных операциях нару­шался запрет на монетарное бюджетное финансирование (ст. 123 абз. 1 Договора о функционировании Европейского союза), это вело бы к оче­видному и структурному превышению компетенции. Нарушение было бы очевидным, поскольку первичное право устанавливает прямой запрет и в этой связи без сомнения исключает полномочия Европейского цен­трального банка. Нарушение было бы важным со структурной точки зре­ния, поскольку запрет на монетарное бюджетное финансирование явля­ется одним из центральных правил конструкции валютного союза как стабилизирующего союза. К тому же он гарантирует общую ответствен­ность германского Бундестага в сфере бюджетной политики.

• Признание наличия акта, принятого с превышением полномочий, в данном смысле имело бы следствием возникновение у немецких госу­дарственных органов обязанностей по бездействию и действию. Они мо­гут быть предметом разбирательства в Федеральном Конституционном Суде, если они касаются конституционных органов.

а) Из интеграционной ответственности следует обязанность для Бун­дестага и Федерального правительства контролировать соблюдение ин­теграционной программы и при очевидных и структурно значимых нару­шениях компетенции органами Европейского союза направлять действия на соблюдение интеграционной программы. Неправомерное присвоение компетенции может быть в последующем легитимировано ими тем, что они инициируют изменение первичного права и в рамках процедуры, предусмотренной ст. 23 абз. 1 предл. 2 и 3 Основного закона, формаль­но передают соответствующие суверенные права. Если это невозможно или на это отсутствует воля, они, по общему правилу, напротив, обязаны в рамках своей соответствующей компетенции правовыми или полити­ческими средствами содействовать отмене мер, не охваченных интегра­ционной программой и, пока данные меры продолжают применяться, находить возможности максимального ограничения воздействия ука­занных мер внутри государства.

б) Нарушение данных обязанностей приводит к нарушению субъек­тивных прав избирателей, которое может являться предметом консти­туционной жалобы. Согласно сложившейся судебной практике Сената ст. 38 абз. 1 предл. 1 Основного закона нарушается в случае, когда изби­рательное право обесценивается в сфере, значимой для политической самоидентификации народа. Статья 38 абз. 1 предл. 1 Основного закона, напротив, не предоставляет право на контроль за правомерностью де­мократических решений, принятых большинством голосов, со стороны Федерального Конституционного Суда.

Для защиты против очевидных и структурно значимых нарушений компетенции европейскими органами в соответствии со ст. 38 абз. 1 предл. 1 Основного закона предусмотрен процессуальный компонент: гражда­нин, обладающий правом голоса, для обеспечения своей демократической возможности влияния на процесс европейской интеграции, по общему правилу, имеет право на то, чтобы передача властных полномочий осу­ществлялась только в предусмотренных для этого формах, которые при самовольном присвоении полномочий будут нарушены. Вследствие этого гражданин вправе требовать, чтобы Бундестаг и Федеральное правитель­ство активно занимались вопросом, каким образом можно восстановить баланс компетенций, и приняли позитивное решение о том, какие шаги для этого необходимо сделать. Также акт, принятый с превышением пол­номочий, может быть предметом судебного спора между органами власти.

• С учетом толкования Судом Европейского союза, Решение о пря­мых денежных операциях, по оценке Федерального Конституционного Суда, не соответствует первичному праву; другой вывод, тем не менее, мог бы быть сделан в случае толкования Решения о прямых денежных операциях в соответствии с первичным правом.

а)        Решение о прямых денежных операциях не может покрываться мандатом Европейского центрального банка. Валютная политика, исхо­дя из формулировки, систематики и цели договоров, должна быть отгра­ничена, в частности, от экономической политики, которая в основном относится к ведению государств-членов. Для отграничения принимают­ся во внимание объективно устанавливаемая, непосредственная цель конкретной меры, средства, выбранные для достижения данной цели, а также их связь с другими нормами. В пользу квалификации Решения о прямых денежных операциях в качестве экономико-политической меры говорит непосредственная цель – нейтрализовать увеличение про­центных ставок по облигациям государственного займа отдельных госу­дарств – членов еврозоны. По мнению Европейского центрального бан­ка, эти увеличения процентных ставок основываются отчасти на страхе вкладчиков перед обратимостью евро; по мнению Федерального банка, подобные увеличения процентных ставок свидетельствуют, наоборот, только о скепсисе участников рынка относительно того, что отдельные государства-члены будут в достаточной мере соблюдать бюджетную дисциплину, чтобы продолжительное время оставаться платежеспособ­ными. Также выборочная покупка облигаций государственного займа только отдельных государств-членов является признаком для квалифи­кации Решения о прямых денежных операциях в качестве экономико-по­литической меры, поскольку дифференцированный подход к отдельным государствам-членам, по общему правилу, чужд Европейской системе центральных банков с ее денежно-политическими рамками действий. Параллельность с программами помощи Европейского фонда финан­совой стабильности (ЕФФС) и Европейского механизма стабилизации (ЕМС), а также риск обхода их задач и целей подтверждают сделанные выводы. Предусмотренная Решением о прямых денежных операциях покупка облигаций государственного займа в целях снижения нагруз­ки на отдельные государства-члены представляется функциональным эквивалентом мерам помощи указанных институтов – однако без их парламентской легитимации и без парламентского контроля.

б) Статья 123 абз. 1 Договора о функционировании Европейского союза запрещает Европейскому центральному банку приобретать облигации го­сударственного займа непосредственно у государств-членов, эмитировав­ших указанные облигации. Очевидно, что данный запрет нельзя обходить функционально-эквивалентными мерами. Названные аспекты нейтрали­зации увеличения процентных ставок, выборочности при покупке, а также параллельности с программами помощи ЕФФС и ЕМС говорят о том, что Ре­шение о прямых денежных операциях нацелено на запрещенный обход по­ложения ст. 123 абз. 1 Договора о функционировании Европейского союза. Кроме того, следует учесть следующие аспекты: готовность в отношении покупаемых облигаций участвовать в списании долговых обязательств; по­вышенный риск; возможность удерживать приобретенные облигации госу­дарственного займа до конечного срока; вмешательство в ценообразование на рынке и исходящее от Совета Европейского центрального банка поощре­ние участников рынка к покупке указанных облигаций на первичном рынке.

в) Цель, указанная Европейским центральным банком для обоснова­ния Решения о прямых денежных операциях и заключающаяся в устра­нении нарушения денежно-политического трансмиссионного механизма, по мнению Федерального Конституционного Суда, не в состоянии здесь ничего изменить. Тот факт, что при определенных обстоятельствах покуп­ка облигаций государственного займа также может вносить вклад в дости­жение валютно-политических целей, еще не делает Решение о прямых де­нежных операциях как таковое валютно-политической мерой. Если допу­скать покупку облигаций государственного займа при каждом нарушении валютно-политического трансмиссионного механизма, это привело бы, по сути, к наделению Европейского центрального банка полномочием пре­одолевать каждое ухудшение платежеспособности государства – члена еврозоны посредством покупки облигаций государственного займа соот­ветствующего государства. Это в значительной степени привело бы к на­рушению запрета на монетарное бюджетное финансирование.

г)         Решение о прямых денежных операциях, по мнению Федерального Конституционного Суда, не могло бы быть, однако, оспорено в том случае, если бы оно было истолковано в соответствии с первичным правом или было бы ограничено в своем применении таким образом, чтобы оно не об­ходило условия программ помощи ЕФФС и ЕМС и действительно оказыва­ло лишь поддерживающее воздействие на экономическую политику Союза. С учетом ст. 123 абз. 1 Договора о функционировании Европейского союза это предполагает, что должна быть исключена возможность списания долго­вых обязательств, облигации государственного займа отдельных государств- членов не приобретаются в неограниченном количестве, и вмешательство в ценообразование на рынке в максимальной степени не допускается. Пояс­нения представителей Европейского центрального банка, данные в рамках устного разбирательства и в рамках производства в Сенате, указывают на то, что подобное толкование, соответствующее первичному праву, может впол­не соответствовать смыслу и цели Решения о прямых денежных операциях.

• Вопрос о том, может ли Решение о прямых денежных операциях и его исполнение также нарушить конституционную идентичность Ос­новного закона, на данный момент не может быть решен с уверенностью и зависит не в последнюю очередь от содержания и сферы действия ис­толкованного в соответствии с первичным правом Решения о прямых денежных операциях.

Особое мнение судьи Люббе-Вольфф:

В попытке защитить господство права суд может превысить границы судейской компетенции. Это, по моему мнению, здесь и произошло. За­явления должны были быть отклонены как недопустимые. Вопрос о том, как Бундестаг и Федеральное правительство должны реагировать на на­рушение суверенных прав Федеративной Республики Германия, будь это нарушение военного или невоенного характера, нецелесообразно решать путем установления определенных позитивных обязанностей. Выбор ме­жду множеством различных возможных реакций – начиная от простого высказывания недовольства и до выхода из валютного союза – может быть только делом политического усмотрения. Неудивительно поэтому, что соответствующие правила отсутствуют как в тексте конституции, так и в традиции судебного правоприменения.

Предположение, что при более четко определенных условиях не только позитивные, ограничивающие суверенитет акты немецких федеральных органов, но и обычное бездействие при квалифицированном превышении полномочий Союзом может быть обжаловано со ссылкой на ст. 38 абз. 1 Основного закона, отходит от недавно утвердившейся судебной практики, в соответствии с которой бездействие Бундестага или Федерального пра­вительства может быть оспорено посредством конституционной жалобы только тогда, когда заявитель может ссылаться на четкое требование Ос­новного закона, определяющее в существенной мере содержание и объем обязанности действовать, о нарушении которой заявляется. Также и для заявлений в рамках судебных споров между органами государственной власти Сенат еще недавно установил, что подобные заявления допустимы только в отношении конкретного факта бездействия, то есть в отношении несовершения конкретного действия, которое может быть представлено как должное. Предположение, что и простое бездействие Федерального правительства в ситуации, когда нужно предпринять определенное дей­ствие на уровне Союза, может быть допустимым предметом конституци­онной жалобы, также противоречило бы тому, что даже позитивные дей­ствия Федерального правительства по участию в принятии решений ор­ганами Союза или межправительственных решений по вопросам Союза еще недавно были признаны неприемлемым предметом для обжалования.

Особое мнение судьи Герхардта:

Я считаю конституционные жалобы и заявление в рамках производ­ства по спору между органами недопустимыми в той мере, в которой они касаются Решения о прямых денежных операциях. Данное решение рас­ширяет возможность для отдельных субъектов через ст. 38 абз. 1 Основ­ного закона, без привязки к материальному основному праву, иниции­ровать конституционно-правовой контроль в отношении актов органов Союза. Если допустить подобный контроль на предмет превышения пол­номочий, то будет открыта дверь для общих требований об исполнении законов, которые (требования) не предусмотрены Основным законом.

Немецкие конституционные органы несут интеграционную от­ветственность перед обществом, и из этого ничего не следует для конструкции субъективного права каждого избирателя требовать осу­ществления действий конституционными органами. Федеральное пра­вительство и Бундестаг должны иметь определенный, учитываемый гражданами диапазон для оценки при решении вопроса о том, имеет ли место акт, принятый с квалифицированным превышением полномочий. Решение исходит из того, что превышение компетенции может быть оче­видным и тогда, когда ему предшествует длительный анализ. То, насколь­ко сложно работать с критерием очевидности, отчетливо показало настоя­щее дело. Валютная и экономическая политика взаимозависимы и не мо­гут быть четко разделены. В целом мне кажется, что довод о том, что речь в первую очередь идет о восстановлении монетарного трансмиссионного механизма, нельзя опровергнуть с необходимой однозначностью.

То, что отдельное лицо может направить реализацию права Бундестага на инициативное рассмотрение вопросов в определенное русло с помо­щью Федерального Конституционного Суда, не соответствует рамочным конституционным условиям парламентской работы. Гражданин может оказывать влияние на формирование политической воли посредством заявлений и жалоб, через партии и депутатов, а также, в частности, через средства массовой информации. Бундестаг мог бы прямо политическими способами отвергнуть Решение о прямых денежных операциях, указать при необходимости на возможность подачи заявления о признании дан­ного Решения недействительным, подождать реакцию Европейского цен­трального банка и финансовых рынков, а затем принимать последующие меры. Тот факт, что Бундестаг этого не сделал, не указывает на недоста­ток демократии, а является результатом решения большинства в реали­зации определенной политики преодоления долгового кризиса еврозоны.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде