188. BVerfGE 129, 124
(Mechanismus zur Stabilisierung des europaischen Finanzmarktes [EFS] / Механизм стабилизации европейского финансового рынка)
Федеральный Конституционный Суд
– Пресс-служба –
Сообщение для печати № 55/2011 от 7 сентября 2011 г.
Решение от 7 сентября 2011 г.
— 2 BvR 987/10, 2 BvR 1485/10, 2 BvR 1099/10 —
Конституционные жалобы против мер по помощи Греции и системы спасения евро отклонены – Бюджетная автономия Бундестага не нарушена
Федеральный Конституционный Суд своим обнародованным сегодня решением отклонил три конституционные жалобы, направленные против германских и европейских правовых актов и других мер, связанных с помощью Греции и системой спасения евро.
Об обстоятельствах дела информирует Сообщение для печати № 37/2011 от 9 июня 2011 г. С ним можно ознакомиться на сайте Федерального Конституционного Суда.
Второй Сенат Федерального Конституционного Суда решил, что Закон о финансовой стабильности валютного союза, предоставивший полномочия на оказание помощи Греции, и Закон о принятии гарантий в рамках европейского стабилизационного механизма (Закон о механизме стабилизации евро), касающийся системы спасения евро, не нарушают избирательное право согласно ст. 38 абз. 1 Основного закона. Принятием этих законов германский Бундестаг не нанес себе недопустимый с конституционно-правовой точки зрения ущерб ни в плане его бюджетного права, ни в плане бюджетной автономии будущих Бундестагов.
Однако норма § 1 абз. 4 Закона о механизме стабилизации евро является совместимой с Основным законом лишь при ее соответствующем конституции толковании. Эту норму следует толковать таким образом, что Федеральное правительство до принятия гарантий в смысле этого Закона обязано заручиться предварительным одобрением бюджетного комитета.
В остальном Сенат определяет конституционно-правовые границы для гарантийных полномочий в пользу других государств в Европейском валютном союзе.
В основе решения лежат следующие существенные соображения:
- Объем проверки / допустимость
Сенат считает поданные конституционные жалобы допустимыми лишь настолько, насколько граждане, ссылаясь на защищенное ст. 38
Основного закона избирательное право, заявляют о существенном ущербе их определенной конституцией государственной власти в результате широкой или даже полной передачи прав и полномочий Бундестага. Статья 38 абз. 1 Основного закона защищает от того, чтобы компетенции нынешнего или будущего Бундестага не были выхолощены и чтобы осуществление политической воли граждан тем самым не стало невозможным в правовом или практическом плане. Угроза подобного обесценивания акта выборов, как правило, существует тогда, когда предоставляются гарантийные полномочия для реализации обязательств, которые Федеративная Республика Г ермания приняла в рамках международных договоренностей о поддержании ликвидности государств валютного союза. Сенат посчитал возможным оставить открытым вопрос, при каких предпосылках конституционные жалобы против внедоговорных изменений первичного права Союза могут основываться на норме ст. 38 абз. 1 предл. 1 Основного закона. Заявители не привели никаких конкретных доказательств, что оспоренные меры вызвали внедоговорные изменения первичного права Союза. Также и в плане возможного нарушения основного права собственности (ст. 14 Основного закона) заявители не привели достаточно фактов, из которых бы следовало, что оспоренные меры могут в существенном объеме привести к объективному ущербу покупательной способности евро. В той мере, в которой конституционные жалобы выступают не только против соответствующих двух законов Бундестага, они недопустимы, так как отсутствует приемлемый предмет жалобы.
Статья 38 Основного закона во взаимосвязи с нормами о принципе демократии (ст. 20 абз. 1 и 2, ст. 79 абз. 3 Основного закона) требует, чтобы решения о доходах и расходах публичной власти как основополагающая часть демократической способности самоопределения в конституционном государстве оставалась в руках германского Бундестага. Также и в системе межгосударственного управления депутаты как избранные представители народа должны сохранять контроль за фундаментальными решениями в сфере бюджетной политики. Поэтому германскому Бундестагу не разрешено учреждать финансовые механизмы, которые могут вести к непредсказуемым, существенным нагрузкам для бюджета без дополнительного конститутивного одобрения Бундестага.
Бундестагу как законодательному органу также запрещено создавать длительные международно-правовые механизмы, которые предполагают принятие ответственности за волевые решения других государств, особенно если они связаны с труднопредсказуемыми последствиями. Любая связанная со значительными расходами, солидарная мера помощи со стороны федерации в международном или союзном пространстве должна получить одобрение Бундестага. Также и при распоряжении предоставленными средствами должно быть обеспечено достаточное парламентское влияние.
Сенат, которому с учетом исходного процессуального положения было запрещено проверять оспоренные законы на соответствие положениям союзного права, указывает все-таки на то, что существующие европейские договоры не противостоят пониманию национальной бюджетной автономии как существенной, неотчуждаемой компетенции непосредственно демократически легитимированного парламента государства- члена, а, напротив, исходят из нее. Строгое соблюдение европейских договоров гарантирует, что действия органов Европейского союза в Германии и для нее обладают достаточной демократической легитимацией. В этой связи Сенат указывает также на то, что договорная концепция валютного союза как сообщества для обеспечения стабильности является основой и предметом германского Закона об одобрении, как это ясно отметил Сенат ранее в своем решении по делу «Маастрихт» (BVerfGE 89, 155 <205>).
Федеральный Конституционный Суд при установлении запрещенного отчуждения бюджетной автономии не может со своей компетенцией поставить себя на место законодателя. Он должен ограничить свою проверку в отношении объема принятых гарантий установлением очевидного выхода за самые крайние границы. В отношении вероятности нести ответственность по выданным гарантиям законодателю принадлежит право на оценку, которую Федеральный Конституционный Суд обязан уважать. То же самое действует и в отношении оценки будущей надежности федерального бюджета и эффективности экономики Федеративной Республики Германия. Учитывая преимущество законодателя в оценке и исходя из допустимых конституционно-правовых оценок, следует признать соответствующими Основному закону как Закон о финансовой стабильности валютного союза, так и Закон о механизме стабилизации евро. Бундестаг не произвел выхолащивание своего бюджетного права недопустимым с конституционно-правовой точки зрения образом и не проигнорировал субстанционально важного содержания принципа демократии.
Нельзя утверждать, что размер принятых гарантийных обязательств настолько превышает допустимую нагрузку на бюджет, что бюджетная автономия практически полностью исчезает. Оценка законодателя, что гарантийные обязательства на общую сумму около 170 млрд евро для федерального бюджета допустимы, не выходит за рамки его оценочной компетенции и поэтому не может быть оспорена с конституционно-правовой точки зрения. То же самое относится к его прогнозу, что даже в случае полной реализации гарантийного риска потери смогут быть рефинансированы за счет роста доходов, сокращения расходов и с помощью долгосрочных государственных займов.
В настоящее время не существует никакой причины, чтобы признать наличие необратимого процесса с последствиями для бюджетной автономии германского Бундестага. Германский Закон об одобрении Маастрихтского договора в редакции Лиссабонского договора как и раньше гарантирует с достаточной конституционно-правовой определенностью, что Федеративная Республика Германия не подчиняется непрогнозируемым и неуправляемым в своем развитии автоматизмам поручительского сообщества.
Ни один из двух оспоренных законов не обосновывает и не укрепляет автоматизм, который бы привел к отчуждению у Бундестага его бюджетного права.
Закон о финансовой стабильности валютного союза ограничивает гарантийные обязательства по размеру, указывает цель гарантии, регулирует в известном объеме условия выплат и делает определенные соглашения с Грецией основанием для принятия гарантийных обязательств. Тем самым полномочие на принятие гарантийных обязательств в значительной мере содержательно определено.
Закон о механизме стабилизации евро устанавливает не только цель и основные условия, но и объем возможных гарантий. Их принятие возможно лишь в определенный период и ставится в зависимость от согласования с соответствующим государством-членом программы в сфере экономической и финансовой политики. Эта программа требует согласования со всеми государствами на пространстве действия евро, благодаря чему Федеральному правительству гарантировано здесь определенное влияние. В любом случае норма § 1 абз. 4 предл. 1 этого Закона обязывает Федеральное правительство лишь к тому, чтобы до принятия гарантийных обязательств достичь согласия с бюджетным комитетом Бундестага. Но этого недостаточно. Для обеспечения бюджетной автономии парламента требуется скорее соответствующее конституции толкование этого регулирования таким образом, что Федеральное правительство обязано, по общему правилу, заручиться предварительным одобрением бюджетного комитета до принятия гарантийных обязательств.
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде