186. BVerfGE 123, 267

186. BVerfGE 123, 267

(Lissabon / Лиссабон)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати № 72/2009 от 30 июня 2009 г.

Решение от 30 июня 2009 г.

— 2 BvE 2/08, 2 BvE 5/08, 2 BvR 1010/08, 2 BvR 1022/08,

2 BvR 1259/08, 2 BvR 182/09 –

Закон об одобрении к Лиссабонскому договору соответствует Основному закону; сопроводительный закон не соответствует Основному закону, поскольку законодательным органам не предоставлено достаточно прав участия

Второй Сенат Федерального Конституционного Суда принял сегодня ре­шение о том, что Закон об одобрении к Лиссабонскому договору не проти­воречит Основному закону. Напротив, Закон о расширении и укреплении прав Бундестага и Бундесрата по вопросам Европейского союза нарушает положения ст. 38 абз. 1 во взаимосвязи с положениями ст. 23 абз. 1 Основ­ного закона, поскольку Бундестагу и Бундесрату не предоставлены доста­точные права на участие в процессе правотворчества и изменения догово­ров Европейского союза. Ратификационная грамота Федеративной Респуб­лики Германия к Лиссабонскому договору не может быть передана до тех пор, пока не вступит в силу законодательно оформленное право парламен­та на установленное Конституцией участие. Решение было принято едино­гласно, но его обоснование с итогом голосования 7:1 (об обстоятельствах дела см. сообщение для печати № 2/2009 от 16 января 2009 г. и № 9/2009 от 29 января 2009 г.).

В основе принятого решения по существу лежат следующие выводы:

1. Обзор основных положений решения

Решение основано на взаимосвязи между предписанной Основ­ным законом демократической системой в Федеративной Республи­ке Германия и достигнутым уровнем самоуправления в европейском пространстве. Проблема структуры Европейского союза поставлена в центр конституционной проверки: Объем политико-конституирующей власти Союза – не в последнюю очередь благодаря Лиссабонскому договору – постоянно и существенно рос, так что в некоторых поли­тических областях Европейский союз устроен подобно федеративно­му государству. Напротив, внутренние процедуры принятия решений и назначения на должность остаются преимущественно близкими к международно-правовому образцу интернациональной организа­ции; Европейский союз по-прежнему построен в существенных аспек­тах по принципу равенства государств.

Пока в рамках учреждения европейского федеративного государства не существует единого европейского народа как субъекта легитимации, который мог бы сформулировать политическую волю своего большинства с соблюдением принципа равенства, народы государств-членов высту­пают аутентичными носителями публичной власти, включая союзную власть. Для присоединения к некоему европейскому федеративному го­сударству Германии потребовалась бы вновь разработанная конституция, на основе которой мог бы быть провозглашен отказ от гарантированной Основным законом суверенной государственности. В данном случае по­добный акт отсутствует. Европейский союз и дальше представляет собой основанное на международном праве объединение государств, которое на длительное время определяется договорной волей суверенных госу­дарств. Первичная интеграционная ответственность лежит на националь­ных конституционных органах, действующих от имени своих народов. При растущей компетенции и дальнейшем обособлении союзных органов необходимы одновременные обеспечительные меры для сохранения ос­новополагающего принципа ограниченных и контролируемых государ­ствами-членами отдельных полномочий. Также наряду с растущей ин­теграцией должна быть сохранена собственная, существенная для демо­кратического формирования воли свобода действий государств-членов.

Особенно следует гарантировать, что ответственность за интеграцию будут нести государственные представительные органы народов.

Благодаря расширению компетенции Европейского парламента может быть уменьшен разрыв между объемом власти союзных органов по при­нятию решений и демократической возможностью граждан государств- членов влиять на это, однако его нельзя устранить. Европейский парла­мент ни с точки зрения его состава, ни с точки зрения распределения полномочий в европейской системе не имеет достаточно возможностей принимать репрезентативные и прогнозируемые решения большинства как единые политические руководящие решения. С учетом демократи­ческих требований в отдельных государствах он избирается не в соот­ветствии с принципом равенства, и внутри наднациональной системы компромисса интересов государств не призван к принятию важных по­литических руководящих решений. Поэтому он не может также создать парламентское правительство и самоорганизоваться на партийно-поли­тической основе по схеме правительство – оппозиция, чтобы принципи­альное решение европейских избирателей приобрело политически опре­деленную силу действия. С учетом этого структурного, неустранимого в объединении государств дефицита демократии последующие интегра­ционные шаги не управомочены вести к дальнейшему выхолащиванию политико-конституирующего потенциала государств и принципа огра­ниченных отдельных полномочий.

Народы государств-членов являются носителями конституционной власти. Основной закон не позволяет специальным законодательным органам, органам исполнительной власти и судам распоряжаться осно­вополагающими составными частями конституции или конституцион­ной идентичностью (ст. 23 абз. 1 предл. 3, ст. 79 абз. 3 Основного зако­на). Конституционная идентичность является неотчуждаемой составной частью демократического самоопределения народа. Для сохранения эф­фективности избирательного права и поддержания демократического самоопределения необходимо, чтобы Федеральный Конституционный Суд в рамках своей юрисдикции следил за тем, чтобы власти Сообществ или Союза не нарушали своими суверенными актами конституционную идентичность и не превышали очевидным образом предоставленные им полномочия. Поэтому еще более усиленная Лиссабонским догово­ром передача полномочий и обособление процедур принятия решений предполагают эффективный контроль ultra vires (за превышением пол­номочий) и контроль соответствия европейских правовых актов при их применении в Федеративной Республике Германия.

а) Закон об одобрении к Лиссабонскому договору проверен Судом на соответствие избирательному праву. Избирательное право как рав­ное основным правам может стать предметом конституционных жалоб (ст. 38 абз. 1 предл. 1 во взаимосвязи со ст. 93 абз. 1 п. 4 a Основного за­кона). Оно конкретизирует право на демократическое самоопределение, свободное и равное участие в осуществлении государственной власти в Германии, а также сохранение демократических принципов, включая уважение к власти народа, создающей конституцию. Проверка наруше­ния избирательного права в данном случае охватывает также вмешатель­ство в принципы, которые закреплены в ст. 79 абз. 3 Основного закона в качестве идентичности конституции. Право граждан свободно и равно при помощи выборов и голосования определять публичную власть лич­но и материально берет свои корни в достоинстве человека и является элементарной составной частью принципа демократии. Принцип демо­кратии не может быть предметом оценки. Изменение Основного закона, которое затрагивает установленные в ст. 1 и 20 Основного закона принци­пы, является недопустимым (ст. 79 абз. 3 Основного закона). С помощью так называемой вечной гарантии право распоряжаться идентичностью свободного конституционного строя изымается из рук даже способно­го менять конституцию законодателя. Принявшая конституцию власть не вручила представителям и органам народа полномочия на изменение указанных в ст. 79 абз. 3 Основного закона основополагающих консти­туционных принципов.

б) В то же время конституционное оформление принципа демокра­тии открыто для цели включить Германию в международный и европей­ский миропорядок. Германская конституция направлена на открытие государственного строя для взаимодействия народов и для европейской интеграции. Ни равноправная интеграция в Европейский союз, ни вхо­ждение в сохраняющую мир систему, такую как Организация Объеди­ненных Наций не требуют обязательного изменения в системе публич­ной власти Федеративной Республики Германия. Речь идет в большей степени о свободном, взаимном и равноправном объединении, которое обеспечивает мир и усиливает политико-конституирующие возможно­сти благодаря совместным скоординированным действиям. Вытекающая из ст. 23 абз. 1 и Преамбулы Основного закона конституционная задача реализации идеи единой Европы означает для германских конституцион­ных органов, что участие в европейской интеграции не зависит от их по­литических предпочтений. Основной закон выступает за международный миропорядок и европейскую интеграцию: Поэтому действует не только принцип благожелательности к международному праву, но и принцип благожелательности к европейскому праву.

в)        Однако предоставление полномочий по передаче суверенных прав Европейскому союзу в соответствии со ст. 23 абз. 1 Основного закона возможно лишь при условии, что суверенная конституционная государ­ственность сохраняется на основе ответственной программы интеграции с учетом принципа ограниченного наделения отдельными полномочия­ми и при уважении к ее конституционно-правовой идентичности как го­сударства-члена, а Федеративная Республика Германия не теряет своих полномочий по самостоятельному и ответственному установлению обще­ственных отношений в политической и социальной сферах. В ст. 23 абз. 1 и Преамбуле Основного закона ничего не говорится об окончательном ха­рактере политического устройства Европы. Основной закон в ст. 23 упол­номочивает к участию и развитию Европейского союза, задуманного как сообщество государств. Понятие сообщества подразумевает тесную, рас­считанную на длительное время ассоциацию остающихся суверенными государств, которая на договорной основе реализует публичную власть, основное устройство которой находится в ведении только государств-чле­нов и в которой народы – то есть граждане – государств-членов остаются субъектами демократической легитимации. Европейский союз должен как по образу действий, так и по организационной и процессуальной форме соответствовать демократическим принципам (ст. 23 абз. 1, ст. 20 абз. 1 и 2 во взаимосвязи со ст. 79 абз. 3 Основного закона). Это означает, во-пер­вых, что европейская интеграция не может привести к выхолащиванию демократической системы власти в Германии. С одной стороны, нельзя сказать, какой объем определенного вида суверенных прав должен оста­ваться в руках государства. Однако европейское объединение на основе договорного союза суверенных государств не должно осуществляться таким образом, что в государствах-членах больше не останется достаточ­ного пространства для политического устройства экономических, куль­турных и социальных отношений. Это действует, прежде всего, приме­нительно к тем областям, которые определяют условия жизни граждан, в первую очередь их защищенное Основным законом частное простран­ство личной ответственности, личной и социальной свободы, а также при­менительно к таким политическим решениям, которые особым образом зависят от культурных, исторических и языковых предубеждений и ко­торые проявляются в форме обсуждения в партийно и парламентски ор­ганизованном пространстве политической общественности. Если в этой особо важной для демократии области вообще возможна передача суве­ренных прав, то требуется ее узкое толкование. Это относится в особен­ности к уголовному судопроизводству, к применению полицейских и во­енных сил на основе монополии власти, к налоговым решениям о доходах и расходах, к социально-политическому устройству жизненных условий, а также к таким важным культурным решениям, как воспитание, обра­зование, медийная политика и отношение к религиозным сообществам.

г)         Основной закон не уполномочивает германские государственные органы передавать суверенные права таким образом, что само их испол­нение может обосновать дальнейшие полномочия. Он запрещает переда­вать полномочие самостоятельно решать вопрос о собственной компетен­ции. Принцип ограниченного предоставления полномочий в отдельном случае является не только принципом европейского права (ст. 5 абз. 1 Договора об учреждении Европейского сообщества; ст. 5 абз. 1 предл. 1 и абз. 2 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского догово­ра), но включает в себя – как и обязанность Европейского союза уважать национальную идентичность государств-членов (ст. 6 абз. 3 Договора об учреждении Европейского сообщества; ст. 4 абз. 2 предл. 1 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора) – конститу­ционные принципы государств-членов. Поэтому интеграционная про­грамма Европейского союза должна быть достаточно определенной. По­скольку государства-члены разработали договорное право таким обра­зом, что при дальнейшем действии принципа ограниченного полномочия в отдельном случае может быть проведено изменение договорного права без процедуры ратификации, на Федеральном правительстве и законо­дательных органах лежит особая ответственность в рамках содействия,  которое в Германии должно удовлетворять требованиям ст. 23 абз. 1 Основного закона (интеграционная ответственность). Закон об одобре­нии договора, который вносит изменения в Договор о Европейском сою­зе, и национальное сопроводительное законодательство должны быть разработаны таким образом, чтобы европейская интеграция могла про­должаться на основе принципа ограниченного полномочия в отдельном случае, без предоставления Европейскому союзу возможности получить полномочие самостоятельно решать вопрос о собственной компетенции или нарушать интеграционно значимую конституционную идентичность государств-членов, например Основной закон. Для пограничных случаев конституционно-правовой допустимости германский законодатель дол­жен своими сопроводительными законами об одобрении принять меры для того, чтобы интеграционная ответственность законодательного ор­гана могла проявиться в достаточной мере.

д)        Федеральный Конституционный Суд проверяет, остаются ли пра­вовые акты европейских органов и учреждений с соблюдением прису­щего праву Европейских сообществ и праву Европейского союза прин­ципа субсидиарности (ст. 5 абз. 2 Договора об учреждении Европейского сообщества; ст. 5 абз. 1 предл. 2 и абз. 3 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора) в границах предоставленных им су­веренных прав в форме ограниченного полномочия в отдельном случае (контроль ultra vires). Кроме того, Федеральный Конституционный Суд проверяет, сохраняется ли неприкосновенной центральная составляю­щая конституционной идентичности Основного закона в соответствии со ст. 23 абз. 1 предл. 3 во взаимосвязи со ст. 79 абз. 3 Основного закона (контроль идентичности). Реализация этой конституционно-правовой контрольной компетенции сохраняет даже при прогрессирующей инте­грации основополагающие политические и конституционные структу­ры суверенных государств-членов, признанные положениями ст. 4 абз. 2 предл. 1 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского дого­вора. При своей конкретной реализации она следует принципу благоже­лательности Основного закона к праву Европейского союза.

• В отношении Закона об одобрении к Лиссабонскому договору нет никаких серьезных конституционно-правовых сомнений.

aa) И после вступления в силу Лиссабонского договора Европейский союз не становится образованием, подобным государству и потому ну­ждающимся в уровне легитимации государственно организованной де­мократии. Союз – это не федеративное государство, он остается объеди­нением суверенных государств с действующим принципом ограничен­ных полномочий в отдельных случаях. Европейский парламент является не представительным органом некоего суверенного европейского наро­да, а наднациональным представительным органом народов государств- членов, и, соответственно, к Европейскому парламенту не применяется принцип избирательного равенства, общий для всех европейских стран. Другие нормы Лиссабонского договора, такие как двойное квалифициро­ванное большинство в Совете (ст. 16 абз. 4 Договора о Европейском сою­зе в редакции Лиссабонского договора, ст. 238 абз. 2 Договора о функ­ционировании Европейского союза), партисипативные, ассоциативные и прямые элементы демократии (ст. 11 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора), а также институциональное при­знание национальных парламентов (ст. 12 Договора о Европейском сою­зе в редакции Лиссабонского договора), не могут – с учетом требований к государственной демократии – компенсировать существующий дефи­цит европейской суверенной власти, но все-таки повышают уровень ле­гитимации объединения государств.

бб) С вступлением в силу Лиссабонского договора Федеративная Рес­публика Германия остается суверенным государством. В частности, под защитой остается само содержание государственной власти Германии. Распределение и отграничение компетенций Европейского союза от ком­петенций государств-членов происходит по принципу ограниченных от­дельных полномочий и дополнительных материально-правовых защит­ных механизмов, в частности правил реализации компетенций. Такая контролируемая и ответственная передача суверенных прав Европейско­му союзу не ставится под вопрос отдельными положениями Лиссабонско­го договора. Во-первых, это действует в отношении облегченной процеду­ры изменения (сравн., в частности, ст. 48 абз. 6 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора). «Одобрение» Федеративной Республики Германия в облегченной процедуре изменения предпола­гает наличие закона в смысле положений ст. 23 абз. 1 предл. 2 Основно­го закона как lex specialis к положениям ст. 59 абз. 2 Основного закона.

вв) Поскольку общая связующая оговорка ст. 48 абз. 7 Договора о Ев­ропейском союзе в редакции Лиссабонского договора делает возможным переход от принципа единогласия к принципу квалифицированного боль­шинства при принятии решений Советом или переход от особого к обыч­ному законодательному процессу, то здесь речь все-таки идет об измене­нии Договора по смыслу положений ст. 23 абз. 1 предл. 2 Основного зако­на. Право национальных парламентов на отказ от одобрения (ст. 48 абз. 17 п. 3 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора) недостаточно эквивалентно оговорке о ратификации. Представитель гер­манского правительства в Европейском совете будет иметь право одоб­рить изменение Договора общей связующей оговоркой лишь в том случае, если Бундестаг и Бундесрат в рамках еще подлежащего установлению сро­ка, ориентирующегося на цель регулирования в ст. 48 абз. 7 п. 3 Договора о Европейском союзе в редакции Лиссабонского договора, примут закон в соответствии с положениями ст. 23 абз. 1 предл. 2 Основного закона. Это действует также в случае применения специальной связующей оговорки со­гласно ст. 81 абз. 3 п. 2 Договора о функционировании Европейского союза.

гг) Закон в смысле ст. 23 абз. 1 предл. 2 Основного закона не является необходимым, если специальные связующие оговорки ограничиваются теми областями, которые уже в достаточной степени определены Лисса­бонским договором, и не предусматривают право национальных парла­ментов на отклонение. Также и в этих случаях к компетенции Бундестага и, если затронуты законодательные полномочия земель, Бундесрата отно­сится принятие на себя интеграционной ответственности в иной прием­лемой форме. От права вето в Совете даже в отношении уже определен­ных в договорах предметов нельзя отказаться без участия ответственных законодательных органов. Представитель германского правительства в Европейском совете или Совет будет иметь право одобрить от имени Федеративной Республики Германия изменение первичного права с ис­пользованием специальной связующей оговорки лишь в том случае, если германский Бундестаг и, если того требуют положения о законотворче­стве, Бундесрат в рамках еще подлежащего установлению срока, ориен­тирующегося на цель регулирования в ст. 48 абз. 7 п. 3 Договора о Евро­пейском союзе в редакции Лиссабонского договора, одобрят это решение.

дд) Также и оговорка о гибкости согласно ст. 352 Договора о функцио­нировании Европейского союза может быть истолкована таким образом, что намеченная в предписаниях интеграционная программа еще может быть оценена и определена германскими законодательными органами. С учетом неопределенности возможных случаев применения конститу­ционно-правовым условием использования оговорки о гибкости является ратификация со стороны Бундестага и Бундесрата на основе ст. 23 абз. 1 предл. 2 Основного закона.

ее) Конституционно-правовое требование контрольных полномочий Федерального Конституционного Суда не затронуто присоединенным к заключительным актам к Лиссабонскому договору Заявлением № 17 о приоритете. Основанием и границами действия права Европейского союза в Федеративной Республике Г ермания является содержащееся в За­коне об одобрении указание о правоприменении, которое может быть дано только в рамках действующего конституционного порядка. Поэтому не имеет значения, предусмотрено ли преимущество применения пра­ва Союза, которое Федеральный Конституционный Суд уже в принципе признал за правом Сообщества, в самих договорах или в присоединен­ном к заключительным актам к Лиссабонскому договору Заявлении № 17.

жж) Вновь обоснованные или расширенные Лиссабонским договором компетенции в сферах правового сотрудничества по уголовным и гра­жданским делам, внешнеэкономической области, совместной оборонной политике, а также в социальной сфере могут быть реализованы органа­ми Европейского союза в смысле целесообразного толкования Договора, и для устранения угрозы антиконституционности это должно происхо­дить таким образом, чтобы на уровне государств-членов как по объему, так и по содержанию еще оставались важные задачи, которые являются правовыми и практическими условиями существования живой демокра­тии. При этом следует учитывать следующее:

Вследствие особо ощутимого воздействия на демократическое само­определение норм уголовного и уголовно-процессуального права соот­ветствующие договорные основания на осуществление полномочий дол­жны быть истолкованы строго – и ни в коем случае не расширительно, и их применение требует особого обоснования.

Применение динамического бланкетного полномочия в соответствии со ст. 83 абз. 1 п. 3 Договора о функционировании Европейского союза на осуществление «в зависимости от развития криминальной ситуации» расширения перечня особо тяжких межгосударственных преступлений на самом деле отвечает расширению компетенции Европейского союза и поэтому должно учитывать оговорку о законе в ст. 23 абз. 1 предл. 2 Основного закона.

В области правового сотрудничества по уголовным делам должны быть дополнительно предъявлены требования к регулированию, которые пре­доставят государству-члену специальные права в законодательном процес­се (ст. 82 абз. 3, ст. 83 абз. 3 Договора о функционировании Европейского союза: так называемый процесс с экстренным торможением). Необходи­мый объем демократической легитимации через парламенты государств- членов с точки зрения немецкого конституционного права может быть гарантирован только тем, что представитель Германии в Совете будет осуществлять названные в ст. 82 абз. 3 и ст. 83 абз. 3 Договора о функцио­нировании Европейского союза права государств-членов только по указа­нию Бундестага и, если это установлено законодательством, Бундесрата.

Также и после вступления в силу Лиссабонского договора продолжает действовать конститутивная оговорка об участии парламента в решении вопроса об использовании вооруженных сил за границей. Лиссабонский договор не передает Европейскому союзу полномочия на применение во­оруженных сил государств-членов без одобрения со стороны затронутых государств-членов или их парламентов. Он также не ограничивает соци­ально-политические конструктивные возможности германского Бундес­тага в таком объеме, что принципу социального государства (ст. 23 абз. 1 предл. 3 во взаимосвязи со ст. 79 абз. 3 Основного закона) был бы причи­нен вред каким-либо рискованным конституционно-правовым образом и, тем самым, было бы недопустимо уменьшено демократическое про­странство для решения.

б) В отношении Закона о внесении изменений в Основной закон (ст. 23, 45 и 93) также нет никаких серьезных конституционно-правовых со­мнений. Ни положения ст. 23 абз. 1 а Основного закона в новой редак­ции, которые устанавливают право предъявления субсидиарного иска как право меньшинства и определяют кворум в одну четвертую членов, ни положения ст. 45 предл. 3 Основного закона в новой редакции не на­рушают демократические принципы, предусмотренные ст. 79 абз. 3 Ос­новного закона.

в) Напротив, Закон о расширении и укреплении прав Бундестага и Бундесрата по вопросам Европейского союза нарушает положения ст. 38 абз. 1 во взаимосвязи со ст. 23 абз. 1 Основного закона, посколь­ку права участия Бундестага и Бундесрата установлены не в том объе­ме, как этого требует конституция. Если государства-члены на основе принципа ограниченного в отдельном случае полномочия развивают европейское договорное право таким образом, что изменение Договора может быть произведено без процедуры ратификации только или пре­имущественно органами Европейского союза – хотя бы и при условии единогласия в Совете, то на национальные конституционные органы ложится особая ответственность в рамках содействия. Эта интеграци­онная ответственность должна соответствовать в Германии консти­туционно-правовым требованиям, в особенности положениям ст. 23 абз. 1 Основного закона.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде