180. BVerfGE 90, 286

180. BVerfGE 90, 286

(«Out-of-Area»-Einsatze / Использование Бундесвера за рубежом)

1.  Полномочие ст. 24 абз. 2 Основного закона наделяет Федеративную Республику Германия правом не только входить в систему взаимной кол­лективной безопасности и давать согласие на связанное с этим ограни­чение ее суверенных прав. Оно создает также конституционно-право­вую основу для принятия связанных с принадлежностью к такой систе­ме типичных задач и, тем самым, также для использования Бундесвера в операциях, которые проводятся в рамках и по правилам этой системы.
2.  Статья 87 а Основного закона не препятствует применению нормы ст. 24 абз. 2 Основного закона в качестве конституционно-правовой осно­вы для использования вооруженных воинских формирований в рамках системы взаимной коллективной безопасности.
3.  а) Основной закон обязывает Федеральное правительство для ис­пользования вооруженных воинских формирований заручиться предва­рительным (по общему правилу) конститутивным одобрением герман­ского Бундестага.

б)        Задачей законодателя является, помимо изложенных в решении минимальных требований и границ парламентского одобрения для ис­пользования вооруженных воинских формирований, также установить более детально форму и объем парламентского содействия.

•  В целях поддержания мира Федеративная Республика Германия имеет право в соответствии с нормой ст. 24 абз. 2 Основного закона со­гласиться с «ограничением» ее суверенных прав посредством связывания себя решениями международной организации без передачи ей суверен­ные права в смысле ст. 24 абз. 1 Основного закона.
•  а) Система взаимной коллективной безопасности в смысле ст. 24 абз. 2 Основного закона характеризуется тем, что она с помощью направ­ленного на обеспечение мира свода правил и построения собственной организации связывает каждого члена международно-правовыми нор­мами, накладывает взаимные обязательства по сохранению мира и га­рантирует безопасность. При этом не имеет значения, гарантирует ли система исключительно или преимущественно мир между государства­ми-членами или обязывает к коллективной военной помощи в случае нападения извне.

б)        Также и союзы коллективной самообороны могут быть системами взаимной коллективной безопасности в смысле нормы ст. 24 абз. 2 Основ­ного закона, если до тех пор, пока они четко обязуются сохранять мир.

•  Если законодатель одобрил вступление в систему взаимной коллек­тивной безопасности, то это одобрение распространяется и на включе­ние вооруженных сил в интегрированные войсковые объединения си­стемы или на участие солдат в военных акциях системы под ее военным командованием, если включение или участие предусмотрены в учреди­тельном договоре или уставе, которые получили одобрение. Заключаю­щееся в этом согласие на ограничение суверенных прав охватывает так­же участие немецких солдат в военных акциях на основе взаимодействия систем безопасности в установленных ими рамках, если Германия всту­пила в эти системы с законодательным одобрением.
•  а) Акты международной силы, которые не охвачены составом нор­мы ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона, относятся, по общему прави­лу, к сфере компетенции правительства. Из нормы ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона нельзя заключить, что всегда, когда действие Феде­рального правительства в международно-правовом поле регулирует по­литические отношения Федеративной Республики Германия или затра­гивает предмет федерального законодательства, должна быть выбрана форма договора, требующего одобрение законодателя. В этом отноше­нии также нет места для расширительного толкования этой нормы или ее толкования по аналогии (в продолжение: BVerfGE 68, 1 [84 и далее]).

б)        К сфере действия права одобрения законодателя согласно ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона.

Решение Второго Сената от 12 июля 1994 г.

— 2 BvE 3/92, 2 BvE 5/93, 2 BvE 7/93, 2 BvE 8/93 —

[…]

ОСНОВАНИЯ

A.

Объединенные для совместного рассмотрения и разрешения про­изводства споры между государственными органами во многом каса­ются вопроса о праве участия германского Бундестага и его депута­тов в принятии решения об использовании немецких вооруженных сил в рамках акций Организации Североатлантического пакта (НАТО) и Западноевропейского союза (ЗЕС) по реализации решений Совета Без­опасности Организации Объединенных Наций, а также об участии не­мецких вооруженных сил в составе миротворческих сил ООН.

[…]

II.

В основе процессов лежат следующие обстоятельства:

1.  Спор между органами 2 BvE3/92 касается участия Бундесвера в опе­рации военно-морских сил НАТО и ЗЕС по наблюдению за соблюдением введенного Организацией Объединенных Наций эмбарго в отношении Федеративной Республики Югославия (Сербии и Черногории), а также одобрения Федеральным правительством предшествующих этому реше­ний органов НАТО и ЗЕС. Заявителями являются фракция Социал-демо­кратической партии в германском Бундестаге и 228 ее членов.

[…]

•  Процессы 2 BvE5/93 и 2 BvE7/93 касаются решения Федерального правительства об участии немецких солдат в осуществлении введенно­го Организацией Объединенных Наций запрета на полеты в воздушном пространстве Боснии и Герцеговины. Заявителями в процессе 2 BvE5/93 являются фракция Свободной демократической партии в германском Бундестаге и 55 ее членов. Заявителями в процессе 2 BvE7/93 являют­ся фракция Социал-демократической партии в германском Бундестаге и 226 ее членов.

[…]

•  Процесс 2 BvE8/93 касается участия немецких солдат в UNOSOM II, одном из миротворческих подразделений, созданных Советом Безопас­ности Организации Объединенных Наций для установления мира в Со­мали. Заявителями являются фракция Социал-демократической партии в германском Бундестаге и 221 ее член.

[…]

В.

[…]

I. Статья 24 абз. 2 Основного закона

1. […]

Система взаимной коллективной безопасности регулярно опирает­ся также на вооруженные силы, которые содействуют решению задач системы и могут быть использованы против нарушителя мира как ultima ratio (последний довод). Государства-члены должны быть принципиально готовы предоставить также военные средства организации безопасности для поддержания или восстановления мира […].

[…]

• Норма ст. 24 абз. 2 Основного закона регулирует участие Герма­нии в системе взаимной коллективной безопасности, а также согласие на связанное с этим ограничение суверенных прав, включая полномо­чие на военное командование. В целях поддержания мира Федеративная Республика Германия на основании этой нормы имеет право согласить­ся на определенное «ограничение» ее суверенных прав, при котором она связывает себя решениями международной организации, однако без того, чтобы передать ей тем самым суверенные права в смысле нормы ст. 24 абз. 1 Основного закона.

Вопрос о конституционно-правовых предпосылках и границах переда­чи суверенных прав межгосударственным образованиям в соответствии с нормой ст. 24 абз. 1 Основного закона здесь не возникает, так как уча­стие немецких вооруженных сил в операциях систем взаимной коллек­тивной безопасности по обеспечению мира имеет своим следствием их включение в такую организационную систему, но не предоставляет си­стеме компетенцию исполнять суверенные права с непосредственным действием на внутригосударственном пространстве.

[…]

в)        […]

НАТО организует систему безопасности, в рамках которой члены «объ­единяют свои усилия для совместной обороны и поддержания мира и без­опасности […]» (преамбула Договора о НАТО). Организация преследует эту цель в соответствии со ст. 5 Договора о НАТО, в частности, посредством того, что она в случае нападения на одного из своих членов предусматрива­ет союзное обязательство, согласно которому каждый участник Договора рассматривает такое нападение как направленное против всех участников Договора. При этом на случай роспуска организации участники Договора будут использовать признанные ст. 51 Устава ООН права индивидуальной или коллективной самообороны. НАТО служит сохранению мира и по­средством того, что участники Договора в соответствии со ст. 1 Договора о НАТО обязуются решать мирными средствами конфликты, в которых они участвуют. Кроме того, НАТО отличается созданием высоко диффе­ренцированной и интегрированной военной командной структуры и об­разованием совместных воинских подразделений вместо традиционных военных союзов, и это не в последнюю очередь оказывает воздействие на то, что вооруженные силы государств-членов настолько тесно связа­ны друг с другом, что уже одно это повышает безопасность в отношени­ях между ними. Кроме того, статья 4 Договора о НАТО устанавливает для всех государств-партнеров обязанность консультаций в случае кризиса.

Тем самым благодаря направленному на поддержание мира своду правил и построению организации возможно рассмотрение НАТО как системы взаимной коллективной безопасности в смысле нормы ст. 24 абз. 2 Основного закона.

• Присоединение Германии к системе взаимной коллективной без­опасности нуждается в одобрении законодателя в соответствии с нор­мой ст. 24 абз. 2 во взаимосвязи с нормой ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона. Эта оговорка о законе наделяет Бундестаг как законодательный орган правом участия в принятии решений в области международных дел (сравн. BVerfGE 68, 1 [84 и далее]) и тем самым обосновывает пра­во Бундестага в смысле § 64 абз. 1 Федерального закона о Федеральном Конституционном Суде.

Если законодатель одобрил присоединение к системе взаимной кол­лективной безопасности, то это одобрение распространяется и на ис­пользование вооруженных сил в интегрированных формированиях си­стемы или на участие солдат в военных операциях системы под ее во­енным командованием, если использование или участие уже указаны в учредительном договоре или уставе, которые получили одобрение. Содержащееся в этом согласие на ограничение суверенных прав вклю­чает также участие немецких солдат в военных операциях на основе взаимодействия систем безопасности в их рамках, если Германия при­соединилась к этим системам с одобрения законодателя.

[…]

Основной закон уполномочивает Федерацию использовать вооружен­ные силы в целях обороны и присоединяться к системам коллективной самообороны и взаимной коллективной безопасности; в это также входит полномочие на участие своими вооруженными силами в операциях, ко­торые предусмотрены в рамках таких систем и проводятся по их прави­лам. Независимо от этого, участие вооруженных сил в военных операци­ях нуждается, по общему правилу, в предварительном конститутивном одобрении Бундестага.

В то время как в соответствии с конституцией внешняя политика отнесена в основном к сфере компетенции исполнительной власти (см. выше III), конституционно-правовое регулирование военного законода­тельства предусматривает для применения вооруженных сил в военных операциях, по общему правилу, участие парламента. Относящиеся к во­оруженным силам положения Основного закона – на различных ступе­нях своего оформления – постоянно направлены на то, чтобы Бундесвер как силовой потенциал не был полностью предоставлен исполнительной власти, а был бы в качестве «парламентской армии» включен в демокра­тический конституционный строй на основе принципа правового госу­дарства, то есть парламенту было бы гарантировано существенное влия­ние на устройство и использование вооруженных сил.

1. Норма ст. 59 а абз. 1 Основного закона в редакции Закона о допол­нении к Основному закону от 19 марта 1956 г. (Сборник федерального законодательства (BGBl.), Часть I, стр. 111) обусловливает установление состояния обороны решением Бундестага. В соответствии с актуальным на тот момент толкованием это означало, что вооруженные силы могут быть использованы только на основе решения парламента (сравн.: Мар­тенс, Основной закон и военное законодательство, 1961, стр. 174 / Martens, Grundgesetz und Wehrverfassung, 1961, S. 174; фон Мангольд/Кляйн, Ос­новной закон ФРГ, том 2, 2-е изд., 1964, ст. 59 а, прим. 3 / von Mangoldt/ Klein, Das Bonner Grundgesetz, Bd. II, 2. Aufl. 1964, Art. 59 a Anm. 3; Вильмс, Парламентский контроль и военная конституция, дис., 1959, стр. 160 / Willms, Parlamentarische Kontrolle und Wehrverfassung, Diss. 1959, S. 160), причем об их использовании в рамках Организации Объединенных На­ций еще не было и речи ввиду того, что Германия в 1956 г. еще не была членом ООН.

Статья 59 a Основного закона была отменена 17-м Законом о допол­нении к Основному закону от 24 июня 1968 г. (Сборник федерально­го законодательства (BGBl.), Часть I, стр. 709) – так называемой Кон­ституцией чрезвычайного положения. Но в основе его не лежит воля меняющего конституцию законодателя к достижению частичной де- парламентаризации использования вооруженных сил. В большей сте­пени в 1968 г., как и в 1956 г., военное использование вооруженных сил за пределами урегулированных отдельных случаев, в частности урегулированных ст. 115 а абз. 1 Основного закона, хотя и казалось возможным с правовой точки зрения, но с учетом текущей обстановки в мире оно казалось имеющим лишь теоретическое значение и не ну­ждающимся в регулировании относительно участия парламента (см. выше A.I.3). Несмотря на отмену ст. 59 а Основного закона, изменяю­щий конституцию законодатель оставил оговорку о парламенте в от­ношении всех отдельных случаев, которые тогда оценивались как воз­можные. Когда же после вступления Федеративной Республики Герма­ния в ООН и в результате изменения мировой политической ситуации стали вероятны и другие случаи использования германских воору­женных сил, то оговорка о парламенте для этих случаев в Основном законе прямо больше не определена; по своей сути она не должна пе­рестать действовать.

• Для военного использования вооруженных сил из Основного зако­на следует вывести конститутивную оговорку о парламенте.

а)        Подобная оговорка о парламенте отвечает с 1918 г. германской кон­ституционной традиции.

аа) В соответствии с нормой ст. 11 абз. 1 предл. 2 Имперской консти­туции 1871 г. (Имперский вестник законов (RGBl.), стр. 63) объявление войны и заключение мира были делом кайзера, который – за исключе­нием случаев нападения на федеральную территорию или побережье – нуждался в одобрении Бундестага (ст. 11 абз. 2). Закон о внесении измене­ний в Имперскую конституцию от 28 октября 1918 г. (Имперский вестник законов (RGBl.), стр. 1274), который установил переход к парламентской системе правления, следующим образом изменил ст. 11 абз. 2: «Для объ­явления войны от имени Империи необходимо одобрение Бундесрата и Рейхстага». Тем самым, в ограничение прерогативы кайзера, объяв­ление войны и заключение мирных договоров во всех случаях, включая случаи обороны, стало зависеть от одобрения Бундесрата и Рейхстага, то есть законодательных органов.

бб) Веймарская имперская конституция (ВИК) переняла в норме ст. 45 абз. 2 основное содержание этого регулирования, указав, что при объявлении войны и заключении мира законодательная власть (Рейхс­таг) «выступает больше не просто как согласующий элемент, а как хозяин ситуации: объявление войны и заключение мира происходят […] на ос­нове и во исполнение принятого им решения» (Аншютц, Основной закон Германской Империи от 11 августа 1919 г., Комментарий, 14-е изд., Бер­лин 1933, ст. 45, прим. 5, стр. 260 / Anschutz, Die Verfassung des Deutschen Reichs vom 11. August 1919, Kommentar, 14. Aufl., Berlin 1933, Art. 45 Anm. 5, S. 260). Предусмотренные в ст. 45 абз. 2 ВИК формальные законы пред­ставляли собой в материальном плане «акты внешней политики и во­енного суверенитета» (сравн. Аншютц, в указанном месте, прим. 7, стр. 261 / Anschutz, a. a.O., Anm. 7, S. 261).

Связанность объявления войны имперским законом, однако, не озна­чала, что рейхсвер в любом случае мог быть использован только на ос­нове предварительного имперского закона. Для обороны от неожидан­ного нападения на имперскую территорию не требовалось официаль­ного объявления войны. В случае обороны Рейхстаг мог впоследствии выразить свое несогласие с политикой имперского правительства только через вотум недоверия в соответствии со ст. 54 ВИК.

б)        aa) Закон о дополнении к Основному закону от 19 марта 1956 г. (Сборник федерального законодательства (BGBl.), Часть I, стр. 111) свя­зал норму ст. 59 a абз. 1 Основного закона с этим положением Веймар­ской имперской конституции и развил его дальше. Должно быть «при­нято судьбоносное политическое решение о войне и мире – насколько в кризисной ситуации вообще могут быть приняты политические ре­шения – высшим представительством всего народа, о судьбе которого идет речь, а значит – парламентом» (докладчик г-жа д-р Шварцхаупт, германский Бундестаг, 2. WP, 132-е заседание 6 марта 1956 г., стеногра­фический отчет, стр. 6820 A). Сначала в соответствии с нормой ст. 59 a абз. 1 Основного закона Бундестагом (по общему правилу) должно быть установлено наступление «состояния обороны», и тем самым бу­дут созданы правовые условия для использования федеральных воору­женных сил (ст. 87 a Основного закона). Даже если предстоит решение об исполнении союзного обязательства, использование вооруженных сил в оборонительных целях должно быть связано предшествующим устанавливающим решением Бундестага в соответствии с нормой ст. 59 a абз. 1 Основного закона (сравн. Второй письменный отчет правового комитета, Вестник Бундестага (BTDrucks.), II/2150, стр. 4). Путем заме­ны правового понятия объявления войны на «установление, что насту­пил оборонительный случай» был учтен тот факт, что в соответствии с новым историческим опытом и действующими международно-пра­вовыми правилами применения военной силы уже нельзя рассчиты­вать на формальное объявление войны. На место предписанной нор­мой ст. 45 абз. 2 ВИК формы закона пришло простое официальное ре­шение Бундестага, принимаемое большинством согласно ст. 42 абз. 2 Основного закона.

бб) Ряд оборонно-правовых предписаний, которые были включены в Основной закон в результате внесения в него дополнений в 1956 г., пред­усматривают также усиленный парламентский контроль за вооруженны­ми силами и действиями правительства в военной сфере. Характерным выражением системы парламентского контроля являются, в частности, нормы ст. 45 а, ст. 45 б, а также норма ст. 87 а абз. 1 предл. 2 Основного закона.

Норма ст. 45 а абз. 1 Основного закона предусматривает постоянный комитет по обороне и наделяет его правами комитета по расследованию; тем самым гарантировано, что все дела в оборонной сфере могут быть расследованы в любое время и по собственной парламентской инициа­тиве комитета по обороне. Деятельность Федерального правительства в этой области имеет постоянное парламентское сопровождение.

Статья 45 б Основного закона поручает Бундестагу в целях защиты ос­новных прав и для оказания помощи Бундестагу в осуществлении парла­ментского контроля назначать уполномоченного по делам обороны. Та­ким образом, и здесь парламентский контроль усиливается благодаря соб­ственному институту, и это приводит к его постоянной эффективности.

Принципиальная ответственность парламента за вооруженные силы имеет своим основанием, в частности, норму ст. 87 а абз. 1 предл. 2 Ос­новного закона, которая общие требования конституционного права в бюджетной сфере конкретизирует применительно к содержательному формированию государственного бюджета для вооруженных сил; она определяет, что их численность и основные черты их организации дол­жны сообразовываться с бюджетом. Тем самым парламентский контроль расширяется благодаря присущей бюджетному планированию управляю­щей функции: особые требования к военному бюджету предполагают, что планирование расходов на вооруженные силы, включая развитие личного состава и организацию, предварительно согласовывается с пар­ламентом; таким образом, получает основание правительственная зада­ча парламента применительно к вооруженным силам […].

вв) Однако Основной закон оставляет за парламентом примени­тельно к вооруженным силам не только контроль и принципиальное влияние на планирование и развитие, но и конкретные решения по их использованию.

• Установление состояния обороны в соответствии с нормой ст. 115 а абз. 1 Основного закона непосредственно влечет только пере­ход от нормальной к чрезвычайной конституции и приспособление, в частности, государственно-организационного права к требованиям внешнего чрезвычайного положения, вызванного вооруженным напа­дением на федеральную территорию. То есть оно не является предпо­сылкой каждого использования Бундесвера в целях обороны. Основ­ной закон связывает с установлением состояния обороны не только правовое регулирование чрезвычайного положения, но также и право­вые последствия для сферы действия военного законодательства и ме­ждународной политики (сравн. ст. 115 а абз. 5; ст. 115 б; ст. 115 l абз. 3 Основного закона; ст. 87 а абз. 3 Основного закона). Прежде всего, пе­реход командной власти от федерального министра обороны к феде­ральному канцлеру согласно ст. 115 б Основного закона показывает, что установление парламентом состояния обороны согласно ст. 115 а абз. 1 Основного закона одновременно уполномочивает к военному использованию вооруженных сил. Вызванный решением парламента переход от простой компетенции федерального канцлера в определе­нии направлений развития к отношениям прямого подчинения кон­центрирует военную и международную власть в компетенции феде­рального канцлера, который отныне несет полную ответственность перед парламентом.

Также и оговорка о союзе в ст. 80 а абз. 3 Основного закона не разре­шает использование вооруженных сил только на основе компетенции ис­полнительной власти; эта норма относится к «частичной мобилизации гражданского населения», объявляемой согласно требованиям системы НАТО по оповещению об опасности, а не к использованию вооруженных сил в случае союза.

(2) Если в состоянии обороны вооруженные силы также уполномо­чены или могут быть уполномочены к защите гражданских объектов и к регулированию движения транспорта (ст. 87 а абз. 3 Основного зако­на), то участие законодательных органов вытекает из предшествующего установления состояния обороны, сделанного Бундестагом и одобрен­ного Бундесратом согласно ст. 115 а абз. 1 Основного закона. Возможное использование в соответствии с нормой ст. 87 а абз. 4 предл. 1 Основно­го закона вооруженных сил для охраны гражданских объектов и борь­бы с организованными и вооруженными боевым оружием повстанцами должно быть остановлено, если этого потребуют Бундестаг или Бундес­рат (предл. 2). Использование вооруженных сил для поддержки сил по­лиции в случае стихийных бедствий или катастроф, которые затрагива­ют территорию более чем одной земли, понимается Основным законом, прежде всего, как федеральная государственная проблема: это исполь­зование должно быть прекращено по первому требованию Бундесрата (ст. 35 абз. 3 предл. 2 Основного закона).

в)        Содержащееся в предписаниях Основного закона и ориентирую­щееся на конституционную традицию Германии с 1918 г. решение о ши­роком парламентском контроле за вооруженными силами позволяет вы­явить лежащий в основе оборонного законодательства принцип, согласно которому использование вооруженных сил подлежит конститутивному предварительному (по общему правилу) одобрению Бундестага.

[…]

1. Федеральное правительство на основании своих решений от 15 июля 1992 г., 2 апреля 1993 г. и 21 апреля 1993 г. использовало вооруженные силы и тем самым нарушило изложенное выше требование заручиться предварительным конститутивным одобрением германского Бундестага. […]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде