177. BVerfGE 68, 1

177. BVerfGE 68, 1

(Atomwaffenstationierung / Размещение атомного оружия)

1.  а) Норму ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона следует толковать в свете ст. 20 абз. 2 Основного закона. Расширение установленных нормой ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона полномочий Бундестага по влия­нию на формирование государственной воли в сфере международных отношений, выходящее за рамки указанных там международно-право­вых актов, представляло бы собой вторжение в центральную область действия исполнительной власти и противоречило бы установленному Основным законом распределению власти, ответственности и контроля.

б) Из ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона нельзя сделать вывод, что в том случае, когда действие Федерального правительства в международ­но-правовом пространстве регулирует политические отношения Федера­тивной Республики Германия или касается предметов федерального зако­нодательства, всегда необходимо выбирать форму международно-право­вого договора, нуждающегося в согласии или содействии законодателя.

•  а) Ст. 24 абз. 1 Основного закона не предполагает, что передача гер­манских суверенных прав межгосударственному образованию не может быть отменена.

б)        Из ст. 24 абз. 1 Основного закона нельзя сделать вывод, что переда­ча суверенных прав всегда имеет место только в том случае, когда меж­государственному образованию предоставляется полномочие на непо­средственное вмешательство в дела отдельных лиц.

в)        Ст. 24 абз. 1 Основного закона не препятствует тому, чтобы в рам­ках оборонительного союза суверенная территория Федеративной Рес­публики Германия была предоставлена для размещения союзных воору­женных сил и были допущены служащие оборонительной цели этого союза командные структуры для использования этих вооруженных сил, с тем чтобы гарантировать защиту Федеративной Республики Г ермания от нападения и тем самым служить целостности ее конституционного строя и ее суверенитету.

•  Оценки внешнеполитического и оборонно-политического характе­ра относятся к полномочиям Федерального правительства. Оценочным полномочиям, которыми наделено Федеральное правительство, Основной закон ставит границы лишь на случай очевидного произвола. Внутри этих предельных границ Федеральный Конституционный Суд не должен про­верять, являются ли оценки Федерального правительства правильными или неправильными, поскольку правовых масштабов здесь не существу­ет; за эти оценки полагается политическая ответственность.
•  Нормы ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона и ст. 24 абз. 1 Основ­ного закона содержат в отношении охваченных ими сфер окончательное регулирование, наряду с которым законодательные полномочия Бундес­тага не вытекают просто из принципа демократии или из значения и важ­ности решения для всего государства. При господстве демократического и парламентского порядка Основного закона правительство также демо­кратически легитимировано в институциональном, функциональном и личностном аспектах и не ограничено с самого начала лишь соверше­нием политически менее значимых действий.

Решение Второго Сената от 18 декабря 1984 г.

— 2 BvE 13/83 —

В производстве по спору между государственными органами предъяв­лено требование установить, что Федеральное правительство нарушило права Бундестага, основанные на норме ст. 79 абз. 1 предл. 1 во взаимо­связи с нормами ст. 24 абз. 1, 25, а также на норме ст. 59 абз. 2 предл. 1 во взаимосвязи с нормой ст. 20 абз. 3 Основного закона, тем, что не за­требовало необходимого с конституционно-правовой точки зрения пре­доставления полномочия в форме принятого Бундестагом закона для со­гласия с оснащением размещенных в Федеративной Республике Германия вооруженных сил Соединенных Штатов Америки несущими ядерные за­ряды ракетами типа Першинг-2 и крылатыми ракетами […].

[…]

ОСНОВАНИЯ

[…]

В.

Требование является необоснованным.

В оспоренном заявлении о согласии Федеральное правительство не вторглось и не нарушило права Бундестага, основанные на норме ст. 59 абз. 2 предл. 1 во взаимосвязи с нормой ст. 20 абз. 3 Основного за­кона или на норме ст. 79 абз. 1 предл. 1 во взаимосвязи с нормой ст. 24 абз. 1 Основного закона.

I.

Несомненно, что Федеральное правительство дало согласие на раз­мещение оружейных систем на территории Федеративной Республики Германия, о которых идет речь, и что не был принят особый закон, кото­рый бы прямо уполномочивал его давать такое согласие.

Оспоренное согласие было дано в рамках Североатлантической обо­ронной системы. Ее правовую основу составляют Североатлантический договор от 4 апреля 1949 г. (в редакции от 17 октября 1951 г. – Сборник федерального законодательства (BGBl.), 1955, Часть II, стр. 289), Брюссель­ский договор от 17 марта 1948 г. об экономическом, социальном и куль­турном сотрудничестве и о коллективной самообороне (Договор о Запад­ноевропейском союзе [ЗЕС] в редакции от 23 октября 1954 г. – Сборник федерального законодательства (BGBl.), 1955, Часть II, стр. 283), а также Договор от 23 октября 1954 г. о пребывании иностранных вооруженных сил в Федеративной Республике Германия (Сборник федерального зако­нодательства (BGBl.), 1955, Часть II, стр. 253). […] Вступление Федератив­ной Республики Германия в эти Договоры и заключение Договора о пре­бывании стояли в политическом и временном отношении в теснейшей связи с заключением Договора об отношениях между Федеративной Рес­публикой Г ермания и тремя державами (Г ерманский договор) от 26 мая 1952 г., вместе с дополнительными договорами (в редакции от 23 октября 1954 г. – Сборник федерального законодательства (BGBl.), 1955, Часть II, стр. 305), который привел к окончанию 5 мая 1955 г. оккупационного ре­жима в Федеративной Республике Германия согласно положению его ст. 1 (сравн. Сборник федерального законодательства (BGBl.), 1955, Часть II, стр. 628; Вестник Высокой комиссии союзников (AHKABl.), стр. 3272). Эти договоры установили правовые рамки для «оборонительного вклада Г ермании» в «защиту свободного мира», о которых шла речь в ст. 4 абз. 1 Германского договора и в Преамбуле к Договору о пребывании. Они по­нимаются как система договоров о коллективной самообороне в смысле ст. 51 Устава Организации Объединенных Наций – УООН – (сравн. Пре­амбулу и ст. 3, 7 Договора о НАТО; Преамбулу и ст. V, VI Договора о ЗЕС). Согласно статье IV Договора о Западноевропейском союзе стороны «и все созданные ими в рамках Договора органы тесно сотрудничают с Ор­ганизацией Североатлантического договора. Поскольку построение па­раллельной военным штабам НАТО организации является нежелатель­ным, Совет и его Ведомство в военных делах ориентируются на уполно­моченные военные органы НАТО относительно получения информации и консультирования».

II.

Оспоренное заявление о согласии является оборонно-политическим актом в рамках этого договорного оборонительного союза и его испол­нения; оно не обладает правовой природой заявления о заключении са­мостоятельного договора; норма ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона не применима к нему ни непосредственно, ни по аналогии.

[…]

1. Международно-правовые заявления такого рода не нуждаются в со­гласии или содействии законодательного органа в форме федерального закона в соответствии с нормой ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона. […]

б)        […]

Это строгое ограничение полномочий законодательного органа, установ­ленных нормой ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона, является элементом разделения властей, как его определил Основной закон. Норму ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона следует толковать в свете нормы ст. 20 абз. 2 Ос­новного закона. Установленное в ней в качестве принципа организационное и функциональное различение и разделение властей служит, в первую оче­редь, разделению политической власти и ответственности, а также контро­лю за носителями власти; оно также нацелено на то, чтобы государственные решения принимались по возможности правильно, а это значит органами, которые по своей организации, составу, функциям и методам действия об­ладают наилучшими предпосылками для этого, и оно также имеет целью воздействовать на сдерживание государственной власти в целом. Концентра­ция политической власти, которая бы состояла в предоставлении Бундестагу в сфере международной политики – сверх предоставленных ему Основным законом полномочий – центральных полномочий исполнительского харак­тера, противоречила бы установленному на сегодняшний день Основным за­коном принципу разделения властей, ответственности и контроля. При этом ничего не меняет тот факт, что – на федеральном уровне – только члены Бундестага избраны непосредственно народом. Конкретный порядок разде­ления и сбалансирования государственной власти, как он понимается Основ­ным законом, нельзя обойти с помощью ошибочно выводимого из принципа демократии властного монизма в форме всеохватывающей парламентской оговорки (BVerfGE 49, 89 [124 и далее]). Также и принцип ответственности правительства перед парламентом предполагает необходимым образом не­которую центральную область самостоятельной ответственности исполни­тельной власти (BVerfGE 67, 100 [139]). Демократия, учрежденная Основным законом, является демократией правового государства и, что для отношений государственных органов между собой, прежде всего означает демократию, основанную на принципе разделения властей.

Расширение сферы предметного применения нормы ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона на недоговорные акты Федерального правительства по отношению к иностранным международно-правовым субъектам, даже если эти акты регулируют политические отношения, представляло бы собой вторжение в центральную область деятельности исполнительной власти с учетом того очень важного значения, которое сегодня имеет вне­шняя политика для существования Федеративной Республики Германия. Кроме того, это расширение перекладывало бы в значительном объеме политическую власть в противовес интересам исполнительных органов на Бундестаг в той области деятельности, которая при функциональном рассмотрении не представляет собой законодательство в смысле ст. 20 абз. 2 предл. 2 Основного закона. Ведь осуществление рассматриваемо­го здесь акта на уровне международного права, как таковое, принципи­ально не в состоянии создать правовые положения, действующие во вну­тригосударственном пространстве. Принципиальное отнесение актов внешнеполитического общения к компетенции исполнительной власти покоится на предположении, что институционально и на продолжитель­ный срок именно правительство, как правило, обладает в необходимом объеме персональными, предметными и организационными возмож­ностями для того, чтобы оперативно и профессионально реагировать на изменчивую внешнеполитическую ситуацию и, тем самым, наилуч­шим образом выполнять государственную задачу по ответственному проведению внешней политики. Это не противоречит тенденции уси­ливающейся парламентаризации внешнеполитической власти, которая также проявляется в норме ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона; ведь органы исполнительной власти также выводят свою институциональ­ную и функциональную демократическую легитимацию из сформули­рованного в ст. 20 абз. 2 Основного закона основополагающего решения создателей конституции (BVerfGE 49, 89 [125]). Они обладают также пер­сональной демократической легитимацией, которая получена через цепь индивидуальных, связанных с активными гражданами актов назначения на должность и освобождения от нее, принимая здесь во внимание в осо­бенности положения ст. 38, 63, 64 и 67 Основного закона […].

[…]

У Бундестага, который отвергает такие решения, остаются – также и во внешней политике – его парламентские контрольные полномочия; он может при необходимости избрать нового федерального канцлера и тем самым вызвать отставку прежнего правительства; он может исполь­зовать свою бюджетную компетенцию – согласительную компетенцию в отношении актов такого рода, как рассматриваемый здесь акт, норма ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона за ним не признает.

III.

Норма ст. 24 абз. 1 Основного закона не нарушена.

1. […]

в)        Оспоренное согласие, в той мере, в которой оно имеет правовые последствия для разрешения на применение войск и для военно-опера­тивных решений об их применении, следует тем самым квалифициро­вать как передачу суверенных прав Организации Североатлантического пакта в смысле нормы ст. 24 абз. 1 Основного закона.

[…]

aa) НАТО является межгосударственным образованием в смысле нор­мы ст. 24 абз. 1 Основного закона.

[…]

• […]

б) Согласно норме ст. 24 абз. 1 Основного закона законодателю принад­лежит право самостоятельно принимать решения о том, передавать ли и в каком объеме суверенные права межгосударственным организациям. Передача осуществляется через международно-правовые акты; полномочие на это должно предоставляться «законом». Этому конституционно-правово­му требованию в данном случае отвечают Закон о вступлении Федеративной Республики Г ермания в Брюссельский договор и в Североатлантический до­говор от 24 марта 1955 г. (Сборник федерального законодательства (BGBl.), Часть II, стр. 256), а также Закон о Договоре от 23 октября 1954 г. о пребы­вании иностранных вооруженных сил в Федеративной Республике Герма­ния от 24 марта 1955 г. (Сборник федерального законодательства (BGBl.), Часть II, стр. 253); оба закона должны при этом рассматриваться в связи с системой Союза, составными частями которой данные договоры являются.

[…]

аа) (1) Североатлантический договор не содержит предписаний, кото­рые однозначно признают за НАТО полномочия, соответствующие заяв­лению о согласии. Между тем отсюда не следует, что в рассматриваемом случае не удовлетворены требования нормы ст. 24 абз. 1 Основного зако­на. Как Сенат указал в своем решении от 23 июня 1981 г. (BVerfGE 58, 1 [36 и далее]), сферу действия оговорки о законе в ст. 24 абз. 1 Основного закона следует определять также с учетом того, как учреждения в смыс­ле этой нормы были созданы на межгосударственном уровне и как они функционируют. Обычно это происходит в рамках процесса интеграции. В ходе его развития требуются многочисленные исполнительные акты, чтобы достичь состояния, предусмотренного учредительным договором. Правовые формы, в которых это происходит, могут быть разнообразны­ми. Даже там, где в самом учредительном договоре не были определены интеграционные процессы по содержанию, форме и времени, не требу­ется с самого начала для отдельных исполнительских шагов специаль­ный закон в смысле нормы ст. 24 абз. 1 Основного закона. Можно обхо­диться без него и там, где уже в учредительном договоре, утвержденном законодателем, этот будущий исполнительский процесс был достаточно определенно установлен. Однако существенные изменения установлен­ной в нем интеграционной программы и ее исполнения не могут быть охвачены первоначальным согласительным законом в смысле нормы ст. 24 абз. 1 Основного закона. Масштабы такой достаточной определен­ности должны быть при этом взяты из своеобразия регулируемых учре­дительным договором фактических обстоятельств в свете защищенных нормой ст. 24 абз. 1 Основного закона правовых благ, как и из установ­ленной данной нормой свободы реализации и ее практической осуще­ствимости в международной сфере.

(2) С учетом этого передача полномочий на применение рассматри­ваемых в данном случае размещенных в Федеративной Республике Гер­мания систем вооружения посредством оспариваемого согласия Феде­рального правительства не требовала особого закона согласно ст. 24 абз. 1 Основного закона.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде