165. BverfGE49, 89

165. BverfGE49, 89

(Kalkar I / Калькар I)

1.  Из принципа парламентской демократии нельзя вывести приоритет парламента и его решений по отношению к другим ветвям власти как некий общий принцип толкования, стоящий над всей системой распре­деления конкретных компетенций.
2.  Нормативное решение, устанавливающее принцип применения права, в пользу или против правовой допустимости мирного использова­ния ядерной энергии на территории Федеративной Республики Германия является фундаментальным и существенным решением в смысле прин­ципа оговорки закона в связи с его широким воздействием на граждан, в частности, на сферу их свободы и равенства, на общие условия жизни, а также из-за связанного неизбежно с этим вида и интенсивности регу­лирования. И только сам законодатель призван принять это решение.
3.  Если законодатель принял решение, которое в своем основании серьезно поставлено под вопрос новыми, на момент принятия закона еще не предвидимыми изменениями, то в соответствии с Конституцией он может быть обязан проверить, следует ли сохранить первоначальное решение в силе и при изменившихся обстоятельствах.
4.  В ситуации, неизбежно отягощенной неопределенностью, первей­шей политической обязанностью законодателя и правительства является принятие ими в пределах своих компетенций решений, которые они по­считают целесообразными. В этих обстоятельствах к задаче судов не от­носится подмена при помощи своих оценок компетентных политических органов. Для этого недостаточно правовых стандартов.
5.  Ориентированная на будущее открытая формулировка п. 3 абз. 2 § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опас­ностей служит динамической защите основных прав. Она также помо­гает наилучшей реализации цели защиты, указанной в п. 2 § 1 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей.
6.  Требовать от законодателя с учетом его обязательства по защите граждан регулирования, с абсолютной надежностью исключающего угрозы для основных прав, которые могут возникнуть в связи с разре­шением на эксплуатацию технических сооружений и их эксплуатаци­ей, означало бы непонимание границ человеческого познания, и это в значительной степени привело бы к невозможности разрешения госу­дарством использования техники. Поэтому для устройства социально­го порядка необходимо при любых оценках основываться на позициях практического здравого смысла. Неопределенности, лежащие за пре­делами указанного порога практического здравого смысла, являются неизбежными и поэтому должны лечь на плечи всех граждан как соци­ально адекватная нагрузка.

Решение Второго Сената от 8 августа 1978 г.

— 2 BvL 8/77 –

в деле по проверке конституционности положения § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей от 23 дека­бря 1959 г. [.] – в той мере, в которой это положение делает возможным разрешение на эксплуатацию атомных станций с реакторами на быстрых нейтронах […]

[…]

ОСНОВАНИЯ

A.

I.

[…]

1. […] § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защи­те от ее опасностей:

«Разрешение на строительство и эксплуатацию установок

•  Для того, кто сооружает, вводит в эксплуатацию или ис­пользует иным образом стационарные установки для производ­ства, обогащения или регенерации либо для деления ядерного топ­лива, либо для утилизации облученного ядерного топлива, или вно­сит существенные изменения в установку или ее эксплуатацию, необходимо разрешение.
•  Разрешение может быть выдано лишь в том случае, если
•  отсутствуют факты, которые вызывали бы сомнения в бла­гонадежности заявителя и лиц, ответственных за возведение, ру­ководство и надзор за эксплуатацией установки, и лица, ответ­ственные за возведение, руководство и надзор за эксплуатацией установки, обладают необходимой для этого компетентностью;
•  гарантировано, что иные задействованные в эксплуатации установки лица обладают необходимыми знаниями относитель­но безопасной эксплуатации установки, возможных опасностях и о подлежащих применению мерах защиты;
•  приняты все необходимые с учетом уровня развития науки и техники предупредительные меры против ущерба, связанного с возведением и эксплуатацией установки;
•  приняты необходимые предупредительные меры для исполне­ния установленных законом обязательств по компенсации ущерба;
•  обеспечена необходимая защита от вмешательств или дру­гих действий третьих лиц;
•  выбору места размещения установки не противостоят пре­имущественные общественные интересы, в частности, в отноше­нии сохранения чистоты воды, воздуха и почвы.

[…]»

По мнению суда, обратившегося с запросом, эта норма нарушает прин­цип разделения властей (предл. 2 абз. 2 ст. 20 Основного закона), принцип парламентской демократии (абз. 1 и 2 ст. 20 Основного закона) и прин­цип правового государства (абз. 3 ст. 20 Основного закона) в той мере, в какой она в ее актуальной редакции делает возможным также разреше­ние на строительство и эксплуатацию реакторов на быстрых нейтронах.

[…]

Б.

[…]

II.

Абзацы 1 и 2 § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей соответствуют Основному закону.

1. а) Основной закон не наделяет парламент всеобъемлющим прио­ритетом при принятии основополагающих решений. Он устанавливает границы его полномочий путем распределения компетенций на основе разделения властей. Принципиальные – в том числе и политические – решения он относит к компетенции других высших государственных органов, как, например, определение основного направления полити­ки федеральным канцлером (предл. 1 ст. 65 Основного закона), роспуск Бундестага (ст. 68 Основного закона), объявление чрезвычайного по­рядка принятия законопроекта (ст. 81 Основного закона) или важные внешнеполитические решения, например об установлении или разры­ве дипломатических отношений. За Бундестагом, если он не одобрит по­добные решения, остаются его контрольные полномочия; при опреде­ленных обстоятельствах он может выбрать нового федерального канц­лера и тем самым добиться отставки существующего правительства; он может воспользоваться своей бюджетной компетенцией, но Основной закон не признает за ним компетенции по принятию решений по этим вопросам. Конкретный порядок разделения и сбалансирования государ­ственной власти, сохранение которого является одной из целей Основно­го закона, не может быть подорван посредством ошибочно выведенного из принципа демократии властного монизма в форме всеобъемлющего верховенства парламента. Из того обстоятельства, что только члены пар­ламента выбираются непосредственно народом, не следует, что другие институты и функции государственной власти лишены демократической легитимации. Органы законодательной, исполнительной и судебной вла­сти получают свою институциональную и функциональную демократи­ческую легитимацию из решения создателя Конституции, закрепленно­го в абз. 2 ст. 20 Основного закона.

[…]

б)        В рассматриваемом деле речь идет об области правотворчества, то есть об области, для которой Основной закон устанавливает разгра­ничение компетенции. Из принципа общей оговорки закона следует, что исполнительной власти для актов, существенно затрагивающих сферу свободы и равенства граждан, необходимо законное основание.

• Абзацы 1 и 2 § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей не противоречат принципу оговорки закона.

а)        Хотя принцип оговорки закона прямо не упоминается в Конститу­ции, его действие следует из абз. 3 ст. 20 Основного закона (BverfGE40, 237 [248]). Понимание этого принципа в последние годы изменилось, особенно с признанием его демократических компонентов […]. Сего­дня является устоявшейся судебной практикой, что законодатель обя­зан – в отрыве от признака «вмешательства» – самостоятельно при­нимать все существенные решения в основополагающих нормативных областях, особенно в области осуществления основных прав, насколь­ко она доступна государственному регулированию […]. Абзац 1 ст. 80 и предл. 1 (вторая часть предложения) абз. 2 ст. 59 Основного закона, а также особые случаи оговорок закона являются выражением этой об­щей оговорки закона.

То, в каких областях деятельность государства нуждается в правовом основании в виде формального закона, можно установить лишь с учетом соответствующей предметной области и интенсивности планируемого или принятого регулирования. При этом конституционно-правовые кри­терии оценки следует выводить в первую очередь из фундаментальных принципов Основного закона, в особенности из признанных и гаранти­рованных Основным законом основных прав.

По тем же критериям оценивается, установил ли законодатель – как этого требует конституционная оговорка закона (BVerfGE34, 165 [192]) – при помощи подлежащей проверке нормы существенные нормативные основания для подлежащей регулированию правовой области сам и не пе­редал ли это в ведение органов управления.

б) Нормативное принципиальное решение за или против правовой допустимости мирного использования атомной энергии на территории Федеративной Республики Германия является фундаментальным и су­щественным решением в смысле оговорки закона из-за его широкого воздействия на граждан, в частности, на сферы их свободы и равенства, на общие условия жизни, а также из-за связанных неизбежно с этим вида и интенсивности регулирования. И только сам законодатель призван принять это решение.

То же самое действует в отношении норм, которые определяют офици­альное разрешение на строительство и эксплуатацию установок в смыс­ле абз. 1 § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей. При выдаче разрешения или отказе в выдаче разреше­ния на строительство и эксплуатацию таких установок исполнительной властью речь идет об актах, которые существенным образом могут за­тронуть основные права граждан.

[…]

В § 1 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей законодатель принял решение, устанавливающее принцип применения права о допустимости использования атомной энергии и од­новременно законом определил границы ее использования с учетом обязательности максимально надежной защиты от опасностей ядерной энергии. В этих рамках он урегулировал в абз. 1 и 2 § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей все суще­ственные и фундаментальные вопросы выдачи разрешения на строи­тельство и эксплуатацию.

[…]

в) Этим, однако, еще ничего не было сказано о том, должен ли в случае необходимости и когда должен законодатель вновь принять решение от­носительно правовых предпосылок для сооружения и эксплуатации реак­торов на быстрых нейтронах. Если законодатель принял решение, которое в своем основании серьезно поставлено под вопрос новыми, на момент принятия закона еще не предвидимыми изменениями, то в соответствии с Конституцией он может быть обязан проверить, следует ли и при изме­нившихся обстоятельствах сохранить первоначальное решение в силе.

С конституционно-правовой точки зрения не может быть возра­жений, если законодатель до сих пор не считал необходимым «новое исследование» темы использования реакторов на быстрых нейтронах и его возможных последствий, как, например, вопрос об утилизации отходов.

[…]

•  Абзацы 1 и 2 § 7 абз. 1 и 2 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей также не противоречат конституци­онному требованию достаточной определенности закона.

Абзацы 1 и 2 § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей широко применяют неопределенные правовые понятия. В соответствии со сложившейся судебной практикой примене­ние неопределенных правовых понятий является, в принципе, допусти­мым с конституционно-правовой точки зрения (см. BVerfGE 21, 73 [79]; 31, 255 [264]; 37, 132 [142]). При ответе на вопрос, какие требования к опре­деленности закона должны быть соблюдены в отдельном случае, следует учитывать особенности предмета и интенсивность регулирования (см. BVerfGE 48, 210 [221 и далее]). Не очень высокие требования ставятся, пре­жде всего, при разнообразных фактических обстоятельствах (BVerfGE 11, 234 [237]; 21, 1 [4]; 28, 175 [183]) или если ожидается, что фактические отношения будут быстро меняться (BVerfGE 8, 274 [326]; 14, 245 [251]).

[…]

•  Абзацы 1 и 2 § 7 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей не нарушает основные права человека или объ­ективно-правовые обязанности государства по их защите, вытекающие из правопорядка, регулирующего основные права человека.

[…]

а)        […] Независимо от того, как именно при толковании этой нормы следует определить понятия предосторожности, ущерба и – в связи с ними – опасности или остаточного риска, закон с точки зрения кон­ституционного права исключает выдачу разрешения в том случае, если сооружение или эксплуатация установки ведет к причинению вреда, ко­торый представляет собой нарушение основных прав человека. В дан­ном случае закон не соглашается с характерным для данной установки остаточным ущербом или минимальным ущербом любого вида, которые в свете основного права согласно предл. 1 абз. 2 ст. 2 Основного закона или других основных прав следовало бы рассматривать как нарушение основных прав. В противном случае, поскольку здесь с учетом вида этих ущербов речь идет о совершенно новых ограничениях основных прав, Закон о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасно­стей должен был бы прямо ограничить соответствующее основное право согласно предл. 2 абз. 1 ст. 19 Основного закона, как это, например, сде­лано в абз. 2 § 12 в соответствии с № 4 предл. 1 абз. 1 Закона о мирном использовании атомной энергии и защите от ее опасностей в отношении основного права на физическую неприкосновенность.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде