§ 30. Принцип демократии (абз. 1 ст. 20 в сочетании с абз. 2 ст. 20 Основного закона)
159. BVerfGE44, 125
(Offentlichkeitsarbeit / Работа по связям с общественностью)
- Конституция запрещает государственным органам при исполнении ими своих функций идентифицировать себя в предвыборный период с политическими партиями или кандидатами, поддерживать их или бороться с ними с использованием государственных средств, в частности влиять на решение избирателей с использованием рекламы.
- Если действующее федеральное правительство, выступающее в качестве конституционного органа, участвует в предвыборной гонке и рекламирует себя для переизбрания в качестве правительства, то это будет противоречить конституционному принципу, согласно которому деятельность Бундестага и федерального правительства ограничена по времени.
- Право политических партий на равные шансы будет нарушено, если государственные органы, принимая ту или иную сторону, будут участвовать в предвыборной борьбе, поддерживая или борясь с политическими партиями или кандидатами.
- Действие государственных органов в партийных интересах недопустимо и в форме работы по связям с общественностью, если речь идет о выборах органов народного представительства. Работа правительства по связям с общественностью кончается там, где начинается предвыборная реклама.
- В партийных интересах запрещено действовать как федеральным государственным органам при земельных выборах, так и конституционным органам земель при выборах в Бундестаг.
- Если информативное содержание публикации или сообщения однозначно уступает их рекламному оформлению, то это может быть признаком того, что граница недопустимой предвыборной рекламы оказалась пройденной.
- Признаком нарушения границы допустимости предвыборной рекламы является также усиление работы с общественностью ближе к периоду предвыборной кампании, что может выражаться как в увеличении числа отдельных мероприятий без актуального на то повода, так и в их масштабах и возросшем применении государственных средств для подобных мероприятий.
- В конечном итоге из обязательства федерального правительства воздерживаться при выборах от любых действий в партийных интересах вытекает требование строгой сдержанности в предвыборный период и запрет на любую работу с общественностью с использованием бюджетных средств в форме так называемых отчетов о деятельности, сообщений о достижениях или успехах.
- Федеральное правительство должно предпринять меры, чтобы его публикации, предназначенные для работы с общественностью, не были использованы для предвыборной рекламы ни самими партиями, ни поддерживающими их организациями или группами.
Решение Второго Сената от 2 марта 1977 г.
— 2 BvE1/76 —
[…]
ОСНОВАНИЯ
A.
Предмет разбирательства заключается в вопросе о том, не вмешалось ли федеральное правительство своими мерами, названными работой с общественностью, в предвыборную кампанию 1976 г. в Бундестаг и не привело ли это к нарушению или не подвергло ли это непосредственной опасности нарушения установленных Основным законом прав заявителя.
[…]
B.
[…]
I.
Из норм абз. 1 ст. 20 и абз. 2 ст. 2 Основного закона следует:
- В свободном демократическом обществе, которое установлено Основным законом в Федеративной Республике Германия, вся государственная власть исходит от народа и осуществляется народом путем выборов и голосований и посредством специальных органов законодательства, исполнительной власти и правосудия (абз. 1 и 2 ст. 20 Основного закона).
[…]
- Выборы способны привести к демократической легитимации по смыслу абз. 2 ст. 20 Основного закона только в том случае, если они свободны. Это требует не только того, чтобы акт волеизъявления был свободен от принуждения и недопустимого давления, как это установлено в абз. 1 ст. 38 Основного закона, но также и того, чтобы избиратели могли сформировать и выразить свое решение в ходе свободного процесса формирования мнения (см. BVerfGE20, 56 [97]).
[…]
- […] Как это заложено в абз. 2 ст. 20 Основного закона, формирование воли народа в рамках процедуры голосования должно переходить от народа к государственным органам, а не наоборот. Чем больше деятельность государственных органов влияет на формирование мнения и воли избирателей и сама становится предметом оценки избирателей, тем сильнее должен быть запрет для государственных органов при исполнении ими своих функций на осуществление при выборах особых мер воздействия на формирование воли народа с целью сохранения или изменения распределения власти в государственных органах. В рамках выборов Конституция запрещает им как государственным органам идентифицировать себя с политическими партиями или кандидатами и поддерживать их либо бороться с ними с использованием государственных средств, в частности, оказывать влияние на решение избирателей с помощью рекламы.
Независимо от этого, если действующее федеральное правительство, выступающее в качестве конституционного органа, участвует в предвыборной гонке и рекламирует себя для переизбрания в качестве правительства, то это будет противоречить конституционному принципу, согласно которому деятельность Бундестага и федерального правительства ограничена по времени. Это не исключает для членов федерального правительства возможности участия в предвыборной борьбе на стороне одной из партий, когда они не исполняют свои должностные обязанности.
- Согласно Основному закону как демократическому порядку важнейшие государственные решения принимаются на основе правила большинства (абз. 2 ст. 42, абз. со 2-го по 4-й ст. 63, абз. 1 ст. 67, абз. 3 ст. 52, абз. 6 ст. 54).
[…]
И только если большинство формируется на основе свободного, открытого, регулярно возобновляющегося процесса формирования общественного мнения и волеизъявления, в котором все совершеннолетние граждане могут принимать равное участие, и если большинство при принятии решений исходит из постоянно определяемого общественного блага, в частности, уважает права меньшинства и учитывает его интересы, не отнимает и не уменьшает его право стать завтра большинством, то только тогда решения большинства при исполнении государственной власти могут отражать волю всего общества и, следуя идее свободного самоопределения всех граждан, обладать обязательной силой для всех.
Следует, в частности, отметить, что финансовые средства и налоги, на которые содержится государство, поступают от всех граждан государства, независимо от их политических взглядов и принадлежности к политическим организациям. Эти средства доверяются государству для использования в целях всеобщего блага. Оно служит этой цели как социальное правовое государство в различных формах, в том числе поддерживая части и группы плюралистического общества и их разнообразные интересы. При этом здесь не требуется общее решение о том, где проходят границы, вытекающие, например, из запрета предпочтений согласно абз. 3 ст. 3 Основного закона. Однако это обязательство не исполняется, если в таком важном для всего государства процессе, как выборы народных представительных органов, финансовые средства и возможности государства, предоставленные ему всем обществом, используются в пользу или против политических партий или кандидатов. Основной закон мирится в процессе формирования политического мнения и воли народа, который находит свое завершение в процедуре выборов, с внеправовым неравенством избирателей и их политических групп. Но он запрещает государству, выбирая одну из сторон, участвовать в избирательной борьбе и, тем самым, оказывать влияние на конкурентные взаимоотношения политических сил. Государственные органы должны служить всем и сохранять нейтральность в предвыборной борьбе. […]
II.
Если государство, как это происходит в подобных случаях, вмешивается в пользу или против определенных политических партий или кандидатов, то кроме того происходит еще и нарушение конституционного права затронутых лиц на равенство шансов при выборах (абз. 1 ст. 21, абз. 1 ст. 38 Основного закона).
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде