158. BVerfGE 125, 175

158. BVerfGE 125, 175

(Hartz IV / Хартц IV)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Пресс-релиз № 5/2010 от 9 февраля 2010 г.

Решение от 17 марта 2004 г.

1 BvL 1/09, 1 BvL 3/09, 1 BvL 4/09

Стандартные пособия согласно части второй Социального кодекса (Закон «Хартц-IV») не соответствуют Конституции

1. Обстоятельства дела
2. Четвертый закон относительно современных услуг на рынке тру­да от 24 декабря 2003 г. (так называемый Закон «Хартц-IV»), вступив­ший в силу 1 января 2005 г., объединил прежнее пособие по безработице и прежнюю социальную помощь в новой второй части Социального ко­декса (СК II) в форме единого базового обеспечения трудоспособных лиц, нуждающихся в материальной помощи, а также совместно проживающих с ними в общности нуждающихся лиц. Нуждающиеся в помощи трудо­способные лица получают согласно закону пособие по безработице II, а проживающие с ними совместно нетрудоспособные члены семьи, в осо­бенности дети, не достигшие 15-летнего возраста, получают социальное пособие. Указанные пособия состоят в основном из закрепленных в § 20 и 28 СК II стандартного пособия на обеспечение жизненных потребно­стей и пособия на оплату жилья и отопления. Пособия предоставляются только при отсутствии достаточных собственных средств, в частности дохода или имущества. Стандартное пособие для бессемейных граждан в соответствии с СК II на момент вступления его в силу в «старых» феде­ральных землях, включая Восточный Берлин, составляло 345 евро. Стан­дартное пособие для остальных совместно проживающих нуждающих­ся лиц составляет определенный процент от указанного выше пособия. В соответствии с этим пособие для супругов, зарегистрированных гра­жданских партнеров и партнеров, состоящих в незарегистрированном браке, на 1 января 2005 г. приблизительно составляло 311 евро (90 %), для детей до окончания 14-го года жизни – 207 евро (60 %), а для детей с 15-го года жизни – 276 евро (80 %).

По сравнению с правилами ранее действовавшего федерального Зако­на о предоставлении социальной помощи суммы выплат в соответствии с СК II стали в значительной мере паушализированными; повышение вы­плат для удовлетворения бытовых потребностей исключено. Одноразовые субсидии стали предоставляться только в исключительных случаях при особой необходимости. Для покрытия затрат на нерегулярные, но перио­дически возникающие потребности размер стандартного пособия был увеличен, чтобы получатели пособия могли откладывать определенные суммы для данных целей.

• а) При установлении размера стандартных пособий законодатель опирался на право социальной помощи, которое с 1 января 2005 г. за­креплено в части XII Социального кодекса (СК XII). В соответствии с СК XII и принятым уполномоченным федеральным министерством положе­нием о размере стандартных пособий расчет размеров стандартных посо­бий социальной помощи осуществляется на основании статистической модели, которая в аналогичной форме была разработана в рамках Закона о предоставлении социальной помощи. Основанием для расчета стандарт­ных пособий является специальный выборочный анализ поступлений и потребления, который проводится Федеральным статистическим ве­домством каждые пять лет. Для определения размеров ставок социаль­ного пособия, которые действуют и для бессемейных граждан, использо­вались включенные в отдельные разделы выборочных проб поступлений и потребления расходы 20 % домохозяйств (нижних в списке, составлен­ном в соответствии с их чистым доходом), состоящих из одного человека (нижний квинтиль), после исключения лиц, получающих социальную помощь. Указанные расходы брались в расчет, однако, не в полном объе­ме, а как потребление, имеющее значение для определения стандартной ставки, только в определенной части.

Положение о размере стандартных пособий, действующее с 1 января 2005 г., основывается на выборочном анализе поступлений и потребле­ния 1998 г. При установлении потребления, имеющего значение для опре­деления стандартной ставки, в абз. 2 § 2 Положения о размере стандарт­ных пособий не учитывался раздел 10 выборочного анализа поступлений и потреблений (образование). Также, помимо прочего, были исключены расходы, содержащиеся в разделах 03 (одежда и обувь), например расхо­ды на изделия из меха и пошитые на заказ, в разделе 04 (жилье и проч.) расходы по позиции «электроэнергия», в разделе 07 (транспорт) расходы на транспортные средства и в разделе 09 (досуг, развлечения и культу­ра), например, расходы на планеры. Рассчитанная на 1998 г. сумма была пересчитана по правилам, действующим для ежегодной актуализации стандартных пособий в соответствии с СК II и ставок социальных посо­бий в соответствии с СК XII, с учетом изменений актуальной стоимости пенсионного балла в системе государственного пенсионного страхова­ния (ср. § 68 СК VI). Новая сумма действует с 1 января 2005 г.

б) При установлении стандартных пособий для детей законодатель отклонился от процентных ставок, действовавших в соответствии с За­коном о предоставлении социальной помощи, и установил лишь две воз­растные группы (от 0 до 14 лет и от 14 до 18 лет). Исследование связанно­го с расходами поведения супружеских пар с одним ребенком, подобное проведенному во время действия Закона о предоставлении социальной помощи, пока не проводилось.

• Специальная оценка выборочного анализа поступлений и потреб­ления по состоянию на 2003 г. привела к изменению 1 января 2007 г. по­требления, имеющего значение для определения стандартной ставки, в соответствии с абз. 2 § 2 Положения о размере стандартных пособий, однако это не привело к повышению основной ставки социального по­собия и стандартного пособия для бессемейных лиц. Новое особое об­общение данных относительно поведения потребления семейными па­рами с одним ребенком побудило законодателя к введению третьей воз­растной группы детей, проживающих вместе с родителями, а именно от 6 до 14 лет. Указанные дети получают с 1 июля 2009 г. в соответствии с § 74 СК II 70 % от стандартного пособия для бессемейных лиц. С 1 ав­густа 2009 г. дети школьного возраста получают в соответствии с § 24a СК II дополнительное школьное пособие в размере 100 евро за каждый учебный год.
• По запросу Земельного суда Гессена (1 BvL 1/09) и по двум запро­сам Федерального социального суда (1 BvL 3/09 и 1 BvL 4/09) о проверке на соответствие Основному закону размера стандартного пособия для обеспечения жизненных потребностей взрослых и детей до окончания 14-го года жизни в период с 1 января до 30 июня 2005 г. в соответствии с абз. 1-3 § 20 и альт. 1 № 1 предл. 3 абз. 1 § 28 СК II Первый Сенат Феде­рального Конституционного Суда провел заседание 20 октября 2009 г. Лежащие в основе данных запросов изначальные производства подробно описаны в Пресс-релизе к устному разбирательству (№ 96/2009 от 19 ав­густа 2009 г.).

Первый Сенат Федерального Конституционного Суда решил, что по­ложения СК II, касающиеся стандартного пособия для взрослых и детей, не позволяют реализовать конституционное право гражданина на обес­печение достойного прожиточного минимума, закрепленное в абз. 1 ст. 1 в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного закона. Данные положения подлежат дальнейшему применению до вступления в силу новых правил, которые законодатель обязан принять до 31 декабря 2010 г. При разработке новых правил законодатель обязан предусмотреть также право нуждающихся лиц, указанных в § 7 СК II, на удовлетворение неизбежной, длительной, не разовой, особой потребности, которая ранее не охватывалась посо­бием в соответствии с § 20 и далее СК II, но которая в целях обеспече­ния достойного прожиточного минимума обязательно должна обеспе­чиваться. До разработки новых правил законодателем устанавливается, что данное право в соответствии с критериями, указанными в мотиви­ровочной части решения, может быть заявлено по отношению к федера­ции непосредственно на основании абз. 1 ст. 1 в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного закона.

В основе принятого решения по существу лежат следующие выводы:

1. а) Основное право на обеспечение достойного прожиточного мини­мума в соответствии с абз. 1 ст. 1 Основного закона в сочетании с прин­ципом социального государства, закрепленным в абз. 1 ст. 20 Основ­ного закона, гарантирует каждому нуждающемуся в помощи создание таких материальных условий, которые безусловно необходимы для его физического существования, а также для его минимально допустимо­го участия в общественной, культурной и политической жизни. Данное основное право, закрепленное в абз. 1 ст. 1 Основного закона, как пра­во, вытекающее из гарантии, в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного зако­на, наряду с абсолютно действующим правом на уважение достоинства каждого человека, закрепленным в абз. 1 ст. 1 Основного закона, имеет самостоятельное значение. Данным правом, в соответствии с его сущно­стью, нельзя распоряжаться, а о его реализации нужно заявлять. Для это­го, однако, для них необходима конкретизация и постоянная актуализа­ция законодателем, который должен соотносить размер выплачиваемых пособий с текущим уровнем развития общества и текущими условиями жизни. Объем конституционного права требования относительно по­лучения пособий с точки зрения видов потребности и необходимых для этого средств не может быть определен непосредственно на основании Конституции. Конкретизация относится к компетенции законодателя, у которого в данном вопросе имеется свобода действий.

Для конкретизации права требования законодатель должен после­довательно проанализировать все жизненно важные расходы в рамках прозрачной и надлежащей процедуры на предмет их фактической значи­мости с учетом фактической потребности, то есть с учетом реальности.

б)        Свободе действий законодателя в вопросе оценки прожиточного минимума соответствует сдерживающий контроль за регулированием со стороны Федерального Конституционного Суда. Поскольку Основной закон сам не разрешает установление конкретных сумм указанного права требования, материальный контроль относительно результата ограни­чивается вопросом, является ли пособие явно недостаточным. В рамках материального диапазона, который остается при контроле очевидной недостаточности пособий, основное право на обеспечение достойного прожиточного минимума человека не может предоставить никаких за­данных величин, поддающихся количественной оценке. Основное пра­во, однако, требует проверки исходных данных и методов определения размеров пособий на предмет соответствия их целям основного права. Для обеспечения соответствующей значимости основного права понят­ности размера предусмотренных законом пособий, а также их судебного контроля в дальнейшем пособия должны убедительно обосновываться при помощи надежных данных и последовательных процедур расчета.

Федеральный Конституционный Суд в этой связи проверил, в соответ­ствующей ли абз. 1 ст. 1 Основного закона в сочетании с абз. 1 ст. 20 Ос­новного закона форме законодатель охватил и очертил цель обеспечения достойного существования человека, выбрал ли он пригодный способ вы­числения прожиточного минимума в рамках своей свободы действий, полностью и правильно ли исследовал он необходимые факты и, наконец, следовал ли он на всех этапах расчетов в рамках выбранной процедуры по­нятным методам вычисления и их обоснованным структурным принципам в рамках приемлемого. Для предоставления возможности Конституцион­ному суду провести указанный контроль на законодателя возлагается обя­занность по раскрытию понятным образом информации о методах опреде­ления прожиточного минимума и этапах расчетов в рамках нормотворче­ского процесса. В случае неисполнения данной обязанности установление прожиточного минимума ввиду этого недостатка не будет соответствовать абз. 1 ст. 1 Основного закона в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного закона.

• Указанные в исходном разбирательстве размеры стандартных по­собий – 345, 311 и 207 евро – не могут быть признаны явно недостаточ­ными для обеспечения достойного прожиточного минимума человека. В отношении суммы стандартного пособия в размере 345 евро очевидный вывод о том, что сумма является ниже допустимой нормы, не может быть сделан, поскольку она как минимум является достаточной для обеспе­чения физической стороны прожиточного минимума, а у законодателя имеется особо широкая свобода действий относительно социальной ча­сти прожиточного минимума.

Это же действует и в отношении суммы пособия в размере 311 евро для взрослых партнеров, входящих в общность нуждающихся в матери­альной помощи. Законодатель был вправе исходить из того, что путем совместного ведения хозяйства будут сокращены расходы и поэтому у двух совместно проживающих партнеров общий минимальный размер финансовой потребности будет меньше двойного размера пособия для лица, проживающего отдельно.

Также нет оснований утверждать, что единая сумма пособия в разме­ре 207 евро для детей, не достигших 14 лет, является явно недостаточной для обеспечения прожиточного минимума, соответствующего достоин­ству человека. Также нет оснований для утверждения, что данная сумма является недостаточной для обеспечения «физического» прожиточного минимума, в частности для удовлетворения потребности в питании де­тей в возрасте от 7 до 14 лет.

• Статистическая модель, действующая для определения ставок соци­альных пособий, регулируемых законодательством о социальной помощи, а также представляющая собой в соответствии с волей законодателя основу для определения размера стандартного пособия, является с конституцион­но-правовой точки зрения допустимым – поскольку он приемлем – мето­дом соответствующего реальности определения прожиточного минимума бессемейного лица. Он основывается также на пригодных эмпирических данных. Выборочный анализ поступлений и потребления отражает со ста­тистической точки зрения достоверным способом поведение населения от­носительно потребления. Выборка 20 % домохозяйств (нижних в списке, составленном в соответствии с их чистым доходом), состоящих из одного человека, после исключения лиц, получающих социальную помощь, в ка­честве референтной группы для установления размера стандартного посо­бия для бессемейных лиц с конституционно-правовой точки зрения не мо­жет быть оспорена. Законодатель мог также объяснимо исходить из того, что при оценке данных выборочного анализа поступлений и потребления 1998 г. взятая за основу референтная группа статистически достоверно на­ходилась выше пороговой величины для выплаты социального пособия.

С конституционно-правовой точки зрения также не может быть оспоре­но, что результаты, содержащиеся в отдельных разделах выборочного ана­лиза поступлений и потребления относительно нижнего квинтиля, были использованы при расчете не в полном объеме, а только в определенном процентном соотношении в качестве потребления, имеющего значение для определения стандартного размера пособия. Законодатель, однако, надле­жащим образом и приемлемо принял оценочное решение о том, какие дан­ные относятся к прожиточному минимуму. Для оправдания сокращений статей расходов в разделах выборочного анализа поступлений и потреб­ления необходима эмпирическая основа. Законодатель вправе классифи­цировать расходы, совершаемые референтной группой, только в том слу­чае как нерелевантные, если установлено, что они компенсируются иным образом или не являются обязательными для обеспечения прожиточного минимума. Относительно размера сокращений также не исключена оцен­ка на обоснованной эмпирической основе; оценки «наобум» не представ­ляют собой исследований, соответствующих реальности.

• Стандартное пособие в размере 345 евро не было рассчитано соот­ветствующим Конституции образом, так как имелись необоснованные отклонения от структурных принципов статистической модели.

а) Установленный в абз. 2 § 2 Положения о размере стандартных посо­бий от 2005 г. размер потребления, имеющий значение для определения размера ставки социального пособия, а также для размера стандартного пособия, не основывается на убедительной оценке выборочного анализа доходов и расходов 1998 г. Это вызвано тем, что в отдельных позициях расходов были сделаны исключения относительно товаров и услуг, не ре­левантных для расчета стандартного пособия (например, меха, одежда индивидуального пошива и планеры), без установления данных о том, были ли в принципе подобные расходы в контрольной группе (нижний квинтиль). По другим позициям расходов были осуществлены сокраще­ния, которые, по сути, являются приемлемыми, однако их размер эм­пирически не был доказан (например, сокращение на 15 % по позиции «электроэнергия»). Другие позиции расходов, например раздел 10 (обра­зование), вообще не были учтены без какого либо обоснования.

б) Наряду с этим увеличение расчитанных для 1998 г. сумм с целью применения в 2005 г. на основе изменения актуальной стоимости пен­сионного балла представляет собой ненадлежащее изменение масштаба. В то время как статистическая методика оценки базировалась на чистом доходе, поведении потребителя и расходах на жизнеобеспечение, коррек­тировка на основании актуальной стоимости пенсионного балла бази­руется на развитии заработных плат и жалований (брутто), на размере взносов в общий пенсионный фонд страхования и на факторе устойчи­вого развития. Данные факторы, однако, не имеют никакого отношения к прожиточному минимуму.

•  Установление стандартного пособия в размере 311 евро для парт­неров, проживающих совместно в общности нуждающихся в материаль­ной помощи, не соответствует конституционно-правовым требованиям, поскольку здесь также сохраняются недостатки, допущенные в расчетах стандартного пособия для бессемейных лиц, а размер пособия для парт­неров рассчитывался на базе стандартного пособия для бессемейных лиц. Однако предположение, что для обеспечения прожиточного мини­мума двух партнеров будет достаточной сумма в размере 180 % от соот­ветствующей потребности одного бессемейного человека, базируется на достаточной эмпирической основе.
•  Социальная помощь для детей, не достигших 14 лет, в размере 207 евро не соответствует конституционно-правовым требованиям, посколь­ку исчисляется на основании уже оспоренной суммы стандартного посо­бия в размере 345 евро. Кроме того, установление указанной суммы не ос­новывается на какой-либо приемлемой методике расчета прожиточного минимума ребенка в возрасте до 14 лет. Законодатель не провел никаких исследований специфических потребностей ребенка, которые в отличие от потребностей взрослого должны быть направлены на этапы развития ребенка и ориентированное в отношении детей развитие его личности. Осуществленный вычет в размере 40 % от стандартного пособия бессе­мейного лица основывается на необоснованном утверждении, не имею­щем эмпирической и методической базы. В частности, остались неучтен­ными необходимые затраты на учебники, тетради, калькуляторы и т. д., которые относятся к необходимым потребностям ребенка. Без покрытия данных затрат у нуждающихся детей возникает опасность, что они будут лишены шансов на достижение в жизни успехов. Также отсутствует диф­ференцированное исследование потребностей детей более младшего и бо­лее старшего возраста.
•  Данные нарушения Конституции не были устранены ни посред­ством использования результатов выборочного анализа доходов и рас­ходов 2003 г. и пересмотром уровня расходов, имеющего значение для определения ставки социального пособия с действием с 1 января 2007 г., ни при помощи вступивших в силу в середине 2009 г. § 74 и 24 а СК II.

а) Вступившие в силу 1 января 2007 г. изменения в положении о раз­мере стандартных пособий не устранили существенные недостатки, та­кие как, например, игнорирование расходов, указанных в разделе 10 (образование) выборочного анализа поступлений и потребления, или увеличение рассчитанных для 2003 г. сумм в соответствии с изменени­ем стоимости пенсионного балла.

б) Введенное § 74 СК II социальное пособие для детей в возрасте от 7 до 14 лет в размере 70 % от размера стандартного пособия для бессемейных лиц не соответствует конституционно-правовым требованиям уже по той причине, что основывается на неправильно рассчитанном стандартном пособии. Хотя законодатель, возможно, при помощи введения третьей воз­растной категории и лежащей в основе § 74 СК II методики расчета и при­близился к реалистичной оценке необходимого размера пособия для детей школьного возраста. Но он все же не удовлетворил требования к оценке потребности детей, поскольку законодательное регулирование все еще ориентируется на расходы взрослого бессемейного человека.

в) Положение, закрепленное в § 24 а СК II, предусматривающее еди­новременную выплату в размере 100 евро, с методической точки зрения не вписывается в установленную в СК II систему определения потребно­стей нуждающихся лиц. Кроме того, законодатель при принятии § 24 а СК II эмпирически не рассчитал размеры необходимой потребности ре­бенка, связанной с посещением школы. Сумма в 100 евро за один год об­учения в школе, очевидно, была установлена произвольно.

• Кроме того, абз. 1 ст. 1 Основного закона в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного закона не соответствует то, что в СК II отсутствует норма, пред­усматривающая право на получение пособия для обеспечения текущей, не только разовой, особой потребности, неизбежной для покрытия про­житочного минимума. Подобное право необходимо для такой потребно­сти, которая по той причине не охватывается положениями § 20 и след СК II, что статистика относительно поступлений и потребления, на кото­рой базируется стандартное пособие, отражает только среднестатисти­ческую потребность в стандартных ситуациях, а не выходящую за эти рамки особенную потребность в нетипичных ситуациях.

Предоставление стандартного пособия в фиксированном размере, по общему правилу, допустимо. Если статистическая модель была при­менена в соответствии с конституционно-правовыми требованиями,  паушальный размер пособия был, в частности, определен таким обра­зом, чтобы было возможно достижение баланса между различными по­зициями потребности в помощи, лицо, нуждающееся в материальной помощи, как правило, может определять свое поведение относительно расходов так, что для него будет достаточной сумма в фиксированном размере; прежде всего, при особенной потребности он должен будет ис­пользовать вначале потенциал сэкономленных средств, который заложен в стандартное пособие.

Поскольку, однако, паушальная сумма стандартного пособия в со­ответствии с ее концепцией способна покрыть только среднестатисти­ческую потребность, то потребность, возникающая в особых случаях, в статистике убедительным образом не учтена. Абзац 1 ст. 1 в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного закона требует, однако, покрытия и этой неиз­бежной, текущей, не только разовой, особой потребности, если это в кон­кретном случае необходимо для обеспечения прожиточного минимума, соответствующего достоинству человека. Указанная потребность до сих пор не охвачена СК II в полной мере. В связи с данным пробелом относи­тельно обеспечения необходимого для жизни прожиточного минимума законодатель должен для лиц, имеющих право на получение пособия в соответствии с § 7 СК II, предусмотреть регулирующую особые случаи норму, предоставляющую право требования на получение пособия с це­лью удовлетворения вышеуказанной особой потребности. Указанное пра­во требования возникает, однако, только в том случае, если потребность так существенна, что общая сумма предоставленных нуждающемуся лицу пособий – включая помощь третьих лиц и с учетом возможности нуждающегося лица экономить – больше не обеспечивает прожиточ­ный минимум, соответствующий достоинству человека. Подобное право требования ввиду узких и строгих предпосылок диспозиции нормы за­кона может приниматься во внимание только в редких случаях, может.

• Противоречащие Конституции нормы подлежат дальнейшему при­менению до внесения изменений, которые законодатель обязан принять до 31 декабря 2010 г. Вследствие имеющейся у законодателя свободы отно­сительно составления новых правил Федеральный Конституционный Суд не уполномочен на основании собственных заключений и оценок само­стоятельно устанавливать определенный размер пособия. Поскольку не­возможно сделать вывод о том, что установленные законодателем суммы стандартных пособий являются явно недостаточными, непосредственно из Конституции не вытекает обязанность законодателя установить более высокие пособия. Законодатель должен, напротив, провести процедуру с целью реалистичной учитывающей потребности оценки пособия, не­обходимого для обеспечения соответствующего достоинству человека прожиточного минимума, в соответствии с указанными конституци­онно-правовыми предписаниями, а полученные результаты закрепить в законе в качестве права для требования пособий.

Абзац 1 ст. 1 Основного закона в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного закона не обязывает законодателя устанавливать заново эти пособия ре­троспективно. Однако если законодатель не исполнит свою обязанность по принятию изменения до 31 декабря 2010 г., то принятый с нарушени­ем этого срока закон должен будет распространять свое действие на пе­риод с 1 января 2011 г.

Законодатель, кроме того, обязан не позднее 31 декабря 2010 г. вклю­чить в СК II норму, которая будет гарантировать удовлетворение неизбеж­ной, текущей, не только разовой особой потребности. Лица, имеющие пра­во на получение пособия в соответствии с § 7 СК II, у которых возникнет такая потребность, должны обеспечиваться необходимой помощью в виде предоставления вещей или денежных средств и до вступления в силу ука­занной нормы. Во избежание опасности нарушения абз. 1 ст. 1 Основного закона в сочетании с абз. 1 ст. 20 Основного закона в переходный период до введения в действие соответствующей нормы, регулирующей особые случаи, противоречащий Конституции пробел в законе должен быть вос­полнен соответствующим распоряжением Федерального Конституцион­ного Суда с действием в период с момента оглашения решения.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде