141. 1 BvR 31/08 und 1 BvR 3386/08

141. 1 BvR 31/08 und 1 BvR 3386/08

(Garzweiler II / Гарцвейлер II / Решение по делу «Шахта Гарцвейлер по добыче бурого угля открытым способом» – правовая защита при экспроприации и переселении)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати № 76/2013 от 17 декабря 2013 г.

Решение от 17 декабря 2013 г.

— 1 BvR 3139/08, 1 BvR 3386/08 –

Решение по делу «Шахта Гарцвейлер по добыче бурого угля открытым способом»: усилена правовая защита лиц, которых коснулись экспроприация и переселение

Первый Сенат Федерального Конституционного Суда усилил право­вую защиту от крупных проектов, связанных с экспроприацией и пе­реселением. Уже на стадии разрешения проекта требуется общее взве­шивание всех общественных и частных интересов, говорящих в пользу проекта и против него. Общее взвешивание является делом специализи­рованных ведомств и проверяется преимущественно судами специали­зированных отраслей правосудия; Федеральный Конституционный Суд ограничивается контролем конституционно-правовых аспектов. Затро­нутым лицам правовая защита должна быть предоставлена уже против разрешения проекта. Разрешение на рамочный план шахты Гарцвейлер по добыче бурого угля открытым способом удовлетворяет конституци­онно-правовым требованиям, но основанная на нем конкретная экс­проприация природоохранного союза – нет. В этом смысле дело огра­ничивается констатацией нарушения основных прав, так как иск и при возвращении в специализированные суды для рассмотрения не имел бы большого успеха.

Обстоятельства и ход процедуры:

1.  В основе шахты Гарцвейлер по добыче бурого угля открытым спо­собом в Северном Рейне-Вестфалии лежат планы по бурому углю 1984 г. и 1994/1995 гг. Уведомлением от 22 декабря 1997 г. Ведомство по горно­му делу в Дюрене разрешило «Рамочный план предприятия для шахты Гарцвейлер I/II по добыче бурого угля открытым способом».
2.  Заявитель по делу 1 BvR 3139/08 является собственником земель­ного участка, расположенного на территории добычи в районе Иммерат города Эркеленц, застроенного жилым домом в собственном пользова­нии. В своей конституционной жалобе он оспаривает разрешение Ведом­ства по горному делу Дюрена и подтверждающие его решения ведомств и судов по административным спорам.
3.  Заявителем по делу 1 BvR 3386/08 является официально признан­ный в Северном Рейне-Вестфалии природоохранный союз. Он приобрел в 1998 г. в собственность земельный участок, на котором должна была вестись добыча. Решением от 9 июня 2005 г. окружное правительство Арнсберга лишило его собственности и передало ее носителю проекта. В своей конституционной жалобе заявитель оспаривает данное решение о передаче земли и подтверждающие его судебные решения.

Существенные соображения Сената:

1. Конституционная жалоба по делу 1 BvR 3386/08 обоснована в той мере, в которой она допустима. Заявитель, который экспроприируется в результате оспоренной передачи земли, ущемляется в своих основных правах из ст. 14 абз. 1 предл. 1 и ст. 19 абз. 4 предл. 1 ОЗ.

а) Согласно ст. 14 абз. 3 ОЗ экспроприация может быть оправдана толь­ко достаточно весомой целью общего блага, определение которой являет­ся прерогативой парламентского законодателя. При этом у законодателя есть простор для оценки, который подвергается ограниченной конститу­ционно-правовой проверке. Закон должен достаточно определенно регу­лировать, с какой целью, при наличии каких предпосылок и для каких проектов можно экспроприировать. При экспроприации в пользу част­ных лиц, лишь косвенно служащей общему благу, следует в этом смысле выдвигать повышенные требования.

Экспроприация допустима лишь тогда, когда она необходима ради достижения цели общего блага. Здесь следует различать необходимость отдельной меры по экспроприации и необходимость самого проекта для общего блага. Проект является необходимым в смысле ст. 14 абз. 3 ОЗ, если он ради блага общества разумным образом необходим, внеся суще­ственный вклад в достижение цели общего блага. Сама экспроприация, однако, необходима лишь тогда, когда экспроприированное благо явля­ется неотъемлемым для осуществления проекта.

Гарантия эффективной правовой защиты от нарушений собственно­сти выполняется лишь тогда, когда правовая защита от отчуждения соб­ственности предоставляется настолько заблаговременно, что реально можно дождаться проверки всех предпосылок принятия решения, под углом зрения предварительных установок или действительного испол­нения проекта, с принципиально открытым результатом.

б) § 79 абз. 1 Федерального закона о горном деле (ФЗГД) при кон­ституционном толковании содержащейся там оговорки об общем бла­ге находится в соответствии со ст. 14 абз. 3 ОЗ. Формулировка наводит, правда, на мысль, что передача земли принципиально допустима, если она «служит благу общества» и что цели, позволяющие проводить экс­проприацию, добавленные в текст через «в частности», должны служить всего лишь в качестве примеров. В этом более широком толковании нор­ма не была бы совместима с Основным законом. Перечисление целей экспроприации можно, однако, понимать и как исчерпывающее. При подобном конституционном толковании § 79 ФЗГД находится в соответ­ствии со ст. 14 абз. 3 в той мере, в которой он в качестве цели общего бла­га называет «снабжение рынка сырьем».

в) Отчасти неудовлетворительными являются нормы об экспроприа­ции Федерального закона о горном деле под углом зрения необходимо­го общего взвешивания интересов и требуемой эффективной правовой защиты.

Нормы Федерального закона о горном деле не предписывают в явном виде проведение общего взвешивания интересов при решении вопроса о разрешении на рамочный план предприятия. Федеральный Админи­стративный Суд, однако, в своем решении от 29 июня 2006 г. (BVerGE 126, 205), которое было принято в исходном деле по конституционной жалобе 1 BvR 3139/08, реагировал на данные недостатки в нормах о выдаче раз­решений для горнодобывающих предприятий и потребовал через § 48 абз. 2 ФЗГД также взвешивание интересов затронутых собственников земельных участков с оправданными интересами горного дела. Данное понимание обычного закона оставляет пространство для общего взве­шивания интересов, требуемого Конституцией при выдаче разрешения на рамочный план предприятия.

Кроме того, закон регулирует неоднозначно, требуется ли всегда об­щее взвешивание в рамках соответствующей передачи земли. Общее взвешивание в процедуре утверждения рамочного плана предприятия не делает лишним общее взвешивание в процессе принятия решения о пе­редаче земли, даже если они по содержанию во многом совпадают, так как в этом смысле не предусмотрена обязательная сила рамочного плана предприятия в отношении передачи земли, в частности, предваритель­ное действие относительно права экспроприации. Однако устоявшаяся в течение длительного времени судебная практика по административ­ным спорам утверждает, что для добычи полезного ископаемого экспро­приация в отдельном случае допустима только на основе общего взвеши­вания; тем самым правовое положение в достаточной мере уточняется.

г) Оспоренные решения ведомств и судов нарушают права истца из ст. 14 абз. 1 и 3 ОЗ, так как не проводилось необходимое взвеши­вание в отношении шахты с открытой формой добычи в Гарцвейлере, и они основываются на толковании Федерального закона о горном деле, которое в свое время обладало структурным дефицитом правовой за­щиты. Общее взвешивание может, однако, при обязательном решении о передаче земли принципиально проводиться еще во время судебного разбирательства. Верховный земельный суд по административным спо­рам, однако, в оспоренном решении указывает по многим установлени­ям и оценкам фактов без собственной предметной проверки на, по его мнению, обязательные результаты из его решения о предшествующем иске истца против рамочного плана предприятия. В этом более раннем решении Верховный земельный суд по административным спорам – в согласии с тогдашней судебной практикой Федерального Администра­тивного Суда – отстаивал точку зрения, что разрешение на рамочный план предприятия не может нарушить права третьих лиц. Только при процедуре передачи земли происходит вторжение в право собственно­сти. Тем самым истцу было отказано в достаточной судебной проверке оспоренной переуступки земли.

д)        Несмотря на успех конституционной жалобы, все ограничивается простым установлением нарушений Конституции. Отмена оспоренных решений является излишней, так как новое решение по делу не может истцу принести никакой выгоды, выходящей за пределы констатации. Земельный участок тем временем используется под добычу бурого угля открытым способом, и его возврат был бы фактически лишен ценности. К тому же с уверенностью можно предвидеть, что специализированные суды при повторном решении, по сути, пришли бы к выводу, что шахта Гарцвейлер по добыче открытым способом для обеспечения энергоснаб­жения должна рассматриваться как разумным образом необходимая и что и общее взвешивание по шахте с открытым способом добычи при проверке задним числом судами устояло бы (ср. об этом позже под 2).

• Конституционная жалоба по делу 1 BvR 3139/08 допустима, но необоснованна.

а)        Оспоренное разрешение на рамочный план предприятия шахты Гар- цвейлер с открытым способом добычи не нарушает право истца на сво­боду перемещения (ст. 11 ОЗ).

Статья 11 ОЗ защищает и пребывание на свободно выбранном ме­сте и, тем самым, от принудительного переселения. Однако она не дает право пребывать и оставаться в таких местах на территории федера­ции, в которых регулирование о земельном порядке или использовании земли противостоят постоянному пребыванию. Подобное регулирова­ние не касается, во всяком случае, тогда охранительной области ст. 11 абз. 1 ОЗ, если оно действует вообще и не должно целенаправленно ка­саться свободы перемещения отдельных лиц или групп лиц. Самостоя­тельное право на родину ст. 11 абз. 1, однако, не предоставляет. В ре­зультате этого не возникает пробела в защите. Особые обременения затронутых лиц, связанные с утратой социальных и пространственно­градостроительных связей, учитываются в рамках защиты основных прав из ст. 14 абз. 1 и 3 ОЗ, если речь идет о вторжении в собственность, в остальном через ст. 2 абз. 1 ОЗ.

б)        Вторжение в собственность (ст. 14 ОЗ) истца посредством разреше­ния рамочного плана предприятия оправдано с конституционно-право­вой точки зрения.

аа) Статья 14 ОЗ защищает конкретный состав жилищной собственно­сти. К составу относятся и его сложившиеся связи в социальном и градо­строительном отношении. Данная защита относится как к квартирам, на­ходящимся в собственности, так и к праву владения арендаторов жилья.

бб) Разрешение на рамочный план предприятия не лишает, однако, истца собственности на его земельный участок, но вторгается в нее. Оно содержит констатацию не в его пользу, что проект шахты с открытым способом добычи принципиально может быть разрешен. Разрешение ра­мочного плана предприятия вторгается в земельную собственность ист­ца и потому, что самое позднее с момента этого решения в населенных пунктах, затронутых шахтой с открытым способом добычи, начинается процесс переселения, меняющий массивно в растущей мере социальное и градостроительное окружение. Наконец, решение о выдаче разрешения имеет и предварительное правовое действие под углом зрения возможно­стей правовой защиты истца от более позднего отчуждения земельного участка. Во всяком случае относительно земельных участков, расположен­ных посреди зоны добычи, после принятия рамочного плана предприятия последующее использование в принципе решено. По мере осуществления проекта создания шахты с открытым способом добычи уменьшаются фак­тические виды на успех правовых средств против отчуждения земли в той мере, в которой собственник ссылается на противоправность проекта.

вв) (1) Ввиду данных предварительных действий вторжение в соб­ственность, связанное с разрешением рамочного плана предприятия, только в том случае оправданно, если предпосылки экспроприации по сути выполнены. Это имеет место, когда цель общего блага, связан­ная с проектом шахты по добыче открытым способом, можно выводить из достаточно ясного законного определения общего блага, когда сам проект разумно необходим для достижения цели общего блага, когда процесс принятия решения придерживается минимальных конституци­онно-правовых требований и разрешение осуществляется обоснованно на основании всеобъемлющего общего взвешивания.

• Посредством добычи бурого угля реализуется достаточно опреде­ленная законом и достаточно обоснованная цель общего блага. Решение о том, при помощи каких энергоносителей или в каких комбинациях до­ступных энергоносителей хочется обеспечить надежное энергоснабже­ние, является в первую очередь решением федерации и земель в области энергетической политики. Для этого у них есть широкий простор для оценок и воплощения. Основной закон не предлагает масштаб для един­ственной конституционной в какой-то момент времени энергетической политики федерации или одной из земель. Поэтому Федеральный Кон­ституционный Суд может проверить основополагающие решения из об­ласти энергетической политики лишь на предмет того, являются ли они очевидно и однозначно несовместимыми с конституционно-правовы­ми оценками, как они выражаются, в частности, в основных правах или определениях целей государства и здесь именно в защите окружающей среды (ст. 20 а ОЗ).

Процедура рассмотрения конституционной жалобы не показала, что основополагающее решение в области энергетической политики Земли Северный Рейн-Вестфалия о среднесрочном продолжении добычи буро­го угля – и в той мере, в которой оно касается конкретного решения от­носительно шахты с открытым способом добычи в Гарцвейлере, – вы­зывает нарекания с точки зрения конституционного права. Земельное правительство приводит веские основания общего блага в пользу своей концепции, ставящей на передний план постоянную доступность тра­диционного сырья для надежной комбинации видов энергии. Его оцен­ка значительной нагрузки на человека и окружающую среду, связанной с добычей и переработкой бурого угля в электричество, не является, во всяком случае, очевидно ошибочной. Вопрос о том, является ли кон­цепция с точки зрения энергетической политики, экономии и экологии наиболее осмысленной концепцией энергоснабжения, не решает Феде­ральный Конституционный Суд.

•  Шахта с открытым способом добычи бурого угля в Гарцвейлере необходима для достижения цели общего блага посредством добычи и переработки бурого угля в электричество внести существенный вклад в намеченную комбинацию видов энергии для Земли Северный Рейн- Вестфалия. Достаточно того, что добыча бурого угля в этой шахте с от­крытым способом добычи вносит существенный вклад в достижение данной цели общего блага.
•  Законодательное регулирование разрешения проекта шахт для добычи бурого угля открытым способом страдает дефицитами. Недоста­точно ясно регулируется, с одной стороны, соотношение между плани­рованием в области бурого угля согласно земельному праву Земли Се­верный Рейн-Вестфалия и разрешением рамочного плана предприятия согласно Федеральному закону о горном деле, а также, с другой сторо­ны, требование общего единого взвешивания. Тем не менее регулиро­вание в найденном Федеральным Конституционным Судом толковании еще соответствует требованиям к прозрачному и четкому оформлению процедуры и материального процесса принятия решения, а также одно­значному распределению ответственности. Действительные процедур­ные шаги, приведшие к разрешению рамочного плана предприятия для шахты с добычей бурого угля открытым способом в Гарцвейлере не на­ходятся в противоречии с минимальными конституционно-правовыми требованиями. Требуемое общее взвешивание в случае шахты для добы­чи бурого угля открытым способом в Гарцвейлере было проведено не вы­зывающим конституционно-правовые сомнения образом. Федеральный Конституционный Суд при контроле решений специализированных судов и ведомств ограничен проверкой того, не допустили ли они при установ­лении обстоятельств существенные конституционно-правовые ошибки или недооценили ли они принципиально при общем взвешивании зна­чение затронутых основных прав – в частности, ст. 14 абз. 1 ОЗ – или прочих оценок Основного закона.

Исходя из ожидаемого количества добычи бурого угля в запланиро­ванный срок добычи с 2001 по 2045 г. Высший земельный суд по админи­стративным спорам высказал прогноз, что проект добычи внесет весомый вклад в производство электричества. Он затем оценил проект добычи  с точки зрения руководящих решений земельного правительства Север­ного Рейна-Вестфалии 1987 и 1991 гг., задал вопрос о его совместимости с политикой Германии и Европейского союза в области защиты клима­та, а также с государственной целью охраны окружающей среды, выра­женной в ст. 20 а ОЗ и посчитал его в целом достаточно обоснованным.

Интересы затронутых в своей собственности и вынужденных пересе­литься лиц в своей сумме объединяются в особо значимое дело общего блага, противостоящее шахте с открытым способом добычи. Уместны, конечно, сомнения в том, включил ли Высший земельный суд по адми­нистративным спорам данный центральный интерес с подобающим ему весом в общее взвешивание. Но в конечном счете они оказываются не ре­шающими. Нет сомнений в том, что Высшему земельному суду по адми­нистративным спорам был известен и осознан им масштаб вопроса о пе­реселении, принимая во внимание число переселяющихся и специфиче­ские обременения, связанные с переселением. Большое число затронутых переселением лиц (почти 7000 человек) было обсуждено с самого начала планирования как одна из центральных проблем данного проекта. Соот­ветственно планирование создания шахты с открытым способом добы­чи бурого угля в Гарцвейлере, которое и было основой решения Высшего земельного суда по административным спорам, интенсивно и подробно занималось определением нагрузки на переселяющихся и минимизаци­ей последствий переселения.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде