136. BVerfGE 52, 1

(Kleingarten / Небольшой садово-огородный участок)

Об отграничении регулирования, определяющего содержание и границы собственности в смысле ст. 14 абз. 1 ОЗ, от экспроприации согласно ст. 14 абз. 3 ОЗ.
При конституционно-правовой оценке регулирования в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ следует учитывать изменения экономических и общественных отношений.
Далеко идущее исключение полномочия частных арендодателей небольших садово-огородных участков на расторжение арендного договора в рамках системы регулирования действующего права о мелких садово-огородных участках (заключение срочных договоров, фиксированные цены) несовместимо с Основным законом.
Оговорка о необходимости согласия государственного органа на расторжение арендных договоров на небольшие садово-огородные участки не соответствует требованиям правового государства в Основном законе.

Решение Первого Сената от 12 июня 1979 г.

— 1 BvL 19/76 –

[…]

ОСНОВАНИЕ

А.

Предметом запроса судьи является вопрос, совместимо ли с Конституцией, что арендные договоры на небольшие садово-огородные участки могут быть расторгнуты частными арендодателями лишь при наличии узко ограниченных предпосылок.

[…]

II.

В основе исходного дела лежит правовой спор о ведомственном разрешении на расторжение арендного договора на небольшой садовоогородный участок.

[…]

В апелляционном производстве Баварский суд по административным спорам отложил рассмотрение и обратился с запросом в Федеральный

Конституционный Суд для решения вопроса, соответствуют ли § 2 Закона о внесении изменений и дополнений норм о небольших садово-огородных участках от 28 июля 1969 г. (BGBl. I стр. 1013) и § 1 Постановления о защите от расторжения арендного договора и других норм касательно права о небольших садово-огородных участках в редакции от 15 декабря 1944 г. (RGBl. I стр. 347) ст. 14 Основного закона.

[…]

В.

Система регулирования права о небольших садово-огородных участках не полностью находится в соответствии с Основным законом.

Согласно обычному закону следует исходить из следующего правового положения:

Заключение арендных договоров на небольшие садово-огородные участки принципиально осуществляется согласно нормам Гражданского уложения.

[…] В отличие от этого расторжение арендных договоров, заключенных на основе свободного соглашения, производится согласно Постановлению о защите от расторжения арендного договора 1944 г. и Закону о внесении изменений 1969 г. Они содержат общую действующую систему обязательных правовых норм, взаимосвязанных друг с другом. Они определяют права и обязанности арендатора и арендодателя на случай расторжения договора.

Данная система регулирования характеризуется в основном следующими принципами: арендные договоры в принципе не поддаются расторжению (§ 1 абз. 1 предл. 1 ПоЗРАД^[1]); они могут быть расторгнуты только по причинам из исчерпывающего списка (§ 1 абз. 2 ПоЗРАД, § 2 абз. 2 ЗоВИД^[2]); в случае расторжения договора арендодатель принципиально обязан выплатить компенсацию или предоставить другую землю (§ 3 ПоЗРАД, § 3 ЗоВИД); ограниченные во времени договоры считаются пролонгированными на неопределенный срок (§ 1 абз. 1 предл. 2 ПоЗРАД), возможное расторжение нуждается в ведомственном разрешении (§ 1 абз. 3 ПоЗРАД, § 2 ЗоВИД).

[…]

II.

При конституционно-правовой оценке регулирования расторжения договоров в праве о небольших садово-огородных участках суд по административным спорам исходит из следующих соображений: почти полное исключение расторжения договора в связи с установлением фиксированной платы и оговоркой ведомственного разрешения представляет собой настолько глубокое вторжение в правовое положение собственника, гарантированное конституционным правом, что от сущности права на собственность почти ничего не остается. Регулирование приводит фактически к изъятию собственности. Под углом зрения интенсивности правового ограничения данное регулирование уже не может рассматриваться как определение содержания и границ в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ. Его следует скорее квалифицировать как экспроприацию, которая, однако, неконституционна потому, что отсутствует требуемое в соответствии с Основным законом регулирование о компенсации.

С этим нельзя согласиться.

Экспроприацией в смысле ст. 14 абз. 3 ОЗ является государственное обращение к собственности отдельного человека. По своей цели она направлена на полное или частичное изъятие конкретных субъективных правовых позиций, гарантированных ст. 14 абз. 1 предл. 1 ОЗ (BVerfGE 38, 175 [180]; 45, 297 [326]).

В законодательном ограничении расторжения арендных договоров на небольшие садово-огородные участки нельзя усматривать экспроприацию административным актом на основе закона. Но и экспроприация законом исключается: легальная экспроприация характеризуется тем, что сам закон непосредственно со своим вступлением в силу, без дальнейшего акта исполнения, лишает индивидуальных прав или урезает их, которые по действующему до того момента праву принадлежали определенному кругу лиц и / или группам лиц (BVerfGE 45, 297 [325 и след.]).

В отличие от этого Основной закон понимает под определением содержания в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ общее и абстрактное установление законодателем прав и обязанностей относительно таких правовых ценностей, которые следует понимать как собственность в смысле

Конституции. Оно направлено на нормирование объективно-правовых норм, которые определяют «содержание» имущественного права с момента вступления закона в силу и на будущее. Подобные регулирования, правда, не устоят перед проверкой на соответствие Конституции только потому, что были приняты как формальный закон; они должны и в материальном отношении находиться в соответствии с Основным законом (BVerfGE 21, 73 [79]; 24, 367 [389]; 25, 112 [118]; 37, 132 [140]; 42, 263 [305]). Если в этом смысле вытекающие из Конституции границы будут переступлены, то законодательное регулирование является недействительным правом, а не экспроприацией в смысле ст. 14 абз. 3 ОЗ. Регулирование в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 и экспроприация в смысле ст. 14 абз. 3 действительны лишь тогда, когда они соответствуют соответствующим нормам Конституции. Неконституционное определение содержания нельзя также перетолковать в экспроприацию, и нарушение Конституции не может быть «вылечено» путем предоставления непредусмотренной законом компенсации.

Если согласно этому Конституция однозначно разграничивает регулирование содержания и границ собственности и экспроприацию на основании закона, то это не исключает, что посредством принятия новых, действующих в будущем норм в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 отнимаются или уменьшаются субъективные права, обретенные отдельным человеком на основе старого права (ср. BVerfGE 25, 112 [121 и далее]). В воздействии новых, объективно-правовых норм на индивидуальные правовые позиции может заключаться экспроприация на основании закона, допустимая тогда, когда наличествуют предпосылки ст. 14 абз. 3 ОЗ (ср. BVerfGE 31, 275 [284, 292 и след.]; 45, 297 [330]).

Подобные фактические обстоятельства не наличествуют. […]

При действии Основного закона, тем самым, возникает только вопрос, отвечают ли Постановление о защите от расторжения арендного договора 1944 г. и Закон о внесении изменений 1969 г. тем требованиям, которые Основной закон выдвигает к регулированию в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ.

III.

При выполнении данного ему в ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ поручения определить содержание и границы собственности законодатель стоит перед задачей осуществить социальную модель, нормативные элементы которой вытекают, с одной стороны, из признания частной собственности Основным законом в ст. 14 абз. 1 предл. 1 ОЗ и, с другой стороны, из социального требования ст. 14 абз. 2 ОЗ: использование собственности должно одновременно служить общему благу (BVerfGE 37, 132 [140]; 38,348 [370]).

При регулировании в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ законодатель должен в одинаковой степени учитывать оба элемента отношения, заложенного в Основном законе, – конституционно-правовым образом гарантированное правовое положение и требование социально-справедливого порядка собственности; он должен привести в справедливый баланс и взвешенное отношение достойные защиты интересы участников. Одностороннее предпочтение или ущемление не находится в соответствии с конституционно-правовыми представлениями о социально связанной частной собственности (BVerfGE 37, 132 [140 и далее]). Этому соответствует связанность законодателя конституционно-правовым принципом соразмерности. Благо общества – это не только основание, но и граница ограничений, возлагаемых на собственника. Чтобы выдержать проверку на соответствие Конституции, они должны требоваться предметом регулирования и быть надлежащими по своему оформлению. Ограничения полномочий собственника не должны идти дальше, чем простирается цель защиты, которой служит регулирование (ср. BVerfGE 21, 150 [155]; 25, 112 [117 и далее]; 37, 132 [141]).

Это, однако, не означает, что соответствующие масштабы в любое время и в любой связи должны обладать одинаковым значением. Регулирование, оправданное в военное время и время бедствий, при измененных экономических и общественных отношениях может получить иную конституционно-правовую оценку. В любом случае конституционно-правовая гарантия требует сохранения субстанции собственности (BVerfGE 42, 263 [295]) и соблюдения требования равенства ст. 3 абз. 1 ОЗ (BVerfGE 34, 139 [146]; 37, 132 [143]; 42, 263 [305]).

Этим принципам не удовлетворяют подлежащие проверке нормы. Комбинация изложенных элементов регулирования приводит к чрезмерному, несовместимому с конституционно-правовой гарантией собственности обременению частного арендодателя. Кроме того, оговорка о ведомственном разрешении противоречит требованиям правового государства. […]

Гарантированная ст. 14 абз. 1 предложени. 1 собственность по своему содержанию характеризуется частной выгодой и принципиальным полномочием собственника на распоряжение предметом собственности […]. Она является для него основой частной инициативы и должна принести пользу при реализации под собственную ответственность частных интересов (BVerfGE 50, 290).

Данное гарантированное основными правами правовое положение затрагивается принципиально сначала тем, что расторжение арендного договора принципиально недопустимо и что запрет возведен в ранг принципа. Изложение правового положения согласно обычному закону показало, что обстоятельства, допускающие исключение, настолько узки, что у частного арендодателя небольшого садово-огородного участка едва ли остается шанс когда-либо вновь свободно распорядиться своей собственностью. Только при угрозе экономическому существованию есть возможность расторжения договора, которая, однако, в свою очередь связана с существенными ограничениями, а также с обязанностью выплаты компенсации. Заключенный по свободному решению арендный договор, даже если он был заключен на определенный срок, имеет почти неограниченную защиту своего действия. Арендодатель – как показывает исходное дело – не может добиться окончания действия договора, даже если он предлагает землю взамен и компенсацию.

Гарантированная основными правами свобода распоряжения охватывает также свободу собственника продать свою собственность. Данная элементарная составная часть свободы действия в области прав собственности, в которую можно вторгаться лишь при осложненных предпосылках (BVerfGE 26, 215 [222]; 42, 263 [295]), также в существенной степени затронута законодательными нормами […]

Хотя закон не запрещает в явном виде продажу, данная возможность из-за законодательного регулирования экономически осмысленно не реализуема. Подобное ограничение затрагивает субстанцию собственности, гарантированной основными правами. Для конституционно-правовой оценки не может иметь решающее значение, устанавливается ли посредством ясной нормы запрет на продажу или он вытекает из другого регулирования неизбежно, как практический результат.

Г арантированное конституционным правом правовое положение арендодателя ограничивается, кроме того, тем, что он перед расторжением договора должен получить ведомственное разрешение, для выдачи которого следует проверить, затрагивает ли расторжение договора общественный интерес.

[…]

Данная система регулирования могла сохраниться, лишь если бы она была оправдана основаниями в смысле ст. 14 абз. 2 ОЗ с учетом принципа соразмерности. Подобные основания отсутствуют.

а) Конституционно-правовой постулат использования частной собственности, ориентированного на общее благо, охватывает требование учета интересов и тех сограждан, которые зависят от пользования данным предметом собственности. Мера и объем обязанности, которые можно наложить согласно Конституции и которые законодатель должен реализовать, зависит, согласно этому, сначала от того, в каком объеме предмет собственности имеет социальную соотнесенность и социальную функцию (BVerfGE 37, 132 [140]; 38, 348 [370]; 42, 263 [294]). Чем сильнее отдельный человек зависит от пользования чужой собственностью, тем шире область действия законодателя, она сужается, если это не имеет место или лишь в ограниченном объеме имеет место (BVerfGE 42, 263 [294]). Статья 14 абз. 2 ОЗ, тем самым, не оправдывает чрезмерное, не требуемое социальными интересами ограничение частноправовых полномочий (BVerfGE 37, 132 [141]).

Федеральный Конституционный Суд уже в BVerfGE 21, 73 (82 и след.) изложил: «То обстоятельство, что земля является ограниченным и необходимым ресурсом, запрещает ситуацию, когда бы ее использование было предоставлено непредсказуемой игре свободных сил и произволу отдельного человека; справедливый правовой и общественный строй заставляет, наоборот, выразить интересы общественности относительно земли в гораздо большей мере, чем относительно других имущественных ценностей». Существенную социальную функцию в смысле данной судебной практики выполняет и земля, используемая как небольшой садово-огородный участок.

[…]

Если небольшой садово-огородный участок изначально по интенции законодателя был огородом, нацеленным на устойчивое получение садоводческих продуктов, то сегодня он по большей части дача. При этом, однако, нельзя не учитывать, что польза для свободного времени от небольших садово-огородных участков представляет существенный общественный интерес. Небольшой садово-огородный участок может для здоровья народа, именно в своей функции уравновешивания односторонней профессиональной нагрузки, которой человек часто подвержен в индустриальном массовом обществе, иметь большое социальное значение и существенно способствовать улучшению условий жизни. Но изложенное структурное изменение показывает, что владение небольшим садово-огородным участком для большой массы огородников имеет хотя и большую ценность, но уже не имеет экзистенциального значения. Данное изменение социальной функции нельзя не учитывать при конституционно-правовой легитимации защиты от расторжения договора. Каким бы большим и оправданным не был интерес отдельного арендатора, нельзя говорить о том, что он в той же мере зависит от пользования чужой собственностью, как, например, от жилища, которое является неотъемлемой предпосылкой достойной жизни и формирует личную жизнь. Хотя квартира для квартиросъемщика обладает большим значением, чем небольшой садово-огородный участок для арендатора, действующее право предоставляет огороднику существенно более сильную правовую позицию, несовместимую с требованием создать справедливое уравновешивание и баланс достойных защиты интересов сторон. Система регулирования в своем настоящем оформлении защищает в одностороннем порядке интерес арендатора, который, вероятно, следует признать в сохранении небольшого садово-огородного участка, служащего прежде всего идеальным потребностям, без достаточного учета интересов арендодателя; при этом она мирится с тем, что гарантированная конституционным правом субстанция собственности в большой мере подрывается, даже если собственник по свободному решению предоставил участок арендатору и сам нуждается в нем. Защищаемые интересы арендатора не требуют столь далеко идущего ограничения. Односторонний перевес правового положения арендатора не находится в соответствии с конституционноправовым принципом соразмерности.

[…]

в) Следует также обратить внимание на то, что действие защиты от расторжения договора существенно усиливается регулированием размера арендной платы.

[…] Если сад сегодня служит преимущественно проведению свободного времени и отдыху, то вряд ли оправданно, чтобы арендодатель предоставил участок размером, например, в 300 кв. м за 2,50 немецких марок в месяц огороднику в пользование на длительный срок. Даже арендаторы, имеющие доход выше среднего, получают выгоду от фиксации арендной платы и защиты от расторжения договора. Если арендатор пользуется другими заведениями проведения досуга, он должен заплатить рыночную цену. Во всяком случае сомнительно, совместима ли фиксация арендной платы с общим принципом равенства ст. 3 абз. 1 ОЗ. Данный вопрос в обсуждаемой здесь связи можно оставить без рассмотрения.

г) Система регулирования права о небольших садово-огородных участках в своем настоящем оформлении, которое, с одной стороны, не позволяет заключить ограниченные по срокам договоры, с другой стороны, очень сильно ограничивает возможности расторжения и одновременно вводит необычайно низкую арендную плату, выходит за рамки допустимого согласно ст. 14 абз. 1 и 2 ОЗ определения содержания собственности. Каким образом законодатель устраняет существующие в этом отношении конституционно-правовые сомнения, является его решением. Это включает и решение, которое здесь не подлежит оценке, будет ли, в какой мере и при наличии каких предпосылок при неограниченных по времени договорах признан интерес собственника в ином использовании участка в качестве основания для расторжения договора.

Согласно § 1 абз. 3 РАСП и § 2 абз. 2 РАЗИ каждое расторжение договора нуждается в ведомственном разрешении. Данные нормы дополнительно ограничивают право расторжения договоров тем, что расторжение договора может быть пресечено в результате ведомственного решения даже тогда, когда наличествует основание для расторжения.

[…]

Согласно ведомственному обоснованию оговорка о разрешении служит ведомственной проверке, не затронуты ли «общественные интересы» при желании расторгнуть договор.

Оговорки о разрешениях противоречат Основному закону. Согласно принципу законности государственного управления и принципу разделения властей задача исполнительной власти в том, чтобы исполнить законы. Отсюда для законодателя вытекает необходимость самому разграничить правовую сферу, открытую для применения государственной меры. Закон должен содержательно нормировать деятельность администрации и не может ограничиться тем, чтобы установить принципы в общей форме (BVerfGE 21, 73 [79]). Кроме того, принцип правового государства требует, чтобы нормы, важные для основных прав, по своим предпосылкам и содержанию были настолько ясно сформулированы, чтобы правовое положение для затронутого человека было понятно и он смог бы свое поведение построить соответствующим образом (BVerfGE 21, 73 [79]). Если законодатель сочтет предварительную процедуру получения разрешения нужной для реализации полномочий, вытекающих из основных прав, то из самой правовой нормы должно вытекать, какие предпосылки должны наличествовать для выдачи разрешения и по каким причинам может быть отказано в выдаче разрешения (ср. BVerfGE 20, 150 [157 и след.]; 21, 73 [79 и след.]). Этого требует и статья 19 абз. 4 ОЗ. Судебный контроль возможен лишь тогда, когда суды имеют в своих руках готовые к применению правовые масштабы, согласно которым они должны принимать решения. Согласно данным принципам оговорка о разрешении неконституционна, так как из закона нельзя с достаточной ясностью понять, какие общественные интересы оправдывают отказ в выдаче разрешения.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде

^[1] Постановление о защите от расторжения арендного договора и других норм касательно права о небольших садово-огородных участках в редакции от 15 декабря 1944 г. — Прим. ред.

^[2] Закон о внесении изменений и дополнений норм о небольших садово-огородных участках от 28 июля 1969 г. — Прим. ред.