136. BVerfGE 52, 1

136. BVerfGE 52, 1

(Kleingarten / Небольшой садово-огородный участок)

1.  Об отграничении регулирования, определяющего содержание и границы собственности в смысле ст. 14 абз. 1 ОЗ, от экспроприа­ции согласно ст. 14 абз. 3 ОЗ.
2.  При конституционно-правовой оценке регулирования в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ следует учитывать изменения экономиче­ских и общественных отношений.
3.  Далеко идущее исключение полномочия частных арендодателей небольших садово-огородных участков на расторжение арендно­го договора в рамках системы регулирования действующего права о мелких садово-огородных участках (заключение срочных дого­воров, фиксированные цены) несовместимо с Основным законом.
4.  Оговорка о необходимости согласия государственного органа на расторжение арендных договоров на небольшие садово-ого­родные участки не соответствует требованиям правового государ­ства в Основном законе.

Решение Первого Сената от 12 июня 1979 г.

— 1 BvL 19/76 –

[…]

ОСНОВАНИЕ

А.

Предметом запроса судьи является вопрос, совместимо ли с Консти­туцией, что арендные договоры на небольшие садово-огородные участки могут быть расторгнуты частными арендодателями лишь при наличии узко ограниченных предпосылок.

[…]

II.

1.  В основе исходного дела лежит правовой спор о ведомственном разрешении на расторжение арендного договора на небольшой садово­огородный участок.

[…]

•  В апелляционном производстве Баварский суд по административ­ным спорам отложил рассмотрение и обратился с запросом в Федеральный

Конституционный Суд для решения вопроса, соответствуют ли § 2 Закона о внесении изменений и дополнений норм о небольших садово-огород­ных участках от 28 июля 1969 г. (BGBl. I стр. 1013) и § 1 Постановления о защите от расторжения арендного договора и других норм касательно права о небольших садово-огородных участках в редакции от 15 декабря 1944 г. (RGBl. I стр. 347) ст. 14 Основного закона.

[…]

В.

Система регулирования права о небольших садово-огородных участ­ках не полностью находится в соответствии с Основным законом.

I.

Согласно обычному закону следует исходить из следующего право­вого положения:

1. Заключение арендных договоров на небольшие садово-огородные участки принципиально осуществляется согласно нормам Гражданско­го уложения.

[…] В отличие от этого расторжение арендных договоров, заключен­ных на основе свободного соглашения, производится согласно Поста­новлению о защите от расторжения арендного договора 1944 г. и Закону о внесении изменений 1969 г. Они содержат общую действующую систе­му обязательных правовых норм, взаимосвязанных друг с другом. Они определяют права и обязанности арендатора и арендодателя на случай расторжения договора.

Данная система регулирования характеризуется в основном следую­щими принципами: арендные договоры в принципе не поддаются растор­жению (§ 1 абз. 1 предл. 1 ПоЗРАД^[1]); они могут быть расторгнуты толь­ко по причинам из исчерпывающего списка (§ 1 абз. 2 ПоЗРАД, § 2 абз. 2 ЗоВИД^[2]); в случае расторжения договора арендодатель принципиально обязан выплатить компенсацию или предоставить другую землю (§ 3 ПоЗРАД, § 3 ЗоВИД); ограниченные во времени договоры считаются про­лонгированными на неопределенный срок (§ 1 абз. 1 предл. 2 ПоЗРАД), возможное расторжение нуждается в ведомственном разрешении (§ 1 абз. 3 ПоЗРАД, § 2 ЗоВИД).

[…]

II.

При конституционно-правовой оценке регулирования расторжения договоров в праве о небольших садово-огородных участках суд по адми­нистративным спорам исходит из следующих соображений: почти пол­ное исключение расторжения договора в связи с установлением фикси­рованной платы и оговоркой ведомственного разрешения представляет собой настолько глубокое вторжение в правовое положение собственни­ка, гарантированное конституционным правом, что от сущности права на собственность почти ничего не остается. Регулирование приводит фактически к изъятию собственности. Под углом зрения интенсивности правового ограничения данное регулирование уже не может рассматри­ваться как определение содержания и границ в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ. Его следует скорее квалифицировать как экспроприацию, которая, однако, неконституционна потому, что отсутствует требуемое в соответ­ствии с Основным законом регулирование о компенсации.

С этим нельзя согласиться.

1. Экспроприацией в смысле ст. 14 абз. 3 ОЗ является государственное обращение к собственности отдельного человека. По своей цели она на­правлена на полное или частичное изъятие конкретных субъективных правовых позиций, гарантированных ст. 14 абз. 1 предл. 1 ОЗ (BVerfGE 38, 175 [180]; 45, 297 [326]).

В законодательном ограничении расторжения арендных договоров на небольшие садово-огородные участки нельзя усматривать экспроприа­цию административным актом на основе закона. Но и экспроприация законом исключается: легальная экспроприация характеризуется тем, что сам закон непосредственно со своим вступлением в силу, без даль­нейшего акта исполнения, лишает индивидуальных прав или урезает их, которые по действующему до того момента праву принадлежали опреде­ленному кругу лиц и / или группам лиц (BVerfGE 45, 297 [325 и след.]).

В отличие от этого Основной закон понимает под определением со­держания в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ общее и абстрактное уста­новление законодателем прав и обязанностей относительно таких пра­вовых ценностей, которые следует понимать как собственность в смысле

Конституции. Оно направлено на нормирование объективно-правовых норм, которые определяют «содержание» имущественного права с мо­мента вступления закона в силу и на будущее. Подобные регулирова­ния, правда, не устоят перед проверкой на соответствие Конституции только потому, что были приняты как формальный закон; они должны и в материальном отношении находиться в соответствии с Основным за­коном (BVerfGE 21, 73 [79]; 24, 367 [389]; 25, 112 [118]; 37, 132 [140]; 42, 263 [305]). Если в этом смысле вытекающие из Конституции границы будут переступлены, то законодательное регулирование является не­действительным правом, а не экспроприацией в смысле ст. 14 абз. 3 ОЗ. Регулирование в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 и экспроприация в смысле ст. 14 абз. 3 действительны лишь тогда, когда они соответствуют соот­ветствующим нормам Конституции. Неконституционное определение содержания нельзя также перетолковать в экспроприацию, и нарушение Конституции не может быть «вылечено» путем предоставления непред­усмотренной законом компенсации.

• Если согласно этому Конституция однозначно разграничивает регу­лирование содержания и границ собственности и экспроприацию на ос­новании закона, то это не исключает, что посредством принятия новых, действующих в будущем норм в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 отнимают­ся или уменьшаются субъективные права, обретенные отдельным чело­веком на основе старого права (ср. BVerfGE 25, 112 [121 и далее]). В воз­действии новых, объективно-правовых норм на индивидуальные право­вые позиции может заключаться экспроприация на основании закона, допустимая тогда, когда наличествуют предпосылки ст. 14 абз. 3 ОЗ (ср. BVerfGE 31, 275 [284, 292 и след.]; 45, 297 [330]).

Подобные фактические обстоятельства не наличествуют. […]

При действии Основного закона, тем самым, возникает только во­прос, отвечают ли Постановление о защите от расторжения арендного договора 1944 г. и Закон о внесении изменений 1969 г. тем требовани­ям, которые Основной закон выдвигает к регулированию в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ.

III.

1. При выполнении данного ему в ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ поручения определить содержание и границы собственности законодатель стоит перед задачей осуществить социальную модель, нормативные элементы которой вытекают, с одной стороны, из признания частной собственно­сти Основным законом в ст. 14 абз. 1 предл. 1 ОЗ и, с другой стороны, из социального требования ст. 14 абз. 2 ОЗ: использование собственно­сти должно одновременно служить общему благу (BVerfGE 37, 132 [140]; 38,348 [370]).

При регулировании в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ законодатель должен в одинаковой степени учитывать оба элемента отношения, зало­женного в Основном законе, – конституционно-правовым образом га­рантированное правовое положение и требование социально-справедли­вого порядка собственности; он должен привести в справедливый баланс и взвешенное отношение достойные защиты интересы участников. Од­ностороннее предпочтение или ущемление не находится в соответствии с конституционно-правовыми представлениями о социально связанной частной собственности (BVerfGE 37, 132 [140 и далее]). Этому соответ­ствует связанность законодателя конституционно-правовым принципом соразмерности. Благо общества – это не только основание, но и граница ограничений, возлагаемых на собственника. Чтобы выдержать проверку на соответствие Конституции, они должны требоваться предметом регу­лирования и быть надлежащими по своему оформлению. Ограничения полномочий собственника не должны идти дальше, чем простирается цель защиты, которой служит регулирование (ср. BVerfGE 21, 150 [155]; 25, 112 [117 и далее]; 37, 132 [141]).

Это, однако, не означает, что соответствующие масштабы в любое время и в любой связи должны обладать одинаковым значением. Регу­лирование, оправданное в военное время и время бедствий, при изме­ненных экономических и общественных отношениях может получить иную конституционно-правовую оценку. В любом случае конституци­онно-правовая гарантия требует сохранения субстанции собственности (BVerfGE 42, 263 [295]) и соблюдения требования равенства ст. 3 абз. 1 ОЗ (BVerfGE 34, 139 [146]; 37, 132 [143]; 42, 263 [305]).

Этим принципам не удовлетворяют подлежащие проверке нормы. Комбинация изложенных элементов регулирования приводит к чрез­мерному, несовместимому с конституционно-правовой гарантией соб­ственности обременению частного арендодателя. Кроме того, оговор­ка о ведомственном разрешении противоречит требованиям правового государства. […]

• Гарантированная ст. 14 абз. 1 предложени. 1 собственность по сво­ему содержанию характеризуется частной выгодой и принципиальным полномочием собственника на распоряжение предметом собственности […]. Она является для него основой частной инициативы и должна при­нести пользу при реализации под собственную ответственность частных интересов (BVerfGE 50, 290).

Данное гарантированное основными правами правовое положение за­трагивается принципиально сначала тем, что расторжение арендного до­говора принципиально недопустимо и что запрет возведен в ранг принци­па. Изложение правового положения согласно обычному закону показало, что обстоятельства, допускающие исключение, настолько узки, что у част­ного арендодателя небольшого садово-огородного участка едва ли остает­ся шанс когда-либо вновь свободно распорядиться своей собственностью. Только при угрозе экономическому существованию есть возможность рас­торжения договора, которая, однако, в свою очередь связана с существен­ными ограничениями, а также с обязанностью выплаты компенсации. За­ключенный по свободному решению арендный договор, даже если он был заключен на определенный срок, имеет почти неограниченную защиту своего действия. Арендодатель – как показывает исходное дело – не мо­жет добиться окончания действия договора, даже если он предлагает зем­лю взамен и компенсацию.

Гарантированная основными правами свобода распоряжения охваты­вает также свободу собственника продать свою собственность. Данная элементарная составная часть свободы действия в области прав собствен­ности, в которую можно вторгаться лишь при осложненных предпосыл­ках (BVerfGE 26, 215 [222]; 42, 263 [295]), также в существенной степени затронута законодательными нормами […]

Хотя закон не запрещает в явном виде продажу, данная возможность из-за законодательного регулирования экономически осмысленно не реа­лизуема. Подобное ограничение затрагивает субстанцию собственности, гарантированной основными правами. Для конституционно-правовой оценки не может иметь решающее значение, устанавливается ли посред­ством ясной нормы запрет на продажу или он вытекает из другого регу­лирования неизбежно, как практический результат.

Г арантированное конституционным правом правовое положение арен­додателя ограничивается, кроме того, тем, что он перед расторжением договора должен получить ведомственное разрешение, для выдачи ко­торого следует проверить, затрагивает ли расторжение договора обще­ственный интерес.

[…]

• Данная система регулирования могла сохраниться, лишь если бы она была оправдана основаниями в смысле ст. 14 абз. 2 ОЗ с учетом прин­ципа соразмерности. Подобные основания отсутствуют.

а)        Конституционно-правовой постулат использования частной соб­ственности, ориентированного на общее благо, охватывает требование учета интересов и тех сограждан, которые зависят от пользования дан­ным предметом собственности. Мера и объем обязанности, которые можно наложить согласно Конституции и которые законодатель должен реализовать, зависит, согласно этому, сначала от того, в каком объеме предмет собственности имеет социальную соотнесенность и социальную функцию (BVerfGE 37, 132 [140]; 38, 348 [370]; 42, 263 [294]). Чем силь­нее отдельный человек зависит от пользования чужой собственностью, тем шире область действия законодателя, она сужается, если это не име­ет место или лишь в ограниченном объеме имеет место (BVerfGE 42, 263 [294]). Статья 14 абз. 2 ОЗ, тем самым, не оправдывает чрезмерное, не требуемое социальными интересами ограничение частноправовых полномочий (BVerfGE 37, 132 [141]).

Федеральный Конституционный Суд уже в BVerfGE 21, 73 (82 и след.) изложил: «То обстоятельство, что земля является ограниченным и не­обходимым ресурсом, запрещает ситуацию, когда бы ее использование было предоставлено непредсказуемой игре свободных сил и произволу отдельного человека; справедливый правовой и общественный строй за­ставляет, наоборот, выразить интересы общественности относительно земли в гораздо большей мере, чем относительно других имуществен­ных ценностей». Существенную социальную функцию в смысле данной судебной практики выполняет и земля, используемая как небольшой са­дово-огородный участок.

[…]

Если небольшой садово-огородный участок изначально по интен­ции законодателя был огородом, нацеленным на устойчивое получе­ние садоводческих продуктов, то сегодня он по большей части дача. При этом, однако, нельзя не учитывать, что польза для свободного времени от небольших садово-огородных участков представляет существенный общественный интерес. Небольшой садово-огородный участок может для здоровья народа, именно в своей функции уравновешивания односто­ронней профессиональной нагрузки, которой человек часто подвержен в индустриальном массовом обществе, иметь большое социальное зна­чение и существенно способствовать улучшению условий жизни. Но из­ложенное структурное изменение показывает, что владение небольшим садово-огородным участком для большой массы огородников имеет хотя и большую ценность, но уже не имеет экзистенциального значения. Дан­ное изменение социальной функции нельзя не учитывать при консти­туционно-правовой легитимации защиты от расторжения договора. Ка­ким бы большим и оправданным не был интерес отдельного арендатора, нельзя говорить о том, что он в той же мере зависит от пользования чужой собственностью, как, например, от жилища, которое является неотъем­лемой предпосылкой достойной жизни и формирует личную жизнь. Хотя квартира для квартиросъемщика обладает большим значением, чем не­большой садово-огородный участок для арендатора, действующее право предоставляет огороднику существенно более сильную правовую пози­цию, несовместимую с требованием создать справедливое уравновешива­ние и баланс достойных защиты интересов сторон. Система регулирова­ния в своем настоящем оформлении защищает в одностороннем порядке интерес арендатора, который, вероятно, следует признать в сохранении небольшого садово-огородного участка, служащего прежде всего иде­альным потребностям, без достаточного учета интересов арендодателя; при этом она мирится с тем, что гарантированная конституционным пра­вом субстанция собственности в большой мере подрывается, даже если собственник по свободному решению предоставил участок арендатору и сам нуждается в нем. Защищаемые интересы арендатора не требуют столь далеко идущего ограничения. Односторонний перевес правового положения арендатора не находится в соответствии с конституционно­правовым принципом соразмерности.

[…]

в)        Следует также обратить внимание на то, что действие защиты от расторжения договора существенно усиливается регулированием раз­мера арендной платы.

[…] Если сад сегодня служит преимущественно проведению свободно­го времени и отдыху, то вряд ли оправданно, чтобы арендодатель предо­ставил участок размером, например, в 300 кв. м за 2,50 немецких марок в месяц огороднику в пользование на длительный срок. Даже арендаторы, имеющие доход выше среднего, получают выгоду от фиксации арендной платы и защиты от расторжения договора. Если арендатор пользуется дру­гими заведениями проведения досуга, он должен заплатить рыночную цену. Во всяком случае сомнительно, совместима ли фиксация арендной платы с общим принципом равенства ст. 3 абз. 1 ОЗ. Данный вопрос в об­суждаемой здесь связи можно оставить без рассмотрения.

г)         Система регулирования права о небольших садово-огородных участ­ках в своем настоящем оформлении, которое, с одной стороны, не позво­ляет заключить ограниченные по срокам договоры, с другой стороны, очень сильно ограничивает возможности расторжения и одновременно вводит необычайно низкую арендную плату, выходит за рамки допусти­мого согласно ст. 14 абз. 1 и 2 ОЗ определения содержания собственности. Каким образом законодатель устраняет существующие в этом отношении конституционно-правовые сомнения, является его решением. Это вклю­чает и решение, которое здесь не подлежит оценке, будет ли, в какой мере и при наличии каких предпосылок при неограниченных по времени до­говорах признан интерес собственника в ином использовании участка в качестве основания для расторжения договора.

• Согласно § 1 абз. 3 РАСП и § 2 абз. 2 РАЗИ каждое расторжение дого­вора нуждается в ведомственном разрешении. Данные нормы дополни­тельно ограничивают право расторжения договоров тем, что расторже­ние договора может быть пресечено в результате ведомственного реше­ния даже тогда, когда наличествует основание для расторжения.

[…]

Согласно ведомственному обоснованию оговорка о разрешении слу­жит ведомственной проверке, не затронуты ли «общественные интере­сы» при желании расторгнуть договор.

Оговорки о разрешениях противоречат Основному закону. Согласно принципу законности государственного управления и принципу разде­ления властей задача исполнительной власти в том, чтобы исполнить законы. Отсюда для законодателя вытекает необходимость самому раз­граничить правовую сферу, открытую для применения государственной меры. Закон должен содержательно нормировать деятельность адми­нистрации и не может ограничиться тем, чтобы установить принципы в общей форме (BVerfGE 21, 73 [79]). Кроме того, принцип правового государства требует, чтобы нормы, важные для основных прав, по сво­им предпосылкам и содержанию были настолько ясно сформулирова­ны, чтобы правовое положение для затронутого человека было понят­но и он смог бы свое поведение построить соответствующим образом (BVerfGE 21, 73 [79]). Если законодатель сочтет предварительную про­цедуру получения разрешения нужной для реализации полномочий, вытекающих из основных прав, то из самой правовой нормы должно вытекать, какие предпосылки должны наличествовать для выдачи раз­решения и по каким причинам может быть отказано в выдаче разреше­ния (ср. BVerfGE 20, 150 [157 и след.]; 21, 73 [79 и след.]). Этого требует и статья 19 абз. 4 ОЗ. Судебный контроль возможен лишь тогда, когда суды имеют в своих руках готовые к применению правовые масштабы, согласно которым они должны принимать решения. Согласно данным принципам оговорка о разрешении неконституционна, так как из зако­на нельзя с достаточной ясностью понять, какие общественные интере­сы оправдывают отказ в выдаче разрешения.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде

---

^[1] Постановление о защите от расторжения арендного договора и других норм каса­тельно права о небольших садово-огородных участках в редакции от 15 декабря 1944 г. — Прим. ред.

^[2] Закон о внесении изменений и дополнений норм о небольших садово-огородных участках от 28 июля 1969 г. — Прим. ред.