132. BVerfGE 25, 112

(Niedersachsisches Gesetz / Нижнесаксонский закон)

К вопросу о том, при каких предпосылках законодатель может запретить застройку земельного участка на защитной плотине.

Решение Первого Сената от 15 января 1969 г.

— 1 BvL 3/66 —

[…]

ОСНОВАНИЕ

§ 14 абз. 1 и 2 Нижнесаксонского закона о защитных плотинах от 1 марта 1963 г. […] – НЗЗП – гласит:

Любое использование защитной плотины (пользование и использование), кроме как в целях сохранения защитной плотины, ее носителем запрещено. Соответственно это относится и к естественным возвышениям земли, которые расположены по ходу пролегания защитной плотины и выполняют ее цель.
Нижнее ведомство по защитным плотинам может дать разрешение на освобождение от запрета абз. 1 в порядке исключения. Строительство или расширение зданий оно может разрешить лишь в особых случаях общественной или общеэкономической надобности с согласия высшего ведомства по защитным плотинам, если сохраняется безопасность защитной плотины.

[…]

III.

Запрет строительства § 14 абз. 1 предл. 1 НЗЗП является допустимым определением содержания собственности в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ.

Законодатель при выполнении вытекающего для него из ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ поручения определить содержание и границы собственности стоит перед задачей привести в справедливый баланс пространство свободы отдельного человека в сфере системы собственности и интересы общественности. Для этого сам Основной закон в ст. 14 абз. 2 задал законодателю обязательное руководящее правило (BVerfGE 21, 73 [83]). Он должен при регулировании содержания собственности учитывать благо общественности и ориентировать полномочия и обязанности собственника на принцип социального государства. Это относится – как было изложено в вышеназванном решении – прежде всего к нормам, касающимся земли. С другой стороны, следует учитывать, что полномочие законодателя в регулировании не является безграничным: законодатель должен сохранить основное содержание гарантии собственности, но и находиться в соответствии с остальными конституционными нормами. Поэтому законодательные ограничения собственности должны быть необходимыми, исходя из предметной области регулирования, и сами по своему воплощению соответствующими предмету. Ограничения полномочий собственника не должны простираться дальше защитной цели, которой служит регулирование (BVerfGE 21, 73 [82 f., 86]; 21, 150 [155]; ср. также решение от 18 декабря касательно Гамбургского закона об устройстве защитных плотин, стр. 33). Основополагающее ценностное решение Основного закона в смысле социально связанной частной собственности требует, таким образом, при регулировании содержания собственности привести в равновесное состояние интересы общества и индивидуальные интересы. Благо общества является точкой ориентирования, но и границей для ограничений собственника. С данными принципами § 14 абз. 1 предл. 2 в связи с абз. 2 НЗЗП находится в соответствии.

[…]

Суд, направивший запрос, усматривает в общем запрете законодателя Нижнесаксонского закона о защитных плотинах застройки защитной плотины в частных интересах чрезмерное ограничение правового положения собственников. Исходя из взаимосвязи его изложения он очевидно считает, что создание построек в принципе должно быть допустимым и может быть запрещено только тогда, когда в конкретном случае может возникать угроза безопасности защитной плотины. С точки зрения конституционного права здесь ставится вопрос, совместимо ли со ст. 14 абз. 1 предл. 2 то, что законодатель установил общий запрет строительства, а не просто оговорку о запрете для конкретного случая возникновения опасности для защитной плотины. С мнением суда, который прислал запрос, нельзя согласиться.
Защитные плотины служат защите от угроз (ср. § 2 НЗЗП). Данное целевое назначение с необходимостью должно воздействовать на правовое положение отдельных собственников, земельные участки которых входят в защитную плотину. Соответствующий земельный участок как бы поставлен на службу данной задаче. Размер потенциальной опасности и значение защиты для общего блага делают в большой степени невозможным ставить защиту от опасности в зависимость от собственника, имеющего полномочия на распоряжение. Поэтому, по сути дела, оправданно ограничить права на землю. Если законодатель ради обеспечения компетентной и действенной защиты от опасности налагает на собственника ограничения использования, он лишь выражает то, что вытекает из особой публичной постановки задачи и расположения земельного участка.

Так как задача защитных плотин заключается в защите общества от угроз, связанных с водой, общественный интерес должен иметь преимущество перед интересами отдельного человека. Поэтому в рамках Конституции находятся ограничения полномочий собственника, необходимые для сохранения безопасности защитных плотин и, тем самым, для защиты от опасности для человека. С этой точки зрения и запрет застройки защитной плотины в частных целях не вызывает критику с конституционно-правовой точки зрения. Вопрос в том, оправданно ли вообще запретить застройку защитных плотин, или можно было бы рассматривать регулирование, нацеленное на отдельный случай, как достаточное.

С мнением суда, направившего запрос, что общий запрет застройки идет слишком далеко, нельзя согласиться. Принцип соразмерности не нарушен.

Законодатель не может просто использовать некоторое обстоятельство, признанное как опасное, как повод для исключения полномочий собственника вообще. Средство, использованное для защиты от опасности, должно соответствовать опасности, которой оно должно противодействовать. Согласно этому фактическая ситуация определяет в большой степени область оформления компетентного законодательного решения.

Общий запрет застройки оправдан соображением, что всякое строительное использование защитной плотины, не служащее его сохранению, потенциально способно привести к конкретной угрозе безопасности защитной плотины и, тем самым, жителей защищенной области. Это не вызывает конституционно-правовые нарекания:

[.] Всякое строение в защитной плотине или на ней, не служащее ее сохранности, является не только инородным телом, оно затрагивает и ее функцию, приводит к опасности ее устойчивости и усложняет ее защиту в случае серьезной опасности. Это факт, установленный опытом […].

Если законодатель Нижнесаксонского закона о защитных плотинах, у которого перед глазами стояла катастрофа 1962 г., счел нужным, исходя из прежнего правового состояния, установить общий запрет на застройку, то это не может рассматриваться как некомпетентное действие или как неверная оценка опасности.

При этом следует учитывать, что законодатель не исключил вообще проверку, нацеленную на отдельный случай. § 14 абз. 2 предл. 2 НЗЗП позволяет именно относительно уже застроенных защитных плотин выдачу разрешения в порядке исключения.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде