132. BVerfGE 25, 112

132. BVerfGE 25, 112

(Niedersachsisches Gesetz / Нижнесаксонский закон)

К вопросу о том, при каких предпосылках законодатель может запре­тить застройку земельного участка на защитной плотине.

Решение Первого Сената от 15 января 1969 г.

— 1 BvL 3/66 —

[…]

ОСНОВАНИЕ

A.

§ 14 абз. 1 и 2 Нижнесаксонского закона о защитных плотинах от 1 мар­та 1963 г. […] – НЗЗП – гласит:

•  Любое использование защитной плотины (пользование и ис­пользование), кроме как в целях сохранения защитной плотины, ее носителем запрещено. Соответственно это относится и к есте­ственным возвышениям земли, которые расположены по ходу про­легания защитной плотины и выполняют ее цель.
•  Нижнее ведомство по защитным плотинам может дать разрешение на освобождение от запрета абз. 1 в порядке исключе­ния. Строительство или расширение зданий оно может разрешить лишь в особых случаях общественной или общеэкономической на­добности с согласия высшего ведомства по защитным плотинам, если сохраняется безопасность защитной плотины.

[…]

[…]

B.

[…]

III.

Запрет строительства § 14 абз. 1 предл. 1 НЗЗП является допусти­мым определением содержания собственности в смысле ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ.

1. Законодатель при выполнении вытекающего для него из ст. 14 абз. 1 предл. 2 ОЗ поручения определить содержание и границы собственно­сти стоит перед задачей привести в справедливый баланс пространство свободы отдельного человека в сфере системы собственности и интересы общественности. Для этого сам Основной закон в ст. 14 абз. 2 задал зако­нодателю обязательное руководящее правило (BVerfGE 21, 73 [83]). Он должен при регулировании содержания собственности учитывать благо общественности и ориентировать полномочия и обязанности собственни­ка на принцип социального государства. Это относится – как было изло­жено в вышеназванном решении – прежде всего к нормам, касающимся земли. С другой стороны, следует учитывать, что полномочие законода­теля в регулировании не является безграничным: законодатель должен сохранить основное содержание гарантии собственности, но и находить­ся в соответствии с остальными конституционными нормами. Поэтому законодательные ограничения собственности должны быть необходи­мыми, исходя из предметной области регулирования, и сами по своему воплощению соответствующими предмету. Ограничения полномочий собственника не должны простираться дальше защитной цели, которой служит регулирование (BVerfGE 21, 73 [82 f., 86]; 21, 150 [155]; ср. также решение от 18 декабря касательно Гамбургского закона об устройстве защитных плотин, стр. 33). Основополагающее ценностное решение Ос­новного закона в смысле социально связанной частной собственности требует, таким образом, при регулировании содержания собственности привести в равновесное состояние интересы общества и индивидуальные интересы. Благо общества является точкой ориентирования, но и грани­цей для ограничений собственника. С данными принципами § 14 абз. 1 предл. 2 в связи с абз. 2 НЗЗП находится в соответствии.

[…]

1. Суд, направивший запрос, усматривает в общем запрете законода­теля Нижнесаксонского закона о защитных плотинах застройки защит­ной плотины в частных интересах чрезмерное ограничение правового положения собственников. Исходя из взаимосвязи его изложения он оче­видно считает, что создание построек в принципе должно быть допусти­мым и может быть запрещено только тогда, когда в конкретном случае может возникать угроза безопасности защитной плотины. С точки зрения конституционного права здесь ставится вопрос, совместимо ли со ст. 14 абз. 1 предл. 2 то, что законодатель установил общий запрет строитель­ства, а не просто оговорку о запрете для конкретного случая возникно­вения опасности для защитной плотины. С мнением суда, который при­слал запрос, нельзя согласиться.
2.  Защитные плотины служат защите от угроз (ср. § 2 НЗЗП). Данное целевое назначение с необходимостью должно воздействовать на правовое положение отдельных собственников, земельные участки которых входят в защитную плотину. Соответствующий земельный участок как бы постав­лен на службу данной задаче. Размер потенциальной опасности и значе­ние защиты для общего блага делают в большой степени невозможным ставить защиту от опасности в зависимость от собственника, имеющего полномочия на распоряжение. Поэтому, по сути дела, оправданно ограни­чить права на землю. Если законодатель ради обеспечения компетентной и действенной защиты от опасности налагает на собственника ограниче­ния использования, он лишь выражает то, что вытекает из особой публич­ной постановки задачи и расположения земельного участка.

Так как задача защитных плотин заключается в защите общества от угроз, связанных с водой, общественный интерес должен иметь пре­имущество перед интересами отдельного человека. Поэтому в рамках Конституции находятся ограничения полномочий собственника, необхо­димые для сохранения безопасности защитных плотин и, тем самым, для защиты от опасности для человека. С этой точки зрения и запрет застрой­ки защитной плотины в частных целях не вызывает критику с консти­туционно-правовой точки зрения. Вопрос в том, оправданно ли вообще запретить застройку защитных плотин, или можно было бы рассматри­вать регулирование, нацеленное на отдельный случай, как достаточное.

•  С мнением суда, направившего запрос, что общий запрет застрой­ки идет слишком далеко, нельзя согласиться. Принцип соразмерности не нарушен.

Законодатель не может просто использовать некоторое обстоятель­ство, признанное как опасное, как повод для исключения полномочий собственника вообще. Средство, использованное для защиты от опасно­сти, должно соответствовать опасности, которой оно должно противодей­ствовать. Согласно этому фактическая ситуация определяет в большой степени область оформления компетентного законодательного решения.

Общий запрет застройки оправдан соображением, что всякое строи­тельное использование защитной плотины, не служащее его сохране­нию, потенциально способно привести к конкретной угрозе безопасно­сти защитной плотины и, тем самым, жителей защищенной области. Это не вызывает конституционно-правовые нарекания:

[.] Всякое строение в защитной плотине или на ней, не служащее ее сохранности, является не только инородным телом, оно затрагивает и ее функцию, приводит к опасности ее устойчивости и усложняет ее защи­ту в случае серьезной опасности. Это факт, установленный опытом […].

Если законодатель Нижнесаксонского закона о защитных плотинах, у которого перед глазами стояла катастрофа 1962 г., счел нужным, исходя из прежнего правового состояния, установить общий запрет на застрой­ку, то это не может рассматриваться как некомпетентное действие или как неверная оценка опасности.

При этом следует учитывать, что законодатель не исключил вообще проверку, нацеленную на отдельный случай. § 14 абз. 2 предл. 2 НЗЗП по­зволяет именно относительно уже застроенных защитных плотин выда­чу разрешения в порядке исключения.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде