124. BVerfGE 121, 317

124. BVerfGE 121, 317

(Rauchverbot in Gaststatten I / Запрет на курение в заведениях общественного питания I)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Пресс-релиз № 78/2008 от 30 июля 2008 г.

Решение от 30 июня 2008 г.

— 1 BvR3262/07, 1 BvR402/08, 1 BvR906/08 —

Конституционные жалобы в Федеральной земле Саксония по делу «Запрет на курение» удовлетворены

В отношении жалоб в Федеральный Конституционный Суд о провер­ке на соответствие положений Закона о защите некурящих в Федераль­ных землях Баден-Вюртемберг и Берлин Основному закону от двух вла­дельцев ресторанов и владелицы клуба были приняты положительные решения (для получения подробной информации об обстоятельствах дела см. пресс-релиз № 53 от 8 мая 2008 г.). Первый Сенат Федерального Конституционного Суда установил, что оспоренные нормы нарушают конституционное право заявителей на свободу осуществления профес­сиональной деятельности.

Законодатель не препятствовал введению строгого, не допускающе­го исключений запрета на курение. В случае принятия решения в пользу концепции, при которой защита здоровья учитывается в меньшей степе­ни и принимаются во внимание профессиональные интересы владельцев ресторанов и допускаются исключения из запрета на курение, соответ­ствующие исключения должны применяться и в небольших заведениях общественного питания, предлагающих в основном алкогольную про­дукцию («кабаки»), которые несли в большей степени экономические по­тери вследствие введения запрета на курение. Законодатели в федераль­ных землях должны внести изменения в нормативные акты до 31 декабря 2009 г. При этом они могут отказаться от исключений и ввести более стро­гую концепцию защиты некурящих, или законодатель может в рамках менее строгой защитной концепции некурящих вводить исключения для запрета на курение. Соответствующие исключения должны учитывать убытки отдельных сфер общественного питания, связанные с введением запрета на курение, или оспариваемые положения остаются в законной силе до принятия новых положений Закона в связи с высокой ролью за­щиты населения от рисков пассивного курения. В Федеральных землях Баден-Вюртемберг и Берлин продолжают действие положения о запрете на курение в местах общественного питания. Для сокращения убытков, понесенных владельцами небольших сетей общественного питания, Фе­деральный Конституционный Суд, до вступления в законную силу новых положений Закона о защите некурящих установил определенные исклю­чения из Закона в пользу небольших заведений общественного питания, предлагающих алкогольную продукцию. Основаниями для такого ис­ключения из запрета на курение являются отсутствие приготовленных блюд, размер площади помещения должен быть не меньше 75 кв. метров, заведение не должно иметь дополнительных отдельных помещений, и ли­цам до 18 лет вход должен быть запрещен. При входе в соответствующие рестораны должны находиться вывески, обозначающие заведение как для курящих и запрещающие вход лиц до 18 лет. В случае если Закон о за­щите некурящих допускает в качестве исключения создание комнат для курящих в заведениях общественного питания, то нераспространение данного исключения на клубы является неоправданным. До вступления в силу новых положений Закона, которые законодатель должен принять до 31 декабря 2009 г., на клубы будут распространяться исключения За­кона для защиты некурящих, если в них допускаются лица после 18 лет и в них созданы комнаты для курящих без танцплощадки.

Особое мнение судей Бруде и Мазинга

Основу решения составляют следующие мотивы:

1. Запрет на курение в местах общественного питания представля­ет собой серьезное вмешательство в свободное осуществление профес­сиональной деятельности. Принимая во внимание, что курящая часть взрослого населения Германии составляет 33,9 %, запрет на курение мо­жет в зависимости от направленности гастрономических предложений и потенциального круга посетителей привести к существенному сниже­нию оборота у владельцев заведений общественного питания. Подобное вмешательство в деятельность предпринимателей несправедливо. Хотя позиция законодателя с целью защиты населения от вреда для здоровья, вызванного пассивным курением, имеет важное значение для блага всего общества. Однако оспариваемые положения закона в смысле нанесения ущерба предпринимателям не являются в данном случае соразмерными. Оспариваемые положения недопустимым образом обременяют владель­цев небольших сетей общественного питания, состоящих из одного по­мещения, с преимущественным предложением алкогольных напитков.
2.  При учете соразмерности убытков и противопоставленных им бла­гих намерений при введении запрета на курение необходимо принимать во внимание границы соразмерности и справедливости. Законодателю, исходя из его обширных возможностей при оценке обстоятельств дела, ничего бы не препятствовало в установлении строгого запрета на курение без учета каких-либо исключений с целью защиты здоровья населения, включая обслуживающий персонал. На основе многочисленных научных исследований законодатели могли исходить из того, что пассивное куре­ние имеет серьезные последствия для здоровья. Так как здоровье, и тем более человеческая жизнь являются высшей ценностью, для их защиты допустимо использовать средства, ограничивающие конституционный принцип свободы занятия профессией. На основе положений Конститу­ции законодатель не обязан с учетом принципа свободы занятия про­фессией владельцев сетей общественного питания допускать исключе­ния из запрета на курение в сфере гастрономического бизнеса в зданиях и полностью закрытых помещениях.
3.  К иному выводу приводит анализ целесообразности запрета на ку­рение в том случае, если будет принято решение, основанное не на стро­гом запрете на курение, а, как в рассматриваемых жалобах, будет га­рантироваться концепция, при которой цель защиты населения в связи с экономическими интересами владельцев сетей общественного питания и курильщиков имеет меньшее значение. В Баден-Вюртемберге, в Берли­не допускаются существенные исключения из запрета на курение, в ка­честве примера можно привести создание отдельных помещений для курения. В связи с обширными возможностями законодателя при оцен­ке всех обстоятельств не воспрещается выбрать концепцию ресторана, при которой не строго преследуется защита здоровья некурящих в связи со свободными правами владельцев ресторанов и курящих. Но данное решение законодатель должен вводить последовательно.

Таким образом, специфические последствия запрета на курение для небольших заведений общественного питания, предлагающих в основ­ном алкогольные напитки, приобретают важное значение в рамках сло­жившейся ситуации.

Для них запрет на курение из-за чрезвычайно высокой доли куриль­щиков среди посетителей приводит к более сильным экономическим по­следствиям, чем для владельцев крупных ресторанов, о чем свидетель­ствуют исследования Федерального ведомства по статистике. Для круп­ных ресторанов, которые обладают дополнительными помещениями или могут их построить, для курильщиков действует только относительный запрет на курение. Для небольших же ресторанов существует абсолют­ный запрет на курение, так как из-за их небольшой площади дополни­тельные помещения построить невозможно. От владельцев таких сетей общественного питания требуется строгое соблюдение запрета на куре­ние, даже если речь идет об их экономическом существовании, хотя за­конодатели в федеральных землях хотят создавать условия для защиты здоровья населения, но при этом учитывать и профессиональные интере­сы владельцев сетей общественного питания. Таким образом, опасность для здоровья, связанная с пассивным курением, приобретает при проти­вопоставлении с принципом свободы профессии для владельцев сетей общественного питания иное значение. Ввиду отмены достигаемой цели в отношении защиты здоровья мера обременений, выпадающих на долю предпринимателей в сфере гастрономического бизнеса, уже не находится в соразмерном отношении с преимуществами для общества, к которым законодатели стремятся посредством ослабления запрета на курение. Небольшая сеть общественного притания, ориентированная на сбыт алкогольных напитков из-за преимущественно курящих посетителей, не имеет существенного значения для эффективной защиты некурящих. Существенное уменьшение выручки после вступления в силу запрета на курение показывает, что подобным ресторанам не удается вызвать ин­тереса к их гастрономическим предложениям у некурящих посетителей.

1. Конституционная жалоба владелицы клуба на соответствие по­ложений Закона о защите некурящих в Баден-Вюртемберге является обоснованной. Не исходит из положений ст. 12 абз. 1 Основного закона и ст. 3 абз. 1 Основного закона запрет на оборудование комнат для ку­рения в клубах, в которых нет разрешения на вход для молодежи. Не­распространение на клубы исключений из запрета на курение в связи с оборудованием отдельных помещений для курящих необоснованно. Преследуемые законодателем причины для введения запрета на куре­ние не такого рода и значимости, чтобы оправдать неравные правовые последствия для дискотек, с одной стороны, и остальных сетей обще­ственного питания – с другой.

С конституционно-правовой точки зрения не является неприемле­мой позиция законодателя федеральной земли относительно большого содержания вредных веществ в клубах. В данном случае он может со­слаться на научные заключения. Данное обстоятельство, однако, не тре­бует общего неприменения указанного исключения к дискотекам, если для других ресторанов допускается создание курительных комнат. Если курение разрешается только в полностью закрытых отдельных помеще­ниях, то не является оправданным аргумент относительно повышен­ной опасности пассивного курения в клубах. Даже указание на большое значение подражательных и последующих эффектов у подростков или молодых людей не может оправдать различные предписания к клубам и сетям общественного питания. Для достижения намеченной защиты указанной группы населения достаточно ограничить доступ в куритель­ные комнаты на дискотеках, которые могут посетить лица моложе 18 лет.

1. При необходимости введения новых норм законодателями феде­ральной земли они смогут отдать предпочтение защите здоровья насе­ления от опасности пассивного курения и, отказываясь от исключений, принять решение в пользу строгой защиты некурящих в местах обще­ственного питания. Или законодатели смогут в рамках менее строгой концепции защиты, предоставляющей большее пространство интере­сам владельцев ресторанов и курящих, допустить исключения из запрета на курение. Если решение принимается в пользу ослабления концепции, направленной на защиту здоровья, то исключения, предусматриваемые при запрете на курение, должны учитывать особую нагрузку на отдель­ные области ресторанного бизнеса и интересы обеих сторон. Поэтому если законодатель допускает исключение из запрета на курение в местах общественного питания в специальных помещениях для курения, то он не должен упускать из виду и интересы небольших мест общественного питания. Так как небольшая площадь данных ресторанов, как правило, не позволяет создать отдельные помещения для курения. Для данных заведений может быть предусмотрено только освобождение от запрета на курение.

Решение о возможности абсолютного запрета на курение (I 1) и воз­можной несоразмерности регулирования для ориентированной на сбыт алкогольных напитков небольшой гастрономии (I 2) были приняты со­ответственно в 6: 2 голосов, в остальном единогласно.

Особое мнение судьи Бруде

Основой анализа оспоренных норм является логичная концепция с точки зрения законодателя. Законодатель федеральной земли не рас­сматривал цель защиты некурящих как относительную, т. е. защиту жизни и здоровья можно было бы рассматривать как относительную в сравнении с экономическими интересами. Законы призваны гаранти­ровать некурящим свободную от курения сферу общественного пита­ния, то есть хотя бы одно свободное от дыма помещение. Исключения из запрета на курение должны допускаться лишь в той мере, в которой они не ставят под угрозу защиту некурящих. Внедрение данной концеп­ции, может быть, не удалось законодателю в совершенстве, но находит­ся в его прерогативе.

Особое мнение судьи Мазинг

Оспоренное регулирование основывается на концепции закона о при­тязательной, но сбалансированной защите некурящих, которая с консти­туционно-правовой точки зрения принципиально допустима. В отличие от этого полный запрет курения без исключений в местах общественного питания был бы несоразмерным.

Оспоренные нормы основываются на принципе существенного пре­имущества защиты некурящих. Они устанавливают обязанность каждого ресторана разрабатывать свои предложения преимущественно для не­курящих и разрешают лишь дополнительно оформлять помещение для курящих. В основном этот принцип действует и в отношении баров с точ­ки зрения защиты здоровья. Точно так же как небольшие предприятия не освобождаются от обязательств в области защиты окружающей среды, так и бары не могут быть освобождены от требований защиты здоровья в силу того, что они существенно затрагивают сферу здоровья. С консти­туционно-правовой точки зрения достаточно было бы ввести регулиро­вание для особых случаев с целью смягчения введения новых положе­ний. В случае если норма отсутствует, оспоренные положения являются неконституционными. Введение дальнейших исключений не требуется, и субстанциально ослабило бы защитную концепцию закона.

Неконституционным считался бы радикальный запрет курения в ре­сторанах без исключений. При рассмотрении данной жалобы относитель­но этого вопроса выносить решение было не нужно. Для защиты некуря­щих подобный запрет не требуется при наличии помещений для неку­рящих, и защита баров от ухода посетителей его тоже принципиально не оправдает. И цель предупреждения зависимости его также не может оправдать. У законодателя здесь есть необходимый простор для оформ­ления. Но законодатель не может полностью исключить из публичного пространства неформальные встречи или празднования с табаком, едой и напитками. Подобный бескомпромиссный запрет был бы необъектив­ным и заключал бы в себе опасность патерналистской опеки.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде