106. BVerfGE 92, 365

106. BVerfGE 92, 365

(Kurzarbeitsgeld / Пособие по неполной занятости)

1. Предложение 1 абз. 3 § 116 Закона о содействии трудоустройству и профессиональному образованию соответствует Основному закону. Если в результате действия данной нормы возникает структурное нера­венство сторон коллективных договоров, что препятствует достижению сбалансированных соглашений по условиям труда (в том числе экономи­ческим) и не может быть исправлено судом, то законодатель должен при­нять меры для сохранения автономии сторон коллективного договора.
2. Основное право на свободу коалиций требует юридического оформ­ления в той мере, в которой оно регулирует отношения между противо­борствующими сторонами. Законодатель при этом имеет широкие воз­можности для регулирования. При оценке, нарушен ли паритет между сторонами коллективного договора и какие последствия для соотноше­ния сил следуют в результате законодательного регулирования, законо­датель обладает исключительным правом оценки.

Решение Первого Сената от 4 июля 1995 г.

— 1 BvF 2/86, 1 BvF 1/87, 1 BvF 2/87, 1 BvF 3/87, 1 BvF 4/87, 1 BvR 1421/86 —

ОСНОВАНИЯ

А.

Заявления о проведении нормоконтроля (проверки судом действен­ности правового предписания) и конституционная жалоба направлены против новых норм, введенных в Закон о содействии трудоустройству и профессиональному образованию, затрагивающих предоставление выплат Федерального ведомства по вопросам труда во время трудовых конфликтов.

I.

1. Проверяемые нормы устанавливают условия, при которых компен­сация заработной платы (как правило, пособие по неполной занятости) выплачивается при проведении регионального трудового конфликта на­емным работникам той же отрасли, если они в результате последствий трудовых конфликтов временно не заняты. Абзац 3 § 116 Закона о содей­ствии трудоустройству и профессиональному образованию определяет, что соответствующее право требования прекращается, если в отношении таких наемных рабочих выдвигается требование, такое же по своему роду и объему, и результат трудового конфликта, по всей вероятности, будет распространен на их округ («принцип участия»). Абзацы 5 и 6 содержат дополнительные процедурные нормы.

а)        На основе правового положения до принятия положений, являю­щихся предметом проверки, во время некоторых трудовых конфликтов, в которых участвовала заявитель, в некоторых округах, в которых не шли трудовые конфликты, выплачивались пособия по неполной занятости.

Законодатель усмотрел в этом нарушение нейтралитета Федерального ведомства по вопросам труда в трудовых конфликтах.

[…]

C.

Заявления о проведении нормоконтроля и конституционная жалоба не обоснованны. Проверяемые положения не нарушают, во всяком слу­чае сейчас, свободу заявителя на создание коалиций и в остальном со­ответствуют Основному закону, отчасти, однако, только при толковании в соответствии с Конституцией.

I.

Номер 2 предл. 1 абз. 3 § 116 Закона о содействии трудоустройству и профессиональному образованию в редакции Закона о нейтралитете не нарушает абз. 3 ст. 9 Основного закона. Однако данные нормы затра­гивают свободу профсоюзов на создание коалиций. Тем не менее дан­ные нормы находятся в рамках полномочий законодателя, установлен­ных Конституцией.

1. а) Основное право, закрепленное в абз. 3 ст. 9 Основного закона, является, в первую очередь, охраняемой правом свободой. Оно предо­ставляет отдельному человеку свободу создавать объединения для содей­ствия условиям труда (в том числе экономическим) и совместно с други­ми лицами реализовывать данную цель. Участники должны иметь воз­можность свободно от государственного влияния, самостоятельно и под свою ответственность принимать решения. Этим защищается и право самих объединений преследовать в рамках специфической коалици­онной деятельности названные в абз. 3 ст. 9 Основного закона цели (ср. BVerfGE 50, 290 [367] со ссылками на другие источники). Выбор средств, которые коалиции считают пригодными для достижения цели, абзац 3 ст. 9 Основного закона предоставляет им самим. Основное право защи­щает в качестве коалиционной деятельности и меры борьбы в трудовых конфликтах, нацеленные на заключение коллективных договоров. В лю­бом случае они в той мере подпадают под защиту свободы коалиций, в ко­торой они необходимы для обеспечения функционирования автономии сторон коллективного договора (ср. BVerfGE 84, 212 [224 и след.]). Сюда относятся и забастовки (ср. BVerfGE 88, 103 [114]).
2. Основное право на свободу коалиций нуждается в законодательном оформлении в той мере, в которой имеет своим предметом отношения между представителями противоборствующих интересов. Обе стороны коллективного договора одинаковым образом находятся под защитой абз. 3 ст. 9 Основного закона, но находятся при его реализации в про­тивоборстве друг с другом. Они защищены от государственного влия­ния и в том случае, когда они используют средства борьбы, обладающие значительным воздействием на противника и общественность. Данная защита требует координирующих норм, обеспечивающих возможность сосуществования двух противостоящих позиций, защищенных основны­ми правами. Возможность использования средств борьбы предполагает наличие правовых рамочных условий, обеспечивающих сохранение цели данной защищенной правом свободы, а также его места в конституцион­но-правовом порядке (ср. BVerfGE 88, 103 [115]).

При данном правовом оформлении у законодателя есть широкий про­стор для действия. Основной закон подробно не предписывает, каким образом ему следует преодолеть конфликт основных прав. Основной закон также не требует оптимизации условий борьбы. По общему пра­вилу стороны коллективного договора должны сами приспосабливать свои средства к меняющимся обстоятельствам, чтобы противостоять противнику и добиваться заключения взаимовыгодных коллективных договоров. С другой стороны, у законодателя отсутствуют препятствия для изменения рамочных условий борьбы за улучшение условий труда, проводящейся для целей общего блага или в целях восстановления на­рушенного паритета (ср. BVerfGE 84, 212 [228 и след.]).

с)        Простор для действий законодателя находит свои границы в объ­ективном содержании абз. 3 ст. 9 Основного закона. Автономия сторон коллективного договора защищается как сфера, в рамках которой сто­роны коллективного договора, по общему правилу, под свою ответствен­ность могут регулировать свои взаимоотношения без государственного вмешательства (ср. BVerfGE 50, 290 [367]). Функционирование принци­па автономии сторон коллективного договора не может быть поставле­но под угрозу. Коалиции должны выполнять признанную Основным за­коном цель – обеспечивать и развивать условия труда (в том числе эко­номические) для своих членов, в частности, посредством заключения коллективных договоров. Система коллективных договоров рассчитана на то, чтобы сбалансировать структурную подчиненность отдельных наемных работников при заключении трудовых договоров посредством коллективных действий и, тем самым, сделать возможным относитель­но равное участие в переговорах о заработной плате и условиях труда. Таким образом, автономия сторон коллективного договора функциони­рует только тогда, когда силы сторон коллективного договора относи­тельно равны – то есть имеется паритет (ср. BVerfGE 84, 212 [229]). Нор­мативно-правовое регулирование в том случае не будет соответствовать абз. 3 ст. 9 Основного закона, если оно приведет к тому, что способность к ведению переговоров одной из сторон коллективного договора будет ограничена, включая возможность вести эффективную трудовую борь­бу, а коалиционная деятельность стороны будет ограничена в большей мере, чем это необходимо для уравнивания правовых позиций сторон (ср. BVerfGE 84, 212 [228 и след.]).

Из абз. 3 ст. 9 Основного закона не следуют конкретные масштабы, по которым можно было бы оценить баланс сил сторон коллективного соглашения.

[…]

•  При решении вопроса, лишает ли правовое регулирование дея­тельности профсоюзов возможности вести эффективную трудовую борьбу, следует исходить из оценки законодателя. Сила позиции коа­лиции наемных работников зависит от множества факторов, которые нельзя полностью учесть и действие которых трудно оценить. Не без труда можно оценить возможности, которыми располагает профсо­юз по изменению методов ведения борьбы в целях приспособления к измененным обстоятельствам. В таком случае законодатель несет политическую ответственность за полный учет и оценку решающих факторов. Федеральный Конституционный Суд не может вместо зако­нодателя давать собственную оценку. Неконституционными в соответ­ствии с этим являются такие действия, когда становится очевидным, что имела место неверная оценка или обжалуемая мера изначально сводилась к тому, чтобы нарушить существующее равновесие сил или усилить их неравенство.
•  Оценка, из которой законодатель исходит при регулировании тру­довых конфликтов и которая изначально не вызывает сомнений, может впоследствии оказаться неверной. Изначально убедительные допуще­ния могут быть опровергнуты последующим развитием событий, и впол­не обоснованные ожидания относительно развития взаимосвязанных событий могут не оправдаться. Таким образом, несмотря на изначаль­но допустимое с точки зрения конституционного права регулирование, впоследствии данное регулирование может привести к нарушению прин­ципа автономии сторон коллективного договора. Подобное развитие со­бытий требует вмешательства в той мере, в которой выявляется факт структурного неравенства, более не позволяющего объективно согласо­вать условия труда (включая экономические) и которое не может быть устранено в рамках системы правосудия. В таком случае законодатель обязан принять меры для защиты свободы коалиций (ср. BVerfGE 25, 1 [13]; 49, 89 [130]; 50, 290 [335]).
• С данной точки зрения оспариваемое нормативно-правовое регу­лирование проходит конституционно-правовую проверку:

а)        Избранный законодателем принцип регулирования соответствует абз. 3 ст. 9 Основного закона.

Законодатель установил данное регулирование, так как полагал, что посредством выплаты пособия по неполной занятости происходит вмешательство в трудовую борьбу в пользу профсоюзов, и, тем самым, недопустимым образом усиливается их позиция в борьбе; при выплате пособий по неполной занятости работникам, находящимся вне окру­га, в котором идет трудовой конфликт, нарушался бы нейтралитет Фе­дерального ведомства по вопросам труда, если бы эти работники спо­собствовали достижению целей одной из сторон трудового конфликта. В основе нового регулирования лежит принцип, в соответствии с кото­рым риск потери заработной платы при трудовых конфликтах должны нести и те наемные работники, которые непосредственно не участвуют в трудовом конфликте, но (примерно) в той же степени заинтересованы в успехе бастующих наемных работников, поскольку в случае успеха их положение также улучшится.

С конституционно-правовой точки зрения данный вывод не вызыва­ет сомнений. Участие является очевидным критерием для перемещения риска потери заработной платы с системы страхования на случай поте­ри работы на наемных работников, интересы которых в большой степе­ни совпадают с интересами их коллег, непосредственно участвующих в трудовой борьбе. Представляется допустимым исходить из данного со­ответствия в качестве основания для приостановления выплат пособий по неполной занятости.

•  Фактически законодатель исходил из предположения, что заявителю, ввиду высокой интеграции производства в сфере металлообрабатывающей промышленности, посредством забастовок в отдельном тарифном округе будет легко добиться возникновения сбоев производства в других окру­гах. Данное допущение заявитель не ставит под сомнение, оно к тому же подтверждается трудовой борьбой 1984 г. В результате подобного ведения борьбы оказывается сильное давление на работодателя. Затронутые по­следствиями таких действий работодатели и их региональные союзы в той мере, в которой они страдают от экономических последствий остановки производства, будут пытаться побудить непосредственно затронутых тру­довой борьбой работодателей и их организации пойти на уступки. Доста­точно убедительным выглядит также предположение о том, что давление наемных работников, которые попали под «холодный локаут», на профсо­юз изнутри было бы смягчено выплатой пособий по неполной занятости.
•  Оценочное суждение законодателя о том, что прежняя редакция § 116 Закона о содействии трудоустройству и профессиональному обра­зованию в том толковании, которое получила данная норма в практике судов по социальным спорам на основе судебной практики судов по тру­довым спорам относительно риска потери заработной платы, привела к изменению паритета, не вызывает нареканий. Подобные оценки ком­плексных фактов законодатель осуществляет в рамках своей политиче­ской ответственности за сохранение общего блага.

Нет достаточных признаков того, что функционирование принципа автономии сторон коллективного договора будет ограничено проверяе­мой нормой таким образом, что опасения заявителя насчет конституци­онности регулирования найдут свое обоснование.

[…]

Согласно вышесказанному, как в фактическом, так и в правовом от­ношении определенно не установлено, что обжалуемая норма во время будущих трудовых конфликтов приведет к такому неравенству позиций сторон тарифных соглашений, что переговоры на относительно равной основе станут невозможными. Если такая ситуация произойдет, зако­нодатель будет обязан принять соответствующие меры для сохранения тарифной автономии. Пока этого не произошло, задача судов заключа­ется в толковании и применении действующих правил с учетом абз. 3 ст. 9 Основного закона.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде