101. BVerfG E19, 303

§ 20. Свобода образования объединений (ст. 9 Основного закона)

101. BVerfG E19, 303

(Dortmunder Hauptbahnhof / Центральный вокзал г. Дортмунда)

1.  Абзац 3 ст. 9 Основного закона гарантирует членам коалиций (объ­единений) право на участие в защищенной конституционным правом деятельности своей коалиции.
2.  Абзац 3 ст. 9 Основного закона защищает основную сферу деятель­ности коалиций в области представительства персонала.
3.  Профсоюзная реклама перед выборами в совет персонала (совет представителей служащих в государственных учреждениях) в опреде­ленных пределах защищается конституционным правом и по месту служ­бы, и в рабочее время.

Решение Второго Сената от 30 ноября 1965 г.

— 2 BvR54/62 –

[…]

ОСНОВАНИЯ

А.

I.

1. Заявитель является государственным служащим, а именно реви­зором службы движения при Немецких федеральных железных дорогах, Центральный вокзал города Дортмунда. Он является членом профсоюза железнодорожников Германии. Во время предвыборной кампании в пред­ставительный орган сотрудников 15/16 февраля 1960 г. он в свое свобод­ное от работы время раздавал на территории Центрального вокзала го­рода Дортмунда листовки данного профсоюза, в которых критиковался порядок вознаграждения госслужащих Германского союза государствен­ных служащих. В листовках утверждалось, что в период жесткой борьбы за зарплату госслужащих Германский союз государственных служащих легкомысленно занял пассивную позицию. В этой связи госслужащие Немецких железных дорог призывались избирать кандидатов Проф­союза железнодорожников Германии и отказать в доверии кандидатам от Профсоюза чиновников и служащих Государственных железных дорог

Германии в Профсоюзе государственных служащих (далее – Профсоюз госслужащих железных дорог Германии). Одну из листовок заявитель со словами: «Смотри, как работает ваш союз» дал работающему на глав­ном проходе надсмотрщику Е., […], который является членом Профсоюза госслужащих железных дорог Германии. Е. […] передал листовку инспек­тору Федеральной железной дороги В. […], местному председателю сво­его профсоюза. В. […] как раз проводил контрольный обход; он опросил заявителя и сделал выговор, указав, что раздача листовок недопустима согласно должностным инструкциям.

24 апреля 1960 г. Начальником Центрального вокзала Дортмунда на заявителя было наложено дисциплинарное взыскание в виде денежно­го штрафа в размере 5 немецких марок, так как он якобы нарушил предл. 1 абз. 2 § 7 «Общей служебной инструкции госслужащих федеральной железной дороги», утвержденной Распоряжением главного управления Германской железной дороги от 11 ноября 1954 г., издание 1958 г. Дан­ное положение гласит:

«Исполнение служебных обязанностей не должно нарушаться личными противоречиями, в частности, политического, религи­озного или профсоюзного характера».

[…]

B.

I.

[…]

• В абз. 3 ст. 9 Основного закона закреплена гарантия в отношении объединений и их членов, предоставляющая им права в вопросах пред­ставительства персонала. Сюда относится и реклама перед выборами в представительный орган по месту службы.

а)        Абзац 3 ст. 9 Основного закона предоставляет не только всем лицам и всем профессиям, то есть и госслужащим, право образовывать объеди­нения, но и коалициям как таковым право преследовать посредством специфической коалиционной деятельности цели, указанные в абз. 3 ст. 9 Основного закона, а именно поддерживать условия труда (в том числе экономические) и содействовать им (BVerfG E4, 96 [101 и след., 106]; 17, 319 [333]; 18, 18 [26]). Абзац 3 ст. 9 Основного закона гаранти­рует также право каждого отдельного человека участвовать в объедине­нии в той сфере, в отношении которой для объединения предоставлена конституционно-правовая защита (ср. BVerfGE 17, 319 [333] и Венглер, Методы борьбы в трудовом праве (Wengler, Die Kampfmaftnahme im Arbeitsrecht), 1960, стр. 47 и след., а также § 91 Федерального закона о ста­тусе государственных служащих).

•  Конституционное право на свободу коалиций может распростра­няться только на деятельность коалиций, направленную на реализацию названных в абз. 3 ст. 9 целей.

[…]

Если деятельность советов представителей служащих в государ­ственных учреждениях направлена в первую очередь на поддержание и улучшение условий службы и если деятельность профсоюзов при представительных органов сотрудников признается законом в явном виде, посредством наделения их полномочиями, или же предполагает ее как неизбежную для эффективного представительства служащих, то и деятельность профсоюзов в представительных органах госслужа­щих направлена на поддержание и улучшение условий службы. Этому не противоречит тот факт, что профсоюзы не напрямую, а опосредо­ванно – через представительные органы сотрудников и их выборы – пытаются повлиять на условия службы. Абзац 3 ст. 9 Основного зако­на не проводит различий в том, непосредственно или опосредован­но объединения пытаются поддерживать и улучшать условия труда и хозяйствования.

•  Абзац 3 ст. 9 Основного закона гарантирует право объединений определять условия труда (в том числе экономические) посредством коллективных договоров (BVerfG E4, 96 [106]; 18, 18 [26]). Спорным яв­ляется вопрос о том, распространяется ли конституционная гарантия абз. 3 ст. 9 Основного закона на деятельность объединений, которые иным способом, отличным от заключения коллективных договоров, сохраняют и улучшают условия труда (сторонники: Шнорр, Трудовое право, 1955 стр. 3 [9]; Ниппердей в: Хюк-Ниппердей, Учебник трудово­го права, том 2, 6-е изд., 1957, стр. 112; противники: Никиш, Трудовое право, том II, 2-е изд., 1959, стр. 58; Диц в: Основные права, том III/1, стр. 417 [462]; Вернер Вебер в: Геттингенский юбилейный сборник Высшего земельного суда Целле, 1961, стр. 239 [246, 249]). Федераль­ный Конституционный Суд оставил вопрос в решении от 14 апреля 1964 г. (BVerfGE 17, 319 [333]) относительно деятельности объединений в области представительства персонала открытым. В данной сфере дан­ный вопрос должен быть решен положительно.

(1) Защищенная основным правом на свободу объединений сфера деятельности объединений может определяться только в соответствии со специальной нормой абз. 3 ст. 9 Основного закона; абзац 1 ст. 2 Ос­новного закона здесь должен оставаться за пределами рассмотрения (ср. BVerfGE 6, 32 [37]; 9, 73 [77]; иное мнение: Ниппердей, в указанном ме­сте стр. 108 и след.; Федеральный суд по трудовым спорам, Юридическая газета (BAG, JZ) 1964, 373 [374]). При определении сферы действия абз. 3 ст. 9 Основного закона следует, однако, учитывать историческое разви­тие (ср. BVerfGE 4, 96 [101 и след., 106, 108]; 18, 18 [28 и след.]).

[…]

(3) […] Свобода объединений лишилась бы своего сложившегося зна­чения, если бы деятельность объединений не защищалась бы абз. 3 ст. 9 Основного закона относительно вопросов представительства персонала (ср. BVerfGE 4, 96 [102, 106]).

• Если деятельность объединений в вопросах представительства пер­сонала подпадает под охраняемую абз. 3 ст. 9 Основного закона сферу, то и агитационная деятельность объединений перед выборами сотруд­ников в представительные органы должна защищаться Конституцией. В задачи советов представителей служащих в государственных учре­ждениях входит сохранение и улучшение условий труда. С учетом этого объединениям должна быть гарантирована возможность преследования указанных в абз. 3 ст. 9 Основного закона целей влияния на выборы со­ветов представителей служащих в государственных учреждениях […]. […]

Предвыборная кампания в совет представителей служащих в госу­дарственных учреждениях, соответствующая смыслу таких выборов, не может вестись перед входом в служебное помещение или вне служ­бы в частной сфере избирателей. Поэтому по общему правилу и проф­союзная агитация перед выборами советов представителей служащих в государственных учреждениях охраняется конституционным правом и на рабочем месте, и в рабочее время.

Смысл подобной предвыборной кампании был бы утрачен и в том слу­чае, если бы объединению или его членам запрещалось высказать критику в адрес конкурирующих объединений. Без выражения противоположных мнений предвыборная кампания немыслима. Неизбежным является тот факт, и его нужно принять, что члены других профсоюзов отрицательно реагируют на подобные высказывания.

е) Оформление и дальнейшее регулирование права профсоюзов уча­ствовать в деятельности советов представителей служащих в государ­ственных учреждениях является, однако, задачей законодателя. Данный вопрос решается аналогично гарантированной в абз. 3 ст. 9 Основного закона компетенции объединений в сфере коллективных договоров (ср. BVerfGE 4, 96 [107 и след.]; 18, 18 [27]). Законодатель при последующем регулировании может также учитывать задачи государственной служ­бы и ее отличие от деятельности частных предприятий, а также осо­бенности отдельных отраслей государственной службы (BVerfGE 17, 319 [334]). Не умаляя действие абз. 3 ст. 9 Основного закона, можно таким образом определить, что недопустима такая деятельность подобных объединений в области представительства сотрудников, которая ме­шает выполнению служебных задач и обязанностей, а также нарушает порядок на месте службы. Также допустимо устанавливать в отноше­нии определенных лиц, например, руководителей учреждения, других сотрудников в зависимости от их функций или членов представитель­ных органов сотрудников ограничения в отношении их профсоюзной агитационной деятельности перед выборами в советы представителей служащих в государственных учреждениях; вопрос о том, как далеко могут распространяться такие ограничения, не подлежит разрешению в настоящем деле. Абзац 3 ст. 9 Основного закона в вопросах предста­вительства сотрудников направлен на защиту лишь центральной сфе­ры деятельности объединений (ср. BVerfGE 4, 96 [106, 108]; 17, 319 [333 и след.]; 18, 18 [27]).). Данная центральная сфера и абзац 3 ст. 9 Основ­ного закона будут нарушены, если в отношении агитации перед выбо­рами в советы представителей служащих в государственных учрежде­ниях будут установлены ограничения, которые не требуются по сути дела, то есть которые не направлены на достижение цели свободных выборов в советы представителей служащих в государственных учре­ждениях (ср. также § 21 Федерального закона о представительстве рабо­чих и служащих в государственных учреждениях), выполнения служеб­ных задач, обеспечения порядка на месте службы или блага служащих (ср. BVerfGE 18, 18 [27]). Общий запрет профсоюзной агитации перед выборами в представительные органы сотрудников на службе, таким образом, не оправдан.

• Гарантированное для каждого и в отношении всех профессий ос­новное право на свободу объединений распространяется и на государ­ственных служащих (ср. § 91 Федерального закона о статусе государ­ственных служащих). Однако необходимо проверить, могло ли данное конституционное право в отношении заявителя, как госслужащего, быть ограничено выше обычно допустимой меры, и было ли оно огра­ничено в принципе. Подобные широкие ограничения конституцион­ного права могут быть обоснованы абз. 5 ст. 33 Основного закона […]. Общий запрет деятельности сотрудников объединения, однако, не от­носится к устоявшимся принципам профессиональной деятельности госслужащих и не требуется для целей деятельности госслужащих. Со­гласно абз. 5 ст. 33 Основного закона допустимы только такие ограни­чения конституционных прав, которые обусловлены смыслом и целью служебных правоотношений госслужащего (§ 2 Федерального закона о статусе государственных служащих). Неочевидно, каким образом на основании статуса заявителя как госслужащего, ревизора службы движения на Федеральной железной дороге, можно устанавливать по­добные ограничения его профсоюзной агитационной деятельности (ср. также Баварский дисциплинарный суд. Журнал законодательства о государственных служащих (Bayerischer Dienststrafhof, Zeitschrift fur Beamtenrecht), 1962, 396, [397]).

II.

Таким образом, общий запрет на профсоюзную агитационную дея­тельность в служебной сфере перед выборами в представительные орга­ны сотрудников, направленный против других коалиций, не может быть просто наложен на госслужащего без нарушения абз. 3 ст. 9 Основного закона. Но абзац 3 ст. 9 Основного закона будет нарушен также в том слу­чае, если суд из общей нормы, которая сама по себе соответствует Основ­ному закону, в результате толкования выводит подобный запрет. Именно это сделала Федеральная дисциплинарная палата; ее решение основы­вается на толковании, ограничивающем сферу применения абз. 3 ст. 9 Основного закона. Решение палаты и дисциплинарная мера, основанная на данном решении, должны быть отменены.

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде