84. BVerfGE 87, 181

84. BVerfGE 87, 181

(7. Rundfunkentscheidung / 7-е решение о радиовещании)

1. Если законодатель частично или полностью поручает публично-пра­вовым компаниям проведение радиовещания, то в соответствии со ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона он должен обеспечить финансирование исполнения такого поручения.
2.  Финансирование публично-правовых компаний должно по своему виду и объему соответствовать их функциям и не ставить под угрозу за­щищенную ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона автономию программ.
3.  Соответствующим для публично-правового телерадиовещания спо­собом финансирования являются сборы на радиовещание. Смешанное финансирование допускается, если при этом финансирование за счет сборов не отступает на второй план.
4.  Объем предоставления финансовой гарантии зависит от программ, которые соответствуют функциям публично-правового радиовещания и необходимы для выполнения данных функций.
5.  Расчетной величиной для определения необходимых для выполне­ния задач средств является не каждая отдельная программа, а весь спектр программ публично-правовой радиовещательной компании.
6.  Обязанность возмещения доходов, изъятых законным путем, су­ществует лишь тогда, когда иначе нельзя сохранить необходимый объем программ радиовещательной компании.

Решение Первого Сената от 6 октября 1992 г.

— 1 BvR1586/89 и 487/92 —

ОСНОВАНИЯ

А.

В своих конституционных жалобах Гессенское радио (Hessische Rundfunk) обращается против запрета на рекламу на своей третьей те­левизионной программе.

I.

Заявитель является единственной публично-правовой радиовеща­тельной компанией в Германии, которая на своей третьей телевизионной программе транслирует рекламу. Трансляция была начата еще в 1985 г. с целью создания новой четвертой радиопрограммы за счет поступлений от рекламы. Она работает под названием «hr 4» с 6 октября 1986 г. и слу­жит дополнением к уже транслируемым радиопрограммам заявителя в виде региональной программы. Она включает в себя «спокойную раз­влекательную музыку» и по действующей в настоящее время программе передач транслируется на региональном уровне три раза в день общей продолжительностью 95 минут. Ежечасно программу слушают прибли­зительно 220 000 слушателей (по сравнению со 140 000 слушателей у «hr 1» и 320 000 слушателей у «hr 3»). Расходы на данную программу изна­чально составили 16,5 млн немецких марок, а сегодня составляют 24 млн немецких марок. Изначально данные расходы по большей части покры­вались за счет рекламных поступлений третьей телевизионной програм­мы, которые составляли около 15 млн немецких марок. После того как они уменьшились до 12 млн немецких марок, они стали покрывать лишь половину расходов на четвертую радиопрограмму.

[…]

II.

1.  а) В государственном договоре о реорганизации радиовещания от 1 апреля и 3 апреля 1987 г. федеральные земли договорились сохра­нить существующие на 1 января 1987 г. ограничения на трансляцию ре­кламы на третьих телевизионных программах. В отношении заявителя было принято переходное регулирование. […]

Фактическое значение данной нормы объяснялось тем обстоятель­ством, что ни на одной из других третьих телевизионных программ ре­кламу не показывали. […]

•  Вместо прежнего государственного договора вступил в силу госу­дарственный договор о радио- и телевещании в объединенной Г ермании от 31 августа 1991 г. Он вступил в силу 1 января 1992 г. Этот (единый) го­сударственный договор объединяет различные отдельные государствен­ные договоры. Статья 1 содержит государственный договор о телерадио­вещании, который заменил государственный договор о телерадиовеща­нии старых федеральных земель от 1 апреля и 3 апреля 1987 г. Запрет на рекламу был сохранен. В § 15 ст. 1 абз. 1 предл. 1 указано:

«На транслируемых на всей федеральной территории телевизионных программах ARD и ZDF, а также в третьих телевизионных программах реклама не транслируется».

Однако данный запрет вступит в силу в отношении заявителя, ко­торый и в настоящее время является единственной публично-правовой радиовещательной компанией, которая транслирует рекламу, […] лишь 1 января 1993 г.

[…]

III.

1.  В конституционной жалобе по пункту 1 заявитель обжалует кон­ституционность § 3 а абз. 1 Гессенского закона.

[…]

•  Заявлением от 28 марта 1992 г. заявитель подал конституционную жалобу относительно ст. 1 и ст. 2 абз. 2 предл. 1 и 2 Гессенского закона о государственном договоре о телерадиовещании в объединенной Германии от 31 августа 1991 г. во взаимосвязи с § 15 ст. 1 абз. 2 данного предл. 1 государственного договора.

Относительно необходимости подобной конституционной жалобы заявитель указывает следующее:

Если Федеральный Конституционный Суд не разделяет его мнение от­носительно замещения норм, то констатация того, что § 3 «а» прежнего закона был неконституционным, не устраняет действующее сейчас ре­гулирование с тем же содержанием. Даже если материально его неконституционность установлена, оно формально сохраняет свое действие, в связи с чем создается представление о возможности его применения. Данную ситуацию можно исправить лишь объявлением о ничтожности данных норм.

[…]

Б.

I.

Конституционная жалоба по вопросу 1 недопустима.

Жалоба направлена на проверку конституционности § 3 «а» Закона, который тем временем заменен идентичной по содержанию нормой § 15 ст. 1 абз. 2 во взаимосвязи с ст. 7 абз. 3 предл. 3 Государственного догово­ра о телерадиовещании в объединенной Г ермании, с которым согласился Гессенский ландтаг. В таком случае конституционная жалоба, направлен­ная на обжалование отмененной нормы, не распространяется автомати­чески на норму, заменившую ее. Однако истец мог бы внести изменения в свою жалобу. В свою жалобу от 20 января 1992 г. он мог бы включить та­кое требование. После того как он 28 марта 1992 г. подал конституцион­ную жалобу в отношении действующей сейчас нормы, конституционная жалоба по вопросу 1 уже не требует правовой защиты. Норма, в отноше­нии которой была направлена данная конституционная жалоба, утратила силу еще до того, как могла бы быть применена. Не является очевидным факт, что заявитель может извлечь правовую выгоду из констатации того, что данная норма была неконституционной и ничтожной. Он в полной мере достигает своей цели посредством проверки на конституционность действующего на сегодняшний момент регулирования. Так как данное регулирование имеет такое же содержание, как и содержание прежнего регулирования, ни один конституционно-правовой вопрос, имеющий существенное значение, не останется неисследованным.

II.

Конституционная жалоба по вопросу 2 допустима.

Жалоба направлена на проверку конституционности ст. 1 и ст. 2 Гес­сенского закона о государственном договоре о телерадиовещании в объ­единенной Германии во взаимосвязи с § 15 ст. 1 абз. 2 и ст. 7 абз. 3 предл. 3 данного государственного договора. […]

В.

II.

Свобода радиовещания, закрепленная в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основно­го закона, […] не нарушена.

1.  В качестве охраняемой правом свободы данное основное право по общему правилу не предоставляет субъекту права право требования на вмешательство государства в целях обеспечения возможности реали­зации данного основного права.

В отличие от иных охраняемых правом свобод, указанных в Основном законе, свобода радиовещания не относится к основным правам, уста­новленным в целях развития личности или осуществления интересов субъекта права. Свобода радиовещания скорее обладает служебными функциями. Она служит свободному индивидуальному и публичному формированию мнений (ср. BVerfGE 57, 295 [319], сложившаяся судебная практика). Данному характеру не соответствовало бы ограничительное понимание ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона, которое бы заключа­лось в защите от государственного влияния, а в остальном телерадиове­щание бы передавалось в зону ответственности общественных сил. Те­лерадиовещание, напротив, требует законодательного регулирования, которое бы гарантировало, что оно выполняет функции, предусмотрен­ные Конституцией (ср. BVerfGE 57, 295 [320]; 83, 238 [296]).

•  При формировании данного порядка законодатель обладает ши­рокой свободой. Однако если он в интересах свободного формирования индивидуального и общественного мнения решит доверить вопросы радиовещания частично или полностью публично-правовым компани­ям, тогда он согласно Конституции не только обязан уважать их свобо­ду, вытекающую из основных прав, но и выполнять свою обязанность по предоставлению данным компаниям финансовых средств, необходи­мых для решения данной задачи. Иначе они не смогут выполнить зада­чи, закрепленные в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона. Данной обя­занности законодателя обеспечить финансирование публично-правовых телерадиовещательных компаний корреспондирует также вытекающее из ст. 5 абз. 1 предл. 2 право компаний получать средства, необходимые для выполнения поставленных перед ними задач.

[…]

• Объем обязанностей государства по финансированию публично­правовых телерадиовещательных компаний также определяется их функ­циями. Данные функции в своих основных чертах зафиксированы в Кон­ституции и конкретизированы в законах земель о телерадиовещании, которые также должны учитывать конституционно-правовые предписа­ния. В рамках установленной Конституцией цели и закрепленных в за­коне задач компании-организаторы телерадиовещания могут свободно принимать решения о способе реализации своих функций. Данная свобо­да вытекает из основного права, закрепленного в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Ос­новного закона, субъектами которого они являются. Центральное место в вопросе обеспечения данной свободы занимает автономия программ. Она направлена на защиту от попыток использования телерадиовеща­ния в непублицистических целях. Поэтому она в первую очередь касается содержания и формы теле- и радиопередач. К компетенции телерадиове­щательных компаний относится вопрос определения потребностей для выполнения своих публицистических задач на основе масштабов своей профессиональной деятельности.

Вопрос о содержании и форме вещания нельзя, однако, полностью от­делить от вопроса количества и спектра программ. […]

С определением спектра программ косвенно связан вопрос опреде­ления потребности радиовещательных компаний в денежных средствах. Однако отсюда не следует обязанность законодателя финансировать лю­бую программу, создаваемую на основании решения публично-правовой телерадиовещательной компании, в рамках реализации своей свободы радиовещания. В отличие от решений телерадиовещательных компаний по публицистическим вопросам, которые касаются оказания услуг радио­слушателям, решения законодателя по финансовым вопросам касаются прежде всего оплаты радиослушателями сборов в пользу радиокомпаний. Данная обязанность уплаты сборов в принципе оправдана, поскольку слу­жит поддержанию трансляции программ, что требуется в соответствии с ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона, и находится в общих интересах. Данная обязанность сохраняется поэтому независимо от конкретных пользователей и основывается лишь на самом статусе радиослушателя, который в свою очередь зависит от наличия приемного устройства. При­влечение третьих лиц к оплате сбора правомерно только в той мере, в ко­торой это необходимо для выполнения указанных функций.

Вопрос определения мер, необходимых для выполнения функций, нельзя предоставить на решение лишь самим телерадиовещательным компаниям. Они не могут дать достаточную гарантию того, что запра­шиваемые финансовые средства, которые по большей части формируют­ся из платежей радиослушателей, будут рассчитываться исключительно с учетом объемов, необходимых для выполнения возложенных на них функций. У телерадиовещательных компаний, как и у любого учрежде­ния, имеется интерес в обосновании необходимости собственного су­ществования и расширении; данный интерес направлен на иные цели, но не на выполнение возложенных на них функций. Особую актуальность данная ситуация получает в условиях конкуренции с частными компа­ниями, которые в вопросах финансирования собственной деятельности и составления программ передач имеют большую свободу.

Однако нельзя предоставить на усмотрение законодателя решение во­проса о том, в каком объеме он готов обеспечить финансирование теле­радиовещательных компаний в целях выполнения закрепленных за ними функций. Это невозможно благодаря тесной связи между свободой про­грамм и финансовым обеспечением. Если бы у законодателя была бы не­ограниченная свобода в решении вопросов финансирования, он мог бы обойти конституционный запрет на ограничение трансляции программ тем, что он добился бы этого же результата косвенным путем – лишени­ем или ограничением финансирования данных программ (ср. решение Федерального Конституционного Суда (BVerfGE) 74, 297 [342]). Поэто­му Федеральный Конституционный Суд решил, что публично-правовым компаниям следует предоставить возможность финансирования тех про­грамм, проведение которых не только соответствует их специфическим функциям, но и является необходимым для осуществления данных функ­ций (ср. BVerfGE 74, 297 [342]).

Критерий необходимости позволяет объективно соотнести про­граммную автономию телерадиовещательных компаний и защищае­мые законодателем интересы радиослушателей. С одной стороны, дан­ный критерий не ограничивает публично-правовое телерадиовещание установлением извне минимального спектра программ, однако учи­тывает защищенную основными правами свободу при осуществлении функций телерадиовещательных компаний. С другой стороны, данный принцип исключает возможность того, что расширение спектра про­грамм, что поддерживается телерадиовещательными компаниями, бу­дет иметь следствием обязанность государства увеличивать финанси­рование. Данный принцип в достаточной мере применим к конкретной ситуации, поскольку невозможно однозначно на будущее определить, что потребуется для выполнения функций телерадиовещательных компаний. Данное обстоятельство в основном определяется техни­ческим развитием и порядком ведения бизнеса частных компаний, в отношении с которыми публично-правовое телерадиовещание дол­жно оставаться публицистически конкурентным в дуальной системе, в ситуации, когда требования ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона еще не достигнуты.

• Точное определение того, какой объем финансовых средств необхо­дим для выполнения функций публично-правового телерадиовещания, в каждом конкретном случае связано с существенными трудностями. Ко­личественная оценка, необходимая для решения финансовых вопросов, не может быть однозначно проведена на основании критерия необходи­мости. Но она позволяет произвести разграничение.

а)        Так как в дуальной системе публично-правовые телерадиовещатель­ные компании должны гарантировать базовое обеспечение населения услугами радиовещания, на законодателе лежит бремя финансирования всех вопросов, решение которых необходимо для поддержания базово­го обеспечения населения услугами радиовещания (ср. BVerfGE 73, 118 [158]; 74, 297 [324 и далее]; 83, 238 [298, 310]). Однако обязанность фи­нансирования не ограничивается базовым обеспечением. Финансовая поддержка должна быть гарантирована и в том случае, когда частное телерадиовещание, еще не достигшее требований, установленных в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона, должно находиться на приемлемом уров­не с конституционно-правовой точки зрения. Однако это не ограничива­ет деятельность публично-правовых телерадиовещательных компаний. Наоборот, они сами определяют вид и, в определенной мере, объем сво­их задач и имеют при этом право требования финансовых средств до тех пор пока они действуют в рамках выполнения собственных функций.

Отправной точкой для определения необходимого объема финанси­рования является совокупная программа телерадиовещательной компа­нии. Посредством данной совокупной программы, а не каждой програм­мы или даже каждой передачи в отдельности компания должна в полном объеме выполнять задачи публично-правового телерадиовещания. В от­личие от этого отдельные программы вполне могут быть посвящены кон­кретным темам или быть обращены к определенным целевым группам. К компетенции телерадиовещательных компаний относится вопрос, ка­ким образом они будут распределять между отдельными программами или группами программ имеющиеся средства в рамках требований, уста­новленных законом. Дополнительные права на финансирование из этого не следуют. С точки зрения Конституции решающим вопросом является то, смогут ли сборы за телерадиовещание и поступления от разрешенной в соответствии с законом рекламы вместе с другими источниками финан­сирования телерадиовещательных компаний обеспечить их функциони­рование в соответствии с установленными функциями. Поскольку пятое решение о радиовещании Федерального Конституционного Суда можно понимать таким образом, что проверке также подлежит вопрос наличия денежных средств для финансирования отдельной программы, суд не бу­дет касаться данного вопроса (ср. BVerfGE 74, 297 [342, 344]).

б)        Региональные программы публично-правовых телерадиовещатель­ных компаний могут быть расценены как неоднозначно необходимые с точки зрения базового снабжения телерадиовещанием населения (ср. BVerfGE 74, 297 [327]). Тем не менее трансляция таких программ соот­ветствует функциям телерадиовещания. Следует исходить из того, что данные программы, во всяком случае когда речь идет о телерадиовеща­тельных компаниях, которые проводят трансляции в федеральной зем­ле с большой территорией или даже в нескольких федеральных землях, необходимы для того, чтобы учитывать региональные особенности и свя­занную с этим особую идентификационную и информационную потреб­ность слушателей и зрителей.

Телерадиовещательные компании самостоятельно принимают реше­ние, хотят ли они выполнять поставленные задачи в рамках уже суще­ствующих программ, транслируемых на территории всей федеральной земли, либо они будут создавать для этих целей новую специализиро­ванную региональную программу. Отдельная региональная программа, как правило, лучше отражает интересы слушателей и может предоста­вить им больше возможностей по получению необходимой им инфор­мации. Подобное решение телерадиовещательной компании не будет противоречить поставленным перед ней задачам. Отсюда следует, что финансирование телерадиовещательных компаний должно быть орга­низовано таким образом, чтобы была обеспечена возможность, в том числе, и трансляции региональных программ. Распространяются ли данные выводы на местные программы, не подлежит разрешению в рам­ках настоящего дела.

в)        […]

• При применении данных критериев не представляется возможным установить нарушение оспариваемыми нормами положений ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона. Не является очевидным тот факт, что заяви­тель не сможет продолжить трансляцию программ, которые не только соответствуют возложенным на него функциям, но и необходимы для их реализации, без поступлений от рекламы на третьей телевизионной программе. Еще более неясным является вопрос, почему без данных по­ступлений базовое обеспечение населения телерадиовещанием на тер­ритории трансляции заявителя будет поставлено под угрозу.

[…]

Изложенные заявителем факты практически полностью касаются его общего тяжелого финансового положения. Данное положение явля­ется в основном следствием уменьшения поступлений от рекламы, ко­торое было характерно для всех компаний публично-правового телера­диовещания, однако особенно тяжело сказалось на заявителе. […] Точ­но так же не представлены обоснования того факта, почему программа не будет соответствовать требованиям базового обеспечения в случае проведения дальнейших мер по экономии средств, таких как сокращения, трансляция программ других телерадиовещательных компаний или большая кооперация с ними. Кроме того, не представлено достоверных доказательств о том, что исчерпаны все остальные возможности рацио­нализации, не затрагивающие вопросы базового обеспечения населения услугами телерадиовещания.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде