80. BVerfGE 57, 295

80. BVerfGE 57, 295

(3. Rundfunkentscheidung / 3-е решение о радиовещании)

1.  В ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона установлено требование о за­конодательном регулировании частного радиовещания в целях обеспече­ния свободы радиовещания. Необходимость подобного законодательного регулирования сохраняется и тогда, когда вызванная нехваткой транс­ляционных частот и высокими финансовыми затратами на организацию радиовещания особая ситуация в радиовещании отпадет в результате современного развития.
2.  К вопросу, который должен регулировать законодатель, относится принятие базовых принципов радиовещания. В рамках положенной в ос­нову организационной модели законодатель должен обеспечить соответ­ствие совокупного предложения национальных программ существующему разнообразию общественных мнений. Кроме того, законодатель должен обеспечить обязательность исполнения базовых принципов, гарантирую­щих минимальный уровень объективности, компетентности и взаимно­го уважения. Он должен предусмотреть ограниченный государственный надзор, регулировать доступ к проведению частных теле- и радиопередач и, пока данный доступ носит ограниченный характер, установить правила отбора участников. Вопрос о том, нуждается ли финансирование частного телерадиовещания в законодательном регулировании, не рассматривается.
3.  Нормы, предусмотренные Законом об организации радиовещания в земле Саар в отношении частного радиовещания на немецком языке, в основном не соответствуют данным конституционно-правовым требо­ваниям и поэтому являются ничтожными.

Решение Первого Сената от 16 июня 1981 г.

— 1 BvL 89/87 —

[…]

ОСНОВАНИЯ

A.

Предметом рассмотрения является вопрос соответствия норм Закона об организации радиовещания в земле Саар, касающихся организации частного радиовещания на немецком языке, Основному закону.

[…]

B.

[…]

II.

В ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона установлено требование о за­конодательном регулировании частного радиовещания. В данном зако­нодательном регулировании необходимо предусмотреть необходимые меры для обеспечения свободы радиовещания.

1. Для придания эффективности конституционно гарантированная, закрепленная в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона свобода радиове­щания нуждается в законодательном оформлении. Это вытекает из задач и своеобразия данной гарантии.

а)        Свобода радиовещания служит выполнению тех же задач, как и все гарантии ст. 5 абз. 1 Основного закона: обеспечению свободно­го формирования индивидуального и общественного мнения, причем не ограничиваясь лишь новостями или изложением политических мне­ний, а гарантируя распространение информации или мнений в более широком смысле (ср. BVerfGE 12, 205 [260] – Немецкое телевидение; 31, 314 [326] – Налог с оборота; 35, 202 [222 и далее] – Лебах). Свобод­ное формирование мнения происходит в процессе коммуникации. Это предполагает, с одной стороны, свободу высказываний и распростране­ния мнений, с другой стороны, свободу восприятия мнений, получения информации. Обеспечивая свободу выражения, распространения мне­ний и свободу информации как прав человека, статья 5 абз. 1 Основного закона направлена одновременно на защиту данного процесса посред­ством конституционного права. В этом смысле данная статья является основой для субъективных прав; в этой связи она направлена на регу­лирование свободы выражения мнения – объективного принципа об­щего правопорядка, при котором субъективно- и объективно-правовые элементы обусловливают и подкрепляют друг друга (ср. BVerfGE 7, 198 [204 и далее] – Лют).

Радиовещание представляет собой «среду» и «фактор» защищенного конституционным правом процесса свободного формирования мнения (BVerfGE 12, 205 [260]). Соответственно свобода радиовещания относит­ся в первую очередь к свободам, направленным на формирование мне­ния в его субъективно- и объективно-правовых элементах: в условиях современной массовой коммуникации она дает необходимую поддержку и усиление данной свободы; она служит задаче обеспечения свободного и широкого формирования мнений посредством радиовещания.

Данная задача определяет своеобразие и значение свободы радиовещания:

свободное формирование индивидуального и общественного мне­ний посредством радиовещания предполагает, прежде всего, свободу ра­диовещания от государственного господства и влияния. В этом смысле свобода радиовещания, как классическая охраняемая правом свобода, имеет охранительное значение. Однако таким образом нельзя добиться эффективной защиты охраняемого объекта права. Сама по себе свобода от государства еще не означает, что свободное и широкое формирова­ние мнения посредством радиовещания будет возможно; данную задачу нельзя решить лишь установлением запрета. Для ее решения, напротив, требуется позитивное регулирование, которое будет направлено на то, что многообразие существующих мнений в телерадиовещании будет находить свое выражение с максимально возможной широтой и полно­той, и, таким образом, общественности будет предоставляться полный спектр информации. Для достижения этой цели требуется наличие мате­риальных, организационных и процедурных правил, ориентированных на обеспечение свободы радиовещания и потому способных обеспечить требования ст. 5 абз. 1 Основного закона.

б)        Необходимое правовое оформление находится тем самым в об­ласти исключительной компетенции законодательной власти […]: не­обходимые решения носят существенный характер, так как они, если абстрагироваться от материального значения радиовещания для совре­менной индивидуальной и общественной жизни, принимаются в сфере действия основных прав и являются существенными для реализации ос­новных прав (Решение Федерального конституционного суда (BVerfGE) 47, 46 [79]). В частности, здесь пересекаются различные основные пра­ва, которые могут вступить в коллизию друг с другом: с одной стороны, вытекающее из свободы информации право на широкую и соответствую­щую действительности информацию, с другой стороны, права, вытекаю­щие из свободы выражения мнения лиц, составляющих программы или выступающих в передачах. Задачей законодателя является установление баланса в данных коллизиях.

Данная исключительная компетенция законодательной власти от­носится к (земельным) парламентам (ср. BVerfGE 47, 46 [79]): непосред­ственно парламент должен определить все существенные шаги для обес­печения свободы радиовещания; он не может предоставить принятие решения исполнительной власти, например, в виде общего полномочия, включающего возможность издания предписаний, а также не может при­нимать, хотя бы и не в явном виде, но, по сути, недостаточно определен­ные нормы. Также парламент не может передать регулирование свобо­ды радиовещания на уровень уставов радиовещательных компаний или в договорную сферу.

При этом вытекающая из ст. 5 абз. 1 Основного закона задача право­вого оформления свободы радиовещания не дает право на ограничение основного права. Подобное допустимо только в соответствии с ст. 5 абз. 2 Основного закона, согласно которому права, закрепленные в абз. 1, огра­ничиваются предписаниями общих законов, направленных на защиту молодежи и права уважения личности.

Каким образом законодатель будет выполнять данную задачу, зави­сит от его собственного решения. Основной закон не предписывает ему определенной формы организации радиовещания. Решающим является только обеспечение свободного, широкого и достоверного формирования мнения, а также предотвращение влияния на формирование мнения или неверного его развития. Законодатель должен, в частности, принимать меры, обеспечивающие, чтобы радиовещание не контролировалось одной или отдельными общественными группами, и чтобы все соответствую­щие общественные группы могли высказаться относительно общей орга­низации программы передач, и чтобы свобода печати посредством радио не нарушалась (ср. BVerfGE 12, 205 [262]; 31, 314 [325 и далее]).

в)        Необходимость подобного законодательного регулирования сохра­няется и тогда, когда вызванная нехваткой трансляционных частот и вы­сокими финансовыми затратами на организацию радиовещания особая ситуация в радиовещании отпадет в результате современного развития.

Из данной особой ситуации Федеральный Конституционный Суд исходил в своей прежней судебной практике (BVerfGE 12, 205 [261]; 31, 314 [326]); вопрос о порядке действий после окончания данной ситуации остался открытым (ср. BVerfGE 31, 314 [326]). Однако и в этом случае сохраня­ется конституционно-правовая потребность в законодательных мерах обеспечения свободы радиовещания. В ситуации неизбежного ограниче­ния количества радиовещательных компаний данные законодательные меры могут стать необходимыми в более широком объеме или потребо­вать иных средств, чем в ситуации, когда подобного ограничения боль­ше не существует. Однако в данной ситуации остается необходимость обеспечения свободы радиовещания посредством законодательных мер в изложенном смысле.

Даже в том случае, когда отпадут прежние ограничения, нельзя с до­статочной уверенностью ожидать, что спектр программ в целом, в силу конкуренции, будет соответствовать требованиям свободы радиовеща­ния. Вероятно, многое говорит в пользу того, что в такой ситуации уста­новится ограниченное многообразие, наподобие того, что сегодня суще­ствует в области межрегиональных ежедневных газет. Однако это лишь один из возможных вариантов развития событий. Если в сфере прессы историческое развитие привело к определенному существующему равно­весию, в силу чего для обеспечения прав общественности на получение полноценной информации и формирования мнений сегодня достаточ­но обеспечить поддержание существующего состояния, то, по крайней мере, на сегодняшний день нельзя исходить из подобного же положения вещей в области частного радиовещания. Соответственно не ясно, смо­гут ли при устранении прежних недостатков в «общей программе», как совокупности всех транслируемых программ в стране, все или хотя бы существенная часть общественных групп или интеллектуальных направ­лений действительно иметь возможность высказываться, то есть возник­нет ли «рынок мнений», на котором многообразие мнений найдет свое неограниченное выражение. Кроме того, именно в таком значимом СМИ, каким является телерадиовещание, следует учесть возможность концен­трации власти в вопросе формирования мнений и опасность злоупотреб­ления властью с целью оказания одностороннего влияния на обществен­ное мнение […]. При таком положении дел конституционно-правовое требование обеспечения свободы радиовещания не будет выполняться, если лишь государственное влияние будет исключено, но радиовещание в свою очередь будет предоставлено в распоряжение различным груп­пам (ср. BVerfGE 31, 314 [325]); тем более если один раз допустить непра­вильное развитие в данной сфере, то исправление такой ситуации будет возможно лишь условно или с большими сложностями, в случае прин­ципиальной возможности исправления такого неправильного развития.

В связи с этим именно законодатель несет ответственность за обеспе­чение совокупного предложения, которое отражает базовое для свобод­ной демократии многообразие мнений. Необходимо противодействовать опасности, когда отдельные мнения, рассчитанные на распространение, исключаются из программы и тем самым не участвуют в формировании общественного мнения, а носители мнений, имеющие в своем распоря­жении вещательные частоты и финансовые средства, преимуществен­но участвуют в формировании общественного мнения […]. Идеальная ситуация, при которой бы данные опасности полностью исключались, вряд ли достижима; тем не менее необходимо обеспечить достаточную возможность отражения всего спектра мнений в системе радиовещания, урегулированной законом.

Необходимость обеспечения данного многообразия останется акту­альной и в том случае, если требования свободы радиовещания в суще­ствующих публично-правовых компаниях будут оцениваться как вы­полненные, чтобы в каждом конкретном случае в зависимости от объе­ма требований все существенные общественные группы и направления получили бы эфирное время в рамках публично-правовых программ, и участники могли бы получать полную информацию. Дополнительный односторонний учет только отдельных мнений в области частного ра­диовещания привел бы к нарушению, если не уничтожению, равного доступа общественных групп к эфиру в рамках доступных отдельному слушателю национальных программ.

• Объем требований Основного закона, предъявляемых в соответ­ствии с вышеизложенным к законодательному регулированию частного радиовещания, в настоящем деле не требует окончательного рассмотре­ния. Это касается, в частности, вопроса законодательного регулирования финансирования частного радиовещания, что обосновывается, напри­мер, возможным влиянием на составление программы передач, а также на другие СМИ, в особенности печатные.

а) К существенным вопросам, подлежащим решению законодателем, безусловно относится определение основных руководящих принципов устройства системы радиовещания; введение частного радиовещания, таким образом, требует создания законодательной базы и решения парла­мента. Это касается и регулирования, ограниченного по времени и терри­тории действия, так как оно, так же как и окончательное законодательное регулирование, основывается на основных правах. Однако здесь законо­датель обладает несколько большей свободой действия в том смысле, что подобные попытки регулирования данной сферы служат целью накопле­ния опыта (ср. BVerfGE 54, 173 [202] со ссылками на другие источники).

б) Законодатель не может остановиться на этом принципиальном решении. Помимо этого требуется принятие законов, обеспечивающих в рамках положенной в основу организационной модели, независимость радиовещания от одной конкретной группы лиц или отдельных обще­ственных групп, а также возможность учета мнений всех групп относи­тельно общей программы радиокомпании.

Если законодатель принимает решение в пользу плюралистиче­ской внутренней структуры компаний – организаторов радиовещания (что не противоречит Конституции согласно решению о телевидении (BVerfGE 12, 205 [262]), то есть в пользу организации, при которой влия­ние соответствующих групп осуществляется через органы компаний-ор- ганизаторов, в таком случае требуется, помимо прочего, компетентная, учитывающая существующее многообразие оценка действующих обще­ственных групп, а также законодательное обеспечение полномочий ор­гана, в котором они представлены.

Однако законодатель вправе выбрать и другие формы организации, если посредством подходящих мер он может гарантировать, что совокуп­ный спектр программ внутри страны действительно по основным кри­териям будет соответствовать существующему многообразию мнений. Если законодатель при этом намерен создать и сохранить свободу радио­вещания посредством внешнего многообразия (плюрализма), то и в та­ком случае он не может отказаться от законодательного регулирования данной сферы; гарантия свободы остается в сфере его ответственности (см. выше 1 с). До тех пор пока отсутствует достаточное количество ча­стот, обеспечение данной гарантии могло бы заключаться в такой орга­низации радиовещания, при которой несколько групп, отстаивающих определенные мнения, могли бы пользоваться одной и той же частотой, с временными ограничениями.

в) Кроме того, в отношении содержания общей программы законо­датель должен установить обязательные руководящие принципы, обес­печивающие минимальный уровень объективности излагаемого мате­риала, компетентности и взаимного уважения (BVerfGE 12, 205 [263]). При использовании модели внутренней плюралистической структуры данное требование относится к совокупной программе каждой отдель­ной компании – организатора радиовещания. При использовании мо­дели внешнего многообразия (плюрализма) отдельные компании-орга­низаторы не должны соблюдать требование взвешенности, однако они обязаны предоставлять компетентную, всеобъемлющую и достоверную информацию и обеспечивать минимальный уровень взаимного уваже­ния. Наряду с этим все компании-организаторы обязаны руководство­ваться рамками, установленными в ст. 5 абз. 2 Основного закона. В част­ности, охрана прав молодежи должна быть учтена в законодательстве о радиовещании.

г) Относительно сферы частного радиовещания законодательно дол­жен быть также определен вопрос регулирования ограниченного госу­дарственного надзора данной сферы, который должен служить исключи­тельно задаче соблюдения норм, установленных для обеспечения свобо­ды радиовещания (ср. BVerfGE 12, 205 [262]).

д) Наконец, при применении любой формы законодательного регу­лирования сферы радиовещания обязательно необходимо проведение предварительной проверки на предмет выполнения изложенных требо­ваний в отношении частного радиовещания или новых компаний-орга- низаторов. Если законодатель выбирает организацию радиовещания, включающую частное радиовещание, в таком случае он должен создать законодательную базу, регулирующую доступ к радиовещанию, вклю­чая проверку и процедуру отказа доступа к радиовещанию, и предусма­тривающую процедуры проверки и принятия решений в соответствии с принципом правового государства. Подобная разрешительная процеду­ра может, помимо проверки общих требований, например способности совершать сделки или надежности заявителя, служить только обеспе­чению свободы радиовещания, ради которой она требуется с точки зре­ния конституционного права.

При этом законодателю подлежит самостоятельно определить условия выдачи разрешения или отказа в его выдаче. Передача права принятия решения об организации частного радиовещания органам исполнитель­ной власти запрещена законодателю в соответствии с тем, что данный вопрос отнесен к компетенции парламента (см. выше 1 б).

Данное условие и принцип разделения властей требуют от законодате­ля самостоятельного определения правовой сферы, в которой возможно вмешательство государства. Закон должен подробно регулировать дея­тельность администрации компаний и не может ограничиваться уста­новлением общих принципов (BVerfGE 52, 1 [41] – Садовые участки). То же самое относится к отзыву разрешения.

е)        Если имеющиеся возможности не позволяют предоставить доступ к проведению частного радиовещания для всех заявителей, в правила доступа следует включить также правила отбора претендентов. Этого требует принцип равенства (ст. 3 абз. 1 Основного закона).

В связи с этим вопрос о том, кому должно быть предоставлено право трансляции, нельзя решать без определенных критериев или передавать на решение посредством конкурентной борьбы заявите­лей. Недостаточно также предоставить разрешение данного вопроса на свободное усмотрение исполнительной власти. Это было бы несо­вместимо с требованием о законодательном регулировании данного вопроса (ср. BVerfGE 33, 303 [345 и далее] – Ограничение по коли­честву). Более того, законодатель должен определить условия, при соблюдении которых следует предоставлять доступ или отказывать в нем, и законодатель должен определить процедуру, в соответствии с принципом правового государства, в рамках которой следует при­нимать решение по данному вопросу. Требование равного обраще­ния без больших сложностей решается в рамках процедуры, которая позволяет осуществить распределение эфирного времени и пропор­циональное сокращение такого времени при необходимости. Если этого недостаточно, или если законодатель принял решение в пользу системы, при которой предоставляются лишь лицензии на вещание для каждой конкретной компании – организатора радиовещания, он обязан установить критерии отбора, предоставляющие одинако­вые возможности для претендентов (ср. BVerfGE 33, 303 [345]); сте­пень реализации возможностей должна определяться на основании объективных и выполнимых критериев (ср. BVerfGE 43, 291 [316 и далее]).

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде