Чичерин Б. Н. Курс государственной науки. Том I

ЧИЧЕРИН Б. Н. КУРС ГОСУДАРСТВЕННОЙ НАУКИ. ТОМА I-III.
(Москва, типография товарищества И.Н. Кушнерев и Ко, 1894 г.

ТОМ I. ОБЩЕЕ ГОСУДАРСТВЕННОЕ ПРАВО
ПРЕДИСЛОВИЕ
С 1861 по 1868 год я читал лекции общего государственного права в Московском университете. Тот же курс я читал в то время и покойному Цесаревичу Николаю Александровичу. У меня остались черновые этих лекций. При скудости нашей политической литературы, думаю, что не бесполезно их издать. Может быть, они кому-нибудь пригодятся. Тут есть некоторые, собственно мне принадлежащие мысли, проверенные многолетним изучением предмета. Полагаю, что они могут составить посильный вклад и в общую литературу государственной науки.
Истекшие с тех пор двадцать пять лет заставляют меня изменить весьма немногое. Есть некоторые новые факты, которые должны быть приняты во внимание; но, в сущности, наука государственного права с тех пор не подвинулась вперед. В направлении общественной мысли в этот промежуток произошел довольно резкий поворот: от стремления ограничить по возможности государственную деятельность она перешла к чрезмерному ее расширению. Но серьезные ученые не разделяли и не разделяют ни той, ни другой крайности. Преходящие колебания общественного мнения не касаются строгой науки, которая идет себе своим твердым шагом, стараясь основать свои выводы не на мимолетных потребностях настоящего дня, а на проверенной во всех своих частях теории и на непреложном фундаменте исторических фактов. Разница с прежним временем заключается лишь в том, что в ту пору приходилось ратовать главным образом против индивидуализма, отрицающего государственные начала, а теперь приходится обращаться против социализма, стремящегося поглотить лицо в государстве. Вследствие этого, изложенные здесь взгляды, без сомнения, подвергнутся в настоящее время упреку в излишнем индивидуализме, точно так же, как в прежнее время меня упрекали в излишней привязанности к государству. Правильная точка зрения может установиться только всесторонним изучением государства в его юридических основах и в его исторической жизни. Издаваемый ныне курс имеет целью способствовать по возможности выяснению этих вопросов.
Приступая к чтению курса в Московском университете, я не думал ограничиться одной юридической стороной предмета. На первой же лекции я высказал намерение кроме собственно государственного права читать также учение об обществе и политику. И эти лекции были у меня вчерне подготовлены. Но время и обстоятельства не дозволили мне исполнить эту задачу. Поэтому, эта часть курса далеко не получила такой обработки, как первая. Надобно вообще сказать, что учение об обществе мало разработано и в общей литературе. То что носит название социологии, в сущности, не что иное, как хаотическая смесь всяких экономических, юридических и политических сведений и взглядов, менее всего могущих иметь притязание на наименование науки. Попытки создать из этого нечто цельное, каковы, например, учения Конта, Спенсера и Шеффле, представляют только фантастические здания, лишенные всякого научного значения. На истинно научную почву стал Лоренц Штейн в своем Учении об обществе; были и другие, которые старались выяснить эти вопросы. Но доселе они еще не установлены в твердых началах. Тем не менее, считаю не лишним издать и эту часть, ибо только этим дается цельность государственной науки. Предоставляю более молодым силам идти далее по этому пути, хотя вполне сознаю, что именно в политике преимущественно требуется основанная на опытности умственная зрелость. Государственная наука всего менее может быть построена на односторонних увлечениях. Не ограничиваясь курсом государственного права, я выбрал для общего заглавия название государственной науки, соответствующее немецкому Staatswissenschaft. Слово политика, которое употреблялось древними, получило слишком специальное значение; оно обнимает только одну отрасль означенной науки. С другой стороны, взятые во множественном числе политические науки распространяются и на международное право, которое исключается из настоящего изложения. На русском языке это будет первая попытка представить предмет в его полноте. Как бы о ней ни судили, она, во всяком случае составляет плод многолетнего размышления и усидчивого труда.
Село Караул. 29 июня 1893 года.
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО И ОСНОВНЫЕ ЭЛЕМЕНТЫ ГОСУДАРСТВА
ГЛАВА I. СУЩЕСТВО ГОСУДАРСТВА
Изложение государственного права должно начаться с установления понятия о государстве. Им определяется его существо, или свойственная ему природа.
Понятие выражается определением. Полное определение должно заключать в себе все основные элементы, или признаки предмета, определяющие его существо и отличающие его от других. Чтобы в этом отношении найти путеводную нить, припомним важнейшие определения государства, которые встречаются в истории политических учений.
Государство, говорит Аристотель, есть известный союз людей, а всякий союз заключается для известного блага. Высший из всех союзов будет тот, который заключается для высшего блага, обнимающего все остальные. Это и есть союз политический, которого цель есть самодовлеющая и совершенная жизнь. Поэтому государство определяется как союз родов и сел для жизни совершенной и самобытной.
Таким образом, здесь государство определяется его целью, полнотой и самобытностью жизни, чем оно отличается от других союзов, преследующих те или другие частные цели.
Ту же мысль выражает Гегель, когда он определяет государство как осуществление нравственной идеи (Der Staat ist die Wirklichkeit der sittlichen Idee: Rechtsphil. § 257). Нравственная идея, представляющая высшее сочетание свободы с разумным порядком, составляет природу государства, или внутреннюю цель, которую оно осуществляет в своем устройстве.
Иные элементы принимает Цицерон. Как Римлянин, он вводит в свое определение, с одной стороны, свободу граждан, с другой стороны – юридический закон, как связующее начало общества. Государство, по его определению, есть устроение народа (res publica est constitutio рорuli. De Rep. I, 26); «народ же не есть всякое собрание людей, соединенных каким бы то ни было образом, а собрание людей, связанных согласием права и общением пользы» (populus autem non omnis hominus coetus quoque modo congregatus, sed coetus multitudinis, juris consensu et utilitatis communione sociatus. Ib. 25). В другом месте, указавши на то, что «закон есть связь гражданского общества» (quum lex civilis societatis vinculum), он спрашивает: «Что такое государство, как не общение права?» (quid enim est civitas, nisi juris societas? Ib. 32).
Из новых писателей определению Цицерона следует родоначальник философии права нового времени, Гуго Гроций. «Государство, – говорит он,- есть совершенный союз свободных людей для охранения права и для общей пользы» (Civitasз est coetus perfectus liberorum hominum, juris fruendi et communis et causa sociatus. De jure belli ас рас. I, и § XIV). Но еще прежде него Боден существенным признаком государства считал верховную власть. Государство, по его определению, есть правое управление нескольких семейств и того, что им обще, с верховной властью (Republique est un droit gouvernement de plusieurs mesnages, et de ce qui leur est commun, avec puissancе souveraine. Dе la Rep. I, 1).
Тот же признак верховной власти, в связи с теорией происхождения государства из договора, полагает в основание своего определения Гоббес. «Государство, – говорит он, – есть единое лицо, которого воля, вследствие договора многих людей, считается волей всех, так что оно может употреблять силы и способности каждого для общего мира и защиты» (civitas est persona una, cujus voluntas, ех расtis plurium hominum, pro voluntate habenda est ipsorum omnium, ut singulorum viribus et facultatibus uti possit ad pacem et defensionem communem. Dе Cive. V).
То же понятие о единении воли на основании договора было усвоено и защитниками теории народовластия. По учению Руссо, в силу договора, которым отдельные лица соединяют свою волю в одну общую волю, образуется нравственное или собирательное тело, которое от этого акта получает свое единство, свое общее я, свою жизнь и свою волю. Это публичное лицо, образуемое единением всех, называется государством (Du Contr. soc. Liv. I, ch. 6).
Теория происхождения государств из договора, как известно, не выдержала критики и ныне всеми оставлена. Поэтому и вытекающие из нее понятия не могут входить в определение государства. Оно должно заключать в себе лишь то, что необходимо принадлежит к существу государства и без чего оно немыслимо. Изложенные выше определения содержат в себе всю совокупность этих необходимых элементов, а именно: соединяющиеся свободные лица, связывающее их юридическое начало, или закон, общую цель, во имя которой происходит соединение, и, наконец, верховную власть, составляющую характеристическую принадлежность государственного союза. Соединяя все эти элементы, мы получим следующее определение: «Государство есть союз народа, связанного законом в одно юридическое целое, управляемое верховной властью для общего блага».
Все эти элементы – власть, закон, свобода и общая цель – входят в состав всех других союзов, в которые слагается человеческое общежитие. Без них не обходится ни один. Эти союзы суть: союз кровный, гражданский и церковный. Первый основан на физиологических и нравственных отношениях мужа и жены, родителей и детей; второй на частных отношениях свободных или несвободных лиц, живущих под общими нормами права; третий на нравственно-религиозном законе, связывающем верующих в единое религиозное общество. Основные элементы всякого общежития, власть, закон, лицо и общая цель, присущи им всем, но в каждом из них один элемент является преобладающим: в кровном союзе полнота целей, образующая общение всей жизни для совокупного блага; в гражданском союзе – лицо с его частными правами и интересами; в церковном союзе – религиозно-нравственный закон; наконец, в государстве преобладает начало власти. Существенный признак, отличающий государство от всех других союзов, состоит в том, что все они юридически подчиняются государству, государство же владычествует над всеми. Верховный, державный, владычествующий союз называется именно государством. Другие союзы могут случайно быть совершенно самостоятельными. Отец семейства на необитаемом острове не подчинен никому. Средневековый предводитель дружины был вольный человек, не знавший над собой власти и командовавший другими такими же вольными людьми, состоявшими с ним в договорных отношениях. Но эта случайная самостоятельность есть не более как фактическое явление, а не юридическое начало, вытекающее из самого существа этих союзов. Государству же верховная власть принадлежит по самому его существу; это – признак, отличающий его от других союзов. Само понятие о верховной власти заключает в себе полноту права, которое делает из этого начала особый юридический принцип, неприложимый ни к какому другому союзу и специально свойственный государству. С этим объяснением можно вкратце определить государство, в отличие от других союзов, как союз народа, живущего под верховной властью.
Примеч. Русское слово государство точнее обозначает этот отличительный признак политического союза, нежели латинское civitas, или новейшее etat, Staat.
Разберем подробное определение, с целью установить точное понятие о всех входящих в состав его признаках.

1. Государство есть союз. Многие публицисты, например Моль, определяют государство как учреждение. Если под именем учреждения разуметь всякое постоянное устройство, определяемое нормами права, то государство есть учреждение. Но это понятие слишком общее. Учреждения бывают и такие, которые не суть союзы, а места и лица, исправляющие известные общественные должности. В этом смысле государство может быть понято не как союз народа, а как система мест и лиц, стоящая над народом и им управляющая. Такое воззрение ведет к ложным последствиям, ибо через это граждане перестают быть членами государства; они не входят в его состав. Недостаточность этого понятия очевидна. Народ, устроенный в государство, образует одно целое, в состав которого входят, с одной стороны, соединяющиеся лица, с другой – система учреждений, которые служат ему органами. Все это вместе составляет одно юридическое тело, состоящее из лиц и учреждений; как таковое, оно должно иметь свое название, и это название есть государство. Публицисты, которые держатся понятия о государстве как об учреждении, сами принуждены признать эти начала. Моль постоянно называет государство организмом народного сожительства.
2. Государство есть союз народа. Слово народ имеет два значения: этнографическое и юридическое. Народ в этнографическом смысле есть совокупность людей, связанных естественным происхождением и духовным единством. Внешним выражением этого единства служит общий язык. Народ в этом смысле может вовсе и не быть устроен в государственный союз. Один и тот же народ нередко входит в состав разных государств. В юридическом же смысле народ есть совокупность лиц, составляющих одно политическое тело. С точки зрения права, народ образуется именно соединением людей в государство. А так как союз состоит из множества лиц, связанных в одно целое, то и в юридическом смысле слово народ может быть понимаемо в двояком смысле: как единство и как множество. Как единое юридическое тело, народ тождествен с государством; но в это понятие, кроме лиц, входит и все юридическое устройство, связывающее народ в одно тело, то есть правительство. Государство составляется из граждан совокупно с правительством. Напротив, как множество, народ есть совокупность отдельных лиц или граждан, подчиненных высшей власти. В этом смысле народ противополагается правительству и подчиняется последнему, причем, однако, граждане, как свободные лица, имеют и права, которые могут простираться до участия в верховной власти.
   Народ есть первый и необходимый элемент государства, ибо союз составляется из лиц. Но для того чтобы он мог образовать государство, нужно общее сожительство. Государство не составляется из рассеянных лиц, как церковь, как сословие, как племя, ибо в таком случае нет самостоятельного, полновластного целого. Для этого необходимо иметь свое, занимаемое союзом пространство, то есть территорию. Поэтому территория составляет необходимую принадлежность государства, и в этом смысле она входит в него, как один из составных его элементов. Народ в юридическом смысле может быть определен как совокупность граждан, живущих на своей территории и образующих одно юридическое целое.
3. Народ, или составляющие его граждане, живут под общим законом. Человеческий закон есть постоянное правило жизни. Юридический закон есть принудительное правило, определяющее права и обязанности лиц. Этим он отличается от закона нравственного, который обращается к совести, но исполняется по свободному решению человека, а не в силу принуждения. Юридический закон подразделяется на гражданский и государственный. Первым определяются права и обязанности отдельных лиц между собой; вторым определяются отношения членов к целому и целого к членам. Этим самым государственный закон подчиняет лица постоянному высшему порядку и связывает их в единое тело. Подчинение лиц господствующей над ними власти совершается на основании закона; иначе это – право силы, а не юридическое начало. Закон, с другой стороны, ограждает и свободу, определяя права граждан. Следовательно, без закона невозможна гражданская свобода. Наконец, закон определяет устройство, права и обязанности государственных властей, ибо власть может повелевать только во имя законного права. Таким образом, закон составляет общую юридическую связь всех элементов государства. Это и выражается приведенным выше изречением Цицерона: lex est vinculum civitatis.
4. Закон связывает народ в единое юридическое целое. Союз, составляющий юридически одно целое, называется юридическим или нравственным лицом. Таковое становится субъектом прав и обязанностей; оно имеет свою волю, органом которой является установленная в нем власть. Закон, связывающий лица в одно целое, вместе с тем подчиняет их воле этого целого, выражаемой установленной законом властью. Но этот верховный орган, в свою очередь, имеет подчиненные органы, через которые верховная воля переходит в исполнение. Вследствие этого, система государственных учреждений образует цельный, связанный внутри себя организм, в котором выражается цельность государственного порядка. А так как и граждане участвуют в деятельности этих органов, то все государство в совокупности может рассматриваться как организм. Но употребляя этот термин, не должно забывать, что это организм, составленный не из страдательных физических материалов, повинующихся непреложным физическим законам, а из разумносвободных лиц, имеющих каждое свои права, свои цели и свои интересы. Это – организм духовный, который имеет свою специальную природу и свои свойства. Поэтому всякие заключения от свойств физических организмов и всякие уподобления физическому организму тут неуместны. Они составляют плод ненаучной фантазии и ведут к совершенно ложным последствиям. Столь же неуместно смешение государства с обществом и распространение на последнее того понятия об организме, которое присваивается государству в силу его юридического устройства. Общество, даже с чисто юридической стороны, как гражданское общество, не составляет одного юридического лица; оно представляет совокупность частных отношений между входящими в состав его лицами, и этим самым оно отличается от государства. И тут смешение этих двух разных понятий ведет к радикально ложным последствиям, именно, к поглощению общества государством, а с тем вместе к уничтожению свободы лица. Истинное отношение этих двух союзов будет выяснено ниже.
5. Государственный союз управляется верховной властью. Власть есть воля, имеющая право повелевать. Таковая необходима во всяком союзе, ибо она одна может охранять закон и порядок и ограждать свободу лиц от посягательства со стороны других. Свобода человека заключает в себе возможность нарушения чужого права, а вместе и уничтожения целей союза. При полной свободе лиц никакой союз существовать не может. Человеческое общежитие основано на том, что общая сила заставляет каждого подчиняться общей воле. Но как скоро существуют власти, так необходима власть верховная; этого требует общественное единство, которое невозможно при существовании властей, друг от друга независимых. В обществе, составляющем одно целое, все частные власти, в порядке юридических отношений, должны подчиняться единой верховной власти, как представительнице целого, владычествующего над частями. Из человеческих союзов, эта власть может принадлежать только государству, ибо оно представляет это высшее юридическое целое. По самой своей природе, или по своему понятию, государство есть союз, облеченный верховною властью.
6. Цель государства есть общее благо. Благо союза заключается в полноте и согласном развитии всех его элементов. В этом состоит истинная природа государства, его идея. Поэтому можно сказать, что цель государства состоит в развитии его идеи. Эта цель содержит в себе и юридическое начало и нравственное: юридическое, ибо она осуществляется путем принуждения; нравственное, ибо подчинение частных целей общей есть нравственное требование. Но государство не имеет целью осуществление нравственных требований личной деятельностью его членов. Эта цель составляет задачу церкви, а не государства, ибо церковь, а не государство, действует на совесть; принудительное же исполнение нравственных требований есть отрицание самых оснований нравственного закона, который есть закон свободы. Государство осуществляет нравственные начала в собственной своей деятельности, на сколько ею определяются общие интересы союза. С другой стороны, государство не ставит себе целью частного блага своих членов. Частное благо есть цель гражданского общества, а не государства. Последнее содействует развитию частных интересов лишь настолько, насколько они входят в общий интерес. Государство есть союз, возвышающийся над другими союзами, а не поглощающий их в себе. Поэтому и цель его не совпадает с целью других союзов. Существенное отличие состоит в том, что цель его общая, а не частная. Но так как благо целого зависит от благосостояния частей, то косвенно целью государства становится содействие частным интересам. Насколько это содействие необходимо, это вопрос, которого решение зависит от изменяющихся условий жизни. Но коренное начало состоит в том, что вмешательство государства в область частных интересов составляет исключение, а не правило.
   Таково существо государства, выраженное его определением. Из него вытекают и существенные его свойства. Они суть следующие:
7. Государство есть союз единый. Существо его состоит именно в том, что лица соединяются здесь в единое юридическое тело, имеющее одну цель – общее благо, и управляемое единой верховной властью, господствующей над частями. Однако, этот признак прилагается вполне только к простому, единичному государству. Но могут быть государства сложные, составленные из других государств. В таком случае верховная власть, представляющая верховное единство, распределяется между целым и частями. Формы этих соединений могут быть разные; они будут изложены ниже.
8. Государство есть союз постоянный. Оно образуется не для временных целей, а во имя вечных начал, владычествующих в человеческой жизни, и подчиняющих ее высшему нравственно-юридическому порядку. Как юридическое лицо, государство не рождается и не умирает, а сохраняется неизменно, связывая следующие друг за другом поколения в одно целое. Эта связь не возобновляется беспрерывно, волей каждого поколения, как утверждают последовательные атомисты. Рождаясь в государстве, человек является на свет уже связанный государственным законом; он принимает все наследие предков, которое он точно таким же образом передает потомкам. Без этой преемственности сознания и воли нет духовной жизни, нет истории человечества. Эта преемственность не нарушается даже изменением всех учреждений. Государство есть союз, который остается тождественным с собой, хотя бы весь установленный в нем юридический порядок подвергся полному перевороту. Поэтому и обязательства государства сохраняют свою силу, не смотря на смену поколений и правительств. По идее, государство вечно, хотя, в силу обстоятельств, оно может разрушиться.
9. Как единый, постоянный союз, государство юридически нераздельно. Фактически оно, конечно, может делиться, так же как оно может разрушаться, уступая внешней силе или вследствие внутреннего распадения. Части, которые не держатся вместе, могут разорвать свою связь. Но не может быть юридического закона, в силу которого государство было бы делимо, ибо это противоречит его существу. В средние века, и на Западе и у нас, княжества нередко делились между сыновьями владельца; но это именно доказывает, что тут не было государственного порядка. Это были союзы, управляемые частным правом, а не государства в истинном значении этого слова.
10. Государство есть союз самостоятельный. Будучи облечено верховной властью, оно не подчиняется никому. Это – тело державное. Отсюда внешняя его независимость. Однако, и тут могут быть уклонения от этого начала. В сложных государствах части пользуются неполной самостоятельностью. Государство может быть подчинено другому и в силу завоевания. Сохраняя часть своих прав, оно ограничивается в других. Через это оно не перестает быть государством, хотя не вполне соответствует этому типу. При полной зависимости оно превратилось бы в простую область; сохраняя часть своих прав, оно представляет нечто среднее между областью и государством. Подобные полусамостоятельные государства можно назвать полугосударствами. Действительная жизнь всегда представляет переходы из одной формы в другую; но это не мешает обозначить существенные признаки каждой формы.
    В результате государство представляет организацию народной жизни, сохраняющейся и обновляющейся при непрерывной смене поколений. В нем народ становится исторической личностью и исполняет свое историческое назначение. Поэтому в государстве выражаются физиологические и духовные свойства народа. Каждый народ имеет свои особенности, данные природой и выработанные историей. Эти особенности он вносит и в государственную жизнь. Через это не изменяется сущность государства, ибо оно коренится в неизменной природе человеческого общежития. Но из присущих ему элементов получает перевес тот или другой. Этнографическим началом изменяется не существо государства, а действительная его жизнь.
    Для отдельного лица эта общая, охватывающая его среда, в которой оно рождается, живет и умирает, к которой оно принадлежит, как часть к целому, называется отечеством. Каждому человеку отечество представляется вечной идеей, которой он обязан служить всем своим существом, жертвуя для него даже жизнью. Любовь к отечеству составляет одно из самых высоких и священных человеческих чувств. Эта идея отечества, получая общую организацию, устраиваясь как одно целое, имеющее одну волю, становится государством. Государство есть организованное отечество.
    ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ЦЕЛЬ
    Определив существо государства, разберем один за другим все основные его элементы. Начнем с цели, представляющей полное выражение идеи государства, то есть, его природы и конечной причины его существования. Общая цель каждого существа, заключающая в себе все частные его цели, состоит в исполнении его назначения. Назначение же предмета определяется его природой, которая составляет внутреннюю цель развития, или идею, руководящую его деятельностью. Поэтому высшая цель государства состоит в осуществлении его идеи, или в развитии его существа.
    Существо государства изложено выше: оно представляет сочетание разнообразных общественных элементов в единый органический союз. Следовательно, общая цель государства состоит в развитии этих элементов и в гармоническом их соглашении.
    Это цель практическая, а не теоретическая. Государство не исследует истины, а осуществляет добро. Поэтому, развитие науки, искусства, религии, само по себе, не составляет цели государства. Оно в этих вопросах не имеет голоса. Однако теоретические вопросы находятся в тесной связи с практическими. Разрешение практических задач, общественное устройство, порядок и развитие зависят от разлитых в обществе мыслей и убеждений, от степени его образования, а с своей стороны, теоретические цели часто нуждаются в практических средствах, находящихся в распоряжении государства. В обоих случаях они входят в круг ведомства государства, которое им содействует, имея ввиду приносимую ими практическую пользу.
    Но это цель косвенная; прямая же цель состоит в гармоническом устройстве общественной жизни. Эта общая цель распадается на столько отдельных целей, сколько существует отдельных элементов в государстве, ибо каждый элемент, развиваясь, имеет свою, присущую ему цель. Отсюда разнообразие приписываемых государству целей и те разноречия, которые мы находим у писателей.
    Характеристическим признаком государственного союза является, как мы видели, верховная власть. Она управляет государством, следовательно служит верховным двигателем всех его целей. Но собственное ее назначение, независимо от других элементов, состоит в установлении безопасности. Это сила, побеждающая все другие силы, препятствующая нарушению порядка, а вместе охраняющая союз от внешних нападений. Итак, установление безопасности – вот первая цель государства. Эту цель приписывают ему Гоббес и другие писатели. Средством для этого служит развитие государственной силы, которая через это сама становится целью для государства. Очевидно, что эта цель чисто отрицательная; она состоит в устранении зла. Но устранить зло, или неправомерное насилие, можно только насилием, то есть, новым злом. Следовательно, с этой точки зрения, власть, а потому и государство ничто иное как неизбежное зло, установленное для избежания зла еще большего. Еслибы все люди были добродетельны, то государства были бы вовсе не нужны. А потому идеал человеческого общежития состоит в упразднении государства. Такой взгляд высказывают даже такие основательные исследователи государственного права, как Цахариэ.
    Софизм состоит здесь в том, что отрицание зла не есть зло, а добро. Насилие тогда только есть зло, когда оно является нарушением права, а не тогда, когда оно является восстановлением права, отрицанием отрицания. Частному лицу воспрещается самоуправство, ибо оно не может быть судьей собственного права; но в обществе необходим орган, охраняющий и восстанавливающий право, и таковым является государство, как представитель целого, господствующего над членами. Если бы даже все люди были добродетельны, то и в таком случае подобный орган был бы необходим, ибо отрицательная деятельность предполагает нечто положительное, что требуется охранять. Запрещая насилие, устанавливая безопасность, государство тем самым объявляет свободу и права человека неприкосновенными для других. Но для того чтоб охранять права, нужно сначала их определить. Свобода и права имеют границы, отделяющие область свободы одного лица от области свободы другого; следовательно, необходимо установить для них положительные нормы, а это опять дело власти, как представительницы целого, господствующего над частями. Определение и охранение свободы и прав лица – такова вторая цель государства. Эту цель приписывают ему учения ХVIII века.
    Личная свобода и проистекающие из нее права принадлежат к области гражданского общества. Государство, являясь верховным установителем и охранителем этих прав, тем самым подчиняет себе гражданское общество. Но свобода составляет существенный элемент самого государства. Оно состоит из свободных лиц, которые, подчиняясь высшей власти, сами, в большей или меньшей степени, участвуют в решении общественных дел. Это участие составляет сущность свободы политической, в отличие от свободы личной или гражданской. Следовательно, развитие свободы политической составляет также одну из целей государства. Теоретики народовластия считают ее даже неотъемлемой принадлежностью всякого правомерного государства.
    Но свобода в государстве подчиняется высшему нравственному порядку. Свобода человека потому должна быть уважаема, что человек – существо разумно-нравственное, носящее в себе сознание высших начал. В государстве он становится членом высшего нравственно-юридического союза, который, подчиняя части целому, тем самым осуществляет нравственный закон и служит средством для нравственного возвышения людей. Таким образом, осуществление нравственного порядка составляет также цель государства. Эту цель приписывает ему школа Лейбница, также Фихте и Шталь.
    Однако не всякое исполнение нравственного закона может быть целью государства. Коренная область нравственного закона есть внутренний мир человека, в котором господствует свободная совесть. Человек действует нравственно, когда он действует по внутреннему побуждению, а не под влиянием внешних сил. На эту область государственная цель не распространяется, 1) потому что это сфера частная, а государственная цель общая; 2) потому что это область свободы, которая не подлежит действию принудительной власти. Принуждение к нравственным действиям есть притеснение совести, следовательно отрицание нравственности в самом ее корне, в свободном побуждении человека. Принудительная нравственность есть безнравственность. В этой области может действовать только церковь своим нравственным влиянием и своим действием на совесть. Государство же имеет целью исполнение нравственного закона, насколько он осуществляется в общественной жизни. Нравственный закон исполняется установлением прочного законного порядка и справедливых норм жизни. Ему противоречат произвол и притеснение. Как представители этого высшего нравственного порядка, правители обязаны руководиться в своих действиях нравственным законом. Это не есть уже требование личной совести, в которой каждый является сам себе судьей; это – требование государственного союза, осуществляющего в себе нравственный закон.
    Но в государственной жизни нравственные требования сочетаются с материальными интересами, насколько они касаются целого союза. Совокупность тех и других составляет общественное благо, которое и есть высшая и конечная цель государства, заключающая в себе все остальные. Государство не есть только внешнее учреждение, установленное для охранения права и безопасности; это и не чисто нравственный союз, как церковь. Государство есть организм народной жизни, личность народа, как единого, постоянного целого, а потому все интересы народа суть собственные интересы государства. Все человеческие интересы, как материальные, так и духовные, в известной мере получают этот характер; частные интересы, в силу взаимной связи, становятся интересом общественным, ибо только в союзе с другими людьми человек достигает своего назначения. Таким образом, частное хозяйство находится в зависимости от промышленного состояния целого народа, личное образование от состояния народного просвещения. Эти совокупные интересы, образующие то, что называется общественной пользой, составляют, следовательно, необходимую цель союза. Эту цель приписывают государству, как скептическая школа, или утилитаристы, так и идеалисты, и наконец социалисты.
    Последние, однако, доводят это начало до такой крайности, в которой личные цели вполне поглощаются общественной. Лицо в этой системе является только орудием общества. Между тем всякая общественная жизнь слагается из двоякого элемента, личного и общественного; каждый из них имеет свою принадлежащую ему область, которая не может быть у него отнята. Идеал состоит в гармоническом их соглашении, а не в поглощении одного другим. Как уже было указано выше, область частных интересов, или частной пользы, относится к гражданскому обществу, где господствует свободная деятельность лиц. Государство, по принципу, в это не вмешивается. Оно не заботится о частном хозяйстве, об образовании отдельных граждан. Устройство личного благосостояния за счет общества есть нарушение обязанностей государства. Деятельность последнего начинается там, где интерес действительно становится общим, то есть, там, где требуются общее законодательство или общие учреждения. Оно не вмешивается в частные промышленные предприятия, но заведует общими условиями промышленной деятельности, каковы, например, монетная система или пути сообщения, находящиеся в общем пользовании; оно устанавливает общие условия безопасности и санитарные требования и т. д. Этим оно, с одной стороны, содействует частным интересам, а с другой стороны, подчиняет их интересу общественному.
    Таким образом, в начале общественной пользы заключается и удовлетворение личных целей и осуществление высшего порядка. Цель государства состоит, следовательно, в сочетании противоположных элементов, входящих в его состав, личного и общественного. Это и разумеют, когда целью государства ставят сочетание порядка и свободы. Эту идеальную цель приписывает государству конституционная школа, а также Шлейермахер. Но еще полнее выражается та же мысль изложенным выше определением, что цель государства состоит в развитии его идеи, то есть, в полном развитии и гармоническом сочетании всех его элементов. В этой верховной цели заключаются мир, свобода, порядок, общая польза, и все это приводится к высшему гармоническому единству. В этом состоит то совершенство жизни, о котором говорит Аристотель.
    Эту цель приписывают государству философы-идеалисты, Платон, Аристотель и Гегель. Платон говорит, что государство представляет собой все добродетели, мужество, или силу, мудрость, умеренность и, наконец, правду. И точно, сила есть добродетель власти, охраняющей безопасность; мудрость есть сознание высшего закона, устанавливающего порядок; умеренность есть добродетель граждан, преследующих личные свои цели, но подчиняющих их цели общественной; наконец, над всем царствует правда распределяющая, которая каждому элементу указывает подобающее ему место в общем организме и удерживает его в должных пределах, сообразно с его назначением. Так как государство есть союз, владычествующий над всеми, то оно является высшим осуществлением правды. Это и есть его идея, составляющая внутреннюю цель развития. В этом состоит и общее благо, а потому государство есть высшее осуществление идеи добра. Вместе с тем оно является и высшим осуществлением свободы, но не свободы личной, которая, сохраняя принадлежащую ей область и свои неотъемлемые права, становится здесь подчиненным началом, а свободы духа, то есть разумного самоопределения человеческого духа, представляющего высшее единство личностей в общем союзе. Так понял государство Гегель. Но это цель чисто идеальная. Она составляет высший идеал человеческого развития. В действительности же она осуществляется только постепенно, в историческом процессе, который следует известным историческим законам, поочередно выдвигая то один элемент, то другой, сообразно с изменяющимися потребностями жизни. В этом процессе каждый народ является с своими особенностями, вытекающими из его природных свойств и его истории. Один народ дает перевес одному элементу, другой – другому, один – власти, другой – свободе. Мало того: один и тот же народ, в различные эпохи своего развития, дает перевес то одному элементу, то другому. Это зависит как от степени его развития, так и от практических потребностей общества в данную пору. Разительные тому примеры представляют в древности Греция и Рим, в новое время – Франция. Таким образом, если общая цель государства состоит в полном развитии его идеи, в гармоническом сочетании всех элементов, то в действительности это развитие совершается сообразно с способностями каждого народа, с степенью его развития, с жизненными его задачами. К идеальному, или метафизическому, началу присоединяются элементы физиологический и исторический, которые общую цель ограничивают и делают частной целью данного народа, в данное время. Практическая цель государства, в отличие от идеальной, есть развитие его идеи в приложении к данному обществу, или народу. В этом смысле говорят, что высший закон есть благо народа (salus populi suprema lex).
    Эти частные цели народов находятся во взаимной связи. Народ не заключается в тесном кругу своей внутренней жизни; он призван играть роль в исторических событиях. Народы вступают во взаимные сношения, мирные или неприязненные; они вместе действуют на общем поприще всемирной истории, где каждый исполняет свою задачу и имеет свое назначение. Идеальная цель государства осуществляется совокупными силами народов. Исполнение этого высшего назначения народа, его исторического призвания, деятельное участие в судьбах мира составляет также цель государства. Здесь оно является уже не в отношении к внутренним своим элементам, а как единое целое, отличное от других таких же особей, но состоящее с ними в связи.
    Из сказанного ясно, что все, что составляет цель практической жизни человека, есть вместе цель государства, но лишь настолько, насколько эта цель становится общей. Государство есть нравственное лицо, стоящее над физическими лицами, но не поглощающее их в себе, а оставляющее им собственную сферу свободной деятельности, подчиненную только целям целого. Теперь мы можем разрешить вопрос: есть ли государство только средство для личных целей граждан, для их счастья и совершенствования, или же оно вместе и само себе цель, то есть оно имеет собственное назначение, а не только служение лицам?
    Очень многие публицисты держатся первого мнения, которое составляет очевидное последствие чисто индивидуалистической точки зрения. И точно, нет сомнения, что государство составляет средство для отдельных лиц. Каждое разумное существо есть само себе цель; оно не должно быть низведено на степень простого средства. Чувство, сознание и воля составляют принадлежность отдельной особи, а не нравственного лица, которое может хотеть и действовать только через физические лица. Как разумно-свободное существо, каждый член государства имеет свои, неотъемлемо принадлежащие ему цели, в которых он сам верховный судья. Эти цели он преследует в союзе с другими, и в этом отношении союз является для него средством. Таким образом, когда государство охраняет право, оно имеет ввиду ограждение личности каждого гражданина; когда оно заботится об общей пользе, оно имеет ввиду благосостояние своих членов. Но с другой стороны, когда государство охраняет право, оно имеет ввиду исполнение высшего закона, осуществление идеи правды на земле; заботясь о благосостоянии, оно имеет ввиду благо целого, а не пользу отдельных лиц. Наконец, очевидно, что всемирно-историческая роль народа не может составлять цель отдельного лица, а только целого союза. Здесь уже лицо становится средством для государства. Государство имеет право требовать от него жертвы, даже всецелой, доходящей до пожертвования своей жизнью для интересов целого союза. Это именно оказывается на войне. Если бы люди соединялись в государства единственно для собственного счастья, то подобной жертвы нельзя было бы требовать. Все имеют одинаковое право на счастье, и никто не может быть принужден жертвовать собой для других. Я соглашусь пожертвовать частью своего достояния для сохранения других высших благ; но как скоро от меня требуют, чтобы я пожертвовал жизнью, так уничтожается самая цель, для которой я вступил в союз, именно – мое собственное благосостояние. На чем же основано подобное требование? На том, что назначение человека не есть только собственное его благоденствие, но и служение высшей цели, общему делу. Высшие способности, лучшие стремления человека развиваются именно в этом служении. Только этим служением человек достигает возможного для него совершенства и в нем находит высшее свое удовлетворение. В порядке взаимных частных отношений между людьми, это высшее призвание, деятельность на пользу других, есть дело свободы. Здесь требование остается нравственным, а не юридическим. Но как скоро человек делается членом высшего нравственно-юридического союза, так в отношении к этому союзу, как целому, нравственное требование становится вместе и юридическим. И тут все, что есть дело личного призвания, исполняется добровольно; но есть принудительные повинности на пользу целого, одинаково распространяющияся на всех. Все граждане обязаны отдавать часть своего достояния для общих целей, все обязаны по призыву власти идти на защиту отечества, подвергая опасности самую свою жизнь. Этим обнаруживается то, что цель государства состоит не только в ограждении личной свободы и в развитии частного благоденствия, но прежде всего в установлении такого порядка, где личная свобода и частное благо являются составными элементами, подчиняясь высшим началам, без которых невозможно и разумное счастье человека.
    Таким образом, если с одной стороны государство служит средством для лица, то с другой стороны лицо служит средством для государства. Одно существует для другого. Это отношение целого и частей называется органическим, а потому государство можно назвать организмом, памятуя только, что это организм духовный, состоящий из свободных лиц.
    ГЛАВА III. ЗАКОН
    Государственный закон есть совокупность юридических норм, определяющих устройство и деятельность государства. Им определяются, как устройство и деятельность правительственных властей и учреждений, так и права граждан.
    Выше было сказано, что закон составляет юридическую связь политического тела; он сообщает последнему постоянство и дает ему обязательную силу в отношении к членам. А так как без этих начал нет нравственного лица, то закон есть необходимый элемент государства.
    Юридическое начало, определяющее государственный закон, есть публичное право (jus publicum). Его существо состоит в том, что оно истекает из понятия о государстве, как едином целом, владычествующем над частями, то есть из идеи государства. Этим оно отличается как от частного права, истекающего из понятия о свободе и правах лица, так и от нравственного закона, истекающего из понятия об обязанностях человека как разумно-нравственного существа. Идея государства, как мы видели, соединяет в себе оба начала; она представляет сочетание прав и обязанностей. Посмотрим, какие из этого вытекают отношения государственного права, с одной стороны, к частному праву, с другой стороны к нравственному закону.
    Общая черта государственного права и частного состоит в том, что и то и другое есть право, то есть отношение свободной воли, определяемое общей принудительной нормой. Право есть законное определение свободной воли. Свобода, определяемая законом, есть право в субъективном смысле; закон, определяющий свободу, есть право в объективном смысле. Первое присваивается человеку, как разумно-свободному существу; это и есть коренной источник права. Отсюда определение римских юристов: «Право получило название от правды; правда же есть постоянная и непрерывная воля воздавать каждому свое»(jus a justitia appellatum est; justitia autem est constans et perpetua voluntas suum cuique tribuendi). Свое, то есть то, что принадлежит лицу, составляет, следовательно, основное начало права. Но, проявляясь во внешних действиях, свобода одного лица сталкивается с свободой других. Отсюда необходимость взаимного разграничения. Вследствие этого право определяется как взаимное ограничение свободы. Это разграничение совершается установлением общей нормы, которая и есть право в объективном смысле. А так как это разграничение происходит в области внешних действий, то оно необходимо сопровождается принуждением. Область свободы одного лица может подвергнуться нарушению со стороны других; для ограждения ее от насилия, для охранения общей нормы необходимо принуждение. Право есть закон принудительный*(1).
    Эти основания – общие для публичного права и частного. Различие между ними состоит в том, что последним определяются взаимные отношения отдельных лиц между собой, а первым – отношение частной воли к общей воле союза, как целого. И в частном праве, в силу взаимных отношений отдельных лиц, образуются союзы, но союзы частные и временные, которые составляются и распадаются по частной воле членов, в силу их личных целей, или в силу частных отношений. Таково семейство; таковы различные товарищества. Но как скоро образуется союз постоянный, с принудительной властью и независимый от частной воли членов, так он подходит под нормы публичного права и становится элементом государства. В последнем начала публичного права выражаются во всей их полноте. Здесь образуется единое и постоянное нравственное лицо, которого воля, выражаемая законом установленными органами, владычествует над волей членов. Следовательно, право определяет здесь отношения воли владычествующей к воле подчиненной. Это подчинение воли совершается во имя общей цели; но целью служит не личная только польза членов, из чего мог бы возникнуть лишь частный союз: оно имеет высшее нравственное значение. Это единение происходит во имя нравственной идеи, которая дает верховной воле абсолютный характер. Таким образом, в государстве к юридическому началу присоединяется нравственное; оно сообщается ему законом, определяемым началами публичного права. Такое же сочетание нравственного элемента с юридическим мы находим и в семействе. Но действительное семейство есть союз случайный и временный, заключаемый во имя частных целей; в нем, поэтому, общая воля сливается с волей членов. В государстве, напротив, эта общая воля выделяется и образует свой собственный постоянный организм, который, в силу закона, является выражением высшего нравственного порядка. Поэтому нравственное значение государства измеряется твердостью господствующего в нем законного порядка. Ему противоречит всякий произвол, как сверху, так и снизу.
    Из этих свойств публичного права вытекают следующие коренные отличия гражданского права и государственного:
11. В обоих господствуют различные начала правды: в гражданском праве правда уравнивающая, которая берет за основание равенство лиц, как свободно-разумных существ; в государственном праве правда распределяющая, которая берет за основание различное достоинство лиц, как членов союза и, сообразно с этим, дает им различное место и значение в целом. Но и в гражданском праве прилагаются начала правды распределяющей, как скоро из отношений частных лиц образуется органический союз. Такой именно характер носит на себе союз семейный, в котором, в силу присоединения физиологических и связанных с ними нравственных отношений, различные члены имеют различное положение и назначение, сообразно с чем определяются и их права.
12. Гражданское право определяет только формальное отношение свободных воль; они должны существовать вместе, под общим законом, не посягая друг на друга. Самое же содержание деятельности, цели, которые имеются ввиду свободными лицами, предоставляются их воле. Напротив, в государстве лица подчиняются власти во имя общей цели; этою целью определяются взаимные права и обязанности власти и граждан. Поэтому публичный закон определяет и самое содержание государственной деятельности, ее цели и способы действия. Так, например, государственное хозяйство определяется законом, тогда как частное хозяйство предоставляется свободе.
13. Отсюда ясно, что обязанности, налагаемые гражданским правом, суть обязанности отрицательные: не посягать на чужое право. Положительные обязанности каждый принимает на себя по доброй воле. Исключение опять составляет союз семейный, в котором чисто гражданские начала видоизменяются физиологически-нравственным значением союза. Дети не по своей воле подчиняются родителям. В государстве же, по самому существу союза, обязанности граждан имеют характер положительный. Государство имеет право требовать от граждан все, что нужно для пользы целого, не спрашивая согласия каждого. Если народ, непосредственно или через представителей, призывается к участию в установлении податей и повинностей, то этим самым он становится участником верховной власти, то есть органом государства.
14. Гражданское право дает лицу только юридическую возможность приобретать, действовать, вступать в обязательства; действительное же право, например, собственность известной вещи, право на чужое действие, приобретается особым актом воли, как-то: договором, завладением, принятием наследства и т. п. Этот сообразный с законом акт есть юридический титул (titulus acquirendi), на основании которого лицо может требовать то или другое. Напротив, в государстве права даются лицам для общей пользы постановлением государственной власти. С их стороны особенного акта воли не требуется.
15. Поэтому частные права суть права приобретенные, то есть присвоенные лицу как его достояние. Они не могут быть отняты произвольно; их можно требовать судом. Если государство в законодательном порядке считает нужным отменить известного рода гражданские права, то приобретенные права, тем не менее, по правилу считаются неприкосновенными. Они или сохраняются или заменяются равной ценностью. Напротив, государственное право никогда не может быть приобретенным: оно дается и отнимается волей государственной власти во имя общего блага, и если в некоторых случаях оно подвергается судебному разбирательству, то суд представляет здесь не более как гарантию беcпристрастного решения. Он разбирает не юридический титул, а согласие данных условий с законом. Это делается, например, в случае спора о выборных правах лица. Есть, однако, случаи, когда из государственного права вытекают для лица известные имущественные права, которые становятся приобретенными и могут быть предметом иска. Таково, например, право на пенсии.
16. Лицо не обязано пользоваться своим гражданским правом (nemo jure suo uti cogitur); но государственным правом оно обязано пользоваться, ибо право дается для общей пользы. Однако и тут обязанность не всегда имеет юридическую санкцию. Там, где элемент права перевешивает начало обязанности, государство обыкновенно предоставляет пользование правом свободе лица. Чиновник не может не пользоваться предоставленными ему правами; бездействие власти есть преступление. Но участие в выборах предоставляется свободному решению совести. Предполагается, что кто не дорожит своим правом, того голос в общем деле не имеет веса.
17. Лицо пользуется своим гражданским правом для частной своей выгоды; государственным правом оно должно пользоваться не иначе, как для общей цели. Поэтому взятки, продажа голоса считаются преступлением.
    Если частное право приобретается частной волей лиц, то оно также изменяется и отчуждается личной волей. Напротив, государственное право не может изменяться и отчуждаться частными лицами; оно частным сделкам не подлежит (jus publicum privatorum pactis mutari nequit).
    Из всего этого очевидно, что формы гражданского права неприложимы к государственному. Эти формы суть семейное право, собственность, договор. В семействе есть власть, но власть частная, которая возникает из частных отношений и исчезает вместе с ними. Государственная же власть есть власть общественная, постоянная, действующая во имя общей цели. Государство не есть семейство и не может быть уподоблено семейству. Все такого рода аналогии основаны на смешении понятий. Точно так же неприложимо к государству понятие о собственности. Ни политические права, ни власть не могут становиться собственностью лиц. Когда говорят о владениях князя, то это не более как метафорическое выражение, унаследованное от средневековых порядков. В то время, при господстве начал частного права, общественные власти и должности имели характер собственности. Но это противоречит государственным началам, в силу которых власть присваивается лицу как должность, как обязанность, а не как собственность. Только относительно вещей, исключительно служащих общественной пользе, государство является собственником, наравне с другими. Здесь к публичному праву присоединяется частное. Эта сторона будет подробно рассмотрена ниже.
    Наконец, к собственно государственному праву неприложимо и понятие о договоре. Договор есть сделка между независимыми друг от друга раздельными волями; в государстве же раздельные воли членов подчинены верховной воле союза, которая издает обязательный для всех закон. Если эта верховная воля распределяется между несколькими лицами, которых содействие требуется для установления закона, то предварительное соглашение этих лиц отнюдь не есть договор между ними. Отдельная воля каждого не имеет никакого юридического значения; тут нет взаимных обязательств, и только результат, совокупная воля лиц является выражением воли государственной. Если, например, власть предоставлена коллегии или собранию, то для решения бывает необходимо предварительное соглашение большинства; но проистекающий отсюда закон не может рассматриваться как договор между лицами, подававшими голос в его пользу: закон есть постановление целого собрания, как единого тела, органом которого признается большинство. Точно так же не может рассматриваться как договор и конституция, утвержденная согласием государя и подданных, хотя часто она называется этим именем (le pacte constitutionnel). Форму конституции условленной, или пактированной, противополагают даже конституции пожалованной, или октроированной, односторонней волей князя. Внешнее сходство с договором затмевает здесь сущность юридического начала. Здесь могут быть два случая. Первый тот, что князь есть постороннее лицо, которому предлагается верховная власть на основании конституции. Тогда конституция есть выражение воли народной, которая в данную минуту составляет верховную власть в государстве. Князь же изъявляет свое согласие на принятие возлагаемой на него власти так же, как чиновник изъявляет свое согласие на принятие должности. Или князь есть уже государь народа. Тогда верховная власть распределяется между ним и народными представителями, и только согласием обеих властей может быть установлен закон, выражающий верховную волю государства. Между обоими случаями нет никакого юридического различия, ни в существе закона, ни в обязательной его силе, точно так же как нет его между конституцией пожалованной и договоренной. Государь, даровавший конституцию, тем cамым ограничил свои права и отныне связан действующим законом, наравне со всеми подданными. Изменить или отменить закон можно только совокупной волей установленных властей.
    В истории встречаются, однако, примеры настоящих договоров между князем и народом. Такие примеры мы видим и в собственной нашей истории, в отношениях Новгорода к своим князьям. Каждый договор представлял здесь ряд условий, заключаемых с каждым князем отдельно. Эту форму, очевидно, нельзя подвести под понятие о государственном законе. Но именно это показывает, что тут не было государственных начал. В средние века государство поглощалось гражданским обществом; частное право определяло все отношения. Поэтому здесь возможны были как отношения собственности, так и договоры между князем и народом. В самих княжеских вотчинах отношения между князем и его слугами определялись частными договорами: слуги считались вольными людьми, имевшими право по своей воле переходить от одного князя к другому и вступать с ними с добровольные соглашения. В государстве, напротив, все отношения членов союза к установленной в нем верховной власти определяются не договором, а подданством, на чем бы оно, впрочем, ни было основано, на рождении или на добровольном вступлении в союз.
    О конституциях, установленных договором отдельных государств, заключающих между собой постоянный союз, будет речь ниже, при рассмотрении вопроса о происхождении государств.
    Есть, однако, форма гражданского права, которая прилагается и к государственному: это – начало наследственности. Корень его лежит в преемственности поколений. На этой преемственности основаны как кровный союз, так и государство. Но значение наследственности в обоих случаях не одинаково. Гражданское наследство есть передача частных прав, перенесение имущества одного лица на другое. При этом участвуют и частная воля умирающего, выражающаяся в завещании, и частная воля наследника в принятии наследства. В государстве же наследственность означает преемственность государственного положения и вытекающих отсюда прав и обязанностей. Это начало прилагается, во-первых, ко всем гражданам, как членам союза; право гражданства приобретается рождением. Во-вторых, оно прилагается и к особенным правам сословий, во имя общественной пользы. Высшее положение сословия в государстве воспитывает в нем общественный дух, устанавливает предания и содействует развитию высших способностей к управлению. На этом основано государственное значение аристократии. В-третьих, наконец, и верховная власть, во имя общего блага, может передаваться по наследству. Этим устанавливается твердость и неизменность законного порядка в передаче власти; он становится независимым от случайной воли лиц. Но именно этот государственный характер наследственной передачи власти требует устранения форм, свойственных гражданскому праву. Здесь уместно только единонаследие. Гражданское наследство истекает из свойств семейного союза; в государственном праве оно служит средством для осуществления общественных целей.
    Таковы существенные признаки, отличающие государственное право от частного. Все они основаны на том, что в государстве отдельные лица, во имя высшей нравственно-юридической цели, подчиняются высшей воле. Это приводит нас к отношению государственного права к нравственному закону.
    При рассмотрении этого вопроса надобно прежде всего определить, что такое нравственный закон.
    Нравственный закон, вообще, есть предписание делать добро. В приложении к взаимным отношениям людей, это – предписание действовать на пользу ближних. Этот закон, освящаемый религией, истекает из разумной природы человека. Разум в человеке есть именно сознание общих начал. Как разумное существо, человек должен действовать по общему закону и для общих целей. Это общее сознание составляет связь между людьми; общие цели достигаются совокупными силами людей. Разумно-духовная природа человека развивается только в общении с другими. Жизнь духа состоит в общении разумных существ. Поэтому деятельность на пользу других составляет обязанность человека, как разумного существа. Эта обязанность нравственная, ибо она относится к воле.
    Но разумное существо есть вместе существо свободное. Нравственный закон не есть закон физической необходимости; он обязателен для человека, как для свободного существа, которое исполняет закон не по внешнему принуждению, а по собственному внутреннему самоопределению. Если бы человек действовал по законам необходимости, если б у него не было свободной воли, от него нельзя было бы требовать исполнения нравственного закона. Нравственным называется только то действие, которое исполняется свободно, а не то, которое вынуждено. Свобода составляет необходимое условие нравственности, так же как и, наоборот, нравственность есть условие свободы, ибо человек по природе своей свободен потому, что он разумное существо, которое может не подчиняться естественным влечениям, а действовать по предписаниям разума. Следовательно, обязательная сила нравственного закона основана на свободном сознании долга. Это сознание не ограничивается умственной сферой; оно охватывает все существо человека, который имеет и чувства, побуждающие его действовать на пользу ближних. Основное нравственное чувство есть любовь. Нравственный закон есть закон любви, а любовь не вынуждается: она составляет явление свободной души человека. Наконец, и сознание и чувство соединяются в нравственном акте, которым человек, по внутреннему побуждению, решает, что добро и что зло. Это внутреннее решение есть голос совести, которая, как явление разумно-свободной личности, свободна по самому своему существу. На нее не может простираться никакое человеческое действие.
    Отсюда ясно различие государственного закона и нравственного. Коренное отличие состоит в том, что нравственный закон обязывает, но не принуждает; государственный закон обязывает и принуждает. Очевидно, следовательно, что государственный закон не может быть основан на чистом нравственном законе. Надобно, чтобы к последнему присоединялся закон юридический, имеющий принудительную силу, действующий и помимо совести. Юридический же закон истекает из существа свободной воли; им определяются и разграничиваются права. Этот закон получает высшее нравственное значение, когда самая воля, которой права он определяет, становится органом и представителем высшего нравственного порядка, то есть когда это воля общественная. Цели частного лица, составляющие содержание личной воли, могут быть эгоистические, корыстные; до юридического закона это не касается. Пользуясь своим правом, лицо может из корыстных видов нанести величайший вред другому (summum jus summa injuria). Напротив, общественная, или государственная, воля должна действовать во имя общего блага; для этого она установлена. Если она действует иногда из частных видов, то это противоречит ее существу. Поэтому она имеет высшее нравственное значение. В государстве принудительная сила, истекающая из юридического закона, действует для нравственной цели, для осуществления нравственного порядка, вследствие .чего она получает высшее нравственное освящение, и наоборот, нравственный закон получает принудительную силу, насколько он осуществляется в государственном организме, представляющем высший нравственный порядок.
    Однако общая цель, которую преследует государство, не есть чистое выражение нравственного закона. Как уже было замечено выше, нравственный закон представляет отвлеченное, формальное начало, содержание которого определяется жизнью. В государстве, к отвлеченному нравственному требованию присоединяется начало пользы, разнообразное, изменчивое, распространяющееся и на удовлетворение физических потребностей. Это начало вытекает из области личных целей, которые, соединяясь, образуют цели общественные. Через это последние, с одной стороны, получают нравственный характер, ибо личное начало подчиняется общему, а в этом и состоит требование нравственного закона; но с другой стороны, сюда вносится элемент изменчивый и случайный, который может породить уклонения от чистых требований нравственного закона.
    Из сказанного вытекают следующие отличия нравственного закона и государственного:
18. Нравственный закон налагает на человека одни только обязанности; он не определяет прав, хотя он и праву, как началу, вытекающему из требований разумно-свободной личности, дает высшее освящение. Государство, напротив, устанавливает права.
19. Нравственный закон не имеет принудительной силы; он обращается к совести. Государственный закон, напротив, есть закон принудительный.
20. Обязанности, налагаемые нравственным законом, совершенно неопределенны. Чистый нравственный закон есть закон формальный, так же как и чисто юридический закон. Он ограничиваетея предписанием делать добро, любить ближнего, действовать для общих целей; но каковы эти цели, что человек должен делать в данном случае, это предоставляется решению свободной его совести. Государственный закон, напротив, определяет цели и требует от человека известных действий, например, уплаты известного количества податей.
21. Обязанности, налагаемые нравственным законом, по своей общности обнимают всю жизнь человека; государственный же закон определяет обязанности человека только как члена государства. В область частной нравственности он не вмешивается, до тех пор пока безнравственные действия частных лиц не нарушают чужого права и не препятствуют достижению общих целей. Государству предоставляется осуществление нравственного закона только в области общественных отношений. Заботясь о частной нравственности, оно выходит из своей сферы, ибо вторгается в область свободы.
22. С другой стороны, нравственный закон обнимает только одну, хотя и высшую, сторону человеческой жизни; он имеет ввиду только нравственное совершенство человека. Государственный же закон заботится и о материальном благосостоянии; он обнимает все интересы людей, насколько они становятся общими.
23. Поэтому нравственный закон остается вечной, неизменной нормой жизни, хотя сознание его может изменяться, развиваясь в человечестве. Государственный же закон, по самому своему существу, соображается с временными, изменяющимися потребностями общества. Вследствие этого, здесь возможно столкновение различных целей. Ввиду временных потребностей, государственный закон нередко уклоняется от вечно неизменной нормы, ибо для него высшее начало есть не нравственная деятельность, а благо народа.
    Спрашивается: как же должен поступать гражданин при столкновении нравственного закона и государственного? Должен ли он свою совесть подчинить государственному закону или, наоборот, отказать государственному закону в повиновении во имя совести?
    Когда государственный закон определяет то, что входит в собственно ему принадлежащую область, именно, общественные отношения людей, то нет сомнения, что никто не вправе отказать ему в повиновении. Государство есть союз, владычествующий над всеми, и все общественные отношения подлежат определению государственной власти. Я по совести могу считать известный закон несправедливым и безнравственным, но как член государства я обязан ему повиноваться. Причина та, что пока нравственный закон остается отвлеченным правилом, толкователем его является личная моя совесть; как же скоро он становится положительным законом человеческого союза, так личное мое толкование должно уступить толкованию общественному, которого законный орган есть государственная власть. Это требуется самим нравственным законом, который подчиняет мою личную волю воле целого союза. Поэтому, если я во имя совести отказываю в повиновении государственному закону, хотя бы он был несправедлив, то я тем самым преступаю высший нравственный закон, на котором держится человеческое общество и который поэтому всегда должен иметь преимущество перед законом личной совести.
    Однако это подчинение имеет пределы. Когда государство распоряжается в собственно ему принадлежащей области общественных отношений, повиновение должно быть полное, и ссылки на совесть быть не может. Но когда оно, выходя из пределов, поставленных ему собственной его природой и существом юридического закона, хочет насиловать совесть человека в той области, в которой она не может сложить с себя ответственность за совершенное дело, тогда безусловная обязанность повиновения прекращается. Нравственный закон требует, чтобы совесть не отказывалась от своих прав и от своей ответственности. Примером могут служить христианские мученики, которые умирали, но не повиновались приказанию поклоняться идолам. Этот пример является и высшим образцом исполнения долга перед совестью и перед государством. Действуя во имя нравственного закона, совесть обязана соблюдать его вполне, то есть оказывать повиновение и государству принятием наказания, налагаемого на ослушников, хотя бы оно было несправедливо. С точки зрения строгой нравственности, человек, который решился отстаивать права совести, должен быть готов на принятие мученического венца.
    При всем том не всегда возможно разграничить эти две области, частную и общественную, они находятся в тесной связи, а потому иногда нелегко определить, в каком случае человек должен следовать внушениям своей совести, и в каком он обязан свою совесть подчинить требованиям государственного закона. Из этого для обеих сторон вытекает двоякая нравственная обязанность: лицо должно глубоко взвесить в своей совести последствия своего действия, прежде нежели оно решится отказать закону в повиновении, а государство должно щадить совесть человека, не насилуя ее даже там, где его право очевидно. Это делается, например, когда меннониты избавляются от военной службы и, взамен того, на них налагаются повинности, не состоящие в противоречии с их религиозными убеждениями.
    Итак, государственное право отличается от частного тем, что оно имеет высшее нравственное значение и не подлежит свободной воле лица, а, напротив, подчиняет свободную волю высшему порядку; от нравственного же закона оно отличается тем, что не остается отвлеченной нормой, обязательной для совести, но становится юридическим законом союза, в котором члены подчинены целому. Гражданский закон рассматривает человека, как свободное лицо, имеющее права, нравственный закон как разумно-нравственное существо, государственный закон как члена верховного союза.
    Этими признаками определяется философско-юридическая сущность государственного закона, его идеальная сторона. Но для того, чтобы действовать в государстве, идеальный закон должен сделаться законом положительным, то есть изданным верховной властью, с обязательной силой для граждан. Отсюда троякое отношение положительного закона: 1) к идее государства, 2) к верховной власти, 3) к гражданам. В этом выражается отношение закона к остальным элементам государственной жизни.
    Идеей государства определяется идеальное, или естественное, государственное право. Положительный закон составляет частное приложение закона естественного; следовательно, он должен быть сообразен с идеей государства. На этом основано развитие государственного законодательства, устраняющее формы, несогласные с государственным порядком, как-то: частный характер власти, крепостное право, подчинение государства церкви. Устроение государства сообразно с его идеей составляет руководящее начало законодательной деятельности. Однако это требование не безусловное. Мы видели, что цель государства состоит в развитии его идеи в приложении к данному обществу, следовательно, не во всей ее полноте. Если естественное, или философское, право представляет полное и всестороннее развитие начал и элементов государства, то положительный закон допускает это развитие настолько, насколько это дозволяют общественные условия. Естественный закон остается идеалом, но не абсолютной нормой положительного закона. К этому ограничению присоединяется то, что сознание естественного закона не всегда одинаково. Он прилагается настолько, насколько он сознается государством. Наконец, положительный закон заключает в себе элемент, которого нет в естественном, именно – элемент случайных, изменчивых и разнообразных потребностей общества, судьей которых может быть только государственная власть. Следовательно, если идея государства есть высшее начало, или цель, определяющая установление и развитие государственного закона, то приложение этой идеи, сообразно с условиями, потребностями и сознанием общества, всегда зависит от верховной воли государства. Естественный закон получает обязательную силу, только когда он становится законом положительным.
    Однако есть случаи, когда естественный закон сам по себе может получить обязательную силу, восполняя закон положительный. Это бывает: 1) через посредство установленных властей. Не издавая положительного закона, власть может в своих частных решениях руководствоваться естественным законом, за недостатком положительного. Это прилагается в особенности к судебным решениям. Суд может решить вопрос государственного права, не определяемый законом, исходя от идеи государства, или толковать существующий закон на основании этой идеи. Примеры представляют Соединенные Штаты при толковании союзной конституции верховным судилищем. 2) Естественный закон получает обязательную силу, когда нет ни положительного закона, ни власти, его устанавливающей. Это случается, например, при первоначальном устройстве государства, когда власть еще не установлена, а также при пресечении династий, или при государственных переворотах. Здесь, по естественному закону, власть принадлежит народу, ибо он остается единственным представителем государства.
    Таково отношение государственного закона к идее государства. Последняя составляет цель, осуществление которой зависит от государственной власти. Верховная власть является единственным законным толкователем естественного закона. Иначе и быть не может, ибо обязательный закон в государстве должен быть один, а толкование естественного закона может быть разнообразно. Здесь необходим обязательный толкователь, а это и есть верховная власть. Она одна может быть судьей и тех временных и случайных потребностей общества, которые требуют видоизменения естественного закона. Поэтому никто не вправе нарушать положительный закон во имя естественного. Каждый может толковать естественный закон как ему угодно и считать свое толкование лучшим, но во внешних своих действиях гражданин должен свое частное толкование и усмотрение подчинить толкованию и усмотрению государственной власти. Положительный же закон получает свое бытие от государственной власти. Она – его источник; она его изменяет и отменяет по своему усмотрению. Поэтому верховная власть как таковая, в своей полноте, выше положительного закона. Это и выражается римским изречением: princeps legibus est solutus. Никакой положительный закон не может связывать верховную власть так, чтобы она не могла его изменять. Вечные законы не мыслимы.
    Это не значит, однако, что верховная власть всегда вправе нарушить свои собственные законы. Она может изменять их по своему усмотрению, но пока они существуют, она должна их соблюдать, ибо прочность законного порядка составляет одну из существенных потребностей государства; это – то, что дает ему высшее нравственное значение. Однако верховная власть, будучи сама источником закона, связана им нравственно, а не юридичеcки. Кто может отменить закон, тот может и отступить от него в случае нужды, и это отступление может быть иногда оправданно, ибо законный порядок составляет один из элементов государственной жизни, но не единственный. Он, как и все другие элементы, подчиняется высшему единству цели, судьей которой является верховная власть. Во имя государственной цели законный порядок может быть нарушен верховной властью. Но это всегда должно составлять исключение, ибо иначе водворяется произвол. На этих соображениях основаны те гарантии законного порядка и те правила относительно отступлений, которые устанавливаются в положительных законодательствах.
    Коренное начало, что верховная власть, как источник положительного закона, стоит выше его, не относится, однако же, к отдельным органам власти, которые не представляют ее во всей полноте, а потому не имеют права самовольно отменять закон. Таково положение монарха, ограниченного правами народного представительства. Для установления, а равно и для отмены закона, требуется согласие представительного собрания; следовательно, монарх является носителем верховной власти не во всей ее полноте, а потому он связан основным законом не только нравственно, но и юридически, от кого бы, впрочем, этот закон ни проистекал, от собственной его воли или от соглашения с представителями народа. И тут возможно нарушение закона во имя высшей цели, но оно, так же как революция, может быть оправданно лишь в крайних случаях, правом нужды, когда дело идет о спасении общества. Самовольное нарушение основного закона конституционным монархом есть революция сверху.
    Отсюда ясно, что если, с одной стороны, положительный закон заимствует свою силу от верховной власти, то, с другой стороны, сама власть издает и отменяет закон, потому что она имеет право это делать, а право устанавливается законом. Только предписания законной власти обязательны для граждан. Иначе водворяется господство силы, а не юридическое начало. Таким образом, здесь оказывается логический круг: закон потому обязателен, что он издается верховной властью, а верховная власть потому издает закон, что самый закон дал ей на это право. Этот круг разрешается тем, что первоначально власть получает свое право не от положительного закона, а от естественного. Она становится законной тем, что устанавливается сообразно с идеей государства, во имя общественной цели, и получает общее признание. Это бывает как при первоначальном происхождении государств, так и в случае переворотов. Но установившись, власть издает положительный закон, который определяет дальнейший порядок ее перехода и обязывает граждан.
    Из этого ясно отношение государственного закона к гражданам. Закон имеет для них обязательную силу, то есть ему следует повиноваться. Закон есть обязательная норма, и повиновение является прямым логическим последствием его существования. Закон, которому можно не повиноваться, не есть юридический закон, а отвлеченное нравственное правило, конкретное приложение которого предоставляется свободной воле лиц. Повиновение подобает закону, не потому, что он хорош или дурен, а просто потому, что это – закон, следовательно выражение высшего порядка, которому лица обязаны подчиняться. Это и выражается римским изречением: dura lex, sed lex. Мы видели, что верховная власть, как источник закона, может и нарушать его во имя высшей цели; но определение этой цели принадлежит верховной власти, а не отдельному лицу. Последнее, нарушая закон, делает это во имя частного своего сознания. Это сознание может быть лучше общественного, выраженного верховной властью в положительном законе, но поставление частного сознания на место закона есть извращение всего общественного порядка, основанного на подчинении лица закону; это противоречит идее государства, подчиняющей лицо целому. Поэтому, когда правду внутреннюю противополагают правде внешней, то есть юридическому закону, то этим самым личное толкование ставится выше общественного; на место законного порядка водворяется личный произвол, а это есть уничтожение государства, которое без закона существовать не может. Как уже объяснено выше, обязанность повиновения юридическому закону прекращается только там, где прекращается самая область права, во внутреннем мире человека и в действиях, определяемых решением совести. Кроме того, невозможно отвергнуть и права нужды, когда дело идет о спасении лица или общества. Здесь нарушение закона если не оправдывается юридически, то может быть извиняемо нравственно. Наконец, иногда само государство, вместо того чтоб отменить обветшавший или вредный закон, допускает его нарушение. Но подобные отступления всегда служат признаком низкого или ненормального состояния общественного быта.
    Относительно граждан обязательная сила закона поддерживается наказанием. Поэтому при всяком законе должно быть определено известное наказание за его нарушение; иначе он теряет принудительный характер и перестает быть положительным законом.
    Таково отношение закона к остальным элементам государства, к государственной цели, к верховной власти и к гражданам. Теперь перейдем к последним двум элементам.
    ГЛАВА IV. ГРАЖДАНЕ
    Народ, образующий государство, состоит из граждан. Гражданин есть лицо, как член государства. В этом качестве он имеет права и обязанности. Собственно гражданином лицо называется, как имеющее права. Как подчиненное государству, или как имеющее обязанности, оно называется подданным. Это два термина, означающие одно и то же понятие с двух разных точек зрения. Поэтому слово подданный употребляется преимущественно там, где преобладают обязанности, слово гражданин – там, где преобладают права.
    Соответственно этим двум значениям понятия, принадлежность гражданина к государству называется подданством или правом гражданства. Как принадлежность к стране, она называется также индтенатом, то есть туземством. Право гражданства приобретается и теряется известными законными способами, которые могут быть различны. Об этом будет речь ниже. Здесь дело идет только о разъяснении основных понятий.
    Гражданин имеет права и обязанности, как лицо свободное, ибо только свободному лицу присваиваются права и обязанности. Свобода есть основное начало в понятии о гражданине. Государство составляется из свободных лиц для общего блага, а не из рабов для пользы господина. Поэтому мы должны точнее определить понятие о свободе гражданской и отличить ее от других значений этого слова.
    Свобода означает прежде всего отсутствие внешнего насилия и возможность действовать по собственным побуждениям. Это – свобода естественная, которая может принадлежать животным так же, как и человеку. Мы говорим, что животное находится на свободе, когда оно не терпит насилия. Но такая свобода есть факт, а не право. Источником права свобода становится только в человеке, одаренном разумной волей. Это – свобода человеческая, которая требует к себе уважения. Основание ее есть свобода воли, то есть возможность определять свои действия по внутреннему решению, выбирать между различными побуждениями. Животные всегда повинуются влечениям и не могут им не повиноваться, ибо у них нет других побуждений. Сильнейшее влечение одолевает другие и определяет их действия по закону необходимости. Здесь свободной воли нет. В человеке же есть способность воздерживать свои влечения, противополагая им господствующий над ними разум. Если он следует влечению, то он делает это добровольно, а потому несет ответственность за свои действия. От него можно требовать, чтобы он поступал нравственно, ибо он может выбирать между естественными побуждениями и разумными началами, и этот выбор зависит от свободной его воли. Вследствие этой двойственности природы человека, его свободная воля представляется в двух видах. Высший вид, составляющий корень и основание свободной воли, есть свобода нравственная, то есть способность определяться к действию на основании разумных понятий о добре и зле, отвергая всякие другие побуждения. В этом смысле говорят, что человек поступает свободно, когда он поступает разумно, ибо здесь он действует на основании собственной своей разумной природы, внутреннего своего существа, а не под влиянием внешних для него причин, возбуждающих в нем те или другие влечения. Эта нравственная свобода есть свобода от внешних влечений, но вместе и от внешнего насилия, ибо человек поступает нравственно только тогда, когда он определяется к действию по собственному внутреннему побуждению, а не по страху наказания. Эта высшая способность дает нравственное значение и свободе внешней, или произволу, который состоит в возможности определять свои действия по своему усмотрению, независимо от внешнего принуждения. Это то же, что мы назвали выше естественной свободой, но здесь это естественная свобода человека как разумного существа. Она тесно связана с свободой нравственной, которая без внешней свободы не может проявиться во внешнем мире: для того чтобы человек мог определяться к действию по своему внутреннему побуждению, необходимо, чтобы он по собственному изволению определял свои внешние действия. Но в этом изволении он может и уклоняться от нравственной свободы, повинуясь своим влечениям. Выбор предоставлен ему одному, как свободному существу.
    Эта внешняя свобода составляет источник права. Человек может своим правом пользоваться и неразумно, и никто не вправе ему это возбранять, пока этим не нарушаются права других. Однако правом свобода становится только в гражданском порядке, где господствует юридический закон, ибо право есть взаимное ограничение свободы под общим законом. Внешняя свобода человека есть свобода гражданская, в отличие от естественной. Но так как свобода присуща воле человека, так как она вытекает из самого его существа, то закон ее не создает, а признает. Человек не потому свободен, что закон делает его свободным, а закон ограждает его свободу, потому что свобода свойственна ему, как человеку.
    Однако и здесь, как в развитии всякой идеи, осуществление лежащего в природе человека начала подвергается историческому процессу, в течение которого сознание идеи вырабатывается только постепенно. В самом идеальном своем виде свобода не является безусловным правом, которого закон не может касаться, которое он обязан безусловно уважать. Свобода есть только один из элементов общежития, но далеко не единственный. Подчиняясь гражданскому порядку, свобода лица подвергается весьма значительным стеснениям и ограничениям. 1) Свобода и права лица ограничиваются свободой и правами других; эти ограничения определяются законом, и никто не вправе протестовать против них во имя своей свободы. 2) Как член государства, гражданин составляет часть высшего организма. Он подчиняется здесь высшим началам; свобода его стесняется, когда она может приносить вред целому союзу; на него налагаются положительные обязанности во имя общего блага. Чтобы взять один пример из многих, свобода солдата значительно стесняется, и он ставится в самую тесную зависимость от офицера, потому что этого требует польза государства.
    Из этого ясно, что не может быть речи о так называемых прирожденных, или естественных, правах человека в смысле прав гражданских. Это было учение мыслителей ХVIII века, которые в государстве видели договор свободных лиц, заключенный единственно для охранения свободы и права. Естественная свобода и проистекающие из нее права казались им святынею, которой государство не может касаться. Это и было признано в знаменитом Объявлении прав человека и гражданина, изданном во время Французской революции. Но это воззрение заключает в себе противоречие. Свобода не может считаться неприкосновенным правом, ибо закон всегда ее касается, ограничивая ее во имя чужой свободы и общественной пользы, и судьей этих ограничений может быть только сам закон, как высшее начало, а не подчиненное ему лицо. Если мы взглянем на права человека, то увидим, что нет ни одного, которого бы закон не мог ограничить или даже уничтожить в данном случае. Первое из всех прирожденных прав – личная свобода, подлежит многочисленным ограничениям. За преступление или даже просто по подозрению человека сажают в тюрьму; преступника можно держать даже в пожизненном заключении. Из зараженного места запрещают выходить. Сумасшедшего, пьяного лишают свободы во имя общественной пользы. Другое право есть собственность; она подлежит налогам, регалиям, экспроприации. Свобода мысли и совести во внешних своих проявлениях, которые одни подчиняются действию власти, ограничивается запрещением вредных учений. Никакое государство не может терпеть проповеди восстания; не терпятся секты вроде скопцов. Наконец, государство имеет право на самую жизнь человека. Преступник подвергается смертной казни. Последователи учения XVIII века отвергали это право. Беккариа утверждал, что при первоначальном общественном договоре человек не мог отдать государству право на свою жизнь, ибо этим уничтожалась бы самая цель, для которой он вступал в общество. Но не говоря об основаниях этой теории, если государство имеет право подвергать преступника пожизненному заключению, то не значит ли это, что оно вправе предать его участи худшей, нежели смерть? Притом государство не в этом одном случае располагает жизнью граждан. На войне оно требует от всех, чтоб они подвергали опасности свою жизнь для общей защиты, и это право не отрицается никем.
    Таким образом, нет ни одного человеческого права, которое было бы безусловно неприкосновенным. Определение прав зависит от воли государства, которое имеет ввиду не только свободу лиц, но и общее благо. Нет сомнения, однако, что свобода коренится в самой природе человека, а потому возможно полное ее развитие составляет одну из целей государства. Как идеал свободы, Объявление прав человека и гражданина имело существенное историческое значение. В демократическом обществе оно составляет самый могучий оплот против социализма, стремящегося поглотить лицо в государстве. Но выставленный в нем идеал односторонний, ибо утверждение и развитие свободы не есть единственная цель государства; она должна быть согласована с другими, высшими началами. А потому никто не имеет права восставать против государственного закона во имя неприкосновенности своей личной свободы.
    Гражданская свобода разделяется на собственно гражданскую в тесном смысле и на политическую. Первая принадлежит лицу в его частной сфере, в частных отношениях с другими, то есть как члену гражданского общества; вторая принадлежит лицу как члену государства. Первая составляет источник частных или гражданских прав, вторая – прав политических. Но гражданская свобода, с одной стороны, подчиняясь государственной власти, требует ограждения от произвола, а с другой стороны, свободная деятельность лиц имеет влияние и на государственный быт. Эти две области связаны друг с другом. А потому здесь является третий разряд прав, так называемые личные права, определяющие отношения личной свободы к государству. Сюда относятся свобода вероисповедания, свобода печати, свобода собраний и т. д. Гражданские права до нас не касаются; но личные права и политические входят в область государственного права, а потому мы здесь должны обозначить общее их юридическое существо, предоставляя определение отдельных прав дальнейшему изложению.
    Основание личных прав лежит в личной свободе человека; но она ограничивается государственною пользою, то есть государственной целью. Развитие личной свободы в государстве должно быть согласовано с силой власти, с требованиями законного порядка, с возможностью действовать общими силами для общей цели. Государственная польза, или общее благо, есть высшее начало; лицо, как часть целого, подчиняет свои цели общим. А так как цели государства разнообразны и изменчивы, то и ограничение личных прав может быть большие или меньше. Очевидно, ограничения требуются тем в большей степени, чем более самое право имеет политический характер и может иметь влияние на общие дела. Однако, с другой стороны, государственная цель не должна подавлять личную свободу. Мы видели, что высшая цель государства состоит и в сочетании порядка с свободой. Если первое начало, руководящее государственной деятельностью, есть общее благо, то второе – есть охранение свободы. Поэтому ограждение личной свободы и проистекающих из нее прав от всякого произвола составляет существенную задачу государства. Эта задача исполняется тем, что личные права ставятся под защиту самого закона. Они стесняются только законом, а не по усмотрению власти. Закон же ограждает их от нарушения. Через это свобода согласуется с законным порядком, входя в него как один из составных его элементов.
    Но закон исполняется властью; приложение закона в каждом данном случае может быть произвольно, а потому личные права опять ничем не ограждены. Вследствие этого требуется, чтобы приложение закона к правам граждан совершалось такой властью, которая бы играла роль беспристрастного третьего, которая, имея ввиду не только исполнение государственной цели, но и охранение прав граждан, держала бы весы между обеими сторонами и решала на строгом основании закона. Такая власть есть суд. Независимый и беспристрастный суд составляет самую надежную гарантию личных прав граждан против произвола властей. Он же, с другой стороны, подчиняет личную свободу требованиям закона.
    Нет сомнения, однако, что в конце концов личные права находятся в полной зависимости от государственной власти, ибо она устанавливает закон и от нее исходит суд. Иначе и быть не может, ибо власть представляет высший порядок, которому лицо должно подчиняться. Поэтому полное ограждение личных прав возможно единственно через то, что лица сами становятся участниками власти; высшее обеспечение состоит в том, что сами граждане участвуют как в установлении закона, так и в суде, то есть полное юридическое обеспечение личных прав заключается в правах политических. Поэтому те народы, которые поставляют себе задачей развитие и охранение личного права, дают гражданам участие в государственной власти.
    В этом состоит существо прав политических. Они могут простираться как на местные дела, так и на общегосударственные. Спрашивается: те ли самые начала определяют политические права, какие определяют права личные?
    Здесь существует мнение, что политическое право есть не столько право, сколько обязанность или должность, исполняемая для общественной пользы. Политическое право дает участие в правлении; но на это человек по природе не имеет права, ибо власть и государство проистекают не от личной воли, а устанавливается для общей пользы во имя высших начал. Требования общего блага определяют и участие граждан в правлении. Оно дается лицам, способным сознавать потребности порядка и государства и действовать сообразно с этим сознанием. Следовательно способность, а не свобода, составляет основание политического права.
    Это мнение, которое поддерживается даже значительными либеральными публицистами, содержит в себе долю истины; однако с ним нельзя вполне согласиться. Политическое право заключает в себе оба начала, но с преобладанием того или другого. Оно состоит или в занятии известных должностей, или в праве избрания лиц на известные должности. В первом очевидно преобладает начало обязанности, или должности. Члены законодательных собраний, присяжные заседатели исполняют известные должности. Но избирательное право, которое выражает политическое право в его чистоте, имеет совершенно иной характер. Юридические признаки, отличающие его от должности, суть следующие: 1) политическое право приобретается каждым лицом, исполняющим общие, законом постановленные условия; должность, как функция власти, вручается особенным актом – назначением, выбором, жребием. 2) Правом, вообще, можно пользоваться или не пользоваться, это зависит от воли лица; должность же лицо непременно обязано исполнять. Между тем, выборное право обыкновенно следует первому правилу: лицу предоставляется и не участвовать в выборе; обязанность остается нравственная. Это правило распространяется даже на выборные законодательные должности: депутаты не принуждаются участвовать в заседаниях или подавать голос по тем или другим вопросам. 3) С должностью соединяются вознаграждение или почетные преимущества; с правом ничего подобного не соединяется. В древних государствах за участие в народном собрании платилось иногда вознаграждение; но в то время народные собрания были настоящим законодателем: они решали дела. 4) Право теряется прекращением условий, установленных для его существования, или же в виде наказания; должность теряется, как в наказание, так и по добровольному отказу, истечением срока, сменой по воле назначившего. Наконец, 5) должность учреждается, как функция власти, ввиду общественной пользы право существует для охранения интересов облеченного им лица.
    Из последнего очевидно, каким образом политическое право проистекает из свободы лица. Человек, как отдельное лицо, не может требовать себе влияния на судьбу других; но личные его права, как члена гражданского общества, вытекают из принадлежащей ему свободы, а потому должны быть обеспечены. Между тем, если он обязан только повиноваться власти, не имея на нее никакого положительного влияния, то это требование теряет всякое юридическое значение. Юридически обеспечить личные права, вытекающие из гражданской свободы, может только право политическое. Последнее, таким образом, коренится в личной свободе человека.
    Но этого мало. Хотя государственная жизнь не есть произведение личной природы человека, но она вытекает из его общественной природы. Человек, по природе, есть существо государственное, и в государстве он остается свободным лицом, а потому имеет не только обязанности, но и права. Свобода человека, вступающего в союз с другими, состоит в праве участия в общих решениях. Это явно во всяком товариществе. Пока человек действует один, он может только требовать, чтобы другие не препятствовали проявлению его личной воли; но как скоро он соединяется с другими для совокупного действия, так он уже не вправе ставить свою личную волю общим законом для всех: он может только требовать, чтобы его голос был услышан и при общем решении имел вес, соответствующий его участию в деле. Этим свободный союз отличается от несвободного: в первом члены участвуют в общем решении, во втором они подчиняются воле, от них независимой. В свободных государствах граждане принимают участие в правлении не как должностные лица, а как свободные члены союза, не по обязанности, а по праву. Государство потому дает им это участие, что оно признает их свободу. Следовательно, и здесь свобода составляет основание права; но подчиняясь высшему порядку, она признается, стесняется и отменяется государством сообразно с требованиями общего блага.
    В этом отношении между правами собственно гражданскими и политическими есть существенная разница. Гражданское право принадлежит гражданину в его личной сфере, независимо от других. А потому нормальное требование состоит здесь единственно в ее ограничении пределами чужого права и общего блага. Участие же в правлении дает ему влияние на судьбу всех; ему вверяется известная власть. Поэтому политическое право имеет характер общественный; оно составляет не только проявление человеческой свободы, но вместе известное отправление государственного организма. Самое подчинение меньшинства большинству не есть явление свободы; оно устанавливается законом, который признает это большинство органом целого. Таким образом, здесь право и обязанность, свобода и власть соединены теснейшим образом. Это вытекает из самого существа государственного организма, который представляет сочетание противоположных начал. В естественном организме член есть орган целого и самостоятельного значения не имеет. В гражданском обществе, напротив, союз представляет только общий порядок, связывающий самостоятельные личности. В государстве же, как цельном союзе, член есть вместе и орган целого и свободное лицо. Права его существуют не только для него самого, но и для блага целого союза, который, состоя из свободных лиц, делает их своими органами. Поэтому здесь гражданин получает права, только когда он способен сделаться органом государства, то есть когда он носит в себе сознание высших начал и может прилагать это сознание к действительности. Гражданин не может располагать своим правом по произволу, но обязан употреблять его сообразно с целями государства. Ему предоставляется устраниться от участия в общих делах, ибо это не только обязанность, но и право; но нравственная обязанность остается.
    Таким образом, здесь начало политической способности составляет необходимое условие для политической свободы лица; последняя допускается только там, где есть первая. В должности это начало является преобладающим; она вверяется лицу не как свободному гражданину, а как способному человеку. В политическом праве, напротив, свобода составляет основание права, а способность -условие.
    Чем же определяется начало политической способности? какие его признаки? кто способен и кто неспособен?
    Конечно, тут не может быть речи об определении политической способности каждого отдельного лица. Это и невозможно и бесполезно. Государству нужно только, чтобы в совокупности лиц, облекаемых избирательным правом, преобладала способность, а не то, чтоб она оказывалась в каждой отдельной подаче голоса, исчезающей в массе. Поэтому законодательство ограничивается установлением общих признаков, относящихся к целым разрядам граждан. Некоторые из этих признаков вытекают из естественного состояния людей, а потому имеют постоянное значение, другие зависят от изменяющегося состояния общества. К первым принадлежат:
24. Пол. Один мужской пол, по своей природе и по естественному назначению, способен к политической жизни. Назначение женщин – не политическое, а семейное. Облечение ее политическими правами было бы, с одной стороны, введение в государство несродного ему элемента, а с другой стороны, введение в семейную жизнь противоречащего ей политического начала. Поэтому женщины всегда и везде устраняются от политических прав. Это – мировой факт. Исключение составляет наследственная монархия, где начало способности подчиняется высшим требованиям законного порядка. Но здесь дело идет о гражданах, а не о верховной власти. Однако и при наследовании престола женщины иногда совершенно исключаются, а обыкновенно следуют за мужчинами. Нельзя, впрочем, не заметить, что история представляет не один пример великих правительниц, стоявших на высоте своего призвания.
25. Возраст. Дети по природе неспособны к политической жизни. Самое определение возраста зависит от положительного закона. Политическое совершеннолетие может совпадать или не совпадать с гражданским.
26. Здравый рассудок. Это ясно само собой. К изменяющимся условиям относятся:
27. Рождение от известных родителей. Политическая способность составляет продукт известных взглядов, чувств, образования, общественного положения, которые, передаваясь потомственно, образуют предания рода или целого класса людей. Эти предания составляют могучий фактор политической жизни. На них основана всякая аристократия.
28. Занятия. Известные занятия естественно развивают связанные с ними способности. Вследствие этого, древние считали неспособными к политической жизни людей, занятых механическими ремеслами. На этом зиждется и различие сословных прав, там где оно существует. В новое время промышленные занятия, сделавшись всеобщими, уже не исключают из политических прав. Нет сомнения, однако, что жизнь, посвященная чисто физическому труду, уменьшает способность к политической жизни, которая требует высшего умственного развития.
29. Независимое общественное положение, обеспечивающее возможность свободно подавать свой голос и мужественно стоять за свои права. В силу этого начала, политического права лишаются иногда лица, состоящие в домашнем услужении. Чиновники исключаются из представительных собраний.
30. Образование. Оно одно может дать надлежащее понимание государственных дел; а так как самый выбор представителей определяется теми мнениями, которые они защищают, то и для правильного пользования избирательным правом необходимо образование.
31. Имущество. Оно заключает в себе все предыдущие условия, кроме рождения. Достаток дает возможность образования, а вместе независимость положения и материальное обеспечение, избавляющее от физического труда и оставляющее достаточный досуг для умственного развития и ближайшего ознакомления с государственными вопросами. Зажиточные классы суть образованные классы. Вместе с тем, ставя человека в разнообразные отношения, материальный достаток развивает в нем более широкие взгляды на общественный быт; он внушает и привязанность к порядку, составляющему необходимое условие материального благосостояния. У кого ничего нет, тому нечем и дорожить.
32. Оседлая жизнь, которая также рождает привязанность к прочному общественному порядку. Для участия в местных выборах известный срок оседлости обеспечивает возможность ближе ознакомиться с местными делами.
    Все эти условия принимаются более или менее во внимание, в зависимости, с одной стороны, от государственного устройства, с другой стороны, от состояния общества. Здесь излагаются только общие начала.
    Отношением свободы к способности определяется равенство или неравенство политических прав.
    Равенство, совокупно с свободою, составляет одно из определяющих начал современного государственного быта. Но это именно то начало, которое подвергается наибольшим извращениям. Поэтому понятие о равенстве требует точного выяснения.
    Равенство есть закон правды, существо которой состоит в беспристрастном отношении к лицам. Воздавая каждому свое, она держит одинаковые весы для всех. Но как правда, так и вытекающее из нее равенство имеют два вида. Правда прежде всего исходит от того начала, что все люди, в качестве разумно-свободных существ, между собой равны; человеческое достоинство во всех одинаково. А так как право истекает из свободы, то и права всех должны быть равны. Всякое увеличение прав одного в ущерб другим есть неправда. Этот вид правды есть правда уравнивающая, которой основное начало есть равенство арифметическое, а точка отправления – свобода, или человеческое достоинство лиц.
    Но при одинаком человеческом достоинстве люди могут иметь совершенно различное общественное достоинство. Их способности, их заслуги могут быть различны. Воздавать всем одинаково при неравном достоинстве есть неправда. Отсюда второй вид правды, которая воздает каждому по достоинству, это – правда распределяющая, которой основное начало есть равенство пропорциональное, а точка отправления – различное значение человека для общества. Здесь предполагаются уже не только свободные лица с их правами, а высшее общественное начало, которое распределяет власть и честь между членами общества, сообразно с значением каждого. Нередко первого рода равенство называется собственно равенством, а второе – неравенством, но это не более как смешение понятий.
    В обоих случаях это – равенство юридическое, то есть равенство прав, или равенство перед законом, что одно составляет требование правды. Совсем другими началами управляются фактические отношения людей. Их естественные силы, их имущество, их положение, их частные отношения – все это определяется свойствами лиц, окружающими их условиями, наконец личной деятельностью. А так как все это разнообразно до бесконечности, то здесь необходимо господствует неравенство. Общее юридическое начало, правда, определяет одни формальные права, истекающие из свободы; жизненные же отношения предоставляются свободному движению естественных сил. Здесь водворение равенства было бы не осуществлением правды, а самым страшным деспотизмом, уничтожением свободы личной и общественной, следовательно самого корня, откуда истекает право. Если смешение равенства арифметического с равенством пропорциональным представляет путаницу понятий, то смешение равенства юридического с равенством фактическим есть уже полное извращение основного начала. Это-уничтожение, как естественного закона, установляющего бесконечное разнообразие положений, так и юридического закона, воздающего каждому свое. Этим разрушаются самые основы человеческого общежития во имя фантастической идеи, имеющей почву только в смутных умах, руководимых низкими страстями*(2).
    Очевидно, что равенство арифметическое составляет основное начало гражданского общества, а равенство пропорциональное – основное начало государственного строя. Поэтому в области гражданской равенство прав есть идеальная норма, к которой должно стремиться общество. Однако и здесь не устраняется пропорциональность. Она устанавливается всякий раз, как образуется союз, в котором члены имеют различное значение. Таков союз семейный, где муж и жена, родители и дети, получают права сообразно с своим назначением в целом. Таковы же частные союзы, в которые члены вступают с неравными долями участия, а потому и с неравными правами. В компании на акциях акционеры имеют различное право голоса, сообразно с количеством акций, которыми они владеют.
    Еще большие уклонения от юридического равенства представляют человеческие общества в своем историческом развитии. Предоставленное себе, без высшего уравнивающего начала правды, охраняемого государством, гражданское общество естественно стремится подчинить юридические нормы фактическим отношениям. Сильный покоряет слабого. Большее могущество, больший интерес рождает и большие права. Отсюда распространяющееся на все гражданские отношения юридическое неравенство. Так было в средние века. Здесь, в силу фактических отношений, образовались сословия с различными правами, одни более или менее крепостные, другие, напротив, с значительными преимуществами, не только политическими, но и гражданскими. Фактическое неравенство само собой превращалось в юридическое. Государство, возникая из среды такой организации, стремится ее уничтожить. Действуя во имя высшего начала правды, оно не позволяет сильному притеснять слабого и возводит последнего на степень свободного лица. Однако это уравнение происходит не вдруг. Это медленный процесс, в котором государство идет постепенно, приноравливаясь к жизненным потребностям. Нередко оно даже само пользуется этим устройством, приспосабливая его к своим целям. Фактически образовавшимся сословиям оно дает значение политическое, указывая каждому свое место и назначение в государственном организме. Так было, например, в России. Через это еще более усиливается неравенство. Но так как гражданское неравенство не только не соответствует истинным требованиям государства, а, напротив, состоит в противоречии с высшим его назначением, с установлением правды в общественных отношениях, то государство, развиваясь, рано или поздно приходит к идеальной норме. Оно отделяет область собственно гражданскую от области политической, устанавливая в первой начало равенства арифметического и предоставляя второй начало равенства пропорционального. В настоящее время во всех западноевропейских обществах, начало гражданского равенства признается безусловно. Все граждане одинаково пользуются покровительством закона, несмотря на различие положения, имущества и вероисповедания. Всем одинаково присваивается полная личная свобода, а вместе и право селиться где угодно и входить во всякие гражданские отношения наравне с другими. Это высокое начало, представляющее полное осуществление вечной правды в гражданском быте, составляет прочное достояние человечества. Сознание этого начала и водворение его в жизни останется неотъемлемой славой западноевропейских народов.
    Нельзя того же сказать о равенстве прав политических. Оно представляет одностороннее развитие политических начал, не соответствующее истинной идее государства. Здесь принимается в расчет одна свобода, а начало способности устраняется или ограничивается одними естественными условиями. Между тем высшее развитие государства несомненно требует преобладания высшей способности. Невозможно признать одинакую политическую способность в массе, преданной физическому труду, и в классах, обладающих высшим образованием. Это есть отрицание политического значения просвещения. Такое одностороннее преобладание массы нельзя считать идеалом государственного устройства, хотя оно имеет свое существенное значение в историческом процессе, который приближается к идеалу только путем одностороннего развития элементов.
    В политической области, идеальное отношение свободы к равенству состоит в том, что условия способности должны одинаково относиться ко всем. Здесь свобода составляет основание права, а способность – условие; но это условие должно быть равно для всех. Поэтому идеально правомерны только те условия, которые могут быть приобретаемы всеми, каковы имущество и образование. Напротив, условие рождения или наследственного занятия ограничивает способность известной категорией лиц, исключая остальные. Таково устройство замкнутой аристократии. Но и в открытой аристократии условия не одинаковы для всех. Одни приобретают их просто рождением, а другие только в исключительных случаях. Отсюда борьба либерализма со всякими наследственными правами. При этом, однако, следует заметить, что начала свободы и равенства не служат исключительным мерилом политических прав. Свобода составляет один из элементов государственной жизни, но не единственный. Она подчиняется высшим государственным требованиям, и если наследственное сословие действительно имеет доказанную историей высшую способность, то общее благо, равно как и справедливость требуют, чтобы рядом с установлением общего права ему предоставлено было особое место в государственном организме. Это требование соответствует интересам самой свободы, для которой высшая способность наследственного сословия служит гарантией законного порядка. Поэтому мы видим в Англии аристократию, которая уживается с самой широкой свободой. Такое устройство становится даже тем более необходимым, чем менее начало способности признается в общем политическом праве. При всеобщем праве голоса, наследственная аристократия, опирающаяся на предания, остается единственным убежищем высших требований государственного порядка.
    Можно спросить: кто же судья политической способности граждан? Очевидно, установленная государственная власть, которая одна является законным органом государственного сознания и государственной воли. От нее зависит приложение идеи к изменяющимся условиям и потребностям общества.
    Кроме прав граждане имеют и обязанности. Эти обязанности двоякого рода. С одной стороны, как подданный, гражданин подчиняется верховной воле государства, с другой стороны, как член союза, он участвует в общей жизни и деятельности. Из первого отношения рождается обязанность повиновения закону и власти, из второго – обязанность содействия общим целям – государственное тягло. Что повиновение закону составляет непременную обязанность гражданина, без которой государство немыслимо, об этом было уже говорено. Так как личные воли друг другу противоречат, то общественный порядок возможен единственно при подчинении их общему закону. В государстве это подчинение вытекает из понятия о государстве, как о едином союзе, в котором части подчиняются воле целого. А так как закон распространяется на всех, то и повиновение должно быть для всех одинаково. Тут не может быть большего или меньшего повиновения.
    Если гражданин обязан повиноваться закону, то тем более он обязан повиноваться государственной власти, которая составляет источник самого закона. Однако, с другой стороны, как мы уже видели выше, самая власть определяется законом, а потому здесь повиновение находит себе границу. Повиновение власти есть повиновение законное, сдержанное в пределах закона, то есть повиновение власти законной и действующей законным путем. Это относится и к верховной власти в ее совокупности: гражданин обязан повиноваться ей, только когда она законна. Незаконной власти никто повиноваться не обязан. Однако и здесь повиновение иногда требуется во имя государственной цели, когда законная власть исчезла; ибо иначе порядок не может удержаться и государство должно распасться. На этом основано повиновение временным правительствам, которые возникают из нужды, помимо закона. Но тут повиновение более фактическое, нежели юридическое, а потому и отказ в повиновении не может считаться преступлением, хотя во имя государственной пользы всякое сопротивление, несомненно, должно быть подавлено. Законной же власти подданные в сфере юридических отношений обязаны повиноваться безусловно, ибо, будучи источником положительного закона, она сама законных границ не имеет. Выше мы видели, какие ей полагаются нравственные границы.
    Что касается до отдельных органов верховной власти и до властей подчиненных, то они вправе действовать лишь в пределах, постановленных положительным законом. Только верховная власть в своей совокупности стоит выше закона, ибо она его источник; все же частные власти безусловно подчинены закону. Поэтому и подданные обязаны повиноваться в этих пределах. Таково должно быть общее правило; только этим закон ставится выше произвола. Однако тут встречаются затруднения. 1) Понимание и толкование закона может быть разное: власть может думать, что она действует законно, а гражданин может быть противного мнения. Если подданный будет отказывать в повиновении по собственному толкованию и усмотрению, то общественный порядок может быть нарушен. Поэтому здесь возникает вопрос: может ли подданный отказать в повиновении и ожидать, чтобы его принудили судом, или он обязан повиноваться и принести затем жалобу? Об этом различные законодательства постановляют различные определения, смотря по тому, какому началу они дают перевес – праву или обязанности. Мы это увидим, когда будем говорить о политических правах и обязанностях граждан. Здесь идет речь только об общих началах. 2) Как объяснено выше, государственная цель может требовать иногда деятельности помимо закона; если граждане не обязаны повиноваться, то цель не будет достигнута. Это относится в особенности к обстоятельствам чрезвычайным, когда грозит опасность государству. Это затруднение разрешается тем, что для чрезвычайных обстоятельств сам закон должен облечь правительственные власти чрезвычайными полномочиями, выходящими из обыкновенных законных пределов. Тогда граждане обязаны повиноваться.
    Что касается до обязанности содействовать государственным целям, то она вытекает из самого определения гражданина, как члена политического союза. Союз заимствует свои силы и средства от граждан; поэтому он имеет право требовать от каждого соответственной доли участия в общих приношениях. Это требование определяется целями государства, судьей которых может быть только верховная власть. Поэтому подданные обязаны нести все государственные повинности по требованию верховной власти. Это и есть государственное тягло.
    Эта обязанность в государственном порядке очевидна. Но в средние века она не признавалась. В феодальном мире установлены были обычаем и частными соглашениями некоторые подати, имевшие частный характер, как повинности за полученную во владение землю. Сверх этого каждый платил на общие нужды по доброй воле. Отсюда необходимость согласия каждого отдельного сословия на уплачиваемые им подати. Это негосударственное начало, охраняя свободу граждан, повело к установлению представительного правления. С развитием государства право согласия на подати по договору с королем превратилось в участие народа в верховной власти. Сословные привилегии заменились политическим правом. Последнее представляет государственную форму согласия граждан на взимание податей. В сущности, оно перестает уже быть согласием граждан; оно становится постановлением верховной власти, обязательным для граждан. Этим способом охранение права согласуется с безусловной обязанностью исполнять требования государства.
    Так как обязанность содействовать государственным целям вытекает из принадлежности лица к союзу, то она должна распространяться на всех. Всякое изъятие, всякая льгота, не оправданные государственной пользой, являются несправедливостью. Таково, например, изъятие дворянства от податей, когда оно не несет других служб. Однако эти льготы нередко сохраняются, как историческое начало, ограждающее лицо от произвола. В тех странах, где не водворился представительный порядок, привилегии служат убежищем права. Ими заменяются отсутствующие политические права. В этом состоит их существенное историческое значение.
    Но и при всеобщей повинности начало равенства в государстве видоизменяется началом способности. Очевидно, что исполнения повинности можно требовать только от того, кто способен ее исполнить. Поэтому неспособность служит правомерной причиной изъятия. Неспособность может быть 1) физическая: на этом основаны изъятия от военной службы; 2) умственная или нравственная, например недостаток образования: на этом основаны изъятия от службы присяжных. Кроме того, правомерным началом для изъятия служит исправление других обязанностей, несовместных с первыми. Так, например, находящиеся на государственной службе избавляются от обязанности быть присяжными; у нас учителя освобождаются от воинской повинности. Могут быть и облегчения ввиду известного назначения, требующего особенного труда и приготовления. Таковы, например, льготы, которые даются высшему образованию.
    Затем самая способность может быть различна. Это различие бывает двоякого рода. 1) Оно может быть качественное: один по рождению и занятиям способен к одного рода повинностям, другой – к другому. На этом основано различие сословий, из которого истекают наследственные обязанности. Однако и здесь, так же как в области прав, наследственность противоречит началам свободы и равенства, которые требуют, чтобы условия способности были установлены одинаковые для всех, так чтобы одни не были отягощены в ущерб другим. Только в случае нужды могут быть налагаемы особые повинности на людей с специальным призванием; например, при эпидемии требуются медики. 2) Способность может быть различна количественно, и здесь возникает вопрос: должны ли повинности быть одинаковы для всех способных лиц, или они должны соразмеряться с способностью, то есть они должны быть больше для тех, которые обладают большей способностью, меньше для тех, которые обладают меньшей?
    Так как гражданин является в государстве не самостоятельным лицом, обязанным подчиняться высшему порядку наравне с другими, а членом органического союза, участником и деятелем в общей жизни, то и здесь должно господствовать начало правды распределяющей, то есть граждане обязаны содействовать государственным целям по мере способности. Это начало вполне прилагается к имущественным повинностям: граждане платят подати и несут повинности соразмерно с имуществом. В этом состоит начало пропорциональности податей, которое является чистым выражением правды распределяющей. Но относительно личных повинностей установить такую соразмерность нет возможности: 1) потому что на личные способности нет точного мерила, вследствие чего здесь невозможно юридическое определение; 2) потому что цели государства, требующие высших способностей, удовлетворяются не принудительно, а свободно, ибо ревностное исполнение высших обязанностей возможно только тогда, когда они исполняются добровольно. Поэтому здесь устанавливаются только общие условия способности, более или менее высокие, смотря по потребности. Неспособные вовсе исключаются из обязанности, а способные одинаково ей подвергаются.
    Но если в области личных обязанностей невозможно установление юридической соразмерности, то остается всецело нравственное требование. Гражданин нравственно обязан служить государству по мере своих сил и способностей. Высшие способности рождают и высшие обязанности. Мы видели, что государство не есть чисто юридический союз; в него входит и нравственное начало. А потому обязанности политические, так же как и семейные, имеют значение не только юридическое, но и нравственное. Эта нравственная сторона не может быть вынуждена; она остается вне пределов закона. Но она так важна, что без нее государство существовать не может. Государство, в котором граждане потеряли чувство нравственной обязанности к своему отечеству, обречено на погибель.
    Каково же отношение политических обязанностей к политическим правам?
    Казалось бы, идеальное требование правды состоит в том, чтобы права соответствовали обязанностям. По римскому изречению: ubi emolumentum, ibi onus, кто имеет права, тот должен нести и обязанности, и наоборот, на кого возложены обязанности, тому должны быть присвоены и права. Отсюда следовало бы, что чем больше прав, тем больше и обязанностей. Однако в государственной жизни это вовсе не общее правило. Условие политических прав и политических обязанностей заключается в способности, а способность относительно прав и обязанностей может быть весьма различная. Даже при отправлении различных обязанностей способность может быть разная: от солдата требуется физическая крепость, от плательщика податей – имущество, от присяжных – некоторое умственное развитие. Поэтому можно требовать только прав, соответствующих известной обязанности, а не вообще соответствия политических прав и обязанностей. Наибольшее юридическое значение имеет связь между уплатой податей и правом обсуждать расходы. Отсюда высказываемое иногда правило, что представительство должно соответствовать обложению. Однако и здесь настоящего соответствия нет и не может быть. С одной стороны, не все классы, платящие подати, бывают способны обсуждать государственные расходы; с другой стороны, даже там, где признается способность, политическое право не соразмеряется с количеством платимых податей, что требовалось бы для полного соответствия. Демократическое начало, устраняющее всякое условие способности, последовательно приходит к чисто арифметическому равенству, выставляя правилом: один человек, один голос, правило, не приложимое даже к компании на акциях, не только что к государству, которое есть высший органический союз. При различии способностей, определяющих права в различных случаях, все, что можно сказать, это то, что гражданин, несущий государственное тягло, должен пользоваться и некоторыми политическими правами, если не в общем государственном строе, то в местных делах, где способность требуется меньшая.
    Различие прав и обязанностей ведет к разделению граждан на различные категории. Когда это разделение имеет характер постоянный, то из этого образуются различные состояния лиц. Состояние, как единое целое, связанное общими правами и обязанностями, имеющее известную организацию и занимающее известное место в государственном строе, есть сословие. Отсюда разделение граждан на сословия. Однако это разделение редко имеет исключительно политический характер. Обыкновенно к политическим правам присоединяются права гражданские. Вглядываясь в историю, мы видим, что государство собственно не создает сословий; оно признает существующие, подчиняя их своим целям и налагая на них свою печать. Самое же образование сословий относится к области других союзов – кровного, гражданского и церковного. Поэтому и формы, которые принимают сословия, весьма разнообразны. Здесь могут быть различные сочетания начал, свойственных разным союзам. Об этом мы подробнее поговорим впоследствии.
     
    ГЛАВА V. ГОСУДАРСТВЕННАЯ ОБЛАСТЬ
    Государственная область, или территория, есть пространство земли, на которое распространяется государственная власть.
    Область составляет необходимую принадлежность народа, образующего государство. Она отделяет государство от других и дает ему самостоятельное место на земном шаре. Будучи вещью, она не входит в союз, как составной его элемент, но является необходимым его придатком.
    Пространство области определяется ее границами, границы же определяются отношениями к соседям, то есть международными трактатами. Поэтому учение о государственных границах, об их расширении и способе приобретения новых земель относится к международному праву. Здесь мы должны определить внутренние существенные признаки государственной области, ее состав и отношение к государственной власти.
    Из самого понятия о государственной области вытекают следующие положения:
33. Все, что заключается в пределах территории, подчиняется полновластию государства; однако не в том смысле, что все это составляет принадлежность земли. Такое воззрение существовало в средние века. Князь считался собственником территории, и все, что находилось в ее пределах, подчинялось ему, как состоящее в его владениях. Отсюда правило: воздух делает крепостным (Luft macht eigen). Это – воззрение частного права. По понятиям государственным, напротив, земля составляет принадлежность народа, образующего государство, а потому власть, господствующая в народе, распространяется и на землю. Государственной власти присваивается известная сфера деятельности, пределы которой определяются пространством области. Отсюда изменение, сделанное в титуле французского короля после революции: прежде он назывался королем Франции, что означало его владельческие права; после он стал называться королем Французов, что означало его государственную власть.
34. Всякая другая власть исключается из государственной территории. В средние века опять это начало не признавалось. Земля считалась собственностью князя, а в праве собственности возможно совместное существование прав нескольких владельцев: одному принадлежит полная собственность, другому право пользования или сервитут. В государстве это не мыслимо. Область означает сферу действия государственной власти, а две верховные власти совместно существовать не могут; одна необходимо должна устранить другую. Подобное столкновение старого права с новым было поводом к войне, которую первая коалиция вела против Франции в 1792 году. Некоторые немецкие князья имели ленные владения в Эльзасе. Французское законодательное собрание отменило эти права, как несовместные с государственными началами, и определило владельцам денежное вознаграждение. Этот односторонний акт государственной власти был сочтен немецкими князьями за нарушение права и послужил предлогом к войне.
    Как исключение, в виде юридической фикции, признается и в настоящее время экстерриториальность иностранных послов, их свиты и жилища. Они считаются как бы состоящими на территории своего государства. То же относится и к военным кораблям.
    Так как государство составляет единое целое, то и государственная область едина. Поэтому основной закон всякого государства состоит в нераздельности государственной территории. В средние века и это начало не признавалось. В то время княжеские владения делились по началам частного права между наследниками умершего князя. Эта нераздельность не мешает, однако, территории состоять из нескольких частей, которые все вместе образуют одно целое. Деление может быть не только административное, на провинции, губернии, округи и тому подобное, но и политическое. Государство может состоять из нескольких отдельных государств, образующих одно целое. Таковы союзные государства, о которых будет речь ниже.
    Из единства области вытекает, далее, ее неотчуждаемость. Это опять основное начало государственного права. Этим, однако, не означается, что отчуждение части территории фактически и юридически невозможно. Война и вообще международные отношения нередко заставляют государства делать подобные уступки. Но это совершается по внешнему принуждению, силой исторических событий, которые изменяют состав государства и которым государство противостоять не может. Начало неотчуждаемости территории устраняет только те частные способы отчуждения, продажи, промены, уступки, которые существовали в средние века. Пока на землю смотрели как на собственность, с нею можно было обращаться как с вещью. Но как скоро земля признается принадлежностью живущего на ней народа, так подобное отношение к ней становится невозможным. Народ нельзя отчуждать, как собственность. Поэтому даже в международных отношениях, когда совершается добровольная уступка области, основным правилом должно быть согласие на то жителей. Этого требовал еще Гуго Гроций в XVII веке. Но в первый раз это правило было приложено в наше время при уступке Савойи и Ниццы по трактату, заключенному между Пиэмонтом и Францией. Конечно, при завоевании, побежденных не спрашивают. Тут действует одно право силы. До признания высших нравственных требований международное право еще не дошло. Что касается до пустопорожних земель, то они могут отчуждаться свободно. Где нет жителей, там земля остается чистой вещью, которой государство распоряжается по своему изволению.
    Как же определяется отношение государственной власти к области? Какого здесь рода юридическое начало?
    Некоторые публицисты, например Блунчли, исходя от положения, что здесь господствует публичное, а не частное право, называют это отношение не собственностью (dominium), а властью (imperium). С этим нельзя согласиться, хотя тут есть доля истины. Слово imperium происходит от imperare, повелевать. Но земле повелевать нельзя; повеление может относиться только к людям. Земля есть область власти; но власть распространяется на людей в этих пределах именно потому, что земля составляет принадлежность живущего на ней народа как целого, то есть государства. Поэтому здесь следует различать два начала: 1) полновластие над людьми в пределах территории; это так называемое территориальное право, или, лучше, территориальная власть; 2) право распоряжаться самой землей и состоящими на ней вещами для общественных целей. Это право, будучи вещным, подводится под понятие собственности государства в отношении к своей территории, но это собственность особенного рода, вытекающая из публичного, а не из частного права. Принадлежность целой области целому государству по публичному праву совместна с принадлежностью частей частным лицам, входящим в состав государства, то есть, частной собственности. Отдельное лицо может распоряжаться своей собственностью для всех своих частных целей, государство же распоряжается областью для целей общественных. Эти два права могут придти в столкновение; в таком случае частная собственность должна уступить. Вследствие этого превосходства, территориальная собственность называется верховной (dominium eminens), однако не в смысле средневекового частного права, по которому всякая частная собственность признавалась исходящей в виде лена от верховной собственности князя, а в том смысле, что государственное право имеет перевес над частным. По публичному праву, государство имеет над совокупностью своей территории только те вещные права, которые вытекают из существа его как государства. Основание их заключается в общей пользе. Частная же собственность существует рядом с публичной, совершенно от нее независимо. Она имеет свою исходную точку – права личности и свои начала, определяемые законом, устанавливаеемым верховной властью, но не проистекающие из собственности государственной. Как отдельное лицо, с своей естественной свободой и вытекающими из нее правами, существует независимо от верховной власти, подчиняясь только установленному ею закону, так и частная собственность, имеющая свой корень в личной свободе, существует независимо от государства, подчиняясь только высшим его требованиям. Тут сталкиваются два элемента – лицо и союз, из которых каждый имеет свою сферу и которые требуется согласить..
    Соглашение состоит в следующем.
    Из права верховной собственности вытекает: 1) право брать часть имущества граждан на общественные потребности. Это не есть плата за право пользования землей, как ленные доходы в средние века, или как подати, доселе существующие в некоторых восточных государствах, где монарх считается собственником всей земли и распорядителем всякой промышленной деятельности. По публичному праву, государство взимает с собственности граждан не плату за пользование, а подать для удовлетворения своих нужд. Право взимания податей может иметь различные основания: личное и вещественное. Его можно рассматривать, с одной стороны, как право государства требовать с каждого своего члена участия в общих расходах. Это мы видели выше. На этом начале основаны все личные подати, например, прежняя наша подушная. Но в настоящее время подати обыкновенно падают на имущество, кому бы оно ни принадлежало, подданному или иностранцу. В косвенных податях нельзя даже определить, кем они окончательно уплачиваются, продавцом или потребителем. В самых прямых налогах, хотя они уплачиваются владельцем имущества, последний может вознаградить себя из наемной платы или на цене продаваемых произведений, так что и здесь окончательно неизвестно, на кого падает подать. Поэтому взимание податей следует рассматривать не только как личное, но и как имущественное право государства, вытекающее из верховной собственности, в силу которой государство выделяет себе ту часть доходов, которая необходима для общественных целей. Это-право эластическое; оно определяется размером и разнообразием целей, тогда как при частных отношениях, например при аренде земель, плата за право пользования определяется договором и зависит от экономических условий. Поэтому в последнем случае расход владельца зависит от дохода, тогда как в первом, наоборот, доход зависит от расхода: берется то, что нужно. В этом отношении частная собственность, несмотря на свою независимость, подвергается существенным ограничениям в пользу государства. Единственная ее защита состоит в вытекающем из справедливости требовании равномерного распределения податей, а в представительном порядке она охраняется правом граждан участвовать в определении доходов и расходов. В одних странах это право ограничивается местными налогами, в других оно распространяется и на государственные.
    С правом взимать подати тесно связано и право налагать повинности на частную собственность в пользу государства. Сюда относятся, например, запрещение делать постройки вокруг крепостей, право государства добывать материалы из частных земель для постройки государственных дорог, также бечевники, установляемые вдоль рек. Такого рода повинности и ограничения могут налагаться в видах общественной пользы и без присвоения чего-либо государству. Таковы, например, ограничения лесного хозяйства в видах предупреждения истребления лесов.
    Из этой же верховной собственности вытекает и право государства выделять из народного достояния некоторые вещи или отрасли в исключительное свое пользование. На этом основаны государственные регалии и монополии. И здесь это выделение определяется не частным правом собственности, а общественной пользой. Иногда регалия состоит только в праве концессии. Так например, в государствах, где право собственности на недра земли отделяется от права собственности на поверхность, государство от себя дает частным лицам концессии на разработку рудников. Основание этого права заключается не в том, что государство есть собственник недр земли, тогда как частные лица владеют только поверхностью (так смотрели на это право в средние века, и это воззрение удержалось еще в некоторых законодательствах), а то, что общественная польза требует для этой отрасли промышленности особых условий разработки.
    Наконец, на том же праве верховной собственности основана и экспроприация для общественной пользы. Она существует во всех законодательствах, хотя не везде высказывается в виде общего начала. В римском праве экспроприация вовсе не признавалась, по крайней мере в виде общего правила. Должно полагать, что для построения дорог и других потребностей Римляне прибегали к частным актам, как это и ныне делается в Англии, где общего закона об экспроприации нет, а требуется всякий раз особый акт парламента, которым определяются способы и условия. В других странах, напротив, для этого предмета существуют общие законы, которые прилагаются административной властью. Во всяком случае, основное правило экспроприации состоит в том, что она должна совершаться для общественной пользы и с справедливым вознаграждением. Иначе это – конфискация, которая составляет нарушение права, несовместное с правильным гражданским порядком.
    Французское законодательство требует, чтобы вознаграждение непременно было предварительное, другие – только по мере возможности. Этим ограждается право собственности, которое, уступая общественной пользе, сохраняется, однако, неприкосновенным, ибо превращается в соразмерную цену. Так разрешается столкновение общего права с частным.
    Все изложенные права государства суть права имущественные, которые объясняются только верховной собственностью государства на совокупность территории и всех находящихся на ней имуществ. Это такие права, которые принадлежат государству, как государству, во имя общественной пользы, а не как субъекту частной собственности. Но это же самое верховное право собственности переходит в полную собственность, как скоро оно не встречается с частным правом. Это мы и видим в экспроприации. С устранением частной собственности вещи переходят в полную собственность государства. То же имеет место в регалиях.
    На этом основании государство признается субъектом собственности на вещи, никому не принадлежащие. Однако здесь могут быть разные системы. Римское право не признавало за государством этого права. Там общее правило было, что вещь без хозяина принадлежит первому, кто ею завладеет (Res nullius cedit primo occupanti). Этим узаконяется естественно принадлежащее человеку право налагать свою волю на все произведения природы, пока нет чужого права, ему препятствующего. Здесь государство ограничивается принадлежащей ему сферой общих интересов, предоставляя гражданскую’ область полной свободе. Совершенно иное воззрение господствовало в средние века. Здесь сила вотчинного права распространялась на все; оно охватывало не только вещи, никому не принадлежащие, но и наследство иностранцев, что называлось jus albinagii (droit d’aubaine). Из этого вотчинного права развилось признаваемое новыми законодательствами право на вещи, никому не принадлежащие. Так, во французском гражданском кодексе постановлено: «les biens qui n’ont pas de maitre, appartiennent a l’Etat». Отсюда и право на выморочные имущества. Где нет наследников, собственником становится государство. Другие законодательства признают право государства главным образом на земли. Поэтому пустопорожние земли вообще считаются собственностью государства. Даже в Соединенных Штатах, где государственное начало всего менее развито, пустопорожние земли делятся на участки и продаются государством в частную собственность. В этом верховном праве можно видеть требование общественной пользы. Пустопорожние земли составляют общий фонд для будущих поколений. Государство налагает на них руку, не с тем, чтобы присвоить их себе, а с тем чтобы регулировать занятие и предупредить расхищение. Отсюда вытекает и концессия рудников.
    Таким образом, право собственности государства на территорию является с двояким характером: относительно совокупной территории оно составляет верховное право собственности (dominium eminens); относительно же тех имуществ, которые не находятся в частных руках, это – полное право собственности. Первое состоит в вытекающем из существа государства верховном праве распоряжаться всеми вещами, находящимися в пределах территории, для общественной пользы; во втором случае государство является таким же собственником, как и частные лица, почему и права его определяются одинаковыми началами. Как юридическое лицо, составляющее субъект частного права собственности, государство есть казна (fiscus). Казенное право пользуется некоторыми преимуществами перед частным, но вообще оно следует началам гражданского права.
    Есть, однако, третий вид государственной собственности, находящийся как бы посредине между обоими. Это – право на вещи, состоящие в общем употреблении. Таковы дороги, судоходные реки и т. п. Французское право отличает этот вид государственной собственности словом общественное имущество (domaine public), от имущества государственного, или казенного (domaine de l’Etat). Юридические начала, которым следуют эти два рода собственности, совершенно различны: казенное имущество, как всякая частная собственность, служит доходной статьей, отчуждается, подлежит давности; общественное имущество, напротив, служит для общего пользования, не отчуждается и не подлежит давности. Отчуждаемым оно становится, только когда решением подлежащей власти оно перестает быть имуществом общественным и переходит в разряд казенных. Следовательно, здесь государство является собственником не в качестве частного лица, владеющего имуществом, а как представитель целого общества. Это не верховное право собственности, а полное право собственност,. принадлежащее государству, как таковому, но не по частному праву, а по началам публичного права.
    Собственно только верховное и общественное право вытекают из существа государства как такового; они одни необходимы для исполнения его целей. Присвоение же государству собственности, наравне с частными лицами, там, где она не служит непосредственно общественным целям, представляет не более как остаток средневекового частного права. Государство есть субъект не частных, а публичных прав. Если пустопорожние земли присваиваются ему в видах общественной пользы, то окончательная цель этого присвоения состоит в регулировании частного занятия при переходе земель в частные руки. В области гражданской, лицо с присущей ему свободой и вытекающая из нее частная собственность составляют основание всего общественного быта. Вещи, предназначенные для общего употребления или служащие фондом для общего пользования, являются только исключением. Поэтому и национализация земли, в смысле присвоения государству всех земель, есть не более как праздная мечта, равно противоречащая и природе государства и существу гражданского общества. Она коренится только в путанице понятий.
    ГЛАВА VI. ВЕРХОВНАЯ ВЛАСТЬ
    Власть, вообще, есть воля, имеющая право повелевать. С юридической властью неразлучно соединена и сила приводить свое решение в исполнение, ибо юридический закон есть закон принудительный. Поэтому юридическая власть содержит в себе двоякую силу – юридическую и физическую – силу обязывать и силу принуждать (vis obligandi и vis coercendi seu agendi). Впрочем, обе стороны могут быть разделены, так что одна власть произносит решение, а другая его исполняет.
    Власть всегда присваивается известному лицу. Без лица она немыслима, ибо только единичное лицо может решать и действовать. Она может принадлежать и нескольким лицам вместе; тогда необходимо установление способов совокупного решения, так чтобы воля была одна. Таким образом, всякая власть заключает в себе два элемента: юридический элемент, право, составляющее существо власти, и лицо или лица, облеченные правом; они определяют форму власти.
    Власть может быть частная и общественная. Первая принадлежит частному лицу над другим лицом; таковы власти семейная и господская. Вторая принадлежит союзу, или обществу, над его членами. Здесь лицо, облеченное властью, является органом и представителем целого; оно действует во имя общей цели. Право принадлежит ему, не как лицу, а как органу целого.
    Всякий постоянный союз основан на подчинении членов целому; без этого нет союза. Поэтому во всяком союзе существует общественная власть; а так как союзы различны, то и власти могут быть различны.
    Общественная власть может быть патриархальная, гражданская, церковная, государственная. Патриархальная власть в более обширных формах кровного союза, как-то: в роде и племени, получает общественное значение; но при этом всегда сохраняется и частный характер, ибо таков, по существу своему, характер самого кровного союза. Гражданская власть устанавливается в частных союзах, которые образуются в гражданском обществе, как-то: в товариществах и корпорациях. И она, по своему происхождению, носит в значительной степени частный характер; настоящее общественное значение она получает, только когда корпорация становится органом государства. Церковная власть имеет высшее нравственное значение; она повелевает во имя религиозно-нравственного закона. Но сама по себе она имеет силу принуждения только нравственного, а не материального. Наконец, государственная власть имеет характер чисто общественный. Действуя во имя идеи государства, которое есть вместе юридический и нравственный союз, она имеет и принудительную силу и высшее нравственное освящение. Принадлежа государству, как верховному союзу, который в юридической области владычествует над всеми, она есть власть верховная.
    Необходимость верховной власти доказана выше. Она вытекает из необходимости установить в обществе прочный порядок общежития. Люди соединяются в союзы; каждый союз имеет известную власть над своими членами, ибо без этого нет общего действия. Если, как всегда бывает в обществе, существуют различные союзы, то и они естественно могут приходить в столкновение между собой. Если нет власти, владычествующей над всеми, то общественный порядок невозможен. Эта власть и будет верховная. Если она подчинена другой, то последняя будет верховная, но верховная власть все-таки будет. Союз, владычествующий в юридической области, есть союз государственный, а потому верховная власть есть власть государственная.
    То же требование вытекает из необходимости подчинения частных целей общественной. В этом состоит благо всякого союза, та высшая цель, для которой он устанавливается. Для исполнения этой задачи необходима единая верховная воля, господствующая над частными стремлениями членов. Одним словом, прочность порядка и подчинение целей требуют установления власти, которой принадлежало бы верховное решение.
    Признаки верховной власти вытекают из самого существа государства и из отношения верховной власти к другим элементам политического союза.
    1) Из понятия о государстве, как едином целом, следует, что верховная власть должна быть единая. Верховное право повелевать может принадлежать только целому или представителю целого, а не какой-либо части; но целое едино. Это единство выражается в единстве владычествующей воли. Если будут две воли, независимые друг от друга, то каждая из них будет принадлежать не целому государству, а известной его части; следовательно, каждая часть будет составлять отдельное государство. Это и бывает в сложных государствах, при распределении верховной власти между союзом и отдельными штатами. Если же различные воли состоят в такой зависимости друг от друга, что верховная, обязательная для всех воля, устанавливается их соглашением, то последняя и будет единая верховная воля; тогда верховная власть присваивается совокупности органов.
    Из этого ясно, что единство верховной власти должно быть понимаемо не в смысле единства лица, облеченного властью, а лишь в смысле единства юридического начала, или существа верховной власти, выражающегося в единстве владычествующей воли. Только в чистой монархии верховная власть сосредоточивается в едином физическом лице; в аристократии она присваивается нескольким, в демократии – всем. Как увидим ниже, верховная власть имеет различные отрасли, которые могут распределяться между различными органами, так чтобы совокупная их деятельность образовала общую систему, управляемую общей волей. В этом смысле говорится, что верховная власть может быть разделена.
    2) Из понятия о государстве, как союзе, образующем юридическое лицо, связанное постоянным законом, следует, что верховная власть, как неотъемлемая принадлежность государства, постоянна и непрерывна. Физические лица, ею облеченные, могут меняться, но существо власти, как учреждения, сохраняется непрерывно. В этом смысле в старинном французском праве было изречение: король не умирает (le roi ne meurt pas). Вследствие этого, все права и обязанности предшественника непосредственно переходят на преемника. Последний связан действиями предшественника, как будто это были собственные его действия. Оттого законные правительства признают обязательства даже правительств революционных, которые временно держали в руках верховную власть. В средние века, при господстве частного права, это начало не всегда признавалось. Долги предшественников не считались обязательными для преемников. Слабое развитие государственного сознания можно видеть и в подтверждении жалованных грамот и привилегий вступающими на престол государями.
    3) Так как государство есть союз самостоятельный, то и верховная власть независима от какой-либо другой: это – власть державная. Мы видели, однако, что не всякое государство в действительности пользуется полной независимостью. В полусамостоятельных государствах верховная власть не вполне державная; но так как здесь подчинение неполное и в некоторых отношениях власть остается независимой, то она сохраняет государственный характер. Степень подчинения может быть разная. Иногда подчиненная власть лишается права войны и мира, а также дипломатического представительства. Иногда же самое установление власти требует утверждения покровительствующей державы. Таковы были отношения Сербии и Дунайских княжеств к Оттоманской Порте до последней войны. Таково и ныне положение Болгарии.
    4) Так как в государственном союзе с юридическим началом соединяется нравственное, то и верховная власть, как представительница высшего нравственного порядка, освящается нравственным законом. В том смысле она считается священной. На этом основана связь ее с религией и церковью.
    5) Будучи источником всякого положительного закона, определяющего права и обязанности граждан, она в отношении к последним является ненарушимой. Ей должно быть оказано полное повиновение.
    6) Верховная власть существует для общего блага и действует во имя общего блага. Но окончательным судьей в этом деле является только она сама. Поэтому она безответственна. Всякий ответственный орган перестает быть носителем верховной власти; он становится подчиненным.
    7) Так как территория во всем составе, со всем, что в ней обретается, составляет принадлежность государства, то верховная власть простирается на все, что находится в этих пределах. В этом смысле она признается везде присущей. На этом основании, по английскому праву, корона, в случае тяжбы, если не явится от нее поверенный, не может быть осуждена за неявку; она признается всегда присутствующей. То же значение имеет зерцало в наших присутственных местах. Распространяясь на все, она исключает всякую другую, независимую от нее власть. Оттого чужестранная власть не может иметь прав внутри территории. Мы видели исключения, проистекающие из начала экстерриториальности. На том же основании не признается и существовавшее прежде право убежища.
    Наконец, 8) так как верховная власть представляет волю государства, как единого целого, и распространяется на все, то всякая частная власть, установленная для государственных целей, является только органом верховной власти и от нее заимствует свою силу. Поэтому верховная власть есть источник всякой государственной власти. Подчиненные власти от нее получают право повелевать и действуют от ее имени. Так, судья от имени верховной власти произносит свой приговор. Но, представляя союз государственный, верховная власть не есть источник тех частных властей, которые принадлежат к другим союзам, находящимся в пределах государства. Так, религиозные власти основаны на добровольном подчинении верующих; существо их определяется церковными постановлениями, а не государственными законами. Последние определяют только юридическую их сторону, которая чрез это становится обязательной для граждан. Верховная государственная власть не есть источник и семейной власти; она установляет лишь общие нормы семейного права; для приобретения действительной власти нужен частный гражданский акт, исходящий от свободной воли лиц или от частных их действий. Смешанный характер имеют корпоративные и местные власти. С одной стороны, они являются представителями частных союзов и местных потребностей; с другой стороны, они не только получают власть свою от государства, но сами становятся в некоторых отношениях органами государственной власти. Этот двойственный характер выражается в различном устройстве местного управления.
    Таковы признаки верховной власти, вытекающие из самого существа государственного союза, которого она является представителем, независимо от той или другой ее формы. Совокупность принадлежащих ей прав есть полновластие (Machtvollkommenheit), как внутреннее, так и внешнее. Юридически она ничем не ограничена; она может делать все, что считает нужным для общего блага. В этом отношении она не подчиняется ни чьему суду, ибо если бы был высший судья, то ему принадлежала бы верховная власть. Она источник всякого положительного закона, который она может устанавливать, изменять и отменять по усмотрению. Она верховный судья всякого права, ибо право определяется законом, а закон устанавливается верховной властью. Наконец, она источник всякой государственной власти и верховный судья всех других властей. Одним словом, это власть в юридической области полная и безусловная. Эта полнота власти называется иногда абсолютизмом государства, в отличие от абсолютизма князя. В самодержавных правлениях монарх потому имеет неограниченную власть, что он единственный представитель государства, как целого союза. Но и во всяком другом образе правления верховная власть точно так же неограниченна. Англичане называют парламент всемогущим. Это полновластие не составляет принадлежности того или другого образа правления; оно существует при всяком образе правления, ибо неразлучно с самым существом государства, как верховного союза.
    Однако это учение признается не всеми. Многие публицисты считают верховную власть ограниченной по самому ее существу. Но если мы рассмотрим те ограничения, которыми думают связать юридическое полновластие государства, то увидим, что они совершенно несостоятельны, чем еще более подтверждается правильность нашего взгляда. Некоторые публицисты ограничивают верховную власть прирожденными правами человека. Это – учение, идущее от Французской революции разделяемое даже такими значительными публицистами, как Бенжамен Констан. Мы уже разбирали эту теорию и убедились, что она не выдерживает критики. Все права членов государства суть права гражданские, определяемые положительным законом, а закон устанавливается верховной властью, которая является, таким образом, верховным судьей всякого права. Другие писатели признают то же ограничение в более широкой форме: над положительным законом они воздвигают закон естественный, с которым верховная власть всегда должна сообразоваться. Но в государстве действует не естественный закон, подлежащий самым разнообразным толкованиям, а положительный, обязательный для всех. Единственный законный и обязательный толкователь естественного закона, в приложении к данному обществу, есть верховная власть, и все обязаны подчиняться ее толкованию. Притом она может и уклоняться от отвлеченных требований естественного закона во имя общего блага, которое для государства есть высший закон. Вследствие этого, третьи ограничивают верховную власть началами общего блага, или государственной цели. По этой теории государственная власть может повелевать только во имя общего блага и не может выходить из этих пределов. Но общее благо, по существу своему, есть начало изменчивое и еще более подверженное колебаниям и толкованиям, нежели естественный закон. Здесь опять верховная власть является единственным законным судьей того, что требуется общим благом. Каждый может думать, что он хочет, но каждый обязан свое личное толкование подчинить сознанию государства, выраженному верховной властью. Нет сомнения, что верховная власть должна действовать для общей пользы, руководствоваться естественным законом, то есть требованиями правды, уважать права граждан, вытекающие из прирожденной человеку свободы; но так как это власть верховная, над которой нет высшего судьи, то это обязанности нравственные, а не юридические. Она остается верховным судьей своих прав и обязанностей, вследствие чего всякие ее ограничения могут быть только нравственные, а не юридические. Будучи юридически безгранична, верховная власть находит предел, как в собственном нравственном сознании, так и в совести граждан, которая не подлежит принуждению. Об этом уже говорено выше.
    Без сомнения, такая безграничная власть может быть употреблена во зло, все равно, будет ли она вверена одному лицу, нескольким или всем. Большинство может точно так же злоупотреблять своим правом, как и самодержавный монарх. Но против этого нет средства. Злоупотребления неизбежны везде, где есть люди, и какой бы ни был учрежден контроль, так как он вверяется людям, то открывается возможность злоупотреблений. Quis custodiet ipsos custodes? Как бы ни громоздились власть над властью и контроль над контролем, все же необходимо прийти наконец к власти, над которой нет суда, и это будет власть верховная. Задача государственного устройства заключается в том, чтобы предупредить по возможности злоупотребления, поставив власть в такие руки, от которых менее всего можно их ожидать. Но это определяется не одними общими соображениями; устройство власти зависит от исторических данных, от юридического и фактического состояния общества.
    Из неограниченности верховной власти следует, что восстание против верховной власти как таковой никогда не может быть правом. С юридической точки зрения это может быть только фактом, нарушающим право, то есть преступлением. Поэтому восстающие против верховной власти всегда наказываются справедливо, ибо они нарушают право в самом высшем его проявлении. Тем не менее, такое нарушение права не всегда может быть безусловно осуждено. Если верховная власть не имеет юридических границ, то она, как сказано, имеет границы нравственные, и хотя, юридически, она сама остается судьей своих поступков, хотя самый нравственный закон требует повиновения во имя высшего порядка, однако есть крайние случаи, когда выступление из всяких нравственных границ со стороны власти если не оправдывает юридически, то нравственно извиняет восстание. Поэтому мы видим случаи, где подобные восстания поддерживались даже законными правительствами. Таково было, например, восстание Греков против Оттоманской Порты. Революции можно рассматривать и с точки зрения общественной пользы. Как исторические факты, они могут иметь полезные или вредные последствия для народа. Так же как право и нравственность, общественная польза составляет один из существенных элементов государственной жизни и как таковой дает материал для суждения. Таким образом, значение революций можно обсуждать с разных сторон; но каково бы ни было суждение, юридическая точка зрения остается непоколебима: они могут быть полезны или вредны, нравственны или безнравственны; но правомерны они никогда не могут быть. Возмущение против верховной власти не может быть правом.
    Иначе ставится вопрос при восстании против власти ограниченной, когда она выходит из пределов, поставленных ей законом, например, когда в ограниченной монархии король нарушает конституцию. Примеры подобного рода представляют обе английские революции, а также июльская революция во Франции. Сюда же относится и отложение Североамериканских Штатов от Англии. Здесь сама власть нарушает право, а потому восстание есть только средство защиты. Однако и тут уважение к общему благу требует, по возможности, воздержания от употребления силы. Народ, которого права нарушаются, имеет, несомненно, право восстать во имя закона; но общее благо налагает на него нравственную обязанность испытать все средства для восстановления законного порядка, прежде нежели прибегнуть к оружию, ибо низвержение законной власти во всяком случае производит глубокое потрясение в государстве.
    Наконец, может быть поставлен вопрос о праве восстания, или сопротивления, в случае уступки области одним государством другому. Этот вопрос не может практически возникнуть в случае войны, ибо, если бы область имела возможность защищаться, то она не была бы уступлена. Вопрос возникает, когда область уступается добровольно, по политическим соображениям. В этих случаях новейшее международное право требует согласия жителей. Так было поступлено при уступке Ниццы и Савойи Франции. Но если бы уступленная область не изъявила согласия и взялась за оружие, чтобы отстоять свою независимость, то подобное восстание нельзя было бы назвать возмущением против верховной власти, ибо прежняя власть, уступая свои права, лишается их, а новая власть еще не приобрела законного титула. Здесь вопрос, за отсутствием высшего судьи, решается только силой.
    Сходный с этим вопрос возникает ныне в Англии. Внесенный Гладстоном билль об ирландском самоуправлении, несомненно, создает новое государство с самостоятельной политической властью. Жители подчиненных этому государству областей, не желающие войти в его состав, имеют ли право взяться за оружие, чтоб отстоять свою независимость? Консервативная партия, держась чистых английских преданий, идущих от Великой Хартии, отвечает на этот вопрос утвердительно. Бывший первый министр, лорд Солсбери, выразил это очень рельефно: «Они обязаны повиноваться, но это – повиновение граждан, а не рабов. Вы имеете право ими управлять; вы не имеете права их продавать». Приверженцы Гладстона, напротив, отрекаясь от всех преданий и учений либеральной партии, проповедуют безусловное повиновение.
    Таково существо верховной власти. Переходим к лицу, ею облеченному, или к субъекту верховной власти.
    Лицо, облеченное верховной властью, является органом и представителем государственной воли. Оно держит власть по публичному, а не по частному праву, не как собственность, а как должность, во имя общественной цели. Власть принадлежит, следовательно, не лицу, как таковому, а месту или сану, им занимаемому, то есть лицу юридическому, которого физическое лицо есть только представитель. Поэтому и права принадлежат ему единственно потому, что оно принимает на себя обязанности, сопряженные с саном. Таково существо всякой общественной власти, а потому и власти верховной, хотя последняя не знает над собой судьи, принуждающего ее к исполнению обязанностей.
    Кто может быть субъектом верховной власти? На этот счет существуют различные теории. Подробный разбор их относится к истории политических учений(3). Здесь мы должны вкратце упомянуть о главных. Философия права нового времени представляет последовательное и полное их развитие. Первую теорию мы находим у писателей, исходящих от начала общежития, Гуго Гроция, Гоббеса, Пуффендорфа и других. Верховная власть, по их учению, составляет необходимую принадлежность общества как целого; общество же составляется договором лиц. Следовательно, верховная власть первоначально принадлежит народу, который волен перенести ее на то или другое лицо. Заключая договор об установлении государства, народ может избрать какой угодно образ правления; но раз связавши себя, передавши свои права установленной им верховной власти, он уже не вправе взять их назад. В этой теории справедливо то, что если верховная власть принадлежит народу и он добровольно переносит ее на то или другое лицо, то он тем самым связывает себя, подчиняясь постоянному порядку и установленной им высшей власти. Отныне только этой власти принадлежит право изменять закон. Точно так же, если самодержавный монарх дает конституцию, то он тем самым лишается права изменять ее самовольно. Но в этой теории несправедливо то, что верховная власть первоначально принадлежит народу. Это предполагает, что государство всегда составляется из рассеянных лиц, на основании договора, между тем как обыкновенно оно возникает из других союзов. В первоначальном союзе, в семействе, существует уже естественная власть. Никакое общество не может держаться без власти, а потому образование государств на основании договора составляет не правило, а исключение. Другие последователи теории договора идут еще далее: признавая верховную власть первоначально принадлежащей народу, они отрицают у него право отчуждать ее и переносить на другие лица. По этой теории, верховная власть всегда принадлежит народу, ибо свобода неотчуждаема. Лица соединяются в общества единственно для охранения своих прав и для достижения личных целей. В этих видах устанавливаются правительства, которые народ всегда имеет право сменить, когда они уклоняются от своего назначения. Правомерное государство есть, следовательно, только демократическая республика. В этом учении государство представляется в виде товарищества, которое образуется и поддерживается доброй волей членов. Но подобный союз не составляет единого тела, цельного организма, господствующего над членами. Здесь нет обязанности подчинения, иначе как добровольно на себя принимаемой отдельным лицом. Последовательно проведенное, начало неотчуждаемости личного правда приходит к тому, что каждый человек, в каждую данную минуту, остается судьей своего повиновения, взвешивая те выгоды и невыгоды, которые он извлекает из общежития. Это не что иное, как анархия. Вследствие этого, защитники народного полновластия, как Руссо, допускают отчуждение отдельным лицом естественной своей свободы и всех проистекающих из нее прав, но лишь в пользу общества, как целого, которого оно остается свободным членом, участвующим во всех решениях, а отнюдь не с перенесением верховной власти на те или другие физические лица. Но раз допускается отчуждаемость естественной свободы, то на каком основании ограничивать устройство государства известной формой, и притом совершенно неосуществимой в том виде, в каком она требуется последовательным проведением этих начал? Признавая полное отчуждение свободы, невозможно утверждать вместе и ее неотчуждаемость(4). В действительности, государство, как единое тело, образуется не всецелым отчуждением личной свободы, а подчинением ее высшему началу, во имя обязанности. Государство представляет высший порядок, господствующий над людьми и связывающий следующие друг за другом поколения в один постоянный союз. Существующее поколение есть не более как звено в этой цепи; оно является временным представителем союза и может быть таковым лишь настолько, насколько оно к тому способно. Поэтому в самых демократических республиках, даже при непосредственном участии народа в правлении, личное право не господствует исключительно; оно всегда ограничивается началом способности, то есть сознанием высших начал. Вследствие этого, женщины и дети везде исключаются из правления, между тем как, в силу личного права, они должны иметь политические права, так же как они имеют права гражданские. Но непосредственные демократии, которые, по учению Руссо, суть единственные правомерные государства, занимают в истории государственных форм весьма небольшое место. Рядом с ними существовали и существуют не только представительные демократии, но и чистые и смешанные монархии, которые составляют точно такие же государства, с такой же верховной властью, признанной законной самим народом. Отрицая юридическую возможность всех подобных государств, теория народовластия становится в противоречие с очевидными фактами и этим она сама себя осуждает. Каково бы ни было происхождение политической теории – умозрительное или опытное, во всяком случае она должна объяснить все существующие явления. Если же она не прилагается к целому разряду фактов, то, очевидно, она недостаточна или одностороння. И точно, в разбираемом учении нетрудно обнаружить внутреннее противоречие. В действительности наследственная монархия может более соответствовать нравам, понятиям, интересам известного народа, а между тем, признавая за народом верховную власть, это учение лишает его права установить в государстве ту власть, какая ему нужна.
    Эта односторонность проистекает из того, что в основание государства полагается исключительно начало права и упущено из вида начало обязанности. Этот недостаток восполняется другой, совершенно противоположной теорией, которая исходит единственно от последнего. Таково учение легитимистов. Они утверждают, что так как государство представляет собой высший порядок, владычествующий над людьми, то верховная власть должна быть независима от воли граждан; она устаавливается в силу высшего закона, исходящего от Божества. В этом смысле верховная власть устанавливаяется Богом, и облеченное ею лицо является представителем Божества на земле. Таковым может быть, главным образом, монарх, как лицо независимое от воли народной. Приписывать же верховную власть народу – значит извратить все отношения, поставить основание государства наверху, а вершину внизу.
    Последнее справедливо, если за субъект верховной власти принять народ, как неорганизованную массу. Граждане, как отдельные лица, следовательно и как их совокупность, должны повиноваться, а не повелевать. Но нет причины, почему народ, организованный как единое целое, не мог бы быть субъектом верховной власти. Последняя принадлежит целому союзу над членами, а представителем этого целого может быть совокупность способных граждан. Это устройство может быть хорошо или дурно; во всяком случае оно вполне правомерно. Иногда оно даже необходимо. Везде, где законная власть, по какой бы то ни было причине, пресекается, граждане в совокупности остаются единственными представителями государства и устанавливаяют новую власть по своей воле. Отрицать правомерность демократического правления – значит тоже отрицать целый ряд явлений, о которых мы имеем самые положительные данные; это обличает односторонность теории.
    Приверженцы этого взгляда стараются опереться на христианское учение; но последнее говорит только о существе власти, а не о принадлежности ее тому или другому лицу. Поясняя эти отношения, Златоуст прямо это высказывает. «Здесь речь идет не о лицах, а о существе предмета, – говорит он. Необходимо, чтобы существовали власти, чтоб одни господствовали, а другие подчинялись, дабы народы не носились туда и сюда, как волны; в этом состоит божественное установление. Поэтому не говорится: «несть бо князь аще не от Бога, а несть бо власть. Точно так же в Писании говорится, что Богом муж сочетается с женой, не в том смысле, что соединение каждого мужчины с каждой женщиной происходит от Бога, а в том, что Богом установлен такой порядок жизни»*(5). В этим смысле от Бога исходит всякая власть, не только княжеская, но и народная. Иного смысла это изречение иметь не может, ибо Божество лично не вмешивается в государственные дела и не выражает своей воли непосредственно. Власть устанавливается и передается положительным законом, а положительный закон издается людьми, а не Богом. Это – не откровение, а человеческое законодательство.
    Таким образом, обе эти теории одинаково односторонни. Одна принимает за основание начало права, другая начало обязанности. Обе поэтому не в состоянии объяснить всех явлений. Опыт практического их примирения представляет школа скептическая, или утилитарная. Она утверждает, что всякая власть должна быть уважаема, если она полезна. Здесь не исключается никакой образ правления; но единственным основанием власти становится начало практической пользы, очевидно, недостаточное для юридической ее твердости, ибо спрашивается: кто же судья этой пользы? Если всякий, то это чистая анархия; если же судьей признается известное лицо или лица, то они тем самым облекаются верховной властью.
    Не практическую, а идеальную цель полагает в основание верховной власти школа доктринеров. Она утверждает, что правомерная верховная власть может принадлежать только разуму и правде, которые одни могут повелевать во имя высших начал. Человеческие же власти никогда не могут быть настоящими представителями разума и правды. Поэтому им может принадлежать только фактическое полновластие (souverainete de fait), а не юридическое (souverainete de droit). Это и выражается в таком устройстве, в котором верховная власть никому не присваивается в своей полноте, а распределяется между различными органами, принужденными искать совокупно общего решения. Ошибка этой теории заключается в том, что субъектом верховной власти может быть только лицо, а не отвлеченное начало; поэтому и установленное здесь различие между юридическим полновластием и фактическим лишено всякого основания. Истинная сторона учения состоит в требовании, чтобы воля была разумна; но распределение верховной власти между различными органами служит только одним из практических способов осуществления этой задачи. Никак нельзя сказать, чтобы этот способ был единственным правомерным. При различных условиях эта цель достигается различными путями. Иногда требуется разделение власти, иногда ее сосредоточение. И то и другое одинаково законно. Во всяком случае, большее или меньшее приближение к идеалу не служит признаком правомерности. Одно составляет вопрос права, другое есть вопрос политики.
    Поэтому невозможно согласиться и с точкой зрения Гегеля, который единственным разумным государственным устройством признает расчленение верховной власти на отдельные отрасли и гармоническое их сочетание в конституционной монархии. Все другие политические формы он считает преходящими моментами исторического развития. Но то, что Гегель называет преходящими моментами, в действительности соответствует постоянным элементам политической жизни. Из них у одного народа может преобладать один, у другого – другой, и этим определяется самое различие субъектов верховной власти. С этой точки зрения, все образы правления одинаково правомерны, хотя не все обнаруживают одинакую степень развития.
    Недостаток всех изложенных выше теорий состоит в том, что все они отправляются от одного какого-нибудь элемента, а потому впадают в односторонность. Но каждая из них заключает в себе известную долю истины и объясняет известные явления государственной жизни. Поэтому требуется их соединение.
    Чтобы точнее определить начала, от которых зависит решение этого вопроса, надобно прежде всего различить субъект идеальный и субъект реальный, subjectum commune и subjectum proprium, по выражению Гроция. Кому, по идее, принадлежит верховная власть, это ясно из самого понятия о государстве: она принадлежит целому союзу над членами. Следовательно, идеальный субъект верховной власти есть государство. Как верховная власть, по существу своему, едина, так и субъект ее един и всегда один и тот же. Но государство есть лицо юридическое, или нравственное, то есть идеальное; это – вечный союз, обнимающий многие поколения людей, которого воля признается непрерывной. Между тем нравственное лицо собственной воли не имеет и само действовать не может; оно всегда должно быть представляемо физическим лицом. Кто же может быть представителем государства?
    Государство, как нравственное лицо, составляется из физических лиц двоякого рода: из правителей и граждан. Одни граждане не составляют государства; они представляют только неустроенную массу, а государство есть цельный союз. Но точно так же не составляют государства одни правители, ибо целое образуется из членов. Граждане суть члены союза; правители суть органы союза, как целого. И те и другие могут быть представителями этого целого, следовательно, носителями верховной власти. В правительстве, как органе целого, выражается единая владычествующая воля; поэтому, когда в нем сосредоточивается верховная власть, то естественная «его форма есть монархия. Здесь граждане являются подчиненными. Напротив, когда верховная власть присваивается гражданам, а правители являются только уполномоченными последних, то государство принимает форму республики. Но так как в политическом праве, определяющем участие граждан в верховной власти, заключается двоякое начало: свобода и способность, то и в самих гражданах являются элементы двоякого рода: совокупность свободных лиц и избранная часть, то есть способнейшие люди. Каждый из этих элементов может быть представителем целого, следовательно субъектом верховной власти. Отсюда две формы республики: демократия и аристократия. Наконец, все эти элементы могут сочетаться в верховной власти; она может принадлежать им в совокупности. Отсюда смешанная форма, которая может быть также республиканская и монархическая. Таким образом, различием субъектов верховной власти определяются различия государственного устройства: оно может быть монархическое, аристократическое, демократическое и смешанное.
    Каждая из этих форм представляет преимущественно один из существенных элементов государства: монархия – единство власти, аристократия – начало законного порядка, демократия-свободу; наконец, в смешанном правлении осуществляется государственная цель – сочетание порядка и свободы, или органическое расчленение государственной идеи, представляющей соединение разнообразных элементов. Но мы видели, что хотя высшая цель государственного развития состоит в полном и гармоническом осуществлении его идеи, однако в действительности это развитие сообразуется с жизненными условиями и потребностями народа. В том или другом государстве, на той или другой ступени развития, является преобладание того или другого начала, и это преобладание выражается в различии субъектов верховной власти. Поэтому все эти формы идеально правомерны. Верховная воля государства может выражаться или в монархе, или в аристократической палате, или в народном собрании, или, наконец, в совокупном решении различных органов. Но во всяком случае, верховная власть принадлежит лицу или лицам, не как собственность, а как представителям или органам государства.
    Но если все эти различные формы идеально правомерны, то спрашивается: на каком основании приобретается верховная власть в действительности? Почему верховной властью облечено то или другое лицо, физическое или нравственное, а другие обязаны повиноваться?
    Для того чтобы известное лицо считалось носителем верховной власти, необходимо, чтобы в нем соединялись все условия, потребные для существования верховной власти. Эти условия частью фактические, частью юридические. Они суть: 1) достаточная сила, чтобы вынуждать повиновение; 2) юридический титул.
    Сила составляет фактическое основание власти. Власть прежде всего держится собственной силой. Она не может быть верховной, если она не преобладает над всеми. Если известное лицо не в силах установить в государстве порядок и вынуждать исполнение своих решений, то оно не в состоянии исполнять свои обязанности, как орган государства. Права же даются ему для исполнения обязанностей. Поэтому оно теряет право, как скоро оно не в состоянии исполнять свои обязанности. На этом основании государь, лишившийся престола, изгнанный из государства, перестает быть государем; никто не обязан ему повиноваться как законному монарху, хотя бы юридический титул его остался невредим. Так как власть присваивается не лицу, а месту, то потерявши место, оно тем самым лишается власти. Наоборот, фактическая власть, не имеющая законного титула, требует себе повиновения уже потому, что она занимает это место и, стоя во главе государства, одна в состоянии исполнять обязанности, как орган целого, и вынуждать повиновение. Фактически тот, кто обладает наибольшей силой, естественно становится во главе государства.
    Однако фактическая сила недостаточна для утверждения верховной власти, как постоянного и прочного учреждения. И юридический и нравственный элементы государства требуют, чтобы власть была законная, а не только фактическая. На чем же основывается юридический титул верховной власти?
    В нормальном порядке, юридический титул верховной власти заключается в положительном законе. То лицо, физическое или нравственное, юридически облечено верховной властью, которое получило его на основании закона, действующего в государстве. По самому существу государства, этот порядок должен быть непрерывный. Власть должна приобретаться и передаваться законным образом. Всякое изменение закона можеть быть только делом самой верховной власти. Таким образом, требование законного порядка, представляющего присущее государству высшее нравственное начало, заключается в том, чтобы этот порядок оставался ненарушим, чтобы закон изменялся только законным путем. В этом состоит истинное значение начала легитимизма. Изгнанный монарх, как сказано, вовсе не есть монарх; верховная власть не принадлежит ему как собственность; он лишается ее, как скоро перестает занимать свое место и исполнять свои обязанности. Но он остается представителем законного порядка, и если народ хочет восстановить нарушенное право, он снова призывает изгнанного князя. В этом состоит юридическое значение реставраций.
    Требование законного порядка до такой степени присуще государству, что всякая фактическая власть, для того чтобы получить прочное значение, должна приобрести юридическое освящение. При недостатке законного титула, она может восполнить его, опираясь на другие элементы государственной жизни. За исключением власти и закона, эти элементы суть граждане и государственная цель. Фактическая власть может сделаться законной или по воле граждан или по требованию общего блага.
    Мы видели, что воля граждан может быть выражением воли государства. Таковой она становится по естественному закону там, где нет другой власти, опирающейся на положительный закон. В этих случаях воля граждан может дать юридическое освящение фактической власти или по собственному изволению установить новую. На этом основано утверждение властей, возникших из переворотов, всеобщей подачей голосов.
    Но фактическая власть может сделаться юридической и помимо явно выраженной воли граждан, во имя общего блага. Мы видели, что даже случайная власть требует повиновения во имя общественной пользы; таковы временные правительства. Здесь самая польза – временная необходимость сохранения порядка в данную минуту. Но государство есть союз постоянный, и как таковой, требует прочного порядка. Если фактическая власть успела утвердить законный порядок в государстве и прочным образом установить повиновение, то тем самым она доказала свое соответствие государственной пользе, или идее государства. Изданный ею закон, недостаточный в своем источнике, ибо проистекает от незаконной власти, получает силу во имя общего блага, и через это самая власть, им определяющаяся, приобретает законный титул. Таким образом, если похититель престола успел утвердит законный порядок и обрести повиновение, то и сам он признается уже законным, а тем более его преемники, получившие престол уже по законному титулу, хотя этот титул в первоначальном своем источнике не имел достаточной юридической силы. Время делает незаконный титул законным, в государственном праве так же, как и в частном, где собственность приобретается давностью. Но в последнем случае это делается в силу начал частного права, в первом – в силу начал государственных, во имя общего блага, освящающего упроченный порядок.
    В государственном праве эти начала получают новое утверждение от международного союза. Признание верховной власти другими правительствами дает ей внешнюю законность, которая, присоединяясь к внутренней, сообщает большую прочность власти. Но относительно самостоятельных государств, признание или непризнание верховной власти другими нисколько не изменяет внутреннего ее права. Только полусамостоятельные государства подлежат в этом отношении ограничениям, определяемым международными трактатами.
    Таковы реальные субъекты верховной власти. Лицо, ею облеченное, приобретает качества, свойственные сану.
    1) Ему присваивается высшее достоинство – величие, ибо оно является представителем высшего порядка, господствующего над людьми. Поэтому цари называются Величеством. Римляне говорили о величии римского народа (majestas populi Romani).
    2) Оно приобретает право на высшее уважение. Оно становится священным и неприкосновенным. Преступления против него наказываются строже, как оскорбления величества (crimen laesae majestatis).
    3) Не имея над собой высшего судьи, оно безответственно, ибо всякая ответственность предполагает высшего. Поэтому самодержавные государи признаются ответственными только перед Богом. Точно так же и в конституционных монархиях король признается безответственным. Здесь ответственность за все действия власти принимают на себя министры. Наполеон III признал себя ответственным перед народом; но это было не более как фразой. Юридически подобная ответственность неосуществима, ибо нет законного способа подвергнуть ответственности монарха, как носителя верховной власти. Последовательное проведение этого начала повело бы к установлению республики вместо монархии.
    Будучи безответственной, верховная власть признается непогрешимой, конечно не в нравственном смысле, а в юридическом, так же как непогрешимым признается приговор судьи, на которого нет апелляции. Как бы он ни был ошибочен, он считается выражением правды, ибо высшая власть есть высший законный орган правды. В этом смысле английское право признает, что король не может учинять неправды: the King can do no wrong.
    Как представитель государства, субъект верховной власти обладает полнотой права. Но принадлежащее идеальному субъекту полновластие может распределяться между различными реальными субъектами. Это распределение основано на том, что полнота власти заключает в себе многообразные права, которые могут быть присвоены отдельным органам. Верховная власть разделяется на отрасли, каждая из которых заключает в себе известную сумму или систему прав. Какие же это отрасли?
    У политических писателей мы находим различные деления. Вообще, насчитывают следующие отрасли: 1) власть учредительная, то есть, право устанавливать основной закон государства, определяющий устройство верховной власти и коренные права граждан; 2) власть законодательная, то есть, право устанавливать общие обязательные юридические нормы; 3) власть исполнительная, или правительственная, то есть право приводить закон в исполнение, или управлять государством на основании законов; 4) власть судебная, то есть, право разбирать тяжбы и налагать наказания.
    Некоторые публицисты признают только законодательную и исполнительную власть, считая судебную лишь видоизменением последней; другие, напротив, ставят судебную власть наряду с остальными; третьи присоединяют к этому власть учредительную; наконец, четвертые присоединяют к этому делению еще власть княжескую, соединяющую в себе все отрасли и стоящую над остальными, как умеряющее начало.
    С последним мнением нельзя согласиться. Власть княжеская не может войти в разделение, ибо это не отрасль власти, а известная ее форма. Мы находим ее у двух писателей: у Гегеля и у Бенжамена Констана. Гегель признает ее третьим моментом в системе властей: момент общий есть власть законодательная, момент частный – власть исполнительная, наконец, момент единичный представляется княжеской властью, которой предоставляется окончательное, личное решение. У Констана королевская власть (pouvoir royal) играет роль умерителя. У обоих она занимает известное место в системе конституционной монархии. Однако и здесь она не составляет особой отрасли, а устанавливается для приведения к единству различных отраслей власти, которые, образуя отдельные системы, могли бы нарушить государственное единство. Княжеская власть, понимаемая в этом смысле, не составляет необходимой принадлежности всякого образа правления, а потому место ее не здесь, а в учении о конституционной монархии.
    Затем представляется вопрос: составляет ли учредительная власть отрасль, отдельную от законодательной?
    Нет сомнения, что существует различие между основными законами и остальными. Во многих государствах установлены для первых особые учреждения. Иногда требуется особое учредительное собрание для изменения основных законов; иногда последние подвергаются утверждению народа. При таких условиях учредительная власть может рассматриваться как отдельная отрасль верховной власти. При всем том, нет достаточного основания ставить ее наряду с властью законодательной и исполнительной. Последние различаются самым содержанием деятельности: первая состоит в праве устанавливать общие нормы, вторая – в управлении государством. Учредительная же власть, так же как законодательная, устанавливает общие нормы, хотя важнейшие из всех – те, которые служат основанием для остальных. Там, где для этого существуют особые учреждения, они представляют только усиление того же начала, которое требуется и для законодательства, именно – участия народа. Поэтому мы учредительную власть можем признать только высшей отраслью законодательной, ту, которая определяет права самой верховной власти.
    Итак, первая отрасль верховной власти есть власть законодательная. Вторую составляет власть исполнительная, или правительственная.
    Некоторые публицисты, основываясь на том, что всякая деятельность состоит в решении и в исполнении, разделяют совокупную верховную власть на законодательную и исполнительную. В силу этого начала, вторая власть подчиняется первой, как рука подчиняется голове. Но это разделение устанавливается по ‘форме деятельности, а не по содержанию, между тем как различные отрасли власти определяются различием содержания. Оно состоит, с одной стороны, в установлении общих законов, с другой стороны, в самом управлении. Закон далеко не обнимает всех решений, а управление не состоит в одном непосредственном приложении законов. Оно ограничивается пределами закона, но действует часто совершенно самостоятельно. Так, ведение войны, переговоры, заключение мира не определяются и не могут определяться общими законами. Вследствие этого, писатели, которые держатся этого разделения, как, например, Локк, признают еще особую власть федеративную, именно потому, что она не подходит под понятие об исполнении. Очевидно, что федеративная власть не что иное, как управление государством в сношениях с внешними державами. Но и в самых внутренних делах, правительственная власть не ограничивается простым исполнением законов. Она сама издает обязательные нормы, определяющие способы действия в пределах закона; на этом основано различие между законами и уставами, или постановлениями (reglements). Во многих случаях она сама устраивает различные части в подчиненных ей учреждениях. Она, в силу данного ей права, по усмотрению обстоятельств, разрешает, утверждает и предпринимает различные действия. Наконец, в чрезвычайных случаях она уполномочивается действовать и вне пределов закона. Из всего этого очевидно, что эта отрасль власти должна быть названа не исполнительной, а правительственной. Задача ее состоит в управлении государством на основании и в пределах установленных законов.
    Наконец, представляется вопрос: следует ли судебную власть считать отдельной отраслью верховной власти?
    Многие этого не признают, на том основании, что суд не что иное, как известная форма исполнения. Хотя в новейших государствах судьи независимы от исполнительной власти, однако это разделение относится только к подчиненной сфере; собственно же политических властей, по этому воззрению, две: законодательная и исполнительная.
    Это возражение было бы справедливо, если бы мы приняли разделение на власть законодательную и исполнительную. Но принявши разделение не по форме, а по содержанию деятельности, мы должны судебную власть отделить от правительственной, ибо они имеют две различные сферы деятельности: одна управляет общими интересами государства, другая разбирает права и обязанности граждан. Это две стороны государственной деятельности, которые требуют особых систем. Важнейшая гарантия права состоит в независимости судебной власти от правительственной. Но так как первая ограничивается решением отдельных случаев, а не общих дел, то она играет меньшую политическую роль, нежели две остальные. Однако она может иметь весьма важное политическое значение: она ограничивает произвол правительственной власти, а иногда решает и высшие конституционные вопросы. Таково, например, положение суда в Соединенных Штатах. Поэтому судебная власть, несомненно, должна быть поставлена наряду с другими.
    Итак, верховная власть разделяется на законодательную, правительственную и судебную. Эти три отрасли соответствуют отношениям верховной власти к трем остальным элементам государства к закону, к государственной цели и к правам граждан.
    Эти отрасли, разделяясь, получают соответствующие им органы. Разделение может быть установлено в самой верховной власти; но еще чаще оно происходит в подчиненных органах. Из этого образуется сложный организм властей и учреждений, который, разветвляясь по всему государству, составляет однако нечто цельное и единое, ‘ибо все исходят от единой верховной власти и представляют единую государственную волю в приложении к разнообразию условий и элементов жизни. Верховная власть развивается в систему учреждений.
     
    ГЛАВА VII. ОТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВА К ДРУГИМ СОЮЗАМ
    Человеческие союзы, отличные от государства, как сказано выше, суть союз кровный, союз гражданский и союз церковный. Отношение их к государству определяются самым их существом.
35. Отношение к союзу кровному.
    Формы кровного союза суть семейство, род и племя. Они образуются естественным нарождением. История народов начинается с господства этих союзов. Первоначально они обнимают человека всецело; в них он живет и действует. В особенности род и племя, будучи обширнее семейства, способны существовать, как самостоятельные союзы, заменяя собой государство. Но это господство кровных союзов прекращается с дальнейшим развитием. Человек, по своей духовной природе, не может поглощаться всецело физиологическими отношениями. Как существо свободное, одаренное разумной волей, он отрешается от этой первобытной основы, становится самостоятельным лицом и строит из себя высшие духовные союзы. Поэтому на дальнейших ступенях кровные союзы или исчезают или входят как составные элементы, в другие высшие союзы, гражданский и государственный.
    Из трех форм кровного союза семейство носит характер частный, племя – характер общественный, род же стоит посредине между обоими. Поэтому семейство естественно входит в гражданское общество, как составная его часть. Семейное право составляет часть гражданского права, хотя здесь чистые гражданские начала видоизменяются кровными отношениями. Точно так же и род входит в состав гражданского общества. По своему двойственному характеру, он получает в нем значение не только частное, но и общественное, особенно в те эпохи, когда частные союзы занимают в обществе главное место, как было в древности и еще более в средние века. Мы знаем, какую роль играли в древней России родовые отношения. Но когда гражданские отношения, вследствие развития государственных начал, низводятся на степень частных, общественное значение рода исчезает; остаются отношения родственные, которыми определяется наследственное право.
    Что касается до государства, то чем ближе оно к патриархальному союзу, тем более оно носит печать последнего. Классические государства имели совершенно племенной характер и строились по началам кровного союза. Соединяясь в одно государство, различные племена сохраняли свою отдельность. Внутри себя племя делилось на колена, колена – на роды. Это были патриархальные деления, возведенные на степень государственных, или государственные деления, построенные по типу племенных. Так, в Риме, патриции делились на трибы, трибы – на курии, курии – на декурии, декурии – на роды. У Евреев мы находим разделение племени на колена и роды во всей его чистоте. Самые сословные деления в древности носили нередко племенной характер. Таковы были разделения на патрициев и плебеев в Риме, на Спартанцев, Лакедемонян и Илотов в Спарте. Но с дальнейшим развитием государства эти разделения, основанные на кровном союзе, исчезают. Они исчезли уже в древности; новое же государство их вовсе не знает, ибо оно не носит племенного характера, а произошло из смешения многих племен. Однако и здесь кровная связь не исчезает, но она получает высший характер: род сохраняет свое значение, как преемственный носитель государственных начал; племя становится народом.
    Государственное значение рода заключается в передаче от поколения поколению высшего общественного положения и сопряженного с этим высшего сознания государственных начал. Государство, как постоянный союз, все основано на преемственности поколений. Наследственная монархия выражает это начало в самой верховной власти, родовая аристократия – в преемственном сохранении высшей способности. Ни то, ни другое не составляет, однако, необходимой принадлежности всякого государства. В демократической республике нет ни царского дома, ни родовой аристократии. Но это не означает высшей ступени развития. Физиологический элемент, так же как юридический и нравственный, всегда составляет одно из существенных начал государственной жизни. Исчезновение преданий, основанных на преемственности поколений, лишает государство одного из главных его устоев и дает ему одностороннее направление. Через это элемент свободы получает неограниченный перевес над всеми остальными, что вовсе не соответствует идее государства, как она изложена выше. Самостоятельное значение власти и закона опирается на физиологические начала.
    В еще большей степени значение физиологического элемента проявляется в проистекающей из племенного союза народности, которая составляет самую существенную основу государства. Мы видели, что слово народ имеет двоякий смысл: физиологический и юридический. Здесь идет речь только о первом, который точнее можно обозначить словом народность, ибо народ есть уже нечто организованное. От племени народность отличается тем, что в первом преобладает связь, основанная на единстве происхождения, а во второй – сознание духовного единства. В племени связь может быть даже и бессознательная; оно может быть рассеяно по разным местам и не сознавать себя как одно целое. Народность же непременно сознает себя как единую духовную сущность. В обоих отличительным признаком служит язык. Племенная связь составляет физиологическую основу народности, но на этой основе вырастает высший духовный мир. Поэтому в народность могут входить множество посторонних элементов, которые она, как духовная сущность, себе подчиняет и претворяет в себя.
    Каково же отношение народности к государству?
    Мы видели, что государство образуется народом в юридическом смысле, как организованной массой. Но физиологическое и политическое значение народа, народ и народность, находятся в тесной связи. Народность, сознавая себя единой духовной сущностью, стремится иметь общую волю и общую организацию, то есть стремится сделаться народом, или образовать государство. Наоборот, государство, составляя единый организм, требует от граждан сознания своего единства, общения идей и интересов, а это сознание и это общение даются ему народностью.
    Из этого понятно, почему субъект государства есть народ, а не более обширное соединение людей. Государство как цельный организм, возвышающийся над остальными союзами и представляющий сочетание присущих им начал, заключает в себе юридический, нравственный и физиологический элементы. Поэтому оно не может быть основано на отвлеченно-нравственном, или общечеловеческом начале. Общечеловеческим союзом может быть только церковь. В государстве же необходимо общение всех интересов и проистекающее отсюда единство воли, направляющей общую деятельность. Это возможно только в более тесном союзе людей, именно – в народе. Поэтому государства, далеко заходящие за пределы народности, естественно стремятся к распадению. Отсюда неудачи всех попыток основать так называемые всемирные монархии. Слово всемирный принимается здесь, впрочем, в фигуральном смысле, ибо история никогда не представляла даже приближения к государству, обнимающему все человечество. Это утопия, которую некоторые писатели считают идеалом государственного развития, но которая совершенно несбыточна. Человечество никогда не может соединиться в общую юридическую организацию. Человечество не есть лицо, а общий дух, развивающийся в разнообразии совместных и преемственных нравственных лиц, образуемых народами. Различие естественных и исторических условий, под которыми живут народы, расселенные по земному шару, производит различие народных характеров, направлений и интересов. Отсюда различие воль и распределение верховной власти по разным центрам. Юридическая власть принадлежит не общему безличному духу, а живому союзу людей, то есть народу, устроенному в государство.
    Однако в действительности не всегда физиологическая народность совпадает с юридической. Мы видим народности, разделенные на разные государства, и, наоборот, государства, составленные из разных народностей. Иногда это происходит от чисто внешних условий: народность, рассеянная по разным странам, не может образовать единого тела, и наоборот, народности, перемешанные между собой, необходимо должны войти в состав единого государства. Последнее мы видим, например, в Австрийской Империи, где перепутаны Немцы, Венгры, Итальянцы, Румыны, Славяне различных племен, вследствие чего образовалось самое пестрое политическое тело.
    Смешение племен бывает даже условием высшего развития. Племя, чтобы сделаться политическим народом, должно выйти из своей ограниченности и взойти на высшую ступень духовного развития; средством для этого служит смешение с другими. Иногда одно племя покоряет другое, и тогда сознание власти дает ему и высшее политическое сознание; так было, например, в Спарте. Или же одно племя соединяется с другими сродными, и это обобщение рождает высшее духовное и политическое единство. Так было первоначально в Риме. Когда впоследствии к патрициям присоединились плебеи, прибавился новый элемент, а с тем вместе и новый источник государственного сознания. В новое время это смешение народов происходит еще в гораздо большей степени, нежели в древности. Мы видим это, например, во Франции и в Англии. Как французская, так и английская народность образовались из различных, насевших друг на друга племен. Из славянских племен великорусское, наиболее смешанное, явилось и наиболее способным к образованию прочного государства. Племена же Чувашей или Латышей, живя первобытной племенной жизнью, не в состоянии образовать самостоятельный политический союз. Их назначение – подчиняться другим народам и входить в состав других государств.
    Из этого ясно, что для образования государства, кроме внешних условий, необходимы и внутренние. Не всякий народ способен устроить из себя государство. Для этого нужно высшее политическое сознание и государственная воля, которые находятся не у всякого. Народ, который неспособен разумно и добровольно подчиняться верховной власти и поддерживать ее всеми силами, никогда не образует государства, и если в нем установится нечто похожее на государственный порядок, он будет всегда непрочен. Этим, между прочим, объясняется падение Польши, которая никогда не могла установить у себя истинной верховной власти. Существовавшее в ней политическое устройство было не что иное, как узаконение анархии. Народ, способный к государственной жизни, должен прежде всего проявить уважение к законному порядку. Революционные же стремления менее всего служат признаком политической способности.
    Кроме государственного сознания и воли нужна еще достаточная сила, чтобы сохранить свою самостоятельность и свое место в ряду других, что также находится не у всякого народа. Каждый самостоятельный народ призван быть историческим деятелем. Над народами нет высшей власти, которая бы ограждала слабых. Каждый должен стоять за себя, а на это нужна сила. Кто не обладает достаточной силой для самостоятельной деятельности, тот должен отказаться от самостоятельности. Это опять высший исторический закон, который дает право участия в судьбах мира только народам, способным действовать на этом поприще. Но и здесь, так же как в отношении верховной власти к подданным, материальная сила держится нравственной. Это – сила духовная, основанная на высшем сознании и воле. Сила народа вытекает из его государственного сознания. Народ, который способен единодушно соединяться около власти, всегда сумеет отстоять свою самостоятельность. Это мы видим на многих примерах. Так, Греки отстаивали себя против Персов, Нидерланды против Испании, Швейцарцы против австрийских и бургундских князей. Таким образом, способность народа доказывается историей. Этим с нравственной точки зрения не оправдываются притеснения и насилия; но этим объясняются исторические события.
    Из всего этого очевидно, что полное совпадение народности и государства вовсе не составляет непременного закона государственной жизни. Можно сказать только, что для прочности государства необходимо, чтобы оно опиралось на какую-нибудь преобладающую народность. Еще менее можно говорить о праве каждой народности образовать самостоятельное государство. Право вытекает из свободы лица, но свобода тогда только становится правом, когда она освящается законом. Самые прирожденные права человека составляют, как мы видели, только идеал личной свободы, а не постоянную норму жизни. К народности же эти начала совершенно неприменимы. Естественный закон связывает личную свободу с природой человека, как единичного существа; но нет естественного закона, который определял бы образование тех или других человеческих союзов. Право присваивается лицу; народность же не есть лицо, а общая духовная стихия, которая не имеет ни воли, ни прав пока она не организована в государство. В народе, как массе людей, может быть распространено желание составить самостоятельное тело; но желание не образует еще права. Из воли народной истекает право, только когда эта воля организовалась как законная верховная власть. Тот только народ имеет право на независимость, который уже приобрел независимость. Пока этого нет, можно говорить только о желаниях и стремлениях народа, а никак не о праве.
    Но если вопрос о народности устраняется из юридической области, то этим не уничтожается политическое его значение. Как было замечено выше, юридическое начало не есть единственный элемент государства. Когда существующий законный порядок приходит в столкновение с желаниями и стремлениями подчиненного ему народа, то можно спросить: до какой степени этот порядок удовлетворяет государственной цели, то есть общему благу, а с другой стороны, до какой степени эти желания и стремления разумны и способны установить лучший порядок? Здесь оценка будет уже не юридическая, а нравственная и политическая. Из области права вопрос о народности переносится в область политики.
36. Отношение государства к гражданскому обществу.
    Гражданское общество основано на свободной воле лиц; оно обнимает частные отношения граждан между собой. В него входят и те частные союзы, которые образуются свободным соединением лиц вследствие общения частных интересов. Эти союзы могут быть простыми товариществами, но они могут образовать и юридические лица, или корпорации. Последние, как союзы гражданские, основаны на частном праве; они являются субъектом собственности и договоров. Но чем постояннее союз, тем более он способен получить государственное значение и сделаться органом государственных целей. В этой области гражданские начала и государственные проникают друг в друга.
    И в остальных своих сферах гражданское общество подчиняется государству. Отдельные лица, находящиеся между собой в частных отношениях и вступающие в частные союзы, могут жить совместно не иначе, как под общими нормами права, определяющими и охраняющими совместную их свободу. Эти нормы не должны находиться в зависимости от частной воли людей, они устанавливаются именно вследствие нравственной необходимости подчинить частную волю общему закону. Только через это свобода становится правом. В юридическом порядке осуществляется высшая идея правды, а потому он должен выражать высший закон, владычествующий над всеми частными лицами. Следовательно, по самому существу своему, этот закон должен устанавливаться властью, независимой от частного произвола, то есть представляющей общество как единое целое, господствующее над частями. А такая власть есть именно государственная. В гражданских союзах самая власть носит на себе частный характер, вотчинный и договорный, а потому она не соответствует требованиям права. Она не в состоянии утвердить юридический порядок на высшем начале правды, сделав его равным для всех. В отсутствии высшей воли, господствующей над людьми, право подчиняется частным отношениям: сильный покоряет слабого; естественное неравенство людей берет верх над требованиями правды и переходит в неравенство юридическое. Предоставленное себе, гражданское общество противоречит собственному основному началу – свободе лиц. Если, с одной стороны, оно эту свободу расширяет до произвола, то с другой стороны, оно этому произволу подчиняет слабейшие лица. Между тем высшее начало правды должно быть соблюдено и в гражданском обществе, а для того чтобы это совершилось, оно должно быть поставлено под охрану высшей власти, безусловно владычествующей над лицами. Следовательно, из самого существа гражданского союза вытекает необходимость подчинения его союзу государственному. В чем же состоит это подчинение?
    Во-первых, очевидно, что нормы права, как абсолютно обязательные, должны устанавливаться государством. Обычай, как физиологическое выражение общественного сознания права, составляет естественную принадлежность физиологических союзов. Он господствует на первоначальных ступенях человеческого общежития, где из самой природы человека органически развиваются духовные его отправления, как-то: язык, верования, право. В высших союзах, обычай сохраняет свою силу только вследствие признания верховной властью и ее органами. Вообще же он заменяется законом и судебной практикой. Физиологическое развитие права уступает место развитию разумному. Норма права, как прямое выражение верховной воли государства, есть закон.
    Во-вторых, если общие нормы права устанавливаются государством, то действительные права, принадлежащие тому или другому лицу, приобретаются и отчуждаются частными актами, совершаемыми законным порядком. Здесь область, в которой господствует свободная воля лиц. Здесь лежит и предел государственной деятельности; а потому вторжение государства в эту область есть деспотизм, то есть злоупотребление права. Так, например, если бы государство установило себя всеобщим наследником, как требовали сенсимонисты, оно поступило бы деспотически. Наследство есть частный способ передачи имущества; оно действует в частной сфере, а потому государство может только определять общие нормы наследственного права; в отдельные акты оно вмешиваться не должно. Здесь еще раз оказывается вся несовместность социализма и коммунизма с истинным значением человеческих союзов и с теми границами, которые, по самой их природе, существуют между деятельностью общественной власти и свободой лиц. Уничтожая частные способы приобретения и отчуждения имущественных прав, коммунизм уничтожает гражданский союз в пользу государственного, то есть водворяет полнейший деспотизм.
    Столь же мало государство должно вмешиваться и в область договоров. И здесь ему принадлежит только установление формальных условий, ограждающих свободную волю лиц от насилия и обмана; самое же содержание договоров есть дело частного соглашения. Вторжение государства в эту область уничтожает свободу лица в том, что составляет необходимую и законную сферу личной воли. Это – водворение деспотизма, равно противоречащее существу государства и существу гражданского общества. Отступление от этого начала допускается только там, где лицо, по своему физическому положению, не в состоянии само себя ограждать. Таковы малолетние и безумные. Они ставятся под частную опеку, однако под контролем государства. Сюда же в некоторых отношениях принадлежат и женщины, как слабейшие. Отсюда, например, законы, ограничивающие работу женщин и детей на фабриках. Но опека над взрослыми мужчинами не имеет никакого оправдания в здравой теории. Всего менее она допустима там, где эти же мужчины облекаются политическими правами, то есть признаются полноправными гражданами. Это одно из тех противоречий, которые обнаруживают полную путаницу понятий. Введение всеобщего права голоса и, рядом с этим, требование закона, устаноавливающего восьмичасовой рабочий день, есть юридическая и политическая несообразность. Со стороны государственных людей оно объясняется только желанием угодить массе, которой, разумеется, приятно работать меньше, получая ту же плату.
    Предоставляя частные соглашения свободной воле лиц, государство определяет способы узаконения частных сделок, а в случае спора, ему принадлежит суд. Столкновения разрешаются приложением общей нормы к частному случаю. Таким образом, не вступаясь в частные отношения собственности и договоров, государство остается верховным блюстителем права. Этим ограждается самостоятельность гражданского общества, составляющего первую и необходимую область человеческой свободы. Где нет гражданской свободы, там всякая свобода обращается в призрак.
    Однако, в-третьих, эта самостоятельность не безусловная. Государство и гражданское общество не составляют две области, разграниченные резко определенной межой, так что ни одно не властно переходить за пределы другого. Они представляют две стороны одного и того же народного союза: государство в определении единства, как цельный организм, подчиняющий себе части, гражданское общество в определении множества, как совокупность частных отношений свободных лиц. Они пребывают совместно, а потому неизбежно соприкасаются многими точками и приходят в столкновение друг с другом. Если бы все значение государства ограничивалось охранением права, оно могло бы, ни во что не вмешиваясь, соблюдать только верховный надзор над общественной жизнью, разрешая столкновения прав и наказывая нарушения предписанных норм. Но как всецелый союз народа, государство есть общение всех его интересов. Общие же интересы и общие цели находятся в связи с частными. Отсюда новое отношение гражданского общества к государству. Оно определяется законом, подчиняющим лица союзу и частные цели общественным. В силу этого закона, при столкновении частных целей с общими, первые должны уступать последним. Отсюда ограничения частных прав во имя государственной пользы.
    Эти ограничения могут касаться как лиц, так и собственности. В силу этого начала государство имеет право ограничивать деятельность частных лиц в видах общественной пользы. На этом основано множество полицейских постановлений, воспрещающих известные действия или устанавливающих для них определенные условия. Государство может наложить на граждан и личные повинности для общественной пользы. Что касается до собственности, то мы видели уже, что при столкновении верховного территориального права с частной собственностью последняя должна уступать первому. Отсюда подати, повинности, регалии, экспроприация.
    Так как цели, потребности и интересы государства разнообразны и изменчивы, то и столкновения их с частными правами разнообразны и изменчивы. Точно определенной границы здесь быть не может. Это живые отношения, которые разрешаются не иначе, как усмотрением. Решение может принадлежать только государству, ибо оно имеет верховную власть над гражданским обществом. Государство решает, что ему нужно; частные же люди безусловно обязаны повиноваться верховному приговору. Это вытекает из самого существа государства. В самых демократических республиках не может быть иначе. Однако, с другой стороны, система полицейских мер может сделаться до такой степени стеснительной, что свобода граждан опять обратится в призрак. Поэтому самый закон устанавливает гарантии для лица, обеспечивая его от произвола. Совокупность этих гарантий мы увидим ниже, в отделе о правах граждан.
    Таково, в основных чертах, отношение государства к гражданскому обществу, вытекающее из существа обоих союзов. Однако это отношение, господствующее в новое время, установилось не вдруг. Оно составляет результат всемирно-исторического процесса. На первых ступенях человеческого развития различные союзы – патриархальный, гражданский, церковный и государственный – еще не разделяются; человеческое общежитие находится в слитном состоянии. Вследствие этого, в древности государство в значительной степени охватывало собой и область гражданских отношений. Так, почти везде, при первоначальном поселении племен, каждому роду назначался земельный участок, равный с другими, и нередко государственные законы освящали этот первобытный порядок как постоянную норму. Такое же подчинение гражданских отношений государственным целям мы находим и в господствовавшей в классических государствах системе повинностей и в законах о долгах. Из тех же воззрений вытекло и общение имуществ в государстве Платона. Но именно это поглощение частных интересов государственным было одной из главных причин падения древних республик, они разложились вторжением частных интересов, которым не было места в их строении. Разрушение древних государств представляет исторический процесс постепенного выделения гражданского общества, которое наконец, сбросив с себя государственное иго, в средние века явилось не только самостоятельным, но и верховным светским союзом. Частное право господствовало во всех общественных отношениях. Но такое верховенство, в свою очередь, противоречило существу гражданского общества, а потому оно, силой нового исторического процесса, опять подчиняется государству, сохраняя, однако, относительную самостоятельность. Политический союз, как представитель совокупных интересов, мало-по-малу выделяется из гражданского, предоставляя последнему область частных отношений и частных интересов. Эта самостоятельность гражданского общества составляет, таким образом, плод всемирно-исторического развития человечества; это – завоевание, совершенное свободой лица у владычествующего над ним союза, а потому оно должно остаться вечным достоянием человечества. Всеобщая гражданская свобода, то есть свобода лица, собственности и договоров, составляет коренное начало нового мира, в отличие от древности и средних веков. Об эту личную свободу, вытекающую из самой природы человека и составляющую неотъемлемое его достояние, сокрушатся все несбыточные утопии социалистов, приложимые только к временам первобытной дикости.
37. Отношение государства к церкви.
    Церковь есть союз верующих, то есть союз религиозный. Главная цель ее заключается в установлении отношений человека к Богу. Как разумное существо, человек не ограничивается познанием частных, окружающих его предметов. Разум его неудержимо стремится к познанию вечных, верховных начал бытия, от которых все исходит и к которым все возвращается. Человек от созерцания мира возвышается к познанию Божества, и это познание имеет для него значение не только теоретическое, но и практическое. Отсюда он выводит понятия о собственных своих отношениях к миру и к другим людям; отсюда он черпает правила своей жизни, то есть нравственный закон. Охватывая таким образом все нравственное существо человека, понятие о Божестве не остается отвлеченным началом познания, но становится живым чувством – верой. Отношение к Богу является живым поклонением, а проистекающее отсюда отношение к другим людям – живым общением веры и любви. Во имя общей веры, составляющей средоточие всей их нравственной жизни, люди соединяются для общего поклонения Божеству и для взаимного поддержания в правилах нравственности. Этот союз и есть церковь. К единомыслию веры здесь присоединяется связь нравственная, общий нравственный закон, обязательный для воли. Отсюда живое практическое единство союза. Где есть нравственный закон, там есть начало, владычествующее над волей, а потому есть власть и подчинение; есть и общая цель – приведение человека к Богу. Таким образом, в церкви находятся все элементы общественного союза; но главный элемент, который делает из нее практический союз, есть нравственный закон.
    Мы видели, что нравственный закон входит, как составной элемент, и в государство. В чем же состоит различие обоих союзов?
    Оно заключается в том, что в государстве к нравственному началу присоединяется юридическое. Мы видели, что государственное право исходит из понятия о цельном союзе, подчиняющем себе лица, а гражданское право – из существа лица, обладающего свободной волей; церковный же союз весь основан на нравственно-религиозном учении, обязательном для совести верующих, но отнюдь не принудительном. Принадлежность гражданина к государственному союзу основана на юридическом отношении его к государству, как члена к целому; принадлежность же члена церкви к религиозному союзу основана единственно на вере и любви, то есть на свободном отношении совести к нравственно религиозному учению. Государство есть союз принудительный, церковь – союз свободный. Поэтому и средства, употребляемые церковной властью, суть средства нравственные. Сильнейшее наказание состоит в отлучении от церкви. Всякое иное отношение есть злоупотребление власти.
    Философское основание этого различия заключается в том, что государство обнимает собой всего человека, как физического, так и нравственного, в его отношениях к цельному союзу; а физический человек подлежит принуждению. Церковь, напротив, касается только нравственного, внутреннего человека, который, по существу своему, принуждению не подлежит. Церковь обращается к религиозному чувству, а потому держится началом личным, субъективным. Каковы бы ни были объективные основы, на которых зиждется церковный союз, подчинение ему зависит исключительно от совести человека.
    Тем не менее, церковь, как внешний общественный союз, существующий в государстве, получает и юридическое устройство, а с тем вместе становится в юридические отношения к государству. Как единый, цельный союз, она образует нравственное лицо, или корпорацию, которая получает известное место в ряду других. Для своего существования она нуждается в материальных средствах и в качестве нравственного лица становится субъектом гражданских прав и обязанностей. Кроме того, церковь удовлетворяет одной из самых существенных потребностей общества; а так как государство обнимает, в своей верховной цели, все общественные интересы, то церковь не может оставаться ему чуждой. Наконец, церковь является хранительницей нравственного закона, составляющего один из основных элементов самого государства, а потому связь между обоими союзами должна быть самая тесная.
    В чем же состоят взаимные их отношения?
    Прежде всего, как союзы, основанные на разных началах, они друг от друга независимы. Однако история представляет многочисленные примеры их слияния. Весь древний мир строился на этом начале. Это слияние может быть двоякое: или государство подчиняется церкви, или, наоборот, оно подчиняет себе церковь. В первом случае государство основывается на религиозном учении. Такое политическое устройство называется теократией. На Востоке оно до сих пор составляет всеобщее явление. Но теократия противоречит существу как государства, так и церкви. Она может держаться только уничтожением свободы совести, то есть самой нравственной природы человека. В теократии религиозное учение становится не только нравственно обязательным для верующих, но и принудительным для граждан. Этим уничтожается самостоятельность государства, которое даже в собственно ему принадлежащей юридической области подчиняется церковной власти и само должно вступать в непринадлежащую ему область внутреннего человека. Как скоро признается свобода совести, как скоро допускается возможность существования различных вероисповеданий между гражданами, так государство необходимо должно получить самостоятельное значение. Заключая в себе людей различных вероисповеданий, которые все одинаково ему подвластны, оно должно искать иного основания для подданства, нежели религиозное учение. Иначе власть его будет нравственно обязательна только для одного разряда подданных, а для других она будет основана единственно на внешней силе. Даже и для первых она будет обязательна лишь настолько, насколько они веруют в церковное учение; вера же есть дело личной совести. Следовательно, государственное подданство будет основано на субъективном чувстве, чего допустить нельзя. Таким образом, основать государственную власть на религиозном учении значит подкапывать самые основания государства.
    Но если государство должно быть независимо от церкви, то и церковь, с своей стороны, должна быть независима от государства. Иначе совесть верующих будет подчинена внешней принудительной власти, во имя государственной цели, что противоречит ее существу и уничтожает нравственную природу человека. На Востоке мы видели господство теократии; в классических государствах мы также видим слияние религиозного союза с государственным; но здесь первый подчиняется последнему. Государство требует поклонения своим богам и допускает чужие религии лишь настолько, насколько они совмещаются с его собственной. Это подчинение явно высказалось в борьбе языческого государства с христианством. Существенный смысл этой борьбы заключается в выделении религиозного союза из политического. Независимость церкви разлагала древнее государство, которое всеми силами стремилось этому противодействовать, но должно было оказаться бессильным против нравственных требований человека. Христианское учение в первый раз создало церковь, как союз самостоятельный, основанный на чисто нравственно-религиозном начале. В этом состоит всемирно-историческое значение христианства в общественной сфере. Здесь впервые свободная совесть человека нашла себе область, собственно ей принадлежащую, куда она могла уходить от принудительной общественной силы. Поэтому она так упорно отстаивала свои права против римских императоров. Утверждение церкви, как независимого союза, составляет вечное достояние человечества, приобретенное кровью христианских мучеников.
    Однако нормальное отношение обоих союзов установилось не вдруг. Государство, разлагаемое с одной стороны гражданским обществом, с другой стороны – церковью, исчезло. Средневековый мир разделился на две половины, управляемые противоположными началами: светская область – частным правом, духовная – нравственно-религиозным учением. Над ними не было высшего союза, устанавливающего единство. Вследствие этого церковь получила полную независимость, не только как нравственный союз, но и как юридическая корпорация. Самостоятельность суда и управления, привилегированные имущества, свобода от общественных тяжестей, все пало ей на долю. Она получила в свое ведомство множество светских дел, по связи их с делами духовными. Она сделала светскую власть своим орудием в преследовании иноверцев. Папы заявили даже притязание на верховное владычество в светской области, во имя нравственного закона и религиозных целей. Но все это было возможно только при разложении государства. Как скоро, с эпохой Возрождения, начался новый исторический процесс и восстановленное государство стало сводить к единству противоположные элементы общественной жизни, так эта внешняя независимость церкви должна была исчезнуть. Оставаясь независимой как нравственно-религиозный союз, церковь, как юридическая корпорация, входит в состав государства и наравне с другими нравственными и физическими лицами подчиняется государственной власти.
    Положение ее в государстве, как юридического лица, может быть двоякое: частное или публичное. Как субъект гражданских прав и обязанностей, церковь становится наряду с другими частными союзами, образующими юридические лица. Как публичное лицо, она соответствует известным государственным целям и занимает в государстве известное положение. Какими нормами права определяются те и другие отношения, мы увидим в изложении прав, присвоенных корпорациям.
    Но каково бы ни было корпоративное положение церкви, государство не может вмешиваться в ее внутреннее устройство. Нормы, определяющие отношение союза к членам, устанавливаются религиозным учением, а не государственной властью. Это отношение совершенно противоположное тому, которое мы видели выше относительно гражданского общества. Там государство устанавливает общие нормы права, предоставляя свободе лиц частные юридические действия, имеющие целью приобретение и отчуждение прав. Здесь, напротив, государство в общие нормы вмешиваться не может, ибо нравственно-религиозное учение от него независимо; но оно определяет права церкви как юридического лица, и может контролировать юридические его действия. Устройство церкви не подлежит ведению государства, насколько оно вытекает из религиозного учения, и напротив, состоит от него в зависимости, насколько оно определяется юридическими нормами, различие весьма тонкое, которое понимается различно в разных странах и при разных обстоятельствах, и которое ведет ко множеству разнообразных сочетаний, существующих в действительной жизни. О них будет речь ниже.
    ГЛАВА VIII. ПРОИСХОЖДЕНИЕ И РАЗРУШЕНИЕ ГОСУДАРСТВ.
    Рассмотревши существо государства и вытекающие из него юридические начала и отношения, мы должны посмотреть, как эта идея переходит в действительность. Этот вопрос можно обсуждать с разных сторон. Здесь имеется ввиду только юридическая точка зрения.
    Теории происхождения государств весьма различны. Того, что сказано в предыдущем, достаточно будет для их выяснения.
38. Существует теория, которая производит государство из семейства. Государство, по этому воззрению, не что иное, как разросшееся семейство. Государственная власть является наследницей власти патриархальной, получившей свои права от естественного порядка, установленного природой или Богом. Некоторые последователи того учения, соединяя его с христианским откровением, производили даже царскую власть от власти, непосредственно данной Богом Адаму над всем его потомством. Таково было в XVII веке учение Фильмера.
    Вся эта теория построена на неверном основании. Государство не есть только разросшееся семейство; это совершенно другого рода союз. Поэтому и государственная власть имеет иные свойства, нежели семейная. Последняя есть власть частная, которой человек не обязан повиноваться безусловно. Права отца семейства над женой и детьми ограничены. Взрослый сын становится самостоятельным и основывает свое собственное семейство. В первобытные времена кровная связь заменяла собой все остальные, а потому патриархальная власть заменяла государственную. Но человек, по своей духовной природе, отрешается от этой первоначальной физиологической основы и вступает в новые союзы, из которых высший есть государство. Последнее может выработаться, между прочим, из кровного союза, но начала, вытекающие из кровной связи, должны вследствие этого измениться. Сюда присоединяются другие, высшие элементы.
39. Другая теория основывает государство на частном праве. Это – теория вотчинная; мы находим ее у Галлера. В силу естественного закона, слабый подчиняется сильному или отдает себя под его покровительство. Рядом частных договоров и подчинений, вокруг могущественного лица или корпорации, образуется союз, имеющий в нем свое средоточие. Власть является здесь собственностью властителя, который располагает ею по своему изволению.
    Эта теория основана на смешении государства с гражданским обществом. Отношение сильного к слабому есть отношение частное. Ряд сделок и подчинений, посредством которых образуется союз, представляет только сумму частных отношений. Общественное начало, составляющее существо государства, здесь отсутствует. Это учение дает нам только исторический способ постепенного образования государственного союза из частных отношений; но для того чтобы подобный союз сделался государством, необходимо опять, чтобы к этому присоединилось высшее сознание государственных начал и сообразное с идеей государства юридическое устройство. Первое требование в таком устройстве заключается в том, чтобы власть считалась должностью, а не собственностью.
40. Третья теория основывает государство на договоре. Это – воззрение самое распространенное. Мы находим его у Гроция, Гоббеса, Руссо, у Канта, у Фихте, за которыми следует множество других мыслителей. До сих пор еще можно встретить его следы. Поэтому на нем нельзя не остановиться.
    Нет сомнения, что сборище людей, не связанных никакими учреждениями, может поселиться на новом месте и общим согласием соединиться в политическое тело и установить государственное устройство. Примеры тому представляют новые колонии. Так, английские пуритане, при первом поселении в Северной Америке, сделали следующее постановление:
    Мы, нижеподписавшиеся, которые для славы Божией, для развития христианской веры и для чести нашего отечества предприняли основать первую колонию на этих отдаленных берегах, постановляем настоящим актом, по взаимному торжественному соглашению и перед Богом, устроиться в политическое тело, с целью управляться и работать для исполнения наших целей, и в силу этого договора, мы соглашаемся издавать законы, акты и предписания, и учредить, смотря по надобности, общественные власти, которым мы обещаем подчинение и послушание.
    Вопрос заключается в том, насколько подобный акт можно назвать договором. Чтобы решить его, мы должны сравнить существо этого акта со свойствами договоров, которыми образуются частные товарищества.
    Во-первых, заключение договора совершенно зависит от свободной воли лиц. Никто не может быть принужден к вступлению в договор. Здесь, напротив, существует обязанность вступить в юридический союз. Люди не могут жить вместе в бесправном состоянии; это противоречит нравственной природе человека. Естественный закон обязывает его блюсти вечные законы правды, уважать чужие права, а потому подчиняться общественной власти, охраняющей юридический порядок. В силу этого начала, несогласные могут быть принуждены или подчиниться установленной власти или образовать отдельный союз. Это принуждение совершается во имя естественного закона, который они отказываются исполнить.
    Во-вторых, форма договора также вытекает из свободной воли лиц. В нем необходимы участие и согласие всех тех, на кого распространяются его сила и действие. Без единогласия договор не может состояться. Здесь же форма акта определяется идеей политического союза. В нем участвуют только те, которые по своей природе способны быть представителями государственных начал, и решение их обязательно для остальных. Поэтому исключаются женщины, которые участвуют в гражданских договорах. Поэтому не требуется и единогласие; как сказано выше, несогласные могут быть принуждены подчиниться общей власти или образовать отдельный союз. Говоря о политических правах, мы заметили, что большинство не имеет права принуждать меньшинство иначе, как в силу высшего, связующего их закона. При возникновении государств, за недостатком положительного закона, может действовать только закон естественный. Но последний не обязывает человека вступить в тот или другой союз. Поэтому у меньшинства не может быть отнято право образовать отдельное юридическое общество, лишь бы оно было совместно с правами других.
    В-третьих, содержание договора тоже определяется свободною волей лиц, причем условия могут быть весьма разнообразны. Здесь, напротив, каковы бы ни были разности в частностях, существенное содержание договора определяется идеею политического союза. В этом отношении, акт, которым устанавливается государство, имеет сходство с брачным договором. Последним также устанавливается союз, вытекающий из самой природы человека, а потому условия его определяются не волей лиц, а идеей союза. Нельзя, например, заключить брак на известный срок, ибо это противоречит идее брака. Такой союз есть не брак, а конкубинат. Точно так же из идеи государства вытекают условия, которые противоречат понятию о договоре. Они выясняются следующими пунктами.
    В-четвертых, договор, исходя из свободной воли лиц, оставляет лица свободными и самостоятельными; они связываются только взаимными правами и обязанностями. Договор о рабстве не есть, в сущности, договор; это – акт подчинения отдельному лицу, вследствие чего, с высшим развитием права, он воспрещается не только нравственным, но и юридическим законом. Но политический союз требует именно такого безусловного подчинения целому. Полное отчуждение свободы в гражданской области составляет единственное содержание так называемого общественного договора. Заслуга Руссо состоит в том, что он это понял. Но он хотел соединить безусловное повиновение государству с первоначальной свободой лиц, а это невозможно. Отсюда все его противоречия и несообразности.
    В-пятых, договор, касающийся личных, а не имущественных отношений, обязателен только для лиц, его заключающих; он не распространяется на потомство. Отдача себя в потомственное рабство еще менее допустимо, нежели личная кабала. Вследствие этого, последователи теории договора логически выводили, что договор должен возобновляться беспрестанно, с каждым новым поколением. Но это противоречит существу государственного союза, который представляет народное единство не только в данную минуту, но и во все следующие друг за другом времена. Поэтому акт, которым образуется государство, заключается на вечные времена и обязателен для всех последующих поколений. Родясь и живя в государственном союзе, человек тем самым уже становится его членом и принимает на себя все сопряженные с этим обязанности.
    Из всего этого ясно, что если в этом акте первоначальное соглашение, так же как в договоре, истекает из свободной воли лиц, то устанавливаемые им отношения не суть договорные. Это не отношения самостоятельных воль, связанных взаимными правами и обязанностями, а единение воль, подчиняющее отдельные лица целому. Поэтому и самый акт, по своему содержанию, является не договором отдельных лиц между собой, а постановлением соединенных воль, которые, образуя единое самостоятельное целое, определяемое идеей государства, составляют народ, облеченный верховной властью. Существо этого постановления мы разберем ниже; здесь нужно было только указать отличие его от договора.
41. Четвертая теория происхождения государства есть теория теократическая. Государство представляется установлением божественным. Здесь надобно различить две школы: одна выводит божественное установление из естественного закона, другая – из известного религиозного учения.
    Что касается до первой, то она подрывается тем, что она не может указать непосредственного действия Божества в устроении политических союзов, а потому принуждена прибегать к чисто человеческим началам, из которых делается уже заключение о воле Божией. Так, например, некоторые писатели утверждали, что Бог первоначально вручает власть народу, который затем уже переносит ее на те или другие лица по своему изволению; следовательно, народовластие признается единственным правомерным устройством по естественному закону. Другие видят волю Божию в покорении слабых сильными. Можно думать, что и соединение слабых для защиты против сильных точно так же входит в намерения Провидения. Во всяком случае, так как Бог непосредственно не вмешивается в дела человеческие, то и происхождение государств не может быть основано на этом начале.
    Несравненно значительнее другая теократическая теория, которая производит государство из непосредственного божественного откровения, выраженного в известном религиозном учении. Эта теория занимает важное место в истории человечества. На ней созидалось множество государств. Она не только содействовала развитию государственного сознания в народах, но можно сказать, что она воспитала это сознание. Философское понятие о государстве приходит поздно. Человеку, который руководится более представлениями и чувством, нежели мыслью, нужно, чтобы закон являлся ему как предписании свыше. Тогда только он постигает его непреложность. Государство, как высший порядок, владычествующий над лицами, будет ему непонятно, если оно не представляется ему божественным установлением. А в этом состоянии находится огромное большинство человеческого рода и большая часть граждан в каждом государстве. Поэтому эта теория служит значительным практическим пособием для утверждения государственной власти.
    Однако, оставляя даже в стороне истину разнообразных учений, на которых строятся теократические государства, на этой теории нельзя остановиться. Она имеет значение только для верующих в данное учение; следовательно, она может объяснить только происхождение государств, в которых оно господствует. Но в мире возникают и существуют множество других государств, в которых господствуют совершенно другие учения, или которые даже вовсе не основаны на каком-либо религиозном учении. Все они остаются необъясненными. На них эта теория не распространяется, ибо она имеет значение положительное, а не философское; она исходит от данного ограниченного факта, а не от общего закона. Существо государства во всяком случае остается здесь в стороне; оно извне получает свое значение.
    Таким образом, все эти учения оказываются недостаточными. Но каждое из них содержит в себе известную долю истины, и это может служить основанием для вывода правильной теории, объясняющей все явления. Вглядываясь в историю и точно определив понятие о государстве, нетрудно обозначить ее черты. Первоначально государства образуются или из других союзов, или свободным актом человеческой воли. Кроме того, государства могут образоваться из других государств. Первые способы можно назвать первоначальными, вторые – производными.
    Что же нужно для того, чтобы государство образовалось из других союзов? Нужно, чтобы власть – патриархальная, гражданская или религиозная – превратилась в государственную. А это совершается развитием политического сознания, возникновением идеи государства, в силу которой существующая законная власть устанавливает организацию, сообразную с этою идеей, и тем самым становится государственной. Возникновение же идеи государства может произойти: 1) вследствие завоевания: владычество над покоренными может развить высшее сознание власти; 2) вследствие религиозного учения. Так, учение христианской церкви о происхождении всякой власти от Бога значительно содействовало развитию государственных понятий. В других религиях, где связь между государством и церковью еще теснее, новое религиозное учение непосредственно переходит в государственное устройство. Пример представляют магометанские государства. Иногда это сопровождается и завоеванием. 3) Государственная идея возникает вследствие постепенного развития общественной жизни и ее потребностей. Так произошли новые государства из средневекового порядка. Формы частного права мало-по малу сменялись государственными, и долго еще сохранялось смешение тех и других. И тут дело не обходится без борьбы: новые идеи встречают отпор в старых правах. Но государство, как высшее начало, должно окончательно победить.
    Таким образом, во всех этих способах, законная власть, патриархальная, гражданская или религиозная, устанавливает новый порядок во имя высшей идеи.
    Но есть и другой способ происхождения государств, способ, который можно назвать свободным. Он состоит в том, что в неустроенном обществе, актом народной воли, возникает государственная власть. Это бывает, когда люди, отрешившись от прежних связей, никому не подчиненные, образуют из себя государство. Пример мы видели выше, при поселении колоний на новую почву. То же самое происходит при отпадении областей от существующего государства, когда отторгающаяся область не имеет самостоятельного государственного устройства. Мы не входим здесь в разбор оснований отпадения; вопрос состоит в том: каким юридическим способом возникает новое государство, когда нет предшествующего устройства, на которое оно может опираться?
    Надобно заметить, что и в этом случае элементы не совершенно первоначальные. Люди, которые образуют новое государство, не упали с неба. Если у них нет даже правильной организации, все же они вышли из данных отношений и носят в себе сознание этих отношений, хотя и разорвали юридическую связь с своим прошлым. Это разлитое в народе политическое сознание и служит исходной точкой для образования нового государства. Из него вытекает воля составить единое целое. Эта общая воля составляет источник права. Выражение ее должно совершаться сообразно с идеей государства. Если нет положительных законов, определяющих право выбора и устройство власти, то остается руководствоваться законом естественным. Поэтому к участию в решении должны быть призваны все естественно способные к политической деятельности, то есть взрослые мужчины. Большинство должно иметь решающий голос, обязательный для всех; иначе не образуется единая воля. Составленное таким образом собрание есть уже государственная власть, имеющая право повелевать и устанавливать законы, обязательные для потомства.
    Таким образом, свободное образование государств совершается актом народной воли, которая, за отсутствием положительного закона, основывается на законе естественном. В предыдущих способах, государственное сознание вытекало из существующей власти; здесь, напротив, государственное сознание возникает в отдельных лицах, которые, соединяясь, образуют верховную власть и устанавливают закон. Но можно сказать, что последний способ происхождения государств составляет исключение. В обыкновенном порядке, государства образуются постепенно или разом, но применяясь уже к данным жизненным формам. Разорвать все связи с прошедшим и установить совершенно новый порядок может быть только делом людей, находящихся в исключительном положении. Замечу, что здесь вопрос идет об образовании новых государств, а не о перемене правлений.
    Переходим к способам производным. Они состоят -либо в соединении нескольких самостоятельных государств в одно целое, -либо в разделении государства вследствие отпадения той или другой части. Примеры того и другого представляют Соединенные Штаты, которые отпали от Англии и образовали новый единый союз.
    Когда соединение совершается по добровольному согласию, то здесь возникает вопрос: что это за акт, договор или постановление? По форме он более приближается к договору, нежели когда соединяются отдельные лица. Каждое государство составляет уже самостоятельное, державное целое, руководимое началами права; обязанности соединяться нет никакой. Поэтому здесь большинство не может обязывать меньшинство. Для того чтобы акт состоялся, необходимо единогласие, что и было в Соединенных Штатах. В продолжение нескольких лет один штат за другим примыкал к союзу. Несмотря на то, если происходит полное слияние соединяющихся государств, акт соединения нельзя назвать иначе как постановлением, а выражение согласия отдельными членами – актами подчинения. Дело в том, что в договорах каждая сторона остается самостоятельною и сохраняет свою отдельную волю; здесь же части отказываются от своей самостоятельности и образуется единая воля, постановляющая общее решение. Вопрос становится затруднительным, только когда члены не вполне подчиняются союзной власти, а сохраняют известную степень самостоятельности, что и было в Соединенных Штатах. Можно сказать, что здесь вопрос юридически не разрешим. Поэтому в юриспруденции Соединенных Штатов .постоянно существовали две противоположные теории. Одни утверждали, что союзный акт есть постановление, ссылаясь при этом на собственные слова федеральной конституции, где сказано: «Народ Соединенных Штатов постановляет»; другая партия, напротив, опираясь на самостоятельность штатов и на добровольно выраженное ими согласие на вступление в союз, стояла на том, что союзный акт есть не более как договор. Отсюда южные штаты выводили право свободного выхода из союза, как скоро они считали дальнейшее пребывание в нем несогласным с своими интересами. Вопрос разрешился войной и победой северных штатов над южными. Добровольное согласие уступило место насильственному подчинению.
    Право государств соединяться в одно целое ограничивается международными отношениями, существующими трактатами и интересами других держав. Усиление одного государства на счет других не есть только собственное его дело; оно изменяет отношение сил в международном союзе, а потому составляет дело общее. Поэтому, для окончательного утверждения вновь образовавшегося государства, необходимо признание других. Какими началами руководствуются тут правительства, какую силу имеют трактаты и каким образом они могут изменяться действительными фактами и согласием держав – все это вопросы, которые выходят из области государственного права и относятся к праву международному. Они составляют один из живейших интересов современной эпохи и обсуждаются с весьма различных точек зрения.
    Кроме свободного соединения государств есть и соединение насильственное, путем завоевания. Это один из самых обыкновенных способов образования новых государств или увеличения старых. На чем же основана юридическая его сила?
    Она заключается в державном праве государства. Как державный союз, не имеющий над собой высшей власти, государство имеет право войны и мира; а война влечет за собой покорение других. Сила не может быть источником права для частного лица, ибо это – беззаконие; но употребление силы правомерно для державного союза, который представляет высшее принудительное начало и сам себе дает закон, а потому здесь оно может быть основанием права. При этом нет возможности юридически различать войну справедливую и несправедливую, как пытался делать Гуго Гроций, который правомерность завоевания основывал на справедливой войне. В международных отношениях нет высшего органа, постановляющего приговоры о правомерности; судьей своих требований остается самодержавное государство. Право войны принадлежит ему безусловно. Оно находит себе предел только в отношениях к другим державам. И здесь право силы получает юридическое освящение признанием других государств. Что касается до предъявляемого в новейшее время требования согласия покоряемых, то пока оно остается лишь смутным чаянием, не имеющим юридического значения. От победителя зависит опираться лишь на собственную свою мощь или оказать уважение свободе, признав права побежденных.
    Наконец, новые государства образуются распадением старых. Это приводит нас к вопросу о разрушении государств.
    Государства разрушаются либо действием внешних сил, либо внутренним распадением. Первое совершается обыкновенно войной, в силу международного права, как уже объяснено выше. Если война ведется между организованными государствами, то разрушенное государство становится частью другого или нескольких других. Но иногда и без войны происходит разделение слабого государства могущественными соседями, что мы видим на примере Польши. Тут уже действует голое право силы, которое узаконяется международными отношениями. Наконец, если государство разрушается вторжением диких народов, то разрушение его окончательное. Так пала Римская Империя.
    Внутреннее распадение также почти всегда составляет для государства насильственное событие. Как вечный общественный организм, государство, по юридическому существу своему, неделимо. Когда мы встречаем деление владений между детьми умирающего князя, как это делалось в средние века, то это означает господство частного права. Так делятся вотчины, а не государства. Однако в истории бывали примеры подобного разделения настоящих государств. Вследствие завоеваний может образоваться искусственное тело, которого части трудно удержать вместе. Так Феодосий Великий разделил Римскую Империю между двумя сыновьями, Аркадием и Гонорием. Подобный пример представляет в новое время разделение Бразилии и Португалии. Государства могут делиться и актом воли народной, чему примеры представляет дарование самостоятельного политического устройства колониям. В Англии это дело обычное. В настоящее время идет вопрос об отделении Ирландии от Великобритании законодательным актом, дарующим Ирландии полное внутреннее самоуправление, следовательно возводящим ее относительно внутренних дел на степень самостоятельного государства. Но вообще, подобные примеры составляют исключение. Обыкновенно внутреннее распадение государств совершается насильственным отторжением частей.
    Здесь возникает вопрос: имеет ли какая-нибудь часть государства право отказать в повиновении целому?
    Надобно при этом различать два случая: когда отторгающаяся область составляет уже самостоятельное целое, только в некоторых отношениях подчиненное другому, или когда она вполне входит в состав общего союза.
    В первом случае права владычествующего государства ограничены. Оно не может требовать безусловного повиновения. Следовательно, при нарушении прав подчиненной страны последняя может законным образом объявить союз расторгнутым. Это именно и произошло при отторжении Соединенных Штатов от Англии. Английское правительство наложило на колонию незаконный налог, и Соединенные Штаты воспользовались этим, чтоб объявить себя независимыми.
    Но одно нарушение интересов не оправдывает юридически отторжения. Подчиненное политическое тело не может быть единственным судьей своих интересов. Единение состоит именно в том, что интерес части подчиняется интересу целого. Область настолько сохраняет самостоятельности, насколько она сохраняет прав. Поэтому, пока права ее не нарушены, она должна подчиняться общей воле. С этой точки зрения попытка отторжения южных штатов Северной Америки не может быть юридически оправдана. Юридический вопрос состоит в том: были ли нарушены конгрессом права южных штатов? На этот вопрос следует отвечать отрицательно. Отмена невольничества только угрожала впереди, а южные штаты схватились за оружие, не дожидаясь положительных постановлений. Война решила вопрос не в их пользу.
    Еще менее можно признать право отторжения за областями, находящимися в полном единении с целым. Отдельная область не имеет державных прав и не может быть судьей собственного дела. Права ее зависят от воли целого. Если бы, например, Рязанская или Нижегородская губерния захотела отторгнуться от России, то нет сомнения, что это было бы противозаконное восстание, которое русское правительство обязано было бы подавить силой. Часть должна подчиняться целому, так же как отдельное лицо должно подчиняться государству.
    Однако и здесь надобно повторить сказанное выше: могут быть случаи, когда отпадение оправдывается, если не юридически, то нравственно и политически. Цель государства – общее благо. Если частные цели должны подчиняться общей государственной цели, то с другой стороны, самая эта общая цель состоит в благосостоянии всех частей. Если же, вместо заботы о благосостоянии подчиненной области, владычествующее государство употребляет свою силу для притеснения, то оно уклоняется от своей цели и нарушает свои обязанности. Хотя юридически угнетенная область не может быть судьей в собственном деле, однако нет сомнения, что могут существовать невыносимые притеснения, при невозможности законного исхода. В таком крайнем случае остается только употребление силы. Это – право нужды, которое оправдывается крайними обстоятельствами. И точно, мы видим, что подобные отторжения не только оправдывались, но и поддерживались великими европейскими державами. Это именно случилось при отторжении Греции от Оттоманской Империи, когда Франция, Англия и Россия содействовали ее освобождению. Подобное отторжение произошло в конце XVI века, когда Голландия освободилась от испанского владычества. В тридцатых годах нынешнего столетия точно так же Бельгия отторглась от Голландии, и Европа узаконила это восстание. В последним случае невыносимых притеснений не было, но самое соединение Бельгии с Голландией было чисто искусственным актом европейской дипломатии, который противоречил стремлениям и интересам участвующих сторон и возбуждал только постоянные неудовольствия.
    Во всяком случае, при подобном отторжении отпадающая область должна доказать возможность самостоятельного существования. Это она может сделать, организовав у себя правительство и отстаивая свою независимость. Через это она фактически становится самостоятельным государством. Затем признание других дает ему юридическое освящение и место в ряду самостоятельных держав.
    КНИГА ВТОРАЯ. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО
    ГЛАВА I. ОБРАЗЫ ПРАВЛЕНИЯ
    Государственное устройство определяется строением верховной власти, которая является владычествующим элементом в государстве. Различное строение верховной власти составляет различие образов правления. Это первый и основной вопрос государственного права. Мы уже коснулись его выше. Здесь мы должны остановиться на нем подробнее. Посмотрим прежде всего, как он решается политическими писателями.
    Древние оставили нам несколько разделений образов правления. Главное принадлежит Аристотелю, за которым следуют Полибий и Цицерон. Оно в существенных чертах признается и доселе.
    Это разделение основано на количестве лиц, которым присваивается верховная власть. В монархии она принадлежит одному, в аристократии – нескольким, в демократии – всем.
    Против этого разделения возражают, что оно опирается на поверхностное количественное различие, которое имеет второстепенное значение и не исчерпывает предмета. Есть монархии, которые нисколько друг на друга не похожи, а между тем они относятся к одному разряду. Но уже Аристотель заметил, что это количественное различие соответствует внутреннему различию элементов государства. Мы видели уже, что монархия выражает единство власти, аристократия – сознание закона, демократия – начало свободы. Мы видели также, что кроме чистых форм, существуют и смешанные, в которых выражается идея государства, представляющая сочетание различных его элементов. Это признавалось уже древними, которые смешанные формы ставили даже выше других.
    Эти смешанные формы, в свою очередь, могут быть разделены на несколько видов. Их может быть столько, сколько возможно различных сочетаний чистых форм. Однако все их можно подвести под две главные категории: 1) Смешение аристократии с демократией мы можем назвать смешанной республикой, или, по примеру Аристотеля, политией. Такое устройство мы находим в древней Греции и в Риме. 2) Монархия может сочетаться с аристократией, с демократией или с обеими вместе. Все эти формы мы назовем ограниченной монархией. Мы встречаем ее уже в древности; но особенное развитие она получила в новом мире, где она сложилась в своеобразную систему учреждений, которая носит название конституционной монархии.
    Кроме трех правильных образов правления, Аристотель принимает еще извращенные. Это разделение основано на различии целей: в одних цель составляет общее благо, в других – частная польза правителей. Извращение монархии есть тирания, извращение аристократии олигархия, демократию же Аристотель признает извращением политии. Полибий, следуя тому же разделению, считает извращением демократии охлократию, название, которое осталось в науке.
    Однако извращенные образы правления нельзя признать особенными формами государственного устройства. Всякое правление может быть хорошо или дурно, смотря по тому, как оно действует; чаще всего оно представляет смесь хороших и дурных качеств. Но пока учреждения остаются те же, пока субъект верховной власти не меняется, образ правления остается тот же. Начала для разделения государственных форм следует искать в различном устройстве верховной власти, а не в том, как она действует, что подлежит самым разнообразным толкованиям, а не дает никакого твердого мерила.
    Поэтому и деспотию нельзя признать за образ правления, отличный от первых трех, несмотря на авторитет писателей, поддерживающих это разделение. В том виде, как оно принимается, деспотия представляет только извращение неограниченной, или чистой монархии; в обеих субъект верховной власти один и тот же. Сами последователи этого разделения не согласны насчет признаков, определяющих это различие. Монтескье, для которого оно составляло выдающуюся черту его учения, полагал его в том, что в монархии существуют посредствующие тела, через которые идет деятельность монарха, а в деспотии правитель не сдерживается ничем. Другие, как Шталь, полагают различие в независимости судебной власти, третьи – в признании прав за подданными; последнее мнение принадлежит Блунчли. Становясь на эту точку зрения, можно сказать вообще, что чистая монархия отличается от деспотии тем, что в первой верховная власть действует путем закона и граждане имеют права, тогда как в последней оба эти элемента уничтожаются перед верховной властью. Но во всяком случае, закон и здесь и там в руках монарха, следовательно, ограничения для него необязательны. Нет деспотического правления, в котором бы не существовало постоянных законов и учреждений и в которых бы подданные не имели прав, хотя эти права могут часто нарушаться. А с другой стороны, история показывает, что и в монархиях с посредствующими телами правители часто действуют произвольно, потому что имеют на то возможность. Следовательно, юридического различия тут нет. Все, что можно сказать – это то, что чем менее монарх действует путем закона и чем менее уважаются права граждан, тем более правление приближается к деспотии.
    В сущности, если под именем деспотии разуметь злоупотребление власти, то она не ограничивается монархической формой. В самых демократических республиках может существовать деспотизм большинства, или господствующей партии, и этот деспотизм гораздо ужаснее всякого монархического гнета, ибо он чувствует менее сдержек и не только давит сверху, но охватывает свои жертвы со всех сторон и во всех углах.
    Итак, мы должны признать три чистых формы и две смешанных. Каждая из них представляет единую верховную власть, либо сосредоточенную в одном лице, либо распределенную между различными лицами и органами. Но кроме того, верховная власть может распределяться между различными частями государства, которые образуют таким образом отдельные государства, связанные между собой политической связью. Таковы сложные государства. Здесь мы также должны различить три главных формы: 1) соединение государств, когда одно и то же лицо является субъектом верховной власти в разных государствах; 2) союз государств; 3) союзное государство. Различие этих форм зависит от того, какого рода единство устанавливается между членами.
    Наконец, нельзя не принять во внимание и разделение другого рода, основанное не на различии субъектов верховной власти, то есть на формальном признаке, а на различии тех начал, которыми определяется самая верховная власть. Приведенное выше возражение против количественного деления справедливо в том отношении, что различие субъектов верховной власти не исчерпывает всего разнообразия явлений. Есть государства, которые отличаются от других существенными признаками, несмотря на внешнее тождество субъектов верховной власти. Таковы государства: патриархальные, патримониальные, теократические.
    Все эти формы основаны на том, что здесь к государственным началам примешиваются другие. В истинном государстве верховная власть всегда имеет одинакие свойства. Различие начал начинается там, где государство находится под влиянием других союзов. Отсюда происходят новые формы, отличные от первых, основанных на чисто государственных началах. Этих форм может быть столько, сколько есть союзов, которые могут наложить свою печать на государство. Первый есть союз кровный; основанное на нем устройство самостоятельного общества есть патриархия. В гражданском обществе господствуют, как мы видели, начала частного права, собственность и договор. Преобладание того или другого дает две главные формы гражданского союза: вотчину и вольную общину. Но есть и формы, представляющие сочетания обеих. Наконец, подчинение государства религиозному началу образует теократию. Все эти формы, в противоположность первым, можно назвать негосударственными, хотя они могут более или менее приближаться к настоящим государствам. Более всего этот характер имеет теократия. Мы начнем с негосударственных форм и затем перейдем к государственным.
    ГЛАВА II. ПАТРИАРХИЯ
    Основной кровный союз есть семейство. Оно представляет первообраз всякого общества, а потому и государства. Здесь впервые лица связываются в единый союз, составляющий не простое собрание лиц, а органическое целое, в котором каждый член занимает место, свойственное ему по природе, и имеет соответствующие тому права и обязанности. Здесь рождается первоначальная власть, власть отца семейства, и первоначальное естественное подчинение жены и детей. Отец судит и наказывает; он же первоначально является домашним первосвященником, или жрецом. При полной независимости семьи власть его не знает границ; она заменяет всякую другую власть. Однако и здесь уже, в большей или меньшей степени, признается материнское право. Взрослые дети могут уйти и образовать свои собственные семьи.
    Вообще, семейство, по существу своему, есть союз временный. С возмужанием детей и со смертью отца оно распадается. Следовательно, постоянные потребности общежития не находят здесь удовлетворения. Притом это союз слишком тесный, сам себе довлеющий только на весьма невысокой ступени развития. Независимая жизнь семейств есть состояние совершенной дикости. Мы находим его у первобытных народов, у Австралийцев, у Эскимосов, у Караибов.
    Но семейство может восполниться более широким кровным родством. Оно естественно разрастается в род. Так как в первобытных обществах кровное родство составляет главную связь людей, то члены рода остаются вместе, образуя один союз и подчиняясь общему родоначальнику – патриарху. Когда патриарх умирает, старший по нем родич заступает его место и становится главой рода. В отношении к остальным он заступает место отца и имеет все права и обязанности, присвоенные последнему. Однако здесь к естественной связи присоединяется уже искусственная, ибо это не настоящий отец, а только заступающий его место. Притом члены рода естественно самостоятельнее, нежели жена и дети; они сами полноправные мужи, отцы семейств, над которыми они имеют власть. В роде является уже различие общественных элементов: кроме родоначальника, в котором воплощается монархический элемент, есть родичи, старшие и младшие, представляющие элементы аристократический и демократический. Отцы семейств могут сами принимать участие в общем управлении. Поэтому и устройство власти может быть различно. Власть не дается здесь самой природой; она является результатом искусственной замены: место отца заступает старший. Но понятие о родовом старшинстве изменяется, не так, как понятие о старшинстве семейном, которое всегда принадлежит отцу и затем братьям по порядку рождения. В роде старшим может почитаться либо старший по летам, или по степени, либо старший в старшей линии. Первое начало обыкновенно предшествует, ибо физическое старшинство играет важную роль в первобытных обществах; но мало-помалу оно уступает место второму. Вследствие этого, при размножении рода, младшие линии постоянно остаются вне власти, а потому понижаются, в чести. Старшинство переходит к одной линии, которая возвышается над остальными; близостью к ней определяется степень почета. Но владычествующая линия может пресечься, и тогда неизвестно, кто остается старшим. Могут возникнуть споры, в каковом случае решающий голос имеют остальные родичи. При таких условиях наступает выбор; члены рода сами выбирают себе родоначальника, заступающего место отца. А так как выбор может принадлежать или одним старшим или всем, то устройство рода может принять характер аристократический или демократический. Первобытные народы представляют многочисленные примеры всех этих форм.
    Еще в большей степени обозначаются различия составных элементов общества, когда род разрастается в племя. Будучи основано на кровной связи, оно сохраняет кровные деления: на колена и роды. Мы находим эти деления в древних государствах, которые удерживали отчасти патриархальный характер или строились по этому типу. В племени могут появляться и сословные различия: старшие роды, ближайшие к князю, считаются благородными, остальные – просто свободными; взятые же в плен чужеземцы делаются рабами. Родоначальник в племени становится князем. Он имеет власть судебную и военную; он же и первосвященник. Однако рядом с ним выдвигаются уже прославившиеся воины и жрецы. Власть князя, если она не подкрепляется личной доблестью или теократическим освящением, еще слабее, нежели власть родоначальника. В племени оказывается большая потребность постоянных законов, нежели в роде, ибо отношения членов более отдаленные, а потому более юридические. Закон получает уже форму народного обычая, постоянного и непреложного. Обычай считается выражением правды, а потому предписанием Божества. Князь связан обычаем. Он связан и отношениями к родоначальникам, или к старейшинам, которые сами являются обладателями патриархальной власти. При князе обыкновенно существует совет старейшин. Здесь может существовать и народное собрание, которое, однако, играет более пассивную роль: оно выслушивает старейшин и выражает одобрение.
    Обыкновенно князь бывает наследственный член старшего рода; но, так же как в роде, он может быть и выборный. Встречается племенное устройство, в котором выборные родоначальники, в свою очередь, выбирают князя. Племя может даже вовсе не иметь князя. Для общих дел родоначальники сходятся и сговариваются между собой, а в случае войны они выбирают общего предводителя, и этот предводитель может быть не старший в племени, а храбрейший. Reges ех nobilitate, duces ex virtute suniunt, говорит Тацит про Германцев. Таким образом, в племени является уже власть гражданская, возникающая не из представления о кровном старшинстве, а из общих потребностей. Здесь начало распадения племени и образования дружины.
    Итак, в племени, в силу естественных потребностей и отношений, являются уже в неразвитой форме все зачатки государственного строения: здесь есть князь, совет старейшин и народное собрание, представляющие начала монархическое, аристократическое и демократическое. Но здесь нет еще настоящего государства. Государство есть союз, основанный не на кровном родстве, а на духовном единстве. Устройство его зиждется не на физиологических отношениях людей, а на юридическом начале, в силу которого оно составляет нравственное лицо, имеющее свои юридически определенные органы. Глава государства имеет значение не в силу частного права, а как законный представитель целого. Наконец, в государстве есть единая верховная воля, которой все обязаны безусловным повиновением, потому что она представляет собой высший порядок. В кровных же союзах подчинение тем слабее, чем они шире и чем дальше родство. Повиновение основано на естественных отношениях, на привычке, на изменяющихся потребностях, а не на сознании высшего порядка. Здесь повинуются, насколько нужно и насколько привыкли; а потому кровные союзы, весьма крепкие в первобытной жизни и в ограниченном объеме, с дальнейшим развитием неудержимо стремятся к распадению. Они или переходят в частные союзы вследствие развития дружинного начала, или же приобретают новое значение в силу начала теократического, которое, привнося сюда понятие о высшем порядке, господствующем над людьми, из племени образует теократическое государство. Признаком этого возведения на высшую ступень служит то, что князь становится царем.
    ГЛАВА III. ВОТЧИНА
    Вотчина (Patrimonialherrschaft) есть форма гражданского союза, основанная на принадлежности земли князю, как собственнику.
    Эта форма возникает из завоеваний, совершаемых дружинами. Мы видели, что в племени кровная связь естественно слабеет. Вместо того, для военных предприятий образуется связь другого рода, основанная на добровольном согласии лиц. Такова дружина, которая соединяется около вождя. Дружина есть первая форма частного, или гражданского союза, возникающего по свободной воле лиц, для известного, совокупного интереса. Каждый из членов этого товарищества подчиняется вождю для известной цели, не иначе как по доброй воле; сам же он человек вольный, не подчиненный никому в мире, не знающий над собой высшей власти. Это понятие о вольном человеке лежит в основании всего средневекового порядка, как в вотчине, так и в вольной общине. Древний человек иначе не понимал себя как членом известного общественного организма, подчиненным общественной власти. Средневековые люди, напротив, сбросили с себя всякое иго, кроме нравственно-религиозного. Наконец, новый человек, оставаясь свободным в области частных отношений, как член гражданского общества, снова признал над собой высший порядок, который подчиняет его государству.
    Полная свобода вольных людей не исключает, однако, различия положения и чести. Одни могут возвышаться над другими своими доблестями, количеством слуг, награбленным имуществом, даже родовитостью, унаследованной от патриархального быта. В дружину могут входить племенные элементы, вследствие чего и тут сохраняется различие благородных и просто свободных. Наконец, здесь могут быть и рабы. Как замечено выше, не сдержанная высшей властью свобода одних ведет к порабощению других.
    Такое порабощение является последствием самого существования дружины. Основанная для военных целей, она становится завоевательной. Это завоевание не государственное, ибо здесь нет еще государственных понятий; дружина есть частный общественный союз. Государственные начала могут примешиваться сюда настолько, насколько они существуют у покоренных народов и усваиваются победителями. Вообще же, отношение покоренных к покорителям является не в виде общего государственного подданства, а в виде различных степеней частной зависимости. Покоренное народонаселение становится тем более крепостным, чем дружина многочисленнее и чем более она приобретает оседлость. Напротив, при малочисленности и подвижности дружины народ сохраняет значительную степень свободы. Это именно было у нас в средние века. Земля же становится собственностью завоевателей. Вождь, как глава дружины, считается верховным собственником всей земли; но рядом с ним дружинники приобретают частную собственность, которая вступает в различные отношения к верховной собственности князя.
    С упрочением быта эти поземельные отношения становятся главным связующим началом всего общественного устройства. Они водворяют в обществе законный порядок и единство, насколько это возможно без высшей государственной власти. Из двух начал, на которых строится гражданское общество, собственности и договора, последнее имеет характер изменчивый, зависящий от случайной воли лиц; собственность же, в особенности поземельная, служит источником самых прочных отношений. Поэтому всякий гражданский порядок держится прежде всего отношениями собственности. Если это верно вообще, то еще более это имеет силу там, где самый государственный быт зиждется на гражданских началах.
    В вотчине власть князя-собственника распространяется на все, что находится в его владениях; место общественной власти заступает здесь частная. Эта власть не безграничная; в отношении к свободным людям, поселенным на земле, она определяется заключаемыми с ними договорами; но совокупностью своих владений князь-вотчинник распоряжается, как своей частной собственностью. Он делит свою землю по наследству между сыновьями, и тогда общество распадается: из одной вотчины образуются несколько. В распоряжении вотчиной могут иметь место все формы частного договора: вотчина продается, покупается, отдается в залог, в приданое. Впрочем, и здесь могут установиться формы, более или менее близко подходящие к государственным. В частной собственности существуют майораты и фидеикоммиссы, в которых имение остается нераздельным целым, переходящим из рода в род; то же самое может иметь место и в княжеской вотчине. Именно, на Западе понятие о нераздельности лена повело к тому, что вотчина большей частью в полном составе переходила к старшему в роде. Младшие сыновья получали свои уделы (apanagium) лишь в качестве вассалов старшего. В России, напротив, удельные князья становились совершенно самостоятельными владельцами. Они связывались только родственными и договорными отношениями к великому князю, который оставался номинальным главой рода, не имея никакой власти над членами*(6).
    Каковы же были отношения княжеской собственности к частной? Мы видели, что и дружинники сделались частными собственниками в вотчине князя. Это была вотчина в вотчине, по русскому выражению, или алод в алоде – по западному. Разумеется, князь не мог распоряжаться лежащими в его владениях частными вотчинами, как своей; частная собственность подчинялась только верховным княжеским правам, определяемым обычаем или договорами. Но очевидно, что существование рядом этих двух прав собственности было юридической несообразностью. Там, где, как у нас, мало был развит юридический смысл, это так и осталось, разграничение делалось практически, по обычаю или по грамотам. Но на Западе, где юридическое развитие было выше и где ранняя оседлость дружины придавала большое значение поземельной собственности, явилась потребность установить систему поземельных отношений, исходящую из единого начала. Князь остался единым верховным собственником земли; остальные же вотчиники сделались владельцами, которые свою землю получали в лен, то есть в потомственное пользование на известных условиях, со всеми державными правами, связанными с владением землей. Непосредственные ленники короны, в свою очередь, передавали земли своим вассалам на тех же основаниях. Так установилась иерархия ленных владельцев, в которой публичные права и обязанности передавались совокупно с поземельным владением. Но так как, при такой системе, подчиненное владение обнимало весьма обширные, наследственно переходящие права, то и ему юристы присвоили название собственности, различая dominium directum и dominium utile.
    Такой же порядок подчинения установился и в отношении к землям, находившимся во владении лиц, более или менее крепостных, или вообще простых землевладельцев, с той разницей, что здесь подчиненное владение не связывалось ни с какими публичными правами и обязанностями, а ограничивалось чисто экономической областью. И в этом отношении неопределенность прав, господствовавшая в древней Руси, повела к своеобразным явлениям. Земли, не находившиеся в частной собственности, а принадлежавшие свободным, так называемым черным крестьянам, считались только их владением, a землей великого князя, не как государя, ибо государственная власть одинаково распространяется на всех, а именно как собственника, в отличие от прав его на частные вотчины. Поэтому впоследствии, несмотря на то, что эти земли крестьянами искони продавались, покупались, отдавались в наследство детям, они были причислены к разряду казенных. Казна считала себя вправе распоряжаться ими по своему изволению и окончательно отобрала их у потомственных владельцев, которые сделались казенными крестьянами, поселенными на государственной земле и наделяемыми по душам или по тяглам. Древнее право личного потомственного владения исчезло перед казенной собственностью.
    Таким образом, следы средневекового строя долго еще сохраняются даже при водворении государственного порядка. На основании этих средневековых воззрений, Людовик XIV считал себя собственником всей земли, с правом распоряжаться ею по своему произволу. Английский король доселе признается верховным собственником земли, lord paramount; но это остается номинальным титулом, без всякого юридического значения.
    Отношения князя к живущим в его вотчине людям также весьма разнообразны. Они могут быть либо владельческие, либо договорные, смотря по тому, прилагаются ли они к крепостным или к свободным лицам. Несвобода устанавливается или вследствие покорения, или добровольным вступлением в крепостное состояние или, наконец, даже просто жительством на чужой земле, по правилу: воздух делает крепостным (Luft macht eigen). Степени несвободы, равно как и положение несвободных лиц, могут также быть весьма различны. На Западе, как уже замечено выше, при многочисленности и оседлости дружин, еще в средние века установилось большее или меньшее укрепление всего низшего народонаселения. Дальнейшее движение истории состояло в постепенном его освобождении. У нас, напротив, при малочисленности и неоседлости дружины, рядом с классом рабов осталось свободное земледельческое население, переходившее с места на место как вольные люди. Общее укрепление последовало уже со стороны развивающегося государства, которое требовало всеобщей обязательной службы и прочных отношений. Только в наши дни окрепшее государство в состоянии было снова водворить начало гражданской свободы. Этим Россия вступила в ряды новых государств.
    Что касается до свободных слуг, то, как сказано, они не знали над собой прирожденной власти, а добровольно подчинялись тому или другому князю. Следовательно, отношения были здесь не подданнические, а договорные. Но эти отношения могли быть более или менее постоянные, и здесь опять оказывается различие между Западом и Россией. У нас дружинники долго оставались кочевыми. Они не связывали себя постоянными договорами, а сохраняли за собой право отъезжать от князя и поступать на службу к другому. Это означалось выражением: «А боярам и слугам вольным воля». На Западе, напротив, при оседлости дружины, княжеская служба связывалась с владением землей. Ленники старались сохранить за собой владение потомственно. Из этого образовались наследственные служебные отношения; отсюда и более резкое разделение сословий. Вступая по праву наследства в обладание леном, владелец вместе с тем вступал на службу к господину; он приносил ему феодальную присягу. При этом всякий раз возобновлялся служебный договор, определявший взаимные права и обязанности, весьма ограниченные и далеко не подданнические. Для всяких новых постановлений, для служб и материальной помощи, превышавших установленные обычаем или договором, требовалось согласие ленников. Отсюда начало представительных собраний. При таких условиях могущественные ленные владельцы легко могли делаться самостоятельными государями. При ослаблении центральной власти, как случилось в Германии, это становилось даже общим явлением. Могли быть и смешанные отношения. Английский король, самостоятельный у себя, был вассалом Франции относительно находившихся в его владении французских провинций.
    Таким образом, княжеская служба определялась не публичным правом, а договорным началом. Самые же должности рассматривались как собственность. При потомственных отношениях и суд и управление большей частью связывались с владением землей и становились вотчинным правом; но иногда должность отделялась от землевладения и оставалась потомственным достоянием лица, которое держало ее, так же как и землю, на ленном праве. У нас, при временных отношениях князей и слуг, суд отдавался в кормление, как источник частных доходов для временного владельца. Иногда, наконец, должность отдавалась на откуп или продавалась. Во всех этих формах основание одно: воззрение на общественную должность как на частную собственность. Это воззрение проникает все вотчинное устройство. В вотчине, как и во всяком обществе, необходимо существуют суд и власть; без этого общество немыслимо. Но суд и власть являются здесь не общественными учреждениями, проникнутыми общественным началом, а облекаются в формы частного права.
    Кроме дружинников, в состав вотчины входят и другие элементы: промышленные общины, которые образуют подчиненные князю корпорации, и землевладельческое духовенство. Все они держат свои земли под князем на ленном праве, или как подчиненную собственность. С дальнейшим развитием общественных отношений из этих трех элементов образуются сословия с присвоенными им правами и обязанностями, которые определяются специальными договорами и грамотами. Князь-вотчинник служит для них общим центром; в случае нужды он с ними совещается и вступает с ними в переговоры на счет ожидаемой от них помощи. Так образуется сословное представительство. В этой форме вотчина получает характер всесословный. Соединяя в себе все общественные элементы в общем устройстве, она представляет переход к государственному порядку.
    Таким образом, можно различать вотчину дружинную, основанную на отношениях князя к дружине, вотчину поземельную, видоизменениями которой являются вотчина феодальная, основанная на ленных отношениях, и вотчина удельная, где преобладает княжеская собственность, делящаяся по наследству, как частное владение, наконец вотчину сословную, где вокруг князя собираются сословия, каждое с своими частными привилегиями и вольностями. Эти формы представляют самое историческое развитие вотчины и переход ее в государство. Водворение государственных начал происходит постепенно. Князь-вотчинник естественно старается увеличить свои владения. Для сохранения силы устанавливается право первородства; вотчина перестает дробиться между наследниками. К этому присоединяется теократическое понятие о божественном происхождении власти, вследствие которого князья начинают смотреть на себя как на представителей высшего порядка. Наконец, самые практические потребности общества ведут к установлению единой верховной власти. Вотчина, таким образом, преобразуется в государство. Однако следы прежнего вотчинного устройства долго еще сохраняются и перемешиваются с понятиями чисто государственными. Резкой границы здесь, как и вообще в переходных формах, установить нельзя; но противоположные начала частного и публичного права проявляются с полной ясностью и дают возможность юридической оценки явлений.
    ГЛАВА IV. ВОЛЬНАЯ ОБЩИНА
    Вольная община основана на тех же началах частного права, как и вотчина. Но здесь вотчинником является не одно лицо, князь или господин, а союз свободных людей, живущих вместе и состоящих друг с другом в договорных отношениях.
    Вольная община образуется, когда, при господстве частного права, вольные люди, живущие в общине, в состоянии отстоять свою независимость против натиска дружинников и вотчинников. В союзах гражданских, при благоприятных условиях, рядом с вотчинниками, естественным ходом вещей, возникают вольные общины, тогда как с развитием государства те и другие подчиняются высшему порядку. Возможность сопротивления для соединенных лиц обусловливается городскими стенами; а потому вольные общины большей частью суть городовые. Вследствие этого, на Западе, где городская жизнь была несравненно более развита, мы видим гораздо большее количество вольных общин, нежели у нас.
    Независимость вольной общины, впрочем, не безусловная. С идеей государства связано понятие о самостоятельности, ибо здесь существует верховная власть. Всякое подчинение является уклонением от государственных начал, умалением государственного значения союза. Напротив, в природе вольной общины вовсе не заключается понятие о верховной власти. Это частный союз, который становится самостоятельным единственно вследствие отсутствия в обществе государственных начал. Истинная сущность такого союза состоит, напротив, в подчинении его высшему порядку. Поэтому и самостоятельность вольной общины может быть большая или меньшая; это зависит от частных обстоятельств и отношений ее к соседним владельцам. Вследствие этого и формы подчинения могут быть самые разнообразные. В средние века вся Европа была усеяна вольными общинами, с большей или меньшей автономиею. Но редко они становились вполне державными союзами; большей частью они находились в вассальных отношениях к князьям и господам. Они несли определенные обязанности, служебные или податные, и подвергались большему или меньшему влиянию господина на внутреннее свое управление. Это отношения, подобные тем, которые господствовали между князьями и другими владельцами, отношения не международные и не государственные, а основанные на частных договорах и грамотах.
    Вольная община является, таким образом, не государством, а нравственным лицом с гражданским характером, то есть корпорацией. В этом качестве она может быть субъектом прав, обязанностей и наконец власти. Община может иметь свои земли, которыми она владеет, так же как князь своей вотчиной. Поэтому немецкие юристы причисляют вольные общины к патримониальным союзам. Эти земли могут, в свою очередь, быть заселены свободными людьми, из которых могут образоваться подчиненные корпорации. Таковы пригороды, обладающие также большей или меньшей автономией. С другой стороны, самый город считается местом свободы. Отсюда часто повторяющееся в средние века правило, что все поселяющиеся в городе через то самое становятся свободными. Как воздух делал человека крепостным, так он делал его и свободным.
    Образуя единую корпорацию, вольная община распадается внутри себя на более мелкие корпорации, ибо вся она основана на корпоративном начале, то есть на товарищеских отношениях, из которых слагается нравственное лицо. Это – корпорация, составленная из корпораций. Эти мелкие союзы могут иметь различный характер, смотря по тому интересу, который служит для них средоточием. Главные из них суть союзы местные и сословные. Так, в первом отношении, Новгород разделялся на концы, а концы – на улицы. Каждый из этих союзов составлял нечто цельное, замкнутое; они имели свои земли, свои собрания, свое управление. С своей стороны, сословные союзы суть ремесленные цехи, купеческие гильдии или товарищества, наконец, корпорации знатных родов. В Новгороде, при переговорах, посылались отдельные представители от бояр, от житьих людей и от черных. В некоторых итальянских городах встречаются корпоративные союзы, составленные из отдельных партий. Знатные роды образуют иногда частные товарищества из своих клиентов и приверженцев. На Западе знатные лица имели даже свои укрепленные замки внутри города. Впрочем, корпоративное устройство всех этих мелких союзов может иметь большую или меньшую юридическую определенность, смотря по силе организующего начала. У нас, при слабости юридического смысла, оно было менее развито, нежели на Западе.
    В сословных разделениях выражается главным образом противоположность начал аристократического и демократического, составляющих основные элементы всякого общества. Демократия представляется ремесленными цехами, или так называемыми черными людьми, аристократия – корпорациями знатных родов, как военных, так и купеческих, ибо город, как центр промышленности и торговли, естественно дает преобладающее значение богатству. Местные союзы представляют соединение тех и других, хотя и самое расселение может происходить по группам. Ко всему этому могут присоединяться, наконец, представители монархического начала, князь, или господин, и его слуги.
    Из этих элементов образуется городское устройство, которое может быть весьма разнообразное и обладать большей или меньшей прочностью, смотря по силе организующего начала. При сколько-нибудь правильном устройстве существуют непременно народное собрание и правительственный совет. Но в русских вольных городах были только веча, и притом без всякой определенной организации. Всякий мог его сзывать; правил для состава и для решения дел не было. Вечем назывался всякий сброд; нередко составлялось несколько вечей, которые дрались между собой. Вечевой быт обличает детство общественной жизни; это – господство неустроенной толпы, не знающей над собой высшей власти. Он составляет характерное выражение средневековой вольной общины. На Западе, рядом с более или менее неустроенными народными собраниями, мы почти везде находим и правительственные советы, иногда даже несколько, вследствие разнообразного сочетания отдельных союзов. Совет преимущественно представляет аристократическое начало, народное собрание – демократическое. При владычестве аристократии вся городская власть сосредоточивается в совете, а народное собрание теряет всякое значение. Так было, например, в Сиене, в Генуе, в Венеции. Напротив, при господстве демократии самый совет выбирается народом. Так было, например, в Падуе. Наконец, сочетание обоих начал ведет к различным, нередко весьма искусственным учреждениям.
    Отличительной чертой средневекового порядка, как в демократии, так и в аристократии, является требование единогласия при решениях. Оно основано на том, что вольный человек не может быть принуждаем к согласию; он подчиняется лишь по своей доброй воле. Отсюда распри и драки, знаменующие внутренний быт вольных общин. Но чем крепче становится юридическая связь, чем более возвышается сознание порядка, тем более признается сила за решениями большинства, ибо при равенстве лиц, не знающих над собой высшей власти, оно одно дает возможность законного исхода. Остаток средневековых воззрений сохранился доселе в Англии в требовании единогласия в суде присяжных.
    Кроме собраний и советов, постановляющих решения, необходимы исполнители. И здесь может быть разнообразное устройство. Сосредоточение всей исполнительной власти в одном лице противоречит существу свободного союза; оно может быть только орудием борьбы и почти неизбежно ведет к тирании. Примеры представляют итальянские города, где народ, враждуя против аристократии, вверял власть своему вождю, под именем capitano del popolo или abate. Обыкновенный результат был водворение тирании. В нормальном порядке, исполнительная власть вручается нескольким лицам вместе, например консулам или исполнительному совету, во главе которого стоит одно лицо, пожизненное, как в Генуе и Венеции, или на время избираемое, иногда назначаемое князем, или, наконец, призываемое извне. Призвание посторонних составляет характеристическую черту вольной общины, обличающую недостаток внутреннего устроения. При отсутствии верховной власти, требующей повиновения, общине нужен посредник, не принадлежащий к внутренним партиям. Для этого она обращается к посторонним. Итальянские средневековые города постоянно призывали своего подеста из чужих городов. У нас призвание князей на самой заре исторической жизни было ранним заявлением неспособности к самоуправлению. И позднее Новгород постоянно получал или призывал князя из русского княжеского рода и заключал с ним договор насчет управления. Власть князя не была безграничная; рядом с ним стоял выборный посадник, без которого князь ничего не мог делать. Такое сопоставление двух разнородных властей, при новгородском неустройстве, при совершенно неопределенных отношениях князя к вечу, порождало постоянное двоевластие. Отсюда внутренняя борьба, наполняющая историю Новгорода; отсюда смена князей, то призываемых, то изгоняемых, смотря по случайному перевесу той или другой партии.
    Во всем устройстве вольной общины выражается одна существенная черта: отсутствие настоящей верховной власти. Есть согласие или несогласие вольных людей, есть отношения товарищеские и договорные, есть частная зависимость и частная корпоративная связь, но нет системы учреждений, в которых бы вырабатывалась единая непреложная воля. При полном господстве начала свободы меньшинство не обязано подчиняться большинству. Последнее берет верх, если оно значительно сильнее; но если меньшинство в состоянии себя отстоять, оно прибегает к оружию, и тогда вопрос решается силой. Однако чем крепче и прочнее устройство вольной общины, тем ближе оно может подходить к государственным формам. Тут, как во всяких переходах, точной границы положить нельзя. Всего более оно приближается к тем формам государства, в которых средоточием служит община. Таковы были греческие и римская республики. Но в последних город не был простым вотчинником; он являлся центром земли и поселенных на ней местных союзов. Это не товарищество вольных людей, соединенных общими интересами; здесь живет маленькое племя или собрание нескольких мелких племен, составляющих самобытное органическое целое. Державное положение вытекает из самого существа этого союза; здесь внешняя зависимость является не более как случайным результатом внешнего насилия, противоречащим внутренней идее. Здесь есть настоящая верховная власть; есть правильная организация; замечается историческое развитие учреждений. В древних государствах мы видим те же элементы, аристократический и демократический, как и в вольной общине, ту же борьбу партий, часто соединенную с насилием; но насилие считается здесь неправдой, нарушением высшего закона. Оно не составляет постоянной жизни общества, ежедневное явление, которое входит в обычный порядок вещей. Одним словом, здесь господствует государственный порядок, владычествующий над лицами, а не свободная воля лиц, не знающая над собой высшего закона, и подчиняющаяся только договорному началу или внешней силе.
    Это неустройство вольных общин и было причиной повсеместного их падения. Они рушились, уступая место высшим формам. История произнесла над ними свой приговор. Не из них образовались новые государства, а из вотчин, которые были несравненно крепче, потому что владычествующая воля была одна. Это знаменательный исторический факт. Наибольшую крепость имели общины аристократические, где власть сосредоточивалась в меньшем количестве рук. В них господствующим началом была не свобода, а подчинение закону. С развитием в Европе государственных форм, аристократические вольные общины образовали настоящие государства, которые сохранились отчасти среди окружающей их новой жизни. Таковы были Венеция, Генуя, швейцарские аристократические кантоны, некоторые немецкие города. Первые две республики пали; Швейцария устроилась на совершенно новых началах; в Германии же всего долее сохранилась несколько вольных городов, как обломки отжившей старины.
    При всем том, явление вольных общин не прошло в европейской жизни даром. Из них в значительной степени развилась конституционная свобода. Подчинившись государству, они внесли в него те начала самоуправления, которыми они руководствовались в своем внутреннем быте; но эти начала были приспособлены к требованиям государственной жизни. В движениях средневековых вольных общин историки основательно видят зачатки нового представительства.
    ГЛАВА V. ТЕОКРАТИЯ
    Теократия есть общественное устройство, в котором религия владычествует в гражданской области. Здесь является сознание высшего порядка, которому должны подчиняться люди; но этот порядок основан не на единстве общественного тела, а на религиозном учении, обязательном как для правителей, так и для подданных.
    Теократия составляет одну из самых прочных государственных форм, ибо здесь свобода человека не становится в противоречие с учреждениями. Человек подчиняется весь, и внешний и внутренний. Но зато это самая неподвижная из всех политических форм, ибо свобода есть начало движения. По существу своему, эта форма принадлежит религиям древнего мира, которые обнимают человека всецело, не ограничиваясь одними верховными нравственными началами, не определяя и всю внешнюю жизнь людей. Напротив, теократия противоречит существу христианства, которое касается только внутреннего человека, предоставляя внешнюю область светским властям и отношениям. Христианство имеет ввиду цель небесную, а не земную; оно действует убеждением, а не принуждением. Истинная область его есть церковь, а не государство. Поэтому в христианском мире теократическое начало всегда было неполное или водворялось в силу особенных условий.
    Рассмотрим сперва теократии древние, к которым принадлежит также ислам, который, хотя и позднейшего происхождения, но является лишь повторением старых теократических типов. В историческом процессе явление ислама было шагом не вперед, а назад на пути развития.
    По самому существу теократии, общественная власть носит в ней религиозный характер; она получает освящение свыше. Поэтому она независима от воли народной. Как представительница верховного единого Божества, она обыкновенно сосредоточивается в одном лице. За редкими исключениями, теократическая власть является в монархической форме. Обыкновенно в монархе соединяется вся полнота власти. Но он ограничивается законом, которого нарушать не может. Религиозное значение общественного закона, стесняя со всех сторон свободу человека, составляет вместе с тем самую сильную преграду абсолютной власти князей. Хранителями этого закона являются духовные лица, первосвященники и жрецы, а потому весьма важно отношение их к княжеской власти. Реже бывают ограничения со стороны других, светских элементов общества; однако это встречается, ибо теократия, обнимая собой всю жизнь людей, дает религиозное освящение не одной власти, но и всему общественному строю, вследствие чего и другие элементы получают свои ненарушимые права. Отсюда чрезвычайное разнообразие форм теократии. Так как здесь власть подчиняется закону, то разнообразие состоит не в одном различии лиц, облеченных верховной властью, но и в целом строении общества, в тех началах, которыми оно проникнуто. Теократия не создает новых общественных форм, но она дает существующим гражданским формам религиозное освящение, делая из них непреложный закон и давая им через это значение государственное.
    Теократия возникает при выходе общества из патриархального быта, когда первоначальный патриархальный союз разлагается или видоизменяется началами гражданскими и религиозными. Но все эти элементы не получают еще здесь самостоятельности. Только в средние века союзы гражданский и церковный становятся в резкое противоположение. В древних же теократиях, принадлежащих к той эпохе исторического развития, когда различные общественные формы, едва выходя из первобытного единства, находятся еще в состоянии слитности, перемешиваются начала патриархальное, гражданское и религиозное. Разнообразные их сочетания дают общественному строению различный характер, вследствие чего самая власть получает различное значение. Рассматривая формы теократии, какие являются в истории, мы находим в них знакомые уже нам общественные типы.
    Первую форму теократического правления составляет теократия патриархальная. Она образуется, когда, при сохранении патриархального строя, над ним возвышается религиозный закон, дающий высшее освящение власти. Религиозный закон может составлять связь племени даже при отсутствии совокупной власти. Такое устройство мы находим у древних Евреев до учреждения царства. Племя разделялось на колена и роды, которые имели своих патриархальных начальников, но общего начальника племени не было. На служение Богу посвящено было одно из колен, Левиты, которые не имели самостоятельного гражданского устройства, но жили рассеянные среди других. Первосвященник всегда был из рода Аарона. В случае же внешней опасности выдвигались вдохновенные Богом судьи, которые вели племя на войну. Иногда это пророческое руководство присваивалось и женщинам. Однако внешние опасности привели наконец к потребности постоянного правительства. Под охраной того же закона возникло теократическое царство. Племенное устройство осталось, но помазанный Богом царь сделался властителем народа. Рядом с ним стоял первосвященник, как блюститель религиозного закона, и появлялись пророки, обличители неправды.
    Подобные племенные теократии, с царем во главе, мы находим у многих первобытных народов. Доселе они существуют в Африке, в Полинезии, на островах Сандвичевых, Фиджи, Тонга, Самоа. За царем признается божественное происхождение; иногда он считается воплощением самого Божества. Чем выше религиозное его значение, тем неограниченнее его власть. Иногда он признается собственником всей земли и неограниченным властителем своих подданных. Однако рядом с ним стоят и другие элементы, которые могут вести к ограничению власти. Таковы прежде всего жрецы; таковы же подчиненные князья, начальники родов и колен. Разделяя религиозное значение власти, они получают большую или меньшую самостоятельность и в большей или меньшей степени участвуют в общих решениях. Здесь монархия ограничивается аристократией; но вмешательство последней ведет к ослаблению теократического начала.
    Именно этот процесс разложения мы находим в героических теократиях, с которых начинается история древней Греции и Рима. И тут во главе стоит князь, героического происхождения, получивший власть от Бога. Первоначально он представляется или собирателем племени, как Тезей в Афинах, или строителем города, как Ромул. Нередко это пришлый род, своими подвигами приобретший царственное значение. Таковы были Пелопиды в Аргосе и Микенах. Если в городе соединяется несколько мелких племен, то теократия получает характер городовой или общинный. Но устройство остается племенное; общество разделяется на колена и роды. Поэтому рядом с князем является совет старшин, герусия или сенат, а обыкновенно и народное собрание. Отсюда неизбежное соперничество между князем и аристократией. А так как князь держится преимущественно своим личным значением, аристократия же составляет постоянный, сплоченный союз, то последняя рано или поздно побеждает. Отсюда общее явление в классических государствах: изгнание царей и наступающее затем владычество аристократии. Теократическое устройство сменяется чисто светским развитием государства.
    Несравненно большую прочность имеют великие теократии Востока, опирающиеся не на патриархальные, а на гражданские начала, связанные с религиозными. Первое место занимает теократия военная, или деспотическая, основанием которой служит завоевательная дружина. Здесь вся власть сосредоточивается в царе, который имеет характер преимущественно военный; но он получает и религиозное освящение: он считается представителем Божества на земле. Вследствие этого власть его над подданными чисто деспотическая; они становятся его рабами. Однако и тут он ограничивается религиозным законом, хранителями и толкователями которого являются жрецы, или духовенство. Но в военной теократии они играют второстепенную роль; власть их не распространяется на владыку. Таковы были в Персии маги; таковы в мусульманских государствах улемы. Другое, более существенное ограничение представляет та дружина, на которую опирается деспот. Иногда она становится распорядительницей судеб государства. Таковы были наемные войска калифов, мамелюки в Египте, янычары в Турции. В калифате произошло даже полное раздвоение власти. За калифами, как наследниками пророка, сохранилось одно религиозное значение; военная же, а с нею и политическая власть перешла к военачальнику.
    Примеры деспотических теократий представляют нам древние и новые государства Западной Азии: Ассирия, Вавилон, Персия, мусульманские державы. Это, государства основанные на завоеваниях деятелями, являются здесь преимущественно кочевые племена, которые от избытка сил, гонимые неудержимым влечением, иногда под влиянием могучего вождя или побуждаемые религиозным фанатизмом, накидываются на соседние страны и покоряют своему владычеству громадные пространства. Но эти завоевания сохраняют чисто внешний характер. Завоеватели не обладают гражданственностью, которая одна в состоянии связать в одно прочное целое покорителей с покоренными. Обыкновенно они не приносят завоеванным племенам и высших религиозных начал. Связь основана здесь единственно на внешнем подчинении. Там, где встречается сопротивление, происходит иногда выселение или истребление целых племен. Но при внешнем характере власти побежденным может быть предоставлена значительная доля самоуправления. Они сохраняют свою религию, нравы, общественное устройство, давая победителям только дань, да военную помощь. Однако при господстве произвола, в особенности же при различии религий, которое заставляет победителей смотреть на побежденных как на неверных, притеснения достигают иногда ужасающих размеров. Областями управляют сатрапы или паши, которые, уподобляясь монарху, являются столь же жестокими деспотами. Самостоятельность этих областных правителей, при ослаблении центральной власти, становится источником разложения военной теократии. Сильные в период завоеваний, эти государства склоняются к падению при спокойном владычестве. От суровости правители переходят к изнеженности. Настоящего гражданского быта они не в состоянии упрочить и рано или поздно обречены на погибель.
    Из военной теократии развивается теократия феодальная. Она устанавливается вследствие упрочения земельных отношений, когда подручные князья, родственники царя или члены дружины, становятся потомственными владельцами розданных им земель. Это естественно ведет к преобладанию аристократии. Такое устройство, в полном развитии, мы находим в древней Мексике. Там император выбирался из царского семейства четырьмя избирателями, которые в предшествующее царствование были для того выбраны дворянством.
    Последнее состояло из ленных владельцев, высших и низших. Рядом с аристократией стоял и многочисленный класс жрецов, устроенных в иерархическом порядке. Два верховных жреца избирались царем и вельможами; с ними царь совещался обо всех важных делах. Хотя здесь не было настоящих каст, однако обыкновенно сын следовал занятиям отца. Таким образом, тут замечается уже переход от феодальной теократии к сословной.
    В Японии господство феодальной аристократии повело, так же как в калифате, к полному разложению верховной власти. Первоначально она была безгранична. Император считался прямым потомком верховного божества, с абсолютными правами над подданными. Но вследствие междоусобий он лишился политической власти и остался с чисто религиозным значением. Светская же власть перешла в руки военачальника, тоже наследственного. Таким образом, в Японии долго существовали два императора: духовный – микадо и светский – сиогун. Однако и последний не пользовался неограниченной властью. Высшее управление государством сосредоточивалось в совете из тринадцати членов, избираемых из аристократии. Области управлялись подручными князьями, носившими название Даймиев, также с наследственной властью; а они, в свою очередь, раздавали земли своим вассалам или подручникам. Так установилась феодальная иерархия, которая составляла и войско. Для сохранения государственного единства принимались меры, чтобы держать князей в повиновении. Семейства их оставались заложниками в столице, где сами они должны были жить половину года. Со всех сторон они окружены были шпионами, что составляло отличительную черту японского управления. Так продолжалось до последнего времени, когда новый переворот восстановил власть микадо, но уже в иной форме, нежели прежде, с устройством представительства по европейскому образцу. Мы видели, что феодальная вотчина естественно переходит в вотчину с сословным представительством. Этот шаг совершился и тут. Но представительство предполагает свободу. Как оно может вязаться с теократическим началом, это вопрос, решение которого покажет будущее. Оно составляет любопытную и назидательную сторону этого опыта.
    В Китае точно так же одно время господствовала ленная система, которая повела к значительному ослаблению императорской власти. Но император Ши-хоанг-ти победил непокорных и уничтожил феодализм. Китай возвратился к своему исконному строю, к господству неизменного религиозно-нравственного закона. Но здесь хранителями и толкователями этого закона являются не жрецы, а заступающие их место ученые чиновники – мандарины. Этот вид теократии можно назвать теократией бюрократической или чиновной. Во главе стоит император, который считается сыном Неба и отцом подданных. Он же и верховный жрец, в тех немногих случаях, когда приносятся общественные жертвоприношения. Власть его юридически неограниченна, но если он уклоняется от закона, то низвержение его считается делом небесного правосудия, которое выражается голосом народа. Настоящие правители государства суть блюстители закона – мандарины. Они не составляют особого сословия; за исключением немногочисленных членов императорского дома, пользующихся особенным почетом, в Китае нет различия сословий. Всякий может подниматься по служебной лестнице; но для этого надобно всякий раз проходить через трудные экзамены, надобно доказать свою мудрость. Точно так же происходит повышение и на военной службе; но военные мандарины считаются ниже гражданских того же чина. Из мандаринов берутся министры, члены высших коллегий и правители областей. Они составляют таким образом обширную, разветвленную, иерархически организованную бюрократию. Для надзора за законным порядком управления установлены цензоры, собирающиеся в коллегию. Они следят за действиями всех правителей и даже самого императора, которому они обязаны делать представления всякий раз, как он уклоняется от закона. Характеристическое учреждение составляет высшая коллегия ученых, которым даются на разрешение важнейшие вопросы государственной жизни. Таким образом, Китай представляет полное осуществление теократии, основанной на господстве религиозно-нравственного закона и его блюстителей. Мандарины составляют как бы светское духовенство. Различные общественные элементы, воины, духовенство и промышленники могут сочетаться в сословном устройстве. Мы видели уже эту форму в гражданском обществе. Если она получает религиозное освящение, сословия становятся кастами. Переход из одной касты в другую возбраняется религиозным законом. Эта форма теократии, теократия сословная, есть самая неподвижная из всех; для человеческой свободы не остается тут места. Обыкновенное деление каст, указанное выше: учители, воины и промышленники, Lehrstand, Wehrstand и Nahrstand, по немецкому выражению. Существование этого деления у совершенно различных народов, не имеющих между собой ничего общего и находящихся на самых различных ступенях развития, свидетельствует о том, что оно коренится в самой природе общественных отношений. Но эти основные касты могут представлять и более дробные деления; возможны и смешения. Иногда разделение каст основывается и на племенном различии. Главные типы этого устройства представляют нам древний Египет и Индия.
    О египетских кастах есть различные указания у древних писателей. Несомненно, что высшей кастой считались жрецы, затем и воины. К этому некоторые писатели присоединяют третью касту, промышленников, другие же раздробляют последнюю на несколько каст. Впрочем, это не изменяет существа дела. В Египте высшие касты не разделены еще непроходимой чертой; есть возможность перехода. Из одного семейства одни вступают в касту жрецов, другие – в касту воинов. Царь мог быть из той или другой; но как скоро он становился царем, его немедленно посвящали в жрецы. Царь в Египте был средоточием государства; он считался воплощением Божества и пользовался неограниченной властью, которая, однако, со всех сторон стеснена была религиозным законом. После его смерти жрецы держали над ним суд. Правление было наследственное; но по пресечении династии, новый царь выбирался из высших сословий.
    В Индии различие каст является уже гораздо более резким. Здесь переход из одной в другую невозможен. Главных каст четыре: жрецы, воины, промышленники и, наконец, служители, принадлежащие к низшему, покоренному племени. Кроме того, множество новых каст образовались из запрещенных браков между различными кастами. По индийскому учению, касты произошли из различных частей верховного божества – Брамы: браманы из головы, кшатрии, или воины, из рук, вайсии, или промышленники, из бедер, наконец, судра, служители, из ног. Здесь царь принадлежит к касте воинов, и хотя он считается представителем Божества, однако он стоит ниже браманов. Поэтому он не является здесь верховным политическим центром. Индия, до покорения ее сперва мусульманами, затем Англичанами, не составляла единого государства, как Египет. Она распадалась на множество отдельных держав, которые все имели одинакое общественное устройство и один религиозный закон, но не находилась под общим управлением.
    Слияние военной касты с жреческой, при племенном различии с остальным населением, может образовать одну владычествующую касту, безмерно возвышенную над подчиненными. Таково было общественное устройство в Перу, до завоевания этой страны Испанцами. Перуанская монархия была основана племенем Инков, которые считались высшими существами, детьми солнца. Военной силой они покорили туземцев и укрепили свое владычество высшим образованием. Во главе государства стоял наследственный император, сын солнца, почитавшийся сам за божество и стоявший бесконечно выше даже своих ближайших сродников. Опорой его власти было родственное ему племя Инков, образовавшее особую касту детей солнца. Из них выбирались жрецы, верховные – самим императором, остальные – верховным жрецом. Они же стояли во главе войска; из них назначались правители областей. Однако рядом с ними сохранялись и подручные князья, прежние наследственные владетели покоренных областей, которых Инки оставляли на своих местах, принимая только разные меры для содержания их в повиновении. Вообще же, покоренные народы находились в полном подчинении. И тут было деление на касты, ибо занятия были наследственны. Земля разделялась на три части: одна принадлежала солнцу, то есть назначалась на религиозные потребности, другая присваивалась. Инкам и обрабатывалась общей повинностью, а третья оставлялась для народа. Ежегодно каждое семейство, по количеству душ, наделялось известным участком для своего пропитания. Стада принадлежали государству; по стрижке овец, шерсть собиралась в общественные магазины и затем распределялась между жителями, смотря по потребностям. Надзиратели строго смотрели за тем, чтобы все работы были исполнены как следует. Вся жизнь регламентировалась до мельчайших подробностей. Вообще, Перу представляет наибольшее приближение к социалистическому государству, какое встречается во всемирной истории. Но подобное устройство могло держаться только верой в божественность правителей и полным бесправием массы. Это было управление не людьми, а стадами. Устройство каст до такой степени противоречит высшим требованиям человеческой природы, что в среде самой сословной теократии возникает против нее протест. Религиозное призвание лица и его нравственная жизнь, дающая ему высшее духовное значение, независимы от рождения и от наследственного положения в обществе. Во имя этих начал, против устройства каст выступил буддизм. Изгнанный из своего отечества, Индии, он сделался религией, наиболее распространенной в Восточной Азии. Из него возникла и особенная теократическая форма, теократия духовная, основанная на личном религиозном призвании. Буддистское духовенство, ламы, образует владычествующее сословие, но оно набирается из всех людей, посвящающих себя монашеской жизни. Различные его степени зависят исключительно от нравственной жизни и религиозного преуспеяния. Можно сказать, что эта форма представляет владычество монахов, устройство, наименее подходящее к требованиям государства, а потому всего труднее осуществимое в действительности. Наиболее полное применение она нашла в Тибете; однако и здесь она не достигла державного положения, ибо Тибет подвластен Китаю. Во главе управления стоит Далай-Лама, который считается воплощенным Буддой, то есть верховным божеством. По смерти каждого временного представителя, душа его, по мнению буддистов, переселяется в новорожденного ребенка, который отыскивается духовенством и возводится в верховный сан. Настоящим же управлением заведует Номе – хан, назначаемый китайским императором из числа трех настоятелей главных монастырей. Большая часть гражданского управления также находится в руках лам; но рядом с этим в Тибете поставлены два китайских военачальника с войском; они охраняют Далай-Ламу, надзирают за управлением и имеют значительное влияние на все дела.
    Многими чертами духовная теократия буддистов подходит к тем теократическим формам, которые встречаются в христианском мире. Здесь теократическое начало имеет двоякий корень: отношение церкви к государству и соединение с духовной властью известной поземельной собственности.
    На первом начале основаны стремления к теократическому владычеству, которые проявились в средние века в католической церкви. Папы заявляли притязания на верховное господство в светской области, 1) во имя прав, принадлежащих им как наместникам Христа; 2) во имя нравственно-религиозного закона, который делает их судьями всякого греха; 3) во имя небесной цели, которой должны подчиняться все цели земные. Но эти притязания всегда находили самый сильный отпор в светской власти. По существу своему, они не выдерживают критики. Христос сам заявил, что царство его не от мира сего, а потому и не передал никакой мирской власти своим наместникам. Церкви действительно принадлежит суд о грехе, а также и руководство к небесной цели; но ни то, ни другое не связано с принуждением, а потому никакой юридической власти не дает. Государство, с своей стороны, принуждать совесть не вправе. Об это противоречие разбиваются все теократические притязания. Поэтому и наполняющая средневековую историю борьба между папами и светскими государями неизбежно должна была кончиться победой последних.
    Долее удержалось теократическое правление, основанное на поземельной собственности. Первоначально оно возникло не из государственных начал, и даже не из церковных, а из частного права.
    Церковь, как и все светские владельцы, имела свои имущества и земли, а так как в средние века все гражданское устройство основывалось на поземельной собственности, то церковные власти имели такие же вотчины, с более или менее державным характером, как и светские князья. В те времена и князья и частные люди считали нравственным долгом дарить земли церкви. Из таких подарков образовалась Папская область. Когда папа сделался державным владельцем, многие государи считали даже для себя честью быть его вассалами. Известно, что Иоанн Безземельный, король английский, признал себя вассалом папы, к великому негодованию своих подданных. С своей стороны, архиепископы и епископы считались вассалами императора. Когда, с переходом к новому времени, вотчины преобразовались в государства, то и эти ленные владения составили самостоятельные княжества с духовными лицами во главе. В Германии они удержались до самого падения Немецкой Империи в начале нынешнего века и исчезли вместе с нею. Осталось одно духовное государство, которое просуществовало до наших дней, именно – Папская область, которая признавалась и доселе признается ревностными католиками вотчиной св. Петра (1 е patrimoine de St. Pierre), чем самым выражается частный характер владения. Сохранение этого теократического государства среди новых понятий и новых условий объясняется потребностью обеспечить за главой католической церкви, имеющей общенародный характер, положение, независимое от государственных властей. Духовный пастырь являлся здесь вместе и светским владыкой, и хотя обе власти оставались раздельными, однако значение первосвященника не могло не воздействовать на положение государя. Очевидно, здесь невозможно иное правление, кроме неограниченной монархии, ибо глава церкви не может подлежать стеснениям. Поэтому всякое расширение свободы опасно; о свободе мысли и совести не может быть речи. Высшими советниками являются духовные лица; они же большей частью и высшие правители. Светские лица допускаются лишь в подчиненной сфере. Но такая власть может держаться только силой нравственной, а не политической. Она существует, пока подданные нераздельно веруют в ее святость. Как же скоро это сознание поколебалось, так является необходимость внешней опоры. В последние годы своего существования папская власть держалась только иноземными войсками. Окончательное ее падение и последовавшие затем события доказали, что для духовной независимости вовсе не требуется обладание политической властью. Однако нельзя не признать, что положение папы исключительное. Как глава церкви, имеющей значение вселенское, он не может быть подданным того государства, в котором он живет. Поэтому он должен пользоваться экстерриториальностью, охраняемой международными отношениями. Но этого вполне достаточно для ограждения его от внешних влияний. Для этого требуется не теократическая власть, а церковная независимость.
    ГЛАВА VI. ЧИСТАЯ МОНАРХИЯ
    Чистая монархия есть образ правления, в котором верховная власть принадлежит одному монарху.
    Из всех политических форм это та, которая представляет во всей полноте единство государственной воли, а с тем вместе единство самого союза. Если государство составляет нравственное лицо, имеющее единую волю, то представителем этой воли естественнее всего является воля одного физического лица, облеченного властью, то есть монарха. Во всяком другом образе правления верховная власть распределяется между разными лицами, которых воли должны быть сведены к единству искусственным путем. В монархии же это единство дано самой природой. Вследствие этого монархия вообще есть самый распространенный образ правления.
    Чистая монархия представляет и высший нравственный порядок. Здесь верховная власть независима от воли народной; поэтому здесь господствует начало обязанности, или подчинение высшему порядку. Но такое значение принадлежит собственно монархии законной, имеющей правомерное происхождение и действующей законным путем, ибо, как мы видели, владычество закона представляет в государстве высший нравственный порядок. Незаконная монархия есть тирания; монархия, действующая путем произвола, есть деспота. В обеих выражается единство власти, но не высший нравственный порядок. Что касается до начала свободы, то оно в этой государственной форме проявляется только в подчиненных сферах.
    Устройство монархии состоит именно в том, что здесь верховная власть сосредоточивается в одном лице. Существование нескольких монархов противоречит идее этого образа правления. Однако в истории встречаются тому примеры. В России царствовали вместе Иван и Петр Алексеевичи. Подобные примеры встречаются и в истории Франции, а также в германских государствах ХIV и ХV столетий. Даже в новое время мы видим в Англии совместное царствование мужа и жены, именно, Вильгельма III и Марии.
    Иногда царствующий государь приобщает себе наследника в виде товарища. Так Иван III венчал на царство внука своего Димитрия. В последние времена Римской Империи, от Диоклетиана до Константина Великого, императоры постоянно выбирали себе товарищей на царство. Но все это не более как случайные уклонения от истинного монархического начала. Совместное царствование братьев указывает на господство частных, а не государственных отношений. Приобщение наследника к царскому сану имеет целью упрочить порядок престолонаследия, там где он еще не утвердился. Наконец, могут быть и другие временные политические соображения.
    По самому существу этого правления, монарх держит власть независимо от кого бы то ни было, не как уполномоченный, а по собственному праву. Поэтому он называется самодержием. Этот титул присваивается обыкновенно монархии неограниченной, хотя, по смыслу выражения, оно может относиться и к монархии ограниченной, где престол приобретается в силу наследственного права.
    Имея верховную власть, независимую от какой-либо человеческой воли, монарх тем самым считается получившим ее свыше, по божественному изволению. Это дает власти религиозное освящение, что выражается в титуле, словами: «Божией милостью». Этот титул носят английские короли, так же как неограниченные монархи.
    Однако это божественное установление, связывая совесть верующих, нисколько не изменяет чисто светского значения власти. Монархия через это не становится теократией. Как власть государственная, опирающаяся на положительный законный титул, монархия сама по себе имеет безусловное право на повиновение, независимо от каких-либо религиозных начал. Это ясно обнаруживается в тех внешних действиях, которыми выражается религиозное освящение власти, в присяге и коронации. Ни то, ни другое не служит основанием власти. Как скоро монарх, в силу законного права, вступил на престол, так он, независимо от присяги и коронации, вступает во все права, принадлежащие государственной власти, и подданные, прежде присяги и коронации, обязаны точно таким же повиновением, как и после. Присяга скрепляет только нравственную связь между царем и подданными, указывая последним на высшее нравственное значение власти; но не присягавшие являются совершенно такими же подданными, с теми же обязанностями, как и присягавшие. Точно так же и коронация возвышает нравственное значение царя в глазах народа, исповедующего известную религию; но от этого не прибавляется ничего к полноте царской власти.
    Если учение о божественном происхождении царской власти согласуется с существом этого образа правления, то ему противоречит зависимость от воли народной. Первоначально монархическая власть может быть приобретена волей народа. Народ, облеченный верховной властью, может избрать монарха и перенести на него принадлежащие ему права. То же бывает и при пресечении законной династии. Так именно было у нас, при избрании на престол Михаила Федоровича. Но как скоро верховная власть перенесена на монарха, так она перестает быть зависимой от воли народа, и если эта зависимость сохраняется в виде фикции, то она вносит в государственный строй противоречащие начала, которые препятствуют установлению прочного порядка. Это мы и видим в Римской Империи. Власть императора считалась перенесенной от народа особым законодательным актом, который возобновлялся при каждом новом восшествии на престол. В действительности этот акт Сената оставался чистою формальностью, но она мешала установлению прочного престолонаследия. То же противоречие мы находим и в новой Французской Империи. Наполеон III принял титул: «Божиею милостью и волей народа». Здесь предполагалось, что император продолжает держать свою власть волей народа, вследствие чего он является ответственным перед последним. Между тем выражение: «Божиею милостью» означает власть, зависящую только от Бога; воля народная оказывается здесь излишней, а потому и ответственность оставалась чистой фикцией.
    Итак, в чистой монархии государь держит власть по собственному праву, не в смысле частной собственности, а в смысле государственного начала, независимого от воли подданных. Каким же путем передается верховная власть?
    Физическое лицо, облеченное верховной властью, подвержено смерти. Между тем, по идее государства, власть сохраняется непрерывно; следовательно, надо определить, каким образом она переходит на другое лицо. Так как здесь власть независима от чужой воли, то и переход ее должен иметь основание в законе, определяющем преемственность поколений, то есть в законе наследственности. Начало наследственности лежит в существе всякой верховной власти, не только монархической, но также аристократической и демократической. При всяком образе правления лица, облеченные властью, вымирают и заменяются другими, которые заступают их место. Государство, как вечный союз, основано на преемственности поколений, определяемой физическим происхождением одного лица от другого. Поэтому в монархии законная преемственность престола может быть основана только на порядке наследования в семействе царствующего государя. Избирательная же монархия совершенно несовместна с идеей самодержавия, ибо избиратели в этом акте являются участниками верховной власти. Она возможна только при монархии ограниченной; но и здесь это начало превращает монархию в призрак, как доказывают примеры Польши и Германской Империи. Совершенное исключение составляет избирательная форма, существовавшая в Папской области; здесь передача власти определялась теократическим началом. Кардиналы, избирающие папу, будучи связаны религиозным законом, не могут ни постановлять условий, ни делать ограничений. Они не являются и участниками власти, но, по учению католической церкви, становятся орудиями Духа Святого в избрании наместника Св. Петра.
    Закон, определяющий порядок престолонаследия, должен быть сообразен с государственными началами, то есть, в нем должно сохраняться единство государства и верховной власти. Поэтому в истинном государстве не может быть допускаем порядок, основанный на частном праве, в силу которого власть дробится между наследниками. Престол должен переходить к одному. При определении наследника принимаются в соображение два начала: 1) твердость законного порядка; 2) способность лица. На первом начале основано наследование по закону, на втором – наследование по завещанию, или назначение наследника царствующим монархом. Можно сказать, что первый способ один приличен законной монархии; второй же более уместен в деспотии, где господствует не закон, а произвол, то есть случайная воля лица. Иногда назначение наследника бывает выражением частного взгляда на престолонаследие. Так, Иван III отвечал Псковичам, которые просили его назначить им того же князя, который будет в Москве: «Разве не волен я, князь великий, в своих детях и в своем княжении? кому хочу, тому и дам княжество». Самая государственная цель не всегда достигается этим путем, ибо усмотрение монарха не обеспечивает способности наследника; личное расположение слишком часто берет верх над беспристрастием в выборе. Только особенные обстоятельства могут оправдать такой порядок. Он был установлен у нас Петром Великим, который хотел спасти свое дело от случайностей, неразлучных с переходом власти по праву рождения; но из этого вышли только нескончаемые замешательства.
    Впрочем, и в законном определении преемственности престола берется в расчет как твердость порядка, так и способность лица; но последняя играет второстепенную роль, ибо первое начало важнейшее. Прежде всего необходимо, чтобы верховная власть сохранялась непрерывно, без малейшего сомнения и колебания. Поэтому общее правило то, что престолонаследие следует естественному порядку старшинства. Старшинство может быть двоякое: по степени и по линии. В силу первого начала дядя предпочитается племяннику, по второму – наоборот. Основанием первого служит то воззрение, что престол принадлежит роду, а потому наследником, заступающим место отца, должен быть старший в роде. Основанием второго служит то, что наследник есть лицо ближайшее к монарху. Первое начало есть частное или патриархальное; второе одно сообразно с государственным порядком. В линии старшинство определяется правом первородства, с которым связано и начало представительства (jus representationis). Оно состоит в том, что сын умершего наследника представляет отца и наследует предпочтительно перед дядями.
    Что касается до способности, то это начало принимается во внимание в предпочтении мужского пола женскому, как менее способному. Иногда женский пол совершенно устраняется от престолонаследия. Этот порядок существовал во Франции и в Испании, где он носил название салического закона. Обыкновенно же мужскому полу дается только предпочтение, ибо пресечение или перемена династии составляет гораздо большее зло, нежели правление женщины, которое, как показывает история, может быть благодетельным и славным. Вследствие этого женщины, хотя они лишены политических прав, допускаются к царствованию. Необходимость твердого порядка престолонаследия берет перевес над началом способности. Предпочтение, оказанное мужскому полу, может, впрочем, быть больше или меньше. Иногда мужской пол устраняет женский только в ближайших степенях родства, например, братья наследуют предпочтительно перед сестрами; иногда же женский пол допускается только за недостатком мужских наследников и в более отдаленных степенях родства. Эти различия в законах о престолонаследии ведут иногда к разделению соединенных государств. Так разделились Англия и Ганновер, а в недавнее время Голландия и Люксембург.
    Неспособность может быть временная, именно – при малолетстве наследника. На этот случай устанавливаются правительство и опека. Правительство, или регентство, есть управление государством во время малолетства государя; опека есть забота о самом лице малолетнего. Правительство и опека могут соединяться в одном лице или быть разделены. Они вверяются обыкновенно матери или ближайшему родственнику, а за недостатком их – постороннему. В самодержавии назначение зависит от воли царствующего монарха; в ограниченных монархиях правительство устанавливается обыкновенно с согласия палат. В некоторых немецких государствах правитель ограничивается в своих распоряжениях; например, он не может отчуждать казенных земель. Это – остаток частного взгляда на опеку. Идея государства требует, чтобы верховная власть имела полноту прав, так чтобы она могла делать все, что требуется для общего блага.
    Правительство и опека устанавливаются и в случае сумасшествия царствующего государя. Сумасшествие может быть и временное; поэтому государь не устраняется от престола, а заменяется только регентом. Однако, если безумие наступило прежде вступления на престол, то это имеет иногда последствием совершенное устранение от престолонаследия.
    Порядок престолонаследия объявляется иногда неизменным законом государства, на соблюдение которого присягает каждый государь, вступающий на престол. Это имеет целью утвердить еще более прочность порядка. Но такое ограничение, как уже замечено выше, противоречит существу верховной власти, которая всегда имеет право изменять положительные законы. Так как в чистой монархии государь не ограничен чужой волей, то верховная власть принадлежит ему во всей ее полноте, следовательно ему принадлежит и право изменять закон о престолонаследии. Еще менее может монарх быть связан в этом отношении согласием родственников и наследников, хотя это и признается в Германии. Основной закон государства может быть изменен только верховной властью, а наследники и родственники не суть участники верховной власти. Требование их согласия является остатком частного взгляда на престолонаследие.
    Таковы способы приобретения верховной власти в чистой монархии. Власть приобретается не как собственность, а как должность; поэтому с нею связываются и обязанности, но эти обязанности остаются чисто нравственными. Соединяя в себе всю полноту верховной власти, монарх тем самым является неограниченным и безответственным; он никому не обязан давать отчет в своих действиях. Потому говорят, что монархи ответственны только перед Богом. Это вытекает из самого существа верховной власти: если бы монарх был ответствен перед кем бы то ни было, то верховная власть принадлежала бы не ему, а другому. Поэтому и границы его власти могут быть только фактические и нравственные, а не юридические.
    Как представитель государства, монарх приобретает высшее достоинство и честь. Это выражается в титуле. Оттого монархи именуются Величеством. Впрочем, титулы державных носителей власти могут быть разные: князь, герцог, король, император. Княжеский титул считается низшим, императорский – высшим. Однако последний в существе своем не отличается от королевского, хотя некоторые писатели думают видеть в королевской власти племенное или национальное начало, а в императорской – начало всемирное. Официальные титулы распространяются иногда через меру, включая исчисление всех земель, которыми владеет, и даже таких, которыми не владеет государь. В прежнее время титулы были источником нескончаемых дипломатических споров.
    Достоинство сана выражается и во внешних знаках – в регалиях, составляющих принадлежность царской власти. Таковы престол, корона, порфира, скипетр, держава. Достоинство выражается также в блеске двора и в обрядах, окружающих монарха. Все это имеет целью дать внешнее выражение внутреннему величию власти. Монарх является представителем идеи, и эта идея выражается во внешних формах, действующих на воображение подданных и напоминающих им высшее значение государя.
    Но монарх есть, вместе с тем, отдельное лицо. Как таковое, он владеет имуществом, вступает в брак, имеет семейство. Эти частные отношения находятся в тесной связи с государственным значением князя.
    Для содержания себя и своего двора монарх должен иметь весьма значительное имущество. В этих видах назначается известная сумма из государственных доходов или же выделяются земли и другие имущества, как постоянная принадлежность короны. То и другое может существовать совместно. В конституционных государствах, обыкновенно в начале каждого царствования, палаты определяют ежегодную сумму на содержания короля за все время правления. Это называется liste civile.
    Но кроме этих имуществ, назначаемых для государственных целей, монарх может иметь и свою личную собственность, так же как частное лицо. Последней он распоряжается как частный человек; он может отчуждать и завещать ее по усмотрению, тогда как первые, составляя постоянную принадлежность короны, переходят по закону на наследника престола.
    Брак монарха имеет значение не только частное, но и государственное. Супруга государя приобщается к царскому сану; она получает высшее достоинство и царский титул. Однако она не облекается верховной властью, которая сосредоточивается в одном монархе. Супруг королевы не получает даже королевского титула. В Англии он называется князем-супругом (Prince Consort).
    При женитьбе важное значение имеет вопрос о равных браках. Вообще, признается правилом, что государь может вступить в брак только с лицами себе равными, то есть с особами владетельных домов. Неравные же браки, хотя не воспрещаются безусловно, но имеют значение частное. Жена не приобщается достоинству сана, и дети не имеют права на наследование престола. Такие браки называются морганатическими, от немецкого слова Morgengabe, утренний подарок, которым в старину знаменовали неравные браки; они носят также название браков с левой руки. Основание этих ограничений заключается, с одной стороны, в стремлении сохранить высшее достоинство монарха недопущением родственных отношений его к подданным, с другой стороны – в стремлении воспрепятствовать возвышению отдельных семейств через родственные отношения с царем. Однако политики спорят об этом вопросе.
    Семейство и родственники монарха, вследствие близких к нему отношений и возможности вступить на престол, пользуются особыми преимуществами и высшим почетом, который выражается в титуле. Они получают и содержание от государства, по крайней мере в ближайших степенях. Все это составляет необходимое последствие монархической власти, которая, воплощаясь в лице, возвышает все, что окружает это лицо.
    Монархическая власть прекращается: 1) смертью, 2) отречением от престола. Сумасшествие, как мы видели, ведет только к регентству. В некоторых германских государствах до наших дней сохранилось право родственников низлагать монарха в случае злоупотребления власти. Пример представляет низложение герцога Карла Брауншвейгского в 1819 году. Это не более как остаток средневековых начал.
    Что касается до устройства чистой монархии, то здесь верховная власть, сосредоточиваясь в физическом лице, не нуждается в искусственных учреждениях. Другие элементы приобщаются к власти только в подчиненных сферах. Устройством этих второстепенных органов законная монархия отличается от деспотии. Выше было сказано, что эти две формы должны рассматриваться не как различные образы правления, а как виды одного и того же образа правления. В одной господствует закон, в другой – произвол; в одной уважаются права граждан, в другой -нет. Поэтому учреждения, соответствующие деспотии, суть: 1) личный характер всех властей; таковы визири, паши, кади; 2) отсутствие твердых гражданских законов и действие власти по усмотрению; 3) безусловное подчинение подданных всякой власти. Напротив, учреждения, соответствующие законной монархии суть: 1) постоянные законы, которыми она руководится; 2) правительственные коллегии, законодательные, административные и судебные, через которые действует верховная власть; 3) независимые суды, ограждающие права подданных; 4) сословия, составляющие самостоятельные корпорации, в особенности дворянство, как наиболее независимое из всех; 5) выборные власти, выражающие участие народа в управлении. Здесь возможны 6) и совещательные собрания выборных от народа. Но собрания, обладающие действительной властью, не соответствуют существу чистой монархии, ибо они представляют ограничение монархической власти, а потому принадлежат к другому образу правления.
    Все эти учреждения будут рассмотрены в своем месте. Здесь заметим только, что строгого разграничения между обоими видами чистой монархии положить нельзя. Можно обозначить только преобладание того или другого направления.
    ГЛАВА VII. АРИСТОКРАТИЯ
    Аристократия, в буквальном смысле, есть правление лучших людей, или способнейшей части общества.
    Основное начало этого образа правления заключается в высшей способности, а так как государственная способность состоит главным образом в разумении законов, управляющих человеческими обществами, то аристократия представляет преимущественно элемент законного порядка, владычествующего над людьми. Лучшие люди являются хранителями этого порядка.
    Аристократию обыкновенно разделяют на естественную и искусственную. Первая основывается на естественном превосходстве одних людей перед другими, вторая – на юридических признаках, то есть на преимуществе права. Но в основании всякой искусственной аристократии всегда лежит естественное превосходство; иначе она не может держаться.
    Естественная аристократия существует в каждом обществе. Везде есть количество и качество, народная масса и классы, возвышающиеся над другими своим образованием и богатством. Это различие коренится в самом развитии человечества. Материальное и умственное достояние, добытое трудом одного поколения, образует капитал, который передается следующему поколению и дает его обладателям выдающееся положение среди других. Высшее развитие всегда составляет достояние меньшинства. Первобытное равенство есть состояние первобытной дикости, когда присущие человеку способности еще не проявились. Движение начинается именно с того, что выказывается различие способностей, а с ним вместе устанавливается и неравенство. Чем менее образованно общество, тем это неравенство обозначается резче, ибо тем меньше количество лиц, обладающих высшим образованием и достатком. Дальнейшее развитие ведет к тому, что оба эти элемента, образование и достаток, более и более распространяются в массах. Однако этот процесс никогда не может изгладить лежащего в человеческой природе неравенства, которое поддерживается не только различием способностей, жизненных условий и наследственного достояния, но и самым различным призванием людей на земле. Владычество человека над природой требует огромного количества физического труда, и это составляет призвание массы. Напротив, умственный труд, к которому относится и политическая деятельность, всегда является принадлежностью меньшинства, избранной части народа. Он развивается преимущественно в достаточных классах, возвышающихся над массой рабочего населения. Таким образом, в силу естественного расчленения общества и законов его развития, над количеством воздвигается качество. Оба эти элемента необходимо присущи всякому человеческому обществу, так же как они присущи, можно сказать, всякому бытию.
    Естественная аристократия становится юридической, когда она облекается особыми правами. Это совершается в силу того, что высшему качеству подобает высшее право; иначе оно будет подавлено количеством. Таково требование правды распределяющей, которая каждому элементу дает подобающее ему место в общем строении. Однако, если эти права доступны всем, как, например, при установлении известного ценза для избирателей, то из этого не образуется аристократия, как отдельное сословие. Последнее возникает только там, где права присваиваются лично или потомственно известному разряду людей. И это совершается в силу исторического процесса, выделяющего известный разряд граждан из остальной массы. Но в этом юридическом обособлении заключается, вместе с тем, слабая сторона аристократического правления. Оно может держаться только там, где юридические преимущества совпадают с естественным превосходством. Как же скоро образование и достаток разливаются и в других классах, так последние естественно требуют участия в правлении, а это рано или поздно ведет к падению аристократии или к смешению ее с другими элементами.
    Возникая из естественного отношения общественных элементов, аристократия носит на себе печать того общественного строения, из которого она произошла. А так как это строение может быть весьма различное, то и формы аристократии могут быть разнообразны. Есть формы, возникающие из негосударственных союзов, и другие, основанные на государственных началах.
    Первая форма есть аристократия племенная и родовая. Она возникает из кровного союза. Известное племя, составляя зерно государства вследствие первоначального поселения или завоевания, пользуется полными политическими правами; остальные, примыкающие к нему или покоренные племена, имеют меньшие права. Такова была аристократия древняя. Примеры представляют Спартанцы и римские патриции. Последние сами состояли из нескольких мелких племен. Или же в известном племени старшие роды пользуются большим почетом и большими правами, нежели другие. Таковы были германские адалинги и афинские евпатриды.
    Вторая форма есть аристократия сословная. При господстве сословного быта политическая деятельность становится достоянием известного сословия, которое через это получает преобладающее значение в обществе. Это значение передается по наследству вместе с занятием и имуществом, ибо при господстве частного взгляда на общественные отношения, честь и право считаются собственностью лица, которое предает их своему потомству. Это – аристократия преимущественно военная, но также и городовая. В вольных общинах политическая власть становится наследственным достоянием владычествующей корпорации;
    Третья форма есть аристократия религиозная. Она возникает в теократии. Религия дает священное значение устройству сословий, которые через это становятся кастами. Жрецы образуют аристократию духовную, а воины – аристократию светскую.
    Четвертая форма есть аристократия политическая. Она проистекает из занятия высших государственных должностей. Таковы были в Риме оптиматы, роды людей, заседавших в Сенате вследствие выбора в высшие должности. Такой же характер носила аристократия в некоторых швейцарских кантонах, хотя здесь примешивалось и сословное начало. Таковы, наконец, английские лорды, заседающие в верхней палате.
    Нередко аристократия внутри себя разделяется на высшую и низшую. Некоторые роды естественно выдаются из других богатством, влиянием, связями, постоянным занятием высших должностей. Другие, напротив, беднеют и нисходят на низшую ступень. Это – разделение фактическое, но оно превращается и в юридическое. Так, на Западе, дворянство везде разделялось на высшее и низшее, в зависимости от иерархии ленного владения. У нас также были роды более или менее знатные. Честь, приобретенная занятием государственных должностей, передавалась и потомству, из чего образовалась целая местническая иерархия. Подобные разделения мы находим и в вольных общинах. Так, в Люцерне более знатные роды образовали Малый Совет. При таком устройстве низшая аристократия обыкновенно имеет характер сословный, высшая – политический.
    В связи с этим разделением находится и другое: иногда аристократия разделяется на старую и новую, из которых первая пользуется большими правами, нежели последняя. Так было в Генуе. Вообще, подобные деления свойственны кровному союзу и сословному быту; политическая же аристократия имеет стремление к уравнению прав владычествующего сословия во имя государственных начал.
    Важнейший вопрос в аристократическом правлении состоит в том, каким образом приобретаются права. Главный способ заключается в наследственности. Аристократия есть учреждение по преимуществу историческое. Известные роды, занимая высшее положение в обществе и посвящая себя главным образом политической деятельности, передают свои занятия, свое положение, свои взгляды и свое влияние из поколения в поколение. Так устанавливаются твердые исторические предания и сохраняется незыблемый законный порядок в самом процессе развития. Но при этом возникает вопрос: на кого переходит наследственное право – на всех ли потомков, или только на старшего в роде, по праву первородства? Различные виды аристократии ведут в этом отношении к различным началам. В родовой и сословной аристократии право обыкновенно переходит на всех детей, хотя старший получает иногда преимущество перед другими; в политической же аристократии обыкновенно господствует право первородства, ибо должность может заниматься только одним лицом.
    Но кроме наследственной передачи, права могут приобретаться и посторонними лицами. Для этого требуются известные условия, как-то: выдающееся положение рода, богатство или заслуги. В чистой аристократии приобщение совершается тем, что само сословие принимает в себя новых членов из посторонних лиц. Так было, например, в Берне, в Генуе. В смешанных формах может существовать выбор в должности, дающей высшие права, например, при назначении сенаторов в Риме, или же назначение королем; так назначаются английские пэры.
    Чисто аристократическое правление составляет весьма редкое явление в истории. Обыкновенно оно смешивается с другими формами. Масса легче подчиняется единому монарху, возвышенному над всеми, нежели привилегированному сословию, которое, постоянно соприкасаясь с остальными классами, возбуждает в них зависть, а часто и справедливое неудовольствие. Те чистые аристократии, которые мы встречаем в истории, возникли или из владычествующего племени, или из городского быта. Пример первого представляет Спарта, примеры второго – Венеция и Берн.
    В аристократии верховная власть разделена между многими; поэтому здесь необходимо искусственное устройство. Власть делится на отдельные отрасли, которые связываются общим законом. Обыкновенно здесь встречаются следующие учреждения, которые вытекают из самого существа аристократического правления:
    1) Большой Совет, или собрание всех членов господствующего сословия. В племенной аристократии это значение имеет народное собрание. Такова была спартанская Экклесия. Так как членам сословия присваивается личное право, то и участие их в совете непосредственное. Чистая аристократия редко допускает представительство. Однако, при многочисленности сословия, приходится прибегать и к этому средству. Так, в Люцерне, до французского владычества, Большой Совет состоял из ста членов, выбираемых пятьюстами полноправных граждан. В Цюрихе Большой Совет состоял из 212 выборных членов. Однако в Люцерне введение представительства повело к тому, что кроме Большого Совета, в важных вопросах, например о войне и мире, об установлении новых налогов, созывалось и общее собрание полноправных граждан. Иногда Большой Совет сам себя восполняет в случае убыли членов. Таково было правило в Берне. Здесь Большой Совет состоял из 299 членов; он восполнялся, когда открывалось до ста вакансий. Выбор совершался шестнадцатью членами (Seizeniers), избираемыми Советом. Вообще, Большому Совету предоставляется решение или одобрение важнейших законодательных и правительственных мер. Там, где нет общего собрания владычествующего сословия, он является настоящим носителем верховной власти.
    2) Малый Совет, или Сенат, составленный большей частью из выборных членов. Он образует настоящее правительство. Существу аристократии противоречит вручение правительственной власти одному лицу. Независимо от опасности злоупотребления властью, здесь есть причина, лежащая в самом характере правления. Сословию, одушевленному корпоративным духом, свойственно ставить во главе себя коллегию, выражающую этот дух. Избрание обыкновенно совершается народным собранием, как в Спарте, или Большим Советом. Так избирались венецианские pregadi, генуэзский Малый Совет, Бернский Сенат. Но в Люцерне Малый Совет, или Сенат, сам себя восполнял, образуя таким образом высшую аристократию. В Цюрихе, из 50 членов Сената 22 избирались Большим Советом, а 28 – дворянством, то есть городовой аристократией.
    3) Для непосредственного исполнения нужны отдельные лица; во главе их может стоять одно или несколько, временно или пожизненно. В Спарте постоянно было два царя, из чего уже ясно, что власть их не имела в себе ничего монархического, кроме наследственности. Спартанские цари не были субъектами верховной власти; это были не более как военачальники и исполнители постановлений Герусии и народного собрания. В Венеции был один пожизненный дож, с шестью советниками, составлявшими Синьорию. В Генуе также был дож и Синьория из двенадцати советников. В Берне было два пожизненных сановника, именуемых avoyers; в Люцерне было тоже два avoyers, в Цюрихе – два бургомистра. Те и другие избирались ежегодно.
    4) Возможность козней и злоупотреблений, лежащая в самом устройстве аристократии и составляющая слабую ее сторону, ведет к установлению четвертой власти – надзирающей. Ей вверяется охранение законного порядка, составляющего самую сущность аристократического правления. Вследствие этого, она нередко становится высшей правительственной властью, которой подчиняются все остальные. Таковы были в Спарте эфоры, в Венеции Совет Десяти, Совет Трех и государственные инквизиторы, в Генуе – цензоры и государственные инквизиторы. Эта власть составляет особенность аристократического правления, которая, однако, встречается не везде. В Швейцарии ее не было.
    5) Суды составляются обыкновенно из членов высшего сословия. Суд может, впрочем, предоставляться или Малому Совету, с апелляцией в некоторых случаях Большому, как установлено было в Люцерне и Цюрихе, или же особенным коллегиям, каковы были в Венеции quarantia, с двумя другими коллегиями, избираемыми Большим Советом. В Генуе, по обычаю вольных городов, судьи выбирались из чужестранцев, однако с апелляцией Большому Собранию, составленному из Синьории и ста членов Большого Совета.
    Таково устройство чистой аристократии. Все это принадлежит к области прошлого. Возникшие из средневекового порядка аристократические правления рушились, оказавшись бессильными перед развитием нового времени. В новых государствах аристократический элемент не везде сохранил свое место, но там, где он удержался, он является в сочетании с другими.
    ГЛАВА VIII. ДЕМОКРАТИЯ
    Демократия есть образ правления, в котором и верховная власть принадлежит народу.
    Основанием этой политической формы является начало свободы, а вместе и связанное с ней равенство. Мы видели, что свобода составляет один из существенных элементов государства. В демократии она становится господствующей; из нее истекает всякая власть. А так как в качестве свободных существ все люди равны, то и политическое право распространяется на всех. Однако и тут принимаются во внимание другие элементы. Свобода должна подчиняться общему закону; иначе нет государства. Это выражается прежде всего в том, что меньшинство безусловно подчиняется большинству. Из чистого начала свободы вытекает требование единогласия в совокупных решениях; только в силу господствующего над всеми закона меньшинство обязано повиноваться. Большинство в демократии является представителем государственной воли, которая, во имя идеи государства, требует повиновения от всех. Но для того чтобы быть представителем государственной воли, нужна государственная способность. Поэтому и в демократии неизбежно признается начало способности, но лишь настолько, насколько оно определяется естественным законом. Условиями политической способности служат пол, возраст, здравый рассудок. Все же положительные ограничения противоречат существу демократии. Истекая из положительного закона, устанавливаемого народной волей, они предполагают уже принадлежность верховной власти всем естественно правоспособным.
    Исключительные приверженцы народного верховенства признают демократию не только самым естественным, но и единственным правомерным образом правления. Более умеренные выставляют ее идеалом, к которому стремятся все образованные народы. Ни с тем, ни с другим взглядом нельзя согласиться.
    Можно признать политическую свободу идеальным требованием государственной жизни, но лишь под тем условием, чтобы она являлась способной сознавать и осуществлять государственные цели.
    Как уже замечено, большинство не имеет ни малейшего права требовать себе повиновения, иначе как во имя государственной идеи, которой оно является представителем. Между тем большинство народа, то есть масса, всегда и везде составляет наименее образованную его часть, а потому наименее способную сознавать и осуществлять государственные цели. Демократия есть, по существу своему, политическая форма, в которой верховная власть вручается наименее образованной части общества; здесь качество поглощается и подавляется количеством. Такое устройство, очевидно, далеко не соответствует идее государства, а потому оно не может считаться ни безусловно правомерным, ни идеальным. Полное подчинение образованных элементов общества необразованным, качества – количеству, является отрицанием высшего значения образования; никакое развитие не может изгладить этого недостатка, ибо всегда большинство будет состоять из массы людей, преданных физическому труду, следовательно наименее причастных высшему просвещению. Поэтому демократия отнюдь не может считаться конечной целью человеческого прогресса; она может служить разве только переходной ступенью политического развития. Таковой она была в древности; таковой, без сомнения, она должна оказаться и в новое время. Если в современном мире она является преобладающей, то это не означает, что так всегда должно быть. Основанное на изучении истории убеждение в совершенствовании человеческого рода заставляет, напротив, думать, что за периодом демократического развития неизбежно последует реакция во имя более разумного отношения общественных элементов. Как переходная ступень в историческом процессе, демократия играет свою весьма существенную роль в политической жизни народов, и в этом отношении заслуживает полного внимания и в некоторых отношениях сочувствия; но по идее, это все-таки форма низшая. Там, где она становится прочной, где она вполне сливается с народным сознанием, она тем самым обнаруживает одностороннюю ограниченность народного духа, а никак не возведение государственной жизни на высшую ступень. При каких условиях она может водвориться и держаться, каковы на практике ее выгоды и недостатки, это вопросы, относящиеся не к государственному праву, а к политике. Здесь мы имеем дело главным образом с юридическим устройством демократии.
    В этом образе правления народ является носителем верховной власти; правительство исходит из него. Но так как верховная власть разлита здесь в массе, то необходимо искусственное устройство для собирания ее воедино.
    Это устройство может быть двоякого рода, смотря по тому, как относится народ к правлению: принимает ли он в нем непосредственное участие или действует через представителей. Первое дает непосредственную демократию, второе – представительную.
    В непосредственной демократии верховная власть сосредоточивается в народном собрании. Это фактически возможно только там, где весь народ может собираться в одном месте, то есть в весьма малых государствах. Таковы были древние республики; таковы же в новое время некоторые швейцарские кантоны. Подобное устройство влечет за собой постоянное участие всех граждан в политических делах. Последнее не представляет затруднения при первобытных условиях жизни, когда политический организм не требует постоянной деятельности и разрешения сложных задач. Но с осложнением отношений гражданин принужден всецело отдавать себя государству. Так и было в древности. Человек был прежде всего гражданином; частная жизнь была для него делом второстепенным. Поэтому он не отделял себя от правительства. Первым его правом было участие в правлении; частные же потребности удовлетворялись рабами. В новое время, напротив, большая часть человеческой жизни вращается в частной сфере; человек только частью своего существа принадлежит политической области. Даже в чисто демократических государствах огромное большинство народа не принимает непосредственного участия в общественных делах, но действует через представителей. Поэтому только в новое время развились представительные учреждения. Непосредственная демократия сохранилась в некоторых углах как остаток старины.
    Первый вопрос в непосредственной демократии состоит в устройстве народного собрания. При всеобщем равенстве граждан, подача голосов совершается не по классам и не по группам, а поголовно. Право речи, а равно и право делать предложения обыкновенно предоставляются не одним сановникам, но всякому члену собрания. Впрочем, могут существовать более или менее значительные отступления от чисто демократических начал.
    Являясь носителем верховной власти, народное собрание естественно сосредоточивает в себе все ее отрасли – законодательство, управление и суд. Но так как народное собрание менее всего способно к решениям, требующим обдуманности и спокойствия, то для некоторых отраслей вводятся иногда особые учреждения, имеющие также всенародный характер, весьма близкий к народному собранию. Так, в Афинах для законодательства выбирались ежегодно Номофеты, числом около тысячи человек, перед которыми всякое предложение об отмене закона обсуждалось в виде тяжбы и которым было предоставлено решение. При этом, однако, и народное собрание сохраняло за собой право изменять законы. Таково же было в Афинах учреждение суда, Гелиея; здесь было до 6000 присяжных. В непосредственных демократиях нового времени народные собрания не играют такой роли, как в древности, ибо здесь граждане, занятые частными делами, не посвящают себя вполне политике. В швейцарских кантонах, где сохранились подобные учреждения, как-то: в Гларисе, Ури, Унтервальдене, Аппенцеле, народные собрания созываются редко, три раза или даже один раз в год. Они избирают сановников, утверждают законы и составляют высшую инстанцию суда, но не вмешиваются постоянно в управление, как народные собрания древности. Каково бы ни было ведомство народного собрания, для приготовления и предварительного обсуждения представляемых ему дел, а равно и для инициативы в управлении необходим совет, который составляет высшее средоточие правительства. По свойству демократического правления, в котором все исходит от народа и все к нему возвращается, правительственный совет должен быть выборный и срочный. Выбор может быть двоякий: подачей голоса и жребием. Первый более обеспечивает способность, вторым устанавливается равенство. Последний более соответствует существу непосредственной демократии, ибо при такой системе все одинаково участвуют в правлении и устраняется влияние выдающихся лиц. Краткость срока служит также признаком усиления демократического начала. В Афинах Совет выбирался ежегодно по жребию. В некоторых швейцарских кантонах существуют сложные советы. Так, в одной половине Аппенцеля учреждены два совета: Большой и Обыкновенный. В других кантонах (Гларисе, Унтервальдене) к Совету или Ландрату для важных дел присоединяются члены исполнительнаго совета и особенные депутаты. Так образуется двойной и тройной Ландрат (zweifacher und dreifacher Landrath). Наконец, для непосредственного исполнения необходимы особые сановники. Чем шире власть народа, тем ограниченнее власть правительства. Поэтому здесь господствуют, вообще, следующие начала: разделение властей и их многочисленность, кратковременность срока, выборы по жребию или народным собранием, строгая ответственность перед народом. Исполнение может быть возложено на исполнительную коллегию, с одним лицом во главе, или же оно разделяется между разными лицами. В Афинах было десять архонтов и, кроме того, множество других исполнителей по разным отраслям. Но так как народ, при всем недоверии к высшим классам, склонен возвеличивать одно лицо, которое отвечает настоящим его стремлениям, то случается, что в этом лице соединяются различные правительственные власти, и оно таким образом становится верховным руководителем народа и правителем государства. Так было в Афинах во времена Перикла.
    Что касается до суда, то он вручается судьям выборным или назначаемым по жребию, причем может допускаться апелляция народному собранию. Таково устройство непосредственной демократии. В представительной демократии народ не принимает прямого участия в правлении, но возлагает ведение дел на своих представителей. Представительное начало есть юридическая фикция, в силу которой уполномоченное лицо заступает место самого уполномочившего. Так, при выборах, все права избирателей переносятся на избираемых. Заступление здесь полное и всецелое, по крайней мере для известного разряда дел; этим представительство отличается от простого полномочия. Юридические отличия их следующие: 1) одно определяется началами публичного права, другое – началами частного права. Поэтому полномочие зависит от частной воли лица; оно может быть частное и условное; могут быть и обязательные инструкции; действия уполномоченного могут в том или другом случае подлежать утверждению доверителя. Вообще, уполномоченный действует не по своему усмотрению, а по воле уполномочившего., Представительство, напротив, всегда полное; оно устанавливается для отправления известной государственной функции, хотя оно может относиться только в известной сфере, которую представитель преступать не вправе. Так, например, выборные люди могут быть представителями народа относительно законодательства, и здесь они являются облеченными верховной властью, но в область исполнительную и судебную они вступаться не могут. 2) Уполномоченный дает отчет в своих действиях и отвечает за них перед доверителем и перед законом. Напротив, представитель является безотчетным и безответственным, как и самое лице, которое он представляет. Тот отчет, который выборные отдают своим избирателям, не имеет никакого юридического характера. Он служит только к скреплению взаимного доверия. 3) Уполномоченный всегда действует во имя своих доверителей и для их интересов; представитель, напротив, представляет собой не только избирателей и их интересы, но и общее начало, известный элемент власти. Поэтому он считается представителем не только избравших его лиц, но целого народа; он действует во имя общего блага, хотя бы оно не совпадало с частными интересами его избирателей.
    В демократии начало представительства основано на том, что обладатель верховной власти, по самому ее существу, должен быть неограниченный и безответственный. Между тем субъект верховной власти, народ, не может действовать непосредственно. Поэтому он принужден верховную власть возлагать на выборные лица, которые и суть его представители. Таким образом, здесь устанавливается двойственный субъект верховной власти: непосредственный субъект есть народ, составляющий источник власти; переносным субъектом являются народные представители, которые облечены верховной властью не по собственному праву, чем они отличаются от монархии и аристократии, а по праву, перенесенному от народа, чем они отличаются от выборных сановников, не обладающих верховной властью. Но перенесение здесь временное; народ удерживает за собой верховную власть, так что, по истечении установленного срока, представительство требует возобновления, или нового перенесения власти.
    Впрочем, и в представительной демократии народ не всегда устраняется от непосредственного участия в правлении. В Швейцарии и в отдельных штатах Северной Америки утверждению народа подлежит всякое изменение конституции. Это имеет свое основание, ибо самое представительство заимствует свою силу от основного закона, следовательно, не может стать выше его. Над основным законом стоит только верховная власть народа. Однако учредительная власть может быть перенесена и на представителей особенным актом народной воли. С этой целью избираются так называемые учредительные собрания. Таковы были французские собрания 1848 и 1871 годов. В Северо-Американском Союзе предлагаемые изменения федеральной конституции утверждаются или законодательствами отдельных штатов, или особыми конвентами. В отдельных же штатах, конвенты служат только приготовительными собраниями, а окончательное утверждение принадлежит всенародному голосованию.
    В Швейцарских кантонах и некоторых штатах Северной Америки всенародному утверждению подлежат и важнейшие законы. Это называется referendum. Ho такой порядок является отступлением от представительного начала и приближением к непосредственной демократии. Он вызывается недоверием к представительству. В особенности там, где существует одно собрание, подобная сдержка весьма полезна; она останавливает увлечения. Но и при двух собраниях представители в демократическом обществе бывают слишком подвержены частным влияниям. Доказательством служит Северная Америка. На практике referendum оказывается консервативным учреждением; не раз и в Швейцарии и в Соединенных Штатах народ общим голосованием отвергал законы, выработанные слишком радикальным представительством.
    Исключая этого случая, народ в представительной демократии не принимает участия в правлении. Все действующие власти суть производные, но ни одна из них не представляет народ всецело. Каждой отмежевывается известная область, в пределах которой она действует полновластно. Поэтому здесь возможно разделение властей: законодательной, правительственной и судебной.
    Законодательная власть вверяется собранию народных представителей. Собраний может быть одно или два. В последнем случае законодательная власть предоставляется им совокупно; закон получает силу только одобрением обеих палат. Первый способ основан на начале единства народной власти, второй – на необходимости взаимной сдержки и более зрелого обсуждения законов. Первый способ существует в большинстве Швейцарских кантонов, где законодательная власть сосредоточивается в Большом Совете; он же был установлен во Франции конституцией 1848 года. Второй способ существует как в отдельных штатах, так и в федеральной конституции Северной Америки. То же устройство введено ныне и во Франции. В обоих случаях собрания в чистой демократии избираются на срок, всеобщей подачей голосов; но как сроки, так и способы избрания для обеих палат могут быть различны. Во Франции Палата Представителей выбирается зараз всеобщей подачей голосов; Сенат же возобновляется по третям, и выборы производятся избирательными коллегиями, составленными из общинных советников.
    Правительственная власть отделяется от законодательной. Сосредоточение всех властей в собрании представителей бывало только в революционные времена и делалось орудием самого страшного деспотизма. Таков был французский Конвент. Но правительственная власть может быть поставлена в большую или меньшую зависимость от законодательной, когда последней предоставляется выбор правителей и надзор за управлением. Эта система господствует в Швейцарии; она же установлена конституцией современной Французской республики: президент республики выбирается на семь лет соединенным собранием обеих палат. В Америке, напротив, правительственная власть избирается непосредственно народом и таким образом ставится в совершенную независимость от законодательной. В таком случае требуется их соглашение. С этой целью главе правительственной власти дается так называемое приостанавливающее veto, то есть право отвергать новые законы, с тем, однако, что они получают силу, если они снова будут утверждены двумя третями голосов, или иным умноженным большинством обеих палат. С другой стороны, как президент, так и губернаторы штатов ограничиваются в назначении важнейших должностных лиц требованием согласия Сената. Во Франции выбор президента народным голосованием в 1848 году повел к тому, что всенародный избранник назначил угодное ему министерство и затем совершил политический переворот, который сделал его полновластным хозяином Франции. В нынешней конституции, устанавливающей ответственность министров перед народными представителями, президент назначает министров из большинства палаты. Как скоро они теряют в ней поддержку, они подают в отставку. Это – приложение к республиканскому правлению способа действия, выработанного в ограниченной монархии. О нем будет речь ниже.
    Правительственная власть может быть вручена одному лицу, коллегии, наконец, нескольким лицам в раздельности, в различных сферах. Последний способ более свойствен непосредственной демократии; однако в штатах Северной Америки он получил широкое распространение. Кроме стоящего во главе управления губернатора, непосредственно народом выбираются многие другие лица, действующие самостоятельно. Согласие устанавливается законами, подробно определяющими как ведомство, так и способы действия исполнителей. Но, конечно, при таком устройстве, о силе и единстве власти не может быть речи. Во Франции, во главе правления стоит также одно лицо, президент республики, и других выборов не производится; но, как сказано, он управляет посредством министерства, опирающегося на большинство палаты. В Швейцарии, напротив, правительственная власть вверяется коллегии, которая выбирается или Большим Советом, или непосредственно народом, как в Женеве.
    Что касается до судебной власти, то судьи избираются либо народом, либо собранием представителей, либо, наконец, назначаются правительственной властью. Первый способ существует во многих штатах Северной Америки, второй – в Швейцарии, третий – во Франции. Присяжные же всегда назначаются по жребию из полноправных граждан. Отношение суда к другим отраслям власти будет подробнее рассмотрено ниже.
    ГЛАВА IX. СМЕШАННАЯ РЕСПУБЛИКА
    Существо всякого смешанного образа правления состоит в том, что он представляет сочетание различных политических начал и элементов, которые приводятся к соглашению в общем устройстве. Так как государство, по своей идее, есть сложный организм, заключающий в себе разнообразные элементы – власть, закон, свободу, которые все направляются к общей цели, то смешанные формы, по самому своему характеру, являются наиболее полным осуществлением этой идеи. Каждый элемент, представленный теми или другими общественными группами или лицами, монархом, аристократией и демократией, получает здесь самостоятельное значение и подобающее ему место в целом, и чем более развиты эти элементы, тем более самое устройство приближается к возможно полному осуществлению идеи государства. Но вместе с тем, каждый элемент менее развит, нежели в чистых образах правления. Свобода не столь широка, как в чистой демократии, хотя нередко она здесь лучше охраняется, ибо воздерживается от излишеств. С своей стороны, закон становится в некоторую зависимость от свободы, а потому имеет менее твердости, нежели в чистой аристократии. Наконец, всего менее сохраняется единство власти, ибо здесь верховная воля истекает из соглашения различных элементов. А так как начало власти составляет первую потребность всякого общества, другие же элементы получают свое значение, только когда обеспечена эта, то можно сказать, что вообще смешанные формы соответствуют более сложному и развитому состояния государства. Возможность их применения определяется возможностью гармонического соглашения тех общественных элементов, из которых они слагаются, ибо результатом все-таки должна быть единая верховная воля.
    Смешанная республика представляет соединение аристократии с демократией. Это сочетание может быть двоякого рода: или различные элементы, сохраняя свою обособленность, соединяются в общем устройстве, или же сливаются начала аристократические с демократическими, из чего образуются новые формы. То и другое может существовать рядом.
    Соединение обоих элементов в совокупном устройстве устанавливается там, где аристократия и демократия составляют два отдельные сословия, из которых каждое имеет свое участие в правлении. Аристократия может иметь свои особые собрания, так же как и демократия. Так, в Риме были комиции по куриям, по центуриям и по трибам (comitia curiata, centuriata и tributa). Первые были чисто аристократические, последние – демократические, вторые – смешанные. Или же аристократия пользуется известными преимуществами, например, правом на замещение некоторых должностей. Так, в Римской республике первоначально все должности замещались патрициями, затем мало-помалу расширялись права плебеев, пока, наконец, оба сословия не уравнялись в политических правах. Однако, до конца республики, патриции замещали должности одного из консулов и одного цензора, так что всегда сохранялся аристократический элемент. Иногда правящая аристократическая коллегия отчасти сама себя восполняет, отчасти пополняется народным выбором, вследствие чего демократический элемент получает некоторое влияние на самый состав аристократической корпорации. Подобное устройство существовало во многих Швейцарских кантонах. Еще большее влияние получает демократическое начало, когда весь состав аристократической коллегии определяется народным выбором. В Риме, выборные сановники становились пожизненными членами Сената. Так как Сенат составлял аристократическое собрание, то раздельность обоих элементов сохранялась, несмотря на пополнение коллегии путем выборов. В Риме из этого образовалась весьма сильная олигархия оптиматов, которые, пользуясь своим положением, проводили своих кандидатов в народном собрании и с трудом допускали в среду свою людей новых. В Афинах исходящие архонты становились пожизненными членами Ареопага, что давало значительный вес аристократическому элементу. Только с уничтожением политического значения Ареопага законом Эфиалта окончательный перевес получила демократия. Но вообще, этот последний способ сочетания элементов скорее всего ведет к их смешению. Решающее влияние имеют тут фактические условия выбора. Чем более занятие высших должностей доступно только знатным и богатым, тем меньшее значение имеет народный выбор.
    Полное слияние начал аристократических с демократическими представляет установление ценза, определяющего политическую правоспособность. Ценз есть известное количество имущества или платимых податей, составляющее условие для приобретения политических прав. Аристократическое начало состоит здесь в том, что не весь народ принимает участие в правлении, а только известный класс, обладающий некоторым достатком; демократическое начало состоит в том, что это условие всем доступно, следовательно, здесь нет сословия, отделенного от народа. Так как образование и досуг, необходимые для занятия государственными делами, приобретаются только при известном достатке, который дает и надлежащую независимость, то ценз служит внешним признаком политической способности, но этот признак не наследственный, не принадлежащий исключительно известным лицам, а связанный с условиями, общими для всех. Вообще, цензом устанавливается господство богатства – тимократия. По существу своему, эта система ведет к преобладанию среднего класса, стоящего посредине между аристократией и народом. Но тимократия может быть устроена и в пользу аристократии, которая обыкновенно состоит из богатых людей. В таком случае последняя лишается беднейших своих членов и пополняется богатыми людьми из народа, что служит к ее укреплению.
    Господству среднего класса соответствует установление одного ценза, общего для всех и притом не слишком высокого. Тогда большинство полноправных граждан состоит из среднего состояния людей. Напротив, аристократия может получить перевес при разделении народа на несколько классов, из которых важнейшие преимущества даются высшему. Так, в Риме главным избирательным учреждением было собрание по центуриям. Весь народ разделен был на пять классов, по ценности земельной собственности. Классы разделялись на центурии; каждой центурии предоставлен был один голос в народном собрании. Но первый класс имел 80 голосов, к которым присоединялись еще 18 центурий всадников, что составляло вместе 98 голосов, принадлежавших высшему и зажиточнейшему классу, состоявшему большей частью из патрициев. Прочие же четыре класса, вместе с дополнительными центуриями, имели всего 95 голосов, так что перевес всегда оставался на стороне первых. Впоследствии собрание по центуриям было преобразовано в более демократическом смысле, но по скудости известий подробности этого преобразования недостаточно выяснены.
    Разделение по классам может быть установлено и для избираемых. Так, в Афинах Солон разделил народ на четыре класса, по количеству дохода. Только три первые могли быть выбираемы в государственные должности и один первый – в должность архонтов. Но с другой стороны, народное собрание носило чисто демократический характер; здесь голоса подавались не по классам, а поголовно.
    В новое время, при значительном развитии движимого капитала, установление ценза по разрядам ведет к преобладанию не аристократии, состоящей главным образом из землевладельцев, а высшего купечества, обладающего капиталом. Это обнаруживается, например, в политических выборах Пруссии, устроенных на этом начале; то же было и у нас, по Городовому Положению 1873 года. По этой системе, сумма всех прямых податей разделяется на три части. Самые крупные плательщики, уплачивающие первую треть, образуют первый класс, следующие затем – второй, наконец, остальная масса – третий. Каждый разряд выбирает одинаковое с другими количество представителей.
    Такого рода устройство, какова бы ни была комбинация, имеет ту огромную выгоду, что самые мелкие плательщики не исключаются из политических прав; сюда можно ввести даже всю массу народа: но перевес получают зажиточные классы, более способные к политической жизни. Здесь сочетаются противоположные общественные элементы, и каждый из них получает подобающее ему место в государственном организме. Лучшее время Римской республики было то, в котором преобладающее значение имели комиции по центуриям. В новом мире, развитие движимого капитала вносит сюда элемент прогресса и просвещения, ибо капитал есть наследие одного поколения, передаваемое другому, а в этом накоплении наследственного достояния состоит все человеческое развитие. Средние классы, по существу своему, суть носители человеческого прогресса. При этом самые способы распределения народа по классам могут быть весьма разнообразны. Все дело находится в руках законодателя, которого искусство проявляется в этих комбинациях. Он может дать перевес тому или другому элементу, или установить между ними равновесие, соответствующее жизненным отношениям. Можно предвидеть, что при реакции против господствующих ныне демократических стремлений классная система будет играть значительную роль в политической истории европейских государств.
    Некоторые писатели видят в самом представительном устройстве слияние демократического начала с аристократическим, ибо здесь выбираются лучшие люди, на которых возлагается правление. Это мнение опирается на Аристотеля, который выбор считал аристократическим способом замещения должностей, а жребий – демократическим. Однако с этим мнением нельзя согласиться. Аристократическое начало существует только там, где часть народа имеет преимущества, независимые от народной воли; здесь же, при возобновлении выбора, все исходит от народа и все к нему возвращается; следовательно, это – начало чисто демократическое.
    Что касается до устройства власти в смешанной республике, то оно может быть весьма разнообразное и весьма искусственное. Можно сказать, что это самый сложный и самый искусственный из всех образов правления. Он может существовать при непосредственной или при представительной демократии. Первое мы видим в древности, второе – в новом мире.
    При непосредственной демократии могут совмещаться рядом несколько народных собраний. В Риме, как сказано, их было три: комиции по куриям, по центуриям и по трибам. Каждое из них имело свое ведомство. Но чисто аристократическое собрание по куриям рано потеряло свое значение, и чем более получала преобладание демократия, тем более расширялся круг действия трибутных комиций.
    Могут существовать также несколько правительственных советов. В Риме был один Сенат; но в Афинах было два совета, Булэ и Ареопаг: первый – с чисто демократическим характером, второй – с аристократическим; первый – собственно правительствующий, второй – надзирающий. Когда последний лишился всех существенных своих прав, центром управления остался один первый.
    Некоторые Швейцарские кантоны представляют соединение представительной демократии с аристократией. Так, в Люцерне, по конституции 1814 года, Большой Совет, заменивший народное собрание, состоял из 100 городских и сельских членов, избираемых пожизненно; но из них 40 городских и 29 сельских назначались самим Советом; остальные выбирались гражданами. Малый же или Ежедневный Совет восполнял сам себя из членов Большего Совета. В Берне, по конституции 1816 года, Большой Совет состоял из 99 сельских и 200 городских членов. Из них 74 сельских выбирались жителями, а 25 Большим Советом; городские же члены все выбирались Малым Советом с присоединением к нему адъюнктов, назначаемых по жребию из членов Большого Совета. Малый же совет выбирался ежегодно Большим Советом из среды себя. В Женеве, до 1782 года существовало общее собрание граждан, которое выбирало половину членов Большого Совета; другая половина выбиралась Сенатом, а Сенат выбирался Большим Советом. В 1782 году самое избрание половины Совета было отнято у народного собрания, так что советы восполняли сами себя. Но в 1789 году прежняя конституция была восстановлена. Смешанной республике свойственно разделение исполнительной власти между различными лицами и установление возможно большого взаимного контроля между ними, ибо здесь различные власти представляют различные политические элементы, которые должны уравновешиваться. Эта потребность тем ощутительнее, чем более самая власть разделена между обоими элементами. Напротив, чем более преобладает аристократия, тем менее нужды в таком раздроблении. В Риме, по изгнании царей, вся исполнительная власть первоначально сосредоточивалась в руках двух выборных консулов. Когда плебеи стали требовать участия в правлении, первая их победа состояла в установлении народных трибунов, которые, не имея власти повелевать (imperium), имели право останавливать действия всех властей, налагая на них свой запрет (veto). Это было отрицательное право защиты интересов своего сословия. Затем, когда плебеи стали домогаться участия в консульстве, от консульской власти постепенно отделялись различные отрасли, которые вверялись особым должностным лицам: цензорам, претору, курульным эдилям. Эти должности оставались за патрициями, пока, наконец, шаг за шагом, плебеи не добились полного разделения власти. Мы видим здесь как бы два народа, которые взаимно проникают друг в друга, отчего происходят самые разнообразные формы и сочетания.
    Из всего этого очевидно, что смешанная республика представляет один из самых сложных образов правления, который поэтому всего труднее устанавливается и поддерживается. Она должна соединить в себе противоборствующие общественные элементы, предоставив им притом полную свободу. Но во всяком обществе, при розни элементов, является необходимость высшей власти, которая бы господствовала над разрозненными стихиями и воздерживала их борьбу. Эта потребность оказывается и в смешанной республике. Отсюда общее явление в греческих городах, что водворение смешанной республики сопровождается тиранией. После Солона явился Писистрат. Однако тирания не упрочивает существующего порядка: насильственно подчиняя всех единой власти, независимой от общества, она уравнивает классы и таким образом готовит господство демократии. Более соответствует потребностям смешанной республики добровольный выбор лиц, которым вся власть предоставляется пожизненно или на время. Таковы были в Греции эсимнеты, то есть воздающие каждому должное. В Риме, где, вследствие необыкновенной политической мудрости народа, внутренняя – борьба между патрициями и плебеями происходила без революций, путем уступок, в замену тирании существовала законная должность, облеченная неограниченной властью, но на известный срок, – диктатура. Диктатор назначался на шесть месяцев, при внешних опасностях или при разгаре внутренней борьбы. Это учреждение содействовало тому, что борьба сохраняла свой мирный характер, и, несмотря на разгар страстей, государственное устройство оставалось ненарушимым. В подобных учреждениях выражается потребность монархического начала.
    ГЛАВА X. ОГРАНИЧЕННАЯ МОНАРХИЯ
    Ограниченная монархия представляет сочетание монархического начала с аристократическим и демократическим. В этой политической форме выражается полнота развития всех элементов государства и гармоническое их сочетание. Монархия представляет начало власти, народ, или его представители, начало свободы, аристократическое собрание постоянство закона, сдерживающего, с одной стороны, произвол единичной власти, с другой стороны – необузданность свободы, и все эти элементы, входя в общую организацию, должны действовать согласно для достижения общей цели. Идея государства достигает здесь высшего развития; но возможность осуществления идеи зависит не от теоретических соображений, а от жизненных условий, которые могут быть весьма разнообразны и далеко не всегда на лице. Об этом будет речь в Политике.
    Самое устройство ограниченной монархии может быть различно, смотря по свойству тех аристократических и демократических Элементов, которые входят в его состав. Эти элементы могут иметь чисто политический характер, но они могут также корениться в других союзах, патриархальном, гражданском, религиозном, сохраняя свою силу в самом государственном строе. Отсюда различные формы ограниченной монархии, характеризующие различные эпохи политического развития, древность, средние века и новое время. Выше мы уже видели существенные черты тех строений, которые мы назвали негосударственными. Здесь приходится к ним возвратиться.
    Форма ограниченной монархии, свойственная древности, есть племенная монархия. Она составляет собственно переход от патриархально-теократического государства к чисто светской республике. При ослаблении теократического начала монархия выдвигается как представительница политической власти. Она отступает от священных законов, совершает иногда политические преобразования во имя светских целей и ставит свою волю выше освященного обычаем порядка. Через это она переходит в тиранию и тем подготовляет собственное падение. Это явление повторяется, как в Греции, так и в Риме.
    Происходя от героической монархии, носящей в себе частью племенной, частью теократический характер, ограниченная монархия древнего мира сохраняет все существенные черты последней. Во главе стоит царь, наследственный или выборный. Мы видели, что при ослаблении кровной связи родовое старшинство заменяется выбором. В Спарте было два царя, принадлежавшие к двум отраслям дома Гераклидов. В Риме царь был выборный. В способе выбора выражались различные начала, входившие в состав царской власти. Выбор руководился междуцарем (interrex), который назначался невыясненным путем поочередно из знатных родов. Междуцарь предлагал кандидата, а народное собрание изъявляло согласие. Этим актом выборному лицу вручалась племенная власть (potestas). Затем наступало религиозное посвящение (inauguratio). Авгур, в присутствии народа, над стоящим царем, допрашивал божество, которое знамениями выражало свою волю. Наконец, после всего этого, актом народной воли (lex curiata de imperio), избранному и посвященному вручалась государственная власть (imperium). Он становилея верховным повелителем, военачальником и судьей. Он же был и верховным первосвященником, соединяя в себе таким образом и светское и религиозное начала. Закон о вручении власти мог дать царю и обширные законодательные полномочия, чему пример представляют преобразования Сервия Туллия.
    При всем том, царь не был неограниченным властителем. Он связан был неизменным религиозным законом, отступление от которого считалось святотатством. Рядом с ним стоял совет старшин, Сенат, или Герусия, с которым он должен был совещаться по всем важным делам. Судил он также совокупно с советниками. Было и народное собрание, утверждавшее все важнейшие меры, и имевшее также участие в суде. В те первоначальные времена строго определенного разграничения прав, конечно, не могло быть. Священный закон и обычай заменяли юридические постановления. Но чем более в обществе зарождались новые потребности, тем слабее становились эти ограничения. Государственный элемент, состоявший в праве повелевать, выдвигался все более и более. Ограниченная монархия превращалась с неограниченную, чем самым подрывалось ее значение, Племенные союзы, вместе с теократическим началом, были еще слишком крепки, чтобы поддаться произволу властителя. Поэтому все эти монархии пали, уступая место республике.
    Из совершенно иных элементов образовалась ограниченная монархия, возникшая из средневекового быта. Она приняла форму монархии с сословным представительством. Монархическое начало выработалось здесь не из патриархии, а из вотчинного устройства. Вотчинник был владельцем земли, но живущие на ней вольные люди не были его подданными, обязанными безусловным повиновением государству. Они имели свои частные права, независимые от общественной власти, и весьма ограниченные обязанности, определяемые договором. Вотчинник не мог распоряжаться ими по произволу; но в случае общего дела он должен был взывать к добровольному их содействию, если собственных частных средств было недостаточно. Это содействие было различно, смотря по призванию и положению лиц. Группы вольных людей, связанных общими занятиями, а потому и общими интересами, образовали отдельные сословия с особенными правами. Каждое из них принимало участие в общем деле, насколько оно его касалось. Оно собственными силами отстаивало свои права и интересы и добровольно помогало вотчиннику.
    Этот порядок сохранился, когда из вотчины образовалось государство. Политическое единство придало единство и сословным собраниям; с расширением государственных потребностей умножилось и число дел, требующих содействия сословий. Отсюда участие последних в государственной власти.
    Однако это участие могло быть различно, смотря по тому, какого рода монархия образовалась из вотчины. В неограниченной монархии сословные собрания становятся чисто совещательными учреждениями. Монарх собирает сословных представителей для помощи и совета (aide et conseil). Таковы были в значительной степени французские генеральные штаты; таковы же были вполне наши земские соборы. Но там, где сословия сохранили свои вольности, там сословные собрания не только давали помощь и совет, но и оберегали свои права. Тут произошло действительное ограничение монархической власти. Главное право сословий состояло в согласии на уплату податей, без которых монарх не мог обойтись. Подать в средние века не считалась государственной обязанностью. Местные владельцы и города обязаны были весьма незначительною денежной платой в пользу верховного вотчинника; все, что требовалось сверх того, могло взиматься не иначе, как по добровольному их согласию. Вследствие этого, с умножением государственных потребностей, государственные доходы стали в зависимость от сословий. Это было самое сильное средство ограничивать власть королей. Во Франции монархия сделалась неограниченной, когда высшие сословия уступили королю право произвольно облагать податями низшие. В Англии, напротив, право согласия на подати сделалось источником всех остальных прав. Кроме того, так как сословия имели свои неотъемлемые вольности, то изменять и стеснять их также нельзя было иначе, как с их согласия. Поэтому всякий закон, который касался сословных привилегий, требовал их согласия. Отсюда развилось участие сословных представителей в законодательной власти.
    Таким образом, из сословного представительства выработалось конституционное устройство нового времени. Однако последнее существенно отличается от первого. Одно основано на частных, корпоративных началах, другое – на началах государственных. Главные отличительные признаки следующие:
42. Право участия в сословных собраниях было привилегией, то есть, частным правом каждого отдельного сословия или корпорации, а не установлением общего государственного закона во имя общественной пользы.
43. Каждое сословие представляло только себя и действовало за себя. Отдельные сословные собрания могли постановлять частные решения и входить в частные соглашения с королем по касавшимся до их сословия делам.
44. Так как в основании лежало частное право корпораций, то нередко последние представлялись своими властями. При чисто совещательных собраниях ничего большего не требовалось. Если же в собрание посылались выборные, то они были не настоящие представители, могущие действовать по собственному усмотрению, без всякой юридической ответственности, а уполномоченные, действующие по обязательному полномочию от своих избирателей, получающие от них содержание и ответственные перед ними.
45. Сословные собрания сзывались по мере нужды, без всяких. определенных правил.
46. Права собраний существенно состояли в защите вольностей, то есть частных прав своего сословия. Поэтому и участие их в законодательстве и финансовых делах ограничивалось частными вопросами и решениями, насколько они касались сословных прав. Но здесь оно было полное. Иногда сословие само управляло кассой, составлявшеюся из взносов его членов, так что для общих расходов, кроме королевской казны, существовала еще казна сословная.
47. Отношения к королевской власти были договорные. Сословия давали королю деньги и помощь, а король подтверждал их вольности. Нередко свое согласие на взносы они соединяли с известными условиями.
48. Всякий, кто считал свои права нарушенными, имел право сопротивления. В Великой Хартии, которую английские бароны вымогли у Иоанна Безземельного, сказано, что бароны и народ, в случае отказа в удовлетворении их требований, могут захватить земли и имущество короля, оставляя неприкосновенными только его лицо и семейство. Для надзора за исполнением условий был установлен комитет из двадцати пяти баронов, которые принимали прошения от обиженных и прибегали ко всем нужным мерам для восстановления нарушенного права. Все жители королевства должны были присягать, что они будут слушать их приказания. Подобные постановления заключала в себе и Венгерская Золотая Булла.
    Сословные собрания могли обнимать все сословия или только некоторые. Средневековые сословия были дворянство, духовенство, горожане и сельчане. Последние редко принимали отдельное участие в собраниях, хотя встречаются тому примеры: в Виртемберге, в Тироле, в Фрисландии, в Швеции. Во Франции сельское сословие юридически сливалось с городским под именем третьего (tiers-etat); но сельские общины имели ничтожное представительство. Города также далеко не все участвовали в собраниях; на это требовались королевские привилегии, которые давались не только важнейшим, но иногда совершенно неважным, по особой милости. Дворянство разделялось на высшее и низшее; эти два разряда могли заседать или вместе или раздельно.
    Но встречаются формы ограниченной монархии, в которых в собраниях участвовали только дворянство и высшее духовенство. В таком случае происходит смешение монархии с аристократией. При этом может быть перевес или того или другого начала. Пример монархии, ограниченной аристократиею, представляет Венгрия до 1849 года. Пример аристократии с монархией во главе представляет Польша до ее разделения.
    В Венгрии монархия, некоторое время избирательная, сделалась наследственной в Австрийском доме. Сословное собрание, Диэта, состояло из двух палат (tabulae): верхней, где заседали члены высшего дворянства, или магнаты, к которым присоединялись государственные сановники и епископы, и нижней, где заседали выборные от остального дворянства. В последней присутствовали и представители некоторых городов, но без права голоса. Выборные получали инструкции от своих избирателей и могли быть ими сменяемы. Сами избиратели имели право присутствовать в заседаниях и выражать одобрение или неодобрение. Всякий закон должен был исходить от нижней палаты; верхняя имела только право согласия или несогласия. Но в случае несогласия, обе палаты соединялись и постановляли совокупное решение. При этом и король имел право издавать указы без согласия Диэты. Так издан был урбариум Марии Терезии, определявший отношения помещиков к поселенным на земле их крепостным крестьянам. Король мог собственной властью взимать и косвенные налоги. Но для прямых податей требовалось согласие Диэты, и составлявшее ее дворянство пользовалось своими преимуществами, чтоб избавиться от всяких тяжестей и все свалить на низшие сословия, которые именовались misera plebs contribuens. Весь гнет падал главным образом на подвластные национальности. Немудрено, что при революции 1848 года австрийское правительство нашло поддержку в притесненных Славянах. Это движение, освободившее низшие классы и подчиненные народности, положило вместе с тем конец старой венгерской конституции.
    В Польше, в отличие от Венгрии, монархия из наследственной сделалась избирательной, что окончательно ее ослабило и лишило государство всякой твердой точки опоры. Избрание принадлежало дворянству, которое посылало нунциев в Сейм. Уполномоченные избирались в местных сеймиках; но и сами избиратели присутствовали на общем Сейме и принимали участие в выборе короля. Таким образом, на большой равнине Воля собиралось иногда до двухсот тысяч человек, и весьма часто избрание решалось силой или помощью чужого войска. При избрании монарху ставились условия, на основании которых он должен был править. Правительство состояло из короля, Сената и Палаты Нунциев. Последняя избиралась так же, как и избирательный Сейм. Она имела власть законодательную. Сенаторы назначались королем пожизненно; с ними заседали также епископы и десять высших должностных лиц государства, которые также назначались королем и не могли быть им сменяемы. Кроме участия в законодательной власти, Сенат участвовал и в правительственных действиях.
    Характеристическая особенность польской конституции состояла в том, что для выборов и решений Сейма требовалось единогласие. Мы видели, что это начало вытекало из средневековых понятий о свободе. Вольный человек повиновался не иначе, как по собственному согласию; обязанность меньшинства повиноваться большинству не признавалась. Общее решение было делом взаимного договора. Поэтому каждый польский депутат мог остановить решение Сейма. Это право называлось liberum veto, свободным запретом. Оно простиралось до того, что несогласие одного лица не только останавливало тот закон, о котором шел спор, но делало недействительным все остальные постановления Сейма. Разумеется, при таких условиях, решение большей частью становилось невозможным. А так как. иногда оно было необходимо, то в этих случаях Сейм обращался в конфедерацию, с согласия или даже без согласия короля. Конфедерация была не что иное, как насильственное решение большинства: так как законным путем идти было невозможно, то надобно было употребить силу против непокорного меньшинства. Если последнее было малочисленно, оно не смело противиться; но если оно было достаточно сильно, оно составляло антиконфедерацию, и тогда возгоралась междоусобная война.
    Эта конституция, представлявшая в сущности только узаконенную анархию, ярко характеризует средневековые начала, от которых Польша не умела освободиться. Она пала вследствие неспособности установить у себя настоящую верховную власть.
    История монархии с сословными собраниями, вообще, представляет картину непрестанных внутренних раздоров и борьбы королевской власти преимущественно с дворянством, которое имело наиболее силы и веса, а иногда и с горожанами, когда последние, как во Франции, являлись революционным элементом. Но подобное устройство несогласно с государственным порядком, который требует единства воли и направления. Поэтому с развитием государственных начал, сословные собрания постепенно падают и вымирают. Однако в некоторых государствах, как-то в Швеции, в Мекленбурге, следы их сохранились до нашего времени. В Германии, после 1813 года, было даже стремление устроить все государственное представительство на средневековых началах. Образовалась целая школа (Галлер, Ярке и другие), которая выдавала это устройство за нормальное, низводя государственное начало на степень частного. Но в стране, которая служит образцом представительного правления в Англии, сословные собрания рано потеряли свой средневековый характер. Они преобразовались в народное представительство.
    Монархия с народным представительством, или конституционная монархия, отличается от монархии с сословными собраниями тем, что ограничения монархической власти истекают не из частных привилегий отдельных сословий, а из понятия о народе как совокупном целом, участвующем в верховной власти. Здесь представительство не сословное, а народное; только здесь существует истинное представительное начало.
    Из этого вытекают следующие отличительные черты народного представительства от сословного:
49. Каждый выборный считается представителем целого народа, а не какой-либо части, хотя бы он был выбран только отдельным округом. Причина та, что он представляет не одни только сословные или местные права и интересы, но является носителем известной доли верховной власти; последняя же принадлежит целому, а не частям.
50. Как носители верховной власти, выборные люди суть настоящие представители, а не уполномоченные от избирателей. Поэтому они не могут быть связаны инструкциями, но действуют по своему усмотрению и не ответствуют за свои действия.
51. Права их состоят не в защите вольностей, а в отправлении известной функции государственного организма; им вверяется известная отрасль верховной власти.
52. Как постоянные органы государственной власти, собрания сзываются постоянно и правильно.
53. Собрания действуют как органы верховной власти. Поэтому здесь не может быть договорных отношений между королем и палатами, не может быть и частных гарантий, какие устанавливались средневековыми хартиями. Верховная воля государства выражается в совокупном решении различных органов власти, на основании взаимных прав, определяемых основным государственным законом.
    Таким образом, устройство конституционной монархии основано на распределении верховной власти между монархом и народом. Цель ее состоит в соглашении свободы с порядком и властью.
    Однако это начало признается не всеми. Некоторые немецкие публицисты вовсе его отрицают. По их учению, вся верховная власть нераздельно сосредоточивается в лице монарха, а народ призывается только к содействию и участию в законодательстве. Эта теория вошла даже, как общее правило, в Венский Заключительный Акт 1820 года. Цель этого постановления заключалась в возможно большем стеснении прав народного представительства в германских государствах. Но такой взгляд противоречит самому существу конституционной монархии. Полнота государственной власти не может сосредоточиваться в лице, которого власть ограничена. Участвующие в решении, исходящем от верховной власти, суть участники самой власти; следовательно, верховная власть здесь очевидно разделена. Как скоро представительство входит в государственное устройство, как постоянный орган, так необходимо систематическое распределение верховной власти между всеми участниками верховной воли.
    В совершенно противоположную односторонность впадают новейшие демократические толкователи английской конституции, которые, как Дайси, различают юридическое полновластие и политическое. Первое, по этому учению, бесспорно принадлежит парламенту, то есть королю и двум палатам; второе же всецело принадлежит народу, или большинству избирателей, которых воля всегда является преобладающей. Эта теория, опирающаяся на практику парламентского правления, которая будет выяснена ниже, лишена серьезных оснований. Понятие о верховной власти есть понятие юридическое, относящееся к политической области. Оно является юридическим выражением государственных отношений. Поэтому политическое понятие не отличается от юридического. Можно отличить только фактическое влияние от юридической власти; но влияние не есть право. В самодержавной монархии может господствовать всесильный министр или даже фаворитка; но из этого не следует, что они облечены верховной властью. Между тем из этой теории делаются совершенно ложные выводы, значение которых выясняется из рассмотрения устройства конституционной монархии.
    Обыкновенно верховная власть в конституционной монархии состоит из короля и двух палат. Только в небольших государствах существует одна палата. Две палаты необходимы не только для большей зрелости решений, но и для предупреждения столкновений между монархом и представительством. Посредствующее тело, с аристократическим положением, умеряет страсти и дает большую силу решениям той или другой стороны. Две палаты представляют собой и всю полноту общественных элементов. Мы видели, что во всяком обществе необходимо существуют элементы аристократические и демократические. Первые находят место в верхней палате, из вторых образуется нижняя.
    Каков же состав обеих палат?
    Нижняя палата основана на начале народного представительства. Поэтому депутаты должны являться представителями целого народа, а не сословий, интересов или местностей. Мы видели, что сословные собрания несовместны с истинным представительством. В настоящее время за них более не стоят. Но некоторые немецкие публицисты продолжают отстаивать представительство интересов, утверждая, что каждый отдельный интерес должен находить своих защитников в собрании. Между тем отдельный интерес не составляет политического элемента, а потому не может быть источником государственной власти. Частные интересы приобретают значение настолько, насколько они входят в состав общих интересов государства. Как лицо, облеченное властью, каждый выборный представляет общий интерес, а не частный. То же должно сказать и о представительстве собственности. Мы видели, что собственность может служить признаком политической способности; но представительство собственности, как интереса, есть мысль, заимствованная из средневекового быта, когда подати могли взиматься не иначе, как с согласия владельцев. Сама по себе собственность принадлежит к области гражданской, а не государственной, а потому, так же как интерес, не может быть основанием власти. Оба эти начала сохраняют свое значение в административной сфере; но в политической области могут иметь значение только те элементы, которые представляют политическое начало, то есть свободные лица. Мы видели, что основанием политического права служит свобода, под условием способности, а свобода и способность составляют принадлежность лиц. Это и есть истинное основание народного представительства. Выбор распределяется по округам, для того чтобы различные части государства могли иметь своих представителей; но выборные являются представителями этих местностей, не как самостоятельных корпораций, а как органических членов целого. Поэтому каждая местность должна иметь столько представителей, сколько она имеет значения в целом, то есть большая – больше, меньшая – меньше. А так как основной элемент представительства есть свободное лицо, то выборное право должно распределяться по округам сообразно с количеством народонаселения. Таково нормальное правило в устройстве народного представительства.
    Это не значит, однако, что всегда и везде должны вводиться эти начала. Кроме чисто рациональных требований, есть условия исторические и практические, с которыми должно соображаться каждое законодательство. Сословия и корпорации составляют продукт истории и могут сохранять более или менее силы в настоящем. Где все общество зиждется на сословном начале, нельзя устроить политическое представительство помимо его. Оно будет лишено настоящей почвы, а потому не будет иметь силы. В Англии политические права корпораций идут с древнейших времен. Билль о Реформе изменил их сообразно с новыми потребностями, но не уничтожил. Старое право всегда крепче нового, и здесь менее всего уместна ломка во имя рациональных начал.
    Признавая основанием политического права свободу, ограниченную способностью, надобно определить последнюю. Это составляет самый существенный вопрос в конституционной монархии. Здесь нет, как в демократии, прирожденного права каждого гражданина на участие в правлении, ибо здесь не признается полновластие народа. Свобода должна быть согласована с другими элементами; поэтому необходимо определение способности. Всеобщее право голоса, свойственное демократии, не отвечает существу конституционной монархии. Оно существовало во Франции во времена второй империи, потому что самая империя носила более характер демократической диктатуры; но при иных условиях, введение этого начала представляет всегда опасный эксперимент.
    Внешним признаком способности обыкновенно служит известное имущество. Через это власть вручается зажиточным классам, более образованным и преданным умственной работе. Самый обыкновенный способ состоит в установлении одного общего ценза, по количеству платимых податей. Но иногда избиратели разделяются по разрядам, как в указанной выше прусской системе. Здесь начало способности сочетается с началом свободы и может даже получить перевес над последним. Могут быть установлены и разные категории лиц, с различным количеством голосов. Иногда к имущественному цензу присоединяется ценз образования, самостоятельно или в дополнение к первому. Нередко требуется также оседлость. Вообще, постановления могут быть весьма разнообразны. Выбор их зависит от соображений чисто политического свойства. Представители должны отличаться еще большей способностью, нежели избиратели, ибо они имеют непосредственное влияние на правление. Поэтому часто для них требуется особый ценз избираемости, а также и более зрелые лета. Но иногда доверие избирателей считается уже достаточным ручательством за способность лица. Установление ценза заменяется также безвозмездным отправлением должности. Отсутствие жалованья представителям делает эту должность доступной только людям достаточным; напротив, при жалованье даже бедные получают возможность заседать в палате. Первое начало – аристократическое, второе – демократическое. Выбор того или другого зависит, как от характера правления, так и от количества находящихся в обществе способных людей, принадлежащих к тому или другому разряду.
    Кроме того, представители должны быть еще более независимы в своем положении, нежели избиратели. О частной зависимости здесь нет речи, но тем возможнее зависимость политическая. Поэтому обыкновенно исключаются из палаты чиновники, получающие жалованье от правительства или состоящие к нему в подчиненных отношениях. В Англии, при занятии политических должностей, соединенных с званием членов палаты, производятся новые выборы. Но в Германии, где служащие пользуются значительной независимостью, они допускаются в представительное собрание.
    Таков состав нижней палаты. Что касается до верхней, то состав ее может быть различен, смотря по различию существующих в народе аристократических элементов.
54. Члены верхней палаты могут быть наследственные. Это – положение самое независимое и самое аристократическое. Но оно предполагает существование в народе наследственной аристократии. Таковы английские лорды. Во Франции, во времена Реставрации, была учреждена наследственная палата пэров, из обломков старой и членов новой аристократии; но она просуществовала только до 1831 года. Наследственные пэры обыкновенно заседают по личному праву, но они могут быть и выборные. Так, в Англии, кроме собственно английских пэров, имеющих личное право, в верхней палате заседают выборные от шотландских и ирландских пэров. Последние избираются пожизненно, первые для каждой сессии. Назначение новых пэров всегда предоставляется королю, и это право присваивается ему безгранично. Это мешает палате превратиться в замкнутое сословие.
55. Члены верхней палаты могут быть назначаемы королем пожизненно. Срочное назначение несовместно с независимостью, требующейся от верхней палаты. Этот способ служит самым надежным обеспечением высшей способности. Иногда устанавливаются известные категории, из которых должно совершаться назначение, как-то: высшие сановники, судьи, богатые землевладельцы и фабриканты, ученые и т. п.
56. Высшие должностные лица могут становиться членами верхней палаты по самому званию. Так, в Англии епископы и лорд-канцлер суть непременные члены верхней палаты. Во Франции, во времена второй империи, в Сенате заседали кардиналы и маршалы.
57. Члены верхней палаты могут быть выборные от разных сословий и корпораций. Такого рода права даются дворянству, городам, университетам. Выбор, разумеется, производится на известный срок.
58. Члены верхней палаты могут быть выборные от народа. Обыкновенно при этом требуется высший ценз и большие условия способности. По бельгийской конституции, сенаторы должны иметь ценз в тысячу гульденов прямых податей и сорок лет от роду. Они выбираются на восемь лет и через каждые четыре года возобновляются наполовину.
59. В Норвегии само представительное собрание выбирает из себя членов верхней палаты. Последняя не имеет здесь аристократического характера, а установлена единственно в видах более зрелого обсуждения законов.
    О составе верхней палаты в сложных государствах будет речь ниже.
    Все эти различные способы, особенно первые четыре, могут сочетаться, вследствие чего верхняя палата получает сложную организацию. Такова верхняя палата в Пруссии.
    Палаты сзываются и заседают в одно время. Это называется сессией. Срок созыва может быть назначенный законом или обычаем, или же он может быть предоставлен усмотрению правительства, которому всегда дается в этом отношении известная ширина. Королю же принадлежит право отсрочивать заседания и распускать выборные палаты.
    Верховная воля выражается совокупным решением этих трех элементов. Поэтому здесь существенно важно определение их взаимных прав и обязанностей. Основными факторами являются два начала: 1) разделение властей и 2) единство управления. Первым определяется главным образом юридическая, вторым – фактическая сторона отношений.
    Мы видели, что отрасли верховной власти суть власть законодательная, правительственная и судебная. Соединение их в одних руках, уничтожая всякие сдержки, ведет к неограниченному владычеству одного элемента; разделение их, напротив, обеспечивает свободу граждан и способствует установлению законного порядка. Каждая власть воздерживает другие; таким образом устанавливается между ними равновесие, а с тем вместе рождается необходимость действовать совокупными силами, посредством общих совещаний. Смешанный образ правления основан именно на стремлении сочетать порядок и свободу. Поэтому разделение властей составляет коренное его свойство.
    Из трех означенных властей, судебная редко принимает непосредственное участие в политических делах. Она имеет ввиду не общие интересы государства, а разрешение частных споров, составляющих собственное ее ведомство. Однако и в этих пределах она имеет весьма важное политическое значение. Охраняя права граждан, она тем самым ограждает их от произвола и притеснений, следовательно, она дает в области приложения законов те же гарантии, какие законодательное собрание дает в установлении законов. Поэтому независимый суд составляет первую потребность конституционной монархии. Бирк говорил, что вся английская конституция существует для того, чтобы посадить двенадцать беспристрастных людей на скамью присяжных. Но иногда судебной власти предоставляется и высшая политическая роль, именно, когда она судит нарушения конституции. Этим обеспечивается начало ответственности правительственной власти перед законом. Однако суждение о нарушении конституции высшими правительственными властями далеко не всегда предоставляется обыкновенным судам. Большей частью право обвинения присваивается нижней палате, а суд – верхней. Так постановлено в Англии; то же было и во Франции во времена конституционной монархии. Причина та, что ответственность может быть не только юридическая, но и политическая, что выходит из компетенции обыкновенных судов. Иногда, в видах изъятия юридической ответственности из-под влияния политических партий, господствующих в собраниях, для этих дел устанавливается особое верховное судилище. Но по Бельгийской конституции, нижняя палата обвиняет министров перед обыкновенным кассационным судом, которому предоставлено решение. То же имеет место и в Пруссии.
    Затем остаются власти законодательная и правительственная. Первая предоставляется палатам, однако с участием короля, вторая – королю, однако не без влияния палат.
    Присвоение палатам законодательной власти основано на том, что 1) закон есть общая норма, которой определяются права и обязанности граждан; следовательно, он касается всех. 2) Закон, для того чтобы прилагаться беспрепятственно и принести настоящую пользу, должен соответствовать потребностям общества, а эти потребности всего лучше известны его представителям. 3) Всесторонним обсуждением проектов представителями народа возбуждается к закону доверие, тем самым упрочивается его сила. Напротив, правительственная власть требует личного усмотрения, энергии и ответственности. Управление не есть дело многочисленного собрания; оно должно быть вверено единичному лицу или малочисленной коллегии.
    Существо законодательной власти состоит в установлении общих норм. Однако не всякая общая норма принадлежит к ведомству палат. Законы разделяются на основные, обыкновенные и уставы, или постановления. Первыми определяется самая конституция, от которой палаты получают свое бытие. Для изменений конституции созываются иногда особые выборные собрания, решающие вопрос усиленным большинством, как в Бельгии, или требуется согласие народа в виде плебисцита, как было установлено во Французской империи. Однако эти ограничения не составляют общего правила. В Англии вовсе нет различия основных законов и обыкновенных; парламент одинаково обсуждает те и другие. Постановления отличаются от законов тем, что последними определяются основные права граждан и главные черты государственных учреждений; первые же дают подробные правила общественного порядка и определяют способы действия власти. Только законы в собственном смысле принадлежат обыкновенно к ведомству палат; издание постановлений, определяющих способы исполнения, предоставляется правительству. Но и это разделение не признается в Англии: здесь парламент обсуждает не только законы, но и мельчайшие постановления, даже в приложении к совершенно частным случаям, например, разрешение общинам делить свои земли. Подобные акты называются частными биллями (private bills). Результат тот, что парламент завален работой, которая отвлекает его от настоящего дела и которая могла бы быть гораздо лучше исполнена другими учреждениями. С другой стороны, к ведомству законодательной власти принадлежит не одно установление постоянных норм, но также определение изменяющихся повинностей. Это дело самым существенным образом касается личности и собственности граждан; поэтому повинности должны определяться законом, однако не постоянным, а ежегодным, ибо нужды государства изменчивы, с чем вместе должно изменяться и количество требуемых средств. Сюда относятся, главным образом, уплата податей и поставление рекрут, или, там где нет набора, как в Англии, право вербовать солдат и содержать войско. Общее правило то, что эти законы возобновляются ежегодно; но могут быть установлены и более продолжительные сроки, чем самым усиливается правительственная власть и ослабляется влияние законодательной. Так как подати даются на потребности государства и количество податей определяется количеством потребностей, то с утверждением доходов неразрывно связано и утверждение расходов. Вследствие этого, обсуждение государственного бюджета принадлежит к ведомству законодательной власти. Обыкновенно почин обсуждения финансовых законов присваивается нижней палате, как главной представительнице массы плательщиков. Через это палаты получают влияние на правительственную власть. Управление требует денег и людей, а деньги и люди находятся в зависимости от палат, они могут сократить существующие расходы, ограничить средства власти. Без их содействия невозможно никакое новое предприятие. Однако и правительство, при таких условиях, не лишается самостоятельности: ему принадлежит инициатива всякого действия; оно имеет право войны и мира; если на это нужны деньги и люди, то он может требовать их, когда дело уже начато и народная честь, а равно и государственная польза не допускают его прекращения. В самых внутренних делах ему предоставлен значительный простор. Отказ в податях, как принудительная мера, есть революционное средство, которое противоречит государственным началам. Хотя в Англии оно считается возможным, однако эта теория, унаследованная от средних веков, никогда не прилагалась на практике. Большинство европейских публицистов ее отвергают, и на деле она никогда не венчалась успехом. Точно так же немыслим отказ в военной силе, особенно когда война начата. Для большего обеспечения хода государственного управления иногда признается правилом, что старый бюджет продолжает действовать, пока не будет утвержден новый. Но этим существенно умаляется значение народного представительства, а иногда возникают конфликты, продолжающиеся много лет. Такова была конституционная распря в Пруссии до войны 1866 года, и такова же продолжавшаяся до последнего времени конституционная борьба в Дании. В тех же видах военный бюджет утверждается иногда на известное число лет.
    Подчиняясь, таким образом, некоторому влиянию законодательной власти в области управления, правительственная власть, с своей стороны, воздействует на последнюю. Это воздействие состоит в том, что королю предоставляется участие в законодательстве. Оно проявляется в троякой форме:
60. Правительству принадлежит инициатива законов. На этот счет существуют, впрочем, различные правила. В Англии правительство, за исключением финансовых законов, вовсе не имеет этого права; оно предоставлено членам палаты. Но так как министры сами члены палаты и, кроме того, они проект всякого закона могут представить через членов своей партии, то в сущности та же цель достигается иным путем. Во Франции, напротив, по Хартии 1814 года, а также и по конституциям обеих империй, народные представители вовсе не имели инициативы законов; последняя всецело принадлежала правительству. Во второй империи самые изменения предположенных правительством проектов могли совершаться не иначе, как с согласия Государственного Совета, составленного из назначенных правительством лиц. Законодательное Сословие могло только целиком принять или отвергнуть предложенный закон. При первой империи оно не имело даже права обсуждать представляемый закон: оно только выслушивало доводы правительственных ораторов и затем безмолвно принимало или отвергало предложения. Подобные ограничения, без сомнения, оставляют только призрак представительства.
61. Участие правительства в законодательной деятельности проявляется в том, что министры или особые уполномоченные лица могут защищать или опровергать предложенные законы перед палатами. Это предполагает право министров являться в палаты для объяснений. Вообще, это право признается в конституционной монархии. Однако в Англии доступ в палаты имеют только их члены, вследствие чего, когда глава министерства принадлежит к верхней палате, является необходимость иметь в нижней специального руководителя прений.
62. Королю принадлежит право утверждать или не утверждать принятые палатами законы. По самому существу монархической власти, которая есть верховная, право отвержения (veto) присваивается ему безусловно. Только во французской конституции 1791 года за королем оставлен был лишь отлагательный отказ. В случае принятия того же постановления двумя следующими затем законодательными собраниями, закон получал силу и без королевского утверждения. Такая же отлагательная власть установлена и в Норвежской конституции. Но в этом можно видеть приближение к республиканскому правлению.
    Новейшие английские публицисты утверждают, однако, что по установившемуся обычаю, король не имеет права отвергать закон, принятый обеими палатами. Но подобное ограничение неизвестно английской конституции. Пятьдесят лет тому назад, самые либеральные государственные люди и публицисты, как, например, лорд Брум, ничего о нем не знали, а с тех пор английская конституция не изменилась. Конечно, прилагать это право никогда не приходится. При строго консервативном направлении верхней палаты, всякий сколько-нибудь радикальный закон будет ею отвергнут, если не оказывается настоятельной необходимости его принять. Но из того, что право не прилагается за отсутствием повода, отнюдь не следует, что оно не существует. Те же демократические публицисты признают за нижней палатой право отказывать в податях, хотя это право никогда на деле не прилагалось. Без сомнения, если бы представился повод, английский король мог бы повторить слова Леопольда I Бельгийского, который заявил, что он никогда бы не дал своего согласия на закон, через меру возбуждающий народные страсти.
    Таким образом, обе власти, законодательная и правительственная, имеют свой определенный круг действия; но им дается взаимное влияние друг на друга для сохранения единства в управлении. Этим, однако, не исключаются столкновения. Как та, так и другая власть может выйти из положенных ей границ. Спрашивается: какие же существуют способы воздержания?
    Король, по существу монархической власти, не подлежит ответственности; особа его священна и неприкосновенна. Как же возможно воздержание незаконных его действий? Это совершается посредством ответственных министров. Всякое распоряжение короля имеет силу, только когда оно скреплено министром. Через это последний принимает на себя всю ответственность за действие и может быть подвергнут обвинению и суду. Обвинение, как уже было сказано, принадлежит палате представителей, которая является ближайшей защитницей прав народа; суд же предоставляется или верхней палате, или более беспристрастному политическому собранию, или особо устроенному для того судилищу, или, наконец, высшей инстанции обыкновенных судов, в Бельгии – кассационному суду, в Пруссии – высшему трибуналу королевства.
    Закон об ответственности министров представляет, впрочем, некоторые затруднения, вследствие неизбежного на практике смешения юридической ответственности и политической. В некоторых конституциях точно обозначаются преступления, за которые министры могут быть подвергнуты ответственности: так, в Пруссии, перечисляются нарушения конституции, подкуп и измена. В других конституционных государствах ответственность остается неопределенной; она обнимает и действия, противоречащие интересам государства. Но последние трудно подвести под юридическое понятие. Самое надежное против них средство заключается в парламентском правлении, о котором будет речь ниже.
    Кроме преграды, состоящей в ответственности министров перед народным представительством, есть и другая, о которой уже упомянуто выше. Она заключается в независимом суде. Подданный, который отказывается исполнить незаконное распоряжение правительственной власти, подлежит суду, и суд может его оправдать, тем самым распоряжение лишается силы. Но для этого необходимо, чтобы столкновения властей с гражданами, имеющие политический характер, подлежали независимому суду, а не административной юстиции, которая более или менее находится в руках правительства. Этого рода сдержки правительственной власти получили полное развитие в Англии. Важнейшую роль играет здесь суд присяжных.
    С своей стороны, народные представители, как носители части верховной власти, точно так же безответственны за свои решения. Что же делать, когда палата переходит за пределы своей власти или действует революционным путем? Во-первых, она может быть воздержана верхней палатой, менее подверженной страстям, ибо только постановления обеих палат имеют силу закона. Во-вторых, король не только вправе не утвердить постановлений, но он может распустить палату, с тем, однако, чтобы в известный срок произвести новые выборы, ибо иначе народное представительство может совершенно исчезнуть. Право распускать палату основано на том, что она имеет власть производную и временную; следовательно, можно сделать воззвание к избирателям. Но подобное право может принадлежать только власти, от нее независимой, то есть королю.
    Что касается до верхней палаты, то от нее менее всего можно ожидать превышения власти, ибо, играя посредствующую роль, она имеет наименее силы. Однако, если она не в состоянии сделать положительное зло, то она может быть помехой мероприятиям, требующимся государственной пользой. Против этого существуют следующие средства: во-первых, если палата выборная, король может ее распустить; во-вторых, если члены назначаются королем, то он может назначить такое количество членов, которое перевесит упорное большинство. И эти права могут принадлежать только королю, как носителю верховной власти, и никому другому. Поэтому совершенно неверно мнение новейших английских демократических публицистов, будто король, по требованию министерства, опирающегося на большинство нижней палаты, обязан, в случае сопротивления верхней палаты народной воле, назначить потребное количество лордов. Такой обязанности, уничтожающей всякие сдержки, английская конституция никогда не знала и не знает. Это дело чисто личного усмотрения.
    Однако всего этого мало для установления единства в управлении. Беззаконные действия могут быть уничтожаемы; каждая власть может держаться в законных пределах, а между тем палаты и правительство могут идти в разлад с значительным ущербом .для государства. В видах общественного блага необходимо, чтобы власти действовали согласно. Правительство тогда только достаточно сильно и пользуется доверием народа, когда оно опирается на представительство. Что же делать в случае упорного разногласия? Палата может быть распущена, даже неоднократно, а избиратели могут опять выбрать оппозиционное большинство.
    Практика конституционных государств выработала в этом случае особенный прием, именно: назначение министерства из партии, составляющей большинство в нижней палате. Это – так называемое парламентское правление, в силу которого министерство держится, только пока оно пользуется поддержкой большинства народных представителей. Как же скоро оно потеряло эту опору, оно выходит в отставку, или же, с согласия короля, распускает палату и делает воззвание к избирателям. Но если последние снова выберут большинство, враждебное министерству, последнее должно уступить.
    Это устройство – не юридическое, а фактическое, не закон, а обычай, вытекающий из положения дел, из необходимости единства в управлении. За королем остается неограниченное право назначать в министры кого ему угодно, но в силу обычая и благоразумия он всегда призывает предводителей большинства, ибо иначе невозможно единство в управлении и страна подвергается раздорам.
    Парламентское правление установилось в Англии, классической стране парламентаризма, и оттуда перешло в другие европейские страны. Оно существовало во Франции во времена Людовика-Филиппа; оно существует в Бельгии, в Италии. Его приняла даже современная республиканская Франция. Но оно не признавалось во времена второй Империи, не признается и в Германии. Французская Империя достигала той же цели иным путем, ибо у правительства было всегда покорное большинство. В Германии же независимость министерства от большинства палаты возводится в систему; это выдается за требование монархического начала, в силу которого вся верховная власть сосредоточивается в руках монарха, а народное представительство призывается только к содействию по некоторым делам. Но мы видели уже, что эта теория – не что иное, как стремление совместить две вещи несовместимые: королевское полновластие с разделением власти. На практике это ведет только к постоянным раздорам. При таком правлении между правительством и народом никогда не может быть согласия. Парламентское правление – не что иное, как правление, согласное с желаниями страны, выраженными законным путем. Где народу предоставляется участие в правлении, без этого, в конце концов, нельзя обойтись.
    При всем том, подобное решение задачи не всегда возможно. Парламентское правление требует весьма высоких условий, которые встречаются не везде. Нужны крепкие и дисциплинированные партии, имеющие своих признанных вождей. Необходимо притом, чтобы их было всего две, ибо при раздроблении партий никогда не составится прочное большинство и правительство будет подвержено всем случайностям беспорядочного голосования. Вместо сильного правительства явится шаткое и слабое. Вообще, при низком политическом уровне общества, о парламентском правлении не может быть речи. Здесь, волей или неволей, королевская власть всегда будет иметь перевес и останется направляющим центром и двигателем всей государственной жизни. Но политическое развитие народа рано или поздно неизбежно приводит к парламентскому правлению. Это не всегдашнее и непременное условие, но это венец конституционной монархии.
    Этим не уничтожаются и необходимые сдержки. Теория, смешивающая парламентское правление с полновластием народа, грешит в своем основании. Парламентское министерство не есть простая комиссия нижней палаты, назначенная путем косвенных выборов, как утверждают некоторые новейшие английские публицисты. Вся сила министерства заключается в том, что оно назначается помимо палаты и имеет власть от нее независимую. Только во имя короля оно может распустить палату. Самый состав министерства выходит из тесных рамок представительного собрания. Во главе его может стоять лицо, которое не только не принадлежит к нижней палате, но и не имеет в нее доступа. Министерство должно иметь поддержку нижней палаты, но опорой его служит более широкая, не юридическая, а фактическая организация партии, имеющей представителей в обеих палатах и в массе народа. Все это устройство представляет только практический способ установить единство управления, не имеющий ничего общего с юридическим понятием о народном полновластии.
    Нет сомнения, однако, что через это главный центр влияния переносится в нижнюю палату, а политическое значение королевской власти значительно умаляется. От нее отходит все деятельное управление, которое переносится в министерство, состоящее в зависимости от народного представительства. Король остается королем, но не правит непосредственно. Это обозначается французским изречением: «Король царствует, но не правит» (le roi regne et ne gouverne pas).
    В чем же состоит царствование в отличие от правления? 1) Король остается знаменем государственного и народного единства, символом высшей власти, а потому предметом народной любви и уважения. Эти нравственные начала всегда сохраняют высокое значение и в политической области. 2) Он является хранителем основного закона; уважая власть, поставленную над всеми, все другие держатся в пределах своего права. 3) Как блюститель общих интересов государства и народа, он может устранить всякую меру, противную этим интересам. Он может не утвердить возбуждающего страсти закона, даже в противность мнению министерства и палат; он может не согласиться на начатие войны или на заключение мира, и верховная его воля не подлежит нарушению. 4) Пока министерство и палаты действуют согласно, он обыкновенно не вмешивается в управление; но как скоро происходит столкновение, король является судьей. Он решает, должно ли министерство подать в отставку или распустить палату. Если верхняя палата противится политике, защищаемой министерством и имеющей за себя большинство представительства, то от короля зависит назначение или неназначение потребного количества членов, которым может измениться состав верхней палаты, – огромное преимущество, которым значительно стесняется власть палаты представителей; без короля она не может провести свои взгляды. 5) При несогласии с политикой министерства и палат король может назначать от себя новое министерство и затем распустить выборную палату. Так поступил Георг III в 1783г. при отставке Фокса и назначении Питта. Последний несколько раз имел против себя большинство; но, наконец, палата была распущена, и избиратели своим приговором одобрили политику одного из величайших английских министров. Наконец, 6) даже в обыкновенных делах, король, по своему положению, всегда может иметь на них огромное влияние. Стоя над партиями, непричастный их борьбе, он их воздерживает, умеряет, дает советы и направления. Это закулисное влияние может даже переходить границы благоразумия, как и было в царствование Людовика-Филиппа.
    Таким образом, королевская власть получает здесь особенный характер. Правительственная власть раздвояется: деятельная ее часть, состоящая собственно в управлении, вверяется министерству и становится наряду с законодательною властью. Королевская же власть, участвуя в законодательстве утверждением законов, в правительственной – назначением министерства и верховными решениями и советами, в судебной – назначением судей и правом помилования, становится выше всех прочих властей. Это – четвертая власть, вновь умеряющая, или княжеская, которая, при разделении властей, представляет государственное единство, воздерживает партии, успокаивает страсти, охраняет права и интересы меньшинства, имея всегда в ввиду высшее благо целого, а не какой-либо части. Король, возвышаясь над всеми, есть ключ конституционного правления и высший представитель государства.
    ГЛАВА XI. СЛОЖНЫЕ ГОСУДАРСТВА
    Сложные государства суть те, в которых несколько государств соединяются вместе, не теряя, однако, своей самостоятельности. Их можно разделить на две категории: соединения и союзы. Первые состоят в том, что несколько государств соединяются под властью одного монарха, сохраняя каждое свое особое устройство. Во-вторых, напротив, устанавливается в некоторых отношениях общее устройство.
    Соединение (unio) может быть двоякое: личное и реальное; первое – когда верховная власть в двух государствах случайно соединяется в одном лице; второе – когда престол одного государства, на основании общего закона, связывается неразрывно с престолом другого. В первом случае, в обоих государствах может существовать различный порядок престолонаследия, вследствие чего соединенные государства могут опять разделиться. Примеры представляют Англия и Ганновер, а в недавнее время – Голландия и Люксембург. Разделение может произойти и в случае пресечения династии; тогда каждое государство имеет право избирать своего монарха. Так соединены Австрия и Венгрия по Прагматической Санкции, распространившей право наследования на женскую линию Габсбургского дома. При реальном соединении, напротив, не только закон престолонаследия один, но и в случае пресечения династии престолы остаются нераздельными. Так, по закону, соединены Швеция и Норвегия, а также Россия и Финляндия. Статья 4-я русских Основных Законов гласит: «С Императорским Всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого Княжества Финляндского». Польша получила от Александра I и свою особую конституцию. После восстания 1831 года эта конституция была уничтожена, а восстание 1863 года повело к полной инкорпорации Царства Польского в состав Русской Империи. Ныне Польша не составляет уже отдельного государства; она разделена на губернии, имеющие свои местные учреждения, но управляемые центральной властью, находящейся в Петербурге. Финляндия, напротив, удержала свою политическую самостоятельность и свое особое устройство. При завоевании ей было обещано сохранение существующих учреждений. К таковым принадлежал Сейм, облеченный законодательной властью. Но после первого Сейма в Борго произошел перерыв, и только в 1863 году, при Александре II, он был созван вновь, чем самым подтверждено существующее право.
    Подобные соединения возникают различными путями: вследствие законного порядка наследования, вследствие избрания одного государя на престол другого государства, наконец вследствие завоевания, оставляющего покоренному государству самостоятельные политические учреждения. При самодержавии такое устройство не представляет затруднений, ибо вся верховная власть соединяется в одном лице. Но при установлении в обоих государствах представительного порядка могут возникнуть столкновения, ибо верховная власть распределяется по разным центрам, которые надобно приводить к соглашению. В общем деле, например при ведении войны, различные представительства могут идти в разлад. Когда одно из двух государств слишком слабо в сравнении с другим, подобные столкновения не имеют значения; но когда силы более или менее равны, сладить с таким сложным механизмом не всегда легко. Поэтому с развитием представительного порядка является стремление дать соединенным государствам общее устройство для совокупных дел, то есть превратить соединение в союз. Эти противоборствующие стремления составляют источник постоянных затруднений для Австрии; они повели к распадению Дании.
    Союзы можно также подвести под две главные категории: союз государств и союзное государство (Statenbund и Bundestaat). Первый есть постоянное соединение самостоятельных государств для известных общих целей; второе есть слияние нескольких государств в одно, но так, что члены сохраняют часть своей самостоятельности. В первом преобладает раздельность, во втором – единство.
    Из этого различия вытекают следующие признаки, отличающие одну форму от другой:
63. Союзное государство основано на понятии о народе как едином целом, хотя составленном из частей, образующих раздельные союзы. Так, в конституции Североамериканских Штатов сказано: «Волей народа Соединенных Штатов». Союз государств основан, напротив, на понятии о полной самостоятельности отдельных государств, которых правительства соединяются для общих дел.
64. Союзное государство имеет целью не только внешнюю и внутреннюю безопасность, но и общеполезные учреждения, как-то: дороги, банки и т. п. Следовательно, здесь соединяются более или менее все государственные цели, хотя не в полном объеме. Союз государств ограничивается охранением безопасности.
65. В союзном государстве есть настоящая государственная власть, хотя и ограниченная правами членов; в союзе государств во главе стоит собрание уполномоченных от отдельных государств.
66. В союзном государстве одна центральная власть представляет государство во внешних сношениях; она одна имеет право войны и мира. В союзе государств право войны, мира и внешнего представительства предоставляется отдельным членам, насколько это не противоречит целям союза.
67. Союзное государство может иметь собственное войско, которым оно распоряжается по усмотрению. Союз государств собственного войска не имеет; здесь есть только контингенты отдельных членов, которые ставятся под общее начальство.
68. Имея принудительную власть в руках, союзное государство, в случае непокорности которого-нибудь члена, само исполняет свои решения. Союз государств обыкновенно возлагает исполнение на того или другого члена.
69. Союзное государство имеет и свои собственные финансы, свои источники дохода; оно может от своего имени делать долги. В союзе государств финансы состоят из взносов отдельных государств; своих источников дохода он не имеет и долгов делать не может.
70. Союзное государство имеет непосредственное отношение к подданным; оно может от себя издавать законы, для них обязательные, и вынуждать повиновение. Поэтому здесь подданство двоякое: одно местное, другое общее. В союзе государств нет этого непосредственного отношения и двоякого подданства. Законы, издаваемые центральной властью, тогда только становятся обязательными для граждан, когда они обнародованы местной властью; на последней лежит и вынуждение.
    На практике могут, впрочем, встречаться уклонения от тех или других из этих начал. Жизненные формы, вообще, не слагаются по чисто логическим категориям; всегда есть смешения и переходы. Но это не мешает существованию противоположных типов, различающихся качественно, а не только количественно, как полагают некоторые новейшие исследователи. Всего лучше это выяснится при рассмотрении устройства сложных государств.
    Как союзное государство, так и союз государств могут иметь устройство монархическое и республиканское. Сами они могут состоять из монархий, из республик, или из тех и других вместе. Но вообще, государства с однородными учреждениями гораздо способнее сплотиться в одно целое, нежели те, которые имеют разное устройство. С другой стороны, республики способнее соединиться в союзное государство, нежели монархии, ибо монарх должен уступить часть своей власти другому, тогда как народ остается субъектом верховной власти и в целом и в частях. В новейшее время мы имеем, однако, пример монархий, соединившихся в союзное государство, именно – Германскую Империю; но это слияние было вызвано чрезвычайными обстоятельствами, причем одно из соединяющихся государств пользовалось значительным перевесом над остальными. Пока еще трудно сказать, насколько подобное устройство может быть прочно.
    В своем историческом развитии Германия представляет нам типы сложных государств самых разнообразных форм. Старая Империя была созданием средневекового порядка. Во главе стоял император, с властью, теоретически ведущей свое начало от Римской Империи, но освященной средневековой теократией. Первоначально он считался поставленным Богом для охранения правосудия на всей земле. По идее, это была власть не государственная, а всемирная. С другой стороны, император считался верховным ленным господином немецких князей, которые получали от него свои земли в лен и через это становились правителями областей. Это было начало частное, присоединявшееся к теократическому. С наступлением нового времени оба эти начала изменились. Теократические притязания отпали; император остался главой союзного государства. А с другой стороны, из ленного владения постепенно выработалось понятие о верховном территориальном праве (Landeshoheit). Это была уже в существе своем власть государственная, однако в значительной степени с вотчинным характером. Настоящего политического полновластия не было, ибо князья, с одной стороны, ограничивались вольностями сословий, а с другой – подчинялись императору. Также подчинены были и вольные города.
    Устройство Германской Империи было следующее:
    Император был выборный. Он избирался коллегией семи курфюрстов, главных ленных владельцев, светских и духовных. При жизни его нередко выбирался и наследник – король Римский. Однако фактически императорский сан с ХVI века почти постоянно сохранялся в Австрийском доме, который был далеко самый могущественный из всех, вследствие чего подчинение его другому оказывалось невозможным. Когда усилилась Пруссия, которая могла соперничать с Австрией, Германской Империи нанесен был удар, от которого она не оправилась. С двумя большими державами сохранение единства представляло почти непреодолимые трудности.
    При избрании император подписывал капитуляцию, то есть условия, которые постановлялись курфюрстами для ограждения прав отдельных князей и городов.
    Император был ограничен в своей власти государственными чинами (Reichsstande), состоявшими из трех палат или коллегий: Коллегии курфюрстов, Совета князей и Коллегии городов. Как князья, так и города участвовали в чинах в силу своего территориального права. Следовательно, народного представительства тут не было; это были уполномоченные от правительств. Самые делегаты городов назначались городскими властями. Для решения нужно было согласие всех трех коллегий и утверждение императора. Но по некоторым делам Коллегия городов не имела голоса.
    Император назначал высших сановников империи: эрцканцлера, или главного министра, и президента Имперского Надворного Совета, который играл роль министра юстиции. Надворный Совет, которого члены также назначались императором, был настоящей правительственной коллегией и вместе верховным судилищем. Но рядом с ним существовало и другое судилище, именно, Имперская Камера (Reichskammergericht), которая замещалась совокупно императором и чинами, а потому пользовалась большей или меньшей независимостью. Сначала она ведала только нарушения земского мира, но потом притянула к себе и другие дела.
    Это сложное устройство страдало совершенной неспособностью к какому-либо быстрому действию. После продолжительного периода бессилия, Империя пала в 1806 году. На место ее, в 1815 году, установлено было уже не союзное государство, а союз государств.
    По Союзному Акту 1815 года, дополненному Венским Заключительным Актом 1820 года, Германские государства образовали постоянный союз для внешней обороны и для охранения внутреннего мира. Последнее постановление повело к самым стеснительным мерам союза относительно внутренней политики отдельных государств. Союз имел право войны и мира и связанное с этим право внешнего представительства, но то же право присваивалось и отдельным государствам, насколько это не противоречило целям союза. На деле правом войны и мира пользовались только те члены союза, которые имели владения вне Германии и играли роль больших европейских держав. Таковы были Пруссия и Австрия. То же право принадлежало Дании и Голландии, которые входили в союз только некоторыми областями. Те же государства, которые не имели внешних владений, обязались по Венскому Заключительному Акту воздерживаться от таких неприязненных действий в отношении к иностранным державам, которые могли вызвать возмездие и тем вовлечь союз в войну. Поэтому, в случае столкновения одной из немецких держав с иностранной, спор представлялся на обсуждение союза, либо по просьбе члена, либо по жалобе иностранной державы. Если союз находил члена неправым, он постановлял свое решение и мог вынудить повиновение. Если же он признавал члена правым, он за него заступался и мог начать войну. Между собой члены имели право заключать отдельные союзы. Таков был Таможенный Союз. Но споры свои они должны были представлять общему суду. Войско составлялось из контингентов, общая казна – из взносов отдельных членов.
    Союзная власть сосредоточивалась в Союзном Собрании (Bundesversammlung). Оно состояло из послов, или уполномоченных от отдельных держав, под председательством Австрии. Одни и те же уполномоченные образовали два разных собрания: Тесный Совет (Engerer Rath) и Полное Собрание (Plenum). В первом 11 членов имели по одному голосу, а 27 имели 6 сборных голосов (Curialstimmen); во втором каждое государство имело не менее одного голоса, но некоторые имели более, до четырех, так что всех голосов было 66. В первом дело решалось простым большинством, во втором – большинством двух третей. Полному Собранию принадлежало изменение основных законов, установление общеполезных учреждений, объявление войны и мира. Для первых двух пунктов требовалось единогласие, так что здесь вполне сохранялся характер союза. Впрочем, и в Тесном Совете некоторые дела, например религиозные, решались единогласно.
    Союзное Собрание не имело исполнительной власти. Когда оказывалась надобность, назначалась исполнительная комиссия, которая, в свою очередь поручала исполнение кому-нибудь из членов союза. В случае войны, Союзное Собрание назначало высшего военачальника, ему подчиненного.
    Наконец, союз имел свои суды, притом двоякого рода. Для решения споров между членами учреждался так называемый Austragalgericht или Austragalinstanz, которого устройство было следующее: в случае неудачи примирения со стороны Союзного Совета. Ответчик назначал трех беспристрастных членов союза, из которых истец выбирал одного; тогда высшее судилище в государстве этого члена становилось судьей дела. С другой стороны, для споров между правительством и палатами в отдельных государствах установлен был особый Союзный Третейский Суд (Bundesschiedsgericht), который составлялся из членов, назначаемых на три года; из них истцу и ответчику предоставлялся выбор по особому порядку. Этому судилищу дела были подсудны не иначе, как по соглашению обеих сторон, но решения его имели обязательную силу.
    И это устройство страдало такими же недостатками, как и первое. Созидая слабый союз, оно не удовлетворяло национальным стремлениям Немцев. Но пока уравновешивались две могучие державы, не было возможности достигнуть большего единения. Только победа Пруссии над Австрией привела к иному исходу. Под прусской гегемонией восстановлена была Германская Империя; бессильный союз государств превратился в союзное государство, но уже в совершенно иной форме, нежели прежде. Вместо неуклюжего тела, построенного на средневековых началах, воздвигнута была самая могущественная боевая сила, какая когда-либо существовала. Крупнейшим из союзных государств оставлено было право внешнего представительства, но в сущности только для формы, как воспоминание прежних прав. Контингенты поставлены под верховное начальство императора, который назначает начальников; везде введен прусский военный закон. Казна составляется частью из взносов отдельных государств, частью – из самостоятельных доходов от таможен, косвенных податей, имперских железных дорог, почт и телеграфов. Империя пользуется неограниченным правом обложения подданных. Главное же, существует центральная власть, способная, в случае нужды, принять все необходимые меры. Эта власть состоит из императора, Союзного Совета (Bundesrath) и Имперского Собрания (Reichsversammlung), составленного из представителей всего немецкого народа, выбранных всеобщим правом голоса. Таким образом Империя получает всенародное значение. В отличие от Имперского Собрания, Союзный Совет (Вundesrath) состоит из уполномоченных от отдельных государств. Из 58 голосов в нем 17 принадлежат Пруссии, которой присвоено и председательство союза. Правительственная власть сосредоточивается в назначаемом императором канцлере, который является ответственным лицом за внешнюю и внутреннюю политику Империи. Но здесь нет парламентского правления, устанавливающего политическую ответственность министров перед палатами. В политическом отношении канцлер ответствен только перед императором и зависит от него вполне. Таким образом, и юридически, и фактически, вследствие преобладания Пруссии, императорская власть вооружена самыми сильными орудиями действия, и если она, к счастью для страны, не может беспрепятственно осуществлять свою волю, то в случае опасности, или по требованию общественной пользы, она всегда найдет в Имперском Собрании такую сильную поддержку, перед которой должны умолкнуть все стремления партикуляризма. Послужит ли такая могучая организация на пользу государства и человечества, это другой вопрос, на счет которого можно иметь различные мнения. Но он выходит из пределов государственного права и пока принадлежит только к области догадок.
    Такой же переход от слабого союза к сплоченному государству мы встречаем и в других европейских странах. Кроме старой Германской Империи, пример сложного государства, основанного на средневековых началах, но с иным характером, представляли Нидерландские Штаты до покорения их Францией в конце прошлого столетия. Здесь устройство было полуреспубликанское. Во главе союза стоял статудер, первоначально избираемый, хотя постоянно из Нассауского дома; с половины XVIII века он был объявлен наследственным. Статудер не носил внешних признаков монарха; он считался только президентом республики, но он пользовался огромным влиянием, ибо командовал военной силой, назначал многих из городских властей и управлял колониями Восточной и Западной Индии. Генеральные Штаты состояли из депутатов от провинций, избираемых большей частью пожизненно, исключая Зеландских. Но депутаты были не представители народа, а уполномоченные, связанные инструкциями. Каждая провинция могла посылать по нескольку депутатов, но все они вместе имели только один голос. В обыкновенных делах решение постановлялось по большинству голосов, но для дел, которые касались самого существа союза, как-то: войны, мира, налогов, прав отдельных провинций, требовалось единогласие. Отдельные провинции участвовали в общих издержках в определенной пропорции. Кроме Генеральных Штатов, были депутаты от провинций и в Государственном Совете, который составлял исполнительную коллегию под председательством статудера. Наконец, провинции Голландия и Фрисландия избирали на пять лет великого пансионера; это был советник Штатов, особенно по юридическим вопросам. Таким образом, мы находим здесь смешение различных начал, средневековых и новых, союзного государства и союза государств. После французского владычества, при восстановлении их самостоятельности, Нидерланды образовали уже не союз, а цельное государство, с монархом во главе.
    Иная судьба постигла Швейцарию. Она сохранила республиканскую форму, но из союза государств она превратилась в союзное государство. Конституция 1815 года, изданная по освобождении от французского владычества, восстановила прежний Гельветический Союз. Двадцать два державных кантона посылали своих уполномоченных в Диэту (Tagsatzung), которая собиралась поочередно в Берне, Люцерне и Цюрихе, под председательством ландамана этих кантонов. Уполномоченные связывались инструкциями. Диэте принадлежало право войны и мира, а также заключение торговых договоров. Для решения требовалось три четверти голосов. Но и отдельные кантоны могли заключать договоры между собой и с иностранными державами, насколько это не противоречило целям союза. Это право заключения самостоятельных союзов послужило поводом к междоусобной войне. Семь католических кантонов, с Люцерном во главе, вследствие религиозных распрей, составили между собою Зондербунд, а другие не хотели этого терпеть. Победа осталась на стороне последних, и результатом ее было установление в 1848 году новой конституции, которая прежний союз превратила в союзное государство.
    По конституции 1848 года, цель союза не ограничивается уже охранением мира и внешними сношениями; она обнимает и общее благосостояние. Центральная власть состоит из Союзного Собрания и Союзного Совета. Первое, в свою очередь, разделяется на Национальное Собрание и Собрание Штатов. Депутаты в Национальное Собрание избираются всем народонаселением, по всеобщему праву голоса. Таким образом, каждый кантон участвует в нем соразмерно с количеством жителей. Члены Собрания Штатов, напротив, выбираются кантональными собраниями, по два от каждого кантона, в чем выражается союзное начало. Это устройство было заимствовано из конституции Североамериканских Штатов; но, в отличие от последней, правительственная власть вручается не президенту, а Союзному Совету, состоящему из семи членов, избираемых Союзным Собранием на три года. Из них ежегодно Союзным Собранием избирается президент конфедерации. Наконец, для суда существует верховное судилище.
    Североамериканские Штаты еще в конце ХVIII века совершили превращение союза государств в союзное государство, и это послужило примером для других. В 1777 году, по отторжении от Англии, они установили между собой конфедерацию. Отдельные штаты отказались от права войны, мира и внешних сношений; все это было возложено на центральное представительство, или Конгресс, суду которого подлежали также споры штатов между собой. Конгресс составлялся из уполномоченных от штатов, числом от двух до семи от каждого, но так, что все уполномоченные отдельного штата имели только один голос. Избрание уполномоченных совершалось сообразно с местными законами. Они связаны были инструкциями, получали содержание от доверителей и всегда могли быть отозваны. Для важнейших мер требовалось, кроме того, утверждение штатов. Так, для объявления войны, для заключения договоров, для издания общих законов, даже для выбора главнокомандующего, нужно было согласие девяти из тринадцати штатов. Законы, изданные Конгрессом, были обязательны для правительств отдельных штатов, но не для народа непосредственно; прямого подданства не было. В случае неповиновения, Конгресс не мог даже сам вынуждать своих постановлений, ибо он не имел исполнительных органов.
    Недостатки этого порядка вещей, отсутствие в нем всякой твердой власти, повели к добровольному изменению конституции и к превращению союза государств в союзное государство. Это совершилось конституцией 1787 года, имеющей силу и доселе.
    Этим актом установлена настоящая центральная власть. Она разделена между Конгрессом и президентом. Первый состоит из Сената и Палаты Представителей. Члены Палаты выбираются на два года гражданами отдельных штатов, сообразно с количеством народонаселения. Это – настоящее народное представительство. Сенаторы же избираются на шесть лет законодательными органами отдельных штатов, по два от каждого. Таким образом, и большие и малые штаты имеют одинаковое число голосов; в этом выражается равенство членов союза, как самостоятельных государств. И тут Палата является представительницей народного единства, а Сенат союзного начала. Президент избирается всеми гражданами Соединенных Штатов; но выбор установлен в двух степенях. Так же выбирается и вице-президент.
    Конгрессу предоставлена законодательная власть, однако в ограниченных размерах. Учредительная власть ему не принадлежит. Он может только предлагать изменения конституции, которые затем утверждаются тремя четвертями законодательных органов отдельных штатов или же особо избираемыми собраниями. Самая законодательная власть вверяется Конгрессу только по некоторым делам. Предполагается, что полнота власти принадлежит каждому отдельному штату, за исключением тех дел, которые специально присвоены Конгрессу конституцией. Сюда относится: взимание податей для целей союза, заключение займов, набор войска и содержание флота, объявление войны, установление правил для внешней и внутренней торговли, монетное дело, почты и почтовые дороги. Все проекты законов, прошедшие через обе палаты, могут быть опротестованы президентом, который или утверждает закон своей подписью, или возвращает его в Конгресс с своими возражениями. Но если затем обе палаты, двумя третями голосов, подтверждают прежнее постановление, оно становится законом.
    Президенту присваивается исполнительная власть; но министры, а также посланники и судьи, назначаются им с утверждения Сената. Последнему принадлежит и утверждение заключаемых президентом договоров. От Палаты Представителей министры совершенно независимы. Они не имеют даже доступа в Конгресс. Все переговоры на счет предлагаемых мер ведутся путем частных сношений между министрами и председателями парламентских комиссий. Таким образом, парламентское правление, как оно установилось в конституционных монархиях Европы, а также и в современной Франции, здесь не существует. Единство направления в большей или меньшей степени достигается тем, что и президент и Конгресс избираются народом. Но так как сроки выборов не совпадают, то различные власти могут идти врозь. Американская конституция более заботилась о разделении властей, нежели об их соглашении. При уединенном положении Соединенных Штатов и малом развитии государственных требований, слабость центральной власти не влечет за собой больших неудобств.
    Наконец, важным политическим фактором в Соединенных Штатах является судебная власть. Высшая судебная власть союза сосредоточивается в Верховном Судилище, состоящем из пожизненных членов. Оно судит пререкания, возникающие между отдельными штатами или между штатами и союзом, а также споры между подданными различных штатов. Кроме того, всякое нарушение конституции или федеральных законов подлежит его разбору. Ему подчиняются и низшие судилища союза. Наконец, оно имеет и свои исполнительные органы, независимые от штатов. При таком устройстве, судебная власть играет весьма важную политическую роль, что согласно с природой союзного государства: так как верховная власть распределяется здесь между штатами и союзом, то необходим независимый и беспристрастный судья, который бы решал споры и являлся верховным толкователем основного закона.
    Все эти гарантии не помешали, однако, междоусобной войне. Конституция 1787 года, установив в подробностях взаимные права штатов и союза, оставила неопределенными самые их основания, на которых трудно было сойтись. Поэтому, тотчас по ее издании, образовались две противоположные партии, из которых одна стояла за усиление центральной власти, а другая – за державные права членов. Вопрос о невольничестве довел взаимные отношения до крайней степени обострения. Южные штаты, опираясь на свое державное право, вышли из союза; северные сочли это возмущением и силой принудили противников подчиниться воле союза. Фактически, вопрос решен в пользу центральной власти; но нет сомнения, что такое решение плохо согласуется с свободой, лежащей в основании союзного устройства, и с державными правами членов. Отмена рабства привлекла к северным штатам всеобщее сочувствие; но возведение Негров на степень полноправных граждан предало государственную власть в руки толпы, совершенно неспособной к управлению. Это повело на первых порах к самому невероятному хозяйничанью цветных обывателей в общественных делах, а в конце концов, с наступлением реакции, к тому, что нынешнее управление делами всецело основано на подлогах.
    Если отношение центральной власти к местным правительствам порождает неизбежные столкновения в союзном государстве, то вопрос еще более осложняется при различии народностей, входящих в его состав. Союзная форма имеет ту выгоду, что она открывает возможность дать известное удовлетворение различным народностям, сохраняя при этом единство целого. Этому строю Швейцария обязана своим внутренним миром. Но затруднение становится почти неразрешимым, когда эти народности так переплетаются, что им невозможно отмежевать отдельные округи. Тогда разом кипит борьба и в центре и на местах. Таково положение Австрийской Империи, которая представляет пример сложного государства с самым разнородным составом, а вместе и с самым искусственным устройством. Здесь сочетаются простое соединение с союзной формой. Первым определяется отношение Австрии к Венгрии, или Цислейтании к Транслейтании. Венгрия соединена с Австрией личным соединением престолов; но для общих дел, касающихся внешней защиты, выбираются Делегации, отдельные от каждой половины; им предоставляется распределение общих тяжестей, военных и податных. Обе половины Империи, в свою очередь, распадаются на провинции, имеющие каждая свой отдельный сейм, облеченный законодательной властью по местным делам, с императорским наместником для исполнения; а для общих дел в каждой половине избирается общий сейм, состоящий из двух палат. Высшая имеет чисто аристократический характер, с наследственными, а частью пожизненными членами; низшая же составляется из представителей областей, в Цислейтании с группировкой по интересам, от крупных землевладельцев, промышленных и торговых палат, городов и сел. При таком разнообразном составе, только сильная монархическая власть в состоянии обеспечивать единство не только управления, но и самого государства. О прочном парламентском большинстве не может быть речи. Правительству приходится лавировать между различными партиями и стараться по отдельным вопросам привести их к соглашению, задача не легкая, но при данных условиях неизбежная. Сложное государство является выражением сложных общественных отношений.
    Наконец, к этого рода политическим формам относится связь колоний с метрополией, когда первые не остаются на степени простых областей, управляемых центральной властью или посылающих в центр своих представителей, но получают самостоятельное политическое устройство. Такова значительная часть английских колоний. Они имеют свой парламент, состоящий обыкновенно из двух палат, иногда с ответственным министерством; но во главе управления стоит назначаемый короной наместник или губернатор, который является представителем центральной власти. Это – полусамостоятельные государства, подчиненные метрополии относительно внешних сношений и обороны.
    Обозрением сложных государственных форм заключается вопрос о государственном устройстве.
    КНИГА ТРЕТЬЯ. ПРАВА И ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН
    ГЛАВА I. ПРАВО ГРАЖДАНСТВА
    Принадлежность лица к государству носит различные названия. Она именуется подданством в отношении к верховной власти, которой подчиняется гражданин, правом гражданства относительно приобретаемых прав, наконец индигенатом, или, если можно так выразиться, туземством относительно принадлежности к стране.
    Здесь следует рассмотреть два вопроса: 1) каким образом приобретается право гражданства? 2) каким образом оно теряется?
    Первоначальный и главный способ приобретения права гражданства есть рождение. Всякий человек рождается уже принадлежащим к известному государству; естественное происхождение дает ему права и налагает на него обязанности. Таким образом, подчинение человека государству, со всеми вытекающими отсюда последствиями, является для него физиологическим определением, независимым от его воли, и этот физиологический способ всегда остается главным. Свободное присоединение, которое совершается посредством акта человеческой воли, составляет исключение. Отечество дается человеку, а не избирается им.
    В приобретении прав гражданства посредством рождения существуют две системы: одна держится начала местного, другая – начала личного.
    По английскому праву, природным английским подданным (nаtural-born) считается всякий, рожденный в пределах английской территории, распространяя этот термин на жилища английских послов и на корабли. Эта система является остатком средневековых воззрений, по которым подвластным считалось все, что входило в пределы владения. По вотчинному праву, земля признавалась главным объектом власти, а народ составлял ее принадлежность; по государственному праву, наоборот, народ, как целое, есть субъект государства, а территория составляет его принадлежность. Поэтому и принадлежность к государству должна определяться принадлежностью к народу, то есть личным началом, а не местным. Самое английское законодательство в новейшее время уклонилось от этих правил. По закону 1870 года, дети иностранцев, родившиеся на английской территории, только предполагаются Англичанами до совершеннолетия. По достижении же совершенного возраста, они вольны избрать себе подданство либо по месту рождения, либо по крови.
    По личной системе право гражданства приобретается рождением от подданных известного государства, где бы они ни находились. Большей частью требуется только, чтобы отец был подданным; но, как исключение, требование распространяется на обоих родителей: так, в прежнее время, по английскому праву, рожденный за границей тогда только признавался английским подданным, когда не только отец, но и мать была природная Англичанка. Незаконнорожденные обыкновенно следуют подданству матери.
    Кроме рожденных от природных подданных, право гражданства приобретается также рождением от иностранцев, поселенных в стране. Так, например, во Франции, по закону 1874 г., подданными считаются дети иностранцев, которые сами родились во Франции.
    Приобретение прав гражданства свободным актом человеческой воли совершается различными способами:
    1) Браком. Общее правило, что жена следует состоянию мужа.
    2) Узаконением иностранных детей подданными государства.
    3) Вступлением на службу. Некоторые законодательства, например австрийское, признают, что служба сама собой дает право гражданства; другие допускают на службу и иностранцев. У нас постановлено, что дети иностранцев, родившиеся в России и вступившие в государственную службу, почитаются наравне с природными подданными (Св. Зак. т. IX, ст. 1513).
    4) Долговременным поселением, просто или соединенным с ремеслом, как признается в Австрии.
    5) Особенным актом натурализации, который совершается или судебными или административными местами, а иногда самой верховной властью. Бельгийская конституция требует для натурализации особенного законодательного акта. В Англии в настоящее время это совершается верховной исполнительной властью, то есть, королевским декретом. Но в Германии, так же как у нас, принятие иностранцев в подданство предоставляется местным властям. Иногда на усмотрение местных властей возлагается и удостоверение в благонадежности нового подданного. Но обыкновенно закон предписывает соблюдение известных условий, которые могут быть весьма разнообразны. Главные из них: пребывание в стране в продолжение известного времени, иногда с предварительным заявлением желания там остаться, достаточное имущество, свидетельство о нравственности, иногда предварительное принятие в какую-нибудь общину. Наконец, иногда требуется освобождение от прежнего подданства.
    Сообщение политических прав совершается иногда особенным актом, который называется большой натурализацией (la grande naturalisation), в отличие от малой, сообщающей только гражданские права. Это различие доселе существует в Бельгии, в Италии, в Испании. Оно существовало в прежнее время и во Франции; но законом 1877 года малая натурализация уничтожена, вследствие того что при расширении прав иностранцев она потеряла всякое значение.
    Для пользования политическими правами требуется иногда известный срок. В Соединенных Штатах членом Конгресса может быть избираемо только лицо, бывшее семь лет гражданином Соединенных Штатов. От должностей же президента и вице-президента натурализованные иностранцы навсегда устраняются. Но избирательное право дается весьма легко. Хотя Конгресс имеет исключительное право издавать законы о натурализации, однако отдельные штаты могут допускать к выборам даже ненатурализованных иностранцев, что нередко и делается в интересах той или другой партии.
    Обыкновенно натурализация распространяется и на малолетних детей. У нас это предоставляется на волю отца.
    Таковы правила относительно приобретения прав гражданства. Что касается до их потери, то здесь прежде всего представляется вопрос: имеет ли человек право свободно покидать подданство одного государства и вступать в подданство другого?
    Этот вопрос разрешается различно. Английское законодательство, которое во многих отношениях предоставляет гражданам наиболее свободы, но, с другой стороны, наиболее держится средневековых начал, не допускает перехода в чужое подданство без согласия короля. Подданство, по этому воззрению, есть обязательство, которое не может быть нарушено без согласия того лица, кому оно дано. Это начало идет от ленного права, но оно получает безусловную крепость в силу древнего правила: «Никто не может отречься от отечества» (nemo potest exuere patriam). Ha этом основании, швейцарское гражданство считается неразрушимым, хотя бы гражданин вступил в чужое подданство. У нас вступление в иностранное подданство или на службу чужому государству без разрешения правительства считается нарушением верноподданического долга и присяги и наказывается, как уголовное преступление.
    Большая часть новых европейских законодательств отреклись, однако, от этой принудительной связи. Они позволяют подданным свободно выселяться и вступать в чужое подданство. Признается, что человек, как свободное существо, может отрешиться от общественных условий, связывающих его от рождения, и создать себе новые. При этом может господствовать двоякого рода взгляд: подданство может считаться или правом или обязанностью. В сущности, оно и то и другое. С первой точки зрения, подданство теряется, как и всякое право, таким действием, которое предполагает разрушение юридической связи. Так, по французскому праву, качество Француза теряется: 1) натурализацией в чужом государстве; 2) выходом замуж за иностранца; 3) вступлением на службу чужого государства без разрешения французского правительства; 4) поселением в чужой стране без желания возвратиться (par tout etablissement fait en pays etranger sans esprit de retour), к чему, однако, не принадлежат торговые предприятия. Точно так же и германское законодательство признает долговременное непрерывное пребывание за границей отказом от подданства.
    Со второй точки зрения, для оставления подданства требуются известные условия. Таковыми могут быть: 1) предварительное о том заявление; 2) исполнение всех своих обязанностей относительно отечества, в особенности военной службы; 3) иногда предварительное принятие в чужое подданство; 4) В прежнее время с выселяющихся взимался иногда особый налог (Nachsteuer, Abzugsgeld) .Это остаток средневековых порядков.
    Потерянное право гражданства может быть возвращено. По германскому закону, всякий германский подданный, потерявший право гражданства вследствие долговременного пребывания за границей, может, поселившись вновь в своем отечестве, потребовать принятия обратно в подданство. По французскому праву, Француженка, выходящая замуж за иностранца, как скоро она становится вдовой, получает снова право гражданства, если она живет во Франции или просит позволения возвратиться в отечество с намерением там поселиться. Дети Французов, потерявших подданство, точно так же приобретают право гражданства, если они заявляют желание сделаться французскими гражданами. В других случаях возвращение прав гражданства совершается не иначе как с разрешения правительства. Если французский подданный вступил в военную службу иностранного государства без разрешения своего правительства, то права гражданства возвращаются ему не иначе, как с исполнением всех условий, которые требуются для натурализации иностранцев.
    При переходе из одного подданства в другое возникает вопрос: может ли одно и то же лицо состоять подданным двух государств? Некоторые законодательства это допускают, но большей частью ответ дается отрицательный. Последнее одно согласно с началами государственного права. Подданство есть отношение всецелое, которое делиться не может. Человек может пользоваться теми или другими правами в разных государствах; он всегда обязан подчиняться законам той страны, где он находится; но своим лицом он принадлежит только одному отечеству.
    Между подданными и иностранцами встречается еще среднее состояние, которое сообщает некоторые права, но не делает полным подданным. Так, в Германии приобретение иностранцами поземельной собственности рождает неполное право гражданства (landsassiatus minus plenus). Эти лица носят название Forensen. Точно так же в Англии король может актом своей прерогативы сделать иностранца denizen. Это состояние дает ему право приобретать поземельную собственность, но без права наследования, которое присваивается только английским подданным. Все это остатки средневекового порядка, когда права иностранцев стеснялись самыми разнообразными способами. Чем теснее становятся международные отношения, тем больше развивается стремление сообщать иностранцам все гражданские права, исключая их только из прав политических.
    У нас от иностранцев отличаются инородцы. Это полные подданные, имеющие только особенные права и обязанности вследствие происхождения и образа жизни.
    ГЛАВА II. ЛИЧНЫЕ ПРАВА ГРАЖДАН
    Выше было уже объяснено, что права граждан в отношении к государственной власти могут быть сведены к двум категориям: 1) личные права, которые принадлежат гражданам, как отдельным лицам, подчиненным государственной власти; ими определяется отношение личной свободы к власти; 2) политические права, принадлежащие гражданам, как участникам власти. Рассмотрим сначала первые.
    Подчиняясь государственной власти, личная свобода подвергается необходимым ограничениям, которых определение зависит от самой верховной власти. Но вместе с тем, так как свобода в государстве должна быть ограждена от произвола, то здесь устанавливаются известные законные гарантии для лиц, полагающие пределы действию властей.
    Древние народы мало обращали внимания на личные права. Гражданское общество, составляющее область личной деятельности человека, не выделялось еще как отдельный союз; лицо поглощалось государством. Поэтому и свобода состояла главным образом в праве участия граждан в государственном управлении. Однако уже в древности заявление: «Я римский гражданин» (civis Romanus sum) ограждало лицо от произвола властей. В средние века, наоборот, личное начало получило не только полное, но и преобладающее развитие; гражданское общество, в свою очередь, поглотило в себе государство. Вследствие этого, личные права расширились в ущерб государственной власти. Они доходили до самоуправства, высшим выражением которого являлось право частных войн. С тем вместе, личный произвол сильного развивался в ущерб слабых и вел к угнетению последних. Только в новое время государство опять заняло принадлежащее ему верховное место в общественных союзах, не поглощая, однако, в себе гражданского общества, но оставляя ему относительную самостоятельность. Поэтому только в новое время возможно определение надлежащей границы между личной деятельностью и требованиями государства. Здесь возможно и обеспечение личных прав, при подчинении их государству.
    Личные права граждан суть: 1) личная свобода; 2) неприкосновенность дома, бумаг и писем; 3) свобода и неприкосновенность собственности; 4) свобода промыслов и занятий; 5) свобода совести; 6) свобода слова, заключающая в себе также свободу преподавания и свободу печати; 7) свобода собраний и товариществ; 8) право прошений. Последние три вида имеют значение не только частное, но и политическое. Устное и печатное слово, собрания, товарищества и прошения могут быть орудиями политической деятельности, средством оказывать влияние на власть. Поэтому они составляют переход к правам политическим. Что касается до свободы совести, то она находится в тесной связи с отношением государства к церкви, а потому удобнее может быть рассмотрена совокупно с последним.
71. Личная свобода. Она заключает в себе две стороны: 1) свободу от частной зависимости; 2) ограждение от произвольных стеснений со стороны государственной власти.
    Частная зависимость одного лица от другого имеет три главные формы: 1) рабство; 2) крепостное состояние; 3) состояние обязанных. Рабство есть полное отрицание всяких прав у подвластного лица; в крепостном состоянии за подчиненным признаются гражданские права, но он состоит в полной зависимости от господина; наконец, обязанные, пользуясь личной свободой, несут только определенные обязанности в пользу владельца.
    Рабство было общим явлением в древности. Права мог иметь только гражданин, как член государства. Люди, обреченные на физический труд, имели назначение низшее, служебное. Они ставились наряду с рабочим скотом. Раб считался вещью, которой хозяин мог распоряжаться по произволу. Но такая зависимость противоречит природе человека, как нравственного существа, требующего к себе уважения и признания своих прав. Поэтому уже древние Стоики, а за ними и римские юристы, признавали рабство противным естественному закону. Христианство еще более утвердило уважение к человеческой личности; проповедуя любовь к ближним, оно уничтожило всякие нравственные различия между людьми. Под влиянием этих начал, у христианских народов рабство постепенно исчезло и заменилось крепостным состоянием. За подвластными признаны были человеческие права. Однако, в новое время, в Америке установилось полное рабство Негров. Причина заключалась в различии рас. Негры, менее способные к духовному развитию, принуждались к физическим работам, слишком тяжелым для Европейцев. Подобно древним рабочим, они ставились наряду с рабочим скотом. Но какова бы ни была низшая способность черного племени, отрицание у него всяких человеческих прав есть унижение человеческого достоинства. Оно не совместно с нравственным развитием христианских народов. Поэтому отмену невольничества в Соединенных Штатах нельзя не признать великим успехом человеческой гражданственности, хотя оно стоило потоков крови и своими политическими последствиями породило в невольнических штатах неодолимые затруднения.
    Крепостное состояние возникло еще в Римской Империи, вследствие прикрепления поселенцев, или колонов, к земле; но полное его развитие принадлежит средневековому порядку. Отсутствие государственных начал ведет к подчинению слабых сильному; но так как, вследствие влияния христианства, за подвластными признавались человеческие права, то вместо рабства установилось крепостное состояние. Оно удержалось и при возникновении нового государства, которое в первый период своего развития устраивало свой собственный организм, оставляя гражданское общество в том виде, как оно вышло из средневекового быта. Если, с одной стороны, проявлялись освободительные стремления, то с другой стороны, во имя требований порядка, государство иногда усиливало даже частное подчинение, налагая на всех общее тягло. Так было в России, где новый общественный строй основался на принудительных обязанностях всех сословий. Дворяне обязаны были постоянной службой государству, взамен чего крестьяне поступили в крепостную зависимость к дворянам. Но и такая частная зависимость противоречит как началу человеческой свободы, так и высшим требованиям государства. Крепостное право устанавливает власть одного частного лица над другим; между тем – гражданская власть, по существу своему, имеет характер общественный, а не частный, а потому не может быть достоянием частного лица. Власть над гражданином может принадлежать только государству и его органам. Крепостное право представляет смешение частных отношений с общественными, гражданского союза – с государственным. Это и составляло существенную черту средневекового порядка, который сохранялся и в новое время, пока государство не успело устроить гражданские отношения на основании новых начал. Высшее развитие государственной жизни ведет, как мы видели, к разграничению обеих областей: в гражданском обществе устанавливается свобода лица, охраняемая законом; власть же над лицом присваивается единственно органам государства.
    Состояние обязанных отчасти возникло также из средневекового порядка; оно составляет переход от крепостного состояния к полной свободе. В средние века сильный не всегда мог вполне поработить себе слабого; последний, при благоприятных обстоятельствах, имел возможность отстоять часть своих прав. Тогда он принимал на себя только известные, определенные обязанности, а в остальном оставался свободен. Иногда частное раскрепление совершалось и под влиянием религиозных стремлений господина. Подобное же отношение устанавливается, когда государство имеет ввиду разрешение крепостной связи. Оно сначала превращает неопределенную зависимость в определенную и затем уже идет к полному раскреплению. Это – весьма многосложный, а иногда и долговременный процесс законодательства, в котором состояние обязанных играет роль переходной формы к полной свободе.
    Но освободившись от частной зависимости, лицо остается подчиненным государству, и здесь его личная свобода подвергается многочисленным стеснениям и ограничениям во имя требований общественного порядка. Они могут доходить даже до полного лишения свободы, которое бывает законно и необходимо, например, при совершении преступления или даже ввиду простого подозрения. Власть во многих случаях должна иметь право ареста, иначе она не в состоянии исполнить свои обязанности и охранять общественный порядок и безопасность. Однако, с другой стороны, и личная свобода должна быть ограждена от произвола. Отсюда постановления закона, которые, облекая власть более или менее широкими полномочиями, имеют вместе с тем ввиду дать лицу надлежащее обеспечение.
    Подобные постановления встречаются уже в средневековых хартиях. В первом памятнике английской свободы, в Великой Хартии, постановлено, что никакой свободный человек не должен быть арестован и заключен в тюрьму иначе, как по суду равных или по закону земли. И в позднейшее время вопрос о праве ареста был одним из существенных пунктов в развитии английской конституции. Борьба за гарантии против произвольных арестов продолжалась несколько веков и привела наконец к действующему ныне закону habeas corpus, содержание которого будет изложено ниже. В новых европейских конституциях точно так же постоянно постановляется, что гражданин не может быть преследуем и задержан иначе, как по закону и в случаях, определенных законом. И у нас, в Уставе Уголовного Судопроизводства (ст. 8) постановлено, что «никто не может быть ни задержан под стражей иначе, как в случаях законом определенных, ни содержан в помещениях, не установленных на то законом».
    Арест может быть троякого рода: 1) полицейское задержание по требованию общественной безопасности, например задержание бродяг, пьяных, сумасшедших; 2) предварительное задержание полицией или даже частным лицом в случае совершения преступления; 3) формальный арест по предписанию суда.
    Главная гарантия против произвольных арестов состоит в том, что гражданин ставится под защиту суда. Полиции нельзя отказать в праве задержания; но задержанный должен быть в известный срок представлен суду, который постановляет уже окончательный приговор об аресте. Так, в Англии, полицейский (constable) может не только арестовать всякого, совершающего при нем преступление, но он вправе задержать лицо и по простому подозрению, и за это он не подвергается ответственности, даже если б открылось, что преступление вовсе не было совершено. При застижении на месте преступления или при преследовании общим криком (hue and cry), даже частное лицо уполномочивается арестовать другого по подозрению; но здесь надобно доказать, что преступление действительно было совершено и что подозрение было основательно. Право полиции задержать лицо при застижении на месте преступления или преследовании общим криком признается и в других законодательствах; но в этих случаях, так же как и при чисто полицейском аресте, требуется представление задержанного в суд, в установленный срок, например по прусскому закону и по нынешнему имперскому, не далее как на следующий день после задержания. У нас, в Уставе Уголовного Судопроизводства (ст. 254) исчислены случаи, когда полиция, при производстве предварительного дознания, имеет право пресечь подозреваемому способы уклониться от следствия. Вообще же, арест заподозренных преступников совершается не иначе, как по формальному предписанию судебной власти. Иногда требуется, чтобы оно было мотивированное. Впрочем, право издавать подобные предписания дается и административным лицам: так, в Англии, в случае политического преступления, приказ (warrant) может быть выдан Тайным Советом или государственным секретарем. Это право принадлежит и всем мировым судьям, которые имеют власть судебно-административную.
    Несмотря на законные гарантии, лицо может быть арестовано незаконно. Против этого также необходимо ограждение. В этом отношении наибольшую гарантию дает знаменитый английский habeas corpus. Этот акт несколько раз подтверждался и пополнялся, в последний раз в 1679 году. Он постановляет, что судья, получивши от задержанного жалобу на незаконный арест, обязан немедленно послать предписание, так называемый writ of habeas corpus, в силу которого арестованное лицо должно быть представлено ему в течение двадцати дней, и тогда судья решает, правильно ли задержание или нет. Судья, отказавший в подобном предписании, подвергается за это штрафу в 500 фунтов ст. Крупные штрафы положены и за ослушание лиц, к которым обращено предписание. Тот же акт ограждает арестованного и от слишком продолжительного задержания: в нем постановлено, что задержанный должен быть судим не долее как во второй срок судебных заседаний со времени ареста. Если он в этот срок не подвергается суду, он во всяком случае отпускается на свободу. У нас в Уставе Уголовного Судопроизводства постановлено, что каждый судья и каждый прокурор, который, в пределах своего участка или округа, удостоверится в задержании кого-либо под стражей без постановления уполномоченных на то мест и лиц, обязан немедленно освободить неправильно лишенного свободы (ст. 10).
    Закон дает гражданам гарантии и против произвольных арестов со стороны судебных властей. С этою целью определяется, в случае каких преступлений обвиняемый может быть отдан под стражу и когда он должен быть отпущен на поруки. Впрочем, здесь невозможно точное определение всех случаев. Всегда довольно значительный простор предоставляется усмотрению судьи. Английский Билль о Правах (bill of right) постановляет так же, что не следует требовать излишних залогов.
    Наконец, существенное ограждение личной свободы состоит в том, что не допускаются административные наказания, например ссылка без суда. Коренное правило всякого законного порядка состоит в том, что никто не может быть наказан иначе, как по суду. В некоторых конституциях постановлено, что всякий должен быть судим своим законным судьей. Этим устраняются суды чрезвычайные, которые легко могут делаться орудиями произвола и притеснений.
    Впрочем, это устранение чрезвычайных судов не безусловно. В особенных обстоятельствах, при внутренних смутах или внешней опасности, правительство уполномочивается самим законом учреждать чрезвычайные суды и прилагать административные аресты и наказания. Обыкновенный способ принятия чрезвычайных мер состоит в объявлении военного или осадного положения. При военном положении, права гражданской власти расширяются и она уполномочивается принимать необходимые для безопасности меры по соглашению с военной; в осадном положении вся власть переходит в руки военных властей. Эти различные полномочия, которым облекаются власти, называются также малым и большим осадным положением. У нас они носят название усиленной охраны. Принятие чрезвычайных мер может состоять и в приостановлении некоторых гарантий личной свободы. Так, в Англии, в случае внутренних смут, приостановляется действие habeas corpus, тем самым правительство получает право прибегать к произвольным арестам. Иногда временно отменяется и суд присяжных, слишком подверженных влиянию народных страстей. Для того и другого требуется особый акт парламента. Но некоторые конституции безусловно воспрещают все таковые меры. Так, бельгийская конституция постановляет, что конституция не может быть приостановлена ни в целом, ни в частях. То же имеет место в Швейцарии.
    В результате ясно, что главная гарантия личной свободы заключается в независимом и беспристрастном суде. Поэтому хорошее устройство суда составляет дело первостепенной важности.
72. Неприкосновенность дома, бумаги и писем. Все это находится в ближайшей связи с личностью человека, а потому должно быть ограждено от произвола.
    Неприкосновенность дома постановляется во всех новых конституциях. Этим охраняется спокойствие граждан. В Англии, где это начало наиболее развито, отсюда родилась поговорка: мой дом есть мой замок (my house is my castle). Это не значит, однако, что власть не может войти в дом, когда этого требует общественная безопасность. Но и это право ставится под защиту суда. Общее правило то, что в дом нельзя войти иначе, как по законному полномочию и днем; обыск же нельзя произвести иначе, как по письменному полномочию судьи, днем, при свидетелях, при хозяине и при домашних. Однако и здесь, в случае только что совершенного преступления, полиции должно быть предоставлено право обыска; иначе могут скрыться следы. Так, в Англии полицейский, который преследует преступника и подозревает, что он скрылся в доме, может сделать обыск и не дожидаясь судебного предписания. Если он ничего не найдет, он за это не отвечает. Полиция может проникнуть в дом и в случае подозрения, что там совершается преступление, а также при внешних опасностях, например в случае пожара или наводнения.
    Эти правила относятся, впрочем, только к частным домам. В публичные дома, как-то: трактиры и кофейные, полиция всегда имеет право войти. В Англии к этому разряду относятся и наемные номера (common lodging-houses).
    Неприкосновенность бумаг следует тем же правилам, что и неприкосновенность дома. Гарантии обыска распространяются на них. Что касается до вскрытия писем, посылаемых по почте, то в принципе этого нельзя не признать нарушением доверия со стороны правительства. Иногда это бывает необходимо для раскрытия преступления; но в таком случае вскрытие должно совершаться по судебному предписанию, а никак не по усмотрению административных властей. Здесь нет даже того повода, что след преступления может быть скрыт, ибо письмо может быть задержано, пока не получится предписание суда. Однако политические соображения весьма часто побуждают правительства уклоняться от этих начал. Даже в Англии практикуется вскрытие писем политического содержания, а так как закон этого не ведает, то нельзя установить никаких гарантий.
73. Свобода и неприкосновенность собственности. Собственность составляет первое и основное проявление свободы человеческой личности. Посредством собственности человек налагает руку на природу и действует в материальном мире. Здесь личное право выражается в двух началах: 1) в свободном распоряжении собственностью и 2) в ограждении ее от произвола власти.
    Начало свободы собственности касается главным образом собственности поземельной, которая может подвергаться разнообразным ограничениям, тогда как движимая, по существу своему, ускользает от действия закона. Стеснения могут возникать как из государственных требований, так и из частных отношений, а чаще всего из тех и других вместе. Они порождаются, главным образом, смешением обеих областей. В древности, как мы видели, гражданское общество поглощалось государством. Классические государства строились по племенному типу. Земля присваивалась родам, и свободное ее передвижение подвергалось многочисленным стеснениям. Но с развитием личного начала и с постепенным выделением гражданского общества из государства ограничения падали, и начало свободной собственности выступало более и более. Римское право во времена Империи вполне выработало этот тип. Но средневековый порядок, исходя от противоположного начала, от поглощения государства гражданским обществом, опять опутал собственность со всех сторон. С поземельной собственностью соединялись общественные права и обязанности, которые лишали ее частного ее характера. На нее легли многообразные повинности, переходившие из рода в род; устанавливалась неделимость и неотчуждаемость владений; приобретение земли стеснялось сословными правами и привилегиями. Все это долго сохранялось и при возрождении государственного порядка. И тут, так же как относительно личной свободы, новое государство иногда налагало даже лишние путы во имя общественных требований. Но и здесь высшее государственное развитие повело к разграничению гражданской области и политической, а вместе и к освобождению поземельной собственности от всех лежавших на ней стеснений. Дух законодательства нового времени состоит в том, чтобы предоставить собственности полную свободу. Этим возвышается свобода : лица, а вместе и цена самой собственности. Свободное государство может покоиться только на свободной собственности. Это есть теоретически правильное, а вместе и выработанное жизнью отношение. Ограничения сохраняются во имя политических соображений, но они составляют исключения, а не правило. Поэтому нет ничего более противоречащего духу нового государства и всему развитию нового времени, как социализм. Отрицая личную собственность во имя государства, он поражает свободу человека в самых ее основах.
    Из свободы собственности вытекают следующие начала: 1) свободное приобретение ее лицами всех состояний; 2) право выкупа всех лежащих на земле тяжестей, установленных, как в пользу частных лиц, так и корпораций. Сюда относится выкуп повинностей, идущих от крепостного и феодального права, а также десятины в пользу церкви. Это освобождение поземельной собственности совершилось во всей Западной Европе, ранее всего во Франции, затем в Германии, окончательно в 1848 году. В Англии, в сороковых годах издано было несколько законов с целью освободить так называемые copyholds. Ho вновь установленное в Ирландии фермерское право совершенно противоречит этим началам и объясняется лишь чрезвычайными обстоятельствами, в которых находится эта страна. У нас, Положением 19 Февраля установлен выкуп всех лежащих на земле повинностей. 3) Уничтожение законов, стесняющих право свободного распоряжения собственностью и свободного ее перехода из рук в руки. К такого рода установлениям принадлежат лены, майораты, субституции, фидеикоммиссы, также законы, воспрещающие дробление участков, наконец, общинное владение. Первые формы составляют обыкновенную принадлежность аристократического строя, ибо сохраняющаяся в роде поземельная собственность служит самой крепкой материальной опорой аристократии. Поэтому и в новых государствах они сохраняются настолько, насколько в них имеет значение аристократическое начало. В Англии они вошли в самые нравы. Установление мелких неделимых участков точно так же имеет ввиду создать некоторого рода сельскую аристократию, ибо наследник участка становится привилегированным лицом. Напротив, общее владение имеет ввиду поддержать экономическое равенство членов общины – начало совершенно несовместное с свободой. Как общее явление, общинное владение было порождением патриархального быта и должно было исчезнуть вместе с последним. У нас оно восстановилось в полной силе вследствие крепостного права и подушной подати и должно следовать судьбе этих учреждений. Бесправных крестьян можно было наделять по душам землей, принадлежащей помещикам или казне; но свободные люди, выкупившие свою землю на праве собственности, могут владеть ею только лично. Нынешнее наше общинное владение представляет остаток отжившего порядка и крепостных понятий. Его могут защищать социалисты, стремящиеся к национализации земли; но это одна из тех праздных фантазий, которым нет места в науке.
    Освобождаясь от частной зависимости, собственность подлежит, однако, государственным тяжестям, а в случае нужды и принудительному отчуждению во имя общественной пользы. Подати и повинности налагаются, как мы видели, по усмотрению государственной власти. Единственная гарантия против произвола заключается в участии самих плательщиков или их представителей в установлении подати и в определении расходов, то есть в праве политическом. Последнее может ограничиваться местными нуждами или распространяться на общегосударственные потребности; это зависит от образа правления. Специальные повинности, или сервитуты, налагаемые для общественной пользы, могут быть или с вознаграждением или без вознаграждения; это зависит от их свойства. По французскому праву, общественные сервитуты, вообще, не подлежат вознаграждению. Но полная экспроприация всегда бывает с вознаграждением. Этого требует начало неприкосновенности собственности. Гражданин обязан уделить государству необходимую для общественных потребностей часть своих доходов; но если государство касается самого его права собственности, оно непременно должно дать ему справедливое вознаграждение. Иногда это совершается в виде общей меры, например при освобождении крестьян. Но подобная экспроприация всегда составляет исключение; она вытекает из потребности разрешить отношения двух классов, которые в течение веков были принудительно связаны законом. Освобождая подвластное сельское население, государство не может оторвать его от земли, с которой оно срослось всей своей жизнью. Справедливость и общественная польза равно требуют отчуждения собственности, однако с должным вознаграждением владельцев. В обыкновенной же гражданской жизни экспроприация устанавливается не в виде общих мер и не в пользу другого класса, а в отдельных случаях, когда известный участок земли необходим для общественных потребностей. Здесь важный вопрос заключается в том: кем определяется отчуждение собственности, законодательной властью или правительственной? Судебная власть здесь голоса не имеет, ибо отчуждение совершается во имя общественной пользы, а суд решает вопросы не о пользе, а единственно о праве. В Англии всякое отчуждение собственности устанавливается актом парламента; но это объясняется лишь тем, что в Англии парламент издает не только общие законы, но и частные постановления. Юридически правильное начало состоит в том, что закон устанавляет только общие правила; приложение же к частным случаям, решение вопроса о пользе в данных обстоятельствах, предоставляется правительственной власти, которая, однако, должна обставлять себя надлежащими исследованиями и совещаниями. Гражданину, с другой стороны, должна быть дана гарантия против произвола. Он не может оспаривать самого отчуждения, ибо это дело усмотрения; но он вправе требовать справедливого вознаграждения. С этой целью законом устанавливаются правила справедливой оценки. Лучшей гарантией служит оценка посредством присяжных, как это делается во Франции. В виде еще большей гарантии, французское законодательство определяет, что вознаграждение должно быть предварительное; в других законодательствах предварительное вознаграждение устанавливается только по мере возможности. Нельзя не заметить, что недавно введенное в Англии принудительное отчуждение, а равно и принудительное арендование частной собственности для образования мелких крестьянских участков противоречит коренным требованиям права. Так как граждане равны перед законом, то нельзя отнимать собственность у одних с тем, чтобы раздавать ее другим. Это может быть оправдано как чрезвычайная мера, когда нужно разрешить установленные или закрепление самим государством принудительные отношения между землевладельцами и сидящими на их земле крестьянами, но никак не для посторонних лиц. Как правило, принудительное отчуждение может совершаться только на общественные потребности, а не для частных нужд. Если правительство считает полезным умножение мелких участков, то оно может оказать им содействие общими мерами, как-то:, облегчением сделок, открытием кредита и т. п.; но покупка или арендование земли в том или другом случае есть дело частное, а не государственное, а потому принудительное отчуждение здесь неуместно. Всего менее допустимо предоставление такого чудовищного права местным выборным советам. Это значит дать большинству неимущих право самовольно распоряжаться собственностью имущих. Подобные постановления свидетельствуют о возрастающем влиянии демагогии в этой классической стране свободы.
    Если частная собственность не может быть отбираема иначе, как с справедливым вознаграждением, то этому началу противоречит конфискация. Поэтому во многих конституциях конфискация безусловно воспрещается. Произвольная конфискация есть нарушение всякого права; приложение ее в виде законом установленного наказания является несправедливостью, ибо не простирается равно на всех и падает на невинных наследников. В конфискации можно видеть только революционное средство, которое в крайних случаях может быть оправдано, как мера общественного спасения, а не как законный способ действия.
74. Свобода промыслов и занятий. Занятия человека, определяясь его призванием и жизненными условиями, составляют его частное дело. Когда государство предписывает или запрещает гражданину известное занятие, оно нарушает его личную свободу и вторгается в область частных отношений. Поэтому свобода занятий составляет одно из основных прав граждан. Но признание этого начала требует, чтобы гражданская область была отделена от области политической и была основана на начале свободы, а эти условия установлены только в новое время.
    В древности, когда гражданская область не имела самостоятельности, а промышленность основывалась главным образом на невольническом труде, свобода занятий не могла развиться. Еще менее было ей простора в средние века. Здесь занятие считалось частной привилегией того или другого разряда лиц. Подобно тому, что существовало в теократической системе каст, оно превратилось в наследственное достояние, соединенное с известной честью и правами и недоступное посторонним. Самые политические права граждан состояли в зависимости от их занятий. Государственный быт нового времени и тут водворил начало свободы, отделивши гражданскую область от политической. Занятия были предоставлены свободному выбору лиц и перестали сообщать права. Однако остатки прежнего порядка сохранились до новейшего времени. Они связаны с сословным и цеховым устройством.
    Свобода занятий стесняется, когда лицам, принадлежащим к одному сословию, запрещаются занятия, присвоенные другому. Стеснение тем больше, чем труднее доступ в другое сословие. Так, например, в Пруссии до 1807 года запрещалось дворянам заниматься городскими промыслами, а переход из городского состояния в сельское и обратно был значительно затруднен. Эдикт 1807 года провозгласил полную свободу занятий. У нас, в том же 1807 году, позволено было дворянам вступать в гильдии, но заниматься ремеслами они все-таки не могли. С другой стороны, купцы не имели права винокурения. Этот промысл исключительно присваивался дворянам и чиновникам.
    Свобода занятий стесняется и цеховым устройством, когда для вступления в цех требуются особенные условия, как-то: согласие членов или испытание в мастерстве. Цехи возникли в средние века, когда частные корпорации были владычествующей силой в обществе. Они присвоили себе право на исключительное занятие ремеслом, и это право было утверждено за ними государственной властью. Возникающее государство не только пользовалось этим устройством для своих целей, но даже само иногда вводило его в видах улучшения ремесел. И точно, при малой конкуренции, цехи могли быть полезны. Но с развитием промышленности все эти стеснения становятся излишними; свобода и связанное с ней соперничество обеспечивают хорошее производство гораздо лучше всякой регламентации. С водворением этих начал падает и цеховое устройство. Следы его сохранились еще в Германии, а также и у нас.
    Однако и в настоящее время, в виде исключения, существуют занятия, которые, хотя остаются открытыми для всех, но требуют известных условий. Там, где нужна техническая подготовка, о которой публика не в состоянии судить и отсутствие которой может причинить вред, требуется испытание в мастерстве. Сюда относятся медики, аптекари, архитекторы, также стряпчие и адвокаты. Последним дается и корпоративное устройство для поддержания в них нравственного духа, ибо они занимают известное место в судебной организации.
    Освобождаясь таким образом от сословных и цеховых преград, промышленность, вообще, подлежит общим условиям и стеснениям, которые налагает на нее государство в видах безопасности и общественной пользы. Но эти полицейские меры не касаются собственно экономических отношений, которые, как правило, предоставляются свободе. Здесь государство может вступаться лишь в качестве верховного опекуна над неполноправными лицами. На этом основана регламентация работ женщин и детей на фабриках. Но ограничение работы взрослых мужчин, в добавок пользующихся политическими правами, не оправдывается никакими юридическими началами. Это – вторжение государства в частную область. Всего менее допустимо введение этого закона по усмотрению большинства заинтересованных лиц в данной местности, как ныне предлагается в Англии. Если закон не делается обязательным для всех, то этим самым признается, что стеснение не вызывается требованиями общественного блага. Желание же большинства заинтересованных не дает ни малейшего юридического основания для стеснения прав меньшинства. Запретить человеку работать более восьми часов в день, потому что другие этого не желают, есть чистый акт насилия. Подобные меры, противоречащие истинным началам права, вызываются только старанием угодить большинству демократических избирателей, то есть демагогией. Это первый шаг к тому, что составляет существо социализма, к тирании массы. По самой своей идее, социализм есть отрицание свободы занятий. Там, где все орудия производства сосредоточены в руках государства, которое определяет к ним работников по мере надобности, о свободном выборе не может быть речи, так же как нет о нем речи в государственной службе. В последней начало свободы охраняется тем, что рядом с ней существует область частной деятельности, которой лицо может себя посвятить. Но там, где все люди превратились в служащих, для свободной деятельности не остается места. Социализм оказывается здесь тем, что он есть в своем существе полным отрицанием свободы во имя равенства. Такое устройство не только противоречит природе и достоинству человека, но оно является противоречием в самом себе.
    Полицейские меры, стесняющие свободную деятельность граждан, могут быть двоякого рода: вред, приносимый известным действием, может или предупреждаться или пресекаться. Первая система требует, чтобы действие было предварительно разрешено правительством; вторая устанавливает общие правила и затем подвергает наказанию виновных в их нарушении. В первом случае нужно усмотрение, во втором – приложение закона; первое есть всецело дело правительственной власти, второе – окончательно подлежит власти судебной. Которая из двух систем лучше, на это нет безусловного правила; все зависит от обстоятельств. Иногда лучше предупредить зло, нежели пресекать его, когда оно уже произошло. Но это возможно, только поставив деятельность лица под опеку власти. Поэтому чем более развивается начало свободы, чем более предоставляется простора личной самодеятельности, тем более система предупреждения заменяется системой пресечения. Можно сказать, что в образованном обществе последняя составляет правило, а первая – исключение.
    Это относится не только к промышленной, но и к духовной деятельности. Последняя, по существу своему, нуждается в просторе, а с другой стороны, она необходимо ограничивается и стесняется потребностями государственной жизни. Вред, причиняемый духовной деятельностью, большей частью не материальный, а нравственный, но от этого он не менее существен. Всякий общественный порядок держится не одной материальной силой, а также, и еще более, нравственным строем общества. Во имя этого нравственного строя стесняются проявления личной свободы. Эти стеснения могут быть более или менее значительны. Чем выше и крепче общественный порядок, тем более он способен допустить в себе начало свободы. Но во всяком случае это начало не безусловное; оно всегда подлежит ограничениям во имя общественного блага.
    Личные права, относящиеся к этой области, суть свобода совести и свобода мысли. Первую, как сказано, удобнее рассматривать в связи с отношениями государства к церкви; вторая же принимает различные формы, которые требуют отдельного рассмотрения. Сюда относится:
75. Свобода преподавания. Здесь свобода мысли обращается на занятие, имеющее предметом обучение юношества. Ясно, какое огромное влияние может иметь эта деятельность на все нравственное и политическое настроение общества. Поэтому государство не может не обратить на нее особенного внимания. Как право, свобода преподавания признается только в свободных государствах; но и тут она подвергается значительным ограничениям.
    Область, в которой проявляется эта деятельность, двоякая: частная и общественная. Сообразно с этим, свобода преподавания принимает двоякую форму. Она заключает в себе: 1) свободу частного преподавания и заведение частных школ; 2) свободу преподавания в государственных заведениях.
    Относительно права давать частные уроки существует троякая система. 1) Оно может быть предоставлено вполне свободе частных лиц. Так делается в Англии; так делалось и в Пруссии по отмененному закону 1810 года. 2) Могут требоваться известные условия способности: право давать частные уроки, как постоянное занятие, за известную плату, предоставляется только лицам, выдержавшим установленное испытание и получившим диплом. Это – система самая рациональная, соединяющая требования свободы с высшими условиями общественной жизни. Она господствует во Франции и у нас. 3) Для приобретения права давать частные уроки требуется особое дозволение правительства. Это – система предупреждения, приложенная к частному преподаванию. Она была установлена в Пруссии инструкцией 1839 года.
    К частному преподаванию относится и чтение публичных лекций; но здесь вопрос осложняется: это не только преподавание, но и публичное сходбище. Поэтому здесь прилагаются правила, установленные для последних.
    Право открывать частные школы также подлежит двоякой системе: предупреждения и пресечения. Свобода преподавания состоит здесь в том, что каждый может открывать частную школу без предварительного разрешения правительства. Однако и тут обыкновенно постановляются условия, доказывающие способность, а иногда требуется исполнение известных формальностей. Сверх того, правительство сохраняет право надзора за тем, чтобы преподавание или воспитание не было противно нравственному закону и не вредило здоровью учеников. Надзор родителей в этой области бывает совершенно недостаточен. В случае нарушения правил, закрытие школы происходит по приговору или судебной власти или высшей учебной. Напротив, система предупреждения состоит в том, что открытие школ происходит не иначе, как с разрешения правительства, которое при этом предписывает правила, надзирает за преподаванием и закрывает школы по своему усмотрению.
    Относительно права открывать школы, существенный вопрос состоит в том, кому оно предоставляется: частным лицам, товариществам, или, наконец, признанным законом корпорациям, например церкви. Для всех этих разрядов существуют особые нормы. Общие правила свободы преподавания вполне приложимы только к отдельным лицам. Относительно товариществ сюда присоединяются те начала, которыми управляется свобода товариществ вообще. Наконец, начало свободы преподавания, по существу своему, вовсе не приложимо к корпорациям. Здесь оно является уже не личным правом, истекающим из свободы мысли, а правом юридического лица, имеющего совершенно другой характер. Нередко католическое духовенство взывает к началу свободы, чтобы получить право заводить частные школы и даже университеты. Но церковь – не частное лицо, а корпорация, имеющая духовную власть над людьми. Духовенство, облеченное этою властью, может употреблять ее для привлечения детей в свои школы и для отвлечения их от школы государственной. Это выходит уже из области свободы преподавания. Конкуренция частных лиц с школами, которые поддерживаются правительством или общинами, есть законная конкуренция свободы с правительственной деятельностью; но конкуренция церковных школ с государственными есть конкуренция одной власти с другой. Поэтому право заводить частные школы может быть дано духовенству не на основании свободы преподавания, а на основании большего или меньшего влияния, которое государство предоставляет церкви в светской области. Это влияние может быть весьма благотворное, но каково бы оно ни было, государство не может упускать из виду, что церковь составляет независимый от него союз, обладающий громадными нравственными средствами; предоставление ему воспитания юношества значительно увеличивает его силу. Со стороны частных лиц и даже товариществ подобная опасность немыслима. Таким образом, здесь вопрос решается не началами личной свободы, а отношением государства к церкви.
    Право заводить школы может распространяться только на низшие и средние заведения, или также на высшие. Последнее существует лишь там, где допускается свобода товариществ, ибо высшие заведения превышают средства отдельных лиц. Так, в Бельгии учреждены два свободных университета, один – в Левене, основанный духовенством, другой – в Брюсселе, учрежденный либеральной партией. То же право признается и современным французским законом. Но вообще, учреждение высших школ частными товариществами не может считаться нормальным явлением. Товарищества для низших школ имеют обыкновенно благотворительную цель; общества же для учреждения высших школ, когда они вступают в конкуренцию с правительством, всегда имеют ввиду дать преподаванию направление в духе известной партии; а так как обучение юношества всего менее должно совершаться в духе партии, то польза подобных учреждений весьма сомнительна. Они вполне уместны лишь там, где государство вовсе не вступается в это дело и все народное образование предоставляет частной инициативе, как это делается в Англии. Но и это не может быть признано нормальным явлением в современной жизни.
    Наконец, весьма важный вопрос состоит в предоставлении прав государственной службы ученикам частных школ. Там, где эти права не даются, или ученики частных школ не допускаются к государственным экзаменам наравне с другими, там всякая конкуренция становится невозможной. Но, разумеется, права могут быть предоставлены только школам, заявившим себя хорошим преподаванием. В этом отношении установленная у нас система весьма рациональна.
    Что касается до свободы преподавания в государственных школах, то она основана на свободе науки. В прусской конституции постановлено, что наука и ее преподавание свободны. Это относится собственно к университетам. В низших и средних школах научное преподавание, по существу своему, не может пользоваться свободой; это разрушило бы всякую педагогику. Но и в университетах свобода преподавания естественно ограничивается требованиями нравственности и государственной жизни. Здесь, как и везде, свобода может быть употреблена во зло. В конституционных государствах возникает при этом довольно щекотливый вопрос: несколько государство вправе в это вступаться и до какой степени преподаватели должны пользоваться бессменностью? Но этот вопрос относится не к личным правам граждан, а к устройству народного образования. Преподаватели в государственных школах – не частные люди, а должностные лица.
76. Свобода печати. Печать есть публичное и письменное выражение мысли. Человеческая мысль подлежит действию власти, только когда она проявляется в слове. Это проявление может быть частное или публичное. Первое должно совершаться вполне беспрепятственно. Человек не подлежит наказанию за свои мнения, пока они не выражаются публично или не переходят в преступление действия. Частная жизнь, вообще, должна оставаться неприкосновенной. Это – первое требование всякого разумного государственного порядка. Поэтому, когда правительство наказывает за частные разговоры или частные письма, оно поступает деспотично. Но публичные проявления мысли становятся делом общественным, а потому подлежат ограничениям, ввиду охранения чести отдельных лиц, нравственности, религии и государства.
    Публичные проявления мысли могут быть изустные и печатные. Изустная речь может быть произнесена в нарочно созванном собрании или, случайно, в публичном месте. В последнем случае она подлежит действию уголовных законов, карающих публичные оскорбления религии, нравственности и власти. В первом же случае речь становится орудием общественной деятельности; здесь прилагаются постановления, определяющие право собраний.
    Что касается до печати, то она составляет одно из самых могущественных орудий политической деятельности. Здесь личное право переходит в политическое. Поэтому она подвергается большим ограничениям; нежели те права, которые вращаются в области частной деятельности. Главные формы печати суть книги и периодические издания. К ним нередко прилагаются различные правила.
    Вообще, здесь может действовать или система предупреждения или система пресечения. При системе предупреждения, сочинения печатаются не иначе, как с дозволения правительства. В этом состоит цензура. Здесь свобода печати вовсе не существует как право, ибо в свет является только мысль, допущенная правительством. Цензура может быть весьма слабая, и печать фактически может пользоваться значительной свободой, но это – не право, а снисхождение власти. Как общее правило, при существовании цензуры, ответственность за статьи должна быть снята с писателя и возложена на цензора; так и было, например, во Франции во времена Реставрации. Но у нас, при существовании цензуры, вместе с цензором подвергался ответственности и писатель. Это значило наказывать мысль, а не ее обнародование, ибо ответственность за последнее принимает на себя цензор, давая разрешение.
    Кроме цензуры, к предупредительным мерам относится разрешение периодических изданий, а также разрешение типографий и книжных лавок. И то и другое может существовать даже при уничтожении цензуры, как, например, у нас в настоящее время. Сюда же принадлежат и административные разрешения или запрещения розничной продажи газет. Все эти меры уместны только в самодержавных государствах, где, по самому политическому положению, печать может пользоваться лишь весьма ограниченной свободой.
    Меры пресечения бывают двоякого рода: административные и судебные. Система административных взысканий прилагается собственно к журналам, которые служат самым сильным орудием политической деятельности. Она изобретена во Франции, во времена второй Империи, а впоследствии введена и у нас. Эта система состоит в праве административной власти давать журналам предостережения в случае нарушения правил или вредного направления, затем временно приостанавливать издание после повторенных предостережений, а наконец и совершенно прекращать журнал. Тут свобода печати не уничтожается, ибо каждый может под своей ответственностью печатать все, что ему угодно, но наказание предоставляется усмотрению правительства, а не суду; следовательно, свобода печати не обеспечена от произвола. И этот порядок вещей уместен только в самодержавном правлении, где не допускается существование независимой политической силы, каковой является периодическая печать. В конституционных государствах, где признается политическая свобода, эта система может быть допущена лишь как временная потребность диктатуры.
    Судебное пресечение состоит в том, что виновный в нарушении законов о печати подвергается суду и наказанию. Здесь свобода печати становится настоящим правом, ибо она ставится под защиту судебной власти. Но и эта гарантия может быть большая или меньшая, смотря по степени независимости суда. Высшим обеспечением права обыкновенно считается суд присяжных, которые берутся по жребию из публики, а потому совершенно независимы от правительственной власти. Но нельзя не сказать, что присяжные, вообще, слишком подвержены общественным увлечениям и именно в этого рода делах всего менее являются беспристрастными судьями. Если писатель находит в них самую надежную гарантию, то для государственных требований они представляют, напротив, наименьшее обеспечение. Всего важнее эта гарантия там, где коронные судьи не пользуются должной независимостью и где, поэтому, без суда присяжных, писатель, ставший в оппозицию к правительству, не был бы ничем огражден от произвола.
    Система пресечения предполагает издание закона, определяющего преступления печати и ответственные за них лица. Первое составляет весьма трудную задачу для законодательства, ибо невозможно определить в точности, что составляет преступление и что – нет. Оттенки и извороты мысли ускользают от точного определения. Закон поневоле принужден ограничиваться общими указаниями и предоставить приложение усмотрению суда.
    В законах о печати важно не только охранение государственного порядка от разгара политических страстей, но и ограждение лиц от позора и клеветы. В первом отношении можно установить общим правилом, что существующий государственный строй должен быть огражден от нападок со стороны печати. Только весьма крепко укоренившиеся учреждения способны выносить полную свободу. Но здесь именно всего труднее определить черту дозволенного обсуждения. Во втором отношении различаются публичные и частные лица и действия. Различаются также оскорбления, клевета и диффамация, или оглашение позорящих обстоятельств. Что оскорбления и клевета подлежат наказанию в печати, так же как и в частной жизни, в этом не может быть сомнения; но нелегко определить, что составляет оскорбление и что – нет. Тут все опять зависит от усмотрения суда. По английскому закону, пасквилем (libel) считается всякая публикация, сделанная с целью замарать репутацию другого, подвергая его ненависти, презрению или осмеянию. Относительно же диффамации различается оглашение действий публичных и частных. Общее правило то, что частная жизнь не подлежит печатному оглашению; она должна оставаться неприкосновенной. Поэтому, в случае диффамации, не допускаются доказательства позорящих фактов. Если бы каждое частное лицо, при распространении о нем печатно позорящих слухов, принуждено было перед судом доказывать их неосновательность, то жизнь сделалась бы невыносимой. Напротив, оглашение действий публичного лица, совершенных им в качестве такового, не подлежит наказанию, если будет доказана истина факта. Одна из главных задач свободной печати состоит именно в раскрытии злоупотреблений. Надобно сказать, однако, что при свободе печати, меры, принимаемые для ограждения лиц, вообще, весьма недостаточны, и чем шире свобода, чем менее она сдерживается нравами, тем более печать наполняется самой бесстыдной ложью и клеветой. Для унижения политических противников все считается дозволенным. Франция и Соединенные Штаты представляют тому яркие примеры.
    Что касается до ответственных лиц, то таковыми могут быть: 1) писатель; 2) издатель; 3) распространитель сочинения; 4) хозяин типографии. Но последний подвергается ответственности за содержание сочинения только в случае, если скрываются автор и издатель; обыкновенно же типография отвечает лишь за неисполнение законных формальностей. Если иногда подвергают ответственности и типографию, то это делается в видах большого стеснения свободы печати. В журнале главное ответственное лицо есть издатель или редактор. Иногда устанавливаются особые ответственные лица (gerant responsable), но это ведет лишь к тому, что настоящие виновники избегают кары, а наказание несут подставные лица. Что касается до писателя, то в журнале он часто остается неизвестным, вследствие чего он ускользает от ответственности. Во избежание этого, предписывается иногда подпись имени автора под каждой статьей. Это правило было установлено во Франции после Февральской революции и сохранялось при второй Империи. Но оно не уничтожает возможности для редактора взять на себя ответственность, подписав свое имя. В сущности, ответственность писателя совершенно иная относительно книг и относительно журнальных статей. Книга есть всецело его произведение; в ней автор излагает и проводит свои мысли. Издатель берет на себя только материальную часть; он доставляет средства для обнародования сочинения. Поэтому здесь главная ответственность должна падать на писателя. Журнал, напротив, издается под руководством редактора, который проводит в нем свои мнения; сотрудник играет второстепенную роль. Поэтому и ответственность должна падать главным образом на первого.
    При карательной системе, для политических журналов вводятся иногда залоги. Они состоят в денежных взносах, которые обеспечивают уплату штрафов. Но главная цель их состоит в том, чтобы сосредоточить журналы в руках людей с состоянием; этим возвышается уровень журналистики, но вместе с тем ей придается более силы. Это учреждение существовало в Англии и во Франции и поныне существует в Австрии. Но в Бельгии взимание залогов запрещено конституцией. К той же цели ведет и наложение на журналы высокой штемпельной пошлины.
    Из всего этого ясно, что меры законодательства относительно свободы печати бывают более или менее строги, смотря по характеру сочинения. Главные стеснения обращаются на периодические издания политического содержания, ибо они оказывают наибольшее влияние на общество. Журнал является не столько выражением мысли, сколько орудием деятельности. Книги, напротив, имеют более теоретический характер; они служат настоящим поприщем для разработки мысли. Вообще, они спокойнее, обдуманнее и основательнее, они требуют и большей работы; в них менее места для страстей и увлечений. Поэтому свобода печати нередко начинается с освобождения книг от цензуры, в то время как журналы остаются ей подверженными. Так было в Германии после 1815 года и некоторое время во Франции во времена Реставрации. Книги не подлежат также ни административным взысканиям, ни залогам. Нормальное правило во всяком законодательстве, отменяющем цензуру, следовательно допускающем некоторую свободу мысли, состоит в том, что книги подвергаются каре и уничтожению не иначе, как по суду. Тут административные взыскания являются действием чистого произвола.
    Середину между книгами и журналами составляют брошюры. Заменяя отчасти журналы, они подвергаются большим стеснениям, нежели книги. Поэтому, при неполной свободе печати, иногда освобождаются от цензуры книги выше известного числа листов. Так, в Германии, до 1848 года, освобождались книги выше двадцати печатных листов, у нас в настоящее время выше десяти.
    Наконец, свобода печати зависит не только от законов, но и от приложения. В Англии законы о печати весьма строги. Возмутительным пасквилем (seditious libel) считается всякое сочинение, имеющее целью возбудить ненависть, презрение или неудовольствие против королевы, правительства, обеих палат парламента, или судебных учреждений, или побудить подданных к незаконным изменениям существующих установлений, государственных и церковных, или, наконец, возбудить чувства неприязни и вражды между различными классами. Кощунственным пасквилем признается всякое сочинение, отрицающее истины религии или стремящееся возбудить презрение к церкви или распространять безнравственные мнения. Но все эти постановления остаются мертвой буквой. На деле, английская печать пользуется неограниченной свободой. С 1838 года не было ни одного политического преследования по делам печати, за исключением нескольких дел в Ирландии, в 1848 году, по поводу возникших там волнений. Нравы здесь сильнее закона; при консервативном настроении общества жизнь делает безвредными всякие излишества.
77. Свобода собраний. Собрания могут быть различного рода: случайные или нарочно созванные, частные или публичные, в зданиях или на воздухе, наконец с политическим или неполитическим характером. Все это устанавливает различия и в тех ограничениях, которым собрания подвергаются со стороны закона.
    Нет сомнения, что частные собрания должны быть предоставлены свободе. Они, правда, могут служить предлогом для недозволенных целей; но это должно быть доказано, как всякое преступное действие. Возможность злоупотреблений не уничтожает правила, что частная жизнь должна быть изъята от вмешательства власти. Публичные же собрания могут служить весьма сильным средством для возбуждения общества; ограничения здесь необходимы.
    Правила могут быть различны, смотря по характеру собрания. Случайные сходбища или столпления подлежат действию полицейских распоряжений. Полиция может всегда разогнать их, когда они нарушают порядок или безопасность. В случае сопротивления может быть употреблена сила; обыкновенно предписывается предварительное увещание, или даже формальное прочтение приказания разойтись. В мирное время вообще запрещается употреблять военную силу иначе, как по требованию гражданской власти.
    К собраниям, сзываемым с определенной целью, опять прилагается или система предупреждения или система пресечения. В первом случае всякое публичное собрание допускается не иначе, как с разрешения правительства. Разрешение не снимает, однако, ответственности с участвующих лиц, ибо, дозволяя собрание, правительственная власть не берет на себя ответственности за то, что в нем не будут происходить противозаконные поступки. Эта система была доведена до крайних пределов во Франции во времена второй Империи. Существовавшее по уголовному кодексу правило, воспрещавшее общества числом более двадцати человек без предварительного разрешения, было распространено и на простые собрания. В настоящее время требуется только предварительное заявление. У нас, вообще, собрания не требуют разрешения (Угол. Улож. ст. 366), за исключением общенародных игр, забав и театральных представлений, которые не допускаются иначе, как с разрешения полиции (Уст. пред. и пресеч. преступ. ст. 194). Запрещаются также сходбища и собрания для совещаний или действий, противных общей тишине и спокойствию (там же, ст. 157); а так как определение того, что противно спокойствию и тишине, принадлежит полиции, то этим постановлением всякие собрания ставятся под контроль правительственной власти. Кроме того, публичные собрания ограничиваются и тем, что объявления в газетах требуют предварительного разрешения полиции. Следовательно, изъяты от разрешения только собрания, о которых не объявляется, да и те могут быть предварительно запрещены. Вообще, в самодержавных государствах о свободе собраний, как праве, не может быть речи.
    Меры пресечения состоят в праве полицейской власти распустить состоявшееся уже собрание, а в случае совершения противозаконных действий предать виновных суду. Для этого необходимо, чтобы власть заранее была предупреждена о цели собрания, месте и ораторах. Полиция всегда должна иметь право присутствовать на сборищах и надзирать за соблюдением закона. Наконец, общее правило – что собрание должно быть безоружное.
    Нередко меры предупреждения и пресечения прилагаются различно к различного рода собраниям. Собрания на воздухе, как наиболее опасные по своей многочисленности и легче могущие подать повод к волнениям, подвергаются предупредительным мерам, когда собрания в домах предоставляются свободе. Так постановлено, например, в Бельгии и Пруссии. В Англии существует полная свобода митингов и на воздухе, причем, однако, полицейская власть всегда имеет право распустить собрание, нарушающее тишину, и все обязаны повиноваться под страхом строгого наказания. Только в чрезвычайных случаях парламент разрешает правительству предварительное запрещение собраний.
78. Свобода товариществ. Товарищества, или ассоциации, или общества, как принято у нас их называть, суть постоянные соединения людей для известных целей. Они составляют еще более сильное орудие действия, нежели собрания, а потому подвергаются еще большим ограничениям.
    Товарищества различаются по целям: они могут быть промышленные, благотворительные, литературные, учение, общежительные, религиозные, политические. Последние собственно одни могут быть опасны для государства; поэтому их следует отличить от других. Однако законодательства редко делают это точным образом; так как политические цели могут скрываться под другими, то установляется общая система для всех. Только некоторые виды промышленных товариществ, особенно развившиеся в наше время, вызвали специальные законодательные меры. Таковы компании на акциях. Для них устанавливаются известные законные правила; вообще, требуется разрешение правительства ввиду ограждения публики от обмана. Подробности относятся к гражданскому праву.
    Относительно же всяких других товариществ, исключая политические, возникает вопрос: требуется ли для них дозволение правительства? Этот вопрос разрешается различно в различных законодательствах. Во Франции, как мы видели, требуется разрешение для всякого общества, состоящего более нежели из двадцати человек. Это старое правило сохранилось до настоящего времени, вследствие того что доселе не издан давно обещанный закон об ассоциациях. Точно так же и у нас запрещается заводить общества или товарищества без ведома или согласия правительства. Всякое законом не утвержденное общество полиция не считает действительным, и если она признает его бесполезным и правила его противными общему благу или частной пользе, то подвергает уничтожению и запрещению; виновных же отсылает к суду (Уст. пр. и пр. преступ. ст. 164, 166, 169). В других законодательствах, напротив, всякие общества могут составляться без предварительного разрешения. В Бельгийской конституции (ст. 20) прямо постановлено, что право вступать в товарищества не может быть подвергаемо никаким предварительным мерам. То же постановлено и в Прусской конституции. Закрытие незаконных обществ предоставляется окончательно для судебной власти, как в Пруссии, или же административному суду, как в других германских государствах. Первое составляет нормальную гарантию свободы товариществ.
    Существенный вопрос относительно всяких товариществ состоит в том, могут ли они образовать юридические лица или нет. Этот вопрос не разрешается началом свободы. Он будет обсуждаться ниже, в главе о корпорациях.
    Что касается до политических товариществ, то само собой разумеется, что они совершенно воспрещаются в самодержавных государствах и могут быть разрешаемы лишь при существовании представительных учреждений. Однако есть формы, которые и в свободных странах подвергаются особенным стеснениям и даже запрещениям, как опасные для государства. Так, во Франции запрещены политические клубы, то есть политические общества, имеющие постоянные публичные заседания. Они всегда были самым сильным орудием революционных действий. Вообще, запрещаются всякие тайные общества, а также общества, которых члены обязываются повиновением неизвестным им властям или просто безусловным повиновением кому бы то ни было. Такие постановления существуют в Англии, а равно и в Пруссии.
79. Право прошений. Здесь надобно отличать жалобы от собственно прошений. Первые касаются нарушенного права или интереса, вторые служат выражением нужд. От тех и других отличается адрес, выражающий мысли и чувства подающих его лиц, но не заключающий в себе никакой просьбы. Большая часть законодательств не отличает, впрочем, точным образом жалоб от прошений.
    Обыкновенная жалоба на нарушенное право идет судебным порядком, на нарушенный интерес – порядком административным. Первое есть собственно иск; здесь окончательной инстанцией является приговор верховного судилища. В административном же порядке жалоба идет по установленной иерархии и может дойти до верховной власти. В конституционных государствах жалобы могут подаваться и палатам, и это составляет гарантию для нарушенных интересов; но палаты не решают дела, а только рассматривают его и с своим мнением передают подлежащему министру.
    Прошения имеют ввиду получение выгоды или облегчение тяжестей; но они могут касаться и общих государственных вопросов, и тогда они получают значение политическое. Такой характер они могут иметь только в представительном устройстве; в самодержавных же государствах политические прошения не допускаются. Они противоречат самому существу этого образа правления. У нас, вообще, запрещается учинять прошения скопом или заговором. Виновные в нарушении этого правила берутся под стражу и отсылаются к суду (Уст. пр. и пр. пр. ст.. 158, 162). В свободных же государствах право прошений считается одним из существенных прав граждан; обыкновенно оно вносится в конституции. Из него не исключаются даже несовершеннолетние и иностранцы, что, впрочем, не имеет существенного значения. Однако, так как это право может сделаться поводом к волнениям и к угрожающему давлению на власти, чему история революций представляет многочисленные примеры, то оно подвергается ограничениям. Вообще, запрещается подавать прошения толпой; запрещается также просителям лично входить в палату. Иногда ограничивается число подписей: в Англии в прежнее время не допускались прошения, подписанные более нежели двадцатью лицами. Но такое ограничение противоречит существу политического права и ныне более не встречается. Вообще, запрещаются только прошения от коллективного имени, ибо здесь лица остаются неизвестными, что подает повод к обману. Всякий должен подписываться за себя. Коллективные прошения допускаются только от корпораций, составляющих юридическое лицо. Но здесь возникает сомнительный вопрос: до какой степени могут быть до пускаемы политические прошения от корпораций? Что корпорации имеют право просить о своих пользах и нуждах, в этом не может быть сомнения. Но относительно общих политических вопросов между публицистами существует разногласие. Многие и это право считают необходимой принадлежностью политической свободы. Но против этого представляются весьма существенные возражения. Прежде всего здесь необходимо сделать различие. Право подавать политические прошения не может быть присвоено корпорациям, имеющим определенное частное назначение. Они существуют только для известной цели, которой и определяется их круг действия.
    Члены этих корпораций могут подавать политические прошения как граждане, но не от юридического лица. С другой стороны, подобное право еще менее может быть присвоено корпорациям, имеющим вместе и административное значение, каковы, например, общины. Административный порядок нарушается, когда подчиненная власть вступается в общие политические дела и становится органом известной политической партии. Притом, в этой области, решения большинства не имеют обязательной силы для меньшинства, которое, с своей стороны, имеет право прошения. Следовательно, в политических вопросах всегда уместны прошения граждан от собственного имени. Однако общие политические вопросы обыкновенно отражаются и на местных нуждах, а так как прошения о последних не возбраняются местным органам, то нет возможности провести определенную черту между теми и другими.
    В конституционных государствах, где допускаются политические прошения, они подаются палатам, и притом обыкновенно палате представителей. Но во Франции, во времена второй Империи, прошения могли подаваться только Сенату, а не Законодательному Корпусу. Это объясняется умалением прав последнего; он был низведен на второстепенную роль. Как сказано, палаты не решают дела, и могут только высказать свое мнение; но при парламентском правлении от этого мнения зависит судьба министерства.
    ГЛАВА III. ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРАВА ГРАЖДАН
    Политическое право в собственном смысле состоит в участии граждан в действиях власти. Сюда принадлежат две категории прав: 1) участие в решениях, лично или через представителей; 2) доступ к должностям.
    На первом основано разделение граждан на деятельных и страдательных, или политически полноправных и неполноправных. Первые пользуются политическими правами, вторые – нет. Но и действительные граждане могут иметь различные права: участие в действиях власти может ограничиваться местными делами и подчиненными сферами или же оно может простираться и на участие в верховной власти. Это зависит от образа правления.
    В обоих случаях участие граждан в действиях власти может быть или непосредственное или через выборных. Первое может предоставляться всем или только некоторым. Мы уже видели то и другое в непосредственной демократии, в аристократии и в смешанных республиках. Те же явления встречаются и в административной области. Непосредственное участие граждан в управлении представляет у нас мирской сход. Мы находим его и в общинах Северной Америки. Личным правом голоса в решении дел нередко пользуются и члены высшего сословия, как в политической, так и в административной области. Так, иногда в областных и в общинных собраниях участвуют, по собственному праву, дворяне, крупные землевладельцы и лица, наиболее обложенные податями.
    Что касается до избирательного права, то здесь следует рассмотреть, как оно проявляется и действует. Это определяется избирательными законами, которые устанавливают условия и порядок выборов.
    Прежде всего необходимо определить условия правоспособности для избирателей. Это зависит от той сферы, на которую распространяется действие права. Во многих государствах установлены одинакие условия правоспособности в политической области и в административной. Так, в демократиях, где политическим правом пользуются все, одни и те же избиратели естественно имеют право голоса и в общих выборах и в местных. Иногда и в конституционных монархиях установляется в обоих случаях один общий ценз. Однако нельзя признать подобное устройство рациональным. Очевидно, что для участия в местных делах требуется меньшая способность, нежели для участия в делах государственных. Даже в пределах местного управления требуется меньшая способность для участия в общинных делах, близко знакомых всем, нежели для областных, где интересы крупнее, а потому требуют более обширных соображений. Кроме того, самое начало способности имеет различное значение в различных сферах государственной жизни. Наибольшее значение принадлежит ему в политической области, где господствует общий государственный интерес, требующий общего разумения. Напротив, в административной области, которая гораздо ближе к частным интересам, избирательное право, кроме начал свободы и способности, определяется и степенью участия каждого в совокупном интересе. Здесь поэтому вполне уместно представительство интересов, которое в политической области составляет ненормальное явление и противоречит собственно государственным началам. На этом основании в административной сфере дается иногда право голоса и женщинам, ибо, владея собственностью, они имеют интерес в расходах. У нас они своим голосом не пользуются лично, а передают его по доверенности мужчинам; но новейший английский закон о местном управлении предоставил им личное участие в выборах. Это начало собственно не государственное, а подходящее к частному праву. На том же основании, избирательное право соразмеряется иногда с количеством собственности, как это делается в компаниях на акциях. Так, в Англии, в местном управлении общественной благотворительностью и другими отраслями, избиратели, до последнего времени, имели от одного до шести голосов, по количеству собственности; только изданный в нынешнем году (1894) закон отменил все множественные голоса. Впрочем, это последнее начало может иметь ввиду и политическую цель, именно – предоставление перевеса зажиточным классам. Мы уже видели, что ценз по степеням устанавливается и в политической области.
    При издании избирательных законов весьма важно знать наперед, хотя приблизительно, количество и качество избирателей. Здесь невозможно действовать наобум, ибо от большей или меньшей широты избирательного права зависит успех или неуспех самих выборных учреждений. Но для того чтобы не идти впотьмах, надобно примыкать более или менее к установленному порядку и к существующим группам, ибо только отсюда можно получить сколько-нибудь определенные данные. Чисто теоретическое законодательство всего менее здесь уместно.
    Вторая задача избирательных законов состоит в определении избирательных округов. Отдельные местности являются живыми членами государственного организма. В местных делах каждая имеет свое особое управление; в общих делах они должны участвовать сообразно с своим значением в целом. Распределение народного представительства по округам дает, вместе с тем, возможность гражданам сговориться насчет выборов. При этом может проявиться и все разнообразие направлений, господствующих в обществе, с устранением, однако, тех, которые имеют характер совершенно частный или случайный. Округ соединяет в ceбе разнообразие элементов, которые должны прийти к общему соглашению. Поэтому только то направление имеет право на политическое представительство, которое yпело привлечь на свою сторону большинство в тех или других местностях.
    Избирательные округи могут быть или те самые, которые существуют для местного управления, или чисто искусственные, установленные единственно для политических выборов. Последнее нельзя считать рациональным; это – случайное соединение людей, друг друга не знающих. Оно может быть иногда допущено лишь в видах удобства. Но и обыкновенные административные округи могут быть больше или меньше. Выборы могут производиться в общинах, в уездах, в областях. Чем меньше округ, тем более меньшинство имеет возможность провести своих кандидатов. При весьма незначительных делениях может случиться даже искусственное преобладание меньшинства. Положим, например, что народонаселение в 100000 человек распределяется на 10 избирательных округов, по 10000 человек, выбирающих каждый одного представителя. Положим далее, что в шести округах по 6000 человек принадлежат к одной партии, а по 4000 к другой; в четырех округах, наоборот, по 9000 принадлежат ко второй, а по 1000 к первой. Во всех округах в совокупности большинство составляет 60000, а меньшинство 40000; тем не менее первое будет иметь четырех представителей, а второе – шесть, тогда как при одном общем округе все десять представителей были бы от большинства, а меньшинство не имело бы ни одного. Понятно из этого примера, какое влияние распределение округов может иметь на исход выборов. Отсюда старание правительств и партий устроить это дело сообразно с своими видами. Во Франции, во времена второй Империи, это практиковалось в обширных размерах. Города раздроблялись на участки, которые произвольно соединялись с селами, где большинство было обеспечено за правительством. Но еще с большей беззастенчивостью подобные выкройки округов производятся в демократической Северной Америке. Там они получили техническое название gerrymandering, от фамилии лица, которое с особенным искусством упражнялось в этих проделках.
    Величина округа имеет значение и для самого характера представительства. Чем больше округ, тем больше в нем преобладает точка зрения общих государственных интересов, но зато тем отдаленнее отношение избираемых к избирателям. Поэтому здесь сильнее проявляется влияние общих политических партий, тогда как местные влияния отходят на задний план. Напротив, чем меньше округ, тем теснее связь выборного с избирателями, тем последние могут выбирать сознательнее, наконец, тем больше для них удобства; но зато местные интересы могут получить преобладание над государственными.
    Из этого ясно, какую существенную задачу избирательных законов составляет определение округов и как важен в особенности вопрос, какой власти предоставляется это право: законодательной или правительственной. Произвольное изменение округов правительством дает последнему самое сильное средство действовать на выборы. Но так как последние должны выражать свободное мнение страны, то подобный порядок нельзя считать нормальным.
    С определением округов связано и распределение по ним представителей. Каждый округ может выбирать одного, как ныне делается во Франции, или нескольких, смотря по количеству населения, или, наконец, целый список, что называется выбором по списку (scrutin de liste). Чем больше округ, тем, разумеется, большее количество представителей приходится выбирать. Выгоды и невыгоды обоих порядков те же, которые указаны выше.
    Когда определены округи, нужно составить списки избирателей. Обыкновенно ведутся постоянные списки, в которых ежегодно делаются нужные изменения. Существенный вопрос состоит в том, кому поручается ведение списков и чем обеспечиваются права граждан. Обыкновенно списки составляются общинными, окружными или корпоративными властями. Во Франции этим заведуют мэры, в Англии – шериф и общинные власти, в Пруссии – ландраты и бургомистры. Они проверяются или высшими административными властями, или особенно назначенными для того лицами. Таковы в Англии ревизующие юристы (revising barristers). Списки должны быть заблаговременно обнародованы, так чтобы неправильно исключенные могли жаловаться. Жалобы на неправильное внесение или исключение могут приноситься и сторонними избирателями, ибо это вопрос публичного права, касающийся всех. Первоначально жалоба приносится или той административной власти, которая составляет списки, или образуемой для этого особенной коллегии. Но и здесь высшая гарантия права заключается в возможности апеллировать к суду. В Англии это достигается учреждением ревизующих юристов с апелляцией высшему суду (Court of common pleas). Во Франции, даже во времена второй Империи, избиратели могли жаловаться мировому судье, с апелляцией в Кассационный Суд. Эта гарантия тем нужнее, чем более самое составление списков находится под влиянием администрации.
    Выборы требуют приготовительных действий; происходят совещания избирателей, объяснения кандидатов. Без этого подача голосов совершается впотьмах. Для того чтобы борьба была возможна, необходима свобода. Избирательные совещания и циркуляры кандидатов должны быть изъяты от мер, стесняющих свободу собраний и печати. Это и делается во всех странах, где выборы имеют настоящее значение и не превращаются в пустую формальность, руководимую правительством. Но даже при полной свободе, какая существует в Англии и Америке, эти приготовления требуют сложной организации и нередко огромных издержек для печатания и распространения воззваний и объявлений, для найма агентов и помещений. Это в значительной степени ставит выборы в руки богатых людей. При этом возможны крупные злоупотребления, против которых направлены разнообразные законы о подкупах.
    Самое производство выборов нуждается в организации. Необходима управляющая ими коллегия, или бюро. Оно составляется или из местных властей, как в Англии, иногда под председательством судьи, как в Бельгии, или из лиц назначаемых правительством, как в Пруссии, или, наконец, из лиц, избираемых самими избирателями, как было установляемо во Франции при июльской монархии. Иногда заседателями или счетчиками становятся старшие и младшие члены избирательной коллегии.
    Подача голосов может быть тайная или явная. Первое основано на том, что выбор есть личное право, которое руководится совестью, второе – на том, что это публичная обязанность, которая должна исполняться под контролем всех. Первое ограждает независимость лица от всяких посторонних влияний, второе признает, что выборным правом должно пользоваться только лицо, котоpoе в политической своей деятельности может поступать независимо. Но последнее есть предположение, на деле неосуществимое; а так как выборное начало в основании своем есть право, то тайная подача голосов во всяком случае заслуживает предпочтения.
    Явная подача голосов бывает гуртом или поименно, поднятием рук или разделением голосующих, с запиской в протокол. Тайное голосование совершается: 1) посредством записок; 2) баллотировкой. Последняя требует предварительного предложения кандидатов. Она возможна только в сравнительно небольшом собрании. В Англии, в местных выборах, записки рассылаются по домам, что составляет слишком большое облегчение для избирателей. При всяком голосовании исход выборов решается счетом, и здесь особенно важен контроль над теми, кто заправляет выборами и считает голоса. При тайном голосовании нужно, чтобы записки подавались действительно закрытыми и чтобы голоса считались правильно. Лучшей гарантией слежки присутствие самих избирателей при ящике. Когда же выборы продолжаются несколько дней, необходимо, чтоб и ящики и самая комната, где они хранятся, были запечатаны. Во Франции, во времена второй Империи, запечатанные ящики отсылались для счета в главный город, что легко могло давать повод к злоупотреблениям.
    Выборы могут быть непосредственные или по степеням. Последний способ состоит в том, что первоначальные избиратели выбирают из выборщиков, которые уже, в свою очередь, выбирают представителей. В этой системе предполагается, что народ неспособен избирать представителей, потому что имеет мало понятия о политических вопросах, но способен избирать доверенные лица, которые могут столковаться. Через это выборы переходят в руки более возвышенного класса. Но в политических выборах это в сущности только лишняя операция, ибо действие партий начинается с первой инстанции, которая и определяет исход. Этот способ избрания имеет значение при малоразвитой политической жизни, вообще там, где нужно избирать доверенные лица, но он не уместен там, где вопрос идет не столько о качествах лица, сколько о его направлении. Кроме того, при таком порядке, меньшинство или совершенно вытесняется, или может искусственным образом превратиться в большинство. Мы видели, что при мелких округах меньшинство может иногда получить более представителей, нежели большинство. Если затем все выборщики соединяются для выбора новых лиц, то очевидно, что меньшинство будет иметь перевес, а большинство останется вовсе без представителей. Особенное значение эта система получает там, где избиратели разделяются на классы, как в Пруссии. Так как все три класса выбирают одинакое число выборщиков, то очевидно, что перевес получают высшие.
    От выбора по степеням отличаются те, которые производятся выборными коллегиями, например, местными палатами в Сенат Соединенных Штатов или выборщиками от общинных советов в нынешний французский Сенат. Таково же у нас избрание губернских гласных уездными земскими собраниями. Подобная система может иметь основанием различные политические и административные соображения. Отделяя избранного от массы избирателей, она вместе с тем возвышает уровень представительства.
    Наконец, выборы подлежат проверке. В народном представительстве она предоставляется самому собранию, которое утверждает или уничтожает выборы. Иногда то же право предоставляется и местным собраниям, например у нас, по положению 1864 года, земским учреждениям. Но обыкновенно жалобы на неправильность выборов приносятся высшей административной власти и рассматриваются порядком административным или административно-судебным.
    Таковы права избирателей и устройство выборов. Что касается до избираемых, то для них нередко устанавливаются особые условия. Таковы: 1) пол. Только мужчины допускаются к выборным должностям. В настоящее время существует сильная агитация в пользу распространения этого права на женщин, но доселе она не увенчалась успехом. 2) Возраст. Там, где для пользования избирательным правом требуется только совершеннолетие, для избираемости полагается иногда высший возраст, например, в Бельгии 25 лет для Палаты Представителей и 40 лет для Сената. 3) Иногда требуется высший ценз. Так, например, в Англии до 1858 года для представителей требовалось 600 фунтов ст. дохода в графствах и 300 в городах. Бельгийская конституция устанавливает ценз избираемости в Сенат в 1000 гульденов прямых податей. Но иногда, наоборот, от избираемого не требуется никакого ценза, тогда как он требуется для избирателей. Так, в Англии законом 1858 года отменены все условия избираемости. Но безвозмездное отправление должности делает ее доступной только состоятельным людям.
    В настоящее время принадлежность к известному сословию не составляет уже условия избираемости. Но это начало играло важную роль как в древности, так и в средние века. В Риме первоначально все высшие должности замещались патрициями; только мало-помалу, вследствие упорной борьбы, к ним получили доступ и плебеи. В средние века общее правило было, что каждое сословие избирает представителей от себя. И теперь еще там, где сохранилось сословное устройство, высшему сословию может быть предоставлено исключительное право на занятие известных должностей. Но в этом можно видеть только остаток отживающего порядка.’
    Тот же переворот совершился и в порядке назначения в должности от правительства. И здесь сословное устройство влечет за собой привилегированное положение высшего сословия, как относительно занятия должностей, так и относительно сроков службы. У нас, до конца ХVII века, препятствие возвышению людей незнатных полагало местничество. Но польза государства требует назначения способнейших, к какой бы категории граждан они ни принадлежали. Поэтому высшее политическое развитие рано или поздно ведет к тому, что государственные должности делаются одинаково доступны всем при исполнении известных условий. Главное заключается в достаточном образовании. Вследствие этого, даже при сохранении сословий, устанавливается общий для всех ценз образования. Посредством него доступ к должностям становится всеобщим правом.
    ГЛАВА IV. ОБЯЗАННОСТИ ГРАЖДАН
    Обязанности граждан, так же как и права, могут быть двоякого рода: обязанности их как частных лиц, подчиненных власти, и обязанности как членов государства. Первые можно назвать личными; они могут распространяться и на иностранцев. Вторые суть обязанности политические, или служебные; они касаются исключительно подданных.
    Первая личная обязанность гражданина есть повиновение. Мы видели уже, что подданные обязаны безусловным повиновением верховной власти в области гражданских отношений. Границы здесь могут быть только нравственные, а не юридические. Но это повиновение не есть подчинение произволу, а подчинение закону. Верховная власть издает законы, определяющие как права и обязанности различных властей, так и права и обязанности граждан. Повиновение держится в установленных законом пределах: это – повиновение законно. Таково общее правило. Поэтому, когда известная ограниченная власть, или даже отрасль верховной власти преступает назначенные ей законом пределы, обязанность повиновения прекращается. Никто не обязан повиноваться власти, которая действует без законного права, или без тех форм, которые закон требует для того, чтобы приказание имело законную силу. Это – начало, вытекающее из самого существа государственных отношений. Оно было бы безусловно, если бы пределы власти всегда были точно и ясно обозначены законом. Но это далеко не всегда бывает. Власть, требующая повиновения, может действовать в уверенности, что она держится в пределах закона, а гражданин может быть противного мнения. Самый закон, по своей неясности, может подать повод к различным толкованиям. Если, по всякому сомнительному вопросу, каждый гражданин будет считать себя в праве сопротивляться власти, то водворится анархия. Таким образом, в этих пределах, которые весьма растяжимы, вопрос о законном повиновении становится сомнительным. Как же он решается?
    Здесь могут быть разные системы, смотря по тому, которому началу дается предпочтение: праву или порядку. 1) Можно требовать повиновения во всех случаях, причем подчиненному предоставляется право жалобы. Эта система возможна только при неограниченной монархии, но несовместна с разделением властей, ибо здесь нет высшей власти, к которой можно апеллировать. Правительство может воспользоваться своим правом для низвержения законного порядка, и тогда всякий дальнейший путь прегражден. 2) Можно разрешить сопротивление всякий раз как предполагается превышение власти или незаконное действие. Это – английская система. Здесь суд является верховным решителем права и судьей всех действий администрации. Но для этого необходимо, чтобы суд, вынуждающий повиновение, сам имел отчасти административный характер; такова именно английская мировая юстиция. 3) Можно разрешить сопротивление только в известных случаях, когда зло значительно и неисправимо, или когда власть действует совершенно вне круга своих обязанностей, не имея на то никакого полномочия. Первое оправдывается правом нужды; второе называется эксцессом. Такова прусская система. Но здесь нелегко определить случаи, когда дозволяется сопротивление, между тем как обязанность повиновения должна быть совершенно ясная.
    Можно сказать, что законное повиновение должно быть общим правилом; но для обеспечения порядка власть должна быть облечена самим законом достаточными полномочиями. В случае сомнения, гражданин должен вообще, исключая крайних случаев нужды, оказать повиновение и затем принести жалобу подлежащей власти. И здесь лучшим для него ограждением служит независимый суд.
    Этим решается и вопрос о чрезвычайных обстоятельствах, которые заставляют иногда правительственную власть превышать свои права и действовать чрезвычайными мерами. Она должна быть заранее на то уполномочена законом. Если же закон этого не предвидел и полномочия не дал, то гражданин должен повиноваться, пока существует власть судебная или законодательная, к которой есть прибежище и которая может исправить беззаконие. Если же и эта власть низвергнута, то всякое право прекращается и вопрос переходит уже на чисто фактическую почву.
    Сопротивление может быть страдательное, то есть простое неповиновение, или деятельное, с употреблением силы. Простое неповиновение, вообще, не наказывается уголовным законом, а влечет за собой только принуждение. Если при этом полиция превышает свою власть, то она подлежит ответственности. Так принято в Пруссии и во Франции. У нас, в случае если несколько человек согласятся не исполнять какие-либо предписания властей или законом установленные повинности, зачинщики и подговорщики подвергаются наказанию (Уг. Улож. ст. 306). Точно так же наказывается ослушание и неповиновение полицейским и другим стражам в случае упорства при увещании (ст. 311). Подлежит наказанию и неисполнение издаваемых законными властями обязательных постановлений. Наказание за полицейские проступки может налагаться или административной властью или судебной. Требование законного порядка состоит в том, чтобы все этого рода дела ведались судом; это составляет важнейшую гарантию для граждан.
    Что касается до деятельного неповиновения, то оно может состоять или в насильственном сопротивлении, или в открытом восстании. Первое касается отдельных лиц и случаев; второе составляет совокупное действие. Насильственное сопротивление незаконным требованиям является последствием начала законного повиновения, лишь бы оно не переходило в обратное насилие. Выше были указаны различные точки зрения, на которые может становиться законодательство. Открытое же восстание может быть оправдано только правом нужды, когда правительственная власть, преступая свои права, ниспровергает законный порядок. Нарушение права вызывает восстание, которое, в свою очередь, может иметь последствием разрушение существующего строя. Но это крайний случай; в обыкновенный законный порядок право восстания не может входить. Французская конституция 1793 года провозглашала не только правом, но и священной обязанностью граждан восставать против власти, нарушающей народные права; но это было узаконение анархии.
    Другая личная обязанность, не только юридическая, но и нравственная, есть верность, то есть образ мыслей и действий, клонящийся к сохранению государства и к поддержанию существующей власти. Она утверждается присягой, хотя имеет силу и без этого. Юридические ее последствия состоят 1) в том, что всякое действие, могущее нанести вред государству, как, например, сношения с неприятелем, наказывается как измена. 2) Иногда устанавливается обязанность доносить о преступных действиях, угрожающих государству и законной власти. Однако общественное мнение, вообще, осуждает доносы. Основания тому разные: прежде всего донос есть нарушение частного доверия, нередко сопровождаемое даже обманом, ибо трудно узнать что-нибудь достоверное, не притворяясь участником. Поэтому правительство, которое не может обойтись без тайных агентов, принуждено употреблять для этого людей весьма низкого свойства, сопоставление с которыми унижает человека в глазах общества. К этому присоединяется и то, что на политические преступления, вообще, смотрят весьма снисходительно. Они нередко бывают следствием благородного увлечения, а потому доносчики осуждаются. В особенности когда преступление уже совершено, жалость и человеколюбие удерживают от выдачи преступника, преследуемого властью. Последнее обстоятельство имеет такую силу, что некоторые законодательства, например прусское и австрийское, прямо избавляют от обязанности доносить о совершенных уже политических преступлениях. Но с другой стороны, нельзя отрицать, что донесение о преступных действиях составляет несомненную гражданскую обязанность, проистекающую из верности. Это прилагается и к политическим преступлениям. Государство не может не считать их преступлениями и не наказывать строго. Оборотная сторона заставляет только осторожнее и снисходительнее относиться к тем, которые не донесли о том, что знали.
    Третья личная обязанность граждан есть тягло. Оно состоит в доставлении государству необходимых для него средств. Сюда принадлежат как вещественные, так и личные повинности, имеющие имущественный характер. Вещественные состоят в уплате податей. Мы видели, что в средние века на Западе подать была делом личным; уплата производилась не иначе, как с согласия плательщиков, которые нередко контролировали и расходы. С развитием государства уплата податей становится общей гражданской обязанностью; согласие плательщиков заменяется контролем народного представительства. Свобода от податей может быть справедлива только там, где известные лица, взамен их, несут другие государственные тяжести. Изъятия из этого начала объясняются исторически и имеют смысл только при отсутствии представительного порядка: здесь изъятие от податей заменяет недостаток контроля.
    Справедливости противоречит и неравномерное распределение податей. Мы видели, что гражданин обязан платить подати пропорционально своему имуществу. Излишнее обременение низших классов так же несогласно с этим началом, как и прогрессивный налог, который общую, равно падающую на всех обязанность заменяет произволом. Но установить эту пропорциональность и применить ее к государственным потребностям дело нелегкое. Это составляет существенную задачу финансовой политики.
    То же относится и к натуральным повинностям. Они состоят в удовлетворении общественных потребностей натурой, а не деньгами. Повинности бывают вещественные и личные. Большей частью они вызываются недостатком денег и носят местный характер. Личные повинности, падая преимущественно на местное рабочее население, вообще, весьма неуравнительны. В прежнее время, например у нас в России, личными повинностями удовлетворялись не только местные, но и общегосударственные потребности. Это возможно было только при крепостном состоянии, ибо исполнение этих обязанностей сопряжено с полным стеснением личной свободы. Высшее развитие государственного хозяйства, а вместе и начала свободы, ведет к постепенной замене натуральных повинностей денежными. Но в исключительных случаях без первых нельзя обойтись. Особенно в военное время они принимают весьма обширные размеры. Иногда заранее уже организуется целая система, которая приводится в действие при наступлении военных обстоятельств. Такова, например, поставка лошадей.
    К политическим или служебным повинностям относится прежде всего военная повинность. Она бывает двоякого рода: 1) военно-полицейская: такова служба в национальной гвардии или в местной милиции; 2) служба в постоянном войске.
    Повинность может падать: 1) на известные сословия, 2) на все народонаселение, способное носить оружие; 3) на определенную часть народа.
    По существу своему, военная повинность вытекает из принадлежности гражданина к государству. Всякий обязан защищать свое отечество. Поэтому изъятия здесь не должны быть допускаемы. Если военная повинность падает только на известные сословия, с исключением других, то это опять объясняется исторически. В средние века дворянство было по преимуществу военным сословием; оно и несло службу вместе с своими подвластными. Когда затем стали вводиться регулярные войска, оно, по своему положению, заняло в них высшие места, обязательно или добровольно; рядовая же служба легла на низшие сословия. Но со временем привилегированное сословие было избавлено от обязательной службы, ибо высшие военные должности вовсе не нуждаются в повинности. Последняя поэтому осталась только на низших. Справедливость требует общего уравнения. Оно и последовало во всех новых европейских государствах. Но на Западе, с подчинением всех граждан общей повинности, представителям народа было предоставлено право согласия на набор.
    В виде исключения, известные военные повинности падают иногда специально на известное сословие или народонаселение, по особенному его положению. Таковы наши казаки и австрийские военные поселения.
    Вторая форма военной повинности есть вооружение целого народа. Она возможна там, где нет постоянного войска, требующего специального занятия. В древних республиках это было общее учреждение. Оно существует и в новое время для национальной гвардии и для милиции, причем, однако, делается исключение для лиц, которым служба была бы слишком тяжела или которые несут другие служебные обязанности. Таково устройство в Швейцарии, где военные силы ограничиваются милицией. Эта система может существовать и при сочетании милиции с постоянным войском. Все те, которые не поступают в постоянное войско, причисляются сперва к запасу, а затем к милиции, и несут службу в случае надобности.
    Третий способ есть набор, или конкрипция. Это была до недавнего времени обычная форма при существовании постоянного войска. По этой системе повинности подлежат все, но она падает только на известную часть народа, которая выделяется тем или другим способом. Этих способов два: жребий и семейные очереди. Предпочтение того или другого, а также и различные их сочетания составляют дело практических соображений.
    При этом возникает вопрос о замещении: должно ли быть допускаемо добровольное замещение одного лица другим? Если считать военную повинность личной обязанностью каждого гражданина защищать свое отчество, то, без сомнения, – нет. Но такой взгляд, последовательно проведенный, ведет к всеобщему вооружению. Как же скоро допускается жребий и выделяется только известная часть народа, как скоро это не такая обязанность, которую должны нести все без изъятия, так нет причины не допускать замещения, если известное лицо не желает посвятить часть своей жизни этой специальности и находит средство исполнить обязанность через другого. Это может быть даже выгодно для государства, ибо этим обеспечивается лучшее приготовление к другим карьерам. На этом основаны льготы образования.
    В некоторых государствах, именно в Англии и в Соединенных Штатах, военная повинность вовсе не существует. Это возможно только там, где страна, по своему положению, ограждена от внешних нападений, а потому не требуется значительное войско. Однако в Англии милиция обязательна, если не достает охотников; но к этому давно уже не прибегали. В прежнее время там существовала насильственная вербовка матросов, которая ныне отменена.
    Другая политическая повинность состоит в исправлении разных государственных должностей. Принудительное исправление должностей существовало уже в древности. Таковы были римские куриалы. В средние века феодальные владельцы, кроме военной службы, обязаны были заседать в суде. При развитии государственных потребностей в особенности развилась система служебных повинностей. В России она достигла громадных размеров. Служилые люди несли обязательную военную службу, а посадские отправляли разные должности по финансовому управлению под ответственностью избирателей. Но чем выше поднималось государство, чем более совершенствовалась его организация, тем более эта система падала, как несовместная с истинно государственными началами. Должность требует способности и усердия, а потому не может быть предметом повинности, которая простирается на всех способных и неспособных. В настоящее время обязательное отправление службы осталось только для немногих случаев, которые оправдываются особенными условиями или составляют остаток отжившего порядка.
    К такого рода политическим повинностям принадлежит отправление должности присяжных. Здесь требуются только беспристрастие и здравый смысл, а для дел гражданских и политических – некоторое умственное развитие. Они назначаются жребием, по списку, из которого выключаются неспособные. К этому мы возвратимся при изложении устройства суда.
    Сюда же принадлежит занятие низших полицейских должностей, или в виде местной повинности, или в чрезвычайных случаях, как в Англии, где при недостатке полиции могут быть обязательно назначаемы специальные констебли.
    ГЛАВА V. КОРПОРАЦИИ
    Кроме физических лиц, имеющих известные права и несущих известные обязанности, в государстве существуют и юридические лица. Граждане, соединяясь в частные союзы, образуют постоянные тела, облеченные правами, имеющие обязанности, а нередко и власть над своими членами. Такие тела называются корпорациями. Корпорация есть частный, постоянный союз граждан, образующий юридическое лицо.
    Слово корпорация принимается, впрочем, и в более обширном смысле: им обозначается всякое юридическое лицо, даже помимо входящих в состав его физических лиц. Вообще, основанием юридического лица может быть или союз физических лиц, или учреждение, образующее единое юридическое целое, которому присваиваются известные права и обязанности, например благотворительное заведение. Оба значения тесно связаны между собой. Во всяком союзе есть две стороны: совокупность физических лиц, связанных в одно целое, и юридическое устройство, их связывающее. И то и другое может быть субъектом прав и обязанностей. Для юридического лица, как постоянного учреждения, физические лица становятся делом второстепенным: они меняются, а юридическое лицо остается одно и то же. Присвоенные ему права принадлежат не физическим лицам, а целому, помимо входящих в состав его лиц. Поэтому в английском праве корпорациями называются даже такие юридические лица, которые представляются одним только физическим лицом, например священник, как должность, с которой соединяются известные имущественные права, ибо и здесь лица меняются, а права, присвоенные должности, остаются те же. Этого рода корпорации называются единичными (corporation sole), в отличие от собирательных (corporation aggregate), составленных из нескольких лиц. Последние могут быть или членами или органами корпорации. В первом случае это будет союз, или корпорация в тесном смысле, во втором это будет учреждение, которое управляется физическими лицами, но существует помимо их, для какой-либо общественной цели. И то и другое лежит в существе гражданских отношений. Мы имеем здесь дело не с реальными, а с юридическими, то есть идеальными началами. На таких идеальных началах строится все человеческое общежитие. Само государство есть такой идеальный субъект, носитель прав и обязанностей.
    Корпорации, как собирательные лица, отличаются от простых товариществ, которые не суть юридические лица. В товариществе физические лица соединяются для общей цели, но не образуют единого лица, которое является субъектом прав и обязанностей помимо членов. Но так как связь лиц может быть более или менее тесной, то между товариществами и корпорациями существуют средние формы. Таковы компании на акциях. Они составляют юридические лица и могут быть субъектами прав и обязанностей. Члены остаются здесь даже вовсе неизвестными, почему такого рода товарищества называются безыменными (societe anonyme); акционеры меняются беспрерывно, а общество остается одно и то же. Однако юридическое лице не существует здесь помимо членов; оно не имеет своего имущества, отдельного от имущества последних. Капитал общества принадлежит не юридическому лицу, а самим членам, по мере их участия в предприятии. Здесь юридическое лицо не есть собственно единое лицо, а собирательное имя, целое, составленное из раздельных, хотя связанных постоянной связью и меняющихся частей.
    Самые корпорации разделяются на несколько видов. Они различаются: 1) по своей цели. Корпорации могут быть промышленные, каковы цехи, учение и художественные, как, например, академии, университеты, ученые и художественные общества, увеселительные, например клубы, благотворительные, например больницы и богадельни, религиозные, например монастыри. Наконец, могут быть корпорации, обнимающие собой множество различных целей. Таковы общины, которые суть союзы местных жителей во имя общих интересов; таковы же сословные общества, которые суть союзы известного разряда лиц. 2) В связи с различием целей состоит различное отношение корпорации к своим членам. Там, где цель специальная, члены входят в корпорацию только для удовлетворения этой цели, которая может составлять общественную потребность, будучи собственно для частных лиц посторонней или случайной; таковы ученые и благотворительные общества. В другие корпорации лица вступают всеми своими отношениями или, по крайней мере, целой стороной своей жизни. Здесь цель не посторонняя, но главным образом благо самих членов. Могут быть и корпорации с смешанным характером, где специальная цель составляет вместе призвание целого разряда лиц, например цехи. Союзы с специальною целью можно назвать обществами, союзы с полнотой отношений – корпорациями в тесном смысле. Таким образом, мы будем иметь три вида юридических лиц: общества, корпорации и учреждения, хотя надобно заметить, что терминология здесь далеко не установилась. 3) Корпорации, вообще, могут быть частные и государственные; первые суть субъекты частных прав, вторые получают общественную власть и входят в состав государственных учреждений. Первоначальное значение корпорации частное: этосоюз во имя известного интереса, около которого соединяются физические лица. Поэтому корпорации принадлежат к гражданскому обществу. Но интерес, составляющий цель корпорации, может иметь более или менее общественный характер; а так как все общественные интересы составляют цель государства, то корпорации могут сделаться органами государственных целей. Тогда они облекаются властью и получают политическое значение. Само государство может учреждать корпорации для своих целей; таковы, например, университеты. В этом отношении корпорации разделяются 4) на корпорации, образующиеся по инициативе членов, и на корпорации, установленные государством.
    Из всего этого ясно, что корпорации, вообще, имеют смешанный характер, отчасти гражданский, отчасти государственный. Поэтому и права их относятся, с одной стороны, к гражданскому праву, с другой – к государственному. Однако из этого не образуется особое общественное право, как предполагал Моль. Начала гражданского права и государственного исчерпывают все содержание; новых начал к ним не прибавляется, а происходит только сочетание тех и других. Собственно государственным правом определяется как внутреннее устройство политических корпораций, так и отношение частных и политических корпораций к государству. Последний вопрос касается корпораций вообще; первый же решается различно, смотря по свойству и значению союзов.
    Отношение частных корпораций к государству состоит в следующем:
80. Они получают свое бытие от государства. Иногда против этого начала возражают во имя свободы; однако принадлежащее государству право не подлежит сомнению. От воли частных лиц не может зависеть образование юридического лица, независимого от их воли. Частным соглашением могут образоваться товарищества, а не юридические лица. Самопроизвольное образование корпораций есть начало средневековое. В то время вольные люди не признавали над собой высшей власти и могли образовать совершенно самостоятельные союзы. Но с развитием государственных начал державные права частной воли исчезают и подчиняются высшим требованиям. Необходимость государственного утверждения относится в особенности к корпорациям, преследующим какую-либо общественную цель. Здесь одно государство может судить о том, требует ли эта цель установления независимого от частной воли юридического лица. Что касается до союзов, имеющих ввиду частное благо членов, то относительно их государство может ограничиться изданием общего закона, на основании которого они могут получить корпоративные права, и признанием тех, которые подходят под установленные правила. Так учреждаются компании на акциях.
81. Уставы корпораций утверждаются государством, ибо ими определяются права и обязанности юридического лица и отношения его к членам. И тут может быть издан общий устав, сообразно с которым учреждаются союзы.
82. В пределах устава корпорациям предоставляется автономия. В случае нарушения прав членов, вопрос решается судебной властью. Правительство, с своей стороны, сохраняет право надзора за тем, чтобы не было постановлено ничего противного законам и уставу.
83. На основании устава корпорации могут пользоваться имущественными правами; они приобретают и отчуждают имущество, вступают в обязательства, ведут тяжбы. Но относительно приобретения имуществ, в особенности корпорациями, учреждаемыми с общественной целью, государство может постановить такие ограничения, какие оно считает нужными, ибо приобретенное корпорациями имущество изымается из обращения, а потому накопление его может быть вредно.
84. В пределах устава корпорация пользуется самоуправлением. Однако государству всегда принадлежит право контроля; оно состоит защитником юридических лиц, так же как и малолетних, ибо физические лица, представляющие юридическое лицо и управляющие его делами, могут употреблять корпоративное имущество на свою собственную пользу, а юридическое лицо лишено возможности само себя защищать. Его права охраняются государством, которое блюдет вместе с тем интересы будущих поколений. Контроль государства естественно тем обширнее, чем более цель корпорации имеет общественный характер.
85. Корпорация, на основании устава, принимает новых членов и таким образом продолжается и восполняется сама собой. Пока она имеет частный характер, государство в это не вмешивается.
86. Наконец, государство всегда имеет право уничтожить корпорацию, которой цель потеряла значение или сделалась вредной для общества. Прекращение юридического лица не может зависеть от воли физическим лиц, входящих в его состав, ибо это не частное товарищество, а постоянное учреждение, над которым представляющие его в данную минуту физические лица не имеют власти. Эта власть может принадлежать только государству: оно дает бытие юридическому лицу, оно же его уничтожает. Однако, если это корпорация, преследующая частные цели, то самим уставом могут быть поставлены условия, при которых ее существование может прекратиться общим решением членов.
    Если корпорация владеет имуществом, то спрашивается: кому оно принадлежит по ее уничтожении? Это вопрос весьма спорный. Здесь может быть троякое решение: 1) оно может быть возвращено наследникам тех, кто его пожертвовал; 2) оно может быть разделено между членами корпорации; 3) оно может быть обращено на пользу государства.
    Первое решение не может считаться юридически правильным. Независимо от трудности разыскания наследников, когда прошло долгое время, невозможно определить, какова была бы воля жертвователя, если бы он остался жив, а цель, которую он имел ввиду, и условия ее осуществления совершенно изменились. Надобно признать общим правилом, что кто пожертвовал своим имуществом для общественной цели, тот отказался от всякого на него права. Поэтому, если цель прекращается, то имущество не возвращается в частную собственность, а продолжает быть достоянием общества.
    Второе решение может быть допущено там, где корпорация существует для блага членов или где этого требует самая общественная польза. Так, например, общинные земли делятся иногда между членами на том основании, что они приносят более дохода в частных руках, тем самым возвышается благосостояние общины, а вместе и целой страны. Но это решение не может быть принято там, где юридическое лицо существует для общественной цели. Здесь имущество его не служит пользе членов, а удовлетворяет общественной потребности; поэтому оно перестает иметь частный характер, следовательно не может быть обращено в частную собственность. В таком случае наследником упраздненной корпорации является государство, 1) потому что оно, вообще, наследует выморочные имущества; 2) потому что оно представитель всех общественных целей. С прекращением той частной цели, для которой существовала корпорация, имущество ее обращается на другую общественную цель, оставаясь достоянием уже не частного союза или учреждения, а общества как единого целого, то есть государства.
    Другой возникающий при этом вопрос состоит в том, какой власти принадлежит право установлять и уничтожать корпорации – законодательной, правительственной или судебной. На практике этот вопрос решается различно; но по теории это право должно принадлежать правительственной власти. Это частное действие, а не общая норма, а потому оно не подлежит законодательной власти, которая может лишь устанавливать для этого общие правила. Только там, где корпорация представляет совершенно специальное явление, не подходящее под существующие правила, требуется особый закон. С другой стороны, это действие определяется не правом, а пользой, и потому не подлежит власти судебной.
    Таковы общие начала, которые прилагаются к частным корпорациям, как существующим для блага членов, так и преследующим те или другие общественные цели частными средствами. Что касается до политических корпораций, то они в большей или меньшей степени становятся органами государства и сообразно с этим получают известные права. Эти права могут состоять в следующем: 1) власть над своими членами, имеющую юридическую силу, а потому поддержанную государством. Частная корпорация может пользоваться над своими членами добровольно признанной властью, но юридической силы ее решения не имеют. Все, что корпорация может сделать, это исключить из своей среды члена, не подчиняющегося законным ее постановлениям. 2) Участие в государственном управлении. 3) Разного рода пособия и преимущества. Соответственно полученным правам, на политические корпорации могут быть возложены известные обязанности относительно государства, как-то: разного рода повинности, ответственность за своих членов, исполнение государственных требований. Политические корпорации могут иметь происхождение общественное или государственное. Они могут образоваться из частных союзов, которые государство облекает политическими правами, или же они учреждаются государством для собственных целей. В последнем случае государство даст им устройство, сообразное с этими целями, и распоряжается ими по усмотрению. В первом случае государство сохраняет над ними все права, которые принадлежат ему над частными корпорациями, и сверх того, вступается более или менее в их внутреннее устройство и управление, смотря по значению, которое они имеют для государства и по тем правам, которые они от него получают.
    Таким образом, государство, вручая корпорации известную власть, может 1) предоставить себе право утверждать выборных должностных лиц, или даже назначать некоторых от себя. Но при назначении всех должностных лиц правительством корпорация теряет свой характер; она становится чисто государственным учреждением. 2) Даруя корпорации политические права, государство постановляет общие правила для вступления в нее посторонних лиц, или же оно само предоставляет себе право вводить посторонние лица в ее состав, например, через возведение в дворянское достоинство. Этими способами корпорации остаются открытыми. Иначе политические права становятся частным достоянием немногих лиц, что противоречит государственному их значению. Замкнутыми или сами себя выполняющими корпорациями могут быть только державные аристократии; в подчиненной сфере такое обособление не может быть допущено. 3) Политические корпорации состоят под большим контролем государства, нежели частные. В последних имеется ввиду только ограждение юридического лица от злоупотреблений; в первых охраняется государственный интерес, во имя которого корпорация облекается политическими правами. Чем шире эти права, тем более корпорации становятся органами государства и тем сильнее вмешательство последнего в их внутренние распорядки. 4) Предоставляя корпорациям власть над членами, государство иногда возлагает на них и ответственность за последних. В средние века, при отсутствии настоящего государственного порядка, это начало простиралось до ответственности за преступления. Позднее оно ограничивается круговой порукой за уплату податей. Но и это делается только там, где государство само не имеет еще достаточных средств для привлечения граждан к имущественной ответственности. В правильном государственном строе всякий член корпорации есть прежде всего подданный государства, которое относится к нему непосредственно, а не через частные союзы. Вообще, развитие общего государственного организма ведет к ослаблению частных корпоративных связей, а с тем вместе к снятию с корпорации ответственности за своих членов. Остаются корпоративные обязанности взаимной помощи, которые могут иметь большее или меньшее юридическое значение. К этому мы возвратимся ниже.
    Чисто государственные корпорации входят в состав государственного управления по разным его отраслям, а потому рассмотрение их относится туда. Смешанный характер имеют общины, сословия и церковь. Но из них община также служит непосредственным органом государственного управления, а потому должна рассматриваться в связи с последним. Здесь мы изложим права и обязанности сословий, а затем перейдем к отношению государства к церкви.
    ГЛАВА VI. СОСЛОВИЯ
    Состоянием (etat, Stand) называется разряд лиц, отличающихся от других особенными правами. Сословием в нашей официальной юридической терминологии называются вообще юридические лица и даже учреждения. Так, в Своде Законов, архиерейские дома и монастыри называются сословиями православного духовенства. Государственный Совет, хотя и не совсем точно, также называется сословием. Но так как состояния вообще образуют из себя те или другие корпорации, то в обыкновенной терминологии выражения состояние и сословие принимаются за однозначащие. Первое присваивается собственно лицам, второе совокупности лиц, хотя бы они в целом составе не образовали юридического лица.
    Происхождение сословий может быть разное. Мы уже видели выше, что они возникают из различных союзов, из которых слагается человеческое общество. Таким образом, происхождение сословий может быть патриархальное, гражданское, религиозное и, наконец, политическое. Чисто политическое сословие есть политическая аристократия, которая является органом и носителем государственной власти. О ней уже говорено выше; здесь идет речь только о частных союзах.
    В связи с различным происхождением сословий находится и различие оснований, на которых строится сословное деление. Основанием может быть: 1) различие рождения; 2) различие вероисповедания; 3) степень зависимости; 4) различие занятий.
    Различие общественного положения, присвоенное рождению, коренится, как мы видели, в патриархальном союзе. Старшие в роде пользуются большим почетом, нежели младшие. Из этого образуется целая иерархическая лестница, которой определяется и управление союзом. По смерти отца место его заступает старший в роде, а по смерти последнего – ближайший по очереди. Отсюда возникают сложные расчеты и столкновения дядей с племянниками. При разрастании рода в племя, порядок старшинства окончательно приводит к выделению старших, ближайших к правителю родов из остальных. Первые пользуются высшей честью, а вместе получают высшее участие в управлении. Они становятся благородными, в отличие от просто свободных, или простолюдинов. Таково первое возникновение сословий.
    К этому присоединяется племенное различие, когда разные племена соединяются в общий союз. Одно может быть владычествующим, другое – подчиненным. Последнее, сохраняя свободу, пользуется меньшими политическими правами. Таково было в Риме различие патрициев и плебеев, в Спарте – Дорийцев и Лакедемонян. Точно так же иностранцы, поселяющиеся среди народа, хотя и принятые в число граждан, могут пользоваться меньшими правами. У нас инородцы составляют отдельное состояние, с особенными правами и с своим управлением.
    К племенному различию нередко присоединяется различие религиозное. В Риме, умаление прав плебеев связывалось с тем, что они не были причастны к патрицианским священнодействиям (sine sacris sunt). Различие вероисповедания служит основанием для разделения Турок и райев в турецких владениях. В средние века Евреи во всей Европе считались особым сословием с умаленными правами, и это различие доселе сохранилось у нас.
    Превосходство одного племени над другим бывает обыкновенным последствием завоевания. Отсюда рождается и различие зависимости. Пленные становятся рабами. Так устанавливается различие благородных, свободных и рабов, различие, которое в теократическом устройстве освящается религией. Самая зависимость может иметь разные степени, откуда рождаются различия в правах и в общественном положении. Полное бесправие есть рабство; оно приравнивает человека к вещи (servi sunt res). Ограниченное рабство, с признанием человеческих прав, есть крепостное состояние. Когда же зависимость состоит в отправлении определенных повинностей в пользу господина, то крепостное право переходит в состояние обязанных.
    Наконец, различные элементы – гражданский, религиозный и политический – соединяются в разделении сословий по различию занятий.
    Обыкновенные разряды в этом делении суть сословия: военное, духовное и промышленное (Wehrstand, Lehrstand, Nahrsstand). Оно коренится глубоко в самых основаниях человеческих обществ. Платон в своем идеальном государстве разделял граждан на философов, воинов и промышленников. Те же начала лежат в основании деления каст, как в Индии, так и в Египте. И здесь и там мы находим воинов, жрецов и промышленников. В средние века, на тех же началах строился весь общественный быт у европейских народов. Этот порядок сохранялся и в новое время, до тех пор пока развитие государства не привело к выделению политического строя из гражданского, а с тем вместе к установлению в последнем начал свободы и равенства, а в первом – доступности всех к государственным должностям.
    Из означенных трех сословий промышленное имеет совершенно частный характер и в свою очередь распадается на отдельные разряды, по различию занятий. Главные из них суть состояние сельское и городское, которые могут подразделяться на более мелкие группы. Первые же два сословия имеют значение политическое, ибо не только воины, но и духовенство, занимая высокое положение в общественном союзе, облекаются политическими правами. Однако сословные права присваиваются этим разрядам не в качестве должностных лиц, а в силу занятия, которое становится их личным призванием и нередко переходит на потомство. С ним соединяется и различие чести, которое по частному праву присваивается не должности, а лицу, и точно так же передается по наследству. Оно же становится основанием корпоративного устройства, связывающего людей, имеющих общие интересы. Таким образом, происхождение сословий, как уже было объяснено выше, не государственное, а гражданское, хотя они получают политический характер вследствие наложения на них обязанностей в пользу государства. Здесь происходит смешение обеих сфер, которое ведет к тому, что частное начало становится политическим.
    Отсюда явствует неправильность взгляда некоторых немецких публицистов, которые видят в сословиях органическое расчленение государства, в противоположность атомистическому раздроблению на отдельные лица, ничем между собой не связанные. Органическим расчленением можно назвать только то, которое вытекает из начал, господствующих в целом. Государство есть союз, облеченный верховной властью во имя совокупных интересов. Поэтому органическим расчленением политической области можно назвать разделение власти по различным ее функциям, а не разделение граждан по их занятиям. Последнее будет органическим расчленением гражданского общества, которое, однако, не мешает свободному передвижению лиц из одного разряда в другой, а с тем вместе и равенству гражданских прав. При разделении гражданской области и государственной, преимущества одних граждан перед другими в политическом строе определяются общими признаками политической способности или исполнением общественных должностей, которым присваиваются известные права, а не занятием, которое есть частное дело. Поэтому здесь сословные различия исчезают; сохраняется только то, что требуется с чисто политической точки зрения. Политическое сословие есть наследственная аристократия.
    Из сказанного следует, что права, которые присваиваются сословиям, могут быть частью гражданские, частью политические. Сюда относятся: 1) исключительное право на известные занятия; 2) права имущественные и по обязательствам; 3) права по суду, как-то: сословные или привилегированные суды, различные гарантии в суде, различие наказаний; 4) изъятия и льготы при отправлении повинностей; 5) права по службе, как-то: преимущества при вступлении на службу, более или менее быстрое восхождение по чиновной лествице, право на известные должности; 6) права почетные: известная честь с различными внешними ее знаками, приезд ко двору и т. п.; 7) различное участие в управлении, местном, вотчинном или государственном.
    Что касается до обязанностей, то они могут состоять в податях, повинностях и службах разного рода. В Западной Европе, при господстве сословного строя, общим правилом было, что дворянство служит мечом, духовенство – молитвами, промышленное сословие – кошельком. Эти обязанности могут быть принудительные. Если при этом правительство не ограничено в своих требованиях, то личные повинности, наложенные на сословие, делают его крепостным государству. Так было в разлагающейся Римской Империи, которая вся держалась принудительными повинностями сословий. То же было и у нас, не только относительно сельского сословия и горожан, но и в отношении к дворянству, которое обязано было постоянной, неограниченной службой государству. В новое время дух свободы, а вместе и требования государства, которые лучше удовлетворяются добровольным отправлением обязанностей, нежели принудительной службой, ведут к раскреплению сословий. Личные обязанности с них снимаются; остаются обязанности имущественные.
    Эти различия прав и обязанностей относятся к сословиям в целом их составе. Но, кроме того, они образуют местные корпорации, основанные на ближайших отношениях членов друг к другу. Корпоративная связь требует частных сношений, а потому относится не к целому сословию, а к его частям. Это местное устройство может быть общинное и областное. Различные сословия имеют при этом различный круг действия: главный интерес сельского сословия сосредоточивается в селе, городского – в городе, дворянства – в области. Поэтому местные корпорации крестьян суть главным образом сельские общины, городского сословия – городские, дворянства – областные союзы. Каждая корпорация может, в свою очередь, подразделяться на более дробные части с корпоративным характером, по различию занятий. Так, в городе могут существовать купеческие гильдии и ремесленные цехи.
    Частный интерес, соединяющий сословия в корпорации, состоит во взаимной помощи и в заботе о благосостоянии членов. С последним связывается и попечение об успехе общего занятия, насколько оно составляет частное дело сословия. Но так как эти местные корпорации суть вместе части государственного сословия, то они имеют значение не только частное, но и общее. Через них сословие выражает свои нужды; через них же оно пользуется теми политическими правами, которые предоставляются ему государством.
    Корпоративные права сословий суть следующие:
    1) Корпорация есть субъект имущества; она может иметь свою кассу, свои земли, свои дома и учреждения.
    2) Корпорация ведает опеки над своими членами; она помогает им в случае нужды. Она может учреждать и разные полезные для них заведения, благотворительные, воспитательные, учебные, промышленные.
    3) Она имеет свои власти и своих представителей, которым может быть предоставлено участие и в общем управлении.
    4) Сословиям может быть предоставлен и свой внутренний суд. Но в сущности такое право несовместно с государственными началами. Суд должен быть общий для всех; охранение права есть дело государства, а не частного союза. Поэтому, с высшим развитием государства, корпоративные суды исчезают и заменяются общими.
    5) Корпорации пользуются автономией и могут делать постановления, обязательные для членов, в пределах, дозволенных законом.
    6) Корпорациям предоставляется самоуправление, а с тем вместе и право обкладывать своих членов податями в известных размерах.
    7) Выше было сказано, что на корпорацию может быть возложена ответственность за членов, а вследствие того и право понуждать их к исполнению обязанностей перед государством. Но чем шире корпорация, тем менее возможна подобная ответственность. В высших сословиях каждый отвечает за себя.
    8) Что касается до права принимать или не принимать членов, то частное значение сословий и образуемых ими корпораций, без сомнения, влечет за собой подобное право, но общественное их значение этого не допускает. В сословиях промышленных оно противоречит свободе промышленности и ведет к тому, что занятие становится монополией известных лиц. В дворянском же сословии оно противоречит праву государства давать высшее достоинство людям по их способностям и заслугам. Поэтому чем более корпорация имеет значение частное, тем более возможно оставить за ней право принимать новых членов. При ответственности за членов, этого нельзя обойти.
    Наконец, 9) корпорации может быть предоставлено право исключать членов из своей среды, хотя, с другой стороны, лицо в таких случаях должно быть ограждено от произвола.
    Таковы, вообще, права и обязанности сословий. Каждое из них получает их настолько, насколько это требуется его занятием и тем местом, которое оно вследствие того занимает в общественном строе. Взглянем на существующие или существовавщие в этом отношении различия.
    Занятие сельского сословия состоит в обработке земли и связанных с ней промыслах. Это – занятие однообразное, которое не ведет к дальнейшему разделению внутри сословия. Различные группы определяются здесь главным образом степенью зависимости. Земледелие делает население оседлым, приковывает его к месту жительства. Вследствие этого, при господстве частных отношений, это сословие скорее всех других становится крепостным или обязанным. Зависимость устанавливается в отношении к землевладельцу, кто бы он ни был, государство, церковная корпорация или привилегированное лицо, принадлежащее к высшему сословию, дворянству, которое состоит главным образом из землевладельцев. На этом основании сельское сословие разделяется на крепостное, обязанное и свободное. Последнее владеет своим имуществом на праве полной собственности и само распоряжается своим трудом, вследствие чего здесь образуются разряды крестьян-собственников, арендаторов и вольных рабочих. Первые же два ограничены в том и другом отношении. Кроме того, сельское сословие, как зависимое, так и свободное, обязано податями и повинностями в пользу государства, сообразно своему званию. Оно несет их с земли или с рабочей силы, смотря по тому, что имеет цену по экономическим условиям. Составляя кассу народонаселения, оно ставит людей н на низшие службы, особенно военную. Своими корпоративными правами оно пользуется главным образом в сельской общине, хотя ему может быть предоставлено и более обширное участие в управлении, по мере способности. Так как эта способность, вообще, не велика, то и участие бывает ограничено; только широкое развитие демократических начал уравнивает его с другими. При введении представительного порядка, сельское сословие обыкновенно представляет наиболее консервативную часть населения, а потому составляет существенный элемент представительства, особенно в демократии. Наконец, ему может быть предоставлен больший или меньший простор для выхода в другие состояния, для занятия торговлей, для переселения в города, для вступления в учебные заведения, а через это – на службу. С уничтожением сословного порядка всякие ограничения, разумеется, падают. Городское сословие занято главным образом промышленностью и торговлей, а так как эта отрасль занятий весьма разнообразна, то в этом сословии образуются многие подразделения. Здесь могут быть ремесленники, фабриканты, купцы, различных наименований и с особым корпоративным устройством. Для ремесл требуется личное искусство, почему они нередко организуются в цехи, с разделением на мастеров, подмастерьев и рабочих и с испытаниями в ремесле, что делает их более или менее открытыми для посторонних, при известных условиях. Торговля, напротив, требует расчета и капитала; здесь размер капитала играет главную роль. В прежнее время и купцы нередко организовывались в цехи; но существу торговли более соответствует корпоративное устройство, открытое для всех капиталов. Таково начало гильдий. При этом мелкие торговцы и промышленники образуют низший разряд, также с корпоративным устройством; таковы у нас мещане. Что касается до фабричного производства, то и здесь главное значение имеет не личное искусство, а капитал и расчет, вследствие чего фабриканты примыкают к купечеству. Фабричные же рабочие, вместе с другими вольнонаемными, образуют класс чернорабочих, которые обыкновенно остаются без цехового устройства, так как здесь не требуется личное искусство; однако и на них иногда распространяется цеховая организация. Фабрики существуют и в селах, рассеянные по стране. Вообще, фабричное производство менее поддается корпоративному устройству, нежели другие отрасли промышленности, почему развитие его ведет к падению городских корпораций.
    Таким образом, и в городском сословии есть высшие и низшие разряды, смотря по тому, преобладает ли капитал или труд. Высший разряд составляет знатное купечество, низшие суть цеховые, мещане и чернорабочие. Сообразно с этим распределяются и права. Высшее городское сословие, знатное купечество, как более образованное и занимающее первенствующее место, пользуется обыкновенно и большими льготами. Они могут состоять: 1) в изъятии от низших повинностей и служб; 2) в преимуществах относительно суда и наказаний: оно может иметь привилегированный суд и быть избавлено от наказаний, наносящих бесчестие; 3) в высших правах по государственной службе; 4) в высшем участии в управлении и доступе к известным должностям; 5) в разных частных преимуществах, как-то: в высшей чести, в разных званиях и т. п.
    Обязанности городского сословия относительно государства состоят главным образом в том, что оно несет подати и повинности с своих промыслов и торговли. С этим связаны и разного рода службы, особенно по финансовому управлению. Оно подлежит и военной повинности, или в целом составе, при всенародном отбывании, или в низших разрядах, при сословном порядке. В прежние времена самые финансовые службы были принудительные. При значительном их развитии городское сословие становится более или менее крепостным государству. Таково было его положение в древней России. Но такой порядок всего менее соответствует интересам промышленности и торговли, которые для своего процветания требуют свободы. На Западе, с самых средних веков, города были убежищем свободы. Везде высшее развитие государства неизбежно ведет к водворению в этой области свободных отношений.
    Духовенство есть сословие, посвящающее себя служению Богу. И в языческих религиях жрецы занимали особенное место в общественном строе. При теократическом правлении это сословие получает если не первенствующее, то наиболее влиятельное положение в государстве. Там, где общество делится на касты, оно становится замкнутым и наследственным, с высшими правами, освященными религиозным законом. Таково было его положение в Индии и Египте. Но и без деления на касты теократическое духовенство может сделаться правящим сословием. Таковым оно является в Тибете, при господстве буддизма.
    Христианское духовенство разделяется на белое и черное. Первое посвящает себя церковному служению, второе обрекает себя на духовную жизнь, хотя может занимать и церковные должности. Это разделение не существует, впрочем, в протестантских исповеданиях, которые оставляют за духовным саном значение должности, а не состояния. Во всяком случае, посвящение себя церкви есть дело личного призвания; поэтому, вступление в духовенство совершается добровольным актом, по церковным правилам. Оно набирается из всех сословий; однако, при женатом духовенстве, может фактически образоваться наследственное состояние, что именно произошло у нас. Белое духовенство лично пользуется общими правами по имуществу; черное же, отрекаясь от всего мирского, отказывается от собственности. Но в корпоративном устройстве оно может быть субъектом имущественных прав. Монастыри владели и владеют значительными имениями, дарованными им для церковных и благотворительных целей. Дети белого духовенства могут пользоваться и преимуществами по государственной службе, куда им разрешается вступление, тогда как черное всецело посвящает себя духовной жизни. Обоим видам духовенства могут быть предоставлены изъятия, от податей и повинностей, привилегированный суд или известные права по суду, как-то: свобода от позорящих наказаний, право иметь депутатов при следствии, право не приносить присяги, также почетные преимущества. Наконец, духовенство, как сословие, облеченное политическими правами, может участвовать в светском управлении. Так, на Западе, оно посылало своих представителей в провинциальные и генеральные штаты. Ему может также быть предоставлено право заведовать учебными и благотворительными заведениями. Вообще, положение духовенства, как сословия, и предоставленные ему гражданские и политические права зависят от отношения церкви к государству. К этому мы возвратимся ниже.
    Высшее положение среди сословий занимает дворянство, как сословие по преимуществу государственное. С служебным призванием соединяется и землевладение. Эта связь имеет происхождение историческое, основанное на естественном отношении обоих начал. Крупная земельная собственность дает прочные материальные средства без необходимости постоянного промышленного занятия. Вследствие этого владелец имеет досуг посвящать себя государственной службе и общественной деятельности. В связи с этим находится независимость положения, которая не дозволяет человеку снизойти на степень простого орудия. Владение землей, особенно при крепостном праве, научает управлять людьми и внушает дух правительственный, а не коммерческий. При малом развитии движимой собственности, при недостатке государственных средств, эти условия делают связь землевладения с занятием государственной или общественной службой естественной и необходимой. Из потомственного перехода земли рождается и наследственность положения, а с тем вместе прав и обязанностей. Таким образом, дворянство является сословием наследственных землевладельцев, занятых по преимуществу государственной и общественной службой.
    Земельная собственность представляет материальную его сторону; нравственная же сторона состоит в развивающейся в нем преемственности политического духа. Отсюда двоякое его значение: как политического сословия и как гражданской корпорации, первое – с общим, второе – с местным характером. Оба элемента тесно связаны между собой. Перевес того или другого разделяет дворянство на высшее и низшее: высшее то, которого члены, в силу личного своего общественного положения и могущества, имеют преобладающее политическое значение; низшее то, которое носит более корпоративный характер и действует на местах; значение его не столько личное, сколько корпоративное. Однако это разделение существует только там, где высшее дворянство имеет действительно политическую силу. Простые титулы не составляют отличия.
    Все это относится к дворянству потомственному, которое и есть настоящее дворянство. Но так как государственная служба не составляет принадлежности одного сословия, а открывается для всех способных, то из этого занятия, рядом с потомственным дворянством, образуется другое сословие, близко к нему подходящее и носящее иногда тоже название: это дворянство личное, занятое службой, но не связанное с владением землею, без наследственного, а нередко и без корпоративного характера. Оно представляет переход от сословного порядка к общегражданскому.
    Высшее политическое значение дворянства дает ему и высшие права. Сюда относятся: 1) права имущественные, как-то: привилегированное владение известными недвижимыми имениями, владение крепостными людьми, известные формы наследственного права, обеспечивающие нераздельность и неотчуждаемость родовой собственности; 2) привилегированный суд, свобода от позорящих наказаний, отдельное помещение в местах заключения и т. п.; 3) изъятия от податей, повинностей и низших служб, в том числе рядовой военной; 4) привилегированное право на вступление в государственную службу, более быстрое восхождение по чиновной лестнице, права на известные должности, патронат; 5) почетные преимущества, как-то: титулы, гербы, печати, мундиры и шпаги, места в собраниях, приезд ко двору; 6) высшее участие в управлении, и притом троякое: в вотчинном, областном и государственном.
    Что касается до обязанностей дворянства, то служба его может быть принудительная или свободная. Первая, в свою очередь, может быть неопределенная или определенная. Последнее существовало на Западе, первое – у нас. Но ограниченные повинности ленных владельцев не могли удовлетворять возрастающим нуждам государства. Поэтому феодальные ополчения рано заменились постоянным войском. Неограниченные обязанности более соответствуют требованиям государства; но они делают сословие крепостным, что уничтожает не только политическую, но и гражданскую его независимость. Поэтому и у нас, хотя позднее, нежели на Западе, принудительная служба заменилась свободной. Служебные обязанности дворянства остались чисто нравственными.
    Таковы права и обязанности сословий. Взглянем на их происхождение и развитие в европейских странах.
    Государственное значение сословий идет еще от падения Римской Империи. Уже в древних республиках общественные потребности удовлетворялись большей частью повинностями граждан; но эти повинности были вместе общественными должностями (munera), доступ к которым составлял право членов общины. Империя это право превратила в тяжелую обязанность и сделала его сословным. Разлагающееся государство было не в силах удовлетворять своим потребностям путем свободы; оно делало их принудительными для тех разрядов лиц, которых занятия соответствовали общественным нуждам. А так как все бежали от этих повинностей, то оно прикрепляло к ним граждан потомственно, образуя из них таким образом юридические сословия, связанные обязанностями в отношении к государству. Все это, разумеется, должно было исчезнуть с падением Империи. Однако средневековый порядок не уничтожил сословного деления, а напротив, придал ему новую силу; но он построил его на совершенно иных началах, именно – на частном праве, которое лежало в основании всего средневекового общественного быта. Занятие определяло положение человека в обществе, давало ему большую или меньшую силу и влияние, а с тем вместе высшую или низшую честь. По началам частного права, положение и честь считались личным достоянием человека, которое передавалось детям. Через это занятие становилось наследственным, постоянные разряды лиц, каждый со своими особенными правами и привилегиями. Это сословное деление развивалось в более или менее резких формах. На Западе первоначально два сословия стали друг против друга, как высшее и низшее: военное и земледельское. Первое возникло из завоевательной дружины, второе составляло главную массу покоренного населения. Скоро, однако, победители смешались с побежденными. Часть последних примкнула к военному ремеслу, которое давало силу и честь, тогда как занятие земледелием, привязывая человека к почве, делало его крепостным. Со временем между этими двумя сословиями стало третье, городовое. Города были убежищем свободы против военной силы; здесь, под защитой стен, развивалась промышленность. Городовое сословие завоевало себе особое, привилегированное место в ряду других. К нему, в большей или меньшей степени, примыкали и получившие свободу сельские общины. К этому присоединялось, наконец, характеризующее средневековый порядок противоположение церкви и гражданского общества. Духовенство выделялось как особое сословие, высоко стоящее по своему призванию и пользующееся значительными привилегиями. Таким образом, каждое сословие заняло или завоевало себе то место, которое соответствовало его призванию и его материальному или нравственному могуществу. Однако в средние века переход из одного в другое не был так затруднен, как впоследствии, ибо сословия, образуя естественно организующиеся корпорации, в целом своем составе не замыкались еще определенными чертами. Дробные силы господствовали во всем общественном строе, что вело к установлению множества переходных форм.
    Возрождающееся государство нашло это устройство уже упроченным. Оно не могло не признать, ибо на нем держалось все общество, и государство воспользовалось им для своих целей. Занятие в гражданском порядке есть частное дело, но в нем лежит то политическое начало, что оно развивает способность к исправлению тех или других потребностей государства. Вследствие этого, подобно тому, что было в Римской Империи, каждое сословие получило известное место и значение в политическом строе. Оно определилось в целом своем составе по отношению к государству; его права и обязанности были введены в общую систему и прилажены к государственному порядку. Высшее политическое значение, разумеется, получило дворянство, как сословие занимающееся преимущественно службой и государственными делами. Отсюда высшие права и привилегированное положение в обществе.
    Однако сословное устройство не могло вполне отвечать государственным потребностям нового времени. Занятие, по существу своему, есть дело свободного призвания, а потому должно быть открыто для всех; способность далеко не всегда соответствует наследственности; справедливость требует, чтобы условия способности были установлены одинаковые для всех граждан; наконец, система личных повинностей, определяющая различные сословные обязанности, есть не более как первобытный способ удовлетворения государственных нужд. Способность нести вещественные повинности зависит главным образом от имущества, вследствие чего подати и повинности, рано или поздно, с лиц переводятся на имущество, кому бы оно ни принадлежало. С тем вместе исчезает государственное значение промышленных сословий, ибо обязанности их равно распространяются на всех. С другой стороны, служебные повинности дворянства также исчезают, ибо принудительная служба, стесняя личную свободу, не удовлетворяет и государственным потребностям. Служба становится открытой для способных людей всех сословий, а не для однего только класса. Как же скоро, сообразно с истинно государственными началами, имущественные обязанности и служебные права распространяются одинаково на всех граждан, при соблюдении общих всем условий, так постепенно сглаживаются и сословные различия. Сословия падают и сливаются по мере того, как государство освобождается от средневековых начал, от господства гражданского общества, и развивает собственный свой организм. Этот общий исторический ход ускоряется или задерживается разнообразными обстоятельствами, состоянием данного общества, распространением образования в средних классах, развитием движимой собственности, наконец, политическим устройством, которое устанавливляется в той или другой стране. Сословный порядок составляет естественную принадлежность неограниченной монархии, где отдельные интересы имеют каждый свою организацию и над всеми возвышается объединяющая их власть; но он неуместен в конституционном правлении, где представительство должно выражать не раздельные интересы сословий, а общий всем интерес государства. Поэтому развитие политической свободы неизбежно ведет к падению сословий. В политике излагаются те отношения государства к обществу, которые требуют в данных условиях сохранения или изменения сословного устройства; общее государственное право должно ограничиться указанием исторического процесса, в силу которого средневековый порядок, основанный на частных правах и привилегиях, заменяется государственными началами, признающими общую свободу и общие для всех условия способности.
    Этот исторический ход мы видим во всех европейских государствах. Однако в различных странах он принял разное направление*(7).
    В Англии все сословия рано сблизились и соединились против королевской власти; во главе их стало высшее дворянство – великие бароны, которые вследствие этого приобрели силу и авторитет в народе. Это сближение сословий, прежде нежели успел установиться настоящий государственный порядок, повело к постепенному исчезновению грани между ними. С другой стороны, раннее освобождение крепостных уничтожило различие состояний по зависимости и сделало возможным легкий переход из городского состояния в сельское и обратно. Города не выдвигались, как убежища свободы; некоторые из них получили корпоративное устройство и пользовались привилегиями, другие оставались слитыми с графствами. Ко всему этому присоединилось то, что в Англии, вследствие морского ее положения, дворянство рано потеряло военный характер. Временные повинности заменились денежными взносами. Таким образом, податние обязанности одинаково распространились на всех землевладельцев и горожан. Отсюда слияние представителей рыцарства и городов в нижней палате и образование из них общего состояния общинников или простолюдинов (commoners). Из них выделилось только высшее дворянство, которое заняло привилегированное политическое положение. Это сословное различие сохраняется в Англии до сих пор. Члены верхней палаты, пэры, называются благородными (noblemen), остальные – простолюдинами (commoners). Первые пользуются некоторыми гражданскими преимуществами, главным образом по суду: за преступление они судятся равными, в иных случаях не приводятся к присяге, а делают объявления по чести, не могут быть арестованы за долги; оскорбление их наказывается строже, те же привилегии распространяются, и на их жен. Но они не пользуются никакими изъятиями от общих гражданских тяжестей, и младшие сыновья их нисходят на степень простолюдинов. Значение пэров состоит в политической власти, а не в гражданских привилегиях. Таким образом, здесь самим ходом жизни сословные разделения сгладились; осталась только политическая аристократия. Ею поддерживается аристократический строй английского общества.
    Совершенно иное произошло во Франции. Здесь, вследствие развития абсолютной монархии, высшее дворянство лишилось политического могущества и слилось в одно сословие с низшим рыцарством. Дворянство составило таким образом одно тело, отделенное резкой чертой от других сословий, однако доступное посторонним. В него можно было вступить посредством военной службы (noblesse d’epee), посредством службы гражданской (noblesse de robe), наконец, посредством пожалования (noblesse de lettres). Дворянство имело своих отдельных представителей в генеральных штатах, где оно не соединялось с другими в общих совещаниях, а образовало особую палату. Но так как генеральные штаты собирались редко, а с начала ХVII века вовсе даже не собирались, то в сущности политического могущества оно не имело. Зато тем с большей ревностью оно охраняло свои привилегии. Самые стеснительные для народа преимущества, те, которые возбуждали наиболее ненависти, были изъятие от податей и феодальные права, тяготевшие над крестьянами. Податние тяжести всецело падали на третье сословие, обнимавшее собой города и села. Городское сословие составляло главную опору французских королей в их борьбе с аристократией; оно доставляло им денег и людей, а также и нравственную поддержку. Внутри себя оно разбивалось на отдельные корпорации, но в целом составе оно юридически не отделялось от свободного сельского состояния. Образовавшееся из них третье сословие имело свое отдельное представительство в штатах. Обнимая собой огромное большинство народонаселения, оно выдвигалось не только количественно, но и качественно. В верхних своих слоях оно было богаче силами, зажиточнее и образованнее, нежели дворянство. Поэтому привилегии последнего казались ему несправедливыми и стеснительными. Между тем французское дворянство, при своих блестящих дарованиях искони лишенное политического смысла, крепко за них держалось и не хотело уступать. Борьба должна была вспыхнуть рано или поздно. Она возгорелась, когда неспособное правительство, чувствуя свое бессилие совладать с движением, отдало себя в руки генеральных штатов. Против требований народа королевская власть искала опоры в привилегированных сословиях и была унесена вместе с ними. Революция установила во Франции начало всеобщего гражданского равенства, уничтожив всякие сословные различия. Впоследствии Наполеон и Бурбоны пытались восстановить наследственную аристократию, но их попытки показали только всю несостоятельность этого плана. Аристократию нельзя создать там, где она не выросла из самого народа или потеряла в нем корни.
    Опять иное положение получило дворянское сословие в Германии. Здесь высшее дворянство приобрело державные права. Вследствие ослабления императорской власти, Германия распалась на множество отдельных, отчасти весьма мелких территорий. Остальные же сословия резко отделились друг от друга. Крестьяне были крепостные; городское же сословие и низшее дворянство замкнулись в исключительные корпорации. Это устройство начало падать с разрушением Империи. Множество мелких владельцев были медиатизированы; они лишились державных прав и образовали высшее дворянство (lioher Adel, Standesherrn), с особенными, частью политическими, частью гражданскими привилегиями. С другой стороны, вследствие освобождения крестьян, сгладилась граница между сельским сословием и городским; оба слились в общегражданское состояние. Мало-помалу с ними сравнялось и низшее дворянство, которое постепенно лишалось своих преимуществ. Оно было подчинено общему суду, общим податям и военной повинности; у него в новейшее время были отняты вотчинный суд и вотчинная полиция. Другим сословиям дано было право приобретать рыцарские имения, за которыми долго удерживались особенные права. В Пруссии произошло полное юридическое уравнение дворянства с другими сословиями, за исключением чисто почетных преимуществ; в других же германских государствах до сих пор еще, в виде исключения, сохраняются остатки прежних привилегий. Так, в Вюртемберге одно дворянство имеет право владеть рыцарскими имениями; в Баварии и других странах оно одно имеет право учреждать фидеикоммиссы; в Вюртемберге за ним остается привилегированный суд; в Бадене, Вюртемберге, Гессене оно имеет особое представительство в верхней или нижней палате. В Мекленбурге право отдельного представительства в земских чинах распространяется на всех владельцев рыцарских имений, кому бы они ни принадлежали; но фактически эти имения находятся большей частью в руках дворянства, которое через это удерживает преобладающее значение. Оно одно сохранило и право замещать должности ландратов, по представлению чинов и назначению правительства.
    Если таким образом низшее дворянство в Германии вообще уравнялось с другими сословиями, то высшее, напротив, большей частью сохранило свое привилегированное положение. Оно было обеспечено ему Союзным Актом 1815 года, взамен утраченных державных прав. Его членам присвоены были следующие права: 1) равенство рождения (Ebenburtigkeit) с державными домами, с чем связано и учреждение неравных браков, в силу которого состояние мужа не сообщается жене низшего происхождения, а также и рожденным от нее детям. 2) Право без разрешения пребывать во всяком немецком государстве и в государствах дружественных, право, ныне утратившее свое значение. 3) Семейная автономия, или право издавать семейные уставы относительно владения имуществом. 4) Привилегированный суд в гражданских делах и суд равных для старших членов в делах уголовных. 5) Изъятие от воинской повинности. 6) Изъятие от обыкновенных податей и повинностей. 7) Выделение имений из общин, с присвоением владельцам полиции и суда, а также надзора за находящимися в имении церквами, школами и другими заведениями. 8) Личное заседание в верхних палатах для старших членов. Из этих прав первыми имперскими законами за ними сохранены изъятие от военной службы и привилегированный суд в уголовных делах. В частных законодательствах остались и другие привилегии.
    В Австрии имперские законы не действуют, а потому возможно было провести полную отмену всех привилегий, не только низшего, но и высшего дворянства. За последним остались лишь то политическое преимущество, что только из его среды назначаются потомственные члены в верхнюю палату. Однако дворянство не потеряло здесь своего фактического значения. Как в местных ландтагах, так и в Рейхсрате особое представительство присвоено крупным землевладельцам, среди которых преобладающий элемент составляет прежнее дворянство.
    У нас дворянство возникло также из военной дружины. И здесь было два разряда служилых людей: высший – бояре, и низший – слуги. Переходя от одного князя к другому, как вольные люди, пренебрегавшие оседлостью, они не выработали корпоративной связи и вследствие этого не отделялись резкой чертой от остальных сословий. Однако наследственность чести преграждала возвышение низших. При разрозненности вольных людей, вместо сословий чести выработалась личная, которая выражалась в местничестве. По расчетам родового старшинства и тщательно соблюдаемым прецедентам, служилый человек не хотел занимать места, которое было ему не по чину, и не допускал, чтобы другие становились с ним вровень или возвышались над ним не по порядку, священному местническими правами. Это сохранилось и тогда, когда служилые люди, лишившись исконной свободы, превратились в холопов московских государей. Подчиняясь неограниченной власти царя, они упорно держались своих личных прав. Но подобные счеты явно противоречили требованиям государства. Поэтому борьба с местничеством сделалась одной из главных задач московского правительства; в конце ХVII века было наконец уничтожено. Вместе с тем, за укреплением служилых людей последовало юридическое их устройство. Сословия отделились друг от друга резкой чертой, вследствие наложенного на них государственного тягла. Каждое было прикреплено к своей службе, дворяне – к службе государевой, торговые и промышленные люди – к городам, где они также несли разнообразные имущественные и служебные повинности, наконец крестьяне – к помещикам. Это было общее крепостное право, распространявшееся на все сословия. Преобладающей чертой этого сословного устройства было не право, а обязанность. И чем более развивалось государство, тем эти обязанности становились строже. Когда постоянное войско заменило поместные ополчения, дворяне в течение всей своей жизни должны были находиться на службе. С тем вместе возвышались и требования способности. Местничество было уничтожено и заменено лестницей чинов, по которой люди незнатные могли возвышаться сообразно с своими заслугами.
    Так продолжалось до второй половины ХVIII века, когда наступила новая эпоха. Обязанности высшего сословия сменились правами. Дворянство было избавлено от принудительной службы; оно получило полную личную свободу и право собственности на свои поместья. Ему дано было и корпоративное устройство, с преобладающим участием в местном управлении. При этом крестьяне остались крепостными, и одни дворяне имели право ими владеть. Этим дворянство резче всего отделялось от других сословий. За ним были оставлены и другие преимущества, по службе и по суду. Но доступ в дворянство через службу был весьма легок. Только во вторую четверть нынешнего века он стал более и более затрудняться.
    С освобождением крестьян открывается опять новая эпоха в жизни сословий, эпоха сближения и уравнения прав. Это выразилось в равном подчинении всех военной повинности, в новом городовом устройстве, в суде, в земских учреждениях. В новейшее время, однако, в земских выборах последовало возвращение к сословному порядку. В какой мере полезно торопить или задерживать этот исторический процесс, сохраняя корпоративное устройство сословий, в особенности какое политическое значение может иметь дворянство в порядке, основанном на всеобщей гражданской свободе, это вопросы, которые относятся не к праву, а к политике. Общего правила тут нет; все зависит от временных и местных условий.
    ГЛАВА VII. ОТНОШЕНИЕ ГОСУДАРСТВА К ЦЕРКВИ
    Церковь есть союз людей, исповедующих одну веру. Как всякий союз, она заключает в себе двоякий элемент: лицо и союз. Государство имеет отношение к обоим. Относительно лица является вопрос: имеет ли всякий человек право свободно исповедовать свою веpy? Это вопрос о свободе совести. Относительно же союза вопрос состоит в том, какое положение занимает церковь в государстве.
87. Свобода совести
    Принадлежность человека к известной церкви основана на вере, то есть на чувстве, соединенном с твердым убеждением в истине учения. И чувство и убеждение проистекают из внутреннего человекa. Ни совесть, ни разум не подлежат принуждению. Внутренняя свобода составляет самое основание природы человека, как разумно-нравственного существа. На ней основана всякая ответственность; ею он возвышается над животными. Внешними своими действиями человек состоит в отношении к другим людям, является членом юридических, следовательно принудительных союзов, подчиняется внешним законам; но внутренняя его сущность остается неприкосновенной: это область, собственно ему принадлежащая и не подлежащая никаким внешним определениям. Поэтому посягательство на внутреннюю свободу человека составляет отрицание коренного источника всякой нравственности, а вместе нарушение первого и священнейшего из человеческих прав. Мы видели, что в области гражданской нет и не может быть естественных и неприкосновенных прав человека. Bсe они подчиняются общественному началу. Напротив, в области совести человек один хозяин; здесь господствует прирожденное ему право, которое не подлежит никаким внешним ограничениям. Здесь права государства прекращаются.
    Церковь, с своей стороны, никогда не может нарушить свободы совести, ибо церковная власть принудительной силы не имеет. Она может действовать только силой нравственной, следовательно путем свободы. Нарушение свободы совести возможно лишь тогда, когда церковная власть получает подкрепление от власти государственной, обладающей силой внешнего принуждения. Но чтобы дать такое подкрепление, государство должно выйти из принадлежащей ему области гражданских отношений и господствующие в них юридические начала перенести на внутреннего человека, который им не подлежит. Таким образом, нарушение свободы совести является последствием совокупного действия двух различных союзов, из которых каждый выступает из своих пределов, чтобы покорить себе человека всецело. Государство проникается чуждыми ему церковными началами и становится судьей религиозной истины, которую оно водворяет силой внешнего принуждения, через что оно является деспотическим. А с своей стороны, нравственная сила церкви превращается в силу материальную; вместо живой веры устанавливатся насильственное повиновение, через что коренное начало церковного союза получает превратный характер. Таким образом, принудительная сила, перенесенная на внутреннего человека, извращает природу обоих высших союзов, обнимающих человеческую жизнь. Правильное их отношение может установиться только признанием свободы совести.
    В чем же состоит свобода совести? Какие права вытекают из этого начала для гражданина? Здесь надобно различать свободу внутреннего исповедания веры, или собственно свободу совести и свободу внешнего исповедания, которая, в отличие от первой, называется свободой вероисповедания.
    Свобода совести состоит в праве человека исповедовать лично ту веpy, которая предписывается ему его чувством и совестью. Отсюда следует: 1) право не быть принуждаемым к исповеданию иной веры; 2) право не быть наказанным за исповедание какой бы то ни было веры: этому противоречит наказание еретиков; 3) право свободного перехода из одной веры в другую: нарушение этого права есть отрицание свободы совести; 4) право не быть принуждаемым к исполнению обрядов своей церкви. Взыскание за неисполнение этой обязанности есть дело церковной власти, а не государственной.
    Начало свободы совести влечет за собой и право каждого гражданина пользоваться всеми гражданскими правами независимо от вероисповедания. Пока он исполняет свои обязанности относительно государства, он не должен быть стесняем в своих частных действиях: он может поселяться где хочет, и заниматься чем хочет, подчиняясь общим государственным законам. Основное правило гражданской справедливости состоит в том, что человека не должно лишать прав, если он не совершил преступного действия, а исповедание той или другой веры не есть преступление. Высшее развитие свободы совести ведет и к пользованию политическими правами независимо от вероисповедания; однако здесь это право ограничивается правами государства. Последнее, в силу исторических причин, может находиться в более или менее тесном союзе с известной церковью, и это может вести к ограничению прав других исповеданий. Здесь государство вращается в собственно ему принадлежащей области; политическое право дает лицу известную долю власти, а это не есть личное только дело, а общественное. Поэтому здесь возможны ограничения, которые, хотя не находят оправдания в общих началах государственной жизни, но объясняются исторически. Так, в Англии, несмотря на широкое развитие политической свободы, католики только в 1829 году приобрели политические права. Евреям еще позднее открыт был доступ в парламент. Но высшее развитие государственной жизни рано или поздно несомненно приводит к распределению политических прав независимо от вероисповедания.
    Есть, однако, случаи, когда допускается и ограничение прав гражданских. Существуют секты, исповедующие начала, противные нравственности, разрушительные для общественного порядка и ведущие к преступным действиям, например скопцы, мормоны. Должно ли государство их терпеть?
    Государство не имеет права принуждать последователей этих сект к обращению, ибо оно силы над совестью не имеет. Оно не имеет права и наказывать их за подобные верования, ибо оно наказывает только за действия, а не за помыслы. Но оно вправе не только наказывать вытекающие из вероисповедания преступные действия, но и принимать против этих сект предупредительные меры. В крайнем случае, оно может удалять их из среды других, ограничивая их место жительства и занятия.
    Существуют и другие секты, которые не допускают известных действий, составляющих общую обязанность граждан, например принесение присяги, исполнение военной службы. Уместно ли здесь принуждение? Строго говоря, государство всегда вправе вынуждать исполнение гражданских обязанностей и наказывать за неисполнение. Оно может также не терпеть внутри себя подобных сект, предоставляя им выселяться, если oни не хотят подчиниться общим требованиям. Однако, если эти секты в других отношениях безвредны, то здравая политика и терпимость заставляют государство воздерживаться от подобных мер и давать льготы, щадя свободу совести. Самое лучшее – взимать с них особенную подать взамен неисполненной обязанности. Так поступают в Пруссии и других странах с меннонитами.
    Относительно свободы совести может возникнуть вопрос: если государство не вправе требовать от гражданина, чтобы он исповедовал ту или другую веру, то может ли оно допустить, чтобы он не исповедовал никакой веры? Некоторые публицисты полагают, что, признавая свободу совести, государство должно, однако, требовать от каждого подданного, чтобы он принадлежал к какой-нибудь церкви, ибо вера составляет залог нравственной и гражданской добродетели. С этим мнением нельзя согласиться. Это – опять нарушение свободы совести. Легко может случиться и постоянно случается, что ни одна из существующих церквей не удовлетворяет внутренним потребностям и убеждениям человека. Весьма часто также в жизни человеческой бывает время искания, иногда продолжительное, в течение которого он не в состоянии примкнуть с убеждением к какому-нибудь определенному вероисповеданию. В таком случае он будет принадлежать к церкви не как верующий, не по внутреннему призванию, а в силу внешнего принуждения. Это может породить только лицемерие, что всего более противоречит требованию добродетели. С другой стороны, государство вправе ограничивать свободу совести только при совершенной несовместности известного религиозного учения с гражданским порядком. Но отсутствие определенного вероисповедания, даже полное отсутствие религиозных убеждений вполне совмещается с исполнением гражданских обязанностей. В действительности мы часто встречаем людей, которые, при совершенном недостатке религии, являются и добрыми людьми и добрыми гражданами. Без сомнения, общераспространенное безверие лишает государство одной из важнейших нравственных опор общественного порядка; но в отдельных лицах это не имеет никакого значения. С общим же явлением государство бороться не в состоянии; тут действуют нравственные силы, которые не подлежат принуждению.
    Другой вопрос: распространяется ли свобода совести на воспитание детей? Дети собственного убеждения не имеют; их воспитание в известной религии зависит ли исключительно от воли родителей или государство имеет право в это вмешиваться?
    Дети состоят под опекой родителей, но власть последних не безусловная. Она может быть употреблена во зло, и в таком случае высшим опекуном является государство, которое воздерживает злоупотребления родительской власти и охраняет интересы детей. Однако это право надзора не простирается на выбор веры. Государство в делах веры голоса не имеет; это дело совести, и здесь coвесть родителей заступает совесть детей. Воспитание детей в той или другой вере по внушению совести не может считаться злоупотреблением родительской власти, а потому государство не должно в это вмешиваться. Таково чистое начало, вытекающее из свободы совести и естественных прав родительской власти. Всякое уклонение от этого правила, в силу политических начал, может рассматриваться только как нарушение коренных прав человека.
    Сомнительный вопрос: может ли государство допустить, чтобы родители оставляли детей без всякого религиозного воспитания? Здесь вмешательство государства может найти себе оправдание. Религия, по всеобщему убеждению, составляет один из существенных элементов человеческой жизни: это – мировой факт. А потому государство может требовать, чтобы дети не были ее лишены, каковы бы ни были убеждения родителей, так же как оно может требовать обязательного обучения грамоте. Отсутствие всякого религиозного элемента в воспитании может считаться пренебрежением обязанностей и злоупотреблением родительской власти. Можно признать общим правилом, что каждый от рождения должен быть членом не только гражданского, но и нравственно-религиозного союза, и хотя человек, в силу свободы совести, может отрешиться от этой связи, но в этом деле совесть родителей не может заменить совести детей. Для последних собственный выбор начинается только с зрелого возраста. Так постановлено, например, в австрийской конституции. Но государства, вполне отрешившиеся от церковных начал, и в этом отношении предоставляют полную свободу родительской власти.
    Переходим к свободе вероисповедания.
    Она заключает в себе двоякое право: 1) право соединяться для богослужения и церковных обрядов; 2) право проповедовать свою веру.
    Свобода вероисповедания не есть только дело внутреннего убеждения человека; она принимает более или менее общественный характер, а потому подлежит большим ограничениям, нежели свобода совести.
    Богослужение может быть домашнее и публичное. Первое, в силу начала свободы совести, должно быть безусловно терпимо. Однако здесь требуется определить, что такое домашнее богослужение и чем оно отличается от публичного, а с тем вместе является возможность больших или меньших ограничений. Так, например, в Баварии эдиктом 1801 года разрешалось простое домашнее богослужение, без призвания священнослужителя и без приобщения иных лиц, кроме членов семьи. Во Франции изъемлются от обязанности испрашивать предварительное разрешение собрания лиц, живущих в одном доме, даже если их более двадцати; но как скоро собираются посторонние, особенно если это происходит постоянно и в более или менее значительном числе, так домашнее богослужение принимает характер общественного, следовательно должно подлежать тем правилам, которые предписываются для последнего. Возможность, под видом частных религиозных собраний, учинять политические сходбища ведет к тому, что домашние сборища иногда подвергаются даже большим ограничениям, нежели публичные. В Англии, Актом Терпимости 1689 года, диссидентам совершенно запрещены были частные закрытые собрания и разрешались собрания публичные, которые всегда могли находиться под надзором власти. Наоборот, могут быть запрещены публичные собрания и разрешены частные, с целью не возбуждать соблазна при укоренившейся в народе религиозной нетерпимости. Таково было до последнего времени правило в Испании. Первое разрешение протестантского храма было многими сочтено соблазном. Можно сказать вообще, что относительно домашнего богослужения власть должна удостовериться лишь в том, что оно не служит предлогом для недозволенных целей. В остальном частным религиозным собраниям должна быть предоставлена полная свобода.
    Совершение публичного богослужения предполагает постоянное соединение людей для отправления религиозных обрядов. С точки зрения личного права, это – частное товарищество, учрежденное с известной целью. Как таковое, оно подлежит законам, определяющим право товариществ, а эти законы, как мы видели, могут быть различны. В одних государствах допускаются товарищества без предварительного разрешения и пресекаются только противозаконные действия; в других, напротив, требуется предварительное разрешение государственной власти. В последнем случае правительство должно удостовериться: 1) в том, что цель дозволенная, то есть религиозная; 2) в том, что собирающиеся для богослужения не исповедуют учения, воспрещенного в государстве; 3) что публичное сборище не может нарушить общественного спокойствия, производя соблазн или возбуждая религиозные страсти. Если эта опасность существует, то правительство может воспретить всякие наружные знаки богослужения, допуская только собрания в частных домах. Затем, за государством остается право надзора, чтобы под видом богослужения не скрывались иные цели. Все это относится к церквам или сектам терпимым. Церкви привилегированные имеют иное положение, о котором будет речь ниже.
    Что касается до проповеди, то и здесь следует различать проповедь частную и публичную. В государстве, где признается свобода совести, где каждый имеет право переходить в другую вepy, не может быть ограничена и свобода частной проповеди. Частная жизнь должна быть изъята от вмешательства власти. Поэтому и так называемое совращение не может считаться преступлением. Совращение есть возбуждение в другом религиозного чувства, а в этом нет ничего преступного. Каждый вправе примыкать к тому религиозному союзу, который более говорит его сердцу, возбуждает в нем наиболее возвышенные стремления и ближе подводит его к Божеству. Религиозные люди должны думать, что это совершается не без воли самого Божества, к которому обращается человек. Какими путями Бог приводит к себе человеческую душу, это для человека остается тайной. Во всяком случае, это не подлежит внешним юридическим определениям. Каждый волен считать свою веру наилучшей, но никто не в праве навязывать ее другим.
    Совсем другое значение имеет общественная проповедь, или распространение веры посредством публичного слова или печати. Нередко это соединяется с опровержением других вероисповеданий, следовательно с нападками на других. Между тем религиозный интерес так могуч и так близок людям, что здесь необходимы ограничения, даже в большей мере, нежели в других областях человеческой мысли. Государство должно иметь ввиду как охранение общественной безопасности от разгара религиозных страстей, так и ограждение верований народа от оскорблений. Запрещение может быть или безусловное или ограниченное воспрещением резких нападений. Первое имеет место там, где свобода прений вовсе не допускается, второе – там, где существует свобода речи и печати. В законах о печати устанавливаются особенные правила, охраняющие религию от оскорблений. По английским законам, правда, не применяемым более на практике, всякое отрицание истин христианства или бытия Бога наказывается, как кощунство; равно наказываются всякие выражения относительно Бога, Христа и Молитвенной книги, оскорбляющие религиозное чувство или имеющие целью возбудить презрение к церкви. Точно так же, по прежним французским и прусским законам, наказанию подлежало всякое осмеяние и оскорбление религии и церкви. Но при все более расширяющейся свободе слова и печати, в особенности при трудности различать оскорбительные выражения от дозволенной полемики, все подобные постановления обращаются в мертвую букву. Когда печать получила полную свободу, сдержать ее в должных границах почти невозможно. При таких условиях открывается самый широкий простор и религиозной проповеди.
    Таковы последствия, вытекающие из свободы совести. Они составляют завоевание нового времени. Как общее начало, свобода совести появилась в свет с отделением церкви от государства, то есть с распространением христианства. Прежде были вероисповедания терпимее, но только в виде снисхождения, насколько они могли совмещаться с господствующею религией. В теократических государствах известная религиозная форма лежит в основании всего государственного строя, а потому должна быть признана всеми. Покоренным оставляются их верования, но они остаются в подчиненном положении, не приобщаясь к политическим правам. Как же скоро является враждебное отношение религий, так воздвигается гонение. Буддизм был изгнан из Индии, христиане – из Китая и Японии; Персы угнетали Египтян; мусульмане, во времена религиозного фанатизма, огнем и мечем истребляли неверных. Древние классические государства имели также государственную религию; поклонение народным богам было обязательно для всех. Если впоследствии римский пантеон совмещал в себе разнообразнейшие религии покоренных народов, то причина заключалась в том, что они согласовались с римским многобожием. Закон допускал только поклонения, признанные государством. Как же скоро появилось христианство, отрицавшее языческие верования, оно подверглось страшным гонениям.
    Отвергая господствующую религию, учители христианства первые провозгласили свободу совести, как неотъемлемое право человека. «По человеческому праву и в силу естественной свободы, каждому принадлежит право поклоняться тому, во что он верует, – писал Тертуллиан, – религии несвойственно вынуждать религию, которая должна восприниматься добровольно, а не насилием». Но когда христианская церковь, в свою очередь, сделалась господствующей, это высокое начало было забыто. Начались гонения против язычников и еретиков. Уже Константин Великий не только воспретил языческие жертвоприношения, но и еретиков устранял от выгод, предоставляемых православным, стесняя их во многих гражданских правах. Его преемники действовали в том же направлении. В Кодексе Юстиниана можно прочесть целый ряд указов, направленных против еретиков. Им воспрещались проповедь, собрания и богослужение. Они исключались из всех политических прав. Манихеи и донатисты лишались даже прав гражданских: им воспрещались всякие обязательства и наследование имуществ. Ересь объявлялась преступлением государственным, на том основании, что преступление против божественной религии направлено против всех. В указе Феодосия и Валентиниана перечислен целый ряд сект, которым возбраняется пребывание в Римской Империи. Манихеев предписывается даже казнить смертью, ибо им не должно оставить места, где бы они могли оскорблять самые стихии.
    Религиозное преследование нашло теоретика в Августине. Гонимые им донатисты, как все притесняемые, отстаивали данную Богом человеку свободу совести, ссылаясь на примеры Христа и апостолов, которые действовали убеждением, а не принуждением, которые принимали смерть, а не угнетали других. Против этого Августин утверждал, что если насилием нельзя никого принудить к вере, то можно насилием приготовить к воспринятию веры. Смешивая нравственные начала и юридические, он спрашивал: неужели, когда наказываются всякие пороки, убийства, прелюбодеяния, одно святотатство останется безнаказанным? Он утверждал, что насилие необходимо для пользы самих еретиков, чтобы спасти их от погибели, ибо если брат твой стремится к пропасти, не видя ее, то долг человеколюбия предписывает удержать его даже силой. Извращая смысл Писания, он ставил лозунгом церкви слова: «Принуди войти» (compelle intrare).
    Это учение совершенно согласовалось с духом времени, когда религиозный интерес был главным делом не только человеческой совести, но и общественной жизни, когда он охватывал человека всецело, доводя его до фанатизма. Верующие считали себя единственными обладателями абсолютной истины, принесенной свыше; они полагали священной обязанностью водворить ее на земле. Всякий, кто исповедовал ее не в том виде, в каком она толковалась господствующим направлением, признавался отверженником; это был вредный член общества, которого надобно было устранить. Западная церковь в особенности довела эти начала до крайних пределов. Возвысившись над светской властью, она сделала последнюю своим орудием для истребления еретиков. Подвиги инквизиции остаются вечным пятном на католицизме. И светская власть тем легче поддавалась этим требованиям, что в средние века, при распадении всего гражданского строя, церковь оставалась единственным связующим началом общественной жизни, а потому охранение ее единства казалось необходимой потребностью человечества. Даже в новое время, когда на развалинах средневекового быта воздвигся государственный порядок, правительства на первых порах опирались на церковь, а с тем вместе считали себя обязанными преследовать ее врагов. В некоторых странах костры запылали даже с новой силой. Так было в Испании, где католицизм слился с самой народностью. Инквизиция сделалась средством для истребления Мавров и Евреев.
    Новый толчок религиозному вопросу дала Реформация. И протестантизм, пока был гонимой сектой, выступал во имя свободы совести. «Светская власть, – писал Лютер, – владеет законом, который простирается не далее, как на тело, имущество и все, что внешнее на земле. Управлять душой Бог не хочет и не может дозволить никому, кроме себя одного. Поэтому, если светская власть дерзает давать закон душам, она посягает на божественное управление и только извращает души. Бог один познает сердца, а потому невозможно кому-либо приказывать или силой заставлять верить так или иначе. Вера – дело свободное, к которому никого нельзя принудить». Но тот же Лютер, как скоро протестантская церковь в некоторых странах сделалась господствующей, взывал к светским князьям, чтобы «они силой и мечом охраняли чистоту учения и богослужения и поддерживали мир и согласие». Кальвин сжег Сервета, и этот поступок был оправдан главными учителями протестантизма, Меланхтоном и Безою. В Англии воздвиглись гонения, как на католиков, так и на диссидентов; а католики, с своей стороны, получив временный перевес при королеве Марии, отвечали кострами. Но потребность ужиться вместе, в тех странах, где существовали обе религии, привела наконец к признанию свободы вероисповедания, хотя в ограниченных размерах. Во Франции, после долгих междоусобий, умиротворение религиозных партий произошло силой Нантского Эдикта, изданного Генрихом IV; протестантизм получил право гражданства. Но Людовик XIV в 1685 году снова отменил Нантский Эдикт. На протестантов воздвигнуты были страшные гонения; они подвергались всевозможным истязаниям. Тысячи из них, которые не хотели подчиняться насильственному обращению, должны были оставить Францию. В Германии Вестфальский мир упрочил существование обоих вероисповеданий в тех пределах, в каких они находились в 1634 году. Но там, где в этом году та или другая религия не была терпима, государь имел право изгонять из своих владений ее последователей.
    Начало веротерпимости водворилось в Европе главным образом вследствие развития светского образования. Это одна из главных заслуг мыслителей ХVIII века. Огромный отголосок имели статьи Вольтера по поводу процесса Каласа, подвергнутого пыткам и колесованию по приговору Тулузского парламента в 1761 году. В Германии Фридрих II, питомец философии XVII века, говорил: «В прусских землях всякий может на свой манер спасать свою душу» (in den preussischen Landen kann ein Jeder nach seiner Fagon selig werden). В прусском Общем Земском Уложении 1794 г. постановлено: «Каждому жителю должна быть дозволена полная свобода веры и совести». Тех же правил держался Иосиф II, который в 1781 г. издал Акт Терпимости, разрешающий всем австрийским подданным свободное исповедание веры. Но его преемники отступили от этих начал и возвратились к прежним порядкам. Вообще, это было более снисхождение, нежели право. В Англии, после революции 1688 года был тоже издан Акт Терпимости относительно диссидентов, за исключением, однако же, католиков и сект, не признающих Троицы. Диссидентам разрешено было публичное отправление богослужения в регистрованных домах, под условием, что они принесут присягу верности и отрекутся от папской власти (oath of allegiance and supreraacy), a также подпишут заявление против претворения причастия (transsubstantiation). Священники, кроме того, должны были подписать некоторые из 39 статей англиканской церкви. Но к должностям диссиденты все еще не допускались, хотя иногда это разрешалось в виде снисхождения. Против католиков удерживались строгие законы: им запрещалось не только занятие общественных должностей, но и приобретение земель, содержание школ и учение; даже их браки не признавались законом и запрещалось супружество с протестантами. Самые собрания их были узаконены только в 1779 году. Впрочем, эти законы никогда в точности не исполнялись; на практике они значительно смягчались отсутствием преследования и судебными решениями.
    Полное выражение учений ХVIII века представляет североамериканская конституция 1787 года. В ней Конгрессу воспрещено издавать законы, касающиеся введения какой-либо религии или воспрещающие ее отправление. Те же начала были провозглашены Французской революцией. Статья 10-я Объявления прав человека и гражданина гласит: «Никто не должен быть преследуем за свои мнения, даже религиозные, лишь бы их выражение не нарушало общественного порядка». Конституция 1791 года обеспечивала «всякому человеку право исправлять то богослужение, к которому он привязан». Империя утвердила эти правила. Веротерпимость в самом широком своем значении была признана не только для христиан, но и для Евреев. Гражданские и политические права сделались совершенно независимы от вероисповедания. Замечательны в этом отношении слова, с которыми Наполеон обратился к протестантской депутации, представлявшейся ему по поводу коронации: «Я хочу, чтобы знали, что мое намерение и твердая воля – охранять свободу вероисповеданий. Власть закона прекращается там, где начинается неопределенная власть совести, закон и государство ничего не могут против этой свободы: таковы мои правила и правила народа, и если бы кто-нибудь из моего потомства, который мне наследует, позабыл принесенную мной присягу и, обманутый внушениями ложной совести, вздумал ее нарушить, я предаю его общественному негодованию и разрешаю вам дать ему название Нерона». С успехами французского оружия эти начала разнеслись по Европе и большей частью удержались, несмотря на последовавшую затем реакцию. В настоящее время это драгоценное завоевание нового времени окончательно упрочилось в европейских государствах и вошло, как основной закон, во многие конституции. В Англии законы 1792 и 1794 годов дали католикам гражданские права; акт 1829 года, называемый Эмансипацией католиков, открыл им и политическое поприще. В 1828 году отменены для диссидентов прежние стеснения. Наконец, в 1858 году Евреи допущены в парламент. В Германии новые имперские законы сделали гражданские и политические права независимыми от вероисповедания. То же последовало и в Австрии. Даже Евреи, которые, вследствие унаследованной от средних веков узкой нетерпимости, долго подвергались разнообразным ограничениям, были уравнены с другими. Ныне антисемитское движение, взывающее к самым низким страстям, находит отголосок только в отребье народонаселения. Объединенная Италия, освободившись от церковных пут, также примкнула к общему движению. Только в государствах Пиренейского полуострова начала религиозной свободы не получили полного развития. В Португалии протестантам воспрещено публичное богослужение. В Испании открытие в недавнее время первого протестантского храма возбудило протесты общества. В Швеции правом общественного богослужения пользуются только секты, признанные государством.
    У нас, в старину, религиозная нетерпимость господствовала, как и везде. При Иване III, после собора 1504 года, созванного против жидовствующей ереси, многие последователи этой секты были сожжены, другие сосланы в заточение. Позднее большой Московский собор 1667 года, созванный Алексеем Михайловичем при участии вселенских патриархов, осудив старообрядцев, постановил, на основании древних приговоров Вселенской церкви, что «еретики и раскольники не токмо церковным наказанием имут наказатися, но и царским, сиречь градским законом и казнением». Соответственно этому многие раскольники, которые не хотели покаяться, были преданы сожжению «за нестерпимые их богомерзкие хулы», а другие были разосланы в заточение по тюрьмам и монастырям. В 1685 году, в дополнение к прежним узаконениям, велено было: 1) раскольников, которые хулят святую церковь, производят в народе соблазн и мятеж и остаются упорны, по троекратному у казни допросу, буде не покаятся, жечь в срубе; 2) покорившихся отсылать в монастыри, где неженатых оставлять всю жизнь, чтобы снова не увлеклись в раскол, а женатых, по испытании, отдавать на поруки, и если снова предадутся расколу, казнить тою же казнью; 3) изуверов, увлекающих простолюдинов к самосожжению, жечь самих; 4) тех, которые перекрещивали взрослых и детей, называя прежнее крещение неправым, казнить смертью; 5) тех, которые перекрещивались с детьми, если покаятся, бить кнутом и отсылать к архиереям, а если останутся упорны, казнить смертью; 6) недавно совратившимся и покаявшимся чинить наказание, смотря по вине, и отсылать на патриарший двор для исправления; 7) обвиняемых в расколе, если они будут запираться и будут уличены, бить кнутом, хотя бы и покаялись, и отсылать в дальние города; 8) обличенных в укрывательстве раскольников и в доставлении им пищи и пития и т. п., одних, смотря по вине, бить кнутом, других ссылать в дальние города; 9) имения раскольщиков и недобросовестных поручителей, которые будут сосланы в ссылки, продавать в пользу казны. Таким образом, раскол был всюду воспрещен; раскольники лишены были всяких гражданских прав. Они убегали в пустыни и леса и там устраивали себе скиты; но и там их преследовали, разоряли их жилища, а самих предавали суду и нередко казнили смертью. Как известно, эти суровые меры не привели ни к чему.
    К счастью, они удержались недолго. Петр Великий возвратил раскольникам гражданские права. В 1714 году их велено было переписать и положить в двойной оклад. В указе было сказано: «Буде к святой церкви не обратятся и похотят быть в своей раскольничьей прелести, и такие бы приходили и записывались в платеж двойного оклада, объявляя доношениями о себе по домашним своим, в приказах церковных дел, без всякого сомнения и страха, и не внимая некоторых пустяшному совету». Это было первое водворение свободы совести в нашем отечестве, хотя еще с весьма значительными ограничениями. Раскольникам велено было даже носить особые значки на платье.
    Ближайшие преемники Петра, не отступая от этих начал, поддерживали и усиливали стеснения. Но при Петре III произошел поворот. 19 января 1762 года был объявлен именной указ, разрешающий раскольникам, бежавшим за границу, возвратиться в Россию и поселяться в Сибири, в Барабинской степи и других подобных местах, причем им не делать никакого препятствия в содержании закона по их обычаям и по старопечатным книгам, ибо, как выражено в указе, «внутри Всероссийской Империи и иноверные, яко магометане и идолопоклонники, состоят, а те раскольники – христиане, точно в едином застарелом суеверии и упрямстве состоят, что отвращать должно не принуждением и огорчением, от которого они, бегая за границу, в том же состоянии проживают бесполезно». Екатерина продолжала эту политику. Беглым раскольникам объявлено полное прощение, если возвратятся в отечество, предоставлено селиться в любых местах, избирать род жизни, какой пожелают; им дарованы разные льготы, разрешено носить бороду и не ходить в указном платье. Раскольники были освобождены от двойного оклада, подчинены общим присутственным местам, допущены по тяжебным делам к свидетельству и присяге; наконец, введено единоверие, разрешающее обратившимся в православие сохранять свои древние обряды. Под сенью этой гуманной политики размножились раскольничьи скиты. В самой Москве, во время чумы 1771 года, возникли Преображенское и Рогожское кладбища, составлявшие центры обоих главных старообрядческих толков – беспоповщины и поповщины. Император Александр I манифестом 15 октября 1801 года, подтвердил все эти льготы и торжественно повелел «не стеснять вероисповеданий». Но в царствование его преемника последовала реакция. В 1827 году велено было не преследовать оставшихся у раскольников попов, но новых не дозволять. Точно так же запрещено было строить новые молельни и поправлять старые; если же требуется поправка, то велено их уничтожать. Вследствие этого, значительное количество молитвенных зданий было уничтожено и отобрано множество книг и икон. Впоследствии, по смерти последнего служившего у раскольников беглого попа, алтари Рогожского кладбища были запечатаны, а Преображенское передано единоверцам. Так это и остается доселе, несмотря на некоторые новые, предоставленные раскольникам льготы.
    В настоящее время свобода вероисповедания, как общее начало, признается у нас Основными Законами Империи. Статьи 44 и 45-я гласят: «Все не принадлежащие к господствующей церкви подданные Российского государства, природные и в подданство принятые, также иностранцы, состоящие в российской службе или временно в России пребывающие, пользуются каждый повсеместно свободным отправлением их веры и богослужения, по обрядам оной. Свобода веры присвояется не только христианам иностранных исповеданий, но и Евреям, магометанам и язычникам, да все народы, в России пребывающие, славят Бога Всемогущего разными языки, по закону и исповеданию праотцев своих, благословляя царствование Российских монархов и моля Творца вселенной о умножении благоденствия и укреплении сил Империи».
    Однако, в приложении, эти высокие начала веротерпимости подвергаются значительным ограничениям. Воспрещение переходить из православия в другую веру, насильственное удержание в православии записанных в него уважительными или неуважительными способами из других исповеданий, наказание совершающих недозволенные требы, воспрещение дозволенного прежде публичного богослужения раскольникам, гонения, воздвигаемые на некоторые секты, в последнее время особенно на штундистов, наконец, все возрастающие стеснения Евреев, которые ограничиваются и в выборе места жительства и в занятиях, все это составляет крупные отступления от признанных нашим законодательством начал. Можно сказать, что с освобождением крестьян у нас водворилась гражданская свобода; полное же осуществление религиозной свободы, провозглашенной нашими основными законами и составляющей высшее требование истинно-христианской нравственности, справедливости, человеколюбия, наконец, здравой политики, предстоит еще впереди.
88. Положение церкви в государстве
    Положение церкви в государстве определяется двояким ее значением: как нравственно-религиозного и как юридического союза. Выше было уже выяснено отношение государства к церкви, как нравственно-религиозному союзу; здесь остается рассмотреть положение церкви, как юридической корпорации.
    Мы видели, что корпорации могут иметь характер частный или государственный. То и другое прилагается к церкви. Как частная корпорация, церковь есть союз, образуемый свободным соединением верующих, имеющий известное устройство и пользующийся гражданскими правами. Как политическая корпорация, она занимает известное место в государственном строе и получает некоторую власть над членами, а вместе и большее или меньшее влияние на гражданскую область.
    Это государственное положение церкви определяется, в свою очередь, двояким ее значением для государства. Во-первых, религия составляет один из положительных интересов народа; а так как государство обнимает собой все общественные интересы, то естественно, что оно не может оставаться чуждым одному из важнейших для огромной массы граждан. Обязанное содействовать удовлетворению духовных потребностей народа, государство дает церкви пособия и предоставляет ей известное место в общественном строе. Это содействие тем больше, чем значительнее самый интерес для народа. Признавая свободу совести и право каждого гражданина поклоняться Богу по своим обрядам, государство не обязано одинаково покровительствовать всем церквам без разбора; оно оказывает поддержку только тем, которые в его глазах составляют существенный интерес для более или менее значительной части народонаселения.
    Но, во-вторых, церковь имеет для государства еще гораздо высшее значение. Она представляет для него не только один из общих интересов народа, которым оно призвано содействовать; она вместе с тем руководит совестью, если не всех, то значительнейшей части граждан, а это составляет для государства дело первостепенной важности. Государство само требует повиновения во имя нравственного закона; оно не только принуждает, но обращается и к совести граждан. Поэтому для него в высшей степени важно, чтобы эта совесть не подчинялась власти, ему враждебной, которая уничтожала бы нравственное отношение граждан к государству, свободное их повиновение, оставив светской власти одну только внешнюю принудительную силу, составляющую слишком недостаточную опору общественного порядка. Наоборот, нашедши в церкви союзника, государство тем тверже может опираться на народное сознание. Когда обе власти действуют заодно, нет сомнения, что можно ожидать большого успеха и более прочного порядка, нежели когда они идут врозь. При этом государство не вправе ни теснить свободу совести, ни отрекаться от собственных начал, подчиняя светскую область церковной. Признавая независимость обеих властей, оно видит в церкви пособника и оказывает ей поддержку, как самостоятельному союзу, с которым оно действует заодно во имя нравственных целей человеческого общежития. В юридическом же отношении государство всегда сохраняет над ней верховное право, которое принадлежит ему относительно всех входящих в состав его корпораций. Юридическая область подчиняется ему всецело; от нее не может быть изъята и церковь, как юридический союз. Это верховное право над церковью (Kirchenhoheit, jus circa sacra) следует строго отличать от церковной власти (Kirchengewalt, jus sacrorum), принадлежащей исключительно духовным властям.
    Верховное право государства выражается в следующих правах: и) право признания церквей, как корпораций (jus receptionis); 2) право надзора за их действиями (jus supremae inspectionis); 3) право защиты и покровительства (jus advocatiae seu protectionis). Независимо от того, если государство дает церкви значение политической корпорации, то оно может предоставить себе большее или меньшее участие в церковном управлении.
    Право признания вытекает из того, что всякий союз может быть признан юридическим лицом не иначе как актом государственной власти. Даже там, где вполне признаются и свобода вероисповедания и свобода товариществ, церковь не может пользоваться корпоративными правами до тех пор, пока она не будет признана государством за юридическое лицо. При этом государство не имеет непременной обязанности признавать всякую церковь юридической корпорацией. Как свободный союз, церковь возникает и существует во имя высших нравственно-религиозных начал, определяемых человеческой совестью; но признание гражданского ее значения зависит от усмотрения государственной власти. Государство может признавать или не признавать ее юридическим лицом, смотря по тому, какое значение оно ей дает. А признавая ее, оно может, по своему усмотрению, определить положение ее в государстве и присвоить ей те или другие права.
    Право признания не заключает в себе, однако, права установлять новые церкви и вводить новые вероисповедания, не существующие в стране. Всего менее государство вправе делать их принудительными для граждан. Это право преобразования (jus reformandi) некогда было признаваемо за протестантскими князьями; оно выражалось формулой: «Чья земля, того и вера» (cujus est regio, illius est religio). Подобное правило противоречит как свободе совести, так и существу церкви, которая есть союз верующих, следовательно образуется по внутреннему убеждению, а не по принуждению. Государство может признать церковь как корпорацию и дать ей те или другие права, но для существования корпорации необходимо предварительное свободное соединение лиц. Это союз, который возникает сам собой, а не устанавливается государством.
    С правом признания связано и право уничтожения корпораций. Оно прилагается и к церкви. Это не посягательство на свободу совести, не нарушение приобретенного права, а употребление права, неотъемлемо принадлежащего государству. Мы видели, что оно относится ко всем корпорациям вообще. Затруднение состоит здесь единственно в том, какое назначение должно быть дано принадлежавшим упраздненной корпорации имуществам. И в этом отношении мы видели, что нормальное правило состоит в обращении их на другие общественные цели, с разрешения или по усмотрению государства. Чем выше было общественное и политическое значение упраздненной корпорации, тем более государству принадлежит это право. Оно может предоставить членам частных и мелких союзов распорядиться по своему усмотрению имуществом упраздненного юридического лица; но если это юридическое лицо занимало высокое общественное положение, государство одно может распорядиться его наследием. На этом основано было отобрание церковных имуществ в европейских государствах в новое время. Церковь в средние века заступала место государства и получала от верующих громадные имения для тех высших общественных целей, которыми она руководила. Когда новое государство, возникши из разложения, вступило в естественно принадлежащие ему права, оно отобрало эти имущества, оставив за церковью только то, что было необходимо для поддержания духовного ее значения, или назначив духовенству особые доходы. Это была такая же общая мера, как освобождение крестьян. Она означала переход от одного порядка вещей к другому.
    Право признания простирается и на отдельные религиозные корпорации, образующиеся внутри церквей. В гражданском отношении, корпоративные права присваиваются главным образом этим местным и частным союзам. К ним принадлежат монашеские ордена и монастыри. Государство имеет власть разрешать их юридическое существование, давать им более или менее прав, наконец, уничтожать их, когда оно находит их вредными для общества. Если же орден или монастырь является не юридическим лицом, а частным товариществом, то свобода товариществ, там, где она признается, должна распространяться и на эти союзы. Конечно, государство всегда имеет право не терпеть таких товариществ, которые оно считает вредными или опасными, но при широком развитии свободы всего менее позволительно стеснять ее именно в союзах, имеющих религиозные, то есть высоко нравственные цели.
    Право надзора имеет ввиду как подчинение церкви общим законам, так и наблюдение за тем, чтобы церковные власти не выходили из пределов своего ведомства, не вторгались в гражданскую область и не притесняли совести граждан. Давая церкви корпоративные права, государство естественно наблюдает, чтобы эти права не были употреблены во зло. Еще более право надзора расширяется, когда государство оказывает пособия церкви и дает ей политическое положение. Ему необходимо убедиться, что эти пособия употребляются сообразно с своим назначением, и что дарованные права достигают своей общественной цели. Надзор может быть установлен по двоякой системе: опеки или свободы, предупреждения или пресечения, смотря по степени независимости, которая предоставляется церкви. Он выражается в следующих действиях:
89. Соборы духовенства или требуют предварительного разрешения правительства, как во Франции, или они предоставляются свободе, как в Бельгии. Последнее одно совместно с свободой церкви.
90. То же самое относится и к взаимным сношениям духовных властей. Это имеет важное значение, в особенности относительно сношений католического духовенства с папой. Оно воспрещается во Франции и разрешается в Бельгии. Но в этом отношении вмешательство государства, очевидно, состоит в полном противоречии с понятием о церкви как самостоятельным союзе. Нельзя запретить духовным властям сноситься с их духовным главой. Через это они приравниваются к государственным должностным лицам, которые не имеют права сноситься с главой иностранного государства; их церковное положение подчиняется политическому, не говоря уже о тех инквизиторских мерах, которые необходимо принимаются для предупреждения и раскрытия подобных сношений.
91. В некоторых католических государствах требуется, чтобы дисциплинарная власть папы действовала не иначе, как через посредство местных епископов. И этим имеется ввиду оградить самостоятельность национальной церкви. Но так как церковная власть всегда может быть временно поручена папой тому или другому лицу и самим епископам не воспрещается испрашивать в том или другом случае решение папы, то это стеснение, в сущности, имеет мало значения.
92. Церковные постановления получают силу не иначе, как с разрешения государственной власти. Это право называется placet. Оно прилагается как к папским буллам, так и к постановлениям соборов и епископским посланиям. И от этого верховного права отказались большая часть европейских государств. При всеобщей гласности, папские буллы становятся известными народу помимо епископских посланий. Взамен того, государства сохраняют за собой право объявлять постановления недействительными, для чего обыкновенно требуется сообщение их при обнародовании.
93. Злоупотребления церковных властей, как-то: превышение власти, нарушение прав низшего духовенства высшим, притеснение совести – граждан, нарушение законов и общественного мира, вмешательство в политику и дела гражданские, воздерживаются административной властью. Это называется апелляцией от злоупотреблений (appel comme d’abus). В странах, где церкви предоставляется свобода, и это средство надзора уничтожено; злоупотребления преследуются судебным порядком, когда ими нарушаются общие законы. Так установлено в Бельгии. Самый затруднительный вопрос в этой процедуре состоит в том, какую она получает юридическую санкцию. Во Франции, обыкновенно Государственный Совет, которому предоставлены эти дела, ограничивается публичным осуждением и кассацией незаконного постановления, что имеет мало значения. В важных случаях приступают к удержанию жалованья и доходов, а наконец можно прибегнуть к штрафам и даже к удалению от кафедры и к тюремному заключению. Но эти меры тотчас получают вид религиозного преследования, которое еще более возбуждает верующих.
94. При системе опеки требуется предварительное разрешение для религиозных собраний и для построения молитвенных домов; при системе свободы то и другое предоставляется верующим при соблюдении законных правил.
95. Надзору государства подлежат и учреждаемые церковью благотворительные и воспитательные заведения. И в этом отношении может либо требоваться предварительное дозволение, либо могут быть установлены общие правила, на основании которых открытие совершается без особого разрешения. Государство может предоставить себе в большей или меньшей степени и постоянный надзор за этими заведениями: относительно благотворительных оно наблюдает, чтобы они не уклонялись от цели, для которой они установлены; относительно воспитательных оно имеет ввиду, чтобы учение не производилось в духе, враждебном государству и общественному порядку. Это равно относится как к общим воспитательным заведениям, так и к тем, которые имеют целью специальное приготовление к духовному сану. При этом государство иногда требует известных условий для занятия церковных должностей. Так, в Пруссии церковные законы, изданные во время так называемой культурной борьбы, требовали от приготовляющихся к духовному сану прохождения университетского курса и известных экзаменов. Против этого сильно восставало католическое духовенство, утверждая, что церкви одной принадлежит право определять условия духовного сана. Можно думать, что в этом случае оно было право. Занятие церковных должностей не может быть приравнено к государственной службе. В последней государство может требовать тех условий, какие оно считает нужными; в первых это право принадлежит церкви.
96. Государственный надзор простирается, наконец, и на приобретение, управление и отчуждение церковных имуществ. Государство наблюдает, чтобы не было накопления имуществ, изъятых из обращения; оно старается по возможности предупредить и всякие вымогательства. Поэтому приобретение церковных имуществ обыкновенно подвергается предварительному разрешению. Относительно же управления имуществами государство должно убедиться, что доходы употребляются на религиозные цели, а не на какие-либо другие. В особенности, если оно дает пособия церкви или делает принудительными церковные сборы, оно имеет право наблюдать, чтобы не было излишеств в расходах и чтобы имущества не отчуждались без пользы. Система свободы и в этом отношении предоставляет церковным властям значительный простор и ограничивает государственный контроль.
    Что касается до права защиты и покровительства, то оно также может иметь различный характер. По средневековому взгляду, который получил особенное развитие в католицизме, защита церкви (advocatia ecclesiae) состояла в том, что государство поддерживало принудительной силой все постановления и действия церковных властей; оно наказывало отлучаемых от церкви, преследовало еретиков; каноническое право имело полную силу в гражданской области, и государство прямо исполняло его постановления. Через это оно становилось к церкви в отношение служебное, что противоречит его существу. По светскому праву, которое есть единственное истинное право, ибо нравственный союз принудительной силы не имеет, государство независимо от церкви; как высший юридический союз, оно дает ей защиту и покровительство, но лишь настолько, насколько ее действия могут иметь юридический характер, то есть в качестве гражданской или политической корпорации. Государственная защита и покровительство могут состоять: 1) в ограждении церкви от нападений и оскорблений; 2) в сообщении юридической силы тем действиям церковных властей, которые государство признает в гражданской области, как-то: совершение браков, управление имуществами, распоряжения церковных властей в церковном управлении; 3) в имущественных пособиях, как-то: жалованье духовенству, дарение земель, построение церквей и т. п.
    Это различное воззрение на отношение церкви к государству определяет, с одной стороны, степень участия церкви в гражданских делах, с другой – степень участия государства в делах церковных.
    По средневековым началам, влияние церкви на гражданскую область было громадное. Не только духовенство и церковные имущества были изъяты из светского суда, но множество светских дел подлежали церковному суду. Сюда относились все дела семейные, в значительной степени и наследственные, преступления против веры, все дела лиц, находившихся в церковном ведомстве. Все это обсуждалось на основании канонического права, которое получало силу и в гражданской области. Церковь управляла целыми отраслями светских дел, как-то: воспитанием, благотворительностью, ведением гражданских актов. С развитием государства в новое время все это изменилось. Начало независимости гражданской области от церковной ведет, наоборот, к подчинению духовенства и церковных имуществ светскому суду, к изъятию гражданских дел из духовного ведомства, к установлению гражданского брака, наконец, к уничтожению юридической силы канонического права в светских делах.
    Однако, придавая церкви значение государственной корпорации, государство может сохранить за ней и некоторое участие в гражданских делах, лишь бы оно не стесняло свободы совести. Это участие может быть больше или меньше. Оно выражается 1) в религиозном освящении некоторых политических или общественных действий; таковы всенародные празднества, освящение знамен, коронование монархов. Все это, однако, юридического значения не имеет; в этих обрядах выражается только нравственная связь общественной жизни с религией. 2) Религиозное освящение брака получает силу гражданского действия. В этом отношении могут быть разные постановления. Проведение чисто светского начала состоит в том, что гражданский брак делается обязательным, а религиозный предоставляется свободе. Наоборот, государство может признать силу религиозного брака, устанавливая гражданский лишь для тех, которые отвергают церковные обряды. Таковы в особенности различные, не признанные государством секты: для них необходимо введение гражданской нормы семейных отношений, иначе они обречены на беззаконное сожительство, без всяких семейных и наследственных прав. Но при введении гражданского брака государство естественно должно сообразовать свое законодательство с постановлениями церковного права, ибо столкновения различных норм могут возмущать совесть граждан. Подобные столкновения нередки, особенно в католических странах; они ведут к немалым затруднениям. Ревностные католики восстают даже против самой идеи гражданского брака, видя в нем только признание незаконного сожительства. Между тем брак есть несомненно гражданское установление, имеющее юридические последствия, и в этом отношении совершенно независимое от религиозного обряда. Последний дает ему только высшее освящение, нравственно обязательное единственно для верующих и получающее юридическую силу лишь от гражданского закона. 3) Иногда на духовенство возлагается и ведение метрических книг, с выдачей гражданских актов. Это делается в видах удобства: совершая обряды крещения, брака и погребения, духовенство может вести и актовые книги, для которых, при светском ведомстве, надобно иметь особых чиновников, или же приходится возлагать это на местные власти, без того обремененные делами. Особенно в обширных странах, где образование мало распространено и правительство не пользуется значительным контингентом надежных чиновников, содействие духовенства может быть весьма полезно. Затруднение состоит в том, что для каждого вероисповедания нужно вести особые книги, а для сект, не признанных государством, приходится все-таки заводить чисто гражданские списки. 4) Духовенству дается участие в управлении благотворительностью и воспитанием. Первое есть собственное дело церкви, а потому участие ее всегда желательно. Во втором случае важно, дается ли ему влияние на одно религиозное воспитание, что, без сомнения, принадлежит к его ведомству, или же ему вверяется общий надзор и даже руководство. Последнее есть подчинение гражданской области религиозной, а вместе отречение государства от высшего руководства одним из важнейших интересов народа, с возложением этой обязанности на церковь. Это относится в особенности к низшим школам, где религиозное преподавание занимает главное место. С государственной точки зрения, такой постановки дела нельзя признать правильной; но с другой стороны, духовенству, так же как и частным лицам, не может быть возбранено заведение собственных школ, под надзором государства. 5) Иногда церковные власти заседают в законодательных палатах. Так, во Франции, при второй Империи, кардиналы заседали в Сенате; в Англии епископы суть члены Палаты лордов.
    С своей стороны, государство, предоставляя церкви известное влияние на гражданскую область, само принимает большее или меньшее участие в церковном управлении. При системе церковной свободы то и другое, разумеется, отпадает. Иногда это прямо выражается в конституциях. Так, статья 16-я бельгийской конституции воспрещает вмешательство государства в церковное управление. Статья 15-я прусской конституции гласит: «Евангелическая и римско-католическая церкви, равно как и все религиозные союзы, устраиваются и управляют своими делами самостоятельно». Но это допустимо только при полном разделении гражданской области и религиозной. Как же скоро церковь возводится на степень государственной корпорации, или когда ей оказываются пособия и поддержка со стороны государственной власти, в особенности если ей предоставляется большее или меньшее участие в делах гражданских, вмешательство государства в церковное управление становится неизбежным. Оно выражается: 1) в назначении или утверждении церковных властей. В лютеранской церкви, а также и в англиканской, где в лице государя с светской властью соединяется и церковная, это право естественно ему принадлежит. В других случаях назначение духовных должностных лиц может быть предоставлено светской власти с утверждения церковной, или, наоборот, назначение может быть предоставлено церковной власти с согласия светской. Так, во Франции епископы назначаются главой государства, с утверждения папы; священники, напротив, назначаются епископами, с согласия светской власти. Иногда духовная власть представляет несколько кандидатов, из которых светская назначает одного, или же последней предоставляется право устранять некоторые лица, которые она считает себе неприязненными. 2) Распределение церковных округов совершается иногда по соглашению светской власти с церковной. Так это постановлено во Франции. Но иногда это предоставляется самой церкви. 3) Светская власть участвует иногда в установлении самих церковных правил. Сюда принадлежит право созывать соборы в случае каких-либо замешательств или пререканий. Так, вселенские соборы созывались византийскими императорами для решения догматических споров. Московские цари не раз созывали соборы против раскольников. Людовик XIV созвал собор 1682 года, издавший Декларацию о вольностях галликанской церкви. Впоследствии эта Декларация была объявлена Наполеоном I основным законом Французской Империи. В протестантских странах это право простирается еще дальше. При соединении церковной власти с светской в лютеранских странах нет возможности разделить эти два ведомства. В прежнее время князь собственной властью издавал чисто церковные постановления; иногда это делалось при содействии земских чинов. В настоящее время все церковные законодательные меры идут через консистории и синоды; но так как эти учреждения подчинены князю, как главе, то о самостоятельности церкви не может быть речи. В Англии тридцать девять статей, содержащих в себе догматические основания англиканской церкви, были составлены собранием епископов и утверждены парламентом, как государственный закон, который не может изменяться иначе, как с согласия парламента.
    При разграничении обеих областей всего важнее определить, какие постановления могут исходить из одностороннего действия государственной власти и какие требуют содействия власти церковной. Нарушение этого начала было первой и главной причиной религиозных волнений во время Французской революции. Учредительное Собрание издало Гражданский Устав духовенства (Constitution civile du clerge), в котором все церковное управление, выбор священников, распределение округов, регулировалось светским законом, помимо церковной власти. И папа и значительная часть духовенства протестовали против такого вторжения в духовную область и не хотели ему подчиниться. Гражданский Устав был, наконец, отменен и заменен Конкордатом. С другой стороны, папская власть нередко отрицает у государства право определять те отношения к церкви, которые принадлежат собственно светской власти. Эти столкновения противоположных воззрений повели, в недавнее время, в Германской Империи к так называемой культурной борьбе (Kulturkampf), которая кончилась некоторыми компромиссами, при значительных, однако, уступках светской власти.
    Общим правилом следует признать, что государство определяет все, что вытекает из верховной его власти. Так как юридическая область всецело подлежит его ведению, то от него исключительно зависит признание церкви, как корпорации, и дарование ей тех или других прав. Здесь от церкви ничего не требуется, а определяется только, какие гражданские действия ей разрешаются и какую юридическую силу могут иметь распоряжения ее властей. Все это относится к гражданской области, а потому устанавливается государством. От церкви зависит- пользоваться или не пользоваться предоставляемыми ей правами; но требовать их она не вправе. Если же она, взамен приобретенных прав, принимает на себя известные обязанности, то она должна их исполнить. Еще менее государство ограничено в своем надзоре за действиями церкви. Это – не вмешательство в церковную область, а собственное, ему принадлежащее право, которое простирается настолько, насколько оно считает нужным, для того чтобы удостовериться, что церковные власти не выступают из пределов своего ведомства и не действуют во вред обществу. Государство есть верховный блюститель общественного порядка, и все обязаны подчиняться его велениям. Но иное дело участие государства в церковном управлении, а равно и участие церкви в действиях государства, в качестве политической корпорации. И то и другое не может быть определено без ее согласия, ибо требования государства могут противоречить церковным постановлениям или религиозным целям, в которых церковь является верховным судьей. Соглашение может быть установлено посредством соборных постановлений, там, где церковь управляется соборами. В римско-католическом исповедании оно установляется посредством конкордатов с папским престолом, хотя, на практике, заключение таких соглашений, при унаследованных от средних веков теократических воззрениях папского престола, противоречащих истинным требованиям государства, представляет иногда значительные затруднения.
    Из всего сказанного следует, что положение церкви в государстве может быть весьма различно, смотря по тому, какие ей предоставляются права. Здесь возможны четыре системы: 1) теократия, или подчинение государства церкви; 2) господствующая церковь; 3) признанные церкви; 4) церкви терпимые. Различные системы могут существовать совместно, в отношении к разным вероисповеданиям.
    О теократии было уже говорено выше, при рассмотрении образов правления. Здесь мы должны обозреть остальные системы.
97. Господствующая церковь. Здесь государство оказывает преимущественное покровительство одной только церкви, получающей высшее политическое положение; остальные только признаны или терпимы, или даже вовсе не терпимы. Через это господствующая церковь прямо получает значение государственного установления. Оставаясь нравственно-религиозным союзом помимо государства, она, в качестве политической корпорации, вводится в состав государства, становится членом его организма и получает в нем привилегированное место. Основание то, что известное вероисповедание, исторически сросшееся с жизнью народа, признается существенным государственным интересом; в нем государство ищет нравственной опоры.
    Привилегии, даруемые господствующей церкви, могут быть более или менее значительными. При совершенной нетерпимости они могут простираться до исключения всякого другого вероисповедания из государства. При меньшей степени нетерпимости стеснения могут касаться только сект, отделившихся от господствующей церкви, а потому более или менее ей враждебных. Привилегии могут состоять в ограничении гражданских и политических прав лиц, принадлежащих к другим исповеданиям. В прежнее время это имело место в Англии относительно католиков. Иногда запрещается переход из господствующей церкви в другие. Первая одна получает право пропаганды. При смешанных браках вероисповедание детей определяется не волей родителей, а привилегией господствующей церкви. С признанием свободы совести все эти стеснения, как исторические наросты, без сомнения, отпадают. Каков бы ни был интерес государства, коренным правилом остается то, что оно не имеет права вмешиваться в непринадлежащую ему область совести.
    Затем остаются привилегии имущественные и политические. Государство имеет неотъемлемое право давать пособия из своих средств или присваивать известные доходы той церкви, которая срослась со всей его исторической жизнью. Столь же мало можно отказать ему в праве давать известной церкви привилегированное политическое положение, участие в обсуждении государственных вопросов, в общественной благотворительности, в воспитании. Оно вправе исключительно или преимущественно ей давать юридическую поддержку в распоряжениях, касающихся церковного управления. Но предоставляя церкви такие привилегии, государство, с своей стороны, не может не оградить и собственную свою власть. Чем выше политическое положение церкви, чем более она входит в состав государственного организма, тем значительнее должны быть и права государства. Поэтому здесь неизбежно господствует система опеки; здесь уместно и более или менее значительное участие государства в церковном управлении.
    Случается, однако, что правительство ищет в союзе с господствующей церковью нравственной опоры, которой оно не находит в гражданах, и в этих видах дает ей гораздо большие права, нежели может быть допущено в силу государственных начал. Подобные явления повторялись не раз в католических странах. В настоящее время это касается, главным образом, вопросов о воспитании. Поучительный пример в этом отношении представляет австрийский конкордат 1855 года, которым каноническое право признано было действующим в государстве, с предоставлением определяемых им отношений ведомству церковного суда; вместе с тем церкви дана была полная свобода относительно имуществ, действий, постановлений и сношений с папой; наконец, католическому духовенству предоставлялось право не только руководить религиозным преподаванием во всех общественных и частных, как низших, так и средних школах, но и надзирать за тем, чтобы остальное преподавание совершалось в духе католической церкви и чтобы в государстве не обращались книги, противные религиозному учению. В 1874 году австрийское правительство отказалось от этого соглашения.
98. Признанные церкви. В этой системе государство оказывает одинакое покровительство всем церквам, признанным государственными корпорациями. Таково, например, положение церквей во Франции, где различные вероисповедания, католическое, протестантское, даже еврейское и магометанское, пользуются одинаковым покровительством и пособиями со стороны государства. Признанные церкви могут существовать и совместно с господствующей. Так, например, у нас господствующая церковь есть православная; но рядом с ней признаны католическая, протестантская, еврейская и магометанская, каждая с своим законным устройством и официальным положением. Признанные церкви составляют государственные корпорации так же, как и господствующая; но они не связываются исключительно с государством. Последнее становится от них независимым; оно видит в них существенный интерес известной части народонаселения, дает им защиту, пособия, права, даже участие в управлении, но не привилегированное положение. При равноправии церквей, гражданская область совершенно изъемлется из ведения церкви; это – общее поле для всех вероисповеданий.
    С другой стороны, признанные церкви, не будучи связаны так тесно с государством, могут пользоваться большей автономией, ибо чем меньше государственное положение церкви, тем больше ей может быть предоставлено свободы. Признавая себя независимым от церкви, государство тем самым признает и церковь независимой от себя. Однако и здесь может быть установлена или система опеки или система свободы. Выбор той или другой определяется не столько юридическими началами, сколько политическими, как-то: различным устройством церквей, большим или меньшим их могуществом, господствующим в них духом, также соглашениями с церковной властью, историческим положением церкви в государстве и другими политическими соображениями. Развитие начала свободы в государстве, несомненно, ведет и к свободе церквей.
99. Терпимые церкви. В этой системе церковь теряет характер государственной корпорации; она остается частным союзом. Государство может допускать или не допускать подобные союзы. Мы видели, что свобода вероисповедания ограничивается требованиями нравственности и государственного порядка. Государство не обязано терпеть сект безнравственных или отрицающих государственную власть. Однако, за этими исключениями, всякое вероисповедание должно быть терпимо, в силу свободы совести.
    Терпимость может быть оказана в больших или меньших размерах. Основание здесь двоякое: религиозные общины могут быть допущены или как товарищества, или как частные корпорации, то есть как настоящие церкви.
    В первом случае они пользуются свободой вероисповедания, но не имеют корпоративных прав. Они могут владеть имуществом на имя членов, а не как юридические лица; действия властей их не имеют юридической силы. Государство вовсе не признает этих властей, а видит в них только частные лица. Эта система существует в Северной Америке относительно всех церквей, в других государствах – относительно терпимых сект. Таково в Англии положение католиков. Это лучшее средство устанавливать свободу вероисповедания.
    Эти частные религиозные союзы подчиняются общим законам о собраниях и товариществах. Мы уже видели, что они подвергаются или системе предупреждения или системе пресечения. В первом случае требуется предварительное разрешение собраний. Так, например, во Франции, для временных собраний требуется разрешение префекта, для постоянных – декрет, обсуждаемый в Государственном Совете. Такой порядок может вести к значительным стеснениям. В видах государственной пользы, достаточно известному союзу разрешить собрания раз навсегда. В системе пресечения устанавливаются только общие условия, при которых разрешаются собрания.
    Кроме того, для подобных союзов необходимы гражданские установления, заменяющие религиозные. Таков гражданский брак.
    Государство может признать религиозную общину и как частную корпорацию. В таком случае требуется представление исповедания веры. Корпоративная связь разрешается, если секта утвердилась как прочный союз, имеющий довольно значительное число последователей и совместный с интересами государства. Чрез это союз становится юридическим лицом, но с частным характером, без государственного значения. Государство не дает церкви никакого пособия, не вмешивается в ее устройство и управление, иногда ограничивает публичные выражения вероисповедания, как-то: процессии, колокольный звон; но оно предоставляет ей имущественные права и оказывает ей юридическую защиту.
    Таковы различные положения, которые церковь может получить в государстве.
    Система господствующей церкви водворилась с тех пор как христианство было признано Константином Великим государственной религией. Это господство было исключительное; все отклонения, или ереси, преследовались законом. Церковь получила самые широкие права: громадные имущества, которыми она распоряжалась по усмотрению, привилегированный суд, различные льготы, ведомство многих гражданских дел, даже надзор за светским управлением. Однако в Византии светская власть сохраняла свое верховное положение: императоры созывали соборы, назначали в них комиссаров для надзора за ходом дел, утверждали их постановления, которые поддерживались принудительной силой, наконец, нередко назначали и сменяли епископов и патриархов. Но чем более государственная власть склонялась к упадку, тем более росло могущество власти церковной. На Западе, с падением Римской Империи, она не только сделалась независимой от светской власти, но старалась подчинить себе последнюю и установить некоторого рода теократию. Мы видели выше ее притязания. Однако эти стремления постоянно встречали отпор со стороны князей, которые находили поддержку в юристах, пропитанных духом римского права. Средневековые императоры и короли с колеблющимся успехом отстаивали свою самостоятельность; окончательно они восторжествовали. Франция отстаивала и независимость местной церкви от папской власти. Таково было значение Прагматической Санкции Людовика IХ и установленной французскими королями апелляции от злоупотреблений.
    С развитием нового государственного порядка роли переменились; государство стало верховным союзом. Оставляя церковь господствующей, оно постепенно распространяло на нее свою власть; установилась система государственной опеки. Это было возвращение к византийской системе, с тем, однако, различием, что католицизм, имея в папе внешнего главу, облеченного абсолютной властью, всегда сохранял большую независимость. Однако и здесь, с развитием государственных начал, религию стали рассматривать как местный народный интерес. Короли более и более брали под свою защиту местные церкви против папских притязаний. Так развилось во Франции понятие о правах галликанской церкви, состоящей под защитой государственной власти. Конкордатом Франциска I короли приобрели даже право назначения епископов. При Людовике ХIV, несмотря на всю его нетерпимость относительно протестантов, права галликанской церкви были укреплены известной Декларацией 1682 года, которой не только утверждалась полная независимость светской власти и ненарушимость обычаев, принятых галликанской церковью, но отвергалась непогрешимость папских декретов, изданных без согласия соборов.
    Значение светской власти еще более возвысилось вследствие Реформации, которая, восставая на папство, искала защиты у светских князей. В то время признано было правило: «Чья земля, того и вера» (cujus est regio, illius est religio). Лютеранские князья сделались даже верховными епископами своих церквей. То же самое произошло и в англиканской церкви. Права папы перешли на английских королей, которые соединили в себе высшую духовную власть и юрисдикцию. Мы уже видели, что 39 статей англиканской церкви, а равно и Общий Молитвенник сделались государственным законом в силу актов парламента. Со времени утверждения парламентского правления все влияние короны перешло на аристократию, которой значение поддерживается огромным патронатством. Реформатская церковь, основанная на пресвитерианском начале, сохранила более свободы; однако в странах, где она была установлена князьями, и она состоит под сильным влиянием светской власти.
    С своей стороны, развитие начал терпимости еще более содействовало изъятию светской области из церковного ведомства, а с тем вместе и главенству государства. В этом отношении ХVIII век еще более утвердил систему опеки. Церковная власть слабеет даже в католических странах; средневековой порядок окончательно исчезает. В Германии главным представителем этого направления явился Иосиф II, в Тоскане – Леопольд. Наконец, Французская революция не только отменила систему господствующей церкви, но пыталась самое церковное устройство подчинить постановлениям светской власти. Это повело к междоусобиям и окончательно к падению религии. Наполеон I, конкордатом, заключенным с папой, восстановил государственное положение католицизма; но вместо господствующей церкви утвердилась система признанных церквей, состоящих одинаково под опекой государства. Органическими Законами восстановлена и Декларация 1682 года относительно прав галликанской церкви. Эти новые начала, в большей или меньшей степени, распространились и в Германии.
    Как реакция против этого направления, в новейшее время, с развитием начала свободы, явилось стремление освободить церковь из-под опеки государства. Это стремление особенно сильно обнаружилось в католицизме. По существу своему, римско-католическая церковь, в силу сохраняемых ею средневековых преданий, ищет не столько свободы, сколько владычества. Требуя свободы для себя, она отвергает ее у других. Это явно выразилось в известном Силлабусе, изданном Пием IХ, где коренные начала общественной свободы, завоеванные в новое время, подвергнуты проклятию. Упомянутый выше австрийский конкордат 1855 года свидетельствует о том же направлении. Оно находит поддержку в правительствах, которые ищут опоры церкви против распространяющихся в обществе революционных учений. Однако эти притязания оказываются бессильными против современного духа. На практике католическая церковь везде принуждена от них отказаться. Отстоять себя она может только на почве свободы, и здесь она обладает таким оружием, как никакая другая. В силу своей веками упроченной организации, возвышающей ее над всеми мирскими властями, она способнее всех защищать независимость религиозной области от государственной опеки. Это доказала недавняя борьба ее с Германской Империей. В этом состоит крупная историческая заслуга католицизма. Теократические притязания осуждены историей; но независимость церкви от государства составляет драгоценное начало, признанию которого всего более содействовал католицизм. Изречение Кавура: «Свободная церковь в свободном государстве», становится лозунгом современного либерализма. Эта система давно уже утвердилась в Бельгии, несмотря на преобладание в ней католического исповедания. Она же установлена ныне в Италии. Это единственная почва, на которой возможно примирение противоборствующих стремлений. Можно думать, что в этом состоит будущность наиболее развитых человеческих обществ, ибо только этим путем внутренняя свобода человека ограждается вполне от внешнего принуждения, с чьей бы стороны оно ни последовало. Но в какой степени эти начала могут прилагаться при данных общественных условиях и особенно при различном духе и направлении церквей, это вопрос, который относится уже не к праву, а к политике.
    КНИГА ЧЕТВЕРТАЯ. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО И СУД
    ГЛАВА I. ВИДЫ ЗАКОНОВ
    Мы рассмотрели общие начала, определяющие существо закона и его отношения к другим элементам государства. Теперь обращаемся к различным видам законов и к способам их составления. Здесь придется частью повторить сказанное прежде.
    Законы различаются по пространству и по времени действия, по форме и по содержанию.
    По пространству законы разделяются: в отношении к территории, на общие и местные, в отношении к лицам – на общие и частные. Закон, по существу своему, есть общая норма, которая распространяется на всю территорию и обязательна для всех граждан. Без этого нет государственного единства. Однако из этого правила делаются исключения, когда особенные обстоятельства требуют особых определений для той или другой части государства или для того или для другого разряда лиц. Государственное единство не исключает разнообразия условий, вызывающих различие юридических норм. Отсюда возникают законы частные и местные. Первые называются привилегиями, когда ими предоставляются льготы известным лицам или сословиям. В прежнее время привилегии, представляющие известный разряд лиц из действия общих государственных законов, назывались также вольностями, название, заимствованное от средневекового понятия о вольном человеке, подчиняющемся власти только по собственному изволению, но которое сохранилось и при новом государственном порядке, даже в самодержавных странах. Так, у нас Жалованной Грамотой о вольностях дворянства последнее было освобождено от обязательной службы и получило утверждение всех своих прав на земли и на крепостных крестьян. Частные союзы могут иметь и право собственного законодательства, в пределах, указанных общим законом; это называется автономией.
    Иногда законами называются и решения законодательной власти в приложении к отдельным случаям. Таковы, например, в Англии частные билли (private bills), издаваемые парламентом, относительно деления общинных земель, концессий железных дорог и т. п. Таковы же у нас Высочайшие повеления. Но это не законы в собственном смысле, а постановления или распоряжения, издаваемые верховной властью. То же должно сказать и об изъятиях от закона, которые устанавливаются верховной властью, когда приложение общего закона было бы неудобно или несправедливо.
    По времени действия законы разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. Первые действуют постоянно, вторые – временно, при чрезвычайных обстоятельствах. В последнем случае обыкновенные законы приостанавливаются, особенно те, которыми ограждаются права личной свободы. В конституционных государствах существенно важен вопрос, кому предоставляется право приостанавливать действие обыкновенных законов и издавать чрезвычайные: законодательной власти или правительственной? Выше было уже объяснено, что издание чрезвычайных законов, как и всяких других, должно исходить от законодательной власти; но введение их в действие может быть предоставлено правительственной власти, ибо палаты не всегда в сборе, а тут нужно действовать быстро. Требуется только последующее утверждение палатами. Но в Англии это право остается за законодательной властью, причем, однако, правительству может быть дано полномочие вводить или отменять действие той или другой меры в известных местностях. В бельгийской конституции совершенно даже воспрещается приостановление конституционных гарантий.
    Иногда и обыкновенные законы издаются на время, в виде опыта, когда нужно испробовать известную меру, прежде нежели превратить ее в постоянный закон. Такие пробные законы могут простираться на всю территорию или ограничиваться известной местностью.
    В Англии издаются иногда общие законы, введение которых предоставляется жителям местностей. Таковы, например, санитарные законы, изданные для городов. Они требуют значительных расходов, которые не всем по силам. Поэтому городским общинам дано право вводить их по усмотрению. Но подобные факультативные законы совершенно неуместны там, где ограничиваются личные права граждан. Таково, например, предположение ввести восьмичасовой рабочий день там, где этого пожелает большинство рабочих известного округа. Ограничение личной работы, если может быть допущено, то единственно в силу общей государственной пользы, а не по воле местного большинства. Предоставление же известного правила на волю частных лиц показывает, что тут нет общего государственного интереса. Это просто дозволение большинству притеснять меньшинство.
    По форме законы разделяются на собственные, или писанные законы, обычаи и юриспруденцию. Таковы источники законодательства, которые имеют значение в публичном праве, так же как и в частном.
    Писанный закон есть высшая форма закона, ибо здесь воля законодателя выражается ясно и сознательно; обязательная сила его не подлежит сомнению; здесь известен и срок, с которого начинается действие. Однако и писанный закон может выйти из употребления, когда власть перестает его прилагать, не отменяя его формально. Таким образом, он уничтожается силой обычая. К этому прибегают иногда не только по недостатку случаев приложения, но и сознательно, когда применение закона встречает затруднения или вообще нежелательно, а между тем формальная отмена могла бы повести к возбуждению страстей. Но по существу своему, это худший способ отмены, ибо здесь право становится сомнительным.
    Закон может быть издан: 1) в виде отдельных узаконений; 2) в виде свода; 3) в виде уложения или устава.
    Первый способ есть самый обыкновенный при развитии законодательства по мере практических потребностей, без приведения его в общую систему. Здесь законы являются рассеянными. Имеющие силу и отмененные не отделяются друг от друга; нередко одна часть закона отменена, а другая – нет. Таково большей частью английское законодательство. Вторая система состоит в сведении воедино всего действующего законодательства, но без руководящей мысли, которая делала бы из него стройное и последовательное целое. Здесь связь внешняя, а не внутренняя. Она имеет, однако, ту огромную выгоду, что здесь не устанавливается насильственная систематизация; историческое развитие законодательства сохраняется всецело. Свод может быть составлен по отдельным частям законодательств или по всем, как у нас. Наконец, третий способ состоит в систематическом законодательстве. Уложение составляется одновременно, а потом изменяется и пополняется по мере надобности. Но так как каждая отрасль законодательства представляет свою систему, то не может быть одного уложения по всем частям, а всегда есть несколько.
    Обычай может господствовать как в гражданском праве, так и в государственном. Он играет важную роль в учреждениях, развивающихся исторически. Английская конституция большей частью основана на обычае. Так, например, не существует закона, которым бы устанавливались две палаты. Это устройство вытекло из жизненных потребностей и утвердилось практикой. В этом отношении важное значение имеют так называемые прецеденты, то есть прежние решения однородных дел. Они служат руководящими началами для новых случаев. Однако юридическая сила обычая является иногда весьма сомнительной. Он признается обязательным единственно на том основании, что он постоянно прилагается властями, общими или местными, судебными или законодательными. Если же известное право, в силу обстоятельств, долго оставалось без употребления, то возникает вопрос: потеряло ли оно силу или нет? На этот вопрос могут быть разные ответы. Так, например, современные демократические толкователи английской конституции утверждают, что право королевы отказать в санкции проекту закона, прошедшему через обе палаты, затерялось, так как оно давно уже не находит приложения. Точно так же они утверждают, что при столкновении в мнениях верхней палаты и нижней первая обязана окончательно уступить, так как это делалось постоянно в течение нынешнего столетия. Подобные выводы, основанные на смешении факта с правом, благоразумных сделок с юридической обязанностью, ведут к ниспровержению всех веками установившихся учреждений натиском массы, отвергающей всякие сдержки. Выше было уже замечено, что те же писатели не думают отвергать права нижней палаты отказать правительству в податях, хотя это право никогда не прилагалось на деле.
    Наконец, и юриспруденция часто получает силу закона. Она имеет две формы: судебные решения и наука. Сила судебных решений основывается на том, что судья является толкователем закона в приложении к частным случаям. Если закон недостаточен, он должен его восполнить. В силу прецедентов, судебное решение может служить основанием для последующих решений по однородным делам. Через это устанавливается постоянная практика, приноравливающаяся к жизненным условиям. Однако и тут все зависит от усмотрения судьи, что составляет слабую сторону этого источника права. Если бы судебное решение имело безусловную обязательную силу для будущего, то оно никогда не могло бы быть отменено тем же порядком, следовательно исключало бы возможность приспособления к новым жизненным требованиям. Принимая в соображение прецеденты, судья должен в каждом данном случае решать, что он считает правом, а этим открывается обширное поле для произвола. Кроме того, постановлением новых решений дается обратная сила закону, ибо новое толкование прилагается к прошлому случаю. К государственному праву судебные решения менее всего приложимы; однако и здесь они находят довольно обширное применение. Так, в Англии многие административные законы толкуются и применяются судами. Во Франции то же действие имеет юриспруденция Государственного Совета. В Соединенных Штатах Верховный Суд является высшим толкователем основных законов; ему федеральная конституция обязана главным образом своим развитием.
    Что касается до науки, то она только косвенно может служить источником положительного государственного права. Надобно, чтобы установившийся ее авторитет был признан государственными властями. Так, согласное мнение юристов может служить основанием для судебных решений. Еще важнее разработка начал естественного права, которое, как мы видели, восполняет иногда самый положительный закон и во всяком случае служит руководством при развитии законодательства. Но для того чтобы эти начала получили приложение, они должны войти в общее сознани,е быть приняты законодателем.
    По содержанию законы, вообще, разделяются на государственные, гражданские, уголовные и, наконец, церковные, составляющие особый отдел. Государственные законы, в свою очередь, разделяются на отдельные отрасли, как-то: военные, полицейские, финансовые и т. д. Но еще важнее разделение по степени силы, которая им присваивается, в зависимости от определяемых ими прав. В этом отношении они разделяются на основные, обыкновенные, постановления и распоряжения; последние относятся к частным случаям, однако с более или менее постоянным характером.
    Многие писатели считают разделение законов по степени силы чисто формальным, основывая его исключительно на том, что эти различные виды законов издаются разными властями: учредительной, законодательной, правительственной и, наконец, чисто административной. Поэтому они находят его приложимым только к конституционным государствам, где существует разделение властей. Такого мнения держится, между прочим, Штейн. Однако с этим нельзя согласиться. Если различным отраслям власти предоставляются различные законодательные права, то это делается не произвольно, а по самому существу дела, вследствие различного содержания законов. Без сомнения, при сосредоточенном правлении, различные области смешиваются; даже и при разделении властей, нередко по чисто случайным соображениям, те или другие постановления из одного разряда переносятся в другой. При таких тесных взаимных отношениях, какие существуют в этой области, точного разграничения установить невозможно. Однако есть общие черты, которые указывают на существенные различия.
    Основными законами определяются устройство и права верховной власти в различных ее отраслях: законодательной, правительственной и судебной, а также основные права и обязанности граждан. К этому присоединяются те или другие постановления, которые считают более или менее важными и которые желают оградить от произвола. В Северной Америке в конституции отдельных штатов вносится множество подробностей, которые обыкновенно определяются простыми законами. Это происходит от недоверия к законодательным собраниям и стремления изъять общественное управление из-под влияния партийных интересов и личных сделок между представителями.
    Самое различие между основными законами и обыкновенными существует не везде. Практическое значение оно имеет только там, где право издавать и изменять основные законы и обыкновенные присвоено различным властям, то есть там, где власть учредительная отделена от законодательной. В Англии, где обе власти одинаково принадлежат королю в парламенте, это различие не существует. Английская конституция развилась исторически; по мере оказывающейся потребности, те или другие ограждения народных прав формулировались в виде законов, утверждаемых верховной властью. Но эти основные законоположения не составляют ничего цельного и по форме ничем не отличаются от других. В самодержавных государствах основные законы суть те, которые должны быть особенно уважаемы и с которыми остальные должны сообразоваться.
    Но основные законы вовсе не означают законов неизменных, хотя в прежние времена они принимались иногда в этом смысле. Неизменных законов быть не может, ибо закон должен всегда сообразоваться с государственной пользой. Установление закона на вечные времена есть не более как средство для предупреждения легкомысленных перемен. Оно не может связывать верховную власть, которая всегда должна иметь ввиду только начала общего блага. Иногда конституции объявляются неизменными в течение известного числа лет. И это делается с целью упрочить новый порядок, устраняя скороспелые перемены. Так поступил уже в древности Солон при введении в Афинах новых учреждений. Французская конституция 1791 года воспрещала первым двум законодательным собраниям выражать желание о перемене конституции, а следующим затем двум дозволяла подобные постановления только в последние два месяца их существования. Но такие ограничения не достигают цели: когда чувствуется потребность перемены, она производится насильно, если не может быть совершена законным путем. Гораздо целесообразнее обставление перемен разными гарантиями, о которых будет сказано ниже.
    Основной закон должен быть один для всего государства, ибо им определяется устройство государства, как единого целого. Где основные законы различны, там существуют различные государства. В средние века вместо одного основного закона существовали отдельные сословные привилегии или вольности, которые составлялись договорным путем и не могли изменяться иначе как согласием сторон. Этот порядок проистекал из частного воззрения на государство, которое рассматривалось не как единое целое, а как сочетание разных общественных союзов и лиц, с различными правами и обязанностями. В сложных государствах, рядом с общим основным законом, существуют разные основные законы для разных частей; но это происходит оттого, что эти части составляют отдельные государства, что не мешает им для общих дел образовать единый союз, управляемый единым законом.
    Основной закон может быть писанный или обычный. Во многих государствах вовсе не существует писанного основного закона. В особенности там, где вся власть сосредоточивается в одних руках, нет нужды определять ее ближайшим образом. Даже государства с сложным политическим устройством иногда обходятся без писанного уложения. Его не было в Риме; его нет и в Англии. Таково, вообще, свойство исторически развивающихся учреждений. Государственное устройство определяется здесь частными законами и обычаями, устанавливающимися мало-помалу. В случае сомнения, обращаются к прежним примерам, которые служат авторитетом. Теоретики исторических учреждений видели в этом даже единственный нормальный и правомерный порядок государственного устройства, отвергая писанные конституции, как произведение человеческого произвола и революционного духа. Но такой порядок совершенно невозможен там, где перемена образа правления совершается внезапно, где даруются новые права и устанавливается новая власть. Здесь необходимо писанное уложение, или конституция. Даже при историческом развитии учреждений приходится отдельные статьи, составляющие предмет спора, формулировать письменно. Нередко историческое развитие состоит в борьбе, в которой вопрос решается силой оружия. Английская история представляет немало таких примеров. А потому противоположение исторического развития революционному далеко не верно. Человеческая история представляет не органический рост, как растение, а борьбу живых сил, которых соглашение выражается в законе.
    Обыкновенные законы развивают и дополняют начала, установленные основными. Законы, которые развивают эти начала в подробностях, называются органическими. Так, например, конституция устанавливает свободу печати; органический же закон о печати развивает в подробностях все касающиеся печати правила. Обыкновенными законами определяются и такие предметы, которых основной закон вовсе не касается. Общее правило состоит в том, что они не должны противоречить основным законам; иначе они недействительны.
    От законов отличаются постановления (Verordnungen, reglements). Это – правила, издаваемые правительственными властями и определяющие обязательные для граждан способы исполнения или приложения законов. Закон должен быть единый и постоянный; постановления же применяются к изменяющимся практическим потребностям, судьей которых могут быть только правительственные власти. Таковы, например, полицейские распорядки. Но эти нормы могут прилагаться исключительно к административной области. Они не могут касаться гражданских, личных и политических прав, определение которых зависит единственно от законодателя. Однако, при соединении обеих властей в одних руках, эти два разряда обязательных правил нередко смешиваются. Смешение может произойти не только в государствах самодержавных, где, по самому образу правления, обе власти соединены в лице монарха, но и при конституционном порядке. В Англии парламент вступается во множество правительственных дел, а потому здесь нет принципиального различия между законами и постановлениями. Парламентскими актами установляются, например, таксы на экипажи. Однако и здесь закон уполномочивает иногда правительственные места и лица издавать обязательные постановления в положенных им пределах. Иногда эти постановления имеют характер временный (ргоvisional orders) и должны представляться на утверждение парламента. Такие полномочия даются и в самодержавных государствах. Во всяком случае, общее правило то, что постановления не должны противоречить законам. Иначе они недействительны.
    Постановления, так же как законы, могут быть общие и местные. Первые издаются центральным правительством, вторые – местными властями, как правительственными, так и выборными. Во Франции, такие права предоставляются префектам и мэрам; у нас городские думы имеют право издавать обязательные постановления по соглашению с полицией.
    От постановлений отличаются инструкции, определяющие способы исполнения законов, как руководство для исполнителей. Они даются высшими властями подчиненным и обязательны только для последних, а не для граждан. Новое лицо может дать и новые инструкции. Эти наставления издаются путем циркуляров, когда они касаются, вообще, местных властей или сообщаются лицу, которому дается поручение. При смешении властей, нередко циркулярные предписания правительственных лиц подчиненным делаются обязательными для граждан; это ведет к замене законного порядка господством произвола.
    Что касается до распоряжений (Verfiigung, arrete), то этим именем обозначаются отдельные постановления правительственных властей, центральных или местных, принятые по отдельным случаям гили для известного рода дел, временно или постоянно. Во Франции отличаются arretes reglementaires и arretes individiuels: одни имеют общую распорядительную силу, другие относятся к известным лицам. Последние теряют уже характер общего правила.
    ГЛАВА II. ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО
    Кому принадлежит право составлять, изменять и отменять законы?
    Относительно основных законов было уже сказано, что это право принадлежит власти учредительной, которая составляет существенную часть верховной власти, но может иметь свои отдельные органы. Несправедливо, что изменение основных законов может совершаться не иначе, как с согласия народа. Это взгляд, истекающий из понятия о первоначальном договоре, устанавливающем основные законы государства. При этом предполагается, что по крайней мере часть учредительной власти всегда остается за народом. Но оба эти предположения неверны. Последнее приложимо только к демократическим республикам. Кому в государстве, управляемом Положительными законами, принадлежит учредительная власть, это определяется самими законами, и если последние не предоставляют этой власти народу, то она ему не принадлежит. Естественный же закон, как мы видели, только восполняет недостаток положительного. По естественному закону, учредительная власть принадлежит народу лишь тогда, когда прекратилась законная власть, а с тем вместе и сила определяющего ее положительного закона. Это может совершиться естественным или насильственным путем, вследствие пресечения династии или политического переворота. Во всяком случае, новый порядок может быть установлен только согласием народа и его представителей, которые, за отсутствием всякой власти, остаются единственными носителями верховной воли государства. Но если низвергнута одна правительственная власть, а народное представительство осталось в законном составе, то оно, по самому своему положению, является решителем судеб народа, и нет никакого повода сзывать учредительное собрание, не установленное существующими законами. Так было поступлено во Франции после июльской революции.
    Несправедливо и то, что основные законы не могут быть изменяемы иначе, как с согласия лиц, в пользу которых они изданы. В прежние времена, при господстве средневековых начал частного права, это требование прилагалось как к престолонаследию, так и к сословным вольностям. В Германии, даже в самодержавных государствах монарх, не мог самовольно изменять законы о престолонаследии. Он мог быть связан трактатами, заключенными с посторонними владетельными домами относительно взаимного наследования престола (Erbvertrage, Erbverbruderangen). Некоторые из этих трактатов сохраняют силу и доселе. В Швеции до сих пор немногие сохранившиеся, довольно, впрочем, ничтожные привилегии дворянства не могут изменяться иначе, как с согласия дворянского собрания, хотя высшее сословие потеряло принадлежавшее ему прежде право отдельного представительства в штатах, то есть самостоятельное участие в верховной власти. Все это не более как остатки средневекового порядка. По государственным началам, основные законы могут быть изменяемы только учредительной властью, и ею одной; согласие заинтересованных лиц нужно лишь тогда, когда они сами в ней участвуют. Поэтому закон о престолонаследии всегда может быть изменен царствующим государем, с согласия народного представительства, там где оно существует, но без согласия наследников, ибо последние не имеют участия в верховной власти: право наследования присваивается им единственно во имя общего блага, судьей которого всегда является существующая верховная власть; она издает, она же изменяет законы. Точно так же и льготы, дарованные сословием, могут быть отменяемы без их согласия, если эти сословия сами не участвуют в верховной власти; в противном случае их согласие требуется. Как скоро власть разделена, так необходимо согласное решение всех факторов. В чисто государственном порядке, король, который дает конституцию, ограничивающую его права народным или сословным представительством, тем самым теряет право изменять и отменять ее односторонним актом своей воли. Новым законом прежняя верховная власть заменяется новой, состоящей из короля и представителей, а потому всякое изменение основного закона отселе может законным образом совершаться только совокупным решением обеих властей.
    Способы установления конституций могут быть разные, смотря по тому, какой властью они издаются. Конституции, дарованные односторонним актом воли монарха, называются пожалованными или октроированными, конституции, установленные согласием короля и народных представителей, – соглашенными или пактированными. В этом смысле говорят о конституционном договоре, le pacte constitutionnel, хотя, в сущности, договор здесь только внешняя форма соглашения: издание основного закона всегда есть действие единой верховной власти. К тому же разряду принадлежат и конституции, составленные правительством и одобренные народом, путем всеобщего голосования. Таковы были императорские конституции во Франции. Бонапартисты доселе считают плебисцит единственной законной формой выражения народной воли относительно основных законов. Но такое требование не имеет ни малейшего юридического основания. Подаются ли голоса непосредственно полноправными гражданами или через представителей, это нисколько не изменяет существа дела. Тем или другим способом, безразлично, издаются конституции, устанавливаемые чистым актом народной воли. Многочисленные тому примеры представляют Северная Америка и Швейцария. Путем всенародного выбора в учредительное собрание устанавливаются конституции и после переворотов, ниспровергающих весь существующий порядок, например, во Франции в 1848 и в 1871 годах, также в Бельгии в 1831 году. Этот способ, который приверженцами народовластия признается единственным правомерным, не имеет в действительности никакого преимущества перед другими. Все законы способы имеют совершенно одинакую юридическую силу.
    Мы видели уже, что основные законы не могут быть объявлены неизменными вовеки и что воспрещение изменять их в течение известного срока не достигает цели. Иное дело те формальности и условия, которыми обставляются изменения конституции. Они имеют ввиду предупредить поспешные и легкомысленные перемены, допуская те, которые вытекают из действительных, широко распространенных потребностей. Эти условия касаются как предложений об изменении конституции, так и способов решения. То и другое нередко предоставляется разным органам. Предложение обыкновенно исходит от законодательных собраний; если существуют две палаты, то нужно согласие обеих. Иногда требуется усиленное число голосов, например две трети. Так постановлено в федеральной конституции Североамериканских Штатов; то же было и во французской конституции 1848 года. В конституции 1791 года требовалось заявление со стороны трех следующих друг за другом собраний, что составляет собственно удлинение срока. В Соединенных Штатах предложение может быть сделано двумя третями законодательных собраний отдельных штатов, в каковом случае самая формулировка его возлагается на особо созванный конвент. В Швейцарии инициатива может исходить от народа; для этого достаточно заявления о необходимости изменить конституцию, подписанное 30000 граждан.
    Затем самое решение может быть предоставлено различным учреждениям. В Бельгии, когда обе палаты, с согласия короля, заявили о необходимости изменить конституцию, они расходятся и выбираются новые, которые решают вопрос большинством двух третей в каждой. В Швейцарии обсуждение совершается новыми палатами, но обыкновенным законодательным порядком, причем требуется утверждение всеобщим голосованием. Последнему предлагаются и предложения, исходящие от инициативы граждан. Во Франции для решения вопроса созывается Национальное Собрание, составленное совокупно из Сената и Палаты Представителей. В Соединенных Штатах предложение, исходящее от Конгресса или сформулированное конвентом, получает силу, если оно утверждено тремя четвертями законодательных собраний отдельных штатов или нарочно созванных для того конвентов. Все эти формальности не полагают преград учредительной власти, а определяют только способы законного ее проявления.
    Составление обыкновенных законов заключает в себе первоначальное их начертание, обсуждение и, наконец, утверждение. Во всех этих действиях является существенная разница между образами правления, в которых законодательная власть отделена от правительственной и ограничивает последнюю, и теми, в которых обе власти соединены в одних руках. В самодержавных государствах закон может быть издан без всяких форм, в силу Высочайшей воли; в конституционных устанавливается известный порядок, без которого закон не имеет силы. Однако требование осмотрительности в обсуждении законов существует везде; разница состоит лишь в больших или меньших гарантиях, которыми оно обставлено.
    Первоначальное начертание законов в самодержавном правлении принадлежит высшим органам правительственной власти; в конституционном порядке оно может предоставляться и членам законодательных палат, хотя это право инициативы признается не везде. Там, где оно существует, начертание закона по инициативе представителей есть дело частное. Проект представляется в палату уже готовым; затем дальнейшее движение ограничивается обсуждением в палатах и утверждением главой государства. Когда же проект составляется правительством, то первоначальное его начертание может быть поручено отдельному лицу, или особой комиссии специалистов, или правительственным местам, заведующим отраслью, к которой относится закон, или, наконец, постоянным учреждениям, которым вверяются предварительные работы по законодательству, например, у нас, учрежденное при Николае Павловиче Второе Отделение собственной Его Величества канцелярии, или во Франции Государственному Совету. Общего правила тут нет; все зависит от большей или меньшей сложности закона и от усмотрения.
    Обсуждение закона бывает двоякое: правительственное, предварительное, и законодательное, окончательное. Первое опять может быть двоякого рода: политическое и административное. С политической точки зрения, проекты законов обсуждаются в собрании правительственных лиц, которым вверено управление. Это имеет целью соблюсти единство действия и направления правительства; здесь выслушиваются возражения со стороны управляющих другими отраслями, которых закон может касаться. Такое обсуждение необходимо в особенности там, где существует солидарный кабинет, ответственный перед палатами. Но кроме того, может быть предварительное обсуждение проекта в особом правительственном совещательном учреждении, с целью рассмотреть вопрос с административной и технической точек зрения. В этих видах, в конституционных монархиях, правительство, представляя закон палатам, иногда подвергает его предварительному обсуждению в Государственном Совете. Во Франции, во времена как первой, так и второй Империи, это было даже обязательно. Назначенные правительством члены Государственного Совета должны были поддерживать выработанный им закон перед Законодательным Собранием. В республиканскую конституцию 1848 года было также введено правило, что представляемые правительством проекты, за некоторыми исключениями, должны были предварительно рассматриваться в Государственном Совете, куда, по усмотрению собрания, отсылались и проекты, исходящие от инициативы представителей. Это вызывалось тем, что палата была одна, следовательно гарантии осмотрительного обсуждения, которые даются второй палатой, отпадали. Вообще же, предварительное обсуждение проектов в Государственном Совете предоставляется усмотрению правительства. Так установлено и в Пруссии. В самодержавных государствах, где нет законодательных палат, правительственное и законодательное обсуждение сливаются в одно. Здесь Государственный Совет служит совещательным органом законодательной власти. Однако и тут требуются предварительные заключения министров, которых закон может касаться. Весьма важное значение имеют самые способы обсуждения законов в законодательных собраниях. Они устанавливаются регламентами. Принятый порядок должен обеспечивать, с одной стороны, свободу прений, с другой стороны – осмотрительность решений. Последнему в значительной степени способствует существование двух палат, согласное решение которых требуется для издания законов. Этим устраняются случайные увлечения и одностороннее влияние партий. К тому же клонится и требование троекратного обсуждения проектов в каждой палате. Обыкновенно, впрочем, первое чтение служит только для предварительного ознакомления с делом; настоящее обсуждение начинается со второго. В случае спешности (declaration d’urgence), обсуждение ограничивается одним разом. Иногда к этому прибегают и для сокращения прений; но этим правом легко злоупотреблять.
    Существенную часть парламентской процедуры составляет назначение комиссий, для рассмотрения предложений и представления о них доклада собранию. Такое предварительное обсуждение в немногочисленной коллегии, составленной из доверенных лиц, весьма полезно для выяснения различных точек зрения и для основательного обсуждения вопросов, которое в многочисленном собрании часто идет вразброд и подвержено всяким случайностям. Однако в классической стране парламентского правления, в Англии, вся палата, при втором чтении, преобразуется в комиссию, с устранением всех формальных правил относительно порядка прений. Через это последние могут вытягиваться непомерно. Но для некоторых дел, в особенности для предварительных исследований, назначаются избранные комиссии (select committees), обыкновенно из пятнадцати членов, с весьма обширными полномочиями. По принятым правилам, члены этих комиссий предлагаются тем лицом, которое вносит самое предложение о назначении комиссии; они утверждаются палатой. Редко производятся выборы. Особые постоянные комиссии выбираются нижней палатой в начале каждой сессии или назначаются председателем с утверждением палаты для некоторых дел, как-то: для исследования выборов (General committee of election), для соблюдения постоянных правил (standing orders committee); также назначается избирательная комиссия, которой предоставляется выбор членов в специальные комиссии по частным биллям. По французской системе, вся палата по жребию разделяется на бюро, или отделения, которые выбирают комиссии для рассмотрения тех или других проектов или финансовых предложений. Только в исключительных случаях комиссии выбираются совокупной палатой. Выборы в отделениях дают возможность предварительного ознакомления с мнениями избираемых членов и обеспечивают участие в комиссиях меньшинства, которое может иметь перевес в том или другом отделении. В Соединенных Штатах принята система постоянных комиссий (standing committee), назначаемых на весь законодательный период, то есть до новых выборов в Палату Представителей; но по отдельным вопросам назначаются иногда избранные комиссии (seleet committees) для одной только сессии. В Сенате члены комиссий выбираются собранием; в Палате Представителей они назначаются председателем, что дает последнему громадное влияние на ход дел, тем более что комиссии одни имеют сношения с министрами, которым доступ в палату воспрещен; следовательно, от них зависят все переговоры и соглашения. Нельзя сказать, чтобы подобный порядок приводил к удовлетворительным результатам.
    Относительно прений принято вообще, что члены могут говорить только один раз. В североамериканской палате принято за правило, что речь не может продолжаться более часа; исключения допускаются только по общему соглашению. Весьма важно право палаты прекращать прения, когда она считает вопрос исчерпанным. В Англии была допущена в этом отношении полная свобода, и в течение столетий она не имела дурных последствий, пока, наконец, в новейшее время Ирландцы не вздумали воспользоваться этим для произведения обструкции, то есть для нескончаемого затягивания прений. Вследствие этого было принято правило, что палата может заранее назначить срок, когда прения должны быть обязательно закончены. Но при обширных проектах это может повести к тому, что значительная часть закона остается не обсужденной, что и случилось с внесенным Гладстоном биллем об ирландском самоуправлении. Речи произносятся либо с трибуны, либо с своего места; оратор обращается или к собранию, или к председателю. Подача голосов может быть тайная или явная, поименная или огульная, посредством писанных карточек, вставанием, поднятием рук или расхождением в разные стороны. Прениями руководит председатель; он охраняет порядок, соблюдает очереди, пресекает уклонения, ограждая, однако, необходимую свободу слова; наконец, он ставит вопросы и объявляет решение. От его авторитета и беспристрастия в значительной степени зависит успешный ход дела. Но деспотические права, предоставленные председателю, могут через меру умалить значение собрания. Обыкновенно председатель выбирается самим собранием, ибо, только пользуясь полным его доверием, он может сохранить в нем надлежащий авторитет.
    Если в представительных собраниях важно точное определение правил, обеспечивающих осмотрительность решений, то тем более оно необходимо в многолюдных народных собраниях, какие бывали в древних республиках. Удовлетворительное обсуждение вопросов, в сущности, здесь невозможно. Поэтому самое разумное правило состоит в том, что народному собранию предоставляется только принять или отвергнуть предложения сановников или Сената. Так и было в Спарте и в Риме, в лучшую их пору. В Афинах, при господстве демократии, прибегали к своеобразному учреждению, о котором уже упомянуто выше. В начале каждого года народному собранию предлагался вопрос, угодно ли ему будет изменить какие-нибудь законы, и если получался утвердительный ответ, то избирались номофеты, числом до тысячи человек, перед которыми происходили прения, порядком, аналогичным судебному состязанию: предлагающие перемены излагали свои доводы, а официальные защитники законов ратовали за сохранение существующего порядка. Затем решение номофетов предлагалось на утверждение народного собрания. Это было нечто вроде многолюдной комиссии, представлявшей свой доклад. В Афинах уже ораторам дозволялось говорить только один раз и не допускались уклонения от предмета прений. Запрещалось также перебивать говорящего. Для надзора за порядком назначалось по жребию известное число граждан. Нарушившие правила подвергались наказанию. Предложения записывались и вывешивались заранее, дабы они всем могли быть известны, причем устранялись предложения, противные законам, если они не клонились к тому, чтоб изменить последние. Таким образом, в древности установились уже обычные правила законодательных собраний. Это были не шумные, беспорядочные сходки, а правильные органы государственной власти.
    В самодержавных государствах, где место законодательных собраний заступает Государственный Совет, вместо обсуждения вопросов в комиссиях устанавливается разделение на департаменты. Здесь всякое предложение обсуждается сперва в подробностях в малолюдной коллегии, после чего оно с ее заключением поступает в общее собрание.
    Закон, прошедший через законодательное обсуждение, окончательно представляется на утверждение главе государства. Монарху обыкновенно предоставляется право безусловного отказа (veto). Весьма немногие конституции допускают отказ отлагательный (veto suspensif). Такова была французская конституция 1791 года, и такова же нынешняя норвежская, по которой проект, принятый тремя разными представительными собраниями, становится законом, даже если б он не был утвержден королем. В новой Германской Империи император вовсе не имеет права отказа, но для каждого закона требуется согласие Союзного Совета, состоящего из уполномоченных от отдельных государств, причем законы, относящиеся к войску, флоту и некоторым податям, считаются отклоненными, если не изъявлено согласие председательствующего, то есть уполномоченного от Пруссии. В республиках президент имеет только отлагательное вето, как в Соединенных Штатах, или вовсе его не имеет. Во Франции президент может только мотивированием предложений потребовать нового обсуждения вопроса; но если палаты останутся при своем решении, он обязан обнародовать закон в назначенный срок.
    Обыкновенные законы не должны противоречить основным; но вопрос о том, какую обязательную силу имеют законы, противоречащие конституции, весьма спорный. Если закон по форме противоречит конституции, например, если он издан без утверждения королевской власти или без обсуждения в палатах, то нет сомнения, что не может быть юридической обязанности его исполнять. Но как поступать, когда закон формально безупречен, но по содержанию противоречит конституции? Здесь существуют две системы: американская и европейская. Последняя не касается, однако, Англии, где нет различия между основными законами и обыкновенными, а потому не может быть и подобного столкновения. Американская система предоставляет судебной власти право не прилагать законов, изданных Конгрессом, но противоречащих конституции. Европейская система, напротив, требует от судебной власти безусловного повиновения, против чего, однако, восстают некоторые юристы. Обе системы имеют свои выгоды и свои недостатки: одна более охраняет основной закон, другая предупреждает столкновения между законодательной властью и судебной. Чисто юридическая точка зрения сводится к вопросу о толковании законов. Противоречит ли изданный закон основному закону или нет? Решение зависит от того, как толковать основной закон и кому принадлежит право толкования? Вообще, толкование законов может быть двоякое: законодательное и судебное. Первое имеет место по общему вопросу, когда сам законодатель объясняет свою волю, второе – в приложении к данному случаю и только для этого случая. Первое всегда имеет преимущество перед последним, ибо приложение подчиняется правилу. Но законодательное толкование принадлежит власти, издающей закон. Спрашивается: имеет ли обыкновенная законодательная власть право толковать основной закон законодательным путем? Если это право ей присвоено, то всякий новый закон безусловно обязателен для судебной власти; если нет, то судебное толкование остается во всей силе и судья не обязан прилагать законы, противоречащие конституции. Американская система вытекла из потребностей союзного государства. Здесь основной закон распределил законодательную власть между центральным представительством и отдельными штатами. Если бы центральная законодательная власть имела право толковать основной закон, то она всегда могла бы вторгаться в пределы прав отдельных штатов. А потому толкование конституции предоставлено независимому верховному судилищу. Европейская система, напротив, совершенно уместна там, где нет такого распределения законодательной власти между различными центрами. Будучи едина, законодательная власть гораздо ближе к учредительной. Последняя, в сущности, не более как та же законодательная власть, обставленная большими гарантиями. А потому последней может быть предоставлено законодательное толкование основных законов. Эта система введена даже в новейшие союзные государства, которые имели ввиду не столько оградить права членов, сколько усилить центральную власть. В Швейцарии, до половины нынешнего столетия, столкновения между Союзом и кантонами разрешались третейским судом. Конституция 1848 года превратила союз государств в союзное государство, а конституция 1874 года еще более скрепила эту связь. Но последняя, расширяя ведомство союзного суда, все-таки сделала для него безусловно обязательными все законы, издаваемые Союзным Собранием. В Германской Империи имперскому суду вовсе не предоставлено решение вопросов государственного права.
    Таковы отношения законодательной власти к судебной. Но обязательная сила законов распространяется и на низшие исполнительные власти и, наконец, на подданных. Относительно первых принято за правило, что они могут делать представления, но, при подтверждении со стороны высших, они обязаны повиноваться, ибо им вовсе не принадлежит право толковать законы. Что касается до граждан, то здесь вопрос сводится к правам судебной власти. Подданные не имеют права толковать законы, а потому обязаны подчиняться толкованию законодательному или судебному, смотря по тому, которому дается перевес. Если судебному, то они должны иметь право не повиноваться до решения суда или жаловаться в суд при нарушении права. Это рассмотренный уже выше вопрос о законном повиновении.
    Тот же вопрос, в еще большей силе, возникает насчет отношения законов к постановлениям. Последние издаются чисто административным путем. Общие постановления приготовляются обыкновенно исполнительными властями и обсуждаются в высших правительственных совещательных учреждениях, каков, например, во Франции Государственный Совет. Они утверждаются верховной правительственной властью, а иногда и просто министрами. Местные постановления издаются местными властями.
    Здесь вопрос о праве судей не прилагать несогласных с законом постановлений точно так же подвергается самым противоположным суждениям и решениям. Английская система предоставляет это право суду безусловно. То же установлено и в нынешней Германской Империи. Напротив, французский закон, идущий еще от первой революции, не дозволяет судам вступаться в действия административных властей, а потому изъемлет из их ведомства вопросы о незаконности постановлений. Решение их предоставляется особым административным судилищам. Прусская конституция постановляет, что единственно палатам, а не судам принадлежит право судить о законности или незаконности издаваемых постановлений. Такое ограничение прав судебной власти в конституционных государствах не находит теоретического оправдания. Там, где правительственная власть отделена от законодательной, правительственное толкование закона не может быть поставлено выше судебного, ибо судьи повинуются закону, а не правительственной власти. Отнять у них право толковать и прилагать закон по своему убеждению значит лишить граждан самой существенной гарантии от произвола. Законодательное толкование, для которого требуются сложная процедура и содействие разных органов, далеко не заменяет судебного. Однако, с другой стороны, тут возникает затруднительный вопрос о положении исполнительных органов, которые ставятся между предписанием закона и приказаниями поставленных над ними властей. В Англии исполнители сами ответствуют перед судом за свои противозаконные действия и не могут ссылаться на предписания начальства. В какой мере установлена их ответственность, мы увидим далее. В других странах разрешение подобных столкновений предоставляется административной юстиции, о которой также будет речь ниже. Хорошая организация последней может до некоторой степени дать гарантии гражданам, обеспечивая вместе и свободу действий административной власти; но при таком порядке правительственная точка зрения всегда остается преобладающей.
    Особое место занимают постановления, издаваемые в крайних случаях, при смутах и беспорядках, под ответственностью правительства, которое затем представляет их на утверждение законодательных собраний. Здесь самый закон заранее должен дать правительственной власти надлежащие полномочия; иначе судьи не обязаны прилагать подобных постановлений.
    Что касается до распоряжений, то их составление и издание принадлежат подлежащим властям. В случае противоречия с общими обязательными постановлениями или с законом, они могут быть отменены высшей правительственной властью. Но гражданам, которых права нарушены, всегда должно быть предоставлено право жаловаться либо в суд, либо в порядке административной юстиции. Щекотливый вопрос и здесь возникает на счет подчиненных, которым даются незаконные предписания. Различные точки зрения на этот предмет изложены выше; они будут подробно рассмотрены в связи с началами управления. У нас, в Основных Законах (ст. 75) постановлено, что «Если бы в предписании, непосредственно от власти министра исходящем, начальство, ему подчиненное, усмотрело отмену закона, учреждения или объявленного прежде Высочайшего повеления, тогда оно обязано представить о сем министру. Если же и за сим предписание будет подтверждено от лица министра, в той же силе, тогда начальство обязано случай сей представить на окончательное разрешение Правительствующему Сенату». Таким образом, Сенату предоставляется высшее толкование закона. Едва ли, однако, эти постановления наших Основных Законов когда-либо находили применение.
    Составленный и утвержденный закон должен быть обнародован во всеобщее сведение. Обнародование закона дает ему обязательную силу, ибо исполнять закон нельзя, если его не знаешь. Но как скоро он обнародован, он предполагается всем известным. Неведением закона никто отговариваться не может, ибо иначе нет возможности добиться исполнения. Обязанность правительства состоит в том, чтобы обнародование было по возможности полное и повсеместное.
    Способы обнародования законов могут быть разные: 1) изустное, посредством общественных глашатаев или чтения в церквах; 2) письменное, которое бывает местное и общее: первое – посредством прибития в публичных местах и напечатания в местных ведомостях, второе – посредством напечатания в официальной газете. Последнее дает собственно обязательную силу закону, остальные суть способы исполнения. Но так как обязательная сила начинается со дня обнародования, а получение известия не везде происходит в одно и то же время, то для различных местностей в государстве назначаются разные сроки, по расчету времени прихода указа из столицы.
    Обязательная сила закона простирается только на будущее время. Обратной силы закон не имеет. Обратное действие закона есть логическое противоречие, ибо оно предполагает, что закон действовал, в то время когда он не действовал. В особенности несправедливо обратное действие закона в ущерб гражданам. Последние не могли поступать по закону, который еще не существовал; действия их, разрешенные прежним законом, были действиями законными, а потому не подлежат последующему воспрещению, а тем менее наказанию. Но закону дается иногда обратное действие в виде милости, когда льготы, даруемые за известные деяния, распространяются и на прежние.
    Обязательная сила закона продолжается до тех пор, пока он не будет отменен тем же порядком. Но мы видели уже, что иногда он просто выходит из употребления или перестает прилагаться. Случается также, что вместо формальной отмены закон заменяется новым, противоположным прежнему. Отсюда правило: последующий закон отменяет предыдущий (lex posterior derogat рriоri). Однако при этом нередко возникают затруднения, подающие повод к различному толкованию: иногда противоречие может быть неясное, или прежний закон может быть отменен не в полном соcтаве. На счет отношения общих законов и частных существуют особенные правила. Вообще признается, что частный закон отменяет общий (lex specialis derogat generali), но не во всем объеме, а только в том, что содержится в частном законе. Наоборот, последующий общий закон не отменяет предыдущего частного (lex posterior generalis non derogat priori speciali), если об этом особенно не упомянуто.
    Законом могут быть отменены права граждан. Эти права могут быть частные и политические. Мы видели, что только частное право может быть приобретенным, то есть присвоенным лицу как собственность; государственное же право не составляет собственности лица, исключая случаев, когда из него возникают имущественные права. Поэтому политическое право всегда может быть отменено законом; приобретенное же право, если отмена его требуется общественной пользой, может быть отменено не иначе, как с справедливым вознаграждением. Лишить человека приобретенного законного права есть нарушение высших начал справедливости.
    ГЛАВА III. СУДЕБНАЯ ВЛАСТЬ
    Суд прилагает закон к правам граждан. Он имеет целью отправление правосудия, то есть воздаяние каждому должного, на основании закона. Это воздаяние состоит или в признании и утверждении спорного права, или в наказании, которое служит возмездием за нарушение закона отдельным лицом.
    Таким образом, суд всегда имеет ввиду известное лицо и известный случай. Он вызывается столкновением прав или требований одного лица с правами и требованиями других, или же столкновением лица с общим законом, который всеми должен быть соблюдаем. Поэтому власть суда простирается только на данные случаи и столкновения.
    Отсюда ясно, что в суде всегда есть две стороны, которые спорят между собой. Эти стороны суть частные лица, тягающиеся между собой, или частное лицо и закон, который подвергся нарушению. Судья вызывается к деятельности самими сторонами. Он не вступается в дело по собственному побуждению, а является здесь третьим лицом. Его задача – держать весы, равные для обеих сторон, разобрать права и требования каждой и окончательно постановить свой приговор. Вся деятельность судьи клонится к постановлению приговора, который всегда относится к данным лицам и к данному случаю.
    Приговор постановляется на основании закона, который для судьи «составляет обязательную норму, служащую ему руководством. Под эту норму подводится разбираемый факт, ибо каждое жизненное столкновение представляет фактическое сочетание известных личных прав и обстоятельств. Судья прилагает закон к факту; но так как факты бесконечно разнообразны, а закон один, то судье предоставляется право толковать закон в приложении к данному случаю. В этих пределах судебное толкование обязательно; приговор имеет силу закона. Поэтому всегда требуется уважение к судебным приговорам; они считаются изречением правды, которой толкователем является судья. Однако это относится только к приговорам окончательным. Как человек, судья может ошибаться и произнести неправильное решение. Для устранения этого зла устанавливается ход по инстанциям. Но этот ход имеет предел: на высшего судью апелляции уже нет; его приговор должен быть уважаем, как закон.
    Таким образом, приговор представляет сложное решение, в котором различаются три стороны: 1) установление факта; 2) приложение закона; 3) предписание судебной власти об исполнении приговора. Первые два акта составляют раскрытие права (das Finden des Rechts), или приговор в собственном смысле, третье есть проявление власти. Эти стороны могут разделяться так, что или две первые отделяются от третьей, или две последние отделяются от первой. Судья, руководящий судом, всегда предписывает исполнение; но могут быть отдельные судьи, которым поручается или установление факта или даже произнесение приговора.
    Итак, существенное значение суда состоит в том, что он является высшим органом правды. Занимая положение третьего лица между тягающимися сторонами, он взвешивает противоположные доводы и произносит верховный приговор, который, в силу данной ему власти, приводится в исполнение. Отсюда ясно, что первое и необходимое свойство судьи есть беспристрастие, а оно возможно только при полной независимости как от тяжущихся лиц, так и от власти, охраняющей общественный порядок и преследующей его нарушения. Судья подчиняется единственно безличному закону и сам является первым его хранителем; но так как приложение закона к данному случаю всегда имеет индивидуальный характер, то приговор должен быть делом личного внутреннего убеждения.
    Никакая власть не имеет права предписать приговор, подобно тому как предписываются действия низшим административным органам. Такое предписание противоречит самому значению суда, ибо решение зависит не от воли власти, а от беспристрастного исследования всех обстоятельств дела. Действуя по внутреннему убеждению, судья не несет и ответственности за свое решение, разве будет доказан злой умысел или явное нарушение закона, в каковых случаях он сам подлежит суду. Неправильный приговор может быть только отменен или перевершен высшим судилищем, на основании нового исследования дела.
    Этими началами определяются отношения суда к другим отраслям государственной власти и к гражданам, а также самое судоустройство и судопроизводство.
    Судья может действовать не иначе, как на основании закона; следовательно, он закону подчинен. Однако судебная власть, по существу своему, независима от законодательной и, как правило, должна быть от нее отделена. Законодатель постановляет нормы, общие для всех; он имеет и должен иметь ввиду только общие начала, а не отдельные лица или частные случаи. Только через это закон получает высшее нравственное значение; он является выражением правды, а не политическим орудием в руках власти или партий. Судебная власть, напротив, касается единственно отдельных лиц и частных случаев, и здесь она должна быть совершенно независима. Как сказано, судья прилагает закон по внутреннему своему убеждению, решая по совести, насколько частный случай под него подходит.
    При этом, однако, судья не имеет права ни отменять, ни изменять закон; но он может, во-первых, испытывать действительную его силу. Судья обязан прилагать только тот закон, который имеет законную силу, то есть тот, который издан подлежащей властью и в законной форме. Все это исследуется судьей, но только в приложении к данному случаю. Судья не может вообще объявлять недействительным тот или другой закон или постановление, но он может не прилагать его к данному случаю, признавши его незаконность. Мы видели, однако, что власть судьи в этом отношении различна в различных государствах. Можно сказать вообще, что при столкновении основных законов с обыкновенными обязанность судьи прилагать последние может быть оправдана теоретически, ибо законодательная власть, как источник закона, стоит выше судебной. Только в сложных государствах, для ограждения прав отдельных штатов, верховное толкование основных законов предоставляется высшему судилищу. Но обязанность судьи прилагать правительственные постановления, несогласные с законом, противоречит самому существу суда, как чистому органу закона. Поэтому там, где признается независимость правительственной власти от судебной, как во Франции, подобные столкновения изъемлются из ведения судебной власти и предоставляются особым административным судилищам. Через это, однако, суд лишается важнейшей своей политической функции – быть органом закона при столкновении властей или при нарушении прав граждан. При таких условиях, истинный законный порядок не может быть обеспечен.
    Во-вторых, судье принадлежит толкование закона. Он не может отговариваться тем, что закон неясен или недостаточен, ибо спор должен быть решен. Он не может также обратиться к законодателю за изъяснением, ибо, не говоря о проволочке, законодательное толкование относится к смыслу закона вообще, а не к отдельным случаям; в приложении же к последним единственный толкователь есть судья, которого решения имеют силу закона. Но по этому самому судебное толкование не имеет обязательной силы для других случаев. Однако оно имеет право на уважение и может быть принято за руководство при последующих решениях. На этом основан авторитет прецедентов. Отсюда развитие юриспруденции, которое может происходить не только помимо закона, но и наперекор закону. Так, в Англии, в прежние времена, законодательство не раз пыталось изменить поземельные отношения, внося в них начало более свободного передвижения; но суды постоянно своим толкованием делали эти попытки тщетными и удерживали существующий строй, основанный на коренящемся в юриспруденции общем праве (common law).
    В-третьих, судья восполняет закон в случае пробела. Здесь он еще менее может обращаться к законодателю, ибо новый закон имеет силу только для будущего, а судья решает случай в прошедшем. Восполнять закон он может или придерживаясь общего духа законодательства, или прибегая к началам естественной справедливости. Так, римское право развивалось главным образом путем судебной практики. Здесь судья играл даже некоторым образом роль законодателя, ибо претор, при вступлении в должность, объявлял в своем эдикте, каких общих начал он будет держаться при решении споров; самое же приложение эдикта предоставлялось особым, назначаемым им судьям.
    Начало разделения законодательной власти и судебной подвергается иногда исключениям в случае политических преступлений, особенно когда дело идет об ответственности министров. В Англии, в прежнее время, практиковались так называемые bills of attainder, то есть законодательные акты, посредством которых обвинения в государственных преступлениях прямо подвергались осуждению и наказанию. Ныне подобные кары без суда отменены; в конституции Соединенных Штатов они прямо воспрещаются. Взамен того и в Англии, и во Франции по хартиям 1814 и 1830 годов, а равно и по нынешней республиканской конституции, нижней палате предоставляется право обвинения, а верхней – политический суд. Последняя, особенно если она состоит из членов пожизненных или наследственных, заключает в себе гарантии независимости и беспристрастия; а между тем политические преступления, особенно совершаемые ответственными министрами, требуют обсуждения не только с чисто юридической, но и с политической точки зрения. Но другие законодательства устанавливают для этого особые верховные судилища, что согласнее с истинными началами правосудия. Так постановлено в Пруссии. В Бельгии, как уже сказано, политические преступления подлежат Кассационному Суду в полном составе.
    В Англии верхняя палата служит высшей инстанцией и для частных споров, переносимых из судов. Это остаток старинного порядка, который на практике не имеет существенного значения, ибо 1) эти дела весьма редки, вследствие значительности издержек; 2) по обычаю, в них принимают участие только лорды-юрнеты, возведенные в это достоинство из судей. Остальные воздерживаются от подачи голоса.
    Относительно правительственной власти основное правило состоит и в том, что суд и управление должны быть разделены. Это две разнородные власти, стоящие рядом. Судья призван отправлять правосудие, администратор заведует изменяющимися общественными интересами; судья действует по закону, администратор – по усмотрению; судья произносит приговор, администратор исполняет приказания; судья, как беспристрастный третий, должен быть независим от всяких посторонних влияний и от общественных отношений, администратор погружен именно в эти отношения и является зависимым колесом простирающейся на все государство бюрократической машины. Как скоро эти две власти соединяются, так или администратор становится судьей, и тогда водворяется судебный произвол, или же судья вмешивается в администрацию, и тогда последняя получает свойственный ей судебный характер.
    Некоторые писатели, принимающие в принципе начало разделения, стоят, однако, за соединение обеих властей в одних руках в низших инстанциях на том основании, что здесь требуется большая простота управления. Но именно в низших инстанциях административная власть приходит в ближайшее, постоянное соприкосновение с гражданами, а потому наиболее для них чувствительна. Здесь открывается самый широкий простор произволу, который всего невыносимее в этих ежедневных мелких столкновениях. Для устранения его требуется не только весьма высокое развитие, но и такое независимое положение низших органов, которое не соответствует требованиям управления. В Англии соединение обеих властей в руках мировых судей основано на том, что последние суть независимые лица, имеющие преимущественно судебный характер. Но именно недостатки этого порядка вещей повели к тому, что все отрасли управления, одна за другой, изъемлются из ведомства мировых судей и организуются на новых началах, с разделением властей. Можно сказать, вообще, что соединение обеих властей уместно при весьма несложных отношениях; разделение их несомненно означает шаг к высшему развитию.
    При отделении судебной власти от административной требуется, однако, и сохранение взаимной их связи. Органом этой связи служит министерство юстиции, которое входит в общий состав правительства и которому вверяется управление судебной частью. Оно заведует личным составом; ему же принадлежит инициатива всех законодательных мер. Кроме того, оно посредством своих органов играет существенную роль в самом производстве суда. Мы видели, что перед лицом суда закон, в случае нарушения,. является как бы одной из спорящих сторон. Если защита его предоставляется самому судье, то последний теряет характер беспристрастного третьего. Поэтому обвинителем нередко является правительственное лицо, прокурор, которого обязанность состоит в преследовании нарушений закона. Но ни прокуратура, ни поставленная над ней правительственная власть не имеют права вмешиваться в судебные решения или оказывать какое-либо давление на судей. Всякое посягательство на независимость суда искажает его значение; он перестает быть органом правосудия и низводится на степень простого орудия власти.
    Самый суд имеет некоторые административные функции. Кроме охранения внутреннего порядка, во всяком деле требуется предварительное исследование и исполнение. Для этого суд не только должен иметь свои исполнительные органы, но приказания его должны быть беспрекословно исполняемы административными лицами. В Англии за всякое ослушание судебных предписаний полагаются весьма высокие штрафы, и это одно поддерживает высокое положение суда в государстве.
    Независимость судебной власти от законодательной и правительственной определяет политическое ее значение. Суд не занимает в государстве такого места, как обе предыдущие власти; он стоит не наверху, а внизу, при соприкосновении власти с гражданами. Но именно вследствие этого ближайшего отношения к гражданам, он служит первой и самой надежной преградой произволу, как сверху, так и снизу. Призвание суда – охранять законный порядок, составляющий одну из высших и важнейших задач государства. Это призвание он может исполнить тем вернее, чем шире предоставленные ему права. Самой сильной задержкой произвола служит право суда испытывать законность постановлений и распоряжений административных властей. Вся английская конституционная свобода держится правом суда не допускать преступления законов со стороны правительственных органов и наказывать нарушителей. Многие права граждан, например свобода печати, имеют и политический характер, вследствие чего суд, карающий преступления печати, призывается к решению политических вопросов. Но еще высшее политическое значение он имеет в союзных государствах. Мы видели, что в Соединенных Штатах он является верховным толкователем конституции, решителем споров между центральным правительством и отдельными штатами. Здесь центральная законодательная власть сама становится одной из тяжущихся сторон; а потому ей, по принципу, не может принадлежать верховное решение. Всего естественнее предоставить это независимому суду.
    Этим определяются и отношения суда к гражданам. Он служит им главной защитой, хранителем их прав. Отсюда вытекают следующие начала: 1) никто не может быть наказан иначе, как по суду. Нарушение этого правила есть оскорбление правосудия. 2) Суд должен быть установленный законом, а не назначенный специально для известного случая. Основное требование правосудия состоит в том, что никто не должен быть отвлекаем от своего законного судьи. Чрезвычайные суды допускаются, в виде исключения, только при внутренних смутах, и то не иначе, как в силу закона, определяющего эти случаи. 3) Суд должен быть один для всех, ибо все равны перед законом. Это опять требование правосудия, которое не взирает на лица и держит весы, одинаковые для всех. Этим отменяется всякая привилегированная подсудность, а также льготы при суде, но не исключаются специальные суды для отдельных отраслей дел. 4) Всякий гражданин должен найти в суде все возможные средства для защиты своих прав. Суд установлен для ограждения права, а потому лишение гражданина средств защиты противоречит его существу. Поэтому а) всякий должен иметь возможность искать своего права перед судом; б) никто не может быть обвинен без истребования от него объяснений; в) всякий должен иметь право или защищаться сам или избрать себе защитника, знакомого с судопроизводством; г) все делопроизводство должно быть известно тяжущимся, подсудимым и их защитникам; временные исключения допускаются только в уголовных следствиях, где нужна тайна для раскрытия истины; д) свобода и имущественные интересы подсудимых не должны быть стесняемы более, нежели требуется делом; е) относительно тяжущихся и подсудимых должны быть соблюдены все законом установленные формальности, ограждающие их от произвола. Можно сказать, что новейшие европейские законодательства выработали систему судебных гарантий в таком совершенстве, что ничего не остается более желать. Это составляет великую их заслугу перед человечеством.
    ГЛАВА IV. СУДОУСТРОЙСТВО И СУДОПРОИЗВОДСТВО
    Основными началами суда определяются существенные черты судоустройства и судопроизводства.
    Судьи могут быть правительственные и народные. Главные преимущества судей, назначаемых правительством, состоят; 1) в специальности знаний; правительство может требовать от них более или менее высокого приготовления; 2) в независимости от всяких партий и частных влияний; 3) в большом внимании к охранению закона. Народные судьи, напротив, ближе стоят к тяжущимся и подсудимым, а потому служат для них лучшей гарантией; им более известны местные условия и обычаи, которыми нередко определяются как существо права, так и степень виновности лица. Смешанный характер имеют судьи, назначаемые правительством из местных жителей, каковы, например, английские мировые судьи. Во всяком случае, первое и главное условие правильного суда состоит в независимом положении судьи.
    Независимость правительственных судей устанавливается началом несменяемости. Раз назначив судью, правительство не вправе уже удалить его от должности иначе как по суду, ни даже переместить его без его согласия. Это начало прилагается как в конституционных государствах, так и в самодержавных. В последних граница, очевидно, не юридическая, а нравственная; но самоограничение власти есть именно то, что дает ей нравственный характер. У нас это начало введено судебными уставами Александра Второго. Иногда, как, например, в Бельгии, самое назначение ставится в зависимость от представления списка кандидатов со стороны судебных мест или законодательных палат.
    При несменяемости судей единственным способом влияния остается возможное повышение, которое возбуждает честолюбие. В Англии и этот путь отрезан. Там коронные судьи весьма немногочисленны и получают огромное содержание; идти им далее некуда, так как они занимают высшие судебные места. Но, конечно, такая полная независимость возможна только вследствие особой судебной организации. В Англии мелкие местные дела предоставлены мировой юстиции, а для более важных дел высшие судьи совершают объезды по округам. Однако в новейшее время недостаточность такого порядка вещей повела к установлению низших, назначаемых правительством судей для мелких гражданских дел в графствах. Но и последние образуют самостоятельную отрасль суда, без всякой перспективы повышения.
    Народные судьи, по самому своему положению, независимы от правительства. Но они должны быть независимы и от общественных влияний. Назначение может быть двоякое: по выбору или жребием. Выборные судьи существовали и существуют во многих местах, не только в демократических республиках, как Швейцария и Соединенные Штаты, но и в самодержавных государствах. Наша прежняя система судоустройства была вся основана на выборном начале; такова же была введенная в эпоху преобразований мировая юстиция, от которой ныне остались одни обломки. Для мелких местных дел, особенно там, где не развились еще политические партии и где способность обеспечивается некоторым образовательным и имущественным цензом, эта система может быть совершенно уместна. Наши мировые судьи заслужили признательность русского общества. Но с развитием политической жизни выборы неизбежно становятся орудиями партий, а это всего менее допустимо относительно судебной власти. В Соединенных Штатах эти должности служат наградой политических услуг, с чем вместе сокращаются сроки выборов и уменьшается жалованье; через это положение судьи делается крайне зависимым и малопривлекательным для способных людей.
    Жребий делает судей совершенно независимыми от избирателей; но тут устраняются как оценка способности, так и требование специальных знаний или юридической подготовки. Подобные суды скорее всего могут решать вопросы о факте. Во всяком случае, в них необходимо руководство со стороны опытного председателя.
    Судьи, назначаемые по жребию, существовали уже в древности. Таковы были афинские гелиасты. Общее число их простиралось до шести тысяч, по шестисот из каждой филы; в кандидаты записывались только желающие. Для производства суда эта масса, опять же по жребию, делилась на десять отделений, или дикастерий, в которых смешивались заседатели, принадлежавшие к разным филам. Такие многочисленные судилища мало, однако, отличались от народных собраний; они подвержены были таким же увлечениям, как и последние. Нравственное их значение поддерживалось еще, пока судьи не получали жалованья, что естественно сокращало число желающих. Но с введением платы кандидатов оказывалось много, и жребий попадал главным образом на низшие классы, более многочисленные. С тех пор пошли совершенно неправильные решения, которых историки приводят многие примеры.
    В новых государствах назначаемые по жребию судьи суть присяжные. Они выбираются в небольшом количестве, причем сторонам, для большей гарантии, дается право отвода в определенном числе. Весьма важно, чтобы составление общих списков было вверено независимым людям. В Англии, классической стране суда присяжных, от них требуется известный ценз и допускаются многие изъятия. Во Франции, кроме гражданской непорочности, требуется только умение читать и писать. Но надобно заметить, что в Англии ведомство присяжных гораздо шире: они судят не только уголовные дела, но и гражданские. Для решения последних нужно гораздо высшее развитие, тогда как для определения виновности по фактическим данным, разъясненным в суде, достаточно простого здравого смысла и знания жизни. Суд присяжных в уголовных делах служит важнейшей гарантией для подсудимых. Как ограждение личных прав, например свободы печати, он получает и высшее политическое значение. Борк говорил, что вся английская конституция существует для того, чтобы посадить двенадцать беспристрастных людей на скамью присяжных. Но зато требования закона не всегда находят в них достаточную поддержку. В политических делах они увлекаются господствующим течением, а в частных они склонны быть слишком снисходительными к подсудимым. Отсюда случаи оправданий, возмущающих общественную совесть.
    Кроме судей и присяжных, в суде принимают участие прокуроры и адвокаты. О первых сказано выше. Адвокаты необходимы и как поверенные тяжущихся и как защитники подсудимых. Ни те, ни другие часто не в состоянии изложить свое дело перед судом; на это нужны опытные юристы. Обыкновенно адвокаты, или присяжные поверенные, образуют корпорации, для вступления в которые требуется более или менее высокий ценз образования. Корпорация имеет свой совет, облеченный дисциплинарной властью. Это нужно для поддержания нравственного уровня этого звания, которое составляет весьма важный элемент суда. Адвокатура не только имеет значительное влияние на решение дел, но она является настоящим рассадником для судебных должностей. Независимая адвокатура открывает широкое поприще для молодых сил и талантов; в ней выдвигаются люди с выдающимися дарованиями. В Англии из ее среды назначаются высшие судьи. В Соединенных Штатах она служит сдержкой и поправкой выборному началу в суде. Из адвокатов выходили замечательные государственные люди и парламентские ораторы, хотя надобно сказать, что, вообще, судебная практика сообщает уму казуистическое направление, малопригодное для собственно политических вопросов. Слишком часто любовь к фразе заслоняет настоящее дело. Низкое состояние адвокатуры служит признаком невысокого гражданского развития общества.
    Так как суд требует не столько быстроты действия, сколько тщательного обсуждения обстоятельств, то, по существу своему, он должен быть коллегиальный. Исключение делается для маловажных дел и проступков. При множестве таких дел и ежедневном их повторении, нужно прежде всего быстрое решение, а простота их не требует особенного обсуждения; поэтому здесь уместен и единоличный состав, причем, однако, допускается апелляция коллегиальному присутствию. При суде присяжных, которые уже составляют коллегию, может быть достаточно и одного судьи для приложения закона. Одной из важнейших гарантий правильного суда служит гласность судопроизводства, с которой связана и словесность. При таком порядке тяжущиеся и подсудимые получают все средства защиты, суд ставится под контроль общественного мнения, и народу внушается доверие к отправлению правосудия. Напротив, письменное судопроизводство влечет за собой канцелярскую тайну, ставит тяжущихся и подсудимых в полную зависимость от суда и открывает широкое поле для всяких темных влияний.
    Суды разделяются на обыкновенные, специальные и чрезвычайные. Обыкновенные суды суть гражданские и уголовные, первые – для разбора частных тяжб граждан между собой, вторые – для наказания преступлений. Последние подразделяются на собственно уголовные и полицейские, наказывающие проступки против общественного порядка. Специальные суды заведуют делами особенного рода. Таковы суды ремесленные, торговые, военные, политические. Чрезвычайные суды устанавливаяются в чрезвычайных случаях, взамен обыкновенных. Иногда они учреждаются для важных политических преступлений; но нередко, в смутные времена, ведомство их простирается на преступления всякого рода. Таковы, в особенности, суды военные, которые, при большей быстроте делопроизводства и большей строгости наказаний, скорее всего содействуют укрощению мятежей и восстановлению порядка. Страна, или местность, в которой учреждаются военные суды, обыкновенно объявляется в военном или осадном положении; но иногда военный суд назначается просто для преступлений известного разряда, особенно опасных. Мы уже видели, что в конституционных государствах установление чрезвычайных судов или вовсе воспрещается, или требует согласия народного представительства, или, наконец, предоставляется правительственной власти, однако с непременным условием представления принятых мер на последующее утверждение палат.
    Гражданские и уголовные суды нередко соединяются. В мировой юстиции, решающей маловажные дела, это даже обыкновенное правило. Но высшие суды, при систематической организации, делятся на гражданские и уголовные отделения. Так делается во Франции, в Пруссии и у нас. Это обусловливается различием как законодательства, так и делопроизводства в обоих случаях.
    Гражданский суд имеет предметом частные споры граждан. Он не определяет вины, а только разрешает юридические столкновения и устанавливает права спорящих сторон. Поэтому здесь вопрос по преимуществу юридический, не столько о факте, сколько о праве. Для решения его требуется специальное знание законов, вследствие чего гражданские суды лучше всего составляются из бессменных правительственных судей. Однако, кроме законов, в этой области нередко действуют обычай и юриспруденция, а этим вводятся в суд другие элементы. Отсюда разнообразие в устройстве гражданского суда. В Риме выборный претор своим эдиктом устанавливал выработанные юриспруденцией общие начала суда; затем, в каждой отдельной тяжбе, он ставил вопросы; самое же решение предоставлялось судье, назначаемому им из сведущих в правоведении сенаторов, а впоследствии – из всадников. Так как сам претор обыкновенно выбирался из юристов, то этим обеспечивалась специальность знаний. Господство обычая точно так же ведет к установлению заседателей, но не из юристов, а из народа. Таковы были германские скабины (Schoffen). Здесь державшему суд господину или назначенному им судье принадлежало ведение дела и исполнение приговора; самое же решение предоставлялось назначаемым им народным заседателям, ближе знакомым с обычным правом. В феодальные времена заседателями являются равные тяжущимся или подсудимому. Это вытекало из сословного начала, в силу которого каждый человек подлежал суду только себе равных. С введением римского права, которое требовало специального образования, суд скабинов исчезает; но в Англии, где сохранилось неприкосновенным древнее общее право, из него развилось участие присяжных не только в уголовных, но и в гражданских делах. В некоторых местах, как сказано, существуют и выборные судьи.
    Самое судопроизводство в гражданском суде может иметь двоякий характер: состязательный и следственный. Первое состоит в сборе тяжущихся или их поверенных между собой. Судья выслушивает и решает на основании представляемых ему данных, но сам не вмешивается в дело. Во втором случае, напротив, судья сам исследует дело, пополняет его нужными сведениями и принимает все нужные меры для составления себе убеждения. Так как гражданское судопроизводство есть частная тяжба, то ему свойствен состязательный xapaктер. Этим устраняется, вместе с тем, лицеприятие и полагается предел частным проискам и тайным влияниям. Но во Франции, рядом с адвокатами, высказывает свое мнение и прокурор, который является толкователем закона. Судьи произносят приговор на основании выслушанных мнений.
    Гражданский суд устанавливается обыкновенно в нескольких инстанциях. Здесь предметом спора является вопрос юридический, которого решение требует специальных знаний, а знание предполагается большее в высших судах. Притом здесь приговор произносится не по совести, на которую нет апелляции, а по закону, который подлежит различному толкованию. Восхождение по инстанциям обеспечивает тщательное рассмотрение дела и служит гарантией против случайностей и недостатков низших судебных мест. Низшей ступенью, которая составляет собственно не инстанцию, а самостоятельное учреждение для чисто местных дел, служат существующие в некоторых государствах мировые суды. Они установлены главным образом для примирительного разбирательства, прежде нежели дело поступает в настоящий суд. Но к этому присоединяются мелкие гражданские тяжбы, которые решаются или окончательно или с правом апелляции, а также и мелкие проступки. Затем следуют собственно судебные инстанции, которых может быть две или три. Большее количество повело бы только к бесполезной проволочке. Окончательно все сводится к одному верховному судилищу, которое устанавливает единство юриспруденции. Это верховное судилище может иметь двоякий характер: оно или само судит или только отменяет противные закону определения низших судов и предписывает рассмотреть дело вновь. Последний порядок называется кассацией. Кассационный суд собственно не судилище, а верховный блюститель правосудия и хранитель единства юриспруденции.
    Этот порядок можно назвать рациональным и систематическим. Но он установился только в новых европейских государствах, да и то не во всех. В древних республиках существовала только одна инстанция гражданского суда. В средние века ход по инстанциям имел совершенно особенное значение, вытекавшее из частного права. Тяжущийся, проигравший процесс, отказывал своим равным в повиновении на том основании, что они его обидели, и вызывал их тягаться с ним перед господином. В Англии, до недавнего времени, местных гражданских судов вовсе не было. Существовали одни центральные суды, которые в известные периоды разъезжали по областям и решали тяжбы на месте. В настоящее время для маловажных дел учреждены особенные графские суды (county courts), которые судят с присяжными или без присяжных, до известной цены окончательно, выше с апелляцией к высшим судам. Последние разделяются на суды общего права (courts of common law), которых три, и суд канцлера (Court of chancery), который судит по так называемой справедливости (equity), то есть с введенными юриспруденцией смягчениями строгих требований общего права. В судах общего права апелляция от каждого идет в соединенное присутствие двух других; верхнюю же инстанцию составляет Палата Лордов. От суда канцлера апелляция также идет в верхнюю палату. Эта сложная система, унаследованная от средних веков, делает судопроизводство и слишком продолжительным и крайне дорогим. Только высокие качества английских судей смягчают его недостатки.
    Исполнение судебных приговоров предоставляется или обыкновенной полиции или особым судебным приставам (huissiers).
    Гражданские суды нередко заведуют и так называемым добровольным судопроизводством (freiwillige Gerichtsbarkeit). Сюда относятся совершение актов, ведение ипотечных книг, дела по опекам, деление наследства и т. п. Но некоторые из этих дел могут вверяться особым учреждениям. Так, совершение гражданских актов предоставляется нотариусам. Для опек установляются иногда сословные учреждения, состоящие при судах или отдельно.
    Уголовный суд имеет предметом наказание преступлений и проступков. Преступление не есть только нарушение чужого права, это – нарушение закона. А потому это не частное дело, а общественное. Вследствие этого и самое наказание имеет значение общественное. Оно существенно отличается от частного вознаграждения за нарушенное право или от мести за нанесенное зло. Цель наказания не ограждение прав отдельных лиц, не устрашение других и не исправление преступника, а воздаяние, то есть нравственное восстановление нарушенного закона отрицанием виновной воли. Ограждение прав, устрашение и исправление привходят сюда, как цели второстепенные, но все это подчиняется высшему началу воздаяния. Система устрашения смотрит на преступление с полицейской точки зрения, система исправления – с точки зрения нравственной и благотворительной, система ограждения – с точки зрения частного права, система воздаяния – с точки зрения высшего правосудия. От мести воздаяние отличается тем, что первая есть частное самоуправство, следовательно беззаконие своего рода, ибо никто не может быть судьей собственного права, второе же налагается властью, облеченной правом повелевать и воздерживать злую волю. Государство, наказывающее преступника, является органом правды, высшим порядком, владычествующим над людьми. Поэтому нельзя утверждать, что государство не имеет права отнимать тех благ, которых оно не дало, как-то: свободу и жизнь. Воздаяние может простираться и на самую жизнь, если этого требует правосудие. Требование же правосудия состоит в том, что наказание должно быть соразмерно с преступлением. Этим устраняется как система устрашения, которая может идти гораздо дальше, так и система исправления, которая не имеет никакого отношения к величине преступления и достигает цели только случайно. Самый суд, при системе воздаяния, не должен иметь полицейского характера. Тут произносится приговор над лицом, а потому он должен иметь ввиду не только охранение порядка и закона, но и ограждение подсудимого от произвола. Судья должен исследовать настоящую вину преступника и дать ему все средства защиты. Поэтому с правильным судом несовместны пытка и все средства устрашить преступника и вынудить у него признание. Это последствия чисто полицейской точки зрения, которая заботится лишь об ограждении общества от нарушения порядка. Подсудимый до произнесенного над ним приговора не считается виновным, а потому против него нельзя употреблять средства, которые наносят ему неисправимое зло, а тем более такие, которые могут вынудить у него ложные показания.
    В уголовном судопроизводстве существуют две системы: обвинительная и следственная, Первая предоставляет обвинение и представление доказательств обиженному лицу или доносителю. Здесь преступление рассматривается как частное дело. Этот порядок господствовал в древности и в средние века; он в значительной степени сохранился в Англии вследствие большей свободы, которая оставляется тут обвиняемому. Следственный порядок состоит в том, что правительство, охраняющее закон, само преследует преступление и собирает доказательства. Этот способ вытекает из взгляда на преступление как на общественное дело. Оба порядка соединяются, когда суд происходит в обвинительной форме, то есть в форме состязания между обвинителем и защитником, но обвинителем является правительство, которое действует на основании материала, добытого предварительным следствием. Таким образом, общественные требования сочетаются с гарантиями для подсудимого.
    Предварительное следствие поручается или полиции или особым судебным лицам, причем на обязанностях полиции остается, во всяком случае, первоначальное дознание, ибо без этого следы преступления могут исчезнуть. Возложение следствия на независимого члена суда (juge d’instruction) составляет высшую гарантию для подсудимого. Но следствие не может производиться гласно, ибо это может помешать цели правосудия, которое состоит в раскрытии истины. С этой целью несовместно и допущение к следствию защитника подсудимого, как лица, заинтересованного в скрытии истины и притом знающего все лучшие к тому способы. Лица, находящиеся под следствием, могут быть даже подвергнуты заключению для предупреждения побега или сношений с посторонними. Но лишение свободы должно ограничиваться крайней необходимостью; состоящий под следствием может быть невиновен, а потому не должен быть стесняем более, нежели требуется делом. Ограждением его служат указанные выше законы о производстве арестов и об отдаче на поруки. Но тут всегда многое неизбежно предоставляется усмотрению следователя.
    На основании предварительного следствия подозреваемый в преступлении обвиняется перед судом. Предание суду есть особенный акт, который тоже требует гарантий для лица. В этих видах оно произносится или судебным местом, как во Франции, или особенными присяжными, как в Англии (grand jury). Самое же обвинение возлагается или на частное лицо, которое может взять адвоката, или на правительственного агента – прокурора. Последний возбуждает следствие, надзирает за его ходом и, наконец, обвиняет подсудимого.
    Самое судебное производство может быть различно, смотря по тому, какая принята форма: следственная или обвинительная. В первом случае дело направляется судьями при помощи канцелярии. Здесь нет ни обвинителя, ни защитника. Во втором случае против обвинителя выступает защитник. В Англии, где господствует чисто состязательная форма уголовного суда, подсудимому предоставляется иметь или не иметь защитника. Если он хочет, он может защищаться сам; но если он взял защитника, он не может уже сам сказать ничего в свою пользу. Во Франции, если подсудимый не выбрал себе защитника, последний назначается судом, ибо в пользу обвиненного всегда должны быть приведены все доводы, какие только возможны. На суде следствие поверяется и повторяется. Во Франции, а также и у нас, прениями руководит председательствующий судья, который допрашивает подсудимого и свидетелей. В Англии допрос свидетелей производится адвокатами сторон; сам же подсудимый вовсе не допрашивается. Он является одной из сторон, и все дело лежит на свидетелях, которые, под перекрестным допросом, нередко становятся в весьма тяжелое положение. Это – и худшая сторона состязательного процесса.
    На основании судебного следствия произносится приговор. Признание виновности или невиновности подсудимого не требует специальных юридических сведений. Возникающие здесь юридические вопросы относительно определения преступления легко могут быть разъяснены председателем. Самое же существо дела состоит не в определении прав, а в суждении о действиях лица и об отношении этих действий к совести человека. Действие является преступным, только когда оно совершается с намерением. Поэтому и самый приговор о виновности должен исходить из совести, а не из специального знания права. Вместе с тем он должен представлять наибольшие гарантии для подсудимого. Поэтому в уголовных делах всего уместнее суд присяжных, которые являются органами общественной совести. Но так как, с другой стороны, приложение закона требует специальных знаний, так как самое производство судебного следствия нуждается в опытном руководителе, который мог бы указать присяжным различные стороны иногда весьма сложного дела и разъяснить им встречающиеся в нем юридические вопросы, то здесь необходимы и правительственные судьи. Поэтому смешанные суды, какие существуют в большей части европейских государств, наиболее соответствуют существу уголовного суда. Нет сомнения, однако, что этот порядок, для правильного хода, требует довольно значительного юридического развития, в особенности судей, умеющих руководить присяжными, а для более важных дел и достаточно выработанного сословия адвокатов.
    Уголовный приговор может быть отменен или судебным порядком или кассационным. Последний один допустим при суде присяжных. Они произносят приговор по совести, а на совесть нет апелляции. В этих случаях приговор может быть отменен только по несоблюдению законных форм или при какой-либо явной ошибке. При другом устройстве суда может быть допущено и восхождение по инстанциям, ибо юридический приговор всегда может быть перевершен на основании лучшего понимания закона.
    Но обвиненный судом не лишается еще всяких средств защиты. Ему остается прибегнуть к помилованию. Право помилования принадлежит главе государства, как верховному правителю. Оно предоставляется ему на том основании, что закон, распространяясь одинаково на все случаи, является иногда слишком строгим, между тем как жизненные явления, разнообразные до бесконечности, требуют смягчений. В побуждениях и действиях преступника могут встретиться такие обстоятельства, которые значительно умаляют или извиняют преступление. Помилование может явиться требованием не только человеколюбия, но и правосудия. Иногда оно вызывается и политическими соображениями. Между тем судья должен быть чистым органом закона; в нем произвол не допускается. Поэтому право помилования должно принадлежать правительственной власти, которая может смягчать суровость закона и восполнять недостатки судебной власти.
    Помилование может состоять или в совершенной отмене или в смягчении наказания. Оно может или относиться к известному преступнику или распространяется на целый разряд лиц или преступлений. В последнем случае оно называется амнистией. Подобные общие меры всегда вызываются политическими обстоятельствами.
    От помиловании отличается аболиция. Она состоит в прекращении самого следствия, прежде суда, тогда как помилование всегда следует за судом. Аболиция может также вызываться политическими обстоятельствами и принадлежит правителю наравне с помилованием. Но во всяком случае, это мера чрезвычайная. В нормальном порядке такое вторжение правительства в область суда не должно иметь места. Оно может противоречить самому интересу обвиняемого, для которого всего важнее, чтобы его невиновность была признана судом. Конечно, прежде нежели дело поступило в суд, обвиняющая власть всегда может прекратить следствие по недостатку улик или вследствие открытия оправдывающих обстоятельств. Но как скоро дело поступило в ведение суда, права прокуратуры прекращаются; только верховная правительственная власть может вступиться в чрезвычайных случаях. Поэтому многие конституции признают аболицию существенной частью права помилования, предоставленного главе государства.
    Все эти отступления от чисто судебного порядка указывают на то, что в государстве, кроме охранения прав и господства закона, существуют и другие интересы, которые должны быть приняты в соображение. Они составляют задачу управления.
    КНИГА ПЯТАЯ. УПРАВЛЕНИЕ
    ГЛАВА I. ЗАДАЧИ УПРАВЛЕНИЯ
    Управление есть государственная деятельность, обращенная на осуществление государственных целей.
    Излагая существо государства, мы определили различные его цели: установление безопасности, охранение права, утверждение законного порядка, содействие общему благосостоянию, наконец, исполнение исторического назначения народа в судьбах человечества. Все эти цели осуществляются деятельностью верховной власти в различных ее отраслях. Мы видели, каковы эти отрасли: законодательство, управление и суд. Законодательство устанавливает общие нормы; суд охраняет право. Управление, обнимая все цели государства, участвует в том и другом; но собственная его задача состоит в заведовании совокупными интересами народа. Сюда относятся безопасность, благосостояние, наконец, международные отношения.
    Безопасность разделяется на внутреннюю и внешнюю. Она относится или к целому государству и его частям, или к отдельным лицам. Средством для охранения внешней и внутренней безопасности целого служит войско; безопасность отдельных лиц охраняется полицией. Войско составляет главную опору государственной силы, а потому оно является важнейшим орудием и в международных отношениях. Имея совершенно особую организацию, военное управление образует отдельную отрасль, отличную от управления гражданского. Другую основу государственной силы, а равно и благосостояния, составляют государственные средства. Они также образуют отдельную отрасль управления – финансы. Наконец, и внешние сношения, имеющие ввиду интересы государства, как державного союза, требуют совершенно специального руководства. Затем остается внутреннее управление, обнимающее множество дел, которые можно обозначить общим названием внутреннего благоустройства. Оно, в свою очередь, разделяется на отдельные отрасли, сообразно с теми частными целями, которые оно преследует. Они будут рассмотрены ниже.
    Из всех этих отраслей государственного управления первые три – войско, финансы и внешние сношения – очевидно, во всем своем объеме принадлежат государству, ибо они касаются общественного союза как единого целого. Но во внутреннем управлении государство приходит в столкновение с деятельностью частных лиц, ибо благосостояние граждан зависит не столько от мер, принимаемых правительством, сколько от их собственной деятельности. Здесь возникает вопрос: в какой мере государство должно ему содействовать?
    Четверть века тому назад преобладающее влияние имели противники государственного вмешательства. Они утверждали, что законная цель государства ограничивается охранением права и установлением безопасности; всякая же забота о благосостоянии граждан должна быть предоставлена частным лицам и свободным товариществам. Государство в это не должно вступаться. В то время исследователям начал государственного права приходилось бороться против такого одностороннего направления. Теперь, напротив, начинает возобладать противоположная крайность. Стремления демократии клонятся к чрезмерному преувеличению деятельности государства, которое представляется ей удобным орудием для присвоения себе благ, принадлежащих зажиточным классам. Беспристрастная наука, не увлекающаяся современными течениями, отвергает то и другое, последнее даже в большей мере, нежели первое, ибо оно противоречит самым основаниям государства и общества.
    Мы уже коснулись этого вопроса, говоря о государственной цели. Мы видели, что по самой своей природе, государство представляет не внешнее только учреждение, установленное для охранения порядка, а единство народной жизни, обнимающее все интересы народа, как материальные, так и духовные. Поэтому забота о благосостоянии составляет его несомненное право и обязанность. Но мы видели также, что это попечение касается только общего благосостояния, а не частного. Последнее входит сюда настолько, насколько оно зависит от общих установлений. С этой точки зрения собственную сферу государственной деятельности составляют те общие меры и учреждения, которые касаются благосостояния всех и которыми могут пользоваться все. Так, например, государство ведет монетную систему, которая служит для общего оборота. Оно устраивает почты, телеграфы, пути сообщения, которыми пользуются все граждане для своих удобств. В случае эпидемии оно устанавливает карантины. Оно учреждает учебные заведения, ибо просвещение составляет общий интерес народа, и каждый гражданин может пользоваться ими для своего развития. Но государство не имеет ни права, ни обязанности заботиться о благосостоянии отдельных лиц. Оно не вступается в частную жизнь и частную деятельность. Только когда последняя получает значение общественное или имеет влияние, да и общее благосостояние, она подлежит контролю государства. Так, например, частное хозяйство, по существу своему, есть дело частных лиц, которые ведут его по своему усмотрению и на свой риск; но лесное хозяйство может иметь влияние на экономическое благосостояние края, а потому государство вправе предписывать известные правила для охранения лесов от истребления.
    Нет сомнения, однако, что частные интересы и общественные находятся в такой тесной связи, что точной границы между ними положить невозможно. Общее благосостояние зависит от частного, и наоборот. Так и частное хозяйство составляет частный интерес, но оно непосредственно связано с общими условиями промышленной деятельности, которые составляют интерес общественный. Воспитание детей в каждом семействе есть ближайшее дело родителей, но общее воспитание детей составляет, вместе с тем, один из существенных интересов государства, ибо от него зависят дух и развитие граждан, следовательно, благо состоящего из них союза. Как целое, представляющее совокупность свободных, государство заключает в себе противоположные элементы, которые имеют каждый свою сферу, но вместе проникают друг друга путем взаимодействия. Граница здесь подвижная; определение ее зависит от усмотрения и изменяется с обстоятельствами. Верховное решение может принадлежать только государственной власти, ибо она сама определяет границы своей деятельности.
    Можно, однако, указать на некоторые общие правила, которые даются самим существом государственных отношений. Коренное непоколебимое начало, вытекающее из свободы человека, состоит в том, что вмешательство государства в область частной деятельности составляет исключение, которое оправдывается только особыми обстоятельствами. Оно может иметь место: 1) там, где частная деятельность может наносить вред другим или обществу; 2) где она недостаточна для удовлетворения общей потребности, а потому нуждается в содействии или возбуждении; 3) где общая польза требует общей системы или общего направления деятельности; 4) где нужны общие учреждения, превышающие силы отдельных лиц или, по существу своему, носящие общественный характер.
    Устранение вреда, по самому понятию, имеет отрицательный характер; однако кроме воспрещений могут требоваться и предписания, например, при установлении санитарных правил или мер предосторожности против пожаров. Во всяком случае, государство вступается только тогда, когда может произойти вред более или менее общий, а не случайный вред, наносимый тому или другому лицу. Частному лицу предоставляется предъявлять иск, если нанесенным вредом нарушается его право, или приносить жалобу, если относительно его нарушаются общие правила. Иначе оно может само принимать нужные меры для своего ограждения.
    При устранении вредных действий государство может следовать двоякой системе: предупреждения и пресечения. Мы уже видели это при рассмотрении прав граждан. В обоих случаях издаются правила, определяющие границы и условия деятельности. Так, например, при учреждении фабрик определяется, где какие фабрики могут быть учреждаемы и каково должно быть их устройство, для того чтобы не было нанесено вреда соседям или работникам. Но в системе предупреждения требуется предварительное разрешение правительства, которое наперед удостоверяется, что все предписанные законом правила соблюдены; в системе пресечения действие предоставляется свободе, но пресекается, как скоро нарушены постановленные условия. Система предупреждения действует посредством администрации, система пресечения – частью посредством полиции, но главным образом посредством суда.
    Очевидно, что первая основана на желании отвратить зло, вторая – на уважении к свободе граждан. Которая из них в том или другом случае заслуживает предпочтения, это зависит от обстоятельств. Однако и здесь можно установить некоторые общие правила, которые должны служить руководством. 1) Вред должен быть предупрежден, когда он неисправим; например, при yстaновлении правил об устройстве пароходов, в видах безопасности, необходимы предварительный осмотр и разрешение, ибо поздно для преследования виновных дожидаться погибели пассажиров. 2) Система предупреждения уместна там, где правила должны применяться к разнообразным условиям. Суд, пресекающий уклонения от правил, может прилагать только общие и неизменные нормы; там, где нужно действовать по усмотрению, приходится прибегать к системе предупреждения, ибо пресекающее усмотрение есть чистый произвол. 3) Предварительное разрешение требуется там, где большие затраты могут быть уничтожены вследствие неисполнения всех требующихся условий, например, при построении фабрики в таком месте, где ей не следует быть. 4) Государственное вмешательство требуется в особенности при недостаточности контроля со стороны самих заинтересованных лиц, либо по недостатку сведений, либо при недостатке конкуренции. Отсюда необходимость предварительных испытаний для медиков, аптекарей, архитекторов; отсюда предварительный осмотр частных пароходов и железных дорог.
    Даже при системе пресечения недостаточность частного контроля требует иногда постоянного правительственного надзора за исполнением. Он может быть возложен или на общую полицию или на особо к тому назначенных лиц. Таковы, например, фабричные инспекторы, которые учреждаются не только для надзора за соблюдением санитарных условий, но и для наблюдения за исполнением правил относительно работы женщин и детей на фабриках. Такой специальный надзор служит самым надежным ручательством за то, что закон действительно прилагается на практике;. без него последний часто остается мертвой буквой.
    Относительно содействия или возбуждения деятельности могут приниматься меры прямые и косвенные. Первые состоят в положительных предписаниях, направляющих деятельность граждан. В этом духе действовала в прежнее время меркантильная система в промышленной области. Такого рода меры составляют величайшее стеснение свободы и противоречат коренным отношениям государства к гражданскому обществу. Они уместны только при совершенно младенческом состоянии народа, когда правительство принуждено брать на себя всякую инициативу и быть всеобщим опекуном. Но для этого, с другой стороны, требуется, чтобы правительство стояло неизмеримо выше общества, сосредотачивая в себе немногие лучшие силы страны.
    С дальнейшим развитием это расстояние сглаживается, и всеобщая опека становится не только излишней, но и вредной. В нормальном порядке допустимы только меры косвенные, состоящие в различных выгодах, предоставляемых известной отрасли, с целью привлечь к ней частную деятельность. Эти выгоды могут состоять в пособиях, наградах, льготах, наконец, в устранении или стеснении конкуренции, в особенности иностранной. Такого рода поощрения могут быть полезны или вредны, смотря по обстоятельствам. Всякое стеснение деятельности или предоставление преимуществ одним перед другими само по себе есть зло и всегда совершается на счет кого-либо. Даже устранение иностранной конкуренции оплачивается потребителями, которые принуждены необходимые им вещи покупать дороже. Только весьма крупные выгоды, проистекающие отсюда для целого общества, могут уравновесить порождаемые этими мерами частные убытки. Этому возражению не подлежит лишь всегда принадлежащее государству право учить и убеждать.
    Положительные предписания становятся, однако, необходимы, когда требуется общее направление деятельности. Так, например, при устройстве городов предписываются известные правила для построек и стоков, ибо все это должно входить в общую систему. В этих видах предписываются также правила езды по улицам.
    Наконец, учреждения, вызываемые общественными потребностями, могут создаваться и поддерживаться либо частными силами, преимущественно товариществами, либо государственными средствами. Здесь деятельность государства вызывается или недостатком частной деятельности или общественным характером учреждений. Последнее имеет место там, где учреждение находится в общем пользовании, в особенности если общественная потребность может удовлетворяться не путем конкуренции, а лишь посредством монополии. Тогда учреждение естественно должно находиться в руках государства. Таковы, например, городские улицы и дороги. Вмешательство государства становится совершенно необходимо, когда при этом налагаются на граждан известные обязанности. Так, для проведения дорог требуется экспроприация; устройство бечевников ложится повинностью на прибрежных владельцев. Однако и в этих случаях государство может или само заведовать этими учреждениями или предоставить их частным товариществам, на установленных им условиях и под его надзором. В промышленной области это – дело расчета, причем всегда следует иметь ввиду, что государственные средства черпаются из кармана плательщиков податей, а потому частная деятельность всегда должна иметь предпочтение, если можно ею обойтись.
    Иначе ставится вопрос, когда учреждение требует постоянной нравственной деятельности. Здесь на частные товарищества положиться нельзя. Государство, в силу своего назначения, должно взять дело в свои руки, причем оно может или сделать из этого монополию, если интерес весьма значителен, или допустить частную конкуренцию, предоставляя более или менее широкое поприще свободе. Таковы различные системы, господствующие относительно учебных заведений. Они были рассмотрены выше, в статье о свободе преподавания.
    Мы указали задачи управления только в самых общих чертах. Некоторых подробностей мы коснемся ниже; но главным образом изложение их принадлежит к специальным наукам, составляющим отрасли государственного права, именно – к полицейскому и административному праву, а частью к военному и финансовому.
    ГЛАВА II. ОТНОШЕНИЕ УПРАВЛЕНИЯ К ЗАКОНУ И СУДУ
    Управление в своей деятельности должно руководствоваться законом. Оно не имеет права выходить из установленных законом пределов. Это – основное правило всякого государственного устройства. Даже в самодержавном правлении один государь может отступать от закона, ибо он сам есть источник закона; подчиненным властям это не дозволено.
    Но мы видели, что в этих границах правительственной власти, по самому существу дела, предоставлено право издавать обязательные постановления. Кто же решает вопрос: согласны ли эти постановления с законом или нет? Если это право предоставлено правительству, то оно само себе является судьей, а потому может беспрепятственно преступать закон. То же относится и к распоряжениям. Правительственная власть может издать распоряжения, противоречащие закону; кому же присвоено право его контролировать и его воздерживать?
    При разделении властей право контроля и сдержки может принадлежать только одной из двух других отраслей: законодательной или судебной. Но законодательная власть издает только общие нормы; исполнение не находится в ее руках, а потому она в обыкновенном порядке должна оказаться бессильной против беззаконных действий правительства. Все, что она может сделать, это предать министров суду, то есть прибегнуть к судебной власти, или, в крайнем случае, сделать воззвание к народу. Но это – отчаянное средство, ведущее к ниспровержению всего существующего порядка, и притом далеко не всегда венчающееся успехом. К тому же, самая законодательная власть обыкновенно разделена. Если существуют две палаты, то необходимо согласие обеих, а оно не всегда достижимо. В конституционной монархии требуется также согласие монарха, который, как глава правительства, сам в этом случае является нарушителем закона. Отсюда конституционные конфликты, которые длятся иногда многие годы или кончаются государственными переворотами. Целое правительство действует совершенно помимо закона, и законодательная палата оказывается бессильной его воздержать. Новейшая история представляет тому не один пример. Даже парламентское правление не ограждает подвластных от беззаконий. Оно отдает правительственную власть в руки господствующей партии; но где ручательство, что в интересах этой партии правительство не выступит из пределов закона? Необходимы, следовательно, другие гарантии.
    Их может дать только судебная власть. Она не вправе отменять незаконные постановления или распоряжения правительства; это не входит в область ее полномочий. Но она может отказать им в исполнении, при столкновении с правами граждан. Это и есть обыкновенный случай. Правительство с своими требованиями обращается к гражданам; если последние отказывают ему в законном повиновении, оно преследует их судом. Если же оно употребляет насилие, то гражданам, с своей стороны, предоставляется право прибегать к защите суда. Без этого немыслимо установление законного порядка в государстве. Таким образом, отношения управления к закону сводятся к отношению его к суду. Последний является окончательной сдержкой в области исполнения. Отсюда коренное требование разделения этих двух отраслей.
    Мы уже видели существенные отличия управления от суда. Они различаются как задачами, так и способами действия. Суд имеет ввиду охранение права, управление заведует общими интересами. Это различие порождает и различие в способах действия. 1) Управление, имея ввиду общую цель, действует общими мерами. Частные случаи имеют для него значение настолько, насколько они подходят под общие требования. Частные интересы того или другого лица вовсе до него не касаются. Суд, напротив, имеет ввиду исключительно частные случаи; ему принадлежит и определение и охранение прав и обязанностей тех или других лиц. Общие нормы служат ему руководством только в приложении к частным случаям. Поэтому он действует частными приговорами. 2) С другой стороны, управление, имея ввиду начало пользы, по существу своему изменчивое, должно приноравливаться к разнообразным обстоятельствам, а потому действует по усмотрению. Суд, напротив, имея ввиду начала права, по существу своему неизменные, действует на строгом основании закона. 3) Суд, охраняя права граждан, действует независимо от кого бы то ни было: единственная для него норма есть закон. Управление, напротив, исполняя общие цели, подчиняется руководству высшей власти, имеющей ввиду совокупность и единство всех интересов.
    Ясно, что эти две власти, по самому своему характеру и назначению, должны быть разделены. При соединении их в руках администрации право приносится в жертву правительственным целям, и тогда в государстве водворяется произвол. Власть, привыкшая действовать по усмотрению в одной области, будет также действовать и в другой; против такой власти нет защиты. Или, наоборот, если судебная власть ведает управлением, то начало пользы втесняется в узкие рамки юридической формалистики, и свобода действий управления исчезает. Поэтому разделение обеих властей составляет основное правило хорошего управления. Оно может подвергаться исключениям только на низших ступенях, да и то лишь в пользу власти более или менее самостоятельной, то есть общественной. Здесь независимое положение лица, облеченного властью, служит для граждан гарантией от произвола, а потому судебные функции могут совмещаться с административными. Иначе они должны быть разделены.
    Однако администрация, в своей деятельности, на каждом шагу приходит в столкновение с правом. Какой же власти принадлежит решение в этих случаях?
    Столкновение может быть двоякое: или административная деятельность приходит в спорное отношение с правами отдельных лиц, и тогда возникает гражданский иск против администрации; или же лицо, облеченное властью, превышая или употребляя во зло свои права, нарушает права граждан, и тогда возникает уголовный иск против лица. Оба эти случая имеют последствием различное отношение администрации к суду.
    Для дел первого рода устанавливается так называемая административная юстиция. Это понятие возникло и развилось во Франции, откуда оно перешло и в Германию. В Англии оно не существует, вследствие того что там администрация не отделяется от суда: местное управление издавна находилось в руках мировых судей, подчиненных центральным королевским судилищам, которым принадлежит верховное решение всяких спорных дел. Из новейших государств, административная юстиция не существует в Бельгии и Италии. Там все споры между управлением и гражданами решаются обыкновенными судами. В юридической литературе до сих пор идут прения о том, нужна ли административная юстиция или нет?
    Противники ее утверждают: 1) что так как здесь происходит столкновение прав, то дело должно подлежать судебной власти, которая именно призвана решать спорные вопросы права; 2) что если администрация будет сама себе судьей, то для граждан нет никакой гарантии от притеснений, и закон может нарушаться безнаказанно.
    Против этого защитники административной юстиции возражают:
    1) что здесь дело идет не об обыкновенном столкновении частных прав, а о столкновении правительственной власти, действующей во имя начала общественной пользы, с частными правами, что составляет тяжбу совершенно специального свойства, требующую особых определений. Действуя, по существу своему, на строгом основании права, суд не может принимать в соображение тех изменчивых обстоятельств, которые вытекают из начала пользы. Чтобы оценить их, нужны особенного рода судилища, знакомые с управлением.
    2) Начало разделения властей требует не только независимости судебной власти от правительственной, но и независимости правительственной власти от судебной. Между тем, если все столкновения администрации с гражданами будут подлежать обыкновенным судам, то правительственная власть, во всей своей деятельности, будет подчинена судебной. Это начало было принято во Франции, со времени революции, как основание для отдельного устройства административной юстиции.
    3) Признавая, что для граждан необходимы гарантии права, защитники административной юстиции утверждают, что это требование может быть вполне удовлетворено хорошим устройством административных судов. Новейшие последователи этого направления в Германии, во главе которых стоит Гнейст, стоят даже за предоставление этим судам многих дел, решаемых по усмотрению, в чем они видят единственное обеспечение граждан против водворяющегося при парламентском правлении произвола партий.
    Нельзя не сказать, что обе стороны имеют за себя весьма веские доводы. Действительно, если все столкновения управления с гражданами будут решаться административными судами, зависимыми от правительственной власти, то последняя будет сама себе судьей, и для граждан исчезают всякие гарантии. Начало разделения властей установлено не только затем, чтобы каждая власть действовала независимо в предоставленной ей области, но и затем, чтобы одна воздерживалась другой, если она преступает пределы своего права. Воздержание администрации от произвольного вторжения в права граждан несомненно принадлежит суду, который через это не подчиняет себе правительственные органы, а только пресекает беззаконные их действия. Что при такой системе управление возможно, доказывают примеры государств, где она существует. Фактически изъятие администрации от преград, полагаемых судом, было вызвано во Франции революционными стремлениями, которые находили сильный отпор в судах, привыкших к законному порядку, а потому всегда более или менее консервативных. Побороть оппозицию можно было только всемогуществом администрации; оно и установилось на практике предоставлением всех споров административной юстиции, зависимой от правительства. Но вполне последовательно это начало никогда не могло быть проведено, а с водворением прочного законного порядка и с развитием либеральных начал оно подверглось значительным ограничениям.
    Нет сомнения, однако, что сила правительственной власти и ее деятельность через это ослабляются, и чем шире компетенция суда, тем стеснение больше. Поэтому там, где требуется сильное правительство, административная юстиция всегда будет уместна. Но с другой стороны, твердость законного порядка требует, чтобы гражданам были предоставлены гарантии, которые они могут найти только в независимом суде. Это требование вдвойне необходимо при конституционном устройстве, которое все основано на взаимном воздержании властей. Поэтому из административной юстиции строго должны быть выделены те дела, которые предоставляются суду. Но затем остается обширная область, в которой административная деятельность может прийти в столкновение с правами граждан. Мы видели, что правительству, в пределах закона, предоставляется в известной степени даже законодательное право. Оно проявляется в административных постановлениях и распоряжениях, верховное толкование и приложение которых естественно принадлежит издающей их власти, подобно тому как высшее толкование закона принадлежит власти законодательной. Конечно, разграничить эти области нелегко. При каждом возникающем столкновении надобно знать не только, подходит ли данный случай под известное постановление, но не выходит ли самое постановление из законных пределов. Тут могут возродиться бесконечные споры; может развиться тонкая казуистика, в которой, при излишнем расширении административного ведомства, права граждан легко могут быть принесены в жертву административному произволу. Тем необходимее xopoшee устройство административных судов, которое одно может дать надлежащее обеспечение гражданам. К этому окончательно склоняется современная юриспруденция.
    Итак, здесь возникают два вопроса: 1) каковы пределы административной юстиции и отношения ее к судебной власти? 2) Каково должно быть устройство административных судов, там, где они существуют?
    Административная юстиция, вообще, обнимает дела, возникающие из исполнения того, что вверено администрации, при столкновении ее деятельности с частными правами, относящимися к этой области. Столкновение должно быть именно с правами, а не с интересами, ибо в последнем случае дело касается чистой администрации, а не административной юстиции; здесь нет тяжбы. Поэтому 1) административной юстиции не подлежит суждение об общих постановлениях, так же как суду не подлежит суждение о законах. Постановление может ограничить права и нарушить частные интересы, но лицо, которого права ограничиваются или интересы нарушены, не может жаловаться тяжебным порядком до тех пор, пока при исполнении не возникает нарушение права. Только в последнем случае дело подлежит административной юстиции. При этом, однако, так же как и в судебном порядке, косвенно может опровергаться самое постановление, если оно противоречит закону или издано незаконным путем, властью на то не уполномоченной или без соблюдения надлежащих правил. 2) Административная юстиция не простирается на то, что предоставлено усмотрению. Это дело чистой администрации. Так, например, если различные разрешения, которые выдаются администрацией при постройках, при устройстве заводов и т. п., поставлены в зависимость от известных законных условий, то при несоблюдении этих условий со стороны администрации возникает административный иск; но если, при разнообразии обстоятельств, вопрос предоставляется усмотрению, то никакая тяжба относительно самого решения возникнуть не может, а допускается только административная жалоба или просьба высшему начальству со стороны лица, которого интересы нарушены; иск же может касаться только вознаграждения, если лицо потерпело убыток. 3) Административной юстиции не подлежат права, которые относятся не к административной области, а к области гражданской, например, суждение о праве собственности, о правах состояния, даже если эти права приходят в столкновение с административной деятельностью. Здесь решение принадлежит суду. Административная юстиция действует только в собственной сфере; если бы она была судьей гражданских прав, то для граждан не было бы никаких гарантий и независимость судебной власти перестала бы существовать. 4) Везде, где политическое право составляет существенный элемент государства, и оно ставится под охрану независимого суда. Здесь гарантии еще нужнее, ибо, при борьбе партий, поползновений к произволу еще больше. Поэтому определение в каждом данном случае политической правоспособности должно быть предоставлено независимым органам, с правом жалобы в суд. Точно так же и свобода печати тогда только становится истинным правом, когда она ставится под защиту суда. Есть, однако, политические права, в отношении к которым администрации по необходимости предоставляется известный простор. Таково право собраний. Судебным порядком невозможно определить, в каких случаях, в видах общественной безопасности, может быть дано разрешение. Но так как здесь действует усмотрение, то и тут административная юстиция неприложима. Гарантии против произвольных стеснений могут дать только политические права представительных собраний. 5) Все дела, подлежащие административной юстиции, носят характер гражданской тяжбы. Под эту категорию не подходят ни уголовные преступления, ни полицейские проступки, которые, по принципу, безусловно должны подлежать ведению суда. Административная юстиция никого не наказывает; подобно гражданскому суду, она только решает вопрос о праве. Если на практике встречаются уклонения от этого начала, то это не более как остатки старых полицейских взглядов, которые теоретически не могут быть оправданы. Так, например, во Франции по странному противоречию, некоторые полицейские проступки, как-то: порча больших дорог, нарушение правил водяных сообщений, подлежат административной юстиции; но порча проселочных дорог наказывается обыкновенным судом.
    В этих границах административной юстиции подлежит еще значительное количество дел. Разнообразные случаи могут быть подведены под следующие главные категории:
100. Административной юстиции подлежат споры о правах, возникающих из административного действия. Таково, например, право на пенсии. Сюда же относятся разные концессии, или отдача предметов управления в частное содержание в видах общественной пользы, например, железных дорог, перевозов, мостов, болот для осушения. Во всех этих случаях концессионер является не частным лицом, а заменяющим администрацию. Он принимает на себя исполнение известных общественных обязанностей, из которых возникают и его права. О способах исполнения может судить только администрация, а как скоро вопрос оказывается спорным, он подлежит административной юстиции. Во Франции к этому разряду относятся даже все казенные подряды: они изъемлются из ведения обыкновенных судов. Но такое расширение области административной юстиции представляется чрезмерным. Подрядчик находится к казне в тех же отношениях, как и к частному лицу, в случае спора дело должно решаться судом. В видах охранения общественной пользы, администрация должна в самом контракте обеспечить себя надлежащими гарантиями.
101. Сюда же относятся те случаи, когда деятельность частных лиц ставится в зависимость от разрешения администрации, однако на основании известных законных правил. Если выдача разрешения предоставляется усмотрению, то жалоба, как сказано, идет чисто административным порядком. С другой стороны, суд призывается к действию в системе пресечения, административной же юстиции подлежит система предупреждения, обставленная известными законными гарантиями.
102. Административной юстиции подлежат споры об обложении частных имуществ податями и повинностями на общую пользу, если притом определение размера зависит от административного действия, а не от общего закона. На этом основании, например во Франции, споры о прямых податях принадлежат к ведомству административной юстиции, ибо обложение совершается административным путем, но споры о косвенных податях предоставляются обыкновенным судам, ибо здесь обложение определяется общим законом. По французскому праву, в области натуральных повинностей, административной юстиции подлежат не только споры о размере тяжестей, но и определение вознаграждения за убытки, например, при добывании материалов из частных земель для постройки дорог. В этом, однако, нельзя не признать чрезмерного расширения ведомства административной юстиции. Собственность, как гражданское право, должна быть безусловно поставлена под охрану суда. Поэтому во всех новых государствах, при экспроприации, оценка производится судебным порядком, посредством присяжных. Наложение повинности есть частное отчуждение собственности, а потому должно подлежать тем же правилам.
     Кроме ведомства означенных дел по существу административной юстиции предоставляется также решение споров в кассационном порядке. Именно, в случае неподведомственности дел, превышения власти или нарушения законов со стороны администрации, она кассирует неправильное решение. Не видать, однако, почему административной юстиции должны подлежать дела, выходящие из пределов административной деятельности. Здесь, по принципу, управление должно воздерживаться судом. Это составляет главную гарантию свободы. Конечно, и суд, с своей стороны, может захватить в свое ведение то, что принадлежит управлению. При неопределенности границ, толкование может быть в ту или другую сторону. В таком случае возникает конфликт.
     Конфликты могут быть как между правительственной властью и судебной, так и между различными административными властями. Последние, бесспорно, решаются административной юстицией. Таковы, в особенности, столкновения между правительственными властями и выборными. Во Франции, до новейшего времени, самые конфликты между судебной властью и административной разрешались Государственным Советом. Но в 1872 г. устроено особое Судилище для конфликтов (tribunal des conflits). Оно состоит, под председательством министра юстиции, из трех членов, выбираемых из среды себя Государственным Советом, трех членов, избираемых точно так же Кассационным Судом, и двух членов, избираемых председателем и всеми выборными членами в совокупности. В Пруссии точно так же для этих дел установлен особый суд из бессменных судей, назначаемых королем, в большинстве из членов высшего суда. В Австрии конфликты разрешаются верховным Имперским Судом.
     Самое устройство административных судов может быть различно. Во Франции низшую инстанцию составляют Префектурные Советы (conseils de prefecture), состоящие под председательством префекта, из правительственных чиновников. Высшую же инстанцию составляет Государственный Совет, который до 1872 г. точно так же состоял из сменяемых чиновников; однако по своему высокому положению в администрации, по своим преданиям и по связи с законодательной и административной деятельностью высшего правительства он представлял значительные гарантии беспристрастия. В 1872 году выбор государственных советников был предоставлен Национальному Собранию; он производился на девять лет, с переменой по третям через каждые три года. Но такой способ назначения, под влиянием господствующих в собрании партий, всего менее соответствовал требованиям независимой и беспристрастной юстиции. А потому в 1879 году снова был восстановлен прежний порядок назначения и смены главой государства. В Германии низшие инстанции составляются из лиц, частью правительственных, частью избираемых органами самоуправления, что составляет весьма существенную гарантию. Однако, при перевесе правительственного элемента, права мест и лиц, с которыми администрация приходит в столкновение, нередко приносятся в жертву, как доказывают примеры наших присутствий по городским и крестьянским делам, призванных контролировать местное самоуправление. Высшую же инстанцию административной юстиции составляет в Германии особый административный суд, составленный из бессменных членов.
     Этим обеспечиваются, с одной стороны, независимость решений от административных влияний, с другой стороны – специальность сведений и взглядов, которая часто отсутствует в обыкновенных судах, установленных для гражданских и уголовных дел. При таком устройстве падают главные возражения против административной юстиции. Такой же независимый верховный суд существует и в Австрии; но его власть ограничивается кассацией неправильных решений.
     Весьма важную гарантию составляют, наконец, самые формы судопроизводства: состязательный процесс, с допущением поверенных от сторон, публичность и гласность, которые ставят действия суда под контроль общественного мнения.
     Что касается до личных исков против агентов правительства, то и на этот счет существуют разные системы. С одной стороны, законный порядок требует, чтобы граждане были защищены от произвола и притеснений; с другой стороны, агенты власти, приходящие, в силу своих обязанностей, в постоянные столкновения с гражданами, должны быть ограждены от придирчивых исков и необходимости постоянно защищаться перед судом. Притом агент не есть независимый судья, действующий по собственному убеждению, а потому вполне ответственный за свои действия. Он исполняет приказания высшего начальства; в случае сомнения в их законности он может только делать представление. Толкование закона по своему убеждению ему не присвоено; отказ в исполнении есть крайний случай, за который он, в свою очередь, подлежит ответственности и рискует отставкой. Таким образом, агент администрации поставлен между ответственностью перед судом и ответственностью перед начальством, а между тем общественная польза требует, чтобы он непременно исполнял свое дело. Очевидно, что и его положение требует гарантий. Они могут быть разного рода. Во Франции, по закону 1790 года, судам воспрещено было вызывать агентов правительства по делам, касающимся исполнения их обязанностей. Конституцией VIII года (1799) было постановлено, что правительственные агенты подлежат суду только с разрешения Государственного Совета, и это правило оставалось в действии до 1870 года, когда оно было отменено декретом Временного правительства. В Германии доселе для преследования судом требуется разрешение высшего административного суда. В Англии, напротив, всякий гражданин имеет право жалобы в суд; но для того, чтобы суд принял иск требуется: 1) чтобы агент действовал вне пределов своего ведомства; 2) жалующийся должен доказать, что ответчик действовал с злостным намерением. За простые ошибки он не отвечает или подлежит лишь пустому взысканию. Самая жалоба предъявляется мировому суду, который соединяет административные функции с судебными, а потому может вполне судить о положении и обязанностях агента. Этим устраняются пустые и придирчивые иски. У нас жалобы на лица административного ведомства представляются их начальству, предание же суду совершается не иначе, как по решению начальства или по постановлению Первого департамента Правительствующего Сената, который ведает высшей административной юстицией.
     ГЛАВА III. ДОЛЖНОСТИ И СЛУЖБА
     Управление, как деятельность государства для осуществления общих целей, требует известных органов, через которые может действовать верховная власть. Эти органы должны быть постоянны и разнообразны, как самые цели государства; они должны быть определены законом, ибо управление действует по законным нормам и в законных пределах. Такие постоянные, законом определенные учреждения, которые служат органами государственной власти, суть должности. Этими признаками они отличаются от простых поручений, которые даются временно, для известной частной и преходящей цели. Поручения входят в состав управления, как элемент случайный, восполняющий недостатки существующих учреждений и применяющий их к изменчивым потребностям. Основание же государственного управления составляют должности.
     С каждой должностью соединяются известные права и обязанности, истекающие из самой ее цели и занимаемого ею места в государственном устройстве. Целью определяется как то, что должность призвана совершать, то есть сопряженные с нею обязанности, так и то, что она может требовать от граждан, то есть принадлежащие ей права.
     Эти права и обязанности присваиваются занимающим должность лицам, ибо должность может исполняться только физическими лицами, которые являются представителями общественного начала. Поэтому во всяком учреждении необходимо прежде всего определить его состав.
     Учреждение может состоять из одного лица или нескольких, действующих совокупно. Первое устройство называется единоличным, или бюрократическим, второе коллегиальным. Коллегиальное учреждение получает название присутственного места. В нем каждый член имеет свою должность, отличную от других при распределении дел, или одинаковую с другими при совокупном совещании.
     Способы замещения должностей могут быть разные. Кроме чисто государственных способов, определяемых публичным правом, в истории встречаются и частные. Таковы передача должностей по наследству, купля и продажа, дарение, одним словом, все способы, которыми передается частное имущество. Сюда относится и присвоение общественной власти землевладельцу, в виде вотчинного суда и вотчинной полиции, ибо землевладелец есть частное лицо, которое приобретает землю частным путем. Все эти способы противоречат государственным началам, которые не допускают, чтобы должность рассматривалась как частная собственность. Напротив, они были совершенно совместны с средневековым порядком, который весь строился на частном праве. В то время должности соединялись с поземельным владением или просто передавались лицу как собственность или как временное владение; таковы были наши кормления. Эти начала сохранялись даже и при возникновении государственного порядка; они удерживались особенно там, где исторические предания играли значительную роль. Иногда само государство пользовалось этими средствами для фискальных целей. Так во Франции, еще в ХVIII веке продавались судебные и административные места. Короли создавали множество новых должностей в видах получения денег. Это имело ту выгоду, что в значительной степени обеспечивало независимость должностных лиц. До сих пор во Франции продаются места нотариусов, стряпчих, судебных приставов, оценщиков и других лиц, состоящих при судах для совершения разных актов. Эти должности рассматриваются как частные привилегированные профессии. Законом 1816 г. этим лицам, носящим название officiers ministeriels, присвоено было право представлять своих заместителей, чем и узаконилась продажа. В Англии, до весьма недавнего времени, продавались офицерские места в армии. В Германии только в последнее время уничтожены вотчинный суд и вотчинная полиция. Государственное начало устраняет все эти частные способы замещения общественных должностей. Но отвергая наследственность частную, оно, как мы видели, допускает наследственность чисто политическую, состоящую в наследственной передаче политических прав, с самостоятельным участием в верховной власти. Так передаются права монарха, аристократии и демократии.
     Государственные способы замещения должностей бывают двоякого рода: принудительные и свободные. Первые основаны на обязанности граждан служить государству. Эта обязанность может распространяться на всех граждан без изъятия или только на некоторых. При этом способы замещения могут быть разные: 1) принудительная служба целого сословия, например, русского дворянства до жалованной грамоты Петра III; 2) очередь, как было установлено у нас в прежнее время при рекрутском наборе; 3) жребий: так назначаются присяжные; 4) назначение без права отказываться, например в Англии, при назначении правительством шерифов и констеблей; 5) принудительный выбор, существующий в общинном управлении разных стран. Но вообще, надобно сказать, что принудительные способы, стесняя свободу граждан, не удовлетворяют требованиям способности и усердия. Государство не может выбирать наиболее подходящих людей иначе, как путем несправедливости, отягощая их против других. Отсюда следует, во-первых, что принудительные способы должны быть по возможности ограничены; к ним следует прибегать только за недостатком других средств. Во-вторых, они могут распространяться только на должности временные и не требующие особенных способностей. В новых европейских государствах принудительная служба ограничивается главным образом военной повинностью и заседанием в суде присяжных. Другие исключения представляются не более как остатками прежних порядков.
     Свободные способы основаны на том, что замещающий должность принимает ее на себя добровольно. Это подает повод к смешению этого способа с частным договором. Однако эти понятия существенно различаются. Одно вытекает из публичного права, определяющего отношения целого к частям, другое – из частного права, определяющего отношения лиц, юридически равных. Различия состоят в следующем: 1) условия договора определяются и изменяются волей договаривающихся лиц; условия для вступления в должность и ее исполнения определяются постоянным законом. Частная воля лиц не может их изменять, потому что должность – не частное, а государственное дело. Это не мешает, однако, во внимание к особенным способностям или заслугам, увеличивать в известных случаях вознаграждение лиц. 2) Юридическая сила договора определяется актом, в котором договаривающиеся стороны изъявляют свою взаимную волю. В замещении должности, напротив, соглашение лиц составляет частное дело; юридический же акт, посредством которого это совершается, есть одностороннее назначение властью или выбор. Отсюда начинаются и служебные права лица, а не с того времени, как оно изъявило свое согласие вступлением в должность*(8). 3) Такой же односторонний акт составляет увольнение от должности. Никто не может самовольно отказаться от должности; он должен просить об увольнении, и правительство вправе его удержать, пока не найдет подходящего заместителя. В случаях нужды, например военным в военное время, даже вовсе воспрещается просить отставки. Правительство, с своей стороны, всегда имеет право увольнять и перемещать должностное лицо, если последнее по закону, во имя общественного блага, не пользуется бессменностью. 4) Нарушение должностных обязанностей не есть нарушение частного права, а преступление или проступок, а потому имеет последствием не частный иск, а наказание.
     Свободные способы замещения должностей могут также быть различны. Главные суть выбор и назначение от правительства. Но оба способа могут сочетаться: правительство утверждает выборных или назначает лицо из числа нескольких кандидатов. Иногда назначение ограничивается известной средой; например во Франции, по прежнему закону, мэры назначались из числа выборных муниципальных советников. Или же назначение ограничивается известным разрядом лиц, например местными землевладельцами, причем могут быть постановлены условия ценза и способности.
     Вообще, так как должности требуют известных способностей, то для замещения их иногда устанавливаются доказательства способности: таковы экзамены и конкурсы. Но обыкновенно эти условия относятся к службе вообще, а не специально к тем или другим должностям. То же имеет место и в отношении к условиям, коренящимся в сословных привилегиях. Должности могут быть доступны или всем гражданам или только некоторым разрядам. В новейшее время сословное начало окончательно отпало, сохраняясь иногда, в виде исключения, только для некоторых придворных должностей. Государственная польза требует признания способностей и заслуг независимо от рождения.
     Назначение в должность может быть на известный срок, что всегда бывает при выборах, которые производятся периодически, или же на неопределенный срок, что составляет обыкновенный способ назначения от правительства. Наконец, оно может быть пожизненное. Последнее составляет начало несменяемости, которое прилагается особенно к судьям. Оно имеет последствием независимость должностных лиц от назначающего их правительства. Таковы главные начала относительно состава должностей.
     С каждой должностью соединяется известный круг действия, установленный законом. Это составляет ее ведомство. Оно определяется: 1) отраслью дел; 2) округом, на который оно простирается.
     Разделение ведомства по отраслям дел может быть так же разнообразно, как различны самые предметы управления. Распределение должно совершаться по общей системе, так как управление составляет единое целое. Каждой должности присваивается свой род дел, который должен быть точно определен законом, ибо от этого зависят права и обязанности должностных лиц. Но так как различные отрасли не только соприкасаются, но нередко захватывают друг друга, то здесь неизбежны столкновения, или конфликты. Они могут быть положительные, когда два различные ведомства считают одно и то же дело себе подлежащим, или отрицательные, когда оба отвергают принадлежность им дела. Мы уже видели, что разрешение этих столкновений предоставляется высшим судебно-административным местам, а иногда для этого учреждаются особые судилища.
     По объему ведомства, или по округу, на который оно простирается, учреждения разделяются на центральные и местные, а последние, в свою очередь, – на областные, окружные и общинные. Все они стоят относительно друг друга в иерархическом порядке. Чем шире округ, тем, вообще, больше власть. Поэтому в тесной связи с ведомством находится степень власти, предоставляемой должностному лицу или месту, или те права, которые даются им законом для решения и исполнения подведомственных им дел. Степень власти должна также быть строго определена законом, ибо этим определяется обязанность повиновения, как граждан, так и подчиненных. Выступление из законных пределов есть превышение власти, которое, при намерении, составляет преступление. По степени власти должности разделяются на высшие, средние и низшие. Но кроме того, есть должности, с которыми не сопряжена никакая власть и которые состоят только в исполнении известного дела. Таковы должности технические, механические и канцелярские. К первым принадлежат должности инженеров, профессоров и т. п., ко вторым – должности писцов и низших служителей. Последние могут замещаться и по найму. Наконец, канцелярские должности те, которые сами ничего не решают, а приготовляют только дела для решения других: таковы секретари.
     Так как должность есть постоянный орган государства, действующий по закону, то и способы ее действия определяются постоянными правилами. Это в особенности необходимо там, где деятельность управления приходит в столкновение с правами граждан. Действия, имеющие обязательную силу для граждан, должны в своих формах и способах определяться законом. Внутренний же распорядок учреждений может устанавливаться и административными постановлениями. Эти способы действий составляют делопроизводство. Оно приспосабливается к самому составу учреждений, а потому разделяется на коллегиальное, бюрократическое и смешанное. Коллегиальное делопроизводство состоит в том, что решению дела предшествует приготовление его к решению и совещание; в бюрократическом делопроизводстве есть только приготовление дела и решение; наконец, в смешанном некоторые дела поступают на общее совещание, другие прямо решаются членами, заведующими отделениями.
     Коллегиальное делопроизводство самое сложное. Здесь есть существенные различия в самом способе приготовления дел. Они могут приготовляться к докладу или самими членами коллегии, или особой канцелярией или, наконец, заинтересованными лицами. Первый порядок можно назвать собственно коллегиальным, второй – канцелярским, третий – состязательным. В многочисленных собраниях приготовление дел к докладу, или предварительное их рассмотрение возлагается на составленные из членов собрания комиссии. Постоянные комиссии, между которыми дела распределяются по установленному порядку, образуют отделения, которым поручается рассмотрение дел, прежде нежели они вносятся в общее собрание коллегии. Таковы, например, департаменты нашего Государственного Совета. Иногда этим отделениям предоставляется решение некоторых дел; тогда учреждение является сложной коллегией, составленной из коллегий. Таков, например, французский Государственный Совет, а также наш Сенат.
     Относительно совещания правила делопроизводства тем необходимее, чем многочисленнее собрание. Они должны определять порядок прений, права председателя и членов, способы подачи голосов. Самое постановление коллегии может иметь различную силу. Оно может быть: 1) окончательным решением (во французской административной терминологии это называется decider или regler); 2) заключением, которое получает силу только с утверждения начальствующего лица, причем, однако, последнее не может решать дело собственной властью (это называется deliberer); 3) простым мнением, которое для начальствующего лица вовсе не обязательно, хотя и требуется для дела (donner avis). Учреждения, дающие только мнения, называются совещательными (consultatifs). Власти им не предоставлено.
     За решением следует исполнение. Оно бывает двоякое: канцелярское и действительное. Первое состоит в том, что решение коллегии или лица, в законом установленной форме, передается исполнительным органам; второе состоит в приведении решения в действие. Исполнительные органы могут быть или подчиненные лицу или месту, или посторонние. В последнем случае в особенности, бюрократическое делопроизводство нередко ограничивается бумажным исполнением.
     Наконец, должности, как органы государства, подлежат контролю и отчетности. Высшая власть должна удостовериться, что дело ведется правильно. Отчетность состоит иногда в представлении периодических ведомостей, но главным образом в ежегодных отчетах. Контроль производится посредством временных ревизий, осмотров и т. п.
     За нарушение обязанностей должностные лица подлежат ответственности, которая может повлечь за собой наказание. Это совершается двояким образом: судебным и дисциплинарным. Судом наказываются нарушения обязанностей, которые составляют преступление, а дисциплинарной властью те, которые представляют только нарушение установленного порядка и правил. Впрочем, при более важных проступках, самая дисциплинарная власть принимает судебный характер. Для этого существуют особенные правила и учреждения. Так как они относятся к службе вообще, то о них будет речь ниже.
     Будучи органами государства, которое составляет единое тело, должности связаны между собой. Различные функции политического организма, служащие к осуществлению его целей, распределяются между ними так, что они образуют общую систему, которая, исходя от центра, распространяется на окружность. Отсюда иерархическое устройство управления, которое состоит в подчинении низших мест и должностей средним, а средних – высшим, пока весь этот порядок не завершится в общем средоточии. Вследствие этого, должности разделяются на классы и разряды, образующие лестницу. Наверху эта иерархическая лестница сосредоточивается в верховной власти; внизу она примыкает к частным общественным союзам, местным и сословным, в которые граждане соединяются для общих целей. Так как эти цели общественные, подчиняющиеся общей цели государства и входящие в ее состав, то и эти союзы входят в общую систему управления и получают в ней место, сохраняя, однако, относительную самостоятельность. Отсюда различия должностей общественных и правительственных. Первые служат представителями союзов, вторые – органами власти. Но они могут иметь и смешанное значение.
     Участие общественного, или народного элемента в системе управления может быть больше или меньше; оно может иметь характер аристократический или демократический. Правительственное же начало, которое служит общей связью системы, представляется бюрократией. Эти различные начала сообщают различный характер самим должностям.
     В правительственных должностях различаются те, которые являются чистыми органами власти, и те, которые пользуются большей или меньшей независимостью. К последнему разряду принадлежат судебные должности. Мы видели, что судья, в интересах правосудия, пользуется бессменностью. Он произносит приговор не по приказанию высшей власти, а по собственному, внутреннему убеждению. Большая или меньшая независимость предоставляется и учебным должностям, особенно высшим, которые также требуют самостоятельных исследований и убеждений. Профессор – не орган власти, а представитель науки, призванный сообщать учащимся последние ее результаты. Что касается до собственно правительственных должностей, образующих общую систему управления, то свойства их следующие: 1) назначение должностных лиц от правительства; 2) иерархическое подчинение и зависимость от высших; 3) специальность приготовления и ведомства, ибо система управления основана на разделении труда и каждая отрасль требует специальных знаний; 4) вознаграждение за труд; 5) возможность удаления и перемещения по воле правительства.
     Свойства аристократических должностей вытекают из положения, требований и нравов высшего сословия. Они суть следующие: 1) замещение по собственному праву, или по выбору сословия, или, наконец, по назначению от правительства из высшего сословия или класса, но при большей или меньшей бессменности; 2) ведомство, не требующее специальных сведений и приготовления; 3) значительная независимость при отправлении должности; 4) отсутствие строгого подчинения и иерархической системы; 5) безвозмездное отправление должности; 6) более или менее значительный почет; 7) возможность досуга. Только при этих условиях люди, принадлежащие к высшим классам, охотно берут на себя исполнение общественных должностей.
     Свойства демократических должностей суть: 1) назначение по выбору или по жребию; последнее практиковалось в древних республиках и считалось Аристотелем существенным признаком демократического правления, так как здесь всякое предпочтение одного другому исчезает; 2) кратковременность срока: чем короче срок, тем скорее власть, переданная выборному лицу, возвращается к народу, или, при жребии, переходит на других; 3) ведомство, не требующее специальных знаний и приготовления, ибо здесь должность должна быть доступна всем, а выбор определяется доверием; 4) более или менее значительная независимость от высших, ибо власть получается снизу, а не сверху; 5) вознаграждение за службу, ибо только через это она становится доступной всем.
     Лица, занимающие должности, считаются на службе. Сообразно с различием должностей, служба разделяется на государственную и общественную. В последней нахождение на службе однозначно с замещением должности. Как скоро лицо оставляет должность, так оно перестает быть на службе. В государственной службе, напротив, эти два понятия не совпадают. Можно быть на службе, не занимая никакой должности, а состоя в распоряжении правительства. Это происходит от того, что государственная служба составляет специальное призвание лица, его жизненное занятие. Лицо, посвящающее себя службе, поставляет себя в распоряжение правительства, которое может назначить его на ту или другую должность. Поэтому служащими в узком смысле называются лица, назначаемые правительством. Они образуют особый класс, который разделяется на отдельные состояния по роду службы. Таковы военные люди, гражданские чиновники, судебное сословие. Для каждого из них устанавливаются особые правила.
     Первый вопрос относительно государственной службы состоит в том, кто имеет право в нее вступать. Мы уже касались этого вопроса выше, говоря о правах граждан. Это право может быть 1) присвоено известным сословиям; 2) открыто всем; 3) открыто для низших сословий при доказательствах способности. Первое есть начало средневековое, второе – начало нового времени, третье – переход от первого ко второму. Так, у нас кончившие курс в высших учебных заведениях имеют право поступления на службу, к какому бы сословию они ни принадлежали.
     Как общее правило, на службу принимаются только совершеннолетние лица мужского пола. Однако в новейшее время к механическим должностям, как-то: почтовым, телеграфным и т. п., более и более допускаются женщины. Но военная и гражданская власть присваивается исключительно мужчинам. В прежние времена записывались на службу несовершеннолетние. Можно сказать, что это было злоупотребление протекцией, остаток частного взгляда на службу. С государственными началами подобный порядок несовместен.
     Для получения права занимать должность, где нужны знание и развитие, требуются обыкновенно особенные доказательства способности. Они состоят в испытаниях, которые могут производиться разными способами. Главных два: диплом учебного заведения, общеобразовательного или технического, и служебные экзамены, при которых, однако, требуется нередко и посещение курсов. Иногда устанавливается конкурс. Большей частью это делается для некоторых разрядов низших и приготовительных должностей. Однако он может иметь и более общий характер. Так, в Англии, где при отсутствии учебных заведений, дающих права, весьма распространена система конкурсов, существует особенный разряд низших клерков, или канцеляристов, которые, по удовлетворении требований конкурса, назначаются на разные места, смотря по потребности. Более высокого разряда конкурс установлен для поступления на ост-индскую службу. Во Франции по конкурсу замещаются вакансии аудиторов Государственного Совета, должность, приготовительная для высшей административной службы.
     Вообще, служебные экзамены устанавливаются или по недостатку учебных заведений, дающих дипломы, как в Англии, или потому, что дипломы общеобразовательных заведений считаются недостаточными для службы, как в Германии, или, наконец, для отдельных отраслей, в которых требуются специальные знания, как во Франции, где установлены экзамены для поступления в должности таможенные, податные, телеграфные и т. п. Но диплом Политехнической Школы заменяет здесь всякие экзамены. Иногда учреждается двойной экзамен, один преимущественно теоретический, для поступления на приготовительную, или пробную службу, другой преимущественно практический, по окончании последней. В Пруссии, в прежнее время, было даже три служебных экзамена: на должности аускультатора, референдария и ассессора. Такой избыток испытаний справедливо был найден излишним, и теперь экзамены сокращены на два.
     Можно думать, что для поступления на службу дипломы хорошо устроенных учебных заведений вполне достаточны. Приобретение же практических знаний обеспечивается надлежащей организацией приготовительной службы. Это учреждение (stage, noviciat, Dienstvorbereittmgszeit) весьма полезно. В Германии поступающие на эту службу молодые люди состоят под руководством опытных должностных лиц, которые задают им разные работы и могут удостовериться в их способностях даже без особенного экзамена. Произведенные в течение срочного времени работы служат достаточным доказательством. Там, где не установлена такая приготовительная, или пробная служба, полезно учредить особые экзамены для занятия должностей, требующих специальных сведений, если кандидат не прошел техническое заведение, сообщающее эти сведения.
     Различные экзамены дают различные права. В этом отношении можно различать экзамены, дающие право только на низшие технические и механические должности, и те, которые открывают доступ к высшим должностям. К последнему разряду принадлежат дипломы общеобразовательных заведений и соответствующие им служебные экзамены. Но как те, так и другие относятся только к поступлению на службу. Это не более как точка отправления, заключающая в себе необходимые предварительные условия служебной деятельности. Дальнейшее же движение определяется уже чисто на основании доказанных практикой сведений и способности, причем, однако, приобретшие по экзамену только низшие права по правилу остаются в низшем разряде.
     Образуя общую систему, государственная служба распределяется в иерархическом порядке, начиная от низших должностей до высших. Иногда одна и та же должность разделяется на классы, в видах повышения. Движение обыкновенно происходит в этом порядке, по установленным правилам или по усмотрению правительства. Правила могут состоять в соблюдении старшинства или в повышении за выслугу лет. Ими ограждаются права служащих и устраняется произвол; но они не обеспечивают выбора способнейших лиц, который всегда зависит от усмотрения. Соединение обоих начал должно быть целью служебного устава.
     В иерархическом порядке повышения различается иерархия должностей и иерархия чинов. Должности, как мы видели, всегда распределяются по степеням; вследствие этого, в таком же иерархическом порядке распределяются и служащие лица. Но нередко личная иерархия отличается от иерархии должностей. Служебная степень, присвоенная лицу, есть чин (rang, grade). Он отличается от должности, так что лицо может повышаться чином, не повышаясь в должности, и наоборот. В военной службе это составляет общее правило. Так, например, во Франции, чин в армии получается по старшинству, должность – всегда по усмотрению начальства. У нас, то же самое установлено и в гражданской службе. Чин дается за выслугу лет, причем за особенные заслуги сокращается срок; на должность же лицо определяется не иначе, как по усмотрению правительства. Этим способом иерархический порядок восхождения по установленным правилам соединяется с простором при выборе способных лиц. Чин дает право на занятие вообще должностей известного разряда; в этом состоит существенное его значение в служебном порядке; но самая должность дается по усмотрению способности. На должность никто права не имеет; правительство руководится здесь единственно выбором подходящих лиц; но выбор его ограничивается лицами известного разряда. Нет сомнения, что этим в некоторой степени стесняется назначение способнейших; но с другой стороны, этим ограничиваются произвол и деспотизм и ограждаются права служащих. В странах, где нет чинов на гражданской службе, это восполняется другими правилами. Так, во Франции, во многих управлениях установлено правилом, что выбор лиц на должности известного порядка делается из класса непосредственно предшествующего; в других запрещается повышать лицо, прежде нежели оно пробыло два года в разряде должности. Но эти правила не общие и не связаны между собой. Некоторые писатели по административному праву рекомендуют первое, как общее, что сводится к чинам. Вообще, можно сказать, что если иерархическое восхождение должно быть правилом бюрократического порядка, то чиновная лестница представляет для этого самое удобное средство. В сущности, она затрудняет путь только высшим способностям, которые нелегко подчиняются рутинным путям и даже глохнут в бюрократическом формализме. В конституционных государствах им открывается особенная дорога через парламент. В самодержавии это должно заменяться личным усмотрением государя, который может облегчать восхождение способнейших людей.
     Кроме восхождения по служебной лестнице, представляется вопрос и о переходе из одного рода службы в другой. Возможность перехода должна быть всегда облегчена там, где служба не требует специальных знаний. Наоборот, при требовании специальных знаний переход становится невозможным. У нас, до недавнего времени, специальность требовалась только для военной службы, а не для гражданской, вследствие чего военные люди беспрепятственно переходили в гражданскую службу и становились во главе управлений. Новые судебные уставы установили в этом отношении иной порядок, по крайней мере в этой отрасли: для судебных должностей требуется специальная подготовка. Но в администрации все осталось по-прежнему, между тем как по существу дела здесь требуются и специальные административные сведения и особые приемы, совершенно отличные от военных. В конституционных государствах, и всего более в Англии, во главе специальных управлений, даже военного и морского, нередко ставятся люди, вовсе не принадлежащие к этим специальностям. Но это объясняется тем, что текущее управление все-таки находится в руках специалистов; лицо же, стоящее во главе министерства, должно связать означенную специальность с общим политическим направлением дел. Притом люди с выдающимися дарованиями, окружая себя надлежащими советами, скоро могут вникнуть в дело и нередко, при свежести взгляда, сообщают администрации такое новое направление, какое неспособны дать ей специалисты, погруженные в ежедневную рутину.
     Вступая на службу, служащие принимают на себя известные обязанности. Они состоят в следующем:
103. Честное и усердное исполнение вверяемых им должностей. Поэтому они не вправе отлучаться от места службы без разрешения подлежащего начальства. Исполняя свою службу как общественное дело, они также не вправе получать за нее никакие посторонние вознаграждения.
104. Повиновение начальствующим лицам. Здесь возникает вопрос: должно ли это повиновение быть безусловным? Для судей, действующих по внутреннему убеждению и подчиненных единственно закону, такое требование не может иметь места. Но для административных должностных лиц, и еще более для военных, вопрос становится иначе; они должны исполнять данные им приказания. Что же, если приказание противозаконно? Обязаны ли они нарушать закон по приказанию начальства? Этот вопрос имеет существенную важность в особенности для конституционных государств, где правительственная власть отделена от законодательной. Обязанность безусловного повиновения может вести к ниспровержению всего законного порядка. А с другой стороны, если каждый подчиненный становится судьей законности предписания, то управление, именно в самое нужное время, может встретить значительные затруднения. Точных границ здесь установить невозможно, а потому немудрено, что на этот счет встречаются противоречащие постановления. В Англии, где законный порядок ставится выше потребностей управления, каждый служащий лично отвечает за всякое нарушение закона; окончательно дело подлежит решению независимого суда. Но в Германии признается общим правилом, что подчиненный, получивший противозаконное приказание, должен сделать о том представление; если же оно будет подтверждено, он обязан его исполнить, и тогда ответственность с него снимается и переходит на начальника. С другой стороны, однако, подчиненным местам запрещается исполнять приказания, прямо противоречащие закону, тем самым уничтожается действие первого правила. Относительно военных, вообще, признается, что повиновение должно быть беспрекословное; но при таком правиле как воспрепятствовать ниспровержению законного порядка? Франция представляла тому не один пример. Можно сказать, что в последнем случае вопрос решается исключительно духом, господствующим в войске, и возможностью совратить начальствующие лица с пути закона. У нас Основными Законами (ст. 78) постановлено, что подчиненное начальство, получившее от министра противозаконное предписание, обязано сделать ему о том представление; если же последует подтверждение, то оно должно этот случай представить на окончательное разрешение Правительствующего Сената. Таким образом, верховное административно-судебное учреждение становится окончательным судьей законности предписаний. Теоретически вопрос разрешается совершенно верно. Едва ли, однако, на практике зависящие от министра подчиненные лица решатся апеллировать в Сенат.
105. Служебная верность, в соблюдении которой служащие приносят особенную присягу. Она состоит в том, чтобы не противодействовать правительственным целям, а напротив, содействовать им всеми силами. Сюда относится и сохранение служебной тайны, там, где это требуется пользой государства. В странах, где признается политическая свобода, из этих требований возникает довольно щекотливый вопрос относительно политических мнений служащих лиц. Как частные люди, они могут иметь мнения, совершенно противоположные взглядам правительства. Становясь органами власти, они не перестают быть гражданами, и, как таковые, они в своих мнениях свободны. При перемене партий и направлений такое противоречие даже совершенно неизбежно; иначе при каждой смене министерства пришлось бы менять весь административный персонал, что, безусловно, несовместно с государственной пользой. Во всех благоустроенных странах, где государственная служба не становится предметом хищения для господствующей партии, затруднение разрешается тем, что за исключением немногих лиц, играющих политическую роль, весь действующий административный персонал остается на местах. Как граждане, служащие имеют свои мнения и могут подавать голос по убеждению совести. Но их положение, как должностных лиц, налагает на них некоторые ограничения: они не могут играть политической роли, которая противоречила бы принятым ими на себя обязанностям. Будучи органами правительства, они не могут быть вместе с тем деятелями оппозиции. На этом основании служащие, состоящие в зависимости от правительства, обыкновенно исключаются из палат. Однако в Германии те, которые пользуются более или менее независимым положением, как, например, ландраты и профессора, допускаются в представительные собрания. С своей стороны, правительство не может требовать от служащих, чтобы они подавали голос в том или другом смысле на политических выборах; этим оно нарушило бы их права. В сущности, оно не должно заставлять их действовать на выборах в известном направлении, хотя на европейском континенте это обыкновенно практикуется. Только в Англии правительство, как таковое, воздерживается от всякого вмешательства в выборы, предоставляя действовать той партии, на которую оно опирается.
106. Власть держится не одними присвоенными ей правами, но и нравственным авторитетом. Поэтому служащие, в особенности облеченные властью, обязаны не унижать ее своим поведением, как в общественной, так и в частной жизни. Безнравственные и недостойные чести поступки несовместны с служебным положением. С целью устранения всяких нареканий и соблазнов, служащим воспрещаются иногда и посторонние занятия, как-то: торговля, ремесла, иначе как с разрешения начальства. По некоторым специальным должностям облеченным ими лицам воспрещается покупка имений в местности, где они управляют и т. п.
     За нарушение служебных обязанностей служащие подвергаются суду или дисциплинарным взысканиям. Судебное преследование имеет ввиду наказать преступление, дисциплинарное взыскание – сохранить надлежащее подчинение и порядок, понудить к ревностному исполнению обязанностей, наконец, охранить чистоту служащего сословия. Дисциплинарная власть отличается от суда тем, что она не стесняется положительными доказательствами и действует более или менее по усмотрению. Однако при более важных проступках требуется ограждение прав обвиняемых, а потому самая дисциплинарная власть принимает судебный характер.
     Преступления служащих, которые преследуются судом, могут быть двоякого рода: обыкновенные и преступления должности. Первые естественно подлежат суду; последние же находятся в тесной связи с дисциплинарными проступками, так что круг деятельности суда может быть более или менее расширен, смотря по объему дисциплинарной власти. Чем более положение служащих ограждается от начальственного произвола, тем более расширяется ведомство суда. Но, с другой стороны, самое независимое положение служащих должно вести к усилению дисциплинарной власти, обставленной надлежащими гарантиями, ибо иначе нет средств действовать против нерадения и грубых ошибок и сохранить нравственное достоинство сословия. Многие проступки не подлежат судебному преследованию, а между тем составляют дело весьма существенное для порядка службы.
     Эти различные точки зрения ведут к весьма разнообразному распределению преступлений и проступков между судебной властью и административной. В виде примера приведу прусское законодательство, которое не дает судебной власти чрезмерного простора; оно исчисляет следующие преступления должности, подлежащие суду: 1) подкуп; 2) намеренное нарушение права; 3) злоупотребление власти; 4) подделка бумаг; 5) присвоение казенных денег и вещей; 6) взимание незаконных сборов; 7) открытие или уничтожение посылок на почте. К дисциплинарным же проступкам относятся: неповиновение начальству, неисполнение обязанностей, нерадение, самовольные отлучки, грубые ошибки, доставление неверных сведений, разглашение тайны, наконец, недостойное поведение, как-то: постоянное пьянство, игра, расточительность, грубое обращение с подчиненными или сторонними лицами и т. п.
     Преступления должности наказываются уголовными законами, которые, впрочем, не исключают совместных дисциплинарных взысканий, а иногда имеют их своим необходимым последствием; и наоборот, освобождение от уголовного преследования не освобождает от дисциплинарных взысканий. Дисциплинарные проступки подлежат наказаниям своего рода; таковы: замечание, выговор, вычет из жалованья, для низших служителей – кратковременный арест, разжалование или понижение в должности или чине, удаление от должности, наконец, увольнение и даже исключение из службы. Но германские законодательства, вообще, не допускают разжалования, увольнения и исключения из службы иначе, как по судебному приговору. Правительство может увольнять служащих административным порядком, только сохраняя за ними часть оклада; это называется Wartegeld.
     Чем строже наказание, тем, разумеется, должно быть больше гарантий для обвиняемых. Дисциплинарная власть действует в значительной степени по усмотрению, а потому весьма важен вопрос, кому она вручается. Низшие взыскания в порядке управления всегда предоставляются непосредственному начальству, которое без этого не может поддерживать свою власть; для высших же наказаний лучшей гарантией служит коллегиальный приговор, который один может смягчить неизбежный здесь произвол. В судебном сословии, пользующемся бессменностью, дисциплинарная власть принадлежит самим судам, для чего организуются особые присутствия. В административном же порядке гарантии даются в большей или меньшей степени, смотря по положению служащих. Во Франции, как общее правило, дисциплинарная власть принадлежит всецело непосредственному начальству, а в высшей инстанции – министру; в немногих случаях требуется коллегиальное обсуждение дела. Но в Германии, где служащие пользуются гораздо большей независимостью, учреждаются особые дисциплинарные судилища, составленные частью из судей, частью из лиц административного ведомства. Такова в Пруссии Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof), составленная из одиннадцати членов, в числе которых находятся четыре судьи. Она судит в первой инстанции всех должностных лиц, назначаемых министрами или королем, для остальных же первой инстанцией служат Провинциальные Управления (Regierungen), a второй – министерство, в полном составе, причем, однако, дела отсылаются для предварительного рассмотрения в Дисциплинарную Палату. В нынешней Германской Империи для всех служащих установлены две инстанции: первую составляют Дисциплинарные Камеры (Disciplinarkammern), вторую – Дисциплинарная Палата (Disciplinarhof). Как перваяе, так и последняя составлены в большинстве из лиц судебного ведомства. Существенное значение имеет и самая процедура дисциплинарного суда. Право предавать служащих суду, как дисциплинарному, так и обыкновенному, присваивается или высшим административным и судебным властям, или же высшим коллегиальным учреждениям, которые, стоя поодаль от управления, представляют большие гарантии беспристрастия. О праве граждан жаловаться в суд на действия администраторов говорено выше. Обвиняемому, без сомнения, должны быть предоставлены самые широкие средства защиты. В Германии всегда допускается адвокат, во Франции – по усмотрению суда. В Германии высшей гарантией считается публичность судопроизводства, во Франции – наоборот. Можно думать, что обсуждение дела в закрытом заседании более ограждает подсудимого и самое управление от всяких пересудов. Вообще, целью должно быть охранение служебного порядка при возможно больших гарантиях для обвиняемого.
     За исполнение обязанностей служащие, вообще, получают денежное вознаграждение. Безвозмездная служба составляет исключение. Она является или в виде повинности, которая исполняется по очереди, или как принадлежность аристократического сословия, которое пользуется за то высшим положением. С службой соединяется также известный почет, а иногда и некоторые личные права и преимущества. Последние, при существовании сословного быта, могут состоять в приобретении сословных прав. Так, у нас, службой приобретается как личное, так и потомственное дворянство. Где сословия уничтожены, там особенные права служащих могут состоять в ограждении от оскорблений более строгими уголовными законами, в изъятии тех или других лиц от известных повинностей, например от службы присяжных, иногда в изъятии от падающих на лицо местных податей, также в некотором ограждении от взысканий, наконец, в освобождении от тюремного заключения за долги. Но вообще, при установлении всеобщего гражданского равенства, служащие не пользуются никакими особенными правами перед остальными гражданами. За ними сохраняется только известный почет.
     Почет может состоять: 1) в присвоении лицу степени, в которой оно состоит, то есть чина; эта степень сохраняется за ним и по выходе в отставку; 2) в местах, занимаемых в общественных собраниях и церемониях, в отдаваемых лицу почестях и т. п. 3) в знаках отличия: таковы ордена, которые располагаются в иерархическом порядке и относительно раздачи подлежат известным правилам; 4) в даровании титулов; это – высший знак отличия, который дается верховной властью за особенные заслуги.
     Что касается до денежного вознаграждения, то оно состоит: 1) в постоянном окладе жалованья, к которому могут прибавляться квартирные и столовые деньги; 2) в доходах, доставляемых местом, например, когда пошлины с актов распределяются между чинами канцелярии, или известный процент с казенных имуществ дается в виде вознаграждения управляющим. Этого рода доходы, весьма распространенные в прежнее время, при частном взгляде на службу становятся более и более исключением. 3) Во временных прибавках, как-то: подъемных, путевых, наградных. 4) В единовременных пособиях и наградах по усмотрению верховной власти. 5) В пожизненных пенсиях, которые распространяются на вдов и сирот. Так как служащий посвящает свою жизнь государству, получая обыкновенно весьма недостаточное вознаграждение, то справедливость требует, чтобы государство взяло на себя попечение об его старости и его семействе. Это делается посредством системы пенсий за выслугу лет или по выходе в отставку. К тому же ведет и учреждение эмеритальных касс, составляемых вычетом жалованья и дающих по истечении известного числа лет право получение пенсии. Последнее более уместно для самостоятельных ведомств, которые этим путем удерживают у себя служащих; государство же, для которого перемена ведомства совершенно безразлична, не имеет нужды образовать особую эмеритальную кассу для всех служащих; пенсионным фондом служат для него государственные средства. Пенсии обыкновенно выдаются по прекращении служебных отношений; только в виде исключения они получаются и при продолжении службы. Служащие имеют на них приобретенное право, которое может отыскиваться судом.
     Состоя в распоряжении правительства, служащие могут быть перемещаемы с одного места на другое. Это не относится к лицам, пользующимся несменяемостью; они не могут перемещаться без их согласия. Таковы судьи. Относительно остальных делаются иногда некоторые ограничения: постановляется, например, что они не могут быть перемещаемы на должности ниже той, которую они занимают, ибо это является наказанием. В Пруссии требуется, чтобы на новом месте оклад жалованья был не меньше прежнего, причем дается вознаграждение за издержки перемещения.
     Еще менее лица, пользующиеся несменяемостью, могут быть увольняемы от службы без их согласия, разве в случае преступления или доказанной неспособности. Однако иногда устанавливается предельный возраст, после которого они должны подать в отставку. Административные же чиновники в большинстве государств ничем не ограждены от произвольного смещения. Они могут быть по воле Правительства или вовсе увольняемы от службы или увольняемы в бессрочный отпуск, с сохранением или без сохранения части денежного оклада. Но в Германии правительству предоставлено только право временно удалять их на покой (Versetzen in den Ruhestand), с сохранением части жалованья (Wartegeld). Это меньшая степень бессменности, которая дает чиновничеству более или менее независимое положение, а с тем вместе и некоторый общий дух, поддерживающий его нравственные достоинства. Вообще, из всех европейских стран, бюрократия всего выше стоит в Германии. От нее требуются наиболее трудные экзамены, не только для вступления в службу, но и на первых ступенях; но взамен того она имеет наиболее самостоятельности в действиях, ибо ей предписывается соображаться с законом, а не с приказанием; она ограждена от произвольного смещения; наконец, вследствие всех этих условий, она допускается в законодательные палаты. Конечно, такое положение, требующее соответствующего ему духа, вырабатывается только историческим путем.
     ГЛАВА IV. ОРГАНИЗАЦИЯ УПРАВЛЕНИЯ
     Государственное управление составляет общую систему должностей, разделяющуюся на отдельные отрасли, из которых каждая имеет свои органы. Призванные к осуществлению общей государственной цели, эти отрасли связываются между собой, образуя единый организм, обнимающий весь народ и простирающийся на всю территорию. Обозначим главные его черты.
     Мы видели существенное отличие государственного организма от организмов естественных. В последних движущая сила вся сосредоточивается в центре; члены не имеют самостоятельного значения; они служат только органами целого. В государстве, напротив, каждое лицо составляет самостоятельный центр, который служит целью и для себя и для других. Государство может быть названо организмом в том смысле, что у него есть органы, которые служат средством для осуществления его целей; но оно только метафорически уподобляется естественному организму: в действительности, это – союз свободных лиц.
     То же самое представляет и управление. Оно имеет один общий центр, из которого исходит общее направление и которому все подчиняется; но рядом с ним существует множество отдельных центров, которые, подчиняясь высшему единству, сохраняют, однако, свою долю самостоятельности. Таковы союзы местных интересов. Свободные граждане, живущие на местах, имеют совокупные интересы, для осуществления которых они образуют местные союзы, полагающие себе местную или частную цель – благо тех людей, которые в них входят. Эти интересы могут ограничиваться частной сферой, и тогда самые союзы сохраняют характер частных товариществ. Но чем шире становятся цели, чем больше в них входит совокупных интересов, чем более лиц они обнимают, тем более они получают характер общественный. Местные и частные союзы становятся постоянными учреждениями, связывающими целые поколения. Через это они становятся в зависимость от общих государственных интересов и входят в состав государственного управления. Общие государственные интересы обнимают всю территорию и всех жителей; местные интересы обнимают те или другие местности и разряды жителей. Отсюда взаимодействие интересов и связь союзов: общие интересы восполняют ограниченность и недостаток местных, а последние, в свою очередь, служат средствами для осуществления общих. Отсюда и двоякая организация с двояким направлением: одним идущим сверху, другим идущим снизу. Государственное управление является сложной системой, с разнообразными элементами и учреждениями.
     Для разграничения обеих областей нужно прежде всего определить: какие интересы общие всему государству и какие имеют чисто местный характер? Отношение интересов, или целей, должно определить и отношение центральной власти, управляющей общими интересами, к местным союзам, заведующим местными делами.
     Общие государственные интересы суть: 1) внешняя политика. Она собственно до местных властей касается лишь настолько, насколько тут замешаны пребывающие на местах подданные иностранных государств. Вообще же, вся деятельность исходит от центральной власти. 2) Военная сила, которая служит для защиты всего государства. Она вполне и безусловно подчиняется центральной власти и перемещается с места на место по ее распоряжениям. 3) Общие государственные финансы. 4) Общая безопасность, которая составляет ближайшую и необходимую цель государства. В этом отношении различные местности находятся между собой в тесной связи. В особенности политическая полиция вполне состоит в распоряжении центральной власти. 5) Учреждения, находящиеся в связи с отправлением правосудия, которое должно быть одно для всех; таковы тюрьмы. 6) Общие меры и учреждения, содействующие благосостоянию народа, как материальному, так и духовному. К первым относятся: народные переписи, карантины, общие пути сообщения, почты и телеграфы, монетная система, общие кредитные учреждения, меры и весы и т. п. Ко вторым относятся народное просвещение и отношения государства к церкви.
     Местные интересы суть: 1) местное хозяйство, то есть управление имуществом и денежными средствами местного союза; 2) местная безопасность; 3) местное благосостояние, к чему относятся благоустройство городов и сел, местные пути сообщения, санитарная полиция, медицинская помощь, меры против огня и воды, призрение бедных, местное продовольствие, местная промышленность, местные школы и т. д.
     Очевидно, что большая часть местных интересов составляет вместе и общий интерес. Некоторые из них прямо находятся в тесной связи, например, местная безопасность с общей: без первой нет и второй. Местные школы входят в общую систему народного просвещения, а потому должны подчиняться последней. Есть учреждения, которые превосходят местные средства и требуют общих мер, например, лесное и горное хозяйство, переселения, общие меры продовольствия. Наконец, даже чисто местные интересы являются вместе и интересом общим. Для государства не все равно, погибают ли люди в известной местности от голода, болезней, бедности, истребляются ли их жилища пожарами и наводнениями, благосостояние жителей во всех местностях составляет общий интерес государства. Для государства важно и более или менее равномерное распределение благосостояния по всей стране, ибо оно образует общий организм, в котором отдельные центры солидарны между собой. Болезнь или неразвитость одного отражается и на других. Каждый притом приносит свою дань на общие потребности, а потому справедливость требует, чтобы он получал и соразмерные выгоды. Между тем отдаленные местности менее пользуются общими выгодами, в поддержании которых они участвуют наравне со всеми, а потому государство должно прийти им на помощь.
     Из всего этого возникает двоякое требование государства: 1) чтобы общие государственные дела непременно исполнялись на местах; 2) чтобы управление местными делами совершалось сообразно с общей пользой.
     С другой стороны, самое свойство местных союзов таково, что они должны состоять под большим или меньшим контролем центральной власти. Обыкновенно утверждают, что каждый человек лучший судья того, что до него касается. Это начало, как общее правило, совершенно верно для отдельных лиц, пользующихся полнотой своих способностей. Но относительно союзов, образующих нравственные лица, оно может быть принято только с значительными ограничениями. 1) Здесь дело не частное, а общее; между тем люди, как известно, не всегда радеют об общей пользе. Часто они не только не готовы приносить для этого нужных жертв, но не хотят даже беспокоиться. Для того чтобы принимать живое участие в общественном деле, нужен развитой общественный дух, который далеко не везде существует. При низком нравственном уровне, все усилия устремлены на то, чтобы сделать общественное дело источником частных выгод. Наглядные тому примеры представляет хозяйничанье партий в североамериканских больших городах. 2) Во всяком союзе людей польза одних может быть противоположна пользе других. Местный союз заключает в себе различные классы и интересы, а потому, при решении общего дела, большинство может притеснить меньшинство. Чем уже поприще и чем мельче интересы, тем опасность больше. Поэтому здесь необходим высший судья, которым может быть только государственная власть. 3) Юридическое лицо, как постоянное учреждение, заключает в себе интересы не только настоящих, но и будущих поколений; между тем настоящее поколение может легкомысленно пренебречь будущим. Люди нередко имеют ввиду ближайшую пользу, жертвуя отдаленной. Так, например, община может истребить принадлежащие ей леса и поделить землю, с выгодой для настоящих членов, но в ущерб будущим. И тут государство, как верховный блюститель всех интересов, становится судьей общинного решения.
     Контроль может быть троякий: законодательный, судебный или административный. В Англии, разрешения по отдельным случаям нередко даются законодательными актами парламента (private bills). Но мы видели уже, что это – ненормальное вторжение законодательной деятельности в административную область. С своей стороны, суд может только пресекать выступления из пределов ведомства, установленных законом; в нарушение интересов он, по самому существу своему, не вступается. Это – дело правительственной власти, которой поэтому и принадлежит высший контроль над местным управлением.
     На этих требованиях государства и свойствах местных союзов основывается централизация, то есть управление делами из общего центра. Противоположно централизации местное самоуправление, то есть самостоятельное управление местными делами представителями местных жителей. Вопрос о централизации и местном самоуправлении есть коренной в области управления, а потому мы должны несколько подробнее рассмотреть его с юридической точки зрения, предоставляя обсуждение выгод и невыгод различных систем административной политике.
     Понятие о централизации принимается в весьма разнообразных значениях. Иногда под этим разумеется просто государственное единство; в этом смысле всякое единичное государство, имеющее один центр, а не несколько, есть централизованное государство. Нередко централизацию смешивают с опекой над частной деятельностью. И точно, они часто совпадают. Но опека может быть также со стороны местных властей, даже общественных, чему пример представляют цехи. Под именем централизации в точном смысле разумеется подчинение местного управления центральной власти.
     Токвиль, а за ним и другие, разделяют централизацию на политическую и административную, утверждая, что первая законна и необходима, а вторая составляет зло. Но разграничить эти понятия сколько-нибудь точным образом невозможно. Под именем политической централизации разумеют установление общего законодательства, иностранную политику и управление совокупными силами государства, то есть войском и финансами. Попечение же о благосостоянии, с этой точки зрения, следует отнести к централизации административной. Между тем есть общие меры и учреждения, относящиеся к благосостоянию, которые, по существу своему, не могут быть предоставлены местным властям, ибо касаются всех и имеют значительное влияние на самые государственные силы. Таковы таможни, карантины, монетная система, почты, общие пути сообщения. Последние хотя могут быть отданы в руки частных компаний, но составление и рассмотрение проектов, определение условий и надзор, очевидно, должны принадлежать общим государственным властям, а не местным. Таким образом, административная централизация необходимо входит в состав каждого государства, как бы мало ни развита была центральная власть. Когда говорят, что в известном государстве вовсе нет централизации, а все основано на местном самоуправлении, то это не более как преувеличение.
     В чем же состоит централизация и каковы средства ее деятельности? Права, присвоенные центральной власти, могут быть следующие:
107. Назначение местных властей и утверждение выборных. Однако это одно еще не устанавливает централизации; тут важны другие условия. Назначение, бесспорно, дает некоторую силу и влияние центральной власти; но если местные власти, назначаемые из центра, пользуются бессменностью и могут действовать самостоятельно, те централизации в этом случае нет. Пример представляет назначение несменяемых судей, которые действуют по закону и по совести, не подчиняясь внешнему руководству. В Англии такая же самостоятельность предоставляется мировым судьям и в административной области. Централизации в собственном смысле нет даже и там, где местные власти, назначаемые и сменяемые по усмотрению центрального правительства, управляют вполне по собственному усмотрению. Таковы были персидские сатрапы, римские проконсулы; таковы турецкие паши. Что касается до утверждения выборных, то оно может иметь двоякий характер: чисто формальный, состоящий в том, что выборные допускаются к исправлению должности, если нет законных препятствий, или же с правом не утверждать на основании известных мотивов или даже просто по усмотрению. Последнее, в сущности, несовместно с выборным началом. Когда имеется ввиду сочетание выбора с назначением, то всего лучше предоставить правительству назначение лица из числа выборных кандидатов. Так, в Пруссии назначаются ландраты из трех кандидатов, выбираемых окружными собраниями. Так у нас, Высочайшей властью назначаются губернские предводители и столичные городские головы из двух кандидатов, представляемых дворянскими собраниями и думами. Назначение может делаться и из более обширного разряда выборных лиц. Так, в Бельгии бургомистры назначаются из числа выборных членов муниципальных советов. Тот же порядок до недавнего времени существовал и во Франции. Теперь, за немногими исключениями, все мэры выборные.
108. Надзор за местными властями. Это составляет наименьшую степень централизации. Надзор производится посредством отчетов, ревизий, объезжающих инспекторов, наконец, посредством правительственных властей, постоянно находящихся на местах.
109. Восхождение местных дел на решение или утверждение центральной власти. Это может совершаться различными способами: или по жалобам частных лиц, или по постановлениям местной правительственной власти, которая приостанавливает решение представителей местных союзов, или, наконец, по самому существу дела, в силу закона. Первый есть порядок, принятый в делах судебных; он прилагается всякий раз, как граждане считают свои права нарушенными. Но и при нарушении интересов жалоба может быть подана в административном порядке подлежащей власти, которой предоставлено право приостанавливать решение или принимать нужные меры. Во втором случае требуются некоторые гарантии для самоуправления: так, по прошествии известного срока, дело может считаться утвержденным, если не последовало протеста; или же правительственной власти дается право не утверждать только в случае нарушения законов, а не по своему усмотрению, тем самым она перестает быть судьей пользы принятого решения. При этом ей может быть дано только право останавливать дело и переносить его на решение высшей инстанции, судебной или административной; или же ей дается отрицательное право отвергнуть решение, но не изменять, например, выкинуть известную статью расхода, но не прибавлять. Наконец, некоторые дела, особенно важные, могут, в силу закона, восходить на утверждение центральной власти. Последнее и составляет настоящую административную централизацию. Чем больше такого рода дел, восходящих к центральной власти, тем сильнее централизация. Чрезмерное ее расширение ведет к тому, что за всякими мелочами обращаются к центру.
110. Направление местной деятельности из центра посредством обязательных постановлений, инструкций и предписаний. Здесь гарантией самоуправления служит основное правило, что для него обязателен только закон, а не правительственные постановления, и еще менее инструкции, которые могут обращаться только к чистым агентам правительства.
     Из всего этого ясно, что централизация может относиться не только к местным союзам, но и к местным органам правительства. Чем шире права последних, тем меньше дел восходит на высшее утверждение. Но понятно, что именно здесь централизация может служить гражданам гарантией против произвола и притеснений местных властей. Непричастная мелким столкновениям провинциальной жизни, центральная власть, вообще, беспристрастнее и шире смотрит на вещи. Нет ничего невыносимее местного деспота, на которого нет суда. Поэтому чисто бюрократическая децентрализация, какая, например, была произведена во Франции в 1852 году, облегчая внутренний порядок делопроизводства, не только не содействует свободе, а может иногда вести к усилению местных стеснений. Истинная децентрализация та, которая производится в пользу местного самоуправления.
     Какие же права присваиваются последнему?
     Так же как централизация, местное самоуправление может быть политическое и административное. Политическое самоуправление, дающее политические права местным союзам, вовсе несовместно с государственным единством. Оно возможно только в сложных государствах или в общественном строе, который держится на началах частного права, каков был средневековый порядок. В единичном государстве речь может идти только о самоуправлении административном. Оно состоит в следующем:
111. Выбор представителей для заведования местными делами, или же назначение правительством независимых лиц из местных жителей для самостоятельного управления делами. Последнее составляет специальную форму английского самоуправления. Знаменитый исследователь английских учреждений Гнейст выдает это даже за истинное существо самоуправления, признавая введение выборного начала некоторого рода искажением правильной постановки дела. Но с таким взглядом нельзя согласиться. Назначение правительством независимых лиц может, при надлежащих условиях и гарантиях, заменить до некоторой степени выборное начало; но последнее остается все-таки главным проявлением свободы местных союзов, которая и составляет основание самоуправления. Первое притом совместно только с чисто аристократическим строем; развитие демократии и вытекающее из нее приобщение к местному управлению демократических элементов неизбежно ведет к усилению выборного начала, вследствие чего последнее и в Англии становится более и более преобладающим.
112. Автономия, то есть право издавать обязательные постановления для известной местности. Автономия может быть более или менее обширна. В прежнее время, в большей части европейских государств, области и общины имели свои статуты, в пределах которых они могли издавать обязательные постановления по всевозможным делам. Этот порядок доселе в некоторой степени сохранился в Англии. Но вообще, государственное единство повело к установлению единообразного законодательства. Самые уклонения от общих законов определяются центральной законодательной властью. Местным властям предоставляется только специальный круг действия с определенной степенью власти. Издаваемые ими обязательные постановления ограничиваются полицейскими порядками, причем нередко требуется согласие правительственных властей. С правом издавать обязательные постановления может соединяться и право устанавливать мелкие наказания за их нарушение, в положенных законом пределах.
113. Самоуправление в узком смысле, или самостоятельное заведование местными делами. Сюда относятся: право налагать подати и повинности, распоряжаться своим имуществом, делать долги, вести тяжбы, заводить разные учреждения, наконец, самостоятельно управлять местными расходами. Здесь опять степень власти может быть больше или меньше. Самый существенный вопрос состоит в том, имеют ли представители местности только право решать дела, с возложением исполнения на правительственные органы, или же они имеют свои собственные органы, заведующие предоставленными им делами. Только последним устанавливается самоуправление в истинном смысле. Самые эти органы могут быть облечены различной степенью власти: им может быть предоставлено право вынуждать свои решения, или же они могут ограничиваться управлением вверенными им делами, а собственно меры вынуждения, например взыскание податей, предоставляются другим властям, административным или судебным. В последнем случае местные власти сохраняют чисто корпоративный характер; в первом случае они сами становятся органами общей государственной власти.
114. Местным органам самоуправления могут быть вверены дела, принадлежащие собственно к ведомству центральной власти, как-то: сбор государственных податей, взыскание повинностей, рекрутский набор, общая полиция, исполнение общих законов и распоряжений правительства. Через это местные общественные власти становятся вместе с тем исполнительными органами правительства. Эти дела носят во Франции название препорученного ведомства (fonctions deleguees). Но такое возложение общих дел на местные органы неизбежно влечет за собой усиление централизации. Правительство может предоставить чисто местные дела независимым общественным органам, но за исполнение общих государственных дел оно одно ответственно; как скоро местные органы становятся его агентами, оно обращается к ним с своими требованиями и подвергает их ближайшему контролю и руководству. Поэтому чем более самоуправление ограничивается местными делами, тем более ему может быть предоставлено простора, и наоборот, чем более на него возлагается общих дел, тем более оно стесняется в своих действиях и ставится под контроль центральной власти. Здесь вопрос не о большем или меньшем доверии правительства к обществу, а об юридической постановке дела, о началах, вытекающих из самых потребностей управления.
     Понятно, что в действительности сочетание этих двух противоположных элементов управления может быть весьма разнообразное. С чисто юридической точки зрения очевидно, что правильное устройство должно состоять в гармоническом соглашении обоих начал, так чтобы одно восполняло другое и все управление составляло одну стройную систему. Сохраняя значительную долю самостоятельности в местных делах, самоуправление должно подчиняться центральной власти во всем, что касается общих государственных требований. Но фактическое устройство зависит не от одних теоретических соображений, а главным образом от жизненных условий, от политических причин, от состояния общества, наконец, от исторического развития государства, которое дает преобладание тому или другому элементу. Весьма важно, каким путем сложилось государство: из местных ли союзов, которые дорожат своей автономией, или вследствие преобладания цельной народности, налагающей свою печать на подчиненные области. Централизация служит самым сильным орудием объединения. Без нее невозможно обойтись там, где нужно сильнее прикрепить известные области к центру, или действовать против могучего класса, враждебного государственному порядку или обладающего привилегиями, которые отдают в его руки все низшее народонаселение. При таких условиях широкое самоуправление неизбежно ведет к сепаратизму и к притеснению низших классов. Исторически централизация в европейских государствах возникла именно из борьбы королей с феодальным строем. Точно так же централизация является жизненной необходимостью в обществе, расшатанном анархическими страстями, где первая потребность состоит в восстановлении власти. Таково было положение Франции при Наполеоне I. Наконец, централизация и местное самоуправление имеют прямое отношение к образам правления. Верховная власть, которая не имеет непосредственного влияния на местное управление, всегда остается бессильной. Поэтому то начало, которое преобладает в центре, должно преобладать и на местах. Таким образом, в демократии возможно широкое самоуправление, ибо в центре и на местах является один властитель – народ. Однако и здесь владычество большинства нередко ведет к усилению централизации, которая одна может дать преобладание общей воле в местностях, где господствует меньшинство. Аристократия еще более ведет к самоуправлению, но с аристократическим характером: высшее сословие является силой, владычествующей и в центре и на местах. Этим объясняется историческое развитие самоуправления в Англии и те особенности, которыми оно отличается. Напротив, монархическое начало требует подчинения местных властей центральным, ибо монарх находится в центре и воля его должна исполняться беспрепятственно. Это не значит, что самодержавие несовместно с значительной долей местного самоуправления. Устраняя свободу в чисто политической области, оно тем более можеть дат ей простора в местных делах. Это одно, что примиряет граждан с лишением самостоятельного голоса в общих интересах отечества. Но независимая от общества центральная власть необходимо должна иметь своих агентов на местах, и эти агенты должны быть облечены достаточной силой для исполнения общих государственных требований. Наконец, в смешанных правлениях возможно разнообразное сочетание различных начал.
     Из этого ясно, что вопрос о централизации и местном самоуправлении весьма сложный. Он не разрешается простым требованием, чтобы правительство как можно менее вмешивалось в местные дела. Такое одностороннее воззрение может возникнуть только при весьма поверхностном взгляде на вещи. Все это будет подробнее развито в Политике. Здесь мы должны были коснуться этих вопросов, чтобы показать различные их стороны. Они еще более выяснятся при рассмотрении устройства отдельных органов, как местных, так и центральных.
      
     ГЛАВА V. МЕСТНЫЕ ОРГАНЫ
     Мы видели, что местные союзы возникают сами собой, как из патриархального, так и из гражданского быта. При слиянии государства с другими формами общежития, эти местные союзы частью налагают свою печать на политический строй, частью сами являются носителями государственных начал. Древние республики, как объяснено выше, строились по патриархальному типу. Рождением определялась принадлежность человека к известной общине, а через это и принадлежность его к государству. В своей общине гражданин пользовался политическими правами, а вместе нес политические обязанности. Когда, с возникновением Римской Империи, рассеянные единицы были собраны воедино, прирожденная связь гражданина с своей общиной осталась; но местные союзы отошли в подчиненную сферу и политические права заменились обязанностями. При смешении государственной области с частной развилась система принудительных повинностей, которые всей своей тяжестью легли на местные союзы. Последние потеряли всякую самостоятельность и сделались чистыми органами государственной власти. В таком положении они оставались до разрушения Империи.
     С нашествием варваров тяготеющая над ними власть исчезла, и на развалинах государства водворился средневековый порядок, где господствовали частные и дробные силы. Но здесь произошло явление, противоположное тому, что было в древности. Там государство поглощало гражданское общество и придавало частным союзам политическое значение; здесь, наоборот, гражданское общество поглотило государство, вследствие чего частные союзы получили державный характер. Вместо настоящих государств образовались вотчины и вольные общины, о которых говорено выше. Но и это продолжалось лишь до тех пор, пока, с возрождением государственных понятий, эти частные союзы не были снова подчинены высшему политическому единству. Начинается первый процесс определения взаимного отношения этих союзов. Сперва, так же как в древности, государство налагает свою руку на местные единицы и пытается сделать их своими органами. Устанавливается обширная система повинностей, которая особенное развитие получила у нас. Но затем, с развитием свободы, возникает понятие о самостоятельности местных союзов, а с тем вместе является требование предоставления им некоторой доли самоуправления. Выделение чисто государственной сферы из области частных союзов ведет к признанию двоякого начала в местном управлении: правительственного и общественного. Первое выражается в организме государственных должностей, второе – в местном представительстве. О первом говорено выше; здесь мы должны остановиться на последнем.
     Мы видели, что политическое представительство основано на двух началах: на свободе и способности. В общественном управлении, имеющем не чисто политический, а отчасти гражданский характер, к этому присоединяется начало интереса. Администрация есть собственно область интересов; около них группируются и местные союзы. Поэтому здесь это начало выдвигается на первый план. В отличие от политического представительства, которое должно иметь ввиду общее благо государства, возвышающееся над всеми частными интересами, административное представительство призывает к участию в управлении именно эти интересы. Однако и здесь принимается во внимание начало способности. В решении дел участвуют заинтересованные лица; но так как это интерес не частный, а общественный, с которым связывается и интерес государственный, то необходимо требуется способность. Общественное управление не есть компания на акциях, в которой каждый участвует по доброй воле, соразмерно с интересом в предприятии. Здесь устанавливаются принудительные отношения; одним дается власть над другими, а власть может быть вверена только лицам, способным ею владеть.
     Таким образом, в административной области политическое право, кроме свободы, составляющей постоянный его источник, определяется еще двумя началами: интересом и способностью. Оба находятся в тесной связи. Способность к управлению соразмеряется, как с близостью, так и с величиной интереса. Чем ближе интерес, тем более он знаком людям и тем больше развивается способность им управлять, а потому тем шире должно быть право; наоборот, чем дальше интерес, тем менее условий для развития способности и тем ограниченнее должно быть право. Вследствие этого политическое право естественно должно быть шире в общине, нежели в области. С другой стороны, чем крупнее интерес, тем больше условий для развития способности, ибо крупный интерес обнимает более обширную сферу и дает высшее развитие.
     Этими двумя началами интереса и способности определяются различные формы местного самоуправления и различные степени участия в нем граждан. Интерес, который принимается за основание представительства, может быть один для всех или различный по различным группам народонаселения. Общий для всех интерес, определяющий участие граждан в местном управлении, заключается в собственности и в уплате податей. Все платящие подать на общественные потребности естественно участвуют в управлении теми делами, на которые они дают деньги. Но одни платят больше, а другие – меньше. Принимая в основание начало интереса и соразмеряя с ним представительство, можно разделить граждан на различные категории, из которых высшие будут иметь больше прав, нежели низшие. Таково было существовавшее до последнего времени выборное устройство в английском местном управлении, где избирателям присваивалось от одного до шести голосов, по количеству платящей собственности. Таково же было у нас объясненное выше разделение на разряды в городском управлении по Городовому Положению 1873 года. Напротив, признав начало способности главным определяющим началом в местном управлении, можно установить один общий ценз, обставив его и другими условиями. Это имеет ту невыгоду, что исключаются низшие классы, не удовлетворяющие этим требованиям, между тем как они имеют ближайший интерес в местном управлении. Общие политические вопросы только при весьма высоком развитии становятся доступны народным массам; но местные интересы им всего ближе. В демократических странах признание их прав ведет к установлению всеобщего права голоса. Здесь устраняются уже начала интереса и способности; все представительство зиждется на начале свободы. Такое устройство местного управления никак нельзя признать рациональным, но при господстве демократии оно неизбежно.
     Кроме количественных различий, интерес имеет и качественные, которые также ведут к разделению избирателей на отдельные группы. На этом основано разделение городов и сел, с различным устройством тех и других. Сюда же принадлежат и сословные различия, которые не могут быть устранены там, где они существуют в жизни. Распределение групп по различию интересов ведет к тому, что каждый разряд получает преобладание в той сфере, где его интерес больше: крупные землевладельцы – в области, промышленные классы – в городах, крестьяне – в селах. В общих делах они соединяются в известных пропорциях, которые должны обеспечивать равновесие интересов. Это составляет самую существенную задачу законодательства, ибо при полном равенстве прав интерес меньшинства неизбежно отдается на жертву интересу большинства, что равно противоречит требованиям справедливости и общественной пользы. Предоставить интересы самим себе можно только там, где одним не дается власть над другими; как же скоро представительству вручается власть, так меньшинству должны быть даны гарантии, а их может дать только высший закон, установив для различных интересов отдельное представительство и сочетая их в общем устройстве. Конечно, и тут начало демократического равенства отвергает все подобные преграды.
     Эти различные точки зрения всего лучше выясняются при рассмотрении отдельных союзов. Важнейшие из них община и область. Первая есть чисто местный союз, вторая составляет общее деление народа и государства, которое может иметь как административное, так и корпоративное значение. Между общинами и областью стоят округи, которые также могут иметь различный характер и значение. С одной стороны, они служат административным объединением общин; округ такого рода можно назвать административной общиной. Такова, например, наша волость. С другой стороны, округи могут быть подразделением области, как в административном, так и в корпоративном значении, первое – ввиду большей близости управления к местным жителям, второе – ввиду удобства соединения местных жителей для общих совещаний. Таков, например, наш уезд, соединяющий в себе обе эти цели. Нередко эти различные соображения ведут к установлению не одного, а двух и даже трех посредствующих делений между общинами и областью. Так, у нас губернии разделяются на уезды, а уезды – на волости. Во Франции, департаменты делятся на округи (arrondissements), округа – на кантоны, кантоны – на общины. В Пруссии провинции делятся на административные уезды (Bezirke), уезды на округи (Kreise), имеющие корпоративное значение, наконец, с 1872 года введено существовавшие уже прежде в Вестфалии соединение нескольких общин в административные участки (Amtsbezirke), под управлением участковых начальников (Amtsvorsteher). Для разных отраслей управления могут устанавливаться разные деления. Но эти чисто административные деления имеют второстепенное значение. Центр тяжести местного управления лежит в тех пунктах, где местные союзы вступают в отношения к правительственной власти. Таковы, главным образом общины и области. Однако и округ, как увидим, может иметь весьма существенное значение.
     I. Община
     Община есть первоначальный местный союз; она существует везде, где есть люди. Она предшествует государству; но строение ее изменяется сообразно с состоянием общества. Первоначальная община – родовая; затем, с разложением родовых отношений, образуется община гражданская, представляющая союз частных интересов. Она имеет двоякую форму: община владельческая, группирующаяся около землевладельца, и община договорная, составляющая частное товарищество или корпорацию. Мы видели, что в средние века эти товарищества имели политический и даже державный характер. Наконец, с развитием государства является община государственная, составляющая самостоятельный центр и звено в государственном управлении. Однако и последняя сохраняет лежащий в самой ее природе характер частного союза с корпоративными правами. Община родовая есть не более как первобытная форма, исчезающая в историческом процессе; община государственная становится органом и орудием высшего целого; но истинная сущность этого союза состоит в гражданском его значении, как центра местных интересов. Вследствие этого, община не превращается в чисто административное деление, а остается самостоятельным союзом, с правами государственной корпорации. В этом состоит существенное отличие корпоративной общины от административной. Поэтому главный вопрос заключается здесь в определении отношения общины, как члена государственного управления, к корпоративным ее элементам.
     Община может рассматриваться в трояком отношении: 1) как местный союз в отношении к своим членам; 2) как юридическое лицо, владеющее известным имуществом; 3) как центр управления.
     В первом отношении рождается прежде всего вопрос о принадлежности лица к общине, или о праве поселения (Niederlassungsrecht). Каждый гражданин должен иметь постоянное место жительства, где он пользуется своими правами и исполняет свои общественные обязанности. Этой юридической принадлежностью к месту поселение, или жительство, отличается от простого пребывания, которое есть фактическое отношение. В некоторых государствах требуется, чтобы каждый гражданин непременно был членом известной общины. Однако нет нужды, чтобы лицо имело поселение непременно в корпоративной общине; оно может принадлежать и к общине административной. Так, например, у нас бывшие дворовые люди приписываются к волостям. Землевладельцы могут считаться поселенными в своем уезде и там пользоваться своими правами и исполнять свои обязанности. Включение их в состав общин есть вопрос исторический, который будет рассмотрен ниже.
     Поселение в общине может быть открытое для всех или зависеть от согласия общины. Государственный характер общины требует, чтобы она была открыта, ибо государство едино и имеет единую территорию; по общему праву, всякий гражданин может беспрепятственно селиться и основать свою жизнь, где ему угодно, пользуясь всеми выгодами общежития. Напротив, корпоративное значение общины делает ее замкнутой: она владеет известным имуществом, следовательно всякий новый поселенец уменьшает долю старых; она в некоторых отношениях заботится о своих членах и может за них ответствовать, следовательно всякий новый член может составлять предмет лишней тяжести. Отсюда различные решения вопроса о праве поселения и об отношении старых членов к новым.
     Корпоративное значение общины устанавливает различие между гражданами и поселенцами. Первые суть настоящие члены общины, вторые же только постоянные жители, которые не входят в корпоративный состав, хотя могут, в большей или меньшей степени, пользоваться правами и нести обязанности граждан. Это различие существовало уже в древности. В Греции были граждане и метойки, в Риме – граждане и поселенцы (cives et incolae), В древнем мире, основанном в значительной степени на патриархальном начале, принадлежность к общине считалась прирожденной, неразрывной связью, которая разрушалась только в весьма редких случаях. Новое время внесло в эти отношения несравненно более свободы. Если, при такой связи, тяжести перевешивали выгоды, то право гражданства могло сделаться тяжелой повинностью, от которой все, по возможности, старались уклоняться. Так и было в Римской Империи. Наоборот, при значительности выгод и небольших тяжестях, право гражданства становится привилегией известных лиц или родов, которые могут составить наконец весьма немногочисленный, замкнутый союз, рассеянный по разным местам и далеко не обнимающий даже большинства жителей общины. Последняя перестает быть союзом местных интересов; она становится привилегированной корпорацией. Это – начало средневековое, которое доселе сохранилось еще во многих общинах Швейцарии. Однако и тут начало свободного поселения более и более берет верх. Оно ведет к тому, что принадлежность членов общины к корпорации граждан большей частью дает только право распоряжаться общественным имуществом; права же по управлению более и более переходят на массу поселенцев. С этим связано изменение самого права гражданства. Как сказано, корпоративное значение общины влечет за собой приобретение права гражданства не иначе, как с согласия общины. Там, где, как например, в нашей сельской общине, каждый член получает право на земельный надел и община отвечает за отбывание повинностей, это согласие необходимо. Государственное значение общины требует, напротив, чтобы она была открыта для всех. Сочетание этих двух начал ведет ко второй системе поселения, которая, сохраняя корпоративное значение общины, делает ее открытой для посторонних лиц при известных условиях. Такими условиями могут быть приобретение земли, занятие ремеслом, уплата податей, постоянное жительство в течение положенного срока. Иногда устанавливается известная плата за приобретение права гражданства. В Швейцарии, например, вносятся вкупные деньги (Einkauf), от 100 до 500 франков, соразмерно с величиной корпоративного имущества, которым новый гражданин может пользоваться. Таким образом, государство разбивает корпоративную замкнутость; община, при известных условиях, обязана принять поселенца в свою среду.
     Наконец, третья система, основанная на чисто государственном начале, состоит в том, что община становится совершенно открытой для всех. Всякий может выбирать себе постоянное место жительства, где ему угодно, а вместе пользоваться всеми правами члена общины; различие между гражданами и поселенцами исчезает. Это система французская. Она применима в особенности к городам, которые составляют центры, куда стекаются жители отовсюду. Однако и здесь община должна быть ограждена от наплыва лиц порочного поведения или могущих пасть на нее бременем. В этих видах, в Пруссии, полицейским властям дается право отказать в поселении лицам, опороченным судом, или которые не в состоянии себя прокормить. Во Франции, если новый поселенец в течение года обеднеет и потребует поддержки, он может быть отослан на прежнее место жительства.
     Сохранение в большей или меньшей степени корпоративной замкнутости общины зависит от тех выгод, которые она предоставляет своим членам и от той ответственности, которую она несет за них перед государством. Ответственность может быть троякого рода: 1) за уплату податей и исправление повинностей; 2) за поведение; 3) за материальное обеспечение. На последнем основано призрение бедных.
     С ответственностью естественно связывается и большая или меньшая дисциплинарная власть над членами. Как скоро община за них отвечает, так ей должно быть предоставлено право понуждать их к исполнению обязанностей, заставлять их заботиться о своем благосостоянии и наказывать их за дурное поведение. Высшая степень дисциплинарной власти состоит в праве общества удалять своих членов и отдавать их в руки правительства, как совершенно неисправимых. Так, у нас, по приговору общины, порочные члены ссылаются в Сибирь на поселение.
     Однако и эти корпоративные права и обязанности большей частью исчезают с развитием государственного порядка. При хорошо устроенной финансовой системе, повинности падают на имущество каждого и взыскиваются с лица, а не с общины; ответственность с последней снимается. Вообще, круговая порука служит признаком весьма невысокого общественного быта. Она составляет всеобщее явление в варварские времена, когда общественная власть не имеет иных средств вынуждать исполнение обязанностей или преследовать зло. Так, например, в англосаксонских законах мы находим самое обширное развитие круговой поруки. Община отвечала и за преступников. То же было и в древней России. В настоящее время у нас сохраняется круговая порука относительно податей и повинностей. Но это не более как остаток прежнего порядка, который удерживается вследствие недостатка надежных органов у государства и переходного положения общины от крепостного состояния к свободному. Точно так же и относительно поведения, каждый свободный человек должен отвечать за себя. Проступки лиц подвергают их действию уголовных и полицейских законов; но дисциплинарная власть над частными людьми неуместна. Поэтому в обществе, где признается свобода, отпадают как ответственность общины, так и ее дисциплинарная власть над членами. Остается призрение бедных. Оно составляет естественное призвание мелких союзов, которые взаимной помощью членов восполняют недостаток семейной поддержки. Эти обязанности общины получили особенное развитие в протестантских землях, вследствие отобрания церковных имуществ, которые в средние века служили главным пособием призрения. В то время церковь заведовала этим делом. Когда же этот источник прекратился, обязанность содержать бедных была возложена на общины и приходы. Самое широкое применение эта система получила в тех странах, где свободное население было оторвано от земли. Таково было положение Англии. Там законы о бедных сделались тяжелым бременем для местных союзов. Только коренное преобразование 1834 года внесло сюда более рациональные начала, определив пределы помощи, способы призрения и пособия со стороны более обширных союзов. И тут с обязанностью призрения необходимо соединяется некоторая дисциплинарная власть; но она прилагается только к действительно призреваемым, а не как предупредительная мера, что было бы несовместно с свободой лиц.
     Таковы обязанности корпоративных общин относительно своих членов. Что касается до предоставляемых им выгод, то они зависят от имущественного состояния общины. Как частная корпорация, община имеет свое имущество, свое хозяйство и свой бюджет. Последний составляет переход к административному ее значению, ибо расходы идут на управление.
     Имущество общины может быть более или менее обширно. По существу дела, ей принадлежат имущества, служащие для общественных потребностей. Таковы улицы, дороги, водные пути. Община может иметь и свои здания для помещения управления и для своих заведений, хотя, за недостатком собственных средств, эти потребности могут удовлетворяться и наймом. Кроме того, как всякая частная корпорация, она может владеть имуществами, приносящими доход: это – дело случайное. Наконец, община может быть собственником или владельцем всей земли, на которой сидят жители. Таково именно положение большей части сельских общин в Великой России. Здесь возникает вопрос об общинном владении, имеющем у нас весьма важное практическое значение именно в настоящее время.
     Этот вопрос может быть выяснен только исторически. Выше было уже сказано, что общинное владение составляет первоначальную форму поземельной собственности. Оно существовало и существует у множества диких народов, живущих под условиями патриархального быта. Первая община есть родовая. Тот же порядок установился в Европе при первоначальном поселении варварских народов. Однако здесь уже с ранних времен рядом с общинной собственностью мы находим и личную. С ослаблением родовых связей последняя более и более берет верх. Естественным наследником распадающегося рода является семья. Однако эта замена родовой собственности личной совершается не вдруг. Разложение общинного владения составляет плод долговременного исторического процесса, который идет тем скорее, чем сильнее влияние цивилизующих элементов. В закоулках, ушедших от исторической жизни, следы этих первобытных отношений сохраняются доселе. Породившая их патриархальная связь давно исчезла, а построенный на ней быт удержался, как обломок старины.
     Родовая община с течением времени заменяется гражданской. Как товарищество свободных людей, последняя зиждется уже на основаниях личной собственности. Это не целое, владычествующее над частями, а союз раздельных единиц, соединяющихся во имя общих интересов. Однако и тут есть начало, которое может вести к установлению или к закреплению общинного владения, а именно – крепостное состояние, в соединении с наделением людей землей по силам, в видах отбывания повинностей. Таково было происхождение общинного владения у нас. В древней России, пока крестьяне свободно переходили с места на место, общинного владения, с постоянными переделами земли, не было. В частных имениях новые поселенцы садились каждый на отдельном участке, по договору с владельцем. Черные же земли, не состоявшие в частном владении, принадлежали князю, который взимал тягло, то есть подати и повинности, с поселенных на них крестьян. Ответственным лицом перед князем являлась волость, которой поэтому присваивалась и раздача пустопорожних земель новым поселенцам, обязывающимся платить подати и отбывать повинности наравне с прочими. Земли раздавались в большем или меньшем размере, по обоюдному согласию. Но приобретенными таким образом участками крестьяне владели потомственно; они даже продавали и отдавали их в монастыри, с сохранением только обязанности владельцев нести тягло наравне с другими. Так продолжалось до тех пор, пока крестьяне не сделались крепостными. Уничтожение свободного перехода изменило все прежние отношения. Поселенные на земле крепостные люди должны были уже не добровольно, а обязательно нести тягло в пользу частных владельцев или государства; а так как земля сама по себе, при чрезмерном ее обилии, не имела цены, вследствие чего самые подати и повинности окончательно падали на рабочие силы, то и участки надобно было распределять по наличным силам. В этих видах крестьяне наделялись землей, а с умножением народонаселения приходилось приступать к переделам. Так возникло настоящее наше общинное владение. Очевидно, что здесь община вовсе не является собственником земли; она не может ни распоряжаться ею по своему усмотрению, ни отчуждать ее. Собственник здесь частный владелец или казна; община же не более как посредник для распределения земли между отдельными лицами, несущими тягло.
     Настоящим собственником она становится только с освобождением крестьян. У нас установившееся веками общинное владение было сохранено Положением 19 Февраля, главным образом потому, что оно представляет удобный способ взыскания повинностей, которые все-таки остались на лицах, под круговой ответственностью общины. Но этот остаток крепостного быта, несомненно, должен исчезнуть с развитием свободы и гражданственности. Повинности, которые несутся с земли, должны падать на землю, а с тем вместе должны уничтожиться и круговая порука и связанное с ней общинное владение. Последнее было естественным явлением в общине родовой, где лицо поглощалось союзом; оно могло существовать в общине крепостной, где земля принадлежит землевладельцу, а обрабатывающие ее люди получают ее в надел для отбывания повинностей; но оно несовместно с общиной свободной. Как частный гражданский союз, свободная община зиждется на начале личного права; общественная связь является только восполнением, в видах взаимной помощи. Конечно, могут существовать частные союзы, в которых люди, движимые религиозными убеждениями, устанавливают общение имуществ. Таковы были общества первых христиан; таковы же общества меннонитов. Могут быть и другие товарищества, например военные, которые, не дорожа землей и имея ее в изобилии, владеют ею сообща. Но здесь общение устанавливается добровольно, а не принудительно, и держится, только пока все члены согласны жить при таком порядке. Принудительное начало есть право, источником которого является свобода лица, огражденная законом. Поэтому в основании всякого правомерного порядка лежит начало личной собственности; частные союзы создаются из свободных лиц. С другой стороны, как орган государства, община имеет значение в области управления, а не в отношениях собственности. Без сомнения, государство может наделить землей известную общину, признавая членов только временными владельцами; но это будет искусственное создание государственного порядка, отрицающего личное право. Всего менее с истинно государственными требованиями совместна корпоративная и сословная замкнутость, составляющая неизбежное последствие общинного владения. Последовательно проводя это начало, надобно признать собственником земли не общину, а государство, которое уже распределяет ее между общинами, предоставляя последним дальнейшее распределение между членами. Но тогда община перестает быть самостоятельным союзом; она становится чистым органом государства, и притом не как правящего союза, а как землевладельца. Это именно тот порядок вещей, о котором мечтают социалисты; но для подобных идеалов нет места ни в науке, ни в жизни, ибо они равно противоречат природе общины, природе государства и свободе лица. Поэтому на современное наше общинное владение можно смотреть только как на остаток отжившего порядка, который должен исчезнуть с дальнейшим развитием гражданственности. Могут сохраниться более или менее обширные общинные земли; но основанием свободного гражданского строя может быть только начало личной собственности.
     Каково бы ни было имущество общины, оно принадлежит ей, как юридическому лицу, имеющему значение не только частное, но и государственное. Поэтому в своих распоряжениях она подвергается тем ограничениям, которым подлежат вообще государственные корпорации. Ее хозяйство не может рассматриваться как хозяйство частных лиц, ибо оно ведется принудительным путем и служит общественным потребностям. Мы видели, что здесь необходим контроль государства. Он имеет ввиду: 1) оградить будущее, не только в интересах следующих поколений, но и в интересах государства, ибо разоренная община может быть не в состоянии нести свои обязанности и государство принуждено будет прийти ей на помощь; 2) оградить меньшинство или членов, пользующихся меньшими правами, от несправедливого распределения выгод и тяжестей; 3) обеспечить правильное употребление настоящих средств, ибо община участвует в тех общих расходах государства, которые связаны с местными потребностями.
     На этом основании подвергаются предварительному разрешению высшей власти: 1) приобретение и отчуждение имуществ, к чему относится и разделение общинных земель между членами; 2) долгосрочные аренды; 3) изменение правил постоянного пользования; 4) новые налоги и займы; 5) ведение тяжб.
     Дела малого размера могут быть предоставлены решению самих общин, большие разрешаются местными властями, правительственными выборными, или, наконец, учреждениями, составленными из тех и других; важнейшие же восходят к центральной власти. Право разрешать те или другие действия местных и корпоративных властей называется иногда административной опекой (tutelle administrative). В различных законодательствах эта система более или менее развита. Уменьшение опеки обыкновенно сопровождается развитием законодательной регламентации. Закон подробно определяет, какие расходы и в каких пределах могут быть сделаны общинами. В классической стране местного самоуправления, в Англии, общины подвергаются в хозяйственном отношении значительным ограничениям. Так, по новейшему закону об управлении приходами, составляющими элементарную общину, приходский совет не может не только продавать и менять, но и отдавать в аренду земли и здания, приобретенные путем налогов или на средства, служащие восполнением налогов, на срок более одного года, без согласия центральной Коллегии Местного Управления (Local Government Board). Он не может сделать никакого расхода и заключить обязательства, влекущие за собой заем, без согласия совета графства (county council). Займы для покупки земель или постройки зданий, а равно и для всяких устройств и учреждений, входящих в пределы законных полномочий общинных властей, могут быть заключаемы не иначе, как с согласия совета графства и Коллегии Местного Управления. Вообще, злоупотребления при прежнем корпоративном устройстве повели к значительному усилению административной опеки в Англии. К чему может вести бесконтрольное хозяйство даже при самом широком праве голоса, предоставленном жителям, показывают большие североамериканские города, где самое беззастенчивое расхищение общественных сумм достигает невероятных размеров. Некогда Токвиль ставил общины в Соединенных Штатах примером для европейских народов, стремящихся к политической свободе; ныне они могут служить разве только предостережением.
     Хозяйство общины ведется на основании сметы, или бюджета, который есть план хозяйства. Он заключает в себе роспись доходов и расходов. И те и другие разделяются на обыкновенные и чрезвычайные. В расходах могут быть статьи обязательные и необязательные, первые – те, которые имеют ввиду удовлетворение общих и необходимых потребностей, вторые – которыми удовлетворяются потребности местные, соразмеряющиеся со средствами. К первым относится участие в содержании местного управления и приписанных к нему зданий, содержание местной полиции, местные дороги, определяемое законом участие в содержании общественных заведений, имеющих отчасти государственный характер, исправление разных государственных повинностей, содержание школ, в особенности там, где обучение обязательно, наконец, уплата долгов. Другие расходы предоставляются усмотрению общины, например: мостовые, освещение, водопроводы, канализация, устройство медицинской части и т. п.
     В чем состоит здесь интерес государства? Во-первых, в том, чтоб обязательные статьи были непременно включены в смету в требуемых размерах. Основания обложения и размеры расходов должны быть определены законом; затем правительству принадлежит право включать эти статьи в смету, если они не внесены самой общиной. Но правительственной власти не может быть предоставлено право включать эти статьи по собственному усмотрению, а не по требованию закона, ибо тогда самостоятельность общины исчезает. Во-вторых, интерес государства состоит в том, чтобы общины не делали разорительных расходов, которые могут пасть на них тяжелым бременем и сделать их неспособными нести свои обыкновенные повинности или даже потребовать пособия со стороны государства. Отсюда право правительственной власти контролировать необязательные расходы. Это право уместно в особенности в тех случаях, когда расходы требуют значительного возвышения налогов или займов. Но нередко новые предприятия первоначально обходятся обыкновенными средствами, а затем уже влекут за собой чрезвычайные расходы.
     Таковы основания, почему в некоторых европейских государствах общинные бюджеты представляются на утверждение правительственной власти. Меньшая степень опеки и более согласная с самостоятельностью общин состоит в том, что контролирующей власти дается право протеста против статей, противных закону или общественной пользе, причем, если в известный срок протест не последовал, то смета сама собой вступает в законную силу. С своей стороны, общинам может быть предоставлено право возражать против постановлений власти, и тогда дело переносится на окончательное решение высшего административного судилища. Такой порядок вещей всего более обеспечивает правильное управление, согласуя требования государства с должной степенью независимости местных органов.
     Там, где высшей власти представляется бюджет, естественно должны представляться и ежегодные отчеты. Это тем уместнее, что общинная отчетность нередко бывает весьма неудовлетворительна, как по недостатку знаний и умения, так и вследствие личных влияний. Однако двойной контроль, один – со стороны представителей общины, другой – со стороны правительственной власти, легко может повести к столкновениям. Поэтому желательно, чтобы правила местной отчетности утверждались общими административными постановлениями. Тогда контролирующей власти остается только наблюдать за их исполнением.
     Наконец, как центр управления, община, с одной стороны, имеет свои местные дела, а с другой ведет некоторые дела государственные. Первое, как уже сказано, называется собственным ведомством, второе – ведомством препорученным (fonctions deleguees). К первому разряду относятся: 1) внутреннее хозяйство, то есть управление имуществом, местное благоустройство, содержание общинных заведений, благотворительных, учебных, больниц и т. п.; 2) местная полиция, как хозяйственная, то есть пожарная, торговая, промышленная, санитарная, так и охранение внешнего порядка и безопасности; 3) местный суд, то есть разбирательством мелких проступков и тяжб. Ко второму разряду относятся возлагаемые на общины общегосударственные дела, как-то: 1) обнародование законов и исполнение распоряжений правительства; 2) раскладка и сбор государственных податей и исполнение повинностей; 3) производство общих выборов; 4) ведение гражданских списков, составление актов и участие в народных переписях; 5) общая полиция.
     Очевидно, что эти два разряда дел во многих отношениях соприкасаются. Поэтому в видах охранения самостоятельности общины весьма важно определить, что именно принадлежит общине и что государству. Можно сказать вообще, что хозяйственная часть составляет собственное дело общины. В этой области ей должны быть предоставлены как автономия, то есть право издавать обязательные постановления, так и самоуправление, то есть заведование делами посредством выборных лиц. Со стороны государства тут уместен только контроль, а не распоряжения. Точно так же общине может быть предоставлена хозяйственная полиция, хотя здесь уже есть отрасли, которые требуют вмешательства государства, например инспекция фабрик. Еще в большей мере это прилагается к общей полиции. Местная безопасность находится в такой тесной связи с общей, что отделить эти две отрасли нет возможности. Чем более развиваются внутренние и внешние сношения, чем легче преступникам укрываться от правосудия, меняя местопребывание, тем необходимее подчинение полицейской деятельности общему руководству. Это чувствуется в особенности в многолюдных общинах, где значительнее и самый интерес государства в охранении спокойствия и безопасности. Отсюда нередко выделение полиции из ведомства общинных властей; особенно в городах она обыкновенно вручается агентам правительства. Но так как безопасность составляет вместе с тем существенный местный интерес, то общины привлекаются к расходам и сохраняют право издавать обязательные постановления по соглашению с полицейской властью. Без такого выделения полиции из ведомства общинных властей не только правительство может лишиться необходимых органов на местах, но при господстве партий полицейская власть может сделаться орудием всевозможных притеснений. Примеры представляют социалистические муниципалитеты в некоторых городах Франции, где полиция всецело возлагается на выборных мэров. Только строгое подчинение полиции высшей власти может положить предел этому злу.
     Что касается до суда, то общинный суд совершенно уместен там, где община сама является органом права, то есть там, где господствует обычай, например в наших селах. Но с развитием гражданственности этот источник права более и более уступает высшим формам, закону и юриспруденции. Тогда для общинного суда остается, в гражданской области, примирительное разбирательство, составляющее предмет мировой юстиции, а в области уголовной – наказание полицейских проступков; так как здесь общине предоставляется право делать обязательные постановления, то она является источником закона. В обоих случаях требуется высшая инстанция, выборная или правительственная, которая могла бы дать надлежащие гарантии гражданам против местных притеснений или недостатка юридических знаний.
     Ясно, что чем больше на общину возлагается препорученных дел, тем более она подчиняется правительственной власти, несущей на себе общую ответственность за исполнение всех государственных требований. Здесь, по самому существу дела, правительство должно иметь не только контроль или опеку, но и право приказывать и требовать исполнения своих распоряжений, то есть начальственную власть (autorite). Выборный представитель общины является вместе агентом и орудием правительства. Столкновения, неизбежные при таких разнородных функциях, делают желательным отделение собственно государственных дел от общественных и поручение их разным органам. Только ограничиваясь чисто хозяйственной областью, община может оберегать свою самостоятельность без ущерба государственному управлению. Конечно, в весьма малых общинах это повело бы к излишнему осложнению управления; но здесь этот недостаток может быть восполнен общиной административной.
     Относительно контроля над общинным управлением весьма важный вопрос состоит в том, кому он вверяется. В видах охранения самостоятельности общин, нередко он предоставляется выборным областным коллегиям, например, во Франции и в Бельгии постоянной депутации генеральных советов, в Англии в некоторых случаях совету графства. Весьма целесообразны учреждения, составленные частью из выборных лиц, частью из правительственных, каковы наши присутствия по городским и крестьянским делам. Но здесь существенно важно, какой элемент имеет перевес: выборный или правительственный. Там, где преобладает последний, самостоятельность общин легко может превратиться в призрак. Во всяком случае необходимо в окончательной инстанции устроить независимое административное судилище, которое одно сможет обеспечить интересы самоуправления.
     Двоякий характер общины выражается и в ее устройстве. С общественной точки зрения, оно определяется теми элементами, которые входят в ее состав. Здесь прежде всего мы встречаем различие между городом и селом. Оно признается не во всех законодательствах. Там, где общественное значение общины исчезло и осталось одно административное, там устанавливается одинаковое устройство для городов и сел. Таково положение общин во Франции, где вследствие этого они лишились всякой самостоятельности и сделались чистыми органами государства. Но как скоро община признается союзом общественных элементов, так необходимо принять во внимание различия, коренящиеся в самой природе вещей.
     Обыкновенно село гораздо малолюднее города. Огромные села являются исключением. Главное основание сельской жизни составляет земледелие, к которому присоединяются и мелкие промыслы. В новое время в селах стали заводить и фабрики, которые вносят сюда собственно городской элемент, видоизменяющий простоту и однообразие отношений. Но и в чисто земледельческих селах есть различия, вытекающие из самого характера поземельной собственности. Масса сельского народонаселения состоит из мелких землевладельцев и работников. Но рядом с ними являются один или несколько иногда весьма крупных владельцев. Противоположность состояний и образа жизни проявляется во всей своей резкости особенно при выходе общины из крепостного состояния. Освобожденные крестьяне остаются рядом с своим бывшим господином. Между ними нет еще средних, переходных положений, образующих связь разнообразных элементов. Одно лицо или немногие совершенно выделяются из общины. Противоположность еще усиливается при сословном различии, или когда это различие еще свежо в памяти, а оно изглаживается нескоро. Спрашивается: какое место и значение следует дать в общине этим лицам? Если предоставить им голос, равный с другими, то значительные интересы будут поставлены на одну доску с мелкими, и первые неизбежно будут принесены в жертву последним, что равно противоречит требованиям справедливости и общественной пользе. А с другой стороны, невозможно мелкие интересы принести в жертву крупному, в особенности же дать частному лицу такое преобладающее значение в общественном деле, которым оно может воспользоваться для своих частных выгод.
     Эти затруднительные отношения представляют возможность различных сочетаний, которые обозначают переход от владельческого состояния общины к чисто государственному. 1) Община ставится в зависимость от крупного землевладельца, который утверждает ее приговоры и является в ней судьей и полицейским начальником. Это остаток частной власти, идущей от крепостного права, но несовместной с государственными началами. 2) С уничтожением зависимости землевладелец выделяется из общины, не входит в ее состав, а подчиняется прямо окружному или областному управлению. Это положение самое естественное при резком различии крупного землевладения и мелкого. Иногда из крупных имений образуются особые владельческие общины, как ныне установлено в Пруссии. Землевладелец не имеет уже патримониального суда, но в полицейском и хозяйственном отношении он является главой общины, что естественно вытекает из его положения. Частному лицу не может быть предоставлено право наказания, составляющее принадлежность государственной власти, но установление полицейских правил и охранение порядка в пределах имения совершенно совместны с государственными началами. Понятие о самоуправстве заменяется здесь признанным законом правом хозяина. Мы видели, что из вотчин, как естественных союзов, образовались самые государства. С уничтожением политического их характера остается значение их как частных союзов, которые входят в состав общественной жизни и должны быть признаны государством. При этом, конечно, на частные распоряжения владельца необходимо допускается жалоба судебной или высшей административной власти, которой принадлежит окончательное решение. 3) Крупные землевладельцы входят в состав общины, но получают в ней особые права, например, самостоятельное участие в управлении, умноженное право голоса, право жалобы на решения, несогласные с их интересами. 4) С течением времени, с раздроблением имений, с появлением более или менее значительного числа средних землевладельцев, сглаживается резкая противоположность элементов; тогда является возможность уничтожения привилегированных положений и уравнения прав членов. Однако и здесь желательно обеспечение крупных интересов от поглощения мелкими. В этих видах во Франции, даже и теперь для некоторых решений, влекущих за собой крупные расходы, призываются к участию наиболее обложенные (les plus imposes).
     Остальные члены сельской общины состоят, главным образом, из домохозяев, то есть землевладельцев и арендаторов, и работников. Домохозяева составляют самое основание сельской общины. Они главные плательщики податей и центр местной корпорации. Резких различий между ними нет; они более или менее равны между собой и имеют одинаковые интересы. А потому сельская община в главном своем составе представляет однородное целое. Но работники совершенно отличны от домохозяев и нередко имеют интересы, прямо противоположные первым, например, относительно пользования общинным имуществом, в вопросах продовольствия, призрения, даже в полицейских порядках. Между тем, по существу дела, они не могут иметь одинакового представительства с домохозяевами, ибо интересы последних крупнее, способность их выше, на них лежит главная тяжесть податей, вследствие чего они должны заведовать расходами. При таких условиях, интересы работников легко могут быть принесены в жертву. Наоборот, там, где устанавливается всеобщее право голоса, работники, имея количественный перевес, могут решать дела в свою пользу, в ущерб домохозяевам. Чем ближе интерес, тем больше поводов к столкновениям и тем больше опасность неправильного решения. Здесь нарушаются самые коренные требования общественной справедливости, ибо производство расходов зависит не от тех, кто несет тяжесть податей, а от тех, кто его не несет. Извращается и естественное отношение классов. Подчиненные в частной сфере работники становятся владычествующими в сфере общественной. Это – настоящая почва для демагогии.
     Из этих затруднений существует только один исход: вознесение общинных решений на утверждение высшей власти, то есть опека. Ясно, что сельская община только при однородности основных элементов и простоте отношений в состоянии сама себя уравновесить. Как же скоро, с высшим развитием, под влиянием свободы, водворяется неравенство, а с тем вместе резкая противоположность интересов при самом тесном их соприкосновении, так она должна искать опоры в высшей власти. На это указывает самая ее природа. Сельская община не составляет отдельного целого, как город; она естественно сливается с окружающей областью. К тому же она слишком бедна средствами и образованием. Вследствие этого, нередко близкие друг к другу общины соединяются в более обширные союзы, образующие маленькие округи. Таковы наши волости, французские кантоны, английские союзы (unions), прусские волостные участки (Amtsbezirke). Корпоративная сельская община восполняется административной.
     Совершенно иные элементы заключает в себе город. Он основан главным образом на движимом имуществе и на разнообразии занятий. Он же центр высшего образования и управления. Поэтому город представляет большее разнообразие и менее резкую противоположность интересов, нежели село. Тут между состояниями, положениями и занятиями устанавливается множество постоянно изменяющихся переходов. При такой подвижности элементов городское представительство скорее может быть уравновешено без ущерба тому или другому классу. Так как главную материальную основу городской жизни составляет движимая собственность и преобладающее значение имеет здесь среднее состояние, образующее посредствующее звено между крайними, то важнейшую роль в городском представительстве играет правильное устройство ценза. Всеобщее право голоса и тут ведет к преобладанию массы, составляющей язву в особенности больших городов. С другой стороны, город, при гораздо полнейшем развитии жизни, заключает в себе несравненно более общих государственных интересов, нежели село. Чем обширнее город, тем значительнее в нем интерес государства. В особенности столицы стоят в этом отношении в исключительном положении. Этим естественно вызывается контроль государства, однако без ущерба самоуправлению, которое всегда остается коренным началом городской жизни, везде, где она имеет некоторое развитие. Исторически города были главным центром корпоративных союзов, а вместе – развития свободы. Мы видели, что в средние века они пользовались державными правами, тогда как села носили на себе преимущественно владельческий характер. С развитием государственных начал державные права городов отпадают, но корпоративная их самостоятельность, даже при необходимом подчинении их правительственному контролю, остается требованием, вытекающим из самой их природы.
     Что касается до организации общинного управления, то при однородности элементов, там, где крупные единицы выделяются из его состава, село представляет возможность непосредственной демократии. Это – мирское управление, которое существует у нас, а также отчасти в Северной Америке, в Пруссии, в Швейцарии. Члены общины немногочисленны; они знают друг друга и легко могут сходиться; дела несложны и близко известны всем. А потому здесь возможно непосредственное решение. Выборное начало уместно только в обширных селах или при весьма рассеянных поселениях. Собрание домохозяев или выборных составляет первый существенный элемент общинного управления. Где его нет, там нет и общинной самостоятельности.
     Но кроме того, нужна исполнительная власть. В небольших селах она сосредоточивается обыкновенно в одном лице, старосте. В более обширных общинах ему придаются товарищи, которые вместе с ними образуют исполнительную коллегию. Редко исполнительная власть вручается нескольким лицам вместе, без различия головы и членов; таковы, например, в Северной Америке выборные люди (selectmen). Существенный вопрос состоит в том: каким образом назначается староста? Здесь могут быть разные системы: назначение от правительства, выбор, наконец, назначение из среды выборных лиц. Первая система лишает общину всякой самостоятельности; вторая – самая естественная там, где староста заведует только чисто общинными делами; третья уместна там, где ему вверяется и общее управление. При включении в общины крупных землевладельцев, им может быть предоставлено самостоятельное участие в общинном управлении. Если же община образует владельческий союз, землевладелец естественно становится ее главой, причем ему может быть предоставлено право назначать вместо себя другое лицо, с утверждения правительственной власти.
     Кроме старост и товарищей, могут быть и другие лица, избираемые или назначаемые по очереди на разные должности, как-то: писарь, окладчики и сборщики податей, хранители общественных магазинов, попечители школ, полицейские служители, сторожа и т. п. В североамериканских общинах, которые вообще пользуются наибольшей самостоятельностью и ведают самые государственные дела, такие частные должности существуют во множестве, исправляются безвозмездно и обыкновенно независимы друг от друга.
     В городе основные элементы управления те же самые, что и в селе, именно: городской совет, или дума, и исполнительная власть, коллегиальная или единоличная. Но здесь неуместна непосредственная демократия: собрание было бы слишком многочисленно; притом интересы слишком сложны. Поэтому городская дума всегда является выборной. Но при разнообразии интересов здесь возможна и уместна сложная система представительства, по сословиям или корпорациям, там, где они существуют, или с различными сочетаниями ценза. Выбор той или другой системы зависит от значения входящих в состав города общественных элементов. Исполнительная власть, при обширности дел, обыкновенно вверяется коллегии, с единым лицом во главе; оно является главным представителем корпорации. Если это лицо, вместе с тем, служит органом правительства, то и здесь уместно назначение его из числа выборных лиц или утверждение правительственной властью. Последнее имеет место и там, где обширность городских интересов возводит их на степень интересов государственных. Таково в особенности положение столиц. Иногда голове дается право утверждать постановления думы, причем, в случае спора, вопрос переносится на решение высшей власти. Так установлено в Пруссии.
     Кроме этих общих городских властей, может существовать отдельное управление частей города, а также различных входящих в состав его корпораций. Наконец, город заключает в себе разнообразные учреждения, тюрьмы, рабочие дома, благотворительные заведения, больницы, школы, при различном участии городских влаcтей и правительственных в их управлении. Как сказано, нормальное правило состоит в том, что в области хозяйственной правительству принадлежит контроль, а городу – управление. Однако и в хозяйственном отношении город не составляет замкнутой в себе единицы. Он состоит в необходимой связи с окружающей его областью, а потому здесь возникает вопрос об отношениях его к областному управлению.
115. Область
     Область представляет такое же сочетание двух противоположных начал, как и община. С одной стороны, это союз местных интересов, с другой стороны она образует административный округ. То или другое значение может преобладать. Средневековые области составляли самостоятельные целые, с своей особенной жизнью; они пользовались полной административной, а обыкновенно даже политической независимостью. Новое государство подчинило эти разрозненные части высшему единству; оно сделало их членами общего организма. Но в иных государствах остались исторические деления, а с тем вместе сохранилась крепость областного союза. В других же старое деление уступило место новому, чисто административному, вследствие чего здесь преобладает административный характер. Так, во Франции, революция уничтожила прежнее деление на провинции и заменила его делением на департаменты. Этим порваны были все прежние связи и отношения. Ничто так не способствовало уничтожению старого порядка и водворению нового. Но через это самое исчезло корпоративное, или общественное значение области; она потеряла всякую самостоятельность и вполне подчинилась центральной власти. Однако и вокруг административного центра могут образоваться местные связи, которые лежат в природе вещей. Мало-помалу административный округ наполняется новой жизнью и становится корпоративным союзом. Чем шире и полнее развитие общественной жизни, тем крепче становятся эти связи.
     Из этого можно видеть отличие области от общины. Общинная связь дается сама собой, силой вещей; люди, живущие вместе, всегда имеют общие интересы. Но в области люди живут рассеянно, иногда на весьма значительных пространствах; здесь связь гораздо отдаленнее. Часто нет разумной причины, почему жители известной местности принадлежат к той области, а не к другой; самая область может быть больше или меньше. Иногда это определяется естественными данными, строением почвы, путями сообщения, племенными особенностями; но еще чаще тут действуют исторические причины, которые соединяют людей в мелкие союзы. Эти связи сохраняются, когда в народе сильны исторические начала, но как скоро, с изменением жизни, они слабеют, административные расчеты легко могут брать верх. Администрация должна сообразоваться с существующим общинным делением, но она сама может определять деление областное.
     Вследствие этого, корпоративное начало, вообще, гораздо менее сильно в области, нежели в общине. Все, что мы говорили о праве поселения, о принадлежности членов к общине, об ответственности последней, о дисциплинарной власти, здесь отпадает. Область открыта для всех и не отвечает ни за кого. За пределами общины более тесная корпоративная связь возможна только в отдельных сословиях, входящих в состав области, но не в области, как едином целом. Значение последней ограничивается сферой хозяйственной и административной.
     В этих пределах круг деятельности области, как корпорации, более тесен по содержанию, но более обширен по объему, нежели круг деятельности общины. В хозяйственном отношении область может быть владельцем имущества; но оно несравненно менее значительно, нежели имущество общины. Последняя, как местная корпорация, имеет непосредственное отношение к земле и часто является настоящим землевладельцем; область же может вовсе не иметь имущества, отдельного от управляемых ею заведений. Но с другой стороны, средства ее, вообще, гораздо обширнее, нежели средства отдельных общин, ибо здесь совокупляется то, что там разрознено: небольшое обложение дает значительные суммы. Поэтому область может заводить учреждения и предпринимать работы, превышающие силы отдельных общин. Она восполняет недостаток средств и слишком тесный объем деятельности последних.
     То же самое имеет место и в административной сфере. Область имеет менее предметов ведомства, нежели община. С одной стороны, от нее отпадают некоторые предметы чисто местные, как-то: устройство городов и сел, водоснабжение, канализация, пожарная полиция; с другой стороны, некоторые предметы получают государственное значение. Такова полиция безопасности. В общине это прямой интерес местных жителей; в области это составляет естественную принадлежность правительственной власти. Точно так же и другие интересы, по своим размерам, переходят в интерес государственный. Так, например, областные школы более входят в государственную систему народного просвещения, нежели школы первоначальные, или народные.
     Приближаясь таким образом к государству по размерам своих интересов, область представляет и большее количество административных сил, нежели община. Здесь больше людей и средств, шире поприще, значительнее образование и интересы, больше гласности, меньше мелких столкновений. Хорошая администрация не всегда может быть устроена в общине за недостатком средств и людей; но она гораздо легче дается в области. Последняя составляет настоящий центр местного управления во всяком сколько-нибудь значительном государстве.
     Этим значением области определяются ее отношения, с одной стороны к общине, с другой – к государству.
     Областное устройство восполняет общинное. Область ведает учреждениями, которые превосходят средства отдельных общин или требуют совокупного действия. Этого рода учреждения содержатся, на счет общих средств или так, что общины несут свою долю расходов. В последнем случае распределение расходов и определение в них участия общин и области принадлежат к ведомству областного представительства. Однако, так как область сама является здесь заинтересованной стороной и могут возникнуть столкновения между двумя корпорациями, то подобные раскладки нередко подлежат утверждению правительственной власти. Так, например, во Франции генеральные советы подают мнения (donnent leur avis) насчет затруднений, возникающих между общинами при распределении расходов, и представляют заключения (deliberent) насчет участия общин и области в местных расходах. Если же устанавливается общее обложение, то рождается вопрос: в какой мере это обложение распространяется на те или другие общины? Этот вопрос касается в особенности участия городов в общих расходах. Он решается различно. В Англии города свыше 50000 жителей и некоторые другие, образующие отдельные графства, совершенно изъемлются из областного обложения. Распределение между городом и графством некоторых общих источников дохода совершается полюбовным соглашением или в силу третейского решения центральной власти. В других странах, например у нас, города входят в состав областей и подлежат общей раскладке. Однако они существенно отличаются от сел, как предметами, так и способами обложения: в селах главная податная тяжесть падает на земли, в городах – на дома и промыслы. А так как, при корпоративной самостоятельности общин, города сами себя оценивают и облагают, то понятно, что здесь легко могут возникнуть столкновения. С одной стороны, города могут оценивать себя слишком низко, вследствие чего излишняя тяжесть падает на села; с другой стороны, богатый город может сделаться для области источником доходов без соответственного участия последней в городских расходах. Главные основания и размер обложения, очевидно, должны определяться законом; но затем в распределении тяжестей всегда остается значительная доля усмотрения. Здесь решение должно принадлежать областному представительству, однако с утверждения правительственной власти, которая одна может соблюсти беспристрастное отношение между заинтересованными сторонами.
     Областным собраниям нередко вверяется распределение податей и повинностей не только местных, но и государственных, по отдельным частям области, то есть по округам, которые в свою очередь производят распределение по общинам. Во Франции все возникающие отсюда споры решаются окончательно Генеральными Советами, ибо здесь область является не заинтересованной стороной, а высшей инстанцией, которой притом близко известны положение и интересы общины.
     Такова финансовая связь обоих союзов. Что касается до административного ведомства, то есть предметы, которые составляют вместе интерес общин и области. Таковы дороги, взаимное страхование, продовольствие, медицинская помощь, наконец, промышленность и торговля.
     Дороги, по самому своему свойству, как связь различных местностей, составляют общий интерес обоих союзов; здесь требуется участие тех и других. Однако одни дороги ближе касаются общины, другие – области. Отсюда обычное разделение дорог на большие и проселочные; первые содержатся областью, вторые – общинами. Разделение предоставляется областному представительству, однако с утверждения правительственной власти, ибо здесь не только сталкиваются различные интересы, но замешан и интерес государственный. Сами проселочные дороги могут иметь большее или меньшее значение, а потому здесь возможно участие области в расходах, а с тем вместе и высший контроль управления.
     Напротив, взаимное страхование, продовольствие и медицинская помощь суть дела, интересующие непосредственно общины; они становятся областными только по недостатку общинных средств или там, где требуются общие меры. Здесь область приходит на помощь общинам. В особенности взаимное страхование, там, где оно становится предметом общественного управления, может быть основано только на широкой солидарности. В больших городах оно может ограничиваться пределами общины; но для сел оно неизбежно становится областным делом. Относительно продовольствия, общины должны состоять под контролем области, которая, с своей стороны, оказывает им пособия, а в случае широко распространенного бедствия принимает общие меры. Область в этом деле служить естественным посредником между общиной и государством. То же самое имеет место и относительно медицинской помощи. И тут ведению области подлежат, с одной стороны, те учреждения, которые превосходят средства общин, например дома умалишенных, центральные больницы, с другой стороны – случаи, требующие общих мер, как-то: борьба против эпидемий.
     Что касается до промышленности и торговли, то и они входят в круг ведомства области только в размерах, превосходящих общинные интересы. Содействие промышленности и торговле, как объяснено выше, состоит в установлении общих условий, способствующих производительности и обороту, и в устранении препятствий. Эти условия могут иметь чисто общинный характер. Таковы, например, устройство торговых рынков и пристаней, установление базаров и ярмарок; однако так как здесь могут сталкиваться интересы различных местностей, то высшее решение принадлежит областному представительству, а в случаях важных, превосходящих интересы самой области, требуется разрешение высшего правительства. К областным учреждениям принадлежат и специальные учебные заведения, опытные хутора и тому подобные учреждения, полезные для всех и превышающие средства отдельных общин. Наконец, к ведению области относится устранение препятствий, требующее общих мер, как-то: борьба с вредными животными.
     Во всех этих делах оказывается опять существенное различие между городом и селом. Города, в особенности большие, обладают несравненно большими средствами, нежели села, а потому могут сами собой довольствоваться. Отсюда встречающееся на практике выделение городов из областного управления. Область составляет необходимое восполнение села, которому она гораздо нужнее, нежели городу. С общественной точки зрения, областное управление есть собственно завершение сельского, а не городского.
     Но служа связью общин, как представитель совокупных интересов, область возвышается над ними в качестве высшей инстанции. Поэтому кроме общих дел, областному представительству предоставляется иногда контроль над собственно общинными делами.
     Мы уже видели, что в некоторых государствах он вверяется выборным областным коллегиям, в других – смешанным учреждениям. Это служит гарантией от административного произвола; общественным властям ближе местные интересы. Но если контроль имеет ввиду ограждение не только местных, но и государственных интересов, то важнейшие дела необходимо должны восходить на утверждение высшей правительственной власти. Это тем более уместно, что самая область находится во многих отношениях под контролем государства. Это приводит нас к вопросу об отношении этих двух союзов.
     Все сказанное выше об общине приложимо и к области. Как юридическое лицо, имеющее государственное значение, область подлежит контролю государства. Правительство и здесь охраняет законное употребление средств, интересы меньшинства, выгоды будущих поколений, наконец, свои собственные интересы. Если область, обладая большим количеством сил и средств, нежели община, заключает в себе больше элементов самостоятельности, то с другой стороны, здесь сильнее проявляется противоположность интересов между различными частями; здесь рождаются столкновения между общинами и областью; самые эти интересы, как сказано, по своей значительности и обширности, ближе касаются государства, а потому естественно вызывают вмешательство государственной власти. Поэтому обыкновенно на утверждение правительства представляются областные бюджеты, приобретение, отчуждение и способы употребления имуществ, заключение займов, иски, уставы общественных заведений, наконец, издаваемые областным представительством общие постановления. Но подчиняясь высшей власти, область, так же как община, должна быть ограждена от произвола. Чем значительнее ее положение, тем более должна быть обеспечена ее самостоятельность. И тут высшая гарантия права состоит в вознесении спорных вопросов на разрешение высшего административного судилища, пользующегося независимостью, а по делам, которые решаются усмотрением, в предоставлении окончательного решения высшим правительственным учреждениям и, наконец, самой верховной власти.
     Эта тесная связь государственных и областных интересов ведет к сочетанию в областном управлении обоих элементов: правительственного и общественного. В общине преобладает, если не исключительно владычествует, корпоративное начало; в области государственная власть получает гораздо более значительное развитие. Однако и здесь могут существовать различные системы управления.
     Крайнюю степень децентрализации представляет управление области чисто выборными властями, при отсутствии всякого правительственного элемента. Таково устройство графств в Соединенных Штатах. Здесь это объясняется господством демократии и союзным устройством, которое доводит управление до наименьших размеров. В северных штатах самое графство лишено почти всякого значения: главный центр местного управления лежит в общине. В Америке нет даже областного представительного собрания; избираются одни исполнительные лица. В Европе Французская революция 1789 года основала на чисто выборном начале местное управление в созданных ею департаментах; но в результате оказалось полное бессилие центральной власти, что, в свою очередь, повело, в виде реакции, к уничтожению всякой областной самостоятельности и к назначению всех властей из центра. Только мало-помалу в областное управление введено было снова выборное начало, и то в весьма ограниченных размерах. В Англии преобразования новейшего времени точно так же основали областное управление на чисто выборном начале. По закону 1888 года во главе графств поставлен совет (County Council), избираемый всеобщим голосованием, даже с приобщением женщин. И здесь это устройство обозначает господство демократии. Выборные советы могут, впрочем, подлежать большему или меньшему контролю со стороны государства. В Северной Америке, при полном почти отсутствии центрального управления, этот контроль не существует. В Англии же некоторые дела, как-то: отчуждение имуществ, заключение займов, требуют утверждения центрального правительства, которому представляются и ежегодные отчеты советов графства.
     Совершенно противоположно этой демократической системе то областное самоуправление, которое существовало в Англии до последнего преобразования. Оно состояло в назначении всех местных властей от правительства, из местных жителей бессменно и при безвозмездном отправлении должностей, через что управление отдавалось в руки местному зажиточному классу. Только шериф, ныне выборный, назначался на один год, в виде повинности; но эта должность, некогда важнейшая в графстве, с течением времени утратила всякое существенное значение и осталась только памятником старины. Напротив, огромным влиянием пользовался лорд-лейтенант, всегда крупный землевладелец и пэр королевства. От него шли все представления о назначении мировых судей, на которых лежало все действительное управление. Они были не только судьями, но и администраторами графства; и подати и расходы – все определялось мировым съездом, без всякого участия представительного начала в обложении. Это объясняется тем, что местные подати падали исключительно на недвижимую собственность, а мировые судьи, назначаемые в неограниченном числе из местных землевладельцев, составляли главную массу плательщиков. Этим способом аристократия, не отделяясь от народа сословными привилегиями, держала в своих руках все местное управление. Гнейст, подробно изучавший эту систему, считает ее настоящим типом местного самоуправления. Но в действительности это форма чисто аристократическая, притом специально приспособленная к условиям Англии. Она предполагает, с одной стороны, преимущественно судебный характер администрации, а с другой стороны – парламентское правление, которое отдавало назначение местных властей в руки правительства, исходящего из той же аристократии. Поэтому чем более, со времени Билля о Реформе 1832 года, расширялось владычество средних, а затем и низших классов, и чем более, с другой стороны, выдвигались задачи настоящей администрации, тем более эти учреждения уступали место другим, основанным на выборном начале. С постепенным отделением различных отраслей, за мировыми судьями оставался только призрак власти, пока, наконец, в 1888 году, консервативное правительство ни решилось сделать последний шаг. У мировых судей отнята была вся административная часть, которая передана была выборным советам. За ними остался только суд и некоторое участие в делах полиции. Эта превознесенная Гнейстом система ныне отошла в область прошлого и едва ли когда-нибудь воскреснет в этой форме. Существенным остается начало безвозмездного отправления местных должностей зажиточными классами, что дает последним преобладающее значение на местах; но это начало, в правильном порядке, должно сочетаться с другими.
     Именно на таком сочетании разнообразных начал, входящих в состав местного управления, основана система, господствующая на европейском материке. В ней совмещаются правительственное начало и выборное, однако в различных комбинациях. Высшим средоточием местной власти служит всегда областной начальник, назначаемый правительством. Он является органом государства, связывающим различные местности с центральной властью. При нем обыкновенно состоит исполнительный совет из назначаемых правительством лиц. Таковы, например, у нас Губернское Правление, а во Франции Совет Префектуры. В Пруссии вместо одной общей коллегии состоят отдельные Правления (Regierangen) в каждом из административных округов или уездов (Bezirke), на которые делятся провинции. Кроме того, при начальнике области для собственно местных дел может состоять совет из выборных лиц. Такова в Бельгии Постоянная Депутация (Deputation perjnanente), избираемая областным представительством; ныне это учреждение введено во Франции, а также и в Пруссии (Provincialrath). По разным отраслям могут состоять разные советы, или чисто правительственные или смешанные. К последним принадлежат наши Губернские по крестьянским и по городским делам Присутствия, Лесные комитеты и т. п. Вообще, высшее сосредоточение местной власти в одном лице рождает двоякого рода отношения: 1) к другим лицам, назначаемым от правительства и управляющим отдельными частями; 2) к местным представителям.
     Разделение местного управления на различные отрасли составляет существенную необходимость при сколько-нибудь развитой организации. Сосредоточение всей власти в руках одного лица, каковы, например, у нас в старину были воеводы, служит признаком совершенно младенческого состояния управления. А так как то же разделение устанавливается и в центре и на местах, то отсюда рождается подчинение местных органов центральным, то есть известная централизация по отраслям. Каждая часть имеет на местах своих агентов. Таковы управления военное, финансовое, путей сообщения, народного просвещения. Но с другой стороны, областное управление, составляя одно целое, должно образовать общую систему. Отсюда рождается своего рода централизация, чисто местная. Эти две системы как бы пересекают друг друга: общая централизация требует непосредственного подчинения местных отраслей центральным властям, которые не могут действовать через органы, от них независимые; местная централизация, с своей стороны, требует подчинения тех же отраслей областному начальнику. Отсюда неизбежная сложность управления и возможность столкновений.
     Вопрос разрешается тем, что областному начальнику принадлежит не управление отдельными отраслями, а надзор и содействие. Местный надзор действительнее центрального, и он вверяется начальнику области. Однако он различен в приложении к тем или другим отраслям управления, по самому различию их свойств. Совершенно устраняется всякое влияние администрации на судебную часть; это требуется независимостью судебной власти, составляющей краеугольное начало истинного правосудия. Точно так же военное управление обыкновенно отделяется от гражданского, как основанное на совершенно иных началах. Соединение их в одних руках ведет к тому, что гражданская власть вручается военным начальникам, ибо военная власть не может быть вверена гражданским правителям. Но такая система искажает характер гражданской власти. Она вводит в гражданскую область, основанную на законности и на соблюдении всех интересов, начало военной дисциплины.
     Отсюда общее правило, от которого отклонение может быть вызвано только чрезвычайными обстоятельствами, что эти две власти должны быть разделены, содействуя друг другу в исполнении обязанностей. Из других отраслей, народное просвещение составляет особенную систему, которая мало приходит в соприкосновение с остальным управлением, а потому здесь надзор областного начальника менее приложим, нежели в других частях; он может касаться только политического направления. Местному начальнику не может быть вверен и технический надзор, который требует специальных сведений, например, относительно путей сообщения. Следовательно, ему принадлежит только общий надзор за гражданским управлением и принятие нужных мер, когда требуется содействие общей администрации.
     Что касается до местного представительства, то оно может иметь двоякое значение: или оно может ограничиваться постановлениями о местных делах или ему дается участие в самой исполнительной власти.
     Первая система существовала во Франции со времен Наполеона I до нынешней республики. Представительное собрание играет здесь роль местной законодательной палаты. Оно делает предоставленные ему законом постановления о местных делах, обсуждает сметы, рассматривает отчеты и подает свое мнение о местных нуждах. Для этого оно собирается периодически. Но исполнительная власть всецело принадлежит областному начальнику, который таким образом играет двоякую роль: органа высшего правительства и исполнительной власти относительно местных дел.
     Основания этой системы заключаются в том, что 1) исполнительная власть действует успешнее, когда она сосредоточена в одних руках; 2) что местные интересы и общие в областном управлении сливаются, а потому требуют общего направления. Правило, которого постоянно держалась французская администрация, состояло в том, что совещание есть дело многих, а исполнение – одного. При такой системе, управление, несомненно, проще, дешевле и сильнее, нежели при разделении исполнительной власти; но правительственное начало решительно преобладает, хотя и ограничивается решениями местных представителей. Последние, имея независимую от них и стоящую над ними исполнительную власть, лишаются существенного на нее влияния, через что значительно умаляется корпоративное значение союза. Здесь есть автономия, но нет самоуправления.
     Несовместность такого порядка с общественным значением области, представляющей высший союз местных интересов, повела к тому, что эта система ныне везде оставлена. Представителям области дается участие в самом управлении. Однако и тут могут быть разные степени. Выборные лица либо образуют исполнительный совет, состоящий при начальнике области, либо им предоставляется самостоятельное управление собственно местными делами.
     К первому разряду относятся упомянутые выше Постоянные Депутации, установленные первоначально в Бельгии, а ныне введенные и во Франции, а затем и в Пруссии, где они именуются Провинциальными Советами. Эта система имеет ту выгоду, что местное управление не разделяется на две части, а образует одно целое, с общим направлением. Но областной начальник, ограниченный в своих действиях Постоянной Депутацией, получает здесь двойственный характер: с одной стороны, он остается исполнителем приказаний правительства, с другой стороны, не является исполнителем решений собрания, под постоянным наблюдением состоящего при нем выборного совета. Тут неизбежны внутренняя разладица и столкновения, из которых есть один только правильный исход: разделение ведомства, с предоставлением собственно местных дел представителям общества, под контролем правительственной власти. Только через это начальник области получает подобающее ему положение; он является не исполнителем воли местного представительства, а органом центральной власти, имеющей высший контроль над местным самоуправлением.
     Эта система существует у нас. Она введена и в Пруссии, где рядом с Провинциальным Советом, состоящим при обер-президенте провинции, установлена Провинциальная Депутация (Provincialausschuss) с самостоятельным иисполнительным органом, в лице земского директора (Landesdirector), или земского начальника (Laodeshaoptmann). Затруднение заключается здесь в разделении собственно местных дел и государственных. И тут нормальное правило состоит в предоставлении собственно местного хозяйства органам самоуправления. Чем более им вверяется собственно государственных дел, тем больше они должны подчиняться правительственной власти. Ограничением ведомства обеспечивается самостоятельность. Но в этих пределах им должна быть предоставлена достаточная власть для исполнения своих обязанностей. Эта власть, конечно, может прийти в столкновение с другими: где на одном поприще действуют разные власти, столкновения неизбежны. Разрешение их принадлежит высшему административному судилищу, поставленному в независимое положение. Оно составляет высшую гарантию всякого самоуправления.
     Правительственный контроль необходим и для уравновешения различных элементов, входящих в состав областного представительства. Эти элементы суть крупное землевладение, города и села. Эти элементы могут иметь сословный характер. Тогда место крупного землевладения занимает дворянство, как высшее сословие в государстве. Там, где сословные различия сглаживаются, мелкое землевладение естественно входит в состав сельских общин, но крупное землевладение остается самостоятельным общественным элементом, который имеет свой характер и свое значение, и которому поэтому подобает особое место в представительстве. Это – аристократический элемент местности. В других отделах государственной науки будет доказано, что крупное землевладение всегда и везде составляет одну из существенных основ всякого прочного общественного и государственного быта; в земледельческих странах в особенности, крупные имения являются центрами культуры и рассадниками просвещения. Здесь мы должны указать лишь на то, что юридический строй должен выражать существующее в жизни отношение общественных элементов; Поэтому и сочетание их в совокупном представительстве зависит от разнообразия исторических и жизненных условий, в которых находится народ. Общей мерки тут нет. Вообще, задача разумного законодательства заключается в том, чтобы при справедливом соблюдении всех интересов дать перевес образованным элементам; следовательно, все зависит от того, где они находятся. Чем менее развита городская жизнь, тем большее значение имеет в этом отношении крупное землевладение и тем высшее положение оно естественно занимает в местном представительстве.
     Однако область только при небольшом объеме может служить главным центром для корпоративных интересов. Как скоро границы ее расширяются и заключают в себе разнообразие условий, так требуется меньшая единица, где бы могли сходиться однородные элементы. Таковою служит округ. Если крестьянство естественно преобладает в селе, промышленный класс – в городе, то главным центром крупного землевладения является округ.
116. Округ
     Как объяснено выше, округ имеет двоякое значение: административное и общественное. Чисто административные округи могут быть больше или меньше области. Мы видели, что французские департаменты и прусские провинции разделяются на такие административные округи. Но могут быть округи, обнимающие несколько областей, как для общего управления, так и по отдельным частям. Таковы, например, наши местные генерал-губернаторства. Округи, устанавливаемые по отдельным частям, могут даже не совпадать друг с другом. Так образуются отдельные округи: военные, судебные, путей сообщения, народного просвещения. Все это имеет ввиду удобство управления.
     Гораздо важнее округи, имеющие вместе корпоративный характер. И они, как мы видели, могут быть двоякого рода: они представляют либо соединения общин, либо подразделения области.
     Первые устанавливаются собственно с административной целью, вследствие недостаточности отдельных общин для исполнения возложенных на них задач. Но так как эти задачи суть вместе собственные интересы общин, то они имеют и общественное значение. Последнее может даже быть преобладающим; в таком случае управление их основывается на выборном начале. Таковы, например, в Англии союзы приходов (unions), составляемые для общественного призрения и других целей. Таковы же наши волости, хотя главное значение последних заключается в исполнении правительственных распоряжений, в отношении к сельскому населению, вследствие чего волостной старшина является подчиненным лицом, а волостной писарь назначается начальством. В Германии, самый волостной начальник (Amtsvorsteher) назначается правительством из списка местных лиц, составляемого Окружным Собранием. Но так как должность его почетная и безвозмездная, то этим в некоторой мере обеспечивается самостоятельность местного управления. Рядом с ним состоит Волостной Комитет или Управа (Amtsausschuss), составленная из общинных старост, из владельцев самостоятельных имений, а иногда и из некоторых выборных лиц.
     Если соединения общин устанавливаются преимущественно с административными целями, то подразделения областей нередко имеют ввиду упрочение корпоративной связи через облегчение местных сношений, затрудняемых обширностью области. Такие округи составляют настоящие союзы крупного землевладения, по существу своему выделяющегося из общин. К ним примыкают и другие элементы; но первое остается преобладающим. Таково значение прусских округов (Kreise), где в общее собрание соединяются представители крупного землевладения, городов и сел. Здесь управление основано на слиянии государственных дел и земских. До новейшего времени единственным исполнительным органом был ландрат, назначаемый королем из местных землевладельцев, по представлению нескольких кандидатов Окружным Собранием должность, малооплачиваемая, почетная и независимая. Ему вверялось все местное управление; он был служителем государства, агентом правительства в округе, а вместе представителем и руководителем Окружного Собрания. Ныне, по закону 1872 года, ему придана состоящая под его председательством выборная Управа (Kreisausschuss) собственно для местных дел.
     Подобное же устройство имеет и наш уезд, однако с разделением ведомства. Так же как в губернии, местные дела вверены выборной Земской Управе. По Положению 1863 г., Уездное Собрание составлялось из выборных от местных землевладельцев, городов и сел. Ныне законодательство возвратилось к сословному делению: место личных землевладельцев заступило дворянство, а остальные отнесены к другим разрядам. Сословное начало сохранилось и в уездном предводителе дворянства, который председательствует как в Земском Собрании, так и в Уездном по крестьянским делам Присутствии, составляющем высший административный орган для сельского управления. Агентом правительства является исправник, заведующий полицией; но можно сказать, что главный центр тяжести уездного управления лежит в безвозмездной и почетной должности уездного предводителя, что оправдывается историческим и фактическим положением дворянства, которое составляет, можно сказать, почти единственный образованный элемент в уезде.
     При таком корпоративном устройстве уезда возникает вопрос об отношении уездного земского управления к областному. Если уезд составляет основной местный союз, то в нем естественно лежит центр тяжести корпоративного управления. Область приходит только на помощь там, где требуются более обширные средства или в силу общей солидарности. Но так как область составляет, вместе с тем, высшую инстанцию в вопросах контроля и при столкновениях с правительственными властями, то она через это получает преобладающее значение. Особенно в отношениях к государству, не округ, а область играет главную роль. Однако и тут все зависит от местных условий и от характера элементов, входящих в состав управления. Даже при одном и том же законе, в одних местностях преобладающее значение может получить один союз, а в других – другой.
     Из всего этого ясно, что относительно местного управления менее, нежели где-либо, можно устанавливать какие-либо общие начала и правила. Сила и значение местных общественных союзов зависят прежде всего от состояния общества, от тех элементов, которые в нем выработались и упрочились; а так как эти элементы, а равно и их отношения, чрезвычайно разнообразны, то столь же разнообразно и вытекающее из них общественное устройство. Призывая общественные силы к участию в управлении, законодательство не может руководствоваться чисто теоретическими соображениями. Здесь главным указателем должна быть самая жизнь, с ее бесконечно разнообразными и изменяющимися отношениями.
     ГЛАВА VI. ЦЕНТРАЛЬНОЕ УПРАВЛЕНИЕ
     Центральное управление гораздо менее сложно, нежели местное. Оно заключает в себе только один элемент: правительственный. Причина та, что здесь только один предмет ведомства: общие государственные интересы, которые составляют одно целое, а потому должны находиться в одних руках. Участие народного представительства ограничивается контролем со стороны законодательного собрания.
     В самом управлении различаются законодательная сторона, то есть издание общих постановлений, собственно администрация и, наконец, контроль.
     Об издании общих постановлений говорено выше, в главе о законодательстве. Мы видели, что там, где постановления, согласно с существом дела, отличаются от закона, обсуждение их лучше всего вверяется высшему учреждению, состоящему из лиц, знакомых с администрацией, но непричастных деятельному управлению, а потому способных возводить изменяющиеся потребности к постоянным началам правительственной деятельности и соображать их с законами и преданиями. Таков французский Государственный Совет. В конституционных государствах, где министерства часто меняются под влиянием случайных сочетаний различных партий, подобное учреждение вдвойне необходимо.
     Собственно управление, несмотря на то, что по идее оно должно составлять единое целое, разделяется на отдельные отрасли. Этого требуют обширность и сложность дел. Разделение может быть различное; однако есть некоторые главные рубрики, которые остаются везде, где есть сколько-нибудь развитая администрация. Таковы: 1) иностранные дела; 2) военное управление, которое разделяется на сухопутное и морское; 3) финансы; 4) управление судебной частью; 5) церковные дела; 6) внутренние дела, заключающие в себе попечение о благоустройстве и благосостоянии. Последнее ведомство так обширно, что от него обыкновенно отделяются различные отрасли с специальным характером. Таковы а) пути сообщения, требующие особенной техники; б) земледелие, промышленность и торговля; в) народное просвещение. Где есть обширные колонии, учреждается особое для них управление. Некоторые из этих отраслей нередко соединяются с другими, например, промышленность с финансами, колонии с морским министерством, церковные дела с внутренними или с народным просвещением. Управление делами церкви может быть всецело вверено церковным учреждениям, при которых состоит представитель правительства, как блюститель интересов государства. Это – форма, наиболее соответствующая правильным отношениям государства к церкви.
     Означенные отрасли могут иметь различное устройство, а именно: 1) коллегиальное; 2) единоличное; 3) смешанное. На первом начале основаны коллегии, на – втором министерства, на третьем – коллегии, состоящие под председательством министров. Так как исполнение прежде всего требует единства действий и ответственности, то оно лучше всего вверяется одному лицу, которое обставляется надлежащими совещательными учреждениями. Поэтому в настоящее время во всех европейских государствах принято учреждение министерств.
     Они состоят, под начальством министра, из отдельных частей, которые, в свою очередь, могут иметь устройство коллегиальное, единоличное или смешанное. В первом случае отдельными частями министерства управляют коллегии. Такого рода учреждения встречаются в Англии, например, Адмиралтейская Коллегия Ост-Индский Совет, Торговая Палата. Во втором случае отдельные части, называемые обыкновенно департаментами, состоят под управлением отдельных лиц, директоров, под начальством которых, в свою очередь, состоят начальники отделений, так что все министерство образует иерархию с единоличным устройством во всех своих частях. В третьем случае, рядом с этой бюрократической иерархией стоят совещательные учреждения. Это – сочетание наиболее целесообразное, ибо здесь соединяется основательность коллегиального совещания с быстротой и силой единоличного исполнения.
     Таково устройство различных отраслей. Но управление требует и сведения их к единству. Оно устанавливается или верховной правительственной коллегией, которой подчиняются отдельные отрасли, или совещанием исполнителей. Первое более согласуется с учреждением коллегий, второе – с учреждением министерств. В верховную коллегию входят и заведующие отдельными отраслями, но к ним присоединяются и другие лица, из чего образуется постоянное учреждение. Таков был Правительствующий Сенат, учрежденный Петром Великим; таковы же были в старой Франции Государственный Совет и в Англии Тайный Совет (Рrivy Council), поныне сохраняющий чисто номинальное значение. При учреждении министерств главная ответственность за управление возлагается на отдельные лица; единство же управления устанавливается их совещанием.
     Совещание может иметь двоякое значение: политическое и административное. Первое состоит в обсуждении важных политических мер и общего направления политики. С этою целью министры собираются по мере надобности, нередко под председательством главы государства, монарха или президента республики. При конституционных учреждениях такие совещания тем более необходимы, что здесь министерство образует так называемый кабинет, солидарно ответственный перед палатами. Там, где установилось парламентское правление, обыкновенно одному лицу поручается составление министерствам, которое совокупно держится и падает, что не исключает, впрочем, частных перемен, вызываемых отдельными случаями, как-то: личными ошибками или несостоятельностью того или другого министра. Где нет парламентского правления, монарх по своему усмотрению назначает и сменяет министров; но все-таки для поддержания политики перед палатами требуется единство направления, которое одно обеспечивает правильный ход дел. Напротив, в самодержавном правлении между министрами нередко встречается противоположность взглядов и направлений. Здесь каждый министр ограничивается своей областью, а так как нет оппозиции, высказывающей во всеуслышание свои взгляды и критикующей меры правительства, то приходится допускать разноречие в самом управлении; только этим путем монарх может слышать разные голоса и не рискует попасть под влияние односторонних воззрений. Этим, без сомнения, ослабляется требуемое единство управления; но так как верховное решение принадлежит здесь одному лицу, а министры играют второстепенную роль, то проистекающее отсюда неизбежное зло представляет менее опасности.
     Кроме этих политических совещаний, в видах единства управления необходимы и совещания в чисто административном отношении, дабы меры и распоряжения в одном министерстве находили содействие, а не противоречие, в других они нужны и для решения административных дел, касающихся нескольких отраслей или выдающихся по своей важности. Из таких совещаний о текущих делах может образоваться постоянное административное учреждение, каков, например, у нас Комитет Министров, или же они могут примыкать к Государственному Совету, как высшему административному месту.
     Недостаточно, однако, установления единства направления; необходим и контроль над исполнением. Он может быть троякий: политический, судебно-административный и финансовый. Первый касается общего направления, второй – исполнения, третий – употребления сумм.
     Политический контроль в самодержавном правлении принадлежит самому монарху, а в конституционных государствах – палатам. В последнем случае он производится не только путем принятия или отвержения предлагаемых министерством мер, но и посредством запросов о частных случаях, в которых выражается общее направление политики. Это имеет ту выгоду, что при гласном обсуждении ничто не остается скрытым и каждое дело освещается со всех сторон. Невыгода состоит в том, что министерство должно постоянно защищать свое положение, что отвлекает его от дел управления. К тому же множество пустых запросов со стороны оппозиции поглощают драгоценное время, нужное для законодательных работ. Современные французские палаты представляют тому живой пример. Лекарством против этого зла служит хороший регламент, уделяющий запросам лишь известное количество времени.
     Судебно-административный контроль над действиями центральной власти предоставляется высшему коллегиальному учреждению, которое служит хранителем постоянных норм управления, подвергающихся искажению и колебаниям при частой смене министров. Типом такого учреждения является французский Государственный Совет, который соединяет в себе административно-законодательные и административно-судебные функции, служа вместе с тем лучшим совещательным органом для всяких общих мер и решений. Мы уже видели различную организацию административной юстиции в высшей инстанции; иногда она вверяется особому учреждению, состоящему из бессменных лиц, частью по крайней мере с судебным характером. Но всего целесообразнее устроить для этого особое присутствие в Государственном Совете, как высшей административной коллегии, с присоединением членов судебного ведомства. Этим охраняется единство управления, высшим органом которого является учреждение, возвышающееся над личными взглядами постоянно сменяющихся исполнителей. Необходимо только, чтобы это учреждение пользовалось должной независимостью и весом. Иначе оно может обратиться в частое орудие правящих лиц, и тогда контроль становится фиктивным.
     Наконец, финансовый контроль всего лучше производится счетными палатами, то есть независимыми коллегиями с судебным характером. Они рассматривают представляемые им отчеты и произносят свои окончательные приговоры. Бывают и другого рода учреждения; так, например, у нас контроль вверяется министерству, управляемому одним лицом. Но такое устройство гораздо менее соответствует существу дела.
     Таковы учреждения центрального управления. Нам остается рассмотреть отдельные, означенные выше отрасли. Из них судебного управления мы коснулись уже выше, в отделе о суде. Церковное управление определяется отношением государства к церкви. Здесь мы изложим главные черты управления военного, финансового, иностранных и внутренних дел.
     ГЛАВА VII. ВОЕННОЕ УПРАВЛЕНИЕ
     Государство имеет нужду в защите против внешних врагов и в средствах заставить других уважать его права. Этой цели служат военные силы, сухопутные и морские. Войско употребляется и для охранения внутреннего порядка и безопасности; оно составляет одно из главных орудий власти. Требуя от подданных безусловного повиновения в области гражданских отношений, государство должно иметь в руках такую силу, которая бы значительно превосходила всякие частные силы, могущие возникнуть в обществе. Отсюда – важное политическое значение военного управления.
     Войско может быть устроено различным образом. В древних республиках господствовала система всеобщего вооружения. Каждый гражданин был вместе и воин. Он обязан был всегда идти по призыву отечества. Это вытекало из самого характера древней жизни. Гражданин прежде всего принадлежал государству; главное его призвание состояло в политической деятельности, а частные занятия были для него делом второстепенным. Поэтому пользование политическими правами и исполнение политических обязанностей, в том числе и военной службы, неразрывно связывались с правом гражданства. Вместе с свободой гражданину вручалось и оружие для ее охранения. Только по недостатку настоящих граждан призывались и неполные граждане – метойки и вольноотпущенные, а в случае крайности оружие вверялось и рабам.
     К туземному войску присоединялись союзники. Аристократические республики, каков был Карфаген, употребляли и наемные войска; но это всегда было для них источником слабости. Главная сила древних республик покоилась на гражданском войске.
     Эта система, основанная на самозащите свободных лиц, могла держаться, только пока существовала свобода. Когда же древние республики пали и на развалинах их возникли обширные монархии, естественно водворилась система вербованных войск. Таковы были войска Римской Империи, которые управляли судьбами мира.
     На совершенно иных началах строилось средневековое ополчение. Среди варварских племен, покоривших Римскую Империю, господствовал дружинный порядок. Дружина была не что иное, как толпа людей, собранных около вождя, выдающегося своей доблестью, знатностью или могуществом. Это было частное товарищество для военных предприятий. Всякий член дружины обязывался верностью и повиновением вождю, но принадлежность к дружине была добровольная. Когда варвары завоевали римские области, начальник дружины получил значение верховного владельца земли, или князя. Дружинники или остались собранными около него, или же уселись по областям, однако с обязанностью следовать призыву вождя в случае войны. Оседлость дала дружине новый характер: дружинная связь превратилась в феодальную, основанную на поземельной собственности. Вассал получал от господина участок земли, или даже целую область, в пожизненное, а впоследствии и в потомственное владение, взамен чего он обязывался нести военную службу. Непосредственные ленники князя в свою очередь имели вассалов, которые находились к ним в таких же отношениях. Все это составляло иерархию, связанную поземельным владением и военной службой. Общей государственной обязанности здесь не было; служба основывалась на частных отношениях вассала к господину, на постоянно возобновлявшемся договоре, переходившем потомственно от одного владельца к другому.
     Этим частным характером отношений, составлявшим, как мы знаем, отличительную черту средневекового порядка, феодальная система отличается от других подобных явлений, основанных точно так же на связи поземельного владения с военной службой, но вытекающих из начал государственных. Такова была установившаяся в древней России поместная система. В средние века у нас, так же как на Западе, военная сила князей основывалась на частных договорах с боярами и слугами. Но при постоянном передвижении бояр эти договоры были временные и не связывались с поземельным владением, которое, при тогдашних условиях, имело мало значения. Эта связь установилась только тогда, когда на развалинах удельной системы возникло единое государство, а с тем вместе прекратились переезды бояр. Служилым людям, превратившимся в холопов государя, стали раздавать поместья, в которых они несли свою службу. Это было нечто аналогическое феодальной системе; и здесь и там службу несло особое военное сословие, связанное с землей. Однако различие между ними было громадное: поместная система основывалась не на частных отношениях помещика к господину, а на общей государственной обязанности служилого сословия. Из этого вытекало другое начало, столь же существенное: феодальные обязанности были определенные; вассалы обязаны были служить только известное число дней, после чего они могли уходить; обязанности же помещиков определялись единственно потребностями государства. Они должны были являться по всякому призыву верховной власти и оставаться на службе, пока их не распускали. Основание различия заключалось в том, что феодальная система выражала в себе господство частного права, а поместная система была установлена возникшим государством.
     Но недостатки обеих были одни и те же. Военные люди собирались только во время войны, следовательно не могли иметь привычки действовать вместе. Самое собрание этих ополчений было дело нелегкое, а потому государство не всегда могло располагать своими силами. Развитие государственных потребностей повело к установлению постоянных войск.
     И эта система проходила через различные видоизменения. Прежде всего явились наемные войска. Таковы были итальянские кондоттиеры и немецкие ландскнехты. Частные люди собирали около себя дружину и предлагали свои услуги за деньги. Эта форма должна была скоро исчезнуть, как совершенно несовместная с государственным порядком. Отлична от нее система вербованных войск. Здесь само правительство нанимает желающих служить, как туземцев, так и иностранцев. Эта система основана на полной свободе лиц; но она возможна только там, где вследствие особенных условий страны не нужно держать большого постоянного войска. При усиленных государственных требованиях приходится прибегать к принудительной службе. Последняя, в свою очередь, может быть двоякого рода: войско может или составлять отдельное сословие или пополняться общею повинностью граждан. Военное сословие может не быть наследственным; оно образуется вследствие того, что военная служба составляет не срочную повинность служащих, а призвание всей жизни. Такого рода военными сословиями были у нас в древности стрельцы и другие подобные им войска; таковы же были турецкие янычары и египетские мамелюки. Таковы, в сущности, до новейшего времени были и наши солдаты; набираясь из податных сословий, они не только сами до старости должны были нести военную службу, но и дети их становились солдатами. К той же категории относится и господствовавшая у нас в первой половине ХVIII века принудительная служба дворянства. С Петра Великого поместная система, позволявшая служилым людям жить на местах, заменилась пожизненной службой в постоянном войске. Но такая повинность слишком тяжело падает на подлежащие ей сословия, а потому она рано или поздно уступает место системе наборов, которая, признавая военную повинность общей для всех граждан, или по крайней мере для массы народонаселения, выделяет из них, путем очереди или жребия, некоторую часть, обязанную в течение известного числа лет оставаться под знаменами. Эта система впервые была введена во Франции во время Революции и затем принята другими европейскими государствами. Однако и на этом дело не остановилось. Потребовались новые напряжения, вследствие чего военная повинность распространилась в большей или меньшей степени на всех способных носить оружие. Пример подала Пруссия после 1806 года. Громадные ее успехи в новейшее время заставили и других последовать ее примеру. В настоящее время эта система установилась почти во всех европейских государствах.
     Однако и теперь еще встречаются остатки прежних порядков. Так, поместная система сохранилась в Швеции под именем Индельта (разделенной армии). Здесь общины поставляют известное число солдат, пеших или конных, отводят им земельные участки для поселения и пропитания и, кроме того, дают им некоторое содержание. Эти поселенцы не находятся на постоянной службе, но собираются ежегодно на короткое время для военных упражнений. Подобное этому устройство существует в Австрии, на Военной Границе. Таковы же и наши казаки.
     Система вербованных войск удержалась в Англии, в Голландии, а также в Соединенных Штатах. В Англии, кроме того, есть и обязательная милиция для внутренней защиты. Но она редко собирается и потеряла всякое значение. Недостаток войска восполняется корпусами волонтеров, которые упражняются и в мирное время.
     В Швейцарии существует система всеобщего вооружения, но более в виде милиции. Вследствие нейтрального положения Союза, постоянного войска здесь нет, но все граждане обязаны носить оружие. Исключение делается только для неспособных и для некоторых общественных должностей, взамен чего лица, пользующиеся льготой, уплачивают особую военную подать. Милиция собирается ежегодно, на непродолжительные сроки, для военных упражнений; но она обязана всегда явиться по призыву правительства. От 20 до 32 лет продолжается служба войсковая (Auszug), от 32 до 44 резервная, или в ландвере. В прежнее время отдельные кантоны имели свои правила и свое управление; с 1874 года вся военная часть состоит в ведении союзной власти.
     Система всеобщей военной повинности, установленная ныне в Германской Империи, основана на том, что каждый гражданин обязан прослужить известное число лет в военной службе. Но так как количество людей велико и содержание их всех под знаменами было бы слишком обременительно для государства и для общества, то из числа подоспевших к службе, обыкновенно двадцати или двадцатиоднолетних, в действительную службу принимается только известная часть, определяемая ежегодно и назначаемая по жребию, как в системе наборов; остальные же причисляются к запасу. Самый срок службы назначается короткий: три года под знаменами и четыре в запасе. Однако и по истечении этих сроков гражданин еще не освобождается от службы; он поступает в ландвер, или милицию, где он служит еще пять лет. Наконец, прослужившие эти сроки, до 42 лет включительно, могут, в случае нужды, призываться к общему ополчению (Landsturm).
     В других государствах приняты другие сроки и другие названия. Так, например, во Франции призываемый обязан прослужить пять лет в действующем войске, четыре года в запасе, затем пять лет в территориальной армии, соответствующей милиции, и пять лет в резерве территориальной армии, соответствующем ополчению. У нас для вынувших жребий устанавливается пятнадцатилетний срок службы, из которого шесть лет на действительной службе и девять лет в запасе. Не вынувшие жребия, а равно и уволенные из запаса, до сорокалетнего возраста причисляются к ополчению, которое созывается только в случае нужды, особыми манифестами. Многим из призываемых даются большие или меньшие льготы, по семейному положению, например единственным сыновьям, а также семействам, уже поставившим рекрута, или же по особому призванию, например учителям и лицам духовного звания. Устанавливаются также общие льготы по образованию. Учащимся, вообще, даются отсрочки. Наконец, допускаются вольноопределяющиеся, которые, прослужив один год в действительной службе, перечисляются в запас и могут посвятить себя другим занятиям. Это делается с целью облегчить приготовление к профессиям, требующим значительной умственной подготовки. Воинская повинность не должна лишать общество самых полезных деятелей на гражданском поприще. Поэтому все подобные льготы совершенно уместны. О замещении сказано выше. Так как исполнение воинской повинности предполагает способность носить оружие, то, разумеется, исключаются больные, увечные, малорослые, вообще имеющие физические недостатки, препятствующие исправлению военной службы. Но так как ношение оружия есть вместе с тем право, которое сообщает известную честь, то исключаются иногда и опороченные судом.
     При системе всеобщей повинности ополчение связывается с войском; но при системе наборов оно может составлять совершенно отдельное учреждение. У нас, как сказано, оно сзывается только в чрезвычайных случаях, в военное время. Как постоянное учреждение, оно может исполнять обязанности местной внутренней стражи, служа вместе с тем помощью для войска в случае нужды. Такова была существовавшая прежде во Франции национальная гвардия, наподобие которой устроена и бельгийская гражданская гвардия (garde civique). Первоначально это учреждение возникло во времена Революции. Это было народное войско, в противоположность правительственному. В нем видели существенную гарантию закона и свободы. Оно учреждается по общинам и здесь несет местную, обыкновенную службу, в качестве внутренней стражи. Но в случаях чрезвычайных часть его может быть мобилизована в помощь войску, образуя подвижную национальную гвардию. Обязанность служить распространяется не только на граждан, но и на поселенных в местности иностранцев, в пределах известного возраста. При этом, однако, допускаются многочисленные исключения для лиц, занимающих общественные должности. Кроме того, для действительной службы может требоваться ценз, или достаточное состояние, чтобы сшить себе мундир. Через это, охранение внутренней безопасности вверяется достаточным классам. Вследствие народного характера этого учреждения, офицеры в нем выборные; начальники же назначаются главой правительства из списка представляемых ему кандидатов. При введении всеобщей воинской повинности, это учреждение потеряло свое значение.
     При изложении государственного устройства было уже объяснено, что количество ежегодного набора, а равно и сроки службы, определяются законодательной властью. В конституционных государствах это делается с участием народного представительства, ибо здесь дело идет о правах и обязанностях граждан, а также о количестве требуемых расходов. Через это, палаты сохраняют некоторое влияние на войско, которое, по существу своему, находится в полном распоряжении верховной правительственной власти. Иногда, в виде исключения, количество набора определяется на несколько лет вперед, например, в Германии в настоящее время на семь лет. В Англии, при системе вербованных войск, ежегодно парламентом издается так называемый Акт о возмущении (Mutiny Act), которым правительство уполномочивается содержать известное количество постоянного войска.
     Законом определяется и организация военных сил. Она приспосабливается к их задаче – служить орудием государственной власти для исполнения государственных целей. Для этого необходимо, чтобы все части быстро и беспрепятственно подчинялись общему направлению. В этих видах требуется: 1) установление строгих правил дисциплины; 2) единоличное начальство над каждой отдельной частью: коллегиальное управление допускается лишь по заведованию хозяйством; 3) иерархическое подчинение начальств, для того чтобы сохранить единство направления. Одним словом, главные начала, на которых держится войско, суть дисциплина и субординация. Для охранения их учреждается военный суд, более строгий и быстрый, нежели суды обыкновенные.
     Из этих начал истекает общее правило, что войско рассуждать не может. Оно должно только повиноваться. Поэтому каждый вступающий в его ряды приносит присягу в безусловном повиновении начальству (Fahneneid). С этим связана и военная честь; нарушение повиновения есть нарушение чести, присвоенной военному званию. Эта честь прямо вытекает из тех высоких обязанностей, которые войско призвано исполнять относительно отечества.
     Однако, особенно в конституционных государствах, такое безусловное повиновение начальству легко может прийти в столкновение с обязательным для всех граждан повиновением закону. Войско подчиняется правительственной власти, а эта власть ограничена. Если она захочет употребить военную силу для низвержения конституционного порядка, то войско, в силу обязанности безусловного повиновения, должно служить орудием величайшего беззакония. Так и случилось во Франции 18 Брюмера и 2 Декабря.
     Для предупреждения этого зла заставляют иногда войско присягать в верности не только королю, но и конституции. Насколько подобная присяга совместна с военным званием, это вопрос спорный. Противники конституционной присяги утверждают, что она противоречит присяге военной. Если войско обязывается безусловным повиновением, то оно не может рассуждать, согласно ли данное повеление с конституцией или нет. Это – вопрос юридический, часто весьма тонкий и спорный, который войско решать не может. Если оно вправе отказать в повиновении, под предлогом, что приказание противоречит конституции, то нет более субординации, а с тем вместе невозможен и порядок. В таком случае, при всяком народном восстании во имя конституции, войско должно решать, кто прав: восстающие или правительство. То есть, оно становится верховным судьей государственных вопросов, а это совершенно извращает его роль, а вместе предупреждает возможность быстрого подавления восстаний и может даже вести к междоусобной войне, если одна часть войска считает повеление конституционным, а другая – нет.
     На это защитники конституционной присяги возражают, что войско, как и всякая другая часть государства, не может стоять вне закона. Если оно не обязано повиноваться конституции, то начальник войска становится безусловным властителем государства. Он имеет в руках силу, превосходящую всякую другую, и может безнаказанно нарушать закон. Военная присяга не должна противоречить общей присяге, в силу которой все граждане обязываются не нарушать законов и уважать установленные власти.
     С этим последним нельзя не согласиться: если конституционная присяга не должна противоречить присяге военной, то и военная присяга не должна противоречить конституционной. Из этого не следует, однако, что войско должно становиться судьей всякого приказания и исполнять его только тогда, когда оно согласно с конституцией. Охранение и толкование закона принадлежит не войску, а верховной власти, главным образом власти законодательной, присвоенной народному представительству. Если граждане восстают во имя конституции, то восстание частных лиц во всяком случае есть нарушение закона, а потому войско обязано его укротить. Против беззаконных действий правительства должно действовать законными средствами, а не возмущением. Но с другой стороны, если войско употребляется правительственной властью для низвержения народного представительства, то обязанность повиновения прекращается, ибо войско, наравне со всеми гражданами, обязано уважать законом установленные власти. Здесь опять оно не может рассуждать, кто прав и кто виноват. Оно обязано подавить восстание против законных властей, но оно не вправе ниспровергать самые власти.
     В этих пределах конституционная присяга не заключает в себе ничего, что бы противоречило требованиям общественного порядка и назначению войска. При всем том, на практике могут встретиться столкновения обязанностей, но они более решаются духом, господствующим в войске и в народе, нежели юридическими постановлениями. Как народные революции, так и правительственные перевороты выходят из пределов закона, и если они бывают иногда неизбежны, то они всегда оставляют по себе печальные следы.
     С требованием дисциплины и субординации естественно связано назначение начальствующих лиц высшей властью. В древних республиках были выборные военачальники. Так, Римляне выбирали консулов и военных трибунов. Но в то время войско и народ составляли одно, и дух дисциплины был так крепок, что выборные вожди встречали полное повиновение. Как же скоро этот дух ослабел, так войско стало любимых своих вождей провозглашать правителями и таким образом сделалось решителем судеб государства. О выборном начале в национальной гвардии, как народном ополчении, говорено выше.
     Совершенно своеобразный способ назначения существовал в Англии до недавнего времени. Там офицерские места продавались и покупались. Через это они доставались в руки богатых и знатных лиц, которые служили более из чести. Такой порядок был явлением аристократического строя; но он совершенно противоречит государственным началам, а потому был наконец отменен.
     Правительственное назначение должно, однако, совмещаться с соблюдением иерархического порядка службы, который составляет существенную принадлежность войска; этим охраняются и права служащих. Правила повышения бывают различны, смотря по тому, существует ли в государстве сословное начало или нет. Различие выражается прежде всего в получении первого офицерского чина. По существу дела, все военные чины разделяются на два разряда: высшие – начальствующие, и низшие – подчиненные. К первым принадлежат офицеры и генералитет, ко вторым – унтер-офицеры и простые солдаты. В государствах, где признается гражданское равенство, общее правило состоит в том, что все должны начинать службу с низших чинов. Исключение делается только для специального военного образования: молодые люди, кончившие курс в военных училищах, могут прямо получать офицерский чин. Пребывание в училище заменяет им низшую службу. Для других иногда требуется особый экзамен, через что офицерские чины становятся доступными только людям с некоторым образованием.
     Освобождают от экзамена лишь военные подвиги. В государствах, где существует сословное начало, дворянство получает более или менее обширные привилегии по военной службе. Сюда относятся: 1) более короткие сроки для прохождения низшей службы; 2) преимущественное право на получение офицерского чина; 3) преимущественное или даже исключительное право на поступление в военные училища. В прежние времена дворяне с детства записывались в службу, а при действительном поступлении прямо получали офицерский чин. Это было крайнее преувеличение сословных привилегий, несовместное с государственными требованиями.
     Дальнейшее повышение зависит от двух начал: старшинства и заслуги. Старшинство составляет общее правило, особенно для низших разрядов, где не требуется особенных способностей. Иногда эти начала сочетаются так, что известное число вакантных мест, например одна треть, половина и даже две трети, предоставляются старшинству, а остальная часть – заслуге, по усмотрению начальства. Обыкновенно определяется известное число лет, прежде которых нельзя получить высший чин; но для особенных отличий, в военное время, допускаются исключения. Места соответствуют чинам, но последние присваиваются лицам и сохраняются даже при оставлении мест, которые всегда находятся в распоряжении начальства. Поэтому можно иметь чин, не занимая соответствующего места и даже находясь в отставке. К правам служащих принадлежат также право носить мундир, жалованье и пенсии.
     По составу полевая армия разделяется на пехоту, кавалерию и артиллерию. Кроме того, при ней состоят саперы и обозы. Для распоряжений при начальнике состоит штаб. Боевые единицы суть полки, в артиллерии иногда бригады. Пехотные полки разделяются на батальоны и роты, кавалерийские – на эскадроны, артиллерийские бригады – на батареи. Из соединения войск различного оружия образуются корпуса, которые могут существовать или только в военное время или также в мирное. Вообще, состав полков в военное время и в мирное не одинаков. Для сокращения расходов и для облегчения населения, несущего тяжелую повинность, в мирное время только часть войск оставляется под знаменами; остальная находится в бессрочном отпуске. Для резервов в мирное время сохраняются кадры, которые пополняются в случае войны.
     Что касается до хозяйственного управления, то здесь, так же как и в гражданской администрации, существуют две системы: местная и центральная. Снабжение войска всем нужным или вверяется местным военным властям, управляющим военными округами, под общим надзором центральной власти, или же совершается непосредственно агентами последней. Но в военном управлении к вопросу о децентрализации примешивается то соображение, что войско, по существу своему, подвижно, а потому не остается постоянно на одних местах. Эти подвижные части имеют свое постоянное начальство, отличное от местного. Отсюда затруднение в распределении ведомства и подчинения между начальниками постоянных военных округов и начальниками стоящих в них подвижных частей – корпусов или дивизий. К этому присоединяются еще заведующие отдельными отраслями, как в центре, так и на местах.
     Общее управление войском, как в тактическом, так и в хозяйственном отношении, сосредоточивается в военном министерстве. Раздробление управления на части, как было, например, в Англии до Крымской кампании, ведет только к бесконечным пререканиям и неурядицам. Но при единстве управления необходимо и разделение на части, которые, при столь сложном устройстве, требуют особенных приемов, а нередко и особенной техники. Таковы: 1) генеральный штаб, заведующий передвижениями; 2) артиллерийская часть, заведующая вообще вооружением; 3) инженерная часть, заведующая постройкой, защитой и осадой крепостей, 4) комиссариатская и интендантская часть, заведующая обмундированием и продовольствием; 5) медицинская часть; 6) аудиториат, или военно-судная часть; 7) управление военно-учебными заведениями, приготовляющими офицеров; наконец, 8) казначейская и контрольная часть.
     Каждая из этих частей имеет своих агентов на местах; а так как на местах же существуют окружные и корпусные власти, то из этого образуется такая сложная система, которая легко может подать повод к столкновениям и неурядицам, что в военном деле всего вреднее. В особенности многовластие недопустимо в военное время. Поэтому для действующей армии общее правило состоит в том, что все часто безусловно подчиняются главнокомандующему. Однако, относительно доставления средств, последний остается в неизбежной зависимости от центральной власти, что легко может парализовать военные действия. Еще хуже, когда командующий войском относительно самых планов и операций подчиняется отдаленному центральному правительству. История показывает, что такого рода отношения всегда имели самые печальные последствия. На войне личная власть главнокомандующего должна быть совершенно независима. Это составляет необходимое условие успеха.
     Флот имеет для государства такое же существенное значение, как и войско; он служит не только защитой от внешних врагов, но и охраной торговли. В особенности для приморских стран, от него зависит все их международное положение. На нем основывалось политическое могущество древних Афин, а в настоящее время – Англии. Судьбы истории решались морскими сражениями. Такое значение имела битва при Саламине.
     Управление флотом основано на тех же началах, как и управление войском, с теми видоизменениями, которые требуются морским делом. Здесь для матросской службы желательно иметь людей, уже несколько привыкших к морю. Поэтому набор иногда ограничивается прибрежными местностями, или же он производится из людей, посвятивших себя морскому ремеслу, по особым спискам. Такова, например, во Франции морская регистрация (inscription maritime). В Англии, в прежнее время, существовал насильственный забор матросов, служащих на торговых судах; но этот варварский способ комплектования флота ныне отменен. Военный флот, по существу дела, стоит в немногих укрепленных гаванях, где сосредоточивается и все местное управление. Но для упражнения в морском деле совершаются более или менее далекие плавания, как отдельными судами, так и эскадрами. И тут, не только в военное, но и в мирное время, строгая дисциплина и безусловное повиновение начальству составляют первое и необходимое требование. Капитан корабля, находящегося в море, есть как бы самодержавный монарх. На нем лежит ответственность за жизнь команды и пассажиров, и всякое его приказание должно исполняться беспрекословно.
     С дальними плаваниями связана и необходимость стоянок. Отсюда потребность колоний, которая тем больше, чем значительнее приморское и торговое значение государства. При небольших колониальных владениях управление может быть связано с морским министерством; но с их расширением является потребность отдельного ведомства, всецело посвященного этому делу. Самые способы управления могут быть весьма разнообразны. Колония может состоять из пустынного острова, заселенного дикарями, или она может заключать в себе многомиллионное население, с старой цивилизацией, как, например, ост-индские владения Англии. Она может быть заселена туземцами или эмигрантами из метрополии. Все это требует совершенно различных систем и способов управления. Колониальная политика должна прежде всего приспосабливаться к местным условиям.
     ГЛАВА VIII. ФИНАНСОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ
     Государственные финансы суть натуральные и денежные средства, служащие для удовлетворения государственных потребностей. Управление финансами имеет предметом: 1) определение количества доходов и расходов, то есть составление сметы, которая в отношении к общему государственному хозяйству называется также росписью, или бюджетом; 2) взимание доходов и управление теми источниками, которые находятся в руках государства; 3) государственный кредит; 4) хранение доходов и обращение их на расходы, что составляет казначейскую часть; 5) контроль.
     Финансы разделяются на общие государственные и местные. Последние, в свою очередь, обнимают финансы областные и общественные.
     Управление общими государственными финансами сосредоточивается обыкновенно в Министерстве Финансов, которое в настоящее время почти везде вверяется одному лицу – Министру Финансов. В прежние времена управление нередко делилось. Так, например, у нас доходы ведались Камер-Коллегией, расходы – Статс-Контор-Коллегией, контроль – Ревизион-Коллегией. Последний, впрочем, и теперь везде вверяется отдельному учреждению: этого требует независимость проверки от исполнения. Иногда, вследствие особенных соображений, от Министерства Финансов отделяются и некоторые другие отрасли, например горное и лесное дело, у нас, вообще, государственные имущества.
     Местное финансовое управление сосредоточивается в областной палате, которая, состоя под надзором областного начальника, подчиняется Министерству Финансов, или же раздробляется на отдельные отрасли, под тем же надзором и с тем же подчинением.
     Переберем главные предметы ведомства.
117. Предварительное составление сметы доходов и расходов есть дело Министра Финансов. Заведующие отдельными отраслями, на которые разделяется государственное управление, представляют в назначенные сроки свои предположения о расходах, потребных на будущий год. Министр Финансов соображает их с ожидаемыми доходами и составляет общую смету, которая в неограниченных монархиях представляется на обсуждение Государственному Совету, или тому подобным учреждениям, а в конституционных государствах – народным представителям, и окончательно утверждается верховной властью.
     Основное правило государственной сметы состоит в том, что доходы должны соображаться с расходами, то есть надобно с народа брать только то, что нужно для удовлетворения государственных потребностей. В частном хозяйстве, напротив, расходы должны соображаться с доходами. Причина та, что частный человек может тратить только то, что получает; средства же государства в значительной степени зависят от него самого: оно может брать с граждан более или менее, смотря по потребностям. Однако, с другой стороны, нельзя брать с граждан более того, что они в состоянии платить без чрезмерного отягощения. Подати, несоразмерные с средствами плательщиков, подрывают самые источники доходов государства. Тщательное соображение требований с платежными силами населения тем более необходимо, что самые потребности государства неодинаковы: есть расходы, без которых нельзя обойтись, есть расходы просто полезные, и есть, наконец, такие, которые составляют предмет роскоши. Удовлетворение потребностей двух последних родов зависит от богатства страны. Потребность может быть удовлетворена, когда это не слишком тяжело для народа. Отсюда двоякая точка зрения на государственную смету. Правительственная точка зрения состоит в том, что потребности государства должны быть удовлетворены; точка зрения плательщиков состоит в том, чтобы не платить более, нежели необходимо. Первая естественно стремится к расширению потребностей, вторая – к уменьшению тяжестей. На этом основано участие народных представителей в обсуждении сметы: они рассматривают ее с точки зрения плательщиков. В конституционных государствах это служит гарантией против расходов бесполезных или произвольных. Отсюда и то историческое явление, что финансовые затруднения правительств нередко служили поводом к введению или упрочению народного представительства. Там, где нет этих гарантий, желательна, по крайней мере, гласность бюджета. Надобно, чтобы плательщики знали, на что они дают деньги. Это начало было введено у нас в царствование Александра II.
     Единство финансовой системы ведет к тому, что как доходы, так и расходы составляют одно целое. Поэтому, вообще, за некоторыми исключениями, нет определенных доходов, которые бы шли на известные расходы, но все доходы сливаются в общую сумму, из которой производятся расходы по разным частям. Точно так же и остатки возвращаются в общую кассу. Это называется единством кассы. Оно служит признаком совершенствования финансовой системы. При таком только порядке возможно равномерное и пораздельное распределение сумм, так, чтобы в одной отрасли не было избытка, когда в другой есть недостаток, случаи, нередко встречавшиеся в прежней практике, когда известные подати и доходы имели свое предназначенное употребление, а остатки образовали так называемые экономические суммы, состоявшие в распоряжении отдельных ведомств. Последнее имело, однако, ту выгоду, что содействовало сбережениям. При единстве кассы каждое ведомство склонно тратить все, что ему ассигнуется, ибо остатки все равно от него уходят. Но сбережения по сметам играют в государственном хозяйстве весьма второстепенную роль; они указывают только на излишек ассигновок. В прежнее время скопление экономий нередко подавало повод к совершенно непроизводительным и произвольным расходам. Только в корпоративных учреждениях, имеющих свою собственность, уместно и сохранение своих сумм; этим обеспечивается самостоятельное их положение. Впрочем, и в общем государственном управлении, когда есть доходы, связанные с известными действиями, они могут быть обращены на возмещение расходов по этим действиям. Таковы, например, шоссейные, мостовые, почтовые и телеграфные сборы. Помещение их в ту или другую рубрику сметы есть чисто дело удобства.
     Так установляется единство сметы. Но рядом с этим существует и начало специализации сметы. Суммы ассигнуются именно на известные расходы, которые считаются нужными; запрещается употреблять их на другие. Это начало весьма важно во всяком правильном хозяйстве, но в особенности там, где смета обсуждается народным представительством. Оно дает деньги именно на известные расходы, а не на другие, а потому здесь существенное значение имеет вопрос: какой простор предоставляется правительству при употреблении ассигнованных ему кредитов? Имеет ли оно право переводить суммы из одной рубрики или статьи в другую, так чтобы недостатки одной части восполнялись сбережениями в другой, или нет? Предоставление известного простора, вообще, желательно; этого требует практика. Но ограничение может быть больше или меньше. Отсюда различные способы голосования сметы при обсуждении ее в представительных собраниях: по статьям, по главам, по отделам, наконец по министерствам. Когда смета утверждается по статьям, переводы сумм совершенно невозможны, ибо на каждую статью расхода определяется именно известная сумма, из которой нельзя выйти. Но когда бюджет, хотя рассматривается по статьям, но утверждается по главам или отделам, обнимающим целую отрасль управления, или часть ее, тогда в этих пределах допускается перевод сумм. Чем шире отделы, тем более предоставляется усмотрению правительства. При введении той или другой системы имеется ввиду, с одной стороны, сдержать произвол в известных границах, а с другой стороны, не затруднять оборотов и не заставлять при малейшей передержке прибегать к дополнительным кредитам, когда есть остатки, которые могут покрыть дефицит.
     Смета составляется обыкновенно ежегодно, ибо потребности государства изменчивы и ранее как за год предвидеть их нельзя. Однако бывают статьи доходов и расходов, которые утверждаются на более продолжительные сроки. В Англии большая половина податей имеет значение постоянное. Они установлены законом и вносятся в ежегодную смету только для ведома, что не мешает, однако, в случае нужды делать в них изменения. Есть и постоянные расходы. Такова, например, сумма, назначаемая на расходы монарха, так называемая liste civile; обыкновенно она устанавливается на все продолжение царствования. В Англии к постоянным расходам принадлежит также штатное жалованье высших судей, послов, и некоторые другие статьи. К числу расходов, устанавливаемых на несколько лет, относится иногда и военный бюджет. Но все это составляет исключение. Общее правило состоит в том, что законным основанием доходов и расходов служит ежегодно устанавливаемый бюджет.
     В нормальном порядке смета утверждается и вступает в силу перед началом года, на который простирается ее действие. Но иногда обсуждение затягивается, или встречаются обстоятельства, препятствующие своевременному ее утверждению. В таких случаях, нередких в парламентской практике, конституционное правительство испрашивает у палаты разрешение взимать подати и производить расходы на прежнем основании в течение нескольких месяцев. При парламентском правлении, когда министерство пользуется доверием представительного собрания, это не встречает препятствия. Но иначе ставится вопрос, когда между правительством и палатой возгорается борьба, и общее соглашение относительно сметы вовсе не может состояться. Подобные примеры представляет конституционная история новейшего времени. Острое столкновение произошло в Пруссии при министерстве Бисмарка в начале шестидесятых годов. Конституция постановляла, что подати продолжают взиматься на прежнем основании до утверждения новой сметы; но производство расходов правительству не разрешалось без согласия палаты. Тем не менее правительство присвоило себе это право. Отсюда конфликт, который продолжался несколько лет и разрешился, наконец, победами немецкого оружия. Палата уступила. В Дании королю конституция предоставляет право, в случае необходимости, издавать постановления, имеющие силу закона. Это право было приложено к смете. В течение целого ряда лет правительство, опираясь на верхнюю палату, издавало такие временные законы, которые постоянно отвергались нижней палатой, но прилагались на практике. И тут палата пошла наконец на уступки. Здесь, по крайней мере, для такого ненормального положения находилось основание в законе. Но некоторые немецкие публицисты идут далее: они утверждают, что во всяком случае, если бюджет не состоится, правительство имеет право продолжать взимание доходов и производство расходов, ибо в противном случае государственная жизнь должна остановиться, чего нельзя допустить. Народные представители, по этому воззрению, обязаны дать средства, необходимые для государства, и если они своей обязанности не исполняют, то правительство должно исполнить свою. С такой теорией нельзя согласиться. Она ведет к тому, что правительство может вовсе обойтись без бюджета или заставить палату принять тот, который ему угоден, а это совершенно несовместно с конституционным порядком. Право согласия на подати и расходы составляет самую существенную принадлежность народного представительства, которой оно не может быть лишено без нарушения самых оснований представительного устройства. Конституционный король – не самодержавный монарх, которого воля есть закон. Если палата обязана давать средства для государства, то и король, с своей стороны, обязан управлять так, чтобы могло состояться соглашение, и не предъявлять требований, противоречащих убеждениям представителей народа. Но с обеих сторон обязанности остаются нравственные, ибо верховная власть принуждению не подлежит. Единственным правильным исходом в этих случаях служит парламентское правление. Вне этого есть только раздоры и смуты. Конечно, могут встретиться случаи, когда революционная палата отказывает правительству в нужных средствах. Тогда остается прибегнуть к чрезвычайным мерам. Но это все-таки не закон, а беззаконие. Революционные меры сверху столь же мало могут иметь места в правильном порядке, как и революционные постановления снизу.
     Общая смета редко покрывает все действительные расходы. В течение года всегда являются непредвиденные издержки. Отсюда необходимость особенных кредитов – дополнительных и чрезвычайных. Дополнительные кредиты суть те, которые устанавливаются в случае недостатка сумм, по утвержденным уже статьям росписи чрезвычайные те, которые касаются статей расхода, вовсе не вошедших в роспись, например в случае войны. Так как расходы бывают настоятельные, а палаты не всегда в сборе, то в конституционных государствах нередко правительству предоставляется право делать сверхсметные расходы, с тем чтобы впоследствии представлять их на утверждение палат. Такой простор, очевидно, легко подает повод к злоупотреблениям, как и было, например, во Франции, во времена второй Империи. Потребность ввести правильность в финансовое управление повела, наконец, к прекращению права на сверхсметные кредиты без согласия законодательного собрания. Вместо того, было постановлено, что непредвиденные издержки могут покрываться переводом сумм. Вообще, сверхсметные кредиты составляют величайшее зло во всякой финансовой системе. Они колеблют все предположения и устраняют возможность каких-либо правильных вычислений. Поэтому, как в конституционных государствах, так и в самодержавных, желательно ограничить их пределами крайней необходимости.
     Действие бюджета может совпадать с гражданским годом или для него могут быть назначены другие сроки, например с 1 апреля по 31 марта следующего года. Но даже по исполненным статьям обыкновенно остаются незаконченные расчеты. Для этого даются несколько льготных месяцев, после чего бюджет считается заключенным, и все неисполненные статьи, а равно и остатки переносятся в смету другого года.
118. Управление доходами распадается на столько отраслей, сколько существует источников доходов. Они могут быть подведены под следующие рубрики: 1) государственные имущества; 2) регалии; 3) подати и повинности; 4) пошлины и сборы.
     Государственные имущества, вообще, разделяются на общественные, казенные и камеральные, или удельные. Это разделение существует не везде. Во французском праве, как мы уже видели, различается имущество общественное и государственное, domaine public и domaine de 1’Etat; в прежнее время от обоих отличалось имущество, присвоенное короне, dotation de la couronne. Общественным имуществом, как объяснено выше, называется то, которое находится в общем пользовании, например дороги, реки. Оно, по преимуществу, имеет государственный характер, ибо составляет принадлежность общества как единого целого. Напротив, казенное имущество есть то, которое принадлежит казне в качестве частного юридического лица. И здесь можно различать имущества, служащие для известного употребления, например дома, а также движимые имущества разного рода, которые приписываются к известным учреждениям, и имущества, приносящие доход. Последние собственно составляют предмет финансового управления.
     Наконец, камеральное имущество есть государственное имущество, обращенное на расходы главы государства и его дома. От него отличается частное имущество тех же лиц.
     В средние века государственное имущество и частное имущество князя вовсе не отличались, или, лучше сказать, было одно только частное имущество князя. Из него производились все общественные расходы. Но так как часто этого было недостаточно, то князья принуждены были прибегать к податям, а налагать подати они не могли без согласия чинов, которые, давая пособия, иногда сохранял за собой право заведовать производимыми из них расходами. Отсюда в некоторых государствах образовалась двоякого рода казна: камеральная, находившаяся в распоряжении князя, и податная, состоявшая под контролем и даже в управлении чинов.
     Когда княжеская власть получила государственное значение, этот характер отразился и на имуществе князя. В больших государствах оно везде превратилось в государственное. В Франции устанавливалось даже правило, что личная собственность короля всегда присоединяется к государственным имуществам. Из этого государственного их характера вытекло начало неотчуждаемости государственных имуществ, которое нередко ставилось под гарантию чинов, но, несмотря на это, постоянно нарушалось. В средних и мелких государствах, напротив, особенно в Германии, сохранился в большей или меньшей степени частный характер княжеской собственности. Она или объявлялась частным имуществом княжеского дома или образовала нечто среднее между частным княжеским имуществом и государственным. У нас удельные имения, назначенные на содержание Императорского Дома, выделены из общего состава государственных имуществ и составляют предмет отдельного управления, связанного с управлением Императорского Двора.
     Казенное доходное имущество состоит главным образом из недвижимой собственности. Сюда принадлежат: 1) земли, в том числе никем не занятые, которые, по государственному праву нового времени, считаются государственной собственностью; 2) леса; 3) рудники и копи; 4) рыбные ловли; 5) фабрики и заводы.
     Управление казенными имуществами может быть связано с Министерством Финансов или составляет, в целом или отчасти, предмет ведомства особого управления. У нас, например, земли и леса состоят в ведении Министерства Государственных Имуществ, ныне связанного с Министерством Земледелия, а горное дело осталось в ведении Министерства Финансов. Управление может быть двоякое: хозяйственное или оброчное. Выбор того или другого определяется самым предметом и существующими условиями. Общее экономическое правило состоит в том, что промышленные предприятия лучше ведутся частными лицами, нежели казной. Бюрократический характер казенного управления и неизбежный при нем формализм плохо совмещаются с требующимися в хозяйстве предприимчивостью и изворотливостью. Только особенные соображения могут заставить казну сохранить управление в своих руках и тем прибавить лишнюю обузу к многосложному государственному управлению. Поэтому земли и рыбные ловли обыкновенно отдаются на оброк. Управление состоит здесь в собирании сведений об оброчных статьях, в заключении условий, в надзоре за исполнением, наконец, в получении денег. Все это может производиться в областях одним лицом или коллегией, под надзором областного начальника и под верховным руководством министра. Относительно рудников, отдача их в аренду возможна только на весьма продолжительные сроки и выгодна только тогда, когда есть значительные компании, представляющие надлежащие ручательства. Иначе поневоле устанавливается хозяйственное управление, требующее многочисленного штата чиновников с техническими сведениями. В еще большей степени это относится к лесам. Здесь обыкновенно продаются на сруб отдельные участки, достигшие зрелости; но затем остается охранение и разведение лесов, а также составление общего плана лесного хозяйства, что вовсе не входит в расчеты арендатора, который имеет ввиду свои временные выгоды, тогда как лесное хозяйство основано на соображении выгод постоянных, иногда в отдаленном будущем. Поэтому и здесь необходим штат чиновников с техническим образованием и устройство специального управления, как в центре, так и на местах.
     Что касается до фабрик и заводов, то экономическая выгода предписывает государству полное отчуждение их в частные руки, разве особенные обстоятельства требуют сохранения их в ведомстве казны. К последнему разряду относятся: 1) заводы, на которых выделываются предметы, необходимые для охранения государства, например оружейные, пороховые; 2) фабрики образцовые, при которых имеется ввиду не денежная выгода, а поощрение искусства или промышленности. Каждая такая фабрика требует, разумеется, более или менее сложного управления, с неизбежным чиноначалием и формализмом. Они подчиняются тем ведомствам, в пользу которых они работают. Место хозяйского глаза заступает здесь бюрократический контроль.
     Управление регалиями точно так же может или находиться в хозяйственном управлении казны или отдаваться в частные руки в виде откупа. Регалиями, вообще, называются известные отрасли промышленности или торговли, присвоенные исключительно казне. Подобные монополии имеют своим источником либо общественное значение известной отрасли, либо чисто финансовые соображения. К первой категории относятся монетная и почтовая регалии, ко второй регалии – соляная, винная, табачная и т. п. Первые, по существу своему, исключают откупную систему, ибо общественная потребность не должна подчиняться частной выгоде. Вторые же, с точки зрения казенного интереса, могут с выгодой отдаваться в частные руки под контролем государства. Если откупщик естественно имеет прежде всего ввиду свои собственные барыши, то с другой стороны, хозяйственное управление казны сопряжено с громадными неудобствами: оно требует значительного штата чиновников, пользующихся достаточными законными выгодами, чтобы не прибегать к незаконным; необходим и сложный контроль, который в казенном управлении неизбежно превращается в бумажный формализм. Предметы управления суть: 1) добывание предмета, которое может быть частное или казенное; 2) хранение и развозка; 3) продажа. Так как все это составляет одно государственное предприятие, то из этого образуется сложная бюрократическая машина, вполне подчиняющаяся центру. Участие выборных властей, по самому существу дела, устраняется. Они могут призываться разве в виде повинности, с круговой ответственностью за сборы, как было в древней России; но это служит признаком первобытного финансового хозяйства.
     В тесной связи с регалиями находятся косвенные подати, падающие на предметы потребления. Один и тот же предмет может или быть казенной монополией или подлежать акцизу. В последнем случае вся хозяйственная и торговая часть предоставляется частной промышленности, что всегда составляет весьма крупную выгоду. За казной остается только надзор и взимание подати, задача сама по себе весьма сложная, но далеко не столь затруднительная, как хозяйственное ведение дела. Обложению могут подлежать и иностранные товары; для этого учреждаются пограничные таможни.
     Косвенные подати, равно как и регалии, имеют ту невыгоду, что они не падают равномерно на всех. Кто не пьет вина и не курит табаку, тот не оплачивает связанных с продажей сборов. Если же податью облагаются предметы общей необходимости, то она падает одинаково на имущих и неимущих, к вящему отягощению последних. Отсюда общее правило, что обложению должны подлежать только предметы роскоши. Последнего рода налоги имеют за себя то громадное преимущество, что они оплачиваются не принудительно, а свободно. Всякий может свое потребление соразмерять с своими средствами. Через это значительно облегчается бремя принудительных податей, обстоятельство, которое государство всегда должно иметь ввиду в своем хозяйстве. Если к этому присоединяется то, что известные предметы потребления в излишестве могут быть вредны и порождают гибельные пороки, то ясно, что они являются не только вполне законными, но и совершенно целесообразными предметами обложения. С финансовой точки зрения, вышина налога находит границу лишь в том, что увеличение вклада уменьшает потребление, следовательно, вместо выгоды, казна может получить убыток. Но к этому присоединяются разнообразные экономические и нравственные соображения, которые определяют величину подати в тех или других случаях.
     То, что не покрывается косвенными налогами, собирается принудительно в виде прямых податей. Общее правило то, что они должны падать на доход, а не на капитал. Последнее есть не более как замаскированная конфискация. Требуя уплаты подати, государство не присваивает себе имущества граждан, а взимает с них часть дохода на удовлетворение государственных нужд. Выше было уже объяснено, что основное требование справедливости при таком обложении состоит в пропорциональности. Всякий прогрессивный налог есть нарушение этого начала и водворение произвола. При этом не могут быть принимаемы в расчет и косвенные подати, падающие на предметы роскоши, ибо они уплачиваются добровольно, наравне со всякими расходами, из средств, которые остаются за уплатой государственных податей. Такого рода приравнение не имеет ни основания, ни мерила. В силу этого начала следовало бы пьяниц освобождать от прямых налогов, а трезвых облагать вдвойне. Но принявши за основание пропорциональность, надобно ее определить. Доходы весьма изменчивы и часто неуловимы. Как же поступает государство для того, чтобы их узнать?
     Система может быть двоякая: можно стараться определить доход действительный или доход предполагаемый. На первом начале основан так называемый подоходный налог. При поверхностном взгляде, он кажется самым рациональным и справедливым; но при ближайшем рассмотрении он оказывается самым недостаточным и притеснительным. Государство не имеет средств определить точным образом доходы частных лиц, поэтому оно принуждено полагаться на их собственные показания. Но такая система есть подать на честность, а вместе прямое побуждение к утайкам, то есть развитие безнравственности. Если же, ввиду этого, государство предоставляет себе ближайший контроль показаний, то оно должно входить во все мелочи хозяйства, что составляет такое инквизиционное вторжение в частную жизнь, которое не может быть терпимо в свободном гражданском быте. Поэтому те государства, которые прибегают к подоходному налогу в этом смысле, ограничиваются всегда очень малыми размерами. Мелкие доходы даже совершенно освобождаются от налога, вопреки требованиям справедливости, в виде милостыни, а крупные облагаются сильнее, потому что с них легче что-нибудь взять. Во всяком случае, подоходный налог служит только дополнением к другим. Основным правилом прямого обложения остается определение предполагаемого дохода, по общим внешним, по возможности простым и ясным признакам, указывающим или на доходность облагаемого имущества или на обстановку жизни, обнаруживающую известный достаток. На этом основаны подати поземельные, с фабрик, с домов, с квартир, с акционерных доходов и т. п.
     И при этих условиях обложение составляет часто весьма сложную операцию, при которой должны быть приняты в расчет, с одной стороны, требования справедливости и интересы казны, с другой стороны, права и интересы плательщиков. Общее правило то, что государство берет на себя руководство этим делом, ибо это его собственный интерес; но так как определение признаков доходности зависит от местных условий и требует ближайшего знакомства с практикой, то призываются к участию выборные и сведущие люди из местных жителей, причем облагаемым лицам, считающим определение неправильным, предоставляется право жалобы в судебно-административном порядке. Но иногда государство, избавляя себя от многосложной работы, прямо берет за основание местное обложение, повышая его только в известной пропорции, если находит его слишком низким. Такая система ведет к тому, что каждая местность старается оценить себя как можно ниже, чтобы избежать лишнего против других бремени. Такое явление встречается и в Англии и в наших городах.
     Исходом из этого затруднения служит различение обложения и раскладки. Государство, на оснований общих соображений, определяет валовую сумму, которую должна уплачивать известная местность; раскладка же этой суммы на отдельные лица и имущества предоставляется местным жителям, которым ближе известны обстоятельства каждого и которые заинтересованы в том, чтобы один не был обложен меньше других. Разумеется, и тут, в случае неправильной раскладки, может быть принесена жалоба в установленные учреждения. Раскладка может, впрочем, производиться разными способами. Иногда известная местная единица, например община, облагается раз навсегда или периодически определяемой суммой, которую ей предоставляется раскладывать на членов. Так, например, у нас в основание подушной подати полагались ревизские сказки, определявшие число душ, но затем миру предоставлялось раскладывать исчисленную таким образом сумму на своих членов по наличным тяглам, то есть по рабочим силам, наделенным определенными участками земли. Иногда же для всего государства определяется известная сумма, которая раскладывается по областям; затем, внутри областей, местные представители раскладывают ее на общины, а общины – на отдельных членов. Так это делается во Франции с поземельным и другими прямыми налогами, причем законом определены и самые основания исчисления. Здесь имеется ввиду соразмерить государственные доходы с требующимися расходами, ибо прямые подати одни способны быть произвольно повышаемы.
     Что касается до самого сбора податей, то и здесь могут быть разные системы. Община может ответствовать за своих членов, или каждый ответствует за себя своим имуществом. В первом случае сбор всегда производится выборным лицом; только недоимки взыскиваются правительственными агентами. Во втором случае сборщиком может быть выборное лицо, как в Америке и в Англии, или правительственный агент. Последнему может поручаться сбор самых общинных податей, как делается во Франции, или же община может иметь своих отдельных сборщиков, как в Бельгии. Эти различные системы обозначают различные степени самоуправления.
     Особенные затруднения встречаются относительно сбора областных и окружных налогов. Они взыскиваются или общинным сборщиком или государственным. С этим можно примириться, пока подати поступают исправно; но что делать в случае недоимок? Область или округ могут быть обеспечены в получении сбора, только если они имеют право сами производить взыскание; иначе они рискуют остаться без денег. Таково именно положение многих земских учреждений. Как общинные сборщики, так и полиция, обязанная взыскивать недоимки, главным образом заинтересованы в взыскании казенных податей и недоимок; земские остаются внакладе. Для устранения этого зла в новейшее время постановлено, что известная часть получаемых податей идет на пользу земства; но эта часть так недостаточна, что многие земства не знают, как обернуться.
     От податей отличаются пошлины и сборы. Пошлины взимаются при совершении официальных или частных актов, имеющих официальное значение. Таковы пошлины судебные, канцелярские, гербовые, крепостные, также пошлины при переходе наследства. Сборы взимаются за пользование общественным имуществом или услугами правительства, например, сборы дорожные, мостовые, почтовые и телеграфные. Те и другие могут служить возмещением издержек или источником дохода. Против первого ничего нельзя возразить. Возвращение части или даже совокупности расходов на известное учреждение теми лицами, которые им пользуются, вполне согласно с требованиями справедливости. Ничего нельзя сказать и против получения некоторого дохода с учреждения, установленного для общественной пользы, например с почты или телеграфа; этим облегчается податное бремя. Но совершенно в ином свете представляются пошлины, имеющие характер настоящих податей. Они не только распределяются неравномерно, но и лишены основания. Крепостные пошлины, взимаемые при переходе имущества, увеличивают цену покупки, следовательно падают на капитал и затрудняют оборот. Еще менее могут быть оправданы пошлины, которые взыскиваются при заключении обязательств. Во имя чего должник, занимающий деньги, обязан платить пошлину казне? Это не подать с дохода, даже не с капитала, а новый ложащийся на него долг. Что касается до подати с наследств, то это не что иное как присвоение себе государством части имущества, принадлежащего частным лицам, то есть конфискация. В руках радикального правительства подобный налог легко может обратиться в орудие всеобщего ограбления.
     Пошлины и сборы не требуют отдельного управления. Они находятся в ведомстве тех мест и лиц, которые или совершают действия и заведуют имуществом.
119. Одну из важнейших отраслей финансового управления составляет государственный кредит. Обыкновенные государственные доходы не всегда бывают достаточны; в случае чрезвычайных издержек, а также и при обыкновенном дефиците, приходится прибегать к долгам. Они делаются двояким образом: путем прямого займа и выпуском временных облигаций или кредитных билетов в уплату государственных расходов. Первое называется утвержденным долгом (dette consolidee), второе – текущим долгом (dette flottante).
     Утвержденный долг может быть срочный или бессрочный, в виде вечного дохода. В последнем случае погашение долга может совершаться или периодическими тиражами или покупкой государственных бумаг на бирже по сходной цене. С этой целью нередко устанавливается особый капитал погашения. Но государство может предоставить себе право возвращать долг по своему усмотрению. На этом основаны конверсии, которые состоят в замене возвращаемого долга другим, приносящим меньшие проценты. Утвержденные долги обыкновенно вписываются в общую книгу, которая ведется в Министерстве Финансов. В настоящее время во всех европейских государствах они достигают громадных цифр.
     Что касается до выпуска временных облигаций и кредитных билетов, то он производится или казначейством или банковскими учреждениями, которые в таком случае соединяют с этим разные банковские операции, как-то: учет векселей, ссуды под залог бумаг и т. п. Отсюда учреждение государственных банков, которые служат, с одной стороны, для удовлетворения государственных нужд, с другой стороны – для регулирования денежного обращения и для торгового кредита. Обыкновенно учреждается один центральный банк с потребным количеством отделений в областях. Эти учреждения могут или состоять в управлении Министерства Финансов или находиться в руках частной привилегированной компании, с которой государство ведет свое дело. Последнего рода устройство существует в Англии, во Франции, в Германии. Выгоды его состоят, во-первых, в независимости банка от правительства, что составляет лучшую гарантию против злоупотребления государственным кредитом: подобные сдержки в финансовом управлении в высшей степени важны для предупреждения пагубного для промышленности бумажно-денежного хозяйства. Во-вторых, здесь то преимущество, что банковские операции, связанные с выпуском билетов, составляют промышленное предприятие, которое несравненно лучше производится частными торговыми лицами, нежели правительственными агентами. При этом государство может выговорить себе выгоды, даже превосходящие то, что оно могло бы получить при собственном ведении дела. В Германии ему присваивается верховное управление и известная доля в барышах. Но передача такой монополии в частные руки возможна только там, где существуют весьма крупные и солидные капиталы, способные служить опорой государственного кредита и регуляторами обращения. Это предполагает весьма высокое промышленное развитие страны*(9)
120. Казначейская часть заключает в себе: 1) прием и хранение сумм; 2) обороты сумм; 3) расписание расходов; 4) производство расходов; 5) ведение счетов.
     Казначейская часть может быть устроена различным образом. Теоретически правильная система ведет к следующим началам.
     Все государственные суммы принадлежат к одной кассе, которая находится в управлении Министерства Финансов. Остальные ведомства не получают денег в свои руки, но предписывают выдачу из государственного казначейства сумм, предоставленных в их распоряжение. Исключение составляют места и лица, которые делают хозяйственные заготовления и с этою целью получают известные суммы авансом. Единство кассы не распространяется, впрочем, на те учреждения и корпорации, которые составляют самостоятельные юридические лица, а потому имеют свои собственные суммы. Но и эти частные суммы обыкновенно вносятся в государственное казначейство, которое через это становится должником означенных учреждений. Последние во Франции носят название корреспондентов казначейства (correspondants du tresor).
     Общее государственное казначейство разделяется на центральную и местные кассы, ибо большая часть доходов получаются и многие расходы производятся на местах. Центральная касса состоит при Министерстве Финансов; местные кассы могут находиться или в руках одного лица – казначея, как у нас, или у двух – приемщика и расходчика, как во Франции. Первый получает и хранит доходы, второй получает деньги на расход по ежемесячному расписанию и производит уплаты. Такое разделение значительно облегчает контроль. Казначей, или приемщик, имея в руках значительные суммы, обыкновенно представляет залоги. Во Франции, на приемщика возлагается и ответственность за сбор податей, почему сборщики ему подчинены. За сборы, поступившие после срока, он платит казне проценты, а за сборы, поступившие до срока, он получает проценты. Чтобы деньги не лежали попусту, ему дается право производить некоторые строго определенные банковские операции, но еще лучше, когда существуют банки, в которые вкладываются все казенные деньги и с которыми ведутся текущие счета. Так, в Англии нет центральной кассы. Все доходы государства вносятся в Английский Банк и оттуда производятся все расходы.
     Составляя одну кассу, все казначейства состоят друг с другом в связи. Министерство Финансов должно распорядиться так, чтобы во всех местностях всегда было достаточное количество денег на уплату нужных расходов. Это делается посредством оборота или передвижения сумм (mouvement de fonds). Эта операция направляется из центра по всему государству. Она производится или пересылкой денег или переводными ассигновками (mandats) казначеев друг на друга и на государственное казначейство, а также последнего на отдельных казначеев. Цель всей этой операции – дать суммам такую подвижность, чтобы в каждую минуту можно было на каждую точку территории перевести нужное количество денег. Оборот значительно облегчается, когда суммы, принадлежащие местностям, находятся в связи с общими суммами государства, так что ими можно располагать для текущих расходов.
     Из этого ясно, что передвижение сумм находится в тесной связи с кредитными операциями. Если расходы надобно произвести прежде поступления доходов, то казначейство выдает на себя срочные обязательства (bons du tresor). То же делается и для облегчения оборотов, чтобы не пересылать денег. Иногда сами приемщики делают авансы из собственных капиталов ввиду долженствующих поступить доходов. Наконец, и заимствования из сумм отдельных учреждений заменяются временными обязательствами казначейства. Все это вместе образует текущий долг государства, который достигает иногда весьма значительных размеров. При бумажно-денежном хозяйстве эти операции значительно упрощаются, но зато теряется самое основание твердой и правильной финансовой системы.
     Для того чтобы согласовать передвижение сумм с текущими потребностями, необходимо предварительное расписание расходов. Ежемесячно каждое ведомство обязано составить расписание всех нужных уплат на будущий месяц; все эти расписания соображаются Министром Финансов, который на этом основании делает общее расписание расходов, обыкновенно утверждаемое верховной властью. Здесь определяется, какому ведомству, на какую сумму и в каком месте открывается кредит. На этом основании казначеи производят уплаты.
     Самое производство расходов заключает в себе три операции: ликвидацию, предписание и уплату. Ликвидация есть установление счета и признание долга со стороны казны. Предписание есть самый акт, которым предписывается выдача денег. И то и другое совершается административными ведомствами, которые производят расходы, то есть министрами и их уполномоченными. Самая же уплата производится казначеями, которые под собственной ответственностью проверяют, действительно ли министерству открыт кредит на такую сумму и на этот именно расход, и есть ли при ассигновке законные документы, свидетельствующие, что казна должна эту сумму. Правило, необходимое для того, чтоб эта проверка имела действительное значение, состоит в том, что должности предписывающих уплату (les ordonnateurs) и производящих уплату, или подлежащих отчету (les comptables), друг от друга совершенно независимы и несовместимы.
     Иногда между предписывающим и производящим уплату ставится третье лицо, на которое возлагается проверка правильности расхода, причем, однако, ответственность не снимается и с производящего уплату. Таким посредствующим членом может быть или особенный контролер или высшее административное лицо. В Англии, где все уплаты производятся Английским Банком, который, как частное учреждение, не подлежит государственной отчетности и ответственности, предварительный контроль всех выдач возлагается на Генерального Контролера (Controller and Auditor General), пользующегося бессменностью и соединяющего в себе, вместе с тем, все обязанности счетной палаты. Все уплаты производятся из Банка не иначе как по его удостоверении, что требуемый расход согласен с законом.
     Из всего этого очевидно, что казначейская часть требует самого строгого и точного ведения счетов. Это составляет бухгалтерию, которая ведется по предписанным правилам, так чтобы одна книга могла проверяться другими. Общее правило состоит в том, что ведется общий счет прихода и расхода, и кроме того, частные счеты по отдельным статьям, с одной стороны – на кредит, или выдачи, с другой стороны – на дебет, или получения. Итоги должны совпадать. В этом заключается двойная бухгалтерия, лежащая в основании всякого сколько-нибудь сложного хозяйства.
121. Такая многосложная организация требует строгой проверки правильности действий. В этом состоит контроль. Он разделяется на предварительный и последующий. О первом сказано выше. Второй производится на основании ежегодно представляемых отчетов. Они составляют операцию, общую для всего государственного хозяйства. Для успешного его действия требуются некоторые условия. Сюда относятся: 1) правильное расписание кредитов; 2) разделение лиц предписывающих и производящих уплату; 3) единообразный порядок счетоводства и отчетности.
     Контроль разделяется на судебный, административный и законодательный. Это разделение принято не везде, но оно лежит в существе дела. Судебному контролю подлежат все лица, имеющие в руках казенные деньги; они называются подлежащими отчетности (les comptables). Приговор контролирующей инстанции состоит в признании их свободными от взыскания или подлежащими взысканию за вверенные им суммы. Они освобождаются, если все уплаты произведены правильно, на основании законных документов, а остатки все налицо. Здесь дело идет о правах лиц, а потому приговор имеет судебный характер. Напротив, не подлежит судебному контролю ответственность за невзысканные суммы, ибо это дело более или менее хорошей администрации. Не подлежат и самые предписания, ибо это опять чисто административный акт. Если предписание незаконно, то дело казначея не отпускать сумм. Как скоро он совершил уплату, он принял ее на свою ответственность. Министры же отвечают только перед законодательным собранием или перед верховной властью. Такого рода судебный контроль, там где он установлен, всего лучше совершается посредством независимого счетного места. Такова французская Счетная Палата (Cour des Comptes). В Англии прежде было несколько контрольных комиссаров (Corumissioners of Audit); теперь во главе учреждения стоит, как сказано, один независимый сановник, Генеральный Контролер. У нас контроль учрежден в виде министерства.
     Административному контролю подлежат, с одной стороны, предписывающие расходы, с другой стороны, подлежащие отчетности. Первое производится каждым отдельным ведомством. Центральное ведомство надзирает за правильностью расходов своих подчиненных. Оно ведет общий счет всем своим приходам и расходам и по окончании года составляет о них отчет. Второе воспроизводится Министерством Финансов, которое ведет общий счет всем доходам и уплатам и по окончании года точно так же составляет общий отчет, который служит проверкой частных отчетов отдельных ведомств. Во Франции для этой проверки, а вместе и для сравнения этих отчетов с приговорами Счетной Палаты, ежегодно назначается особая комиссия, составленная из членов Счетной Палаты, Государственного Совета, Сената и Законодательного Собрания.
     Результаты этой проверки, вместе с отчетом об исполненном бюджете, со всеми дополнительными и чрезвычайными кредитами представляются, наконец, законодательному собранию, которое, рассмотрев основные данные, утверждает отчет, после чего все расчеты считаются поконченными. Законодательный контроль составляет таким образом последний акт этой многосложной процедуры, составляющей залог правильного ведения государственного хозяйства.
      
     ГЛАВА IX. ИНОСТРАННЫЕ ДЕЛА
     Об управлении иностранными делами нужно сказать немногое. С юридической точки зрения, оно руководится не столько государственным, сколько международным правом, но еще более оно направляется политикой, то есть соображением интересов государства. Как державный союз, государство в своих решениях не зависит ни от кого; но состоя в международных отношениях, оно связано трактатами и вниманием к интересам других, без чего невозможны не только совокупное действие, но и никакие прочные отношения.
     Иностранная политика находится в тесной связи с военными и с финансовыми средствами государства. От них зависит международное положение последнего и его историческая роль. Поэтому здесь требуется соображение всех внутренних и внешних условий, в которые оно поставлено. Представляя государство, как державный союз в отношении к другим, внешняя политика естественно состоит под ближайшим надзором и руководством главы государства. Даже в конституционных странах, при парламентском правлении, монарх всегда сохраняет это верховное право. В Англии, не далее как в 1852 году, один из выдающихся министров Иностранных Дел, лорд Пальмерстон, был прямо отрешен от должности за то, что он послал депешу, не представив ее на одобрение королевы. Людовик-Филипп, хорошо или дурно, всегда был руководителем иностранной политики. В 1840 году, по поводу Восточного вопроса, он в отсутствии палат воспротивился воинственным демонстрациям Тьера, и это повело к падению министерства. Самое же ведение иностранных дел поручается или коллегии или министру. Но и при коллегиальном устройстве главное руководство всегда вверяется президенту; остальные играют роль советников.
     Управляя внешними отношениями, это ведомство не имеет внутренних, подчиненных агентов. Местные его органы состоят за границей. Они бывают двоякого рода: дипломатические агенты и консулы. Первые ведут дипломатические переговоры с иностранными дворами, вторые заведуют гражданскими и торговыми отношениями подданных, проживающих в иностранном государстве или ведущих в них дела.
     Дипломатические агенты разделяются на несколько категорий. Выше всех стоят послы, представляющие самое лицо государя; они аккредитуются при важнейших дворах. Затем идут посланники, уполномоченные министры, наконец просто поверенные в делах. При них состоит целый штат советников, секретарей и лиц, прикомандированных к посольству. Ныне в важнейших местах состоят и военные агенты, обязанные следить за военным положением иностранной державы. В случаях важных, особенно для общих совещаний, посылаются иногда особые доверенные лица, которые ведут переговоры. Вообще, дипломатическая служба составляет специальное призвание, требующее особых знаний и технического приготовления. Однако послами назначаются иногда люди, не прошедшие через дипломатическую карьеру, но показавшие свои способности в управлении государственными делами.
     Консулы бывают местные, в известных городах, и генеральные, для целого округа или страны. Местными консулами нередко назначаются иностранцы, например торговцы, живущие на местах. На них возлагается обязанность блюсти интересы подданных и оказывать им защиту. Консулам предоставляется и заключение нотариальных актов и договоров, совершение гражданских браков и т.п. Кроме того, они обязаны доставлять сведения относительно торговли тех местностей или стран, где они аккредитованы. В некоторых Восточных странах им предоставлены и высшие права, именно, гражданский и даже уголовный суд над подданными того государства, которое они представляют. Это делается в силу особенных трактатов, в основании которых лежит недоверие к местному правосудию.
     К ведомству иностранных дел принадлежат, наоборот, дела чужих подданных, проживающих внутри государства. При всяком возникающем столкновении или затруднении, иностранные консулы или дипломатические агенты обращаются в министерство, которое разрешает дело по сношении с другими ведомствами или возносит его на разрешение главы государства.
     ГЛАВА X. ВНУТРЕННИЕ ДЕЛА
     Под именем внутренних дел разумеется, как сказано, попечение о благоустройстве и благосостоянии, в отличие от суда, который имеет целью охранение права. Сюда входят: 1) охранение порядка и безопасности, что составляет предмет полиции в тесном смысле; 2) содействие материальным интересам народа; 3) содействие духовным его интересам; 4) соглашение всех элементов и направление их к общей цели, что составляет предмет внутренней политики. Выше было уже объяснено, что некоторые из этих отраслей обыкновенно вверяются отдельным ведомствам. Рассмотрим их одну за другой.
     I. Охранение общественного порядка преследует двоякую цель: политическую и административную. Первая имеет ввиду безопасность государства от внутренних смут, вторая – безопасность граждан.
     Политическая полиция заботится о предупреждении и пресечении всякого сопротивления общественной власти. Сюда относятся все меры, клонящиеся к устранению поводов к волнениям и восстаниям, как-то: полиция собраний, полиция печати и т. п. Об этом мы уже говорили в главе о правах граждан.
     Политическая полиция может находиться или в руках общих административных органов правительства или в руках специальных органов, собственно для этой цели предназначенных. Она может образовать особое Министерство Полиции или носить другие названия, пользуясь большими или меньшими правами и состоя в более или менее тесной связи с заведующим общей полицией Министерством Внутренних Дел. Во всяком случае, становясь специальной отраслью управления, политическая полиция приобретает большие размеры и высшее значение. С тем вместе получает особенное развитие употребление тайных агентов, всегда необходимых при политической полиции. Такое отделение политической полиции от общей существует, впрочем, только в государствах, где не допускается политическая свобода. Последняя не делает политическую полицию излишней, но она уменьшает ее силу и значение, ибо политическое право ставится под охрану суда.
     Административная полиция имеет ввиду 1) безопасность от людей: сюда входит охранение внешнего порядка и предупреждение и пресечение преступлений; 2) безопасность от гибельных явлений природы, как-то: пожаров, наводнений и мора. Из этих двух отраслей первая составляет собственно ведомство полиции. Вторая же находится в тесной связи с попечением о благосостоянии народа. Так, пожарная полиция связана с строительными уставами, охранение от наводнений с попечением о водных путях, охранение от мора с медицинской полицией. Общая же полиция, или полиция безопасности, оказывает здесь помощь всякий раз, как этого требует охранение общественного порядка, или принятием совокупных мер. Ей же принадлежит надзор за соблюдением законных постановлений.
     Таким образом, полиция безопасности находится в ближайшей связи со всеми отраслями полиции благосостояния. С другой стороны, она находится в тесной связи и с юстицией, ибо дело ее – предупреждение и пресечение всякого рода преступлений, а это приводит ее в столкновение с правами граждан. Поэтому некоторые публицисты, даже такие крупные, как Моль, считают полицию безопасности отраслью юстиции и называют ее предупредительной юстицией. Это, очевидно, неверно, ибо полиция имеет ввиду не ограждение права, а охранение общего порядка; она касается отдельных лиц только тогда, когда они нарушают этот порядок, не разбирая, насколько они виноваты. Суд же, напротив, имеет ввиду единственно охранение права и вступается лишь тогда, когда дело идет об отдельных лицах. Тем не менее эта близкая связь полиции с юстицией образует смешанную область: с одной стороны, юстиция требует содействия полиции, с другой стороны, полиция требует помощи юстиции. Нарушения полицейского порядка составляют своего рода проступки, за которые виновные являются ответственными перед законом, так же как за нарушение чужих прав. Спрашивается: должно ли наказание за подобного рода проступки принадлежать полиции или суду?
     Многие, в особенности немецкие публицисты, стоят за первое. Они различают наказание от исправительных мер: первое служит охранением права, второе – средством для охранения порядка. Поэтому последнее, по их мнению, должно принадлежать полиции; без этого она не в состоянии исполнить свою задачу. И с этим взглядом невозможно согласиться. Исправительные меры употребляются только относительно малолетних, с целью навести их на добрый путь; это – средство педагогическое, которое находится в руках тех, кто имеет власть над малолетними. Нарушение же законных правил, установленных для охранения порядка, точно так же влечет за собой наказание, как и нарушение прав. За полицейский проступок, так же как за уголовное преступление, лицо полноправное подвергается лишению свободы или штрафу, падающему на собственность. Очевидно, эти права должны быть ограждены от произвольного наказания, а такое обеспечение дается только судом. Полицейская деятельность, по существу своему, руководится усмотрением, а потому соединение в одних руках полицейской власти с правом наказания ведет к распространению произвола на самые существенные права граждан. Только разделение властей охраняет последних от этого зла. Пресекая всякие нарушения порядка, полиция имеет связанное с этим право арестовать лицо и представить его суду; самый же приговор должен быть произнесен независимым от полиции судьей. Нет сомнения, однако, что полицейские проступки не должны быть смешиваемы с уголовными преступлениями. Охранение порядка требует более быстрого производства, но вместе и более легких наказаний, нежели охранение прав. Для этого устанавливаются особенные суды, полицейские или мировые, в одной или в двух инстанциях.
     Из обязанности охранять общую безопасность и уничтожать всякое сопротивление следует, что полиция должна быть снабжена достаточной силой; а так как действие ее распространяется на все точки территории, то она должна быть установлена повсеместно. Отсюда необходимость полицейской стражи с военным устройством. Эта потребность ощущается, разумеется, тем в большей степени, чем скученнее население. Поэтому полицейская стража устанавливается преимущественно в городах, в особенности многолюдных. В селах же полиция нередко возлагается на самих жителей, в виде повинности, которая отправляется по очереди или по выбору. В дополнение к этому устанавливается иногда общая конная стража, объезжающая округи. Таков, например, во Франции жандармский корпус. Однако, с развитием путей сообщения и устанавливающейся вследствие того более тесной связи между городами и селами, является необходимость учредить и в последних постоянную полицейскую стражу, которой назначается известный округ, подчиненный общему полицейскому управлению. Так это делается в Англии. Впрочем, помощь войска или местной милиции, где она существует, может в значительной степени сократить обязанности полиции и уменьшить потребность полицейской силы. В особенности местная милиция учреждается именно для охранения внутренней безопасности. Она может действовать по всякому призыву власти.
     В чьих руках должно находиться полицейское управление: в руках ли правительственных или выборных властей?
     Нет сомнения, что безопасность составляет ближайший интеpec местных жителей. Но вместе с тем, это самый существенный интерес государства. Первая обязанность правительственной – власти охранять всюду порядок и наблюдать за исполнением законов. Притом, безопасность одной местности находится в тесной связи с безопасностью соседних. Преследование воров и разбойников требует нередко обширного круга действий и значительных сил, иногда даже военных. Наконец, административная полиция находится в связи с полицией политической. Вследствие этого, полиция, не только государственная, но и областная, обыкновенно находится в руках правительства. Общинная же полиция, а иногда и окружная вверяются также выборным властям. Это относится в особенности к сельским общинам, где, как мы видели, полиция нередко исполняется повинностью жителей. Здесь староста обыкновенно состоит вместе и начальником полиции. На этом основании полицейская власть предоставляется и землевладельцу, там где он остается главой общины. Но мы видели уже, говоря о местном самоуправлении, что соединение полицейской власти с общинной ведет к вмешательству правительства в назначение общинных властей. Поэтому в интересах как государства, так и местного самоуправления, желательно, особенно в больших городах, отделение полиции от общинного управления, с предоставлением первой агентам правительства. Это даже совершенно неизбежно в столицах, где находится все центральное управление и где политическая полиция состоит в самой тесной связи с полицией административной.
     II. Содействие материальному благосостоянию народа заключает в себе различные отрасли. Сюда относятся:
122. Попечение о количестве и распределении народонаселения. Прежде всего для всех государственных целей необходимо точное определение количества народонаселения. Это совершается посредством периодических переписей, а в промежутках – ведением постоянной статистики рождений и смертей. И то и другое может производиться местными властями под руководством центральной. Напротив, вполне от центра зависят меры, касающиеся распределения народонаселения. Они ограничиваются главным образом содействием переселениям. Если государство располагает обширными пространствами земель, оно может регулировать направляющееся туда переселенческое движение, не придавая ему искусственного характера, но приходя на помощь естественному стремлению жителей к более выгодным местам. Точно так же оно может направить движение в колонии. Наконец, как чрезвычайная мера, когда есть избыток населения, которому нечем прокормиться на месте, оно может способствовать эмиграции, как делала Англия с Ирландией. Наоборот, при значительном количестве пустопорожних земель и редком населении могут быть призываемы иностранные колонисты. Так делалось у нас в прошлом столетии. Но и это мера чрезвычайная, притом такая, которой польза весьма сомнительна, ибо с призванием колонистов уменьшается площадь, остающаяся для собственных граждан, а при значительной разнице культуры пришлое население все-таки остается чуждым.
123. Попечение о здоровье или медицинская полиция в обширном смысле. Это отрасль весьма существенная и обширная. Она заключает в себе: а) меры предупреждения против болезней; б) учреждения лечебные.
     К первым относятся: 1) наблюдение за безвредностью припасов, находящихся в продаже, а равно и всяких фабричных и ремесленных производств. Это – дело местной полиции, общей или специально торговой и фабричной. Государство устанавливает общие меры, а местным властям предоставляется применять их к условиям местности изданием обязательных постановлений. 2) Устройство городов в санитарном отношении и наблюдение за санитарным состоянием жилищ, где скучивается народонаселение. 3) Осушение болот, что обыкновенно превосходит местные средства и требует государственной помощи. 4) Меры против распространения заразных болезней. Против внешней заразы учреждаются пограничные карантины, которые находятся в особом управлении, подчиняясь местным начальникам. Против распространения внутренней заразы иногда временно учреждаются внутренние карантины. Это мера чрезвычайная, которая принимается местным начальством по особым полномочиям. К постоянным мерам предупреждения заразных болезней принадлежит прививание оспы, которое обыкновенно делается обязательным. 5) Меры против скотского падежа. И тут требуется дополнение общего государственного закона местными обязательными постановлениями, с учреждением осмотров, а иногда карантинов, и правилами для убивания скота. Наблюдение поручается как местной, так и особой медицинской полиции, состоящей из ветеринаров, при совокупном действии правительственных и выборных властей.
     К лечебным учреждениям относятся: 1) установление правил относительно медиков и аптекарей, 2) устройство больниц.
     Для принятия каких бы то ни было санитарных мер необходимо содействие медиков. Поэтому одна из существенных забот государства состоит в приготовлении достаточного количества врачей. Это делается посредством медицинских школ и факультетов. Затем необходимо, чтобы каждая местность в государстве была снабжена достаточным количеством медиков. Для местностей более или менее богатых редко нужно особое пособие со стороны казны; но для местностей бедных и отдаленных правительству приходится иногда восполнять недостаток местных средств. Это тем необходимее, что медики нужны и для санитарной полиции и для судебных следствий. Они необходимы также для войска и флота. Поэтому правительство всегда имеет множество медиков на своем жалованье. Они распределяются по полкам, по кораблям, по больницам и городам. Последние могут состоять и на иждивении отдельных местностей. Мы видели, что медицинская часть составляет одну из существенных отраслей местного самоуправления. Наконец, важно предупреждение вредного лечения со стороны лиц, не имеющих медицинских познаний. На этом основании к медицинской практике допускаются только лица, выдержавшие известные испытания. Им делается список, который рассылается всюду.
     Такие же испытания требуются и от аптекарей и фармацевтов. И в этой отрасли забота государства состоит в том, чтобы везде было достаточное количество аптек и чтобы они содержались людьми, знающими свое дело. Последнее достигается экзаменами, первое – привилегиями, которые даются аптекарям, причем, для ограждения частных лиц от произвольных поборов, устанавливается такса для лекарств.
     Что касается до больниц, то они могут содержаться правительством, общинами и областями, наконец, частными лицами. Больницы первого рода учреждаются для армии и флота, больницы второго рода для отдельных местностей. Но и тут иногда, при недостатке местных средств, правительство приходит на помощь или учреждает больницы на общие или специальные суммы. Так это делалось у нас во времена Приказов Общественного Призрения; таковы же больницы, принадлежащие к ведомству учреждений Императрицы Марии. В настоящее время правительство приходит на помощь губернским земствам при устройстве домов умалишенных. Больницы могут учреждаться и на средства частных лиц, которые жертвуют капиталы на их устройство и поддержание. В Англии и Северной Америке нередко и то и другое делается посредством общественных подписок. Все эти учреждения, как общественные, так и частные, могут иметь права юридических лиц, то есть владеть собственностью, получать дары и т. п. Управление их естественно зависит от того, откуда они получают средства; оно может быть или правительственное, или общественное, или, наконец, могут быть самостоятельные комитеты, которые ведут дело под надзором общих властей.
     Из сказанного видно, что управление санитарной и медицинской частью содержит в себе двe стороны: полицейскую и техническую.
     Первая находится в руках областных, окружных и общинных властей; для технической же части учреждаются особые советы из медиков, с приобщением иногда и других членов. Так у нас учреждены Врачебные Отделения Губернских Правлений, во Франции в департаментах Санитарные Комиссии (Commissions de salubrite), в Пруссии Медицинские Коллегии в провинциях и Медицинские Советы в округах. В Англии законом 1848 года установлены избираемые жителями Местные Санитарные Коллегии (Local Boards of Healtb), самостоятельно управляющие своей частью. Центральное управление обыкновенно состоит в Министерстве Внутренних Дел, а для технической части устанавливаются медицинские советы. В Англии, с 1848 по 1858 год, существовала Общая Санитарная Коллегия (General Board of Health), но ныне она уничтожена и ведомство ее передано Министерству Внутренних Дел.
124. Попечение о продовольствии в обыкновенное время не входит в обязанности государства. При свободе торговли и особенно с развитием путей сообщения, снабжение народонаселения всем нужным делается само собой. Государство ограничивается косвенными мерами, как-то: содействием сельскому хозяйству и улучшением путей сообщения. Там, где существуют ввозные пошлины на хлеб, они понижаются или отменяются при неурожаях, и наоборот, там где хлеб вывозится, вывоз при неурожае может быть по усмотрению затруднен или даже вовсе воспрещен. Однако и в обыкновенное время, в государствах, где часто повторяются неурожаи, сообщения более или менее затруднительны, устраиваются иногда общественные запасы на случай нужды. Так делается у нас. Эта обязанность возлагается на общины, под наблюдением земства и правительства. В неурожайные годы из магазинов выдаются ссуды, которые пополняются, когда есть избыток. В помощь этим наличным запасам учреждаются и продовольственные капиталы, местные и государственные.
     Но в случаях широко распространенной нужды все это может оказаться недостаточным. Тогда приходится прибегать к мерам чрезвычайным. Совокупным действием местностей и государства делаются громадные закупки хлеба, который развозится по местам, где есть недостаток. Так это недавно практиковалось у нас. Эти чрезвычайные пособия возвращаются потом населением по мере возможности; но это всегда делается с трудом, ибо разоренный народ поднимается нелегко. Поэтому приходится сбавлять, а иногда и вовсе прощать недоимки.
125. Общественное призрение. Призрение, по существу своему, есть начало нравственное, а не юридическое. Помогать ближним составляет нравственную обязанность человека, а нравственная обязанность исполняется не принудительно, а свободно. Поэтому обязанности помогать другим не соответствует никакое право; такова сущность всех нравственных обязанностей. На этом основании и обязанности призревать нуждающихся не соответствует право на призрение. Тут может быть только ходатайство, которое предъявляется административным путем. Таково общее правило, которое затемняется лишь там, где судебная власть соединяется с административной.
     В силу того же начала, призрение есть прежде всего частное дело, добровольно принимаемое на себя каждым. Только частная благотворительность соединяет с материальной помощью и то нравственное участие, которое дает ей высшее духовное значение. Государственная благотворительность может действовать лишь общими мерами; живое участие заменяется бюрократическим формализмом. Не общество, а лицо вносит сюда душу. Только личное участие способно войти и во все подробности положения нуждающихся и определить меру нужды. Государственному управлению это недоступно. Однако частная благотворительность бывает недостаточна. Она требует соединения сил, которое предполагает довольно высокое общественное развитие. Между тем умножение нуждающихся не только оскорбляет нравственное чувство, но, проявляясь в виде нищенства, становится опасным для общественного спокойствия. Отсюда рождается юридическая обязанность призрения. За недостатком частных лиц, она возлагается на те частные корпоративные союзы, общинные и сословные, в которых лицо находит поддержку и восполнение. В особенности руководительницей в деле призрения должна быть церковь, как союз, основанный на нравственных началах. Таковой она и была в средние века. Громадные церковные имущества служили вместе капиталом общественного призрения. Нельзя, однако, сказать, чтобы пользование этим капиталом достигало цели. Оно плодило только нищенство, к ущербу общественного порядка. С изменением исторического положения церкви эти имущества были отобраны, прежде всего вследствие Реформации. Но так как масса нищих, лишившихся пропитания, грозила общественному спокойствию, то взамен этого обязанность призрения бедных была возложена на общины. Это начало развилось в особенности в протестантских землях, гораздо менее – в католических. В Англии оно повело к многосложным законам о бедных и к значительным злоупотреблениям, которым был положен предел законом 1834 года. У нас, при крепостном праве, эта обязанность естественно падала на владельцев. Ныне она ложится на те общества, к которым принадлежат нуждающиеся. Но юридического развития, при наших условиях, это начало не получило.
     Таким образом, общественное призрение есть существенно местное дело. Государству принадлежит лишь установление общих норм и наблюдение за их исполнением. Только в виде исключения оно берет на себя содержание некоторых заведений. Таковы, например, у нас Воспитательные Дома и другие связанные с ними учреждения, имеющие, впрочем, свои особые капиталы и свое отдельное управление. Во Франции на государственные средства содержатся некоторые заведения для слепых и глухонемых. Вообще же, государство приходит только на помощь тем частным и местным заведениям, которые, по своей полезной деятельности, заслуживают поддержки.
     В новейшее время, однако, возникают новые формы призрения, которых руководство иногда берет на себя государство. Таковы кассы для страхования рабочих от опасных случаев и в старости. По существу дела, они должны составляться добровольными вкладами. Когда они получают широкое развитие, государство может взять управление на себя, как известную отрасль общественной деятельности, конкурирующую с частной; оно может даже приносить для этого некоторые жертвы. Но принудительное страхование, равно как и обязательное привлечение хозяев и пополнение касс государственными средствами, суть начала, которые не могут быть оправданы здравой теорией. Работник не служитель государства, получающий пенсию; это свободный частный человек, который сам обеспечивает свою судьбу. Принудительное страхование есть опека, несовместная с полноправием. Такого рода мерами думают дать отпор социализму, но они служат только к вящему укреплению социалистических начал.
     Из сказанного следует, что управление общественным призрением есть прежде всего дело общинных властей. За недостатком общинных средств учреждаются и более широкие административные единицы; таковы английские союзы (unions). Крупные учреждения находятся в ведении областей; те, которые существуют на частные средства, управляются самостоятельно, как юридические лица. Что касается до центрального управления, то обыкновенно оно сосредоточивается в Министерстве Внутренних Дел. В Англии существует особая Коллегия Закона о Бедных (Poorrlaw Board);
126. Строительная полиция заключает в себе вообще правила относительно устройства городов и сел. Здесь имеются ввиду различные цели: безопасность, здоровье, удобство и красота. Требования государства устанавливаются законом; к местным условиям они прилагаются постановлениями. Исполнение же предоставляется общинным властям под надзором правительственных органов. Иногда, особенно в столицах, правительство прямо берет это дело в свои руки. Так, например, во Франции, во времена второй Империи, префект Гаусман перестроил весь Париж. У нас, в прежнее время, это дело было вверено начальнику губернии, под председательством которого состояла особая Строительная Комиссия. Ныне это передано в ведомство городов, что согласнее с истинными началами управления.
127. Пожарная полиция находится в тесной связи как с строительной, так и с полицией безопасности. В городах с этою цельй учреждаются особые команды, обыкновенно под начальством общих полицейских властей; в селах устанавливается пожарная повинность. Существенную меру против причиняемых пожарами бедствий представляет страхование строений от огня. Это – предприятие, основанное на расчете, а потому оно обыкновенно находится в руках частных обществ. Но у нас в селениях установлено обязательное страхование, находящееся в ведении земства. Это вызывается тем, что при скученности наших сел и деревянных постройках частое повторение пожаров лишает значительную часть населения всяких средств пропитания. Величина бедствия требует общих обязательных мер. В других странах замечается совершенно обратное явление. В Англии и Северной Америке не только страхование, но и самая пожарная полиция имеет частный характер. Страховые общества содержат пожарные команды. В этом нельзя не видеть преувеличения начала частной предприимчивости, ибо пожар составляет общую опасность, а потому охранение от огня не должно оставаться в частных руках: это – дело общественное. Но, конечно, когда частная помощь оказывается достаточной, то общественной власти не за чем брать это на себя.
128. Управление путей сообщения, сухопутных и водных, зависит от их значения. Они могут быть государственные и местные. Первые естественно находятся в ведомстве общей государственной власти, вторые – в ведении местных властей.
     Из сухопутных сообщений в управлении государства могут находиться шоссе и железные дороги. Первые не окупают частной предприимчивости, а потому обыкновенно находятся в ведении назначаемых правительством техников. Но с развитием железных дорог они потеряли свое государственное значение, а потому большей частью передаются местностям. Железные дороги, напротив, часто не только окупают издержки, но и приносят доход, а потому могут быть предметом частной предприимчивости. Однако ни в каком случае они не могут рассматриваться чисто как частное предприятие. По существу своему, еще составляют общественную потребность и находятся в общем пользовании. Свободная конкуренция не имеет тут места: это – монополия, которая устанавливается государством и может быть передана в частные руки только под условием удовлетворения этой потребности. Притом обыкновенно при постройке дороги требуется экспроприация владельцев, через земли которых она проходит, что также совершается во имя общественной пользы. Таким образом, в чьих бы руках они ни находились, железные дороги, по существу своему, сохраняют характер общественного предприятия. Только особенные соображения могут заставить государство передать их в частные руки. Главная причина та, что железные дороги суть вместе промышленное предприятие, а промышленные предприятия лучше ведутся частными лицами, нежели казной. В особенности первоначальное устройство дороги выгоднее производить частными силами. Поэтому обыкновенно правительства отдают железные дороги частным обществам на известное число лет, в течение которых может возвратиться затраченный капитал. При этом правительство составляет условия, обеспечивающие правильный ход предприятия и сохраняет за собой надзор. Нередко оно обеспечивает и получение известного процента на затраченный капитал; иначе риск слишком велик. Все это составляет предмет обстоятельного договора, в котором нужно согласить интересы общества с выгодами предпринимателей. На практике первые нередко остаются внакладе; но и казенное управление бывает не легче. В Англии и в Америке железные дороги навсегда отчуждаются в частные руки. Это опять преувеличение начала частной предприимчивости. Как сказано, железные дороги всегда сохраняют общественный характер, которому противоречит полное их отчуждение.
     Для управления государственными дорогами, а равно и для контроля над железными дорогами, находящимися в частных руках, необходимо особое ведомство. Здесь прежде всего требуются технические знания, а потому оно отделяется от других отраслей управления. Почти во всех европейских государствах существует министерство Публичных Работ или Путей Сообщения, с подчиненными ему местными органами.
     Местные пути сообщения разделяются на областные, окружные и общинные. Они содержатся за счет местных жителей, нередко повинностью, и управляются или выборными властями под надзором правительственных, или правительственной властью с содействием выборных. Это зависит от устройства самоуправления. В Англии правительство вовсе не вмешивается в местные пути сообщения. Они состоят в ведении надзирателей больших дорог (surveyors of highways), ныне подчиненных Совету графства. Иногда дороги устраиваются частными компаниями, которые управляют ими посредством доверенных лиц (triistees).
     Водные пути также разделяются на государственные и местные. Первые могут быть естественные и искусственные, реки и каналы. Обыкновенно они вверяются тому же ведомству, которое управляет сухопутными сообщениями. Редко каналы отдаются в частные руки, хотя Суэцкий канал служит наглядным примером громадного международного предприятия, исполненного и управляемого частными средствами. Что касается до местных водных путей, то по своему протяжению они могут быть только областные и редко бывают искусственные, ибо это требует слишком больших издержек. Каналы строятся не для одной местности, а служат общими торговыми путями. Протекающие же по областям сплавные реки составляют общественное достояние. Деятельность власти состоит здесь в том, чтобы содержать их в исправности, охранять от захватов, предупреждать наводнения и определять права частных лиц на пользование водами для орошений, для мельниц и т. п. Здесь требуются общие распоряжения при содействии техников, что всего лучше достигается действием правительственных властей при участии выборных.
129. Почта и телеграф. Почта имеет главной целью перевозку писем и посылок, но к этому может присоединяться перевозка лиц, служащих и частных. Последнее учреждается на общественный счет только там, где нет железных дорог, а частные средства недостаточны. Задача управления состоит в поставке лошадей, а иногда и экипажей для проезжающих. Лошади ставятся: 1) повинностью, которая может быть натуральная и денежная: в последнем случае, местные власти собирают деньги и нанимают лошадей; 2) казной, что уместно только при весьма несовершенных условиях общественного быта; 3) частными лицами, которым казна предоставляет монополию или конкурирующее право; иногда им даются пособия, ибо это составляет казенную и общественную надобность. Тут требуется внимательное соображение выгод как предпринимателя, так и казны, а также надзор за тем, чтобы общественная потребность удовлетворялась исправно и чтобы не было притеснений. Поставка лошадей становится излишней там, где есть достаточная конкуренция. Общественные экипажи, или дилижансы, содержатся также или казной или частными лицами и компаниями. Первый способ уместен только там, где частная конкуренция совершенно недостаточна или неудовлетворительна.
     Почта для писем отличается от ездовой тем, что она требует единства управления и быстроты сообщений по всему государству. Это делает из нее казенную монополию, или регалию, которая служит вместе и доходной статьей. Единство дела требует и особого управления. Оно может образовать отдельное министерство, как было прежде у нас, или входить в состав других министерств, например Внутренних Дел, как установилось теперь у нас, или Финансов, как во Франции. Местные органы, назначаемые правительством, подчиняются центральной власти, состоя под общим надзором областного начальства. Но для развозки писем по селам могут учреждаться и местные почты, состоящие в ведении органов самоуправления. Такова у нас земская почта.
     С почтой связан и телеграф; но здесь не требуется монополия казны. Напротив, так как телеграф необходим при всякой железной дороге, то на последние возлагается обязанность передавать и другие депеши за известную плату. Задача управления состоит в установлении общих правил и сведении этой части к общей системе.
     Распространяющиеся ныне телефоны составляют пока предмет частной предприимчивости.
130. Попечение о промышленности. По существу своему, промышленность есть дело частных лиц. Государство не имеет назначения быть производителем, так же как оно не имеет назначения быть ученым или художником. Оно может иметь свои промышленные предприятия, фабрики и заводы, но это всегда составляет исключение, которое вызывается или финансовыми целями, или удовлетворением насущных потребностей государства, или, наконец, устройством образцовых заведений. Вообще же, всякое промышленное предприятие есть дело частное, которое устраивается на собственный риск и движется личным интересом. Однако промышленность, как общее явление народной жизни, составляет вместе с тем существенный интерес государства. От ее развития зависят не только народное благосостояние, но и самые государственные средства. Здесь государство может действовать двояким образом: путем опеки или свободы. Первая система направляет промышленность посредством предписаний, регламентации, привилегий, монополий, такс и т.п., предоставляет ей полную свободу и только содействует ей там, требуются общие меры. Последняя система единственная согласная с здравыми экономическими понятиями и с истинным отношением государства к гражданскому обществу. Первая же уместна только при совершенно младенческом состоянии промышленности, когда в обществе, стоящем на низкой ступени развития, нет еще ни капиталов, ни знаний, ни предприимчивости. Чем более развивается промышленность, тем более опека заменяется свободой. В настоящее время это начало признается всеми европейскими законодательствами, которые отказываются от прямых мер и действуют только мерами косвенными.
     Предметом попечения государства в этой области является промышленность в различных ее видах, а именно: 1) промышленность первоначальная, заключающая в себе а) сельское хозяйство с различными его отраслями; б) горное дело; в) рыбную ловлю и охоту; 2) промышленность обрабатывающая, в которую входят ремесла и фабрики; 3) промышленность оборотная или меновая, к которой относятся торговля и кредит.
     Есть меры, которые, непосредственно касаясь торговли, имеют косвенное влияние и на остальные отрасли. Таковы монетная система, устройство путей сообщения, тарифы. Другие же прямо относятся к той или другой отрасли.
     Относительно сельского хозяйства меры, принимаемые государством, могут состоять в следующем: 1) Упрочение и организация поземельной собственности. Здесь имеется ввиду утверждение прав, освобождение собственности от лежащих на ней стеснений и тяжестей, например, феодальных прав, десятины, округление мелких участков, иногда предупреждение излишнего дробления. В этом состоит поземельная политика, которая видоизменяется сообразно с условиями страны. 2) Обращение на пользу сельского хозяйства земель, лежащих втуне, как-то: колонизация степей, осушение болот и т. п. 3) Распространение сельскохозяйственных сведений посредством школ и образцовых заведений, а также пособия частным школам и обществам. 4) Заведение и продажа в частные руки улучшенных образцов сельскохозяйственных произведений, как-то: улучшенных пород лошадей и скота, виноградных лоз и т. п. 5) Содействие и пособия при сельскохозяйственных предприятиях, имеющих общий характер или вновь водворяемых, например, для дренажа, для орошений, ссуды для разведения виноградников и т. п. 6) Устройство сельскохозяйственного кредита. Все эти меры тогда только приносят настоящую пользу, когда они поддерживаются личной самодеятельностью граждан, без которой невозможны никакие промышленные успехи. Нельзя не заметить, что высшего развития сельское хозяйство достигло в тех странах, где государство менее всего заботилось об этой отрасли; такова Англия.
     Особенные меры принимаются относительно лесоводства. Истребление лесов составляет общий вред для страны, не только уменьшением лесного запаса, но главным образом влиянием на уменьшение влажности и на изменение климатических условий. Поэтому там, где вред становится чувствительным, закон охраняет от истребления даже леса, находящиеся в частных руках. С этой целью предписываются общие правила лесного хозяйства и учреждается надзор за их исполнением. С своей стороны, государство не только бережет свои собственные лесные богатства, но и предпринимает насаждения, превышающие средства частных лиц.
     Мы говорили уже о казенных горных заводах. Что касается до частной промышленности, обращенной на эту отрасль, то она или предоставляется свободе или ставится под контроль правительства, смотря по тому, считаются ли недра земли собственностью владельцев поверхности или принадлежностью государства, которое раздает их в частные руки под условием правильной разработки. В последнем случае нужны разрешения и надзор; но и в первом случае издаются иногда правила, охраняющие естественные богатства страны от хищнического истребления. И тут правительство заводит школы, а там, где нужно поощрение, дает разные льготы.
     Еще уместнее меры, предупреждающие истребление находящихся на свободе животных. Переходя с места на место, они не составляют частной собственности, а потому здесь необходимы общие правила. Такова цель законов об охоте и рыбной ловле. В казенных дачах в особенности, эти промыслы производятся только на основании точно определенных условий.
     Относительно ремесел существует также двоякая система: устройство цехов или свободное соперничество. В первом случае, для производства ремесла требуется вступление в цех, для чего устанавливаются различные условия, как-то: испытания, а иногда и прохождение через степени ученика, подмастерья и мастера. В прежние времена предписывались даже образцы, по которым следовало работать. Каждый цех имел право производить только свое собственное ремесло, из чего происходили нескончаемые споры между различными ремеслами. В настоящее время в Европе цеховое устройство или совершенно отменено или по крайней мере уничтожены стеснения, дающие цехам характер монополий. В Германии, однако, многие стоят за цеховое устройство в видах обеспечения судьбы ремесленников и лучшей организации самого звания. Но как устроить корпоративные союзы, не делая их замкнутыми, остается задачей.
     В фабричной промышленности и еще более основным правилом должно быть свободное соперничество. В прежнее время, при первом возникновении фабрик, правительства, в видах поощрения, предоставляли им разные льготы, давались пособия, выписывались мастера из-за границы, иногда предписывались даже способы производства. В настоящее время, при громадном развитии фабричной промышленности, государство ограничивается косвенными мерами, особенно покровительственными тарифами, а также выставками, заведением технических школ и т. п. Но с другой стороны, заботы государства простираются на устройство судьбы рабочего класса, который именно в фабричном производстве подвергается наибольшим страданиям и лишениям. С этою целью издаются законы, ограничивающие работу женщин и детей, предписывается хозяевам устройство школ, издаются правила относительно помещения рабочих. Важный вопрос, который решается различно, смотря по условиям страны и юридическим началам, определяющим общественный ее быт, состоит в допущении или недопущении стачек иди забастовок, с целью возвысить заработную плату или по другим вопросам. Иногда правительство помогает товариществам рабочих, имеющим целью улучшение их быта. Мы говорили выше о страховых кассах. Все это входит в область социальной политики, составляющей в настоящее время одну из важнейших задач государственного управления.
     Относительно торговли принимаются следующие меры: 1) установление правильной монетной системы, которая всегда составляет регалию; 2) установление правильных мер и весов и надзор за ними; 3) устройство путей сообщения и почтовых и телеграфных сношений; 4) учреждение ярмарок и базаров; 5) учреждение бирж; 6) иностранные тарифы и связанные с ними международные договоры.
     Наконец, для кредита устраиваются банковские учреждения, правительственные или частные. О первых говорено выше. В отношении к вторым существуют также разные системы: свободная конкуренция или правительственное разрешение на известных условиях, с правом надзора. Последнее имеет ввиду ограждение интересов публики в предприятиях, которые она не в состоянии сама контролировать. Весьма важный вопрос состоит в том, насколько банкам дозволяется выпускать свои билеты в обращение. В Соединенных Штатах и это предоставляется свободе; в Европе, напротив, выпуск банковских билетов составляет монополию правительственных или привилегированных учреждений. Только последняя система ограждает публику от обмана и разорения.
     Управление промышленной частью поручается обыкновенно особенному министерству, нередко в соединении с другими отраслями. Так, во Франции существует Министерство Земледелия, Торговли и Публичных Работ; у нас управление сельским хозяйством соединено с государственными имуществами, а торговля и горные дела – с финансами. Для совещаний с представителями промышленности и торговли учреждаются постоянные Мануфактурные и Коммерческие Советы. Что касается до местного управления, то казенные учреждения вверяются обыкновенно особым управлениям, а для надзора за частными предприятиями устанавливаются иногда инспекции. Наконец, попечение о местной промышленности возлагается на органы самоуправления, которым ближе знакомы местные интересы, но которые, с другой стороны, часто лишены нужных средств и возможности действия, ибо промышленность, по самому своему свойству, в особенности при оживленных сношениях, составляет не столько местное, сколько общее дело, и меры, принимаемые относительно ее, носят преимущественно государственный характер.
     III. Содействие духовным интересам народа заключает в себе попечение о науке, об искусстве, о религии и нравах, наконец о воспитании юношества.
131. Попечение о науке. Развитие науки есть дело свободного человеческого разума. Государство не только само ничего не производит, но оно не в состоянии ни предписывать, ни направлять ученую деятельность. Оно может только доставлять ученым материальные средства и пособия, а также сближать их в общих учреждениях учебных и ученых.
     Учреждения, имеющие целью разработку науки совокупной деятельностью ученых, суть академии. Но так как развитие науки есть дело личное, то в этом отношении академии большой пользы не приносят. Они могут только общими силами заниматься разными изданиями и составлением словарей. Академические должности служат также поддержкой ученых, которых полезные труды не окупаются и не дают средств жизни. Главное же их значение состоит в поощрении ученой деятельности посредством премий и задач. Суждения их служат некоторого рода авторитетом, там где они успели приобрести вес приобщением к себе всех выдающихся сил на ученом и литературном поприще.
     Частные учреждения, содействующие развитию науки, суть ученые общества. Правительство утверждает их уставы, дает им льготы и пособия, смотря по их значению.
     Кроме того, правительство может заботиться и о собирании материалов, там где это превосходит средства частных лиц. С этой целью учреждаются комиссии и снаряжаются ученые экспедиции, которые снабжаются средствами от государства.
     Наконец, к попечению о науке относится устройство и содержание библиотек и архивов, открытых для общего пользования и превосходящих частные средства.
132. Попечение об искусстве. Искусство, так же как наука, есть дело свободного творчества. И здесь деятельность государства ограничивается поощрениями; результаты же зависят от общих причин, на которые государственная власть не имеет никакого влияния. Жизнь духа лежит вне ее сферы.
     Государство содействует искусству: 1) собиранием образцов художественных произведений; 2) учебными заведениями по этой части и доставлением молодым художникам средств ознакомиться с классическими образцами, находящимися в других странах; 3) заказами и покупками; 4) учреждением выставок.
     Особенный вид художества составляют театры. Содержание их в несколько значительных размерах обыкновенно превосходит средства частных лиц. Между тем театры не только доставляют художественное наслаждение, но имеют значительное влияние на нравы. Поэтому попечение о них не может быть чуждо власти, заботящейся о духовных интересах народа. Театры могут быть частные и общественные; последние содержатся городами или государством, которое иногда учреждает и школы для артистов. Над частными театрами ему принадлежит право надзора. Правительство наблюдает, чтобы не представлялось ничего противного законам и нравственности. Нередко с этой целью учреждается особая цензура. Установление же государственной монополии может быть оправдано лишь в том случае, когда без этого содержание театров было бы слишком обременительно для казны.
133. Попечение о религии и нравах. Попечение о религии определяется отношением государства к церкви; об этом говорено выше. Что касается до нравов, то в древности это был один из главных предметов заботы государства. Классическое государство держалось нравами и строго наблюдало за их сохранением. С этой целью назначались даже особые сановники, занимавшие высокое положение в политическом строе. Таковы были римские цензоры. Те же взгляды господствовали и в средние века, вследствие преобладания теократических начал и вытекающего из них смешения нравственной области с юридической. Новое государство, напротив, основано на свободе гражданского общества и частной жизни, с чем вместе попечение о нравах предоставляется общественному мнению. Однако в первую эпоху своего развития, под влиянием средневековых понятий, государство вступалось и в эту сферу. Отсюда законы против роскоши, которые существовали во всех европейских государствах. Сюда же относятся уголовные наказания за действия, противные нравственности. С развитием свободы все это более или менее отпадает. В настоящее время правительства более и более убеждаются, что государство не должно вступаться в частную жизнь граждан. Безнравственные действия, не нарушающие ничьего права, тогда только могут быть предметом правительственной деятельности, когда они становятся публичными. Но и тут нравственное осуждение принадлежит общественному мнению, ибо личная нравственность есть дело свободы; принудительная же власть должна вступаться только с точки зрения полицейской, чтобы не было общественного соблазна. Поэтому надзор за общественной нравственностью принадлежит к ведомству общей полиции.
     К попечению о нравах принадлежит и устройство общественных удовольствий. По существу, это – дело частное; но иногда правительство и местные власти берут это на себя, с целью привязать к себе в особенности низшие классы и отвлечь их от более вредных увеселений.
134. Народное образование. Принадлежит ли оно к ведомству государства? Это вопрос, насчет которого мнения расходятся. Однако он едва ли подлежит спору. Отрицать эту деятельность государства могут только те, которые ограничивают круг его ведомства охранением права и установлением безопасности. Но если государство имеет попечение о всех народных интересах, то нет сомнения, что один из важнейших интересов, как народа, так и самого государства, состоит в воспитании юношества. От него зависит дух граждан, которым держится государство. Последнее нуждается в образованных силах, которые одни в состоянии понять и исполнить высшие его задачи. От образования народа в значительной степени зависит и его благосостояние. Наконец, властвуя над подданными, употребляя принудительные средства, взимая с них подати, государство должно стараться убедить их в правомерности и пользе своих действий. А это делается главным образом распространением здравых гражданских понятий посредством народного образования.
     Нет сомнения, однако, что воспитание юношества прежде всего дело частное. Оно составляет заботу семейств. С признанием независимости гражданского общества и частной жизни, государство не может устанавливать общего, принудительного воспитания. В этом отношении есть значительная разница между взглядами, господствовавшими в древнем мире, в средние века и в новое время. В древности некоторые государства прямо устанавливали общее, обязательное для всех воспитание юношества. Таково было устройство в Спарте. В Риме этого не было; здесь строгое охранение нравов и неограниченность семейной власти достаточно ручались за дух подрастающих поколений. Но общественное воспитание было до такой степени в духе древнего мира, что величайшие мыслители Греции, Платон и Аристотель, считали его совершенно необходимым для благоустроенного государства. В средние века было совершенно противное. Государство исчезло, и заботу о воспитании приняла на себя церковь. Все учебные заведения были основаны ею; и наука и все образование носили религиозный характер. Возродившееся государство опять приняло воспитание в свои руки. Но забота его ограничивается учреждением общих учебных заведений, в которые юношество вступает по усмотрению родителей. Принудительно в некоторых странах только первоначальное обучение, которое считается необходимым для всех; но и здесь оно одинаково может получаться дома и в школе. В этом случае государство является опекуном малолетних. Кроме того, допускается конкуренция частных заведений, которые ставятся только под надзор власти в видах ограждения юношества от вредных влияний.
     Правительственные школы могут иметь целью как умственное образование, так и собственно воспитание. Но первая цель остается преобладающей, хотя обе связаны между собой. Нравственная сторона воспитания прежде всего дело семейства. Поэтому, как общее правило, ученики в правительственных школах должны быть приходящие. Интернаты нужны только для тех случаев, когда ученик поневоле отрывается от семьи. С другой стороны, религиозное воспитание, по существу своему, есть дело церкви. Поэтому последняя призывается иногда к участию в школьном воспитании и даже в управлении школами. Однако, в нормальном порядке, это участие не должно превращаться в преобладание; 1) потому что учение в государственных школах должно быть общее для всех граждан, а церквей может быть несколько в государстве, следовательно для каждого вероисповедания нужно было бы учреждать особые школы. Кроме лишних издержек, такое устройство разрознивает граждан, вместо того чтобы их сближать, а это вовсе не желательно. 2) Отношение человека к религии есть дело свободы. Если, всеобще, религиозное образование должно составлять часть воспитания, то исключительное религиозное направление вовсе не составляет общего требования; государство не вправе его навязывать. 3) Средневековая наука опиралась на богословие и носила религиозный характер. Новая наука свободна; она имеет свои исходные точки, свою область и свои методы, независимые от религии. Подчинение научного преподавания религиозному ведет к искажению науки. Это относится в особенности к высшим школам, где преподавание должно иметь наукообразный характер. В низших школах, где преподаются одни элементарные знания, религиозное влияние допускается в большей степени, но и здесь оно не должно быть преобладающим, ибо 4) государство не может отдавать воспитание народа в ведение союза, от него независимого. Оно этим ослабляет свое собственное влияние и собственную связь с народом. Церкви, как свободному союзу, нельзя отказать в праве заводить свои школы, но подчинение светских школ духовенству ведет к тому, что государство или подчиняет себе церковь или само подчиняется церкви.
     Государственные школы разделяются на общие и специальные. Первые имеют предметом общее образование, вторые – приготовление людей к известным занятиям. Общие школы разделяются на высшие, средние и низшие. Последние два разряда имеют свои подразделения.
     Низшую ступень занимают народные школы, которые дают первоначальное образование. Они разделяются на низшие и высшие. В первых сообщаются орудия знания: чтение, письмо и счет, к чему присоединяется необходимое для детей преподавание религии, там, где оно, вследствие ненормальных отношений к духовенству, не исключается из народной школы. Вторые дают элементарные сведения об истории, географии, естествоведении. Первые должны, по возможности, находиться в каждой общине, вторые – только в важнейших. Они содержатся вполне или частью за счет общины, которая вследствие этого получает влияние на хозяйственное управление и на самый выбор учителей. Но чем незначительнее община, чем менее она способна сделать правильный выбор, тем более назначение учителей становится делом местных властей, заведующих народным образованием. Правительству, во всяком случае, принадлежит надзор и руководство народных школ, которые входят в общую систему народного образования. Поэтому здесь уместны комитеты, состоящие из правительственных и выборных лиц. Таковы у нас Уездные Училищные Советы, состоящие под председательством уездных предводителей. Это необходимо в особенности там, где округ приходит на помощь нуждающимся общинам или даже берет значительную часть расходов на себя. Иногда и правительство оказывает пособия. Так это делается в Англии. Дополнением к общественным расходам могут служить сборы с учеников; но большей частью обучение в народных школах даровое. Первоначальное образование дает такую сумму знаний, которая в образованных странах считается требованием, общим для всех. Поэтому государство и общество берут эти расходы на себя. В особенности это уместно там, где первоначальное обучение для всех обязательно. Для образования учителей учреждаются особые учительские семинарии. Женские народные школы могут быть соединяемы с мужскими или отделяться от последних. Это – дело практических соображений.
     Средние общеобразовательные школы разделяются на классические и реальные. В первых образование основано главным образом на изучении отраслей знания, касающихся человека, во вторых сообщается преимущественно знание природы. Так как человеку ближе и нужнее всего человек, то первые естественно имеют преобладающее значение. Только практические потребности заставляют с ранних лет вводить ученика в специальное изучение физического мира. Классические школы необходимы в особенности для тех, которые приготовляют себя к общественной деятельности, реальные – для деятельности преимущественно технической и прикладной. Существенный вопрос, составляющий предмет горячих споров, состоит в том, до какой степени последним может быть открыт доступ в университеты. Об этом здесь можно только упомянуть.
     Средние учебные заведения содержатся за счет государства или за счет областей и городов. Обе системы могут существовать рядом. К этому присоединяется плата за учение. Так как среднее образование составляет достояние относительно немногих, то подобная приплата совершенно уместна; но для неимущих делаются исключения или учреждаются стипендии. Входя в общую систему народного образования, средние общественные заведения во всяком случае состоят под непосредственным руководством правительства, которое назначает директоров и учителей, определяет учебные пособия и установляет программы. В видах систематического преподавания это необходимо. Для образования учителей учреждаются иногда особые нормальные школы. Женские средние заведения отделяются от мужских; они бывают открытые и закрытые.
     Высшие учебные заведения суть университеты. Они имеют целью преподавание науки в полном ее развитии. Поэтому здесь господствует неразлучная с наукой свобода преподавания. Профессор излагает результаты своих собственных исследований и убеждений. Тут неуместны обязательные программы и предписанные сверху учебные руководства. Единственная граница свободы состоит в том, что преподаватель обязан воздерживаться от нападений на существующий порядок и на религию. Преподавание – не политическая трибуна, где господствует дух партии. Оно должно быть общее для всех и беспристрастное относительно всех, ибо такова задача науки. К тому же преподаватель поставляется на свое место государством, а потому он обязан уважать государство. В преподавании неуместна и религиозная полемика. Родители посылают детей своих в университеты, доверяя преподаванию; с своей стороны, преподавание должно уважать это доверие. Обыкновенно от преподавателей требуется прочтение известного курса; но при широкой свободе выбор предоставляется им самим. С своей стороны, студенты или обязываются слушать известные курсы или им предоставляется выбор предметов, то есть свобода слушания. Последнее уместно только там, где один и тот же предмет излагается многими конкурирующими преподавателями, как делается в Германии. Где этого нет, свобода слушания остается чисто фиктивной.
     Университеты разделяются на факультеты. В каждом из них преподается особая, систематическая группа наук. Историческое разделение факультетов, установившееся прежде всего на Западе, следующее: 1) философский факультет, подразделяющийся на филологический и математический; 2) юридический; 3) медицинский; 4) богословский. У нас для богословских наук существуют специальные духовные училища, и это выделение правильно, ибо преподавание богословия естественно состоит под непосредственным влиянием церкви. Только протестантизм, по существу своему, допускает полную научную свободу, свойственную университетам. Факультеты могут быть размещены по разным центрам, как во Франции, или собираемы воедино, как в Германии и у нас. Первое низводит их на степень специальных школ; только в последнем случае образуются собственно университеты, то есть универсальные учреждения. Составляя научные центры, университеты получают значение самостоятельных корпораций, состоящих, однако, под надзором и руководством правительства. Они содержатся: 1) пособиями от казны; 2) за счет суммы сбора со слушателей; 3) доходами от собственных имуществ, ибо, в качестве корпорации, университет составляет юридическое лицо, владеющее имуществом. Профессора или назначаются правительством непосредственно или утверждаются им по представлению университетской корпорации. Последнее более соответствует корпоративному значению университетов. При этом к преподаванию допускаются и сторонние лица. Учреждение приват-доцентов составляет существенную принадлежность университетов как свободных центров научной мысли; но, разумеется, университетской корпорации и правительству всегда принадлежит контроль над преподаванием, которое не должно переходить научные границы.
     Управление университетами может или быть чисто корпоративное или состоять под ближайшим надзором особо назначаемого правительством лица – попечителя. Последнее имеет ту выгоду, что этим полагается предел тем злоупотреблениям, которые могут возникнуть в замкнутой корпорации. Но перевес правительственной власти, умаляя корпоративное значение университетов, низводит их на низшую ступень; уничтожение же всяких корпоративных прав превращает университеты в простые школы, которые не могут быть центрами научного развития в стране. Такое положение противоречит самому их существу и назначению в системе народного просвещения.
     Корпоративное значение учебных заведений высшего разряда таково, что не только высшие, но и средние могут составлять совершенно самостоятельные учреждения, содержащиеся за свой собственный счет и управляющиеся независимо от правительственных властей. В основание их полагаются суммы, пожертвованные частными лицами; от учредителей они получают уставы, утвержденные государственной властью. Таковы средние учебные заведения и университеты в Англии и Америке. В Англии они идут еще от средних веков; только в новейшее время парламент вступился в их устройство и сделал в них законодательные преобразования.
     Кроме открытых средних и высших учебных заведений, существуют и закрытые. Таковы французские лицеи и коллегии. Иногда они соединяют в себе среднее образование с высшим. Таков наш Александровский Лицей. Таково же, хотя с специальной целью, Училище Правоведения. Английские коллегии, из которых составляются университеты, суть также закрытие заведения.
     С другой стороны, могут быть учебные заведения, представляющие только ряд курсов, открытых для всех. Тут нет обязательных слушателей, нет приемных и выпускных экзаменов. На скамьях сидит сборная публика.Такое учреждение представляет College de France. Цель его, с одной стороны, популяризация науки, с другой стороны – открытие свободному преподаванию особого поприща, которого не доставляют ему устроенные в систематическом порядке и устремленные на специальные цели факультеты. Там, где свобода преподавания существует в самих университетах, подобные учреждения излишни.
     Специальные заведения бывают двоякого рода: они могут иметь ввиду общее техническое образование или какую-нибудь специальную часть. Первые разделяются на высшие и низшие. Низшие дают преимущественно механическую способность; таковы технические школы. В высших преподаются те же науки, но в полном развитии. Таковы политехнические институты. Чисто специальные школы суть школы военные, морские, инженерные, художественные и т. п. Они могут быть средние и высшие вместе или только высшие. Кроме государственных школ, могут существовать и частные. Начала свободы преподавания изложены выше, в главе о правах граждан. Мы видели, что здесь, как и в отношении ко всякой частной деятельности, может существовать двоякая система: свободы и опеки. Мы видели также, что свобода может быть предоставлена или отдельным лицам или также товариществам и корпорациям. В последнем случае особенное значение имеют права, предоставляемые духовенству и определяемые отношением государства к церкви. Во всяком случае, государству принадлежит неотъемлемое право надзора, а вместе с тем и право пресекать всякие уклонения от установленных правил или вредное направление. Здесь, по самому существу дела, эти права вверяются власти судебно-административной, ибо преподавание не подлежит юридическим правилам, а с другой стороны, права граждан должны быть обеспечены от произвола.
     Этот характер свойствен всему управлению народным образованием. Обыкновенно оно сосредоточивается в отдельном Министерстве Народного Просвещения, к которому присоединяются иногда и дела церковные. Но специальные школы, военные, художественные и другие, нередко выделяются, как требующие специальных знаний от управляющих. Они вверяются тем ведомствам, для которых они учреждены.
     Управление народным просвещением имеет свои особенности, которые отличают его от других отраслей. Предмет его составляют не меры, относящиеся к материальному миру, а умственное и нравственное влияние на лица. Преподаватели, состоящие в его ведении, точно так же не простые исполнители воли начальства, а люди, достигшие знания самостоятельным трудом и действующие на юношество путем убеждения. Отсюда особенное положение преподавателей; и особенные приемы управления.
     Преподаватели, преимущественно высших школ, как лица, выражающие в преподавании свои собственные убеждения, не могут быть приравнены к чисто бюрократическому персоналу. Подобно судьям, они должны быть поставлены в положение, независимое от административного произвола. Этого требует не только свобода преподавания, но и обеспеченность этих лиц, ибо преподавание нуждается в долгом приготовлении, мало вознаграждается и часто делает человека неспособным предпринять новое поприще. Но с своей стороны, государство должно быть обеспечено в том, что преподавание будет соответствовать своей цели и не будет употреблено во зло; а это дело нелегкое, ибо дух и направление ускользают от точных определений. Поэтому начало несменяемости, как оно установлено для судей, в этой области неприложимо. Необходимы только гарантии против произвольных смещений. Их может дать хорошо устроенный дисциплинарный суд, состоящий из независимых лиц как учебного ведомства, так и судебного персонала. Во Франции такими учреждениями служат Академические Советы в округах и Высший Совет Народного Просвещения (Соnseil superieur de 1’Instruction publique), составленные в значительной степени из членов, избираемых самими преподавателями. В Германии, как мы видели, все служащие пользуются подобными гарантиями, и преподаватели к ним приравнены. К тому же ведет корпоративное устройство учебных заведений, которое дает корпорациям надзор за своими членами и делает их более или менее ответственными за дух преподавания.
     Правительственной власти, во всяком случае, принадлежит надзор и руководство. Там, где в ее руках находится высшее управление народным просвещением, она устанавливает общие нормы преподавания и дисциплины, назначает преподавателей непосредственно или по представлению корпораций и местных властей, назначает директоров низших школ и весь персонал инспекции. Но и в собственно административной деятельности выступают особенности этой отрасли. Вследствие преимущественно нравственного характера отношений, здесь требуется большая осмотрительность и меньшая быстрота, нежели в других. Поэтому здесь уместно ограничение начальствующих лиц исполнительным советом. Во Франции, где начало единоличного управления до новейшего времени проводилось во всей строгости, всегда делалось исключение для народного просвещения.
     Высший Совет Народного Просвещения имеет здесь совершенно иное значение, нежели советы других министров. В настоящее время, как сказано, он в большинстве состоит из лиц, избираемых самими преподавателями. Вообще, более или менее независимое его положение необходимо для того, чтобы он мог успешно исполнять свое назначение. Иначе он превращается в простую бюрократическую коллегию, которая служит только ширмами для министерского произвола. Такие же советы учреждаются и в округах. И в них уместно участие представителей не только преподавания, но и тех обществ, которые своими средствами поддерживают заведения. Это касается в особенности народных школ, а также и средних заведений, содержимых вполне или частью на местные средства. Иногда в них вводятся и общин административные и церковные власти. Во Франции префект состоит председателем Департаментского Совета Народного Просвещения; ему принадлежит и самое управление. В прежнее время в совете заседал и епископ с другим назначенным им духовным лицом. В академических округах управляющий школами Академический Совет состоит под председательством ректора; но и здесь в прежнее время заседали назначаемые министром епископ и члены духовенства. В Пруссии, до 1825 года, консистории заведовали не только церковными, но и школьными делами. Ныне последние управляются в округах отделениями Правлений (Regierungen), где заседают школьные советники, а в провинциях Провинциальными Училищными Советами, состоящими под председательством обер-президента провинции. Такое устройство нельзя признать правильным. Общие административные власти в деле народного просвещения некомпетентны и склонны вносить сюда совершенно иной дух; церковные же власти, особенно в католических странах, имеют слишком исключительное направление. Такая смесь может породить только столкновения. Она не в состоянии установить необходимого в системе народного просвещения нравственного единства.
     У нас народные школы в селах состоят, как сказано, в ведении Уездных Училищных Советов, а управление учебными округами вверено единоличной власти попечителя.
     IV. Наконец, ко всем предыдущим отраслям управления присоединяется то, что можно назвать внутренней политикой, то есть соглашение всех отдельных частей. Сюда принадлежит в особенности надзор за местным самоуправлением, разрешение возникающих столкновений и направление местных правительственных органов к общей цели. Это возлагается собственно на так называемое Министерство Внутренних Дел, которому подчиняются правители областей. В его ведении состоит также общая и политическая полиция. Призванное охранять порядок в государстве, оно должно иметь в руках достаточную для того силу. Это центральное положение высшего руководителя внутренней политики делает то, что во всех европейских странах Министерство Внутренних Дел составляет одно из важнейших ведомств. Исключение представляет Англия, где вследствие сильного развития местного самоуправления центральная административная власть играла совершенно второстепенную роль. Только в новейшее время она приобретает все большее и большее значение.
     Об устройстве местных органов было уже говорено выше. Что касается до направления внутренней политики, то оно определяется не столько юридическими началами, сколько состоянием общества. И это составляет предмет науки, но не государственного права, а учения об обществе и политики, к которым мы и переходим.
     *(1) Вслед за Иерингом многие немецкие юристы выводят право из интереса. Совершенная непригодность этого начала для определения права выяснена мной в сочинении: Собственность и государство, часть первая, в главе о Праве.
     *(2) См. главу о равенстве в моем сочинении: «Собственность и государство».
     *(3) См. мое сочинение: История политических учений.
     *(4) См. в Истории политических учений разбор теории Руссо.
     *(5) История политических учений. I, стр. 100.
     *(6) См. в моих Опытах по истории русского права статью о Духовных и договорных грамотах великих и удельных князей.
     *(7) Подробности см. в моем сочинении О народном представительстве.
     *(8) По этому поводу происходил любопытный спор между Верховным судилищем Соединенных Штатов и президентом Джефферсоном. Последний задержал назначение одного лица мировым судьей, подписанное и скрепленное его предшественником, утверждая, что до подачи грамоты президент волен приостановить дело. Суд, напротив, решил, что как скоро грамота подписана, так лицо вступает во все свои права; для полного действия не требуется ни предъявления ему акта, ни изъявления согласия вступления в должность.
     *(9) Более подробное выяснение этих отношений см. в моем сочинении Собственность и государство. кн. III , гл. 3.