ТОМ II. ОРГАНЫ УПРАВЛЕНИЯ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Желая представить, по возможности, подробную разработку наших государственных учреждений, я решился разделить учение об органах управления на два тома. Предлагаемый том содержит в себе общее учение о должностях и обозрение высших государственных установлений. Третий том будет заключать в себе обзор установлений местных и учение о службе гражданской.
Конечно, и при этом объеме в курсе моем могут найтись пропуски и недостатки. Извинением их отчасти может служить отсутствие монографических работ и кодификационные несовершенства нашего законодательства. Я буду ожидать указаний на недостатки моего курса, чтобы иметь возможность исправить их при втором издании тома, если оно понадобится.
Считаю долгом принести искреннюю мою благодарность лицам, сообщавшим мне различные сведения относительно современного состояния наших государственных установлений. Значительную помощь оказали мне также предшествовавшие труды моих товарищей: И. Е. Андреевского и A. B. Романовича-Славотинского.
А. Градовский
15 октября 1876 г.
С.-Петербург.
КНИГА ПЕРВАЯ. СУЩЕСТВО И КЛАССИФИКАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЕЙ
§ 1. Учение о государственном управлении есть учение об осуществлении верховных прав, принадлежащих государственной власти, и тех целей государства, к достижению которых оно стремится(1174). В государствах конституционных учение об осуществлении верховных прав государственной власти не может быть подведено под общее понятие управления, вследствие разграничения законов и распоряжений, прав законодательной и прав административной власти, причем права законодательной власти предоставляются совместному осуществлению главы государства и народного представительства; вот почему там учение об осуществлении прав законодательной власти входит в учение о государственном устройстве, составляя как бы часть основных законов страны. Напротив, в монархиях неограниченных, где права законодательной и административной власти соединены в одном лице, где между законодательными и распорядительными установлениями гораздо труднее провести черту различия,- учение об осуществлении как прав законодательной, так и прав административной власти может быть соединено. Таково основание, по которому в этой части нашего курса мы будем говорить как о тех учреждениях, которым вверено осуществление разных административных задач, так и о тех, которые участвуют в составлении и обсуждении законов(1175).
§ 2. Учение об управлении, как мы сказали, есть, кроме того, учение об осуществлении целей, преследуемых каждым государством. В этом отношении должно точнее определить задачу государственного права. Учение об осуществлении государственных целей может быть рассматриваемо, с одной стороны, с точки зрения практических мер и способов, необходимых для достижения разных целей государственного управления; учение об этих практических мерах и способах и составляет науку об управлении, или полицейское право. Государственное право, принимая также в расчет те цели, к осуществлению которых стремится государство, не говорит, однако, о практических мерах к их осуществлению. Оно имеет в виду: во-первых, распределение этих задач между разными государственными установлениями, и, во-вторых, организацию установлений, соответствующую предположенным целям.
Не подлежит сомнению, что организация установлений, на которых лежат чисто исполнительные задачи администрации, должна быть иная, чем устройство мест, в руках которых находится власть действительного управления тою или другою частью; что устройство административных органов должно быть иное, чем устройство органов законодательных. Но правильная организация государственных установлений, определение их юридического положения, их отношений к верховной власти и к обществу невозможны без уяснения идеи государственных учреждений вообще. Смысл и значение всех государственных установлений определяется идеею должности (officium, Amt), выражением которой являются отдельные учреждения. Уяснению этой идеи, как в теоретическом ее определении, так и в историческом развитии, будет посвящена эта книга.
ГЛАВА ПЕРВАЯ. О ГОСУДАРСТВЕННЫХ ДОЛЖНОСТЯХ ВООБЩЕ
§ 3. Государственная должность, в современном смысле этого слова, есть постоянное установление, предназначенное к непрерывному осуществлению определенных целей государства(1176). Рассматривая это определение, мы находим: 1) что государственная должность есть установление постоянное, по крайней мере созданное законом в смысле постоянного. Этим признаком права и обязанности, соединяемые с должностью, отличаются от случайных и временных поручений (комиссий), которые всякое частное лицо может получить от государственной власти. Таковы, например, поручения, даваемые известным медикам, – исследовать санитарные условия той или другой местности; ученым – исследовать состояние школьного дела за границей и т. д. 2) должность предназначена к осуществлению определенных задач государства. В понятие должности входит, в качестве существенного, признак круга ведомства (компетенции), т. е. определенной области задач, возложенных законом на данное установление до тех пор, пока они, в силу нового закона, не будут переданы иному установлению. Через подобный акт законодательной власти, заведование данным кругом дел становится исключительным правом установления, которое может требовать от других мест и лиц невмешательства в его область. Компетенция государственных учреждений определяется основаниями троякого рода, именно: а) родом дел, предоставляемых установлению. В силу этого основания мы различаем три большие отрасли государственной власти: законодательную, судебную и административную, с подразделениями последней. Это так называемая объективная или реальная компетенция. б) Компетенция определяется также пространством действия власти (общегосударственные, местные установления). в) Наконец, она определяется взаимным отношением высших и низших установлений одной и той же отрасли управления или суда (иерархическая компетенция). 3) Государственные должности предназначены к осуществлению известных целей государства, как определенного юридического лица, как политической общности данной массы людей. Этот признак ведет к важным последствиям. Предназначенные к осуществлению целей государства, в его отличие от других общественных союзов, государственные должности противополагаются: а) должностям общественным. Каждая сложная и постоянная форма человеческого общения имеет свои определенные и также постоянные задачи; поэтому каждая из них нуждается и в своих должностях. Таковы: церковь, общины, сельская и городская, другие общественные единицы. Церковь издавна выработала систему своих должностей; в иных церквах система эта так же сложна, как система должностей государственных. Признавая принцип разделения церкви и государства, необходимо стремиться и к отделению церковных должностей от правительственных. Разделение это, в принципе, должно бы руководствовать всеми законодательствами европейских государств, особенно тех из них, где признается свобода вероисповеданий. Но под влиянием весьма сложных исторических обстоятельств, рассматривать которые здесь не место, европейские законодательства, в большинстве случаев, далеки от осуществления этого начала. Там, где имеются государственные церкви, где государственной власти принадлежит некоторое главенство над церковью, существует и тесная связь между установлениями церковными и государственными. В Англии духовные должности входят в состав государственных. В России духовенство не считается состоящим на государственной службе. Но духовные установления (Синод) отнесены к разряду государственных, и лица прокурорского при них надзора, чины канцелярий пользуются правами службы государственной. Прусское общее Земское улож. причисляет духовных лиц признанных и покровительствуемых государством вероисповеданий к лицам, состоящим на государственной службе. Ронне, комментируя это постановление, замечает, что отсюда никак не следует, чтобы духовные принадлежали к непосредственным(1177).
Общественные должности, поскольку они осуществляют цели данных общественных единиц, отличаются от установлений государственных. Но из этого, конечно, не следует, чтобы на них не могло быть возлагаемо осуществление целей государственных. Для достижения государственных целей, особенно по части внутреннего управления, при современном развитии общественных потребностей, недостаточны средства установлений правительственных. Задачи общественного призрения, народного образования, медицинской помощи, народного продовольствия и т. д. требуют совместного действия сил правительственных и общественных. Правительства современных государств Европы призывают последние к участию в главных отраслях внутреннего управления. В компетенции сельских и городских общин, окружных и провинциальных установлений, можно различить два рода прав и обязанностей: одни из них вытекают, так сказать, из внутренних потребностей этих корпораций и союзов; другие возлагаются на них государством, ради общих административных удобств. Так, различается естественная компетенция общественных установлений от компетенции возложенной или перенесенной(1178). То, что мы называем самоуправлением, имеет в виду двоякую цель: 1) дать возможность различным общественным организмам осуществить свои, им присущие цели; 2) организовать участие общества в государственной администрации. Передавая органам самоуправления часть своих задач, государство должно дать и дает им определенное юридическое положение, создает из них действительную власть с особыми правами и обязанностями. Из этого следует, что учение об органах самоуправления входит в круг государственного права, в общее учение об управлении. Но это не уничтожает различия между должностями государственными, построенными на непосредственной делегации от верховной власти, и органами самоуправления, члены которого, по общему правилу, не пользуются правами государственной службы. б) В силу того же принципа, не могут считаться государственными должностные лица, предназначенные исключительно для личных услуг монарху. Государственное право европейских государств признает, однако, публичный характер за известными должностными лицами, состоящими при особе монарха и совокупность которых образует Двор. Это отступление объясняется тремя основаниями: 1) желанием окружить монарха особым почетом и блеском; 2) тем, что в организации монархических государств сохранились еще предания старого времени, когда придворные должности имели общегосударственное значение; 3) тем, что с придворным управлением соединяется иногда заведование разными предметами, имеющими общегосударственное значение (театры, музеи, библиотеки и т. д.). 4) Должности, имея своим назначением осуществление государственных целей, не могут быть рассматриваемы как пассивное орудие личных целей того или другого представителя власти. Нравственное существо должности выражается в сознании должностного лица, что оно служит высшим интересам политического общества, интересам, независимым от частного произвола. Это сознание сообщает должности и занимающему лицу действительный авторитет и направляет последнее к исполнению лежащего на нем долга. Свое юридическое выражение и обеспечение эта идея находит в том, что задача, права и обязанности должностных лиц определяются законом, являющимся нормою правительственной деятельности. Конечно, принцип подчинения должностных лиц только закону может быть проведен далеко не во всех частях правительственного организма. Полное свое применение он может и должен найти в области судебных установлений. Суд не может быть направляем инструкциями начальствующих. В области административной, где право распоряжений имеет свое разумное и законное основание, деятельность должностных лиц направляется инструкциями и циркулярами высших властей. Но из этого не следует, чтобы право распоряжений могло наносить ущерб верховным правам закона. Согласие распоряжений с законом поддерживается, как мы видели, началом закономерного повиновения и ответственностью служащих. 5) Последний вывод является результатом предыдущего. Должностное лицо, осуществляя государственный интерес и действуя на основании закона, является не пассивным исполнителем чьего-либо личного поручения. Определенная отрасль государственного управления вверяется ему для самостоятельного осуществления указанных задач. Государство требует от него самостоятельных служебных актов, совершаемых им в пределах закона и под своею ответственностью. § 4. Система государственных должностей, в том виде, как она существует в настоящее время, есть результат долгого исторического процесса. Развитие ее находится в тесной связи с развитием самого государства. Элементы этой истории представляют повсеместно некоторые общие черты, но в частностях история каждого государства представляет известные особенности. Наиболее резкое различие представляет история должностей в Западной Европе и в России. Основанием этого различия является капитальный исторический факт – существование феодализма на западе Европы и отсутствие его в России. Этим фактом определяется ход развития государственных установлений на западе и востоке Европы; поэтому история должностей здесь и там требует отдельного рассмотрения. Из этого, конечно, не следует, чтобы развитие русских установлений не находилось под влиянием учреждений западных, особенно с Петра Великого. Результаты этого влияния будут указаны в своем месте. ГЛАВА ВТОРАЯ. РАЗВИТИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ НА ЗАПАДЕ ЕВРОПЫ § 5. Система государственных должностей на западе Европы вообще является результатом победы королевской власти над элементами феодального общества. Французская революция только довершила дело королей и видоизменила характер государственной службы, но, в общих чертах, чиновничество осталось тем, чем оно сделалось во время борьбы королевской власти с феодализмом. Условиями этой борьбы, – следовательно, силою феодализма – с одной, напряжением королевской власти и дружественных ей сил, с другой стороны – определялась и организация должностей. Не везде этот процесс имел совершенно одинаковые исходные точки и привел к одинаковым результатам. В Англии нормандское завоевание не принесло с собою феодальной системы в том виде, как она господствовала на континенте. Вильгельм-Завоеватель объявил себя полным господином всей земли(1179). Затем, рознь победителей и побежденных заставляла тех и других искать спасения в силе королевской власти. Поэтому личное управление короля через его непосредственные органы отличает эпоху первых нормандских королей. Нормандское государство видело сильное развитие бюрократии в то время, как феодальная Европа с презрением смотрела на центральную власть. Смутное время короля Стефана(1180) расшатало прежнюю систему. Вассалы почуяли свое значение, и Англия увидела даже господство кулачного права. Но первые Плантагенеты(1181) снова подняли значение короны, и централизация, особенно при Генрихе II, сделала быстрые успехи(1182). Борьба вассалов и народа с Иоанном Безземельным(1183) повела к изданию Великой хартии вольностей в 1215 году. Но Великая хартия не ослабила монархического принципа; она ввела его только в законные границы(1184). Несмотря на смуты несчастного времени Генриха III(1185), королевская прерогатива вышла непоколебленною из борьбы и дала свои плоды в знаменитую эпоху трех Эдуардов(1186). Эдуард I и его преемники опирались на новую силу – «среднего рыцарства» в графствах, в противоположность великим вассалам короны(1187). При взаимодействии этих сил в английском праве утвердились следующие начала: 1) король есть первый магистрат нации и источник всех других властей(1188); 2) поэтому всякая должность есть королевская комиссия, отправляемая для общих государственных целей(1189); комиссии даются лицам, как бы заранее рекомендованным короне по их общественному положению и отправляющим свою службу безвозмездно; эта система почетных должностей есть основа английского самоуправления(1190); 4) должностные лица действуют на основании закона(1191), под контролем независимого суда и парламента. Этими началами определяется государственный характер английских должностей, основанных на обычном праве (common law). Конечно, в последнее время и бюрократическая система сделала успехи в этом отечестве самоуправления(1192), но совокупность весьма многочисленных административных должностей не сведена еще в цельную систему и не подчинена общим началам, способным иметь влияние на прочие государства Европы. Ниже мы возвратимся еще к этому вопросу. § 6. История должностей на континенте Европы зависела главным образом от комбинации общественных ее условий. Политические учреждения отражали на себе склад общества, которому они служили. Общественные условия континентальной Европы сложились под влиянием феодальной системы. Два начала, одинаково важные, лежат в основании этой системы: 1) соединение прав государственного верховенства с землевладением; 2) отсутствие верховных прав в иерархических отношениях феодальных владельцев. Каждый владелец был суверенен в пределах своей территории(1193); права верховенства составляли как бы часть его поземельных прав(1194). С другой стороны, над вассалом не было власти суверенной; король, глава феодальной иерархии, не имел прав государя. Его сюзеренитет был совокупностью довольно скромных и весьма условных прав(1195). Если он и имел державные права, то они простирались исключительно на его домены, коронные владения.
Соединенные с частным правом, верховные права в феодальную эпоху осуществлялись на началах частного хозяйства, поэтому и администрация носила вотчинный характер. Вся система должностей была соединена с двором владельца, и придворные должности были органами управления. Таковы должности коннетабля, канцлера, сенешаля, кравчего, ловчего и т.д.(1196). Не должно, впрочем, думать, чтобы эта придворная администрация делала местного «государя» действительным главою управления. Этому противоречило бы все существо феодализма. Если большие коронные вассалы стремились расширить свои верховные права на счет власти короля (Франция) или императора (Германия), то вассалы второй руки поступали так же со своими сюзеренами. Права и обязанности суда, полиции, воинской власти, финансового управления соединялись с местным землевладением. Придворные должности связывались с важнейшими аристократическими родами. Права администрации и суда соединялись в руках вассалов второй и третьей степени, которые и были настоящими господами массы, заслоняя ее от короля и даже больших вассалов. Этого мало. Верховные права, поскольку они оставались в непосредственном распоряжении государей и крупных вассалов, отдавались сами по себе в лень, ввиду доходов, соединенных с отправлением должности. Государственное начало, выработанное и оставленное в наследство Европе Древним Римом, рассеялось в массе феодальных участков, так сказать материализовалось, по удачному выражению Лафферьера(1197). От этой материализации не ушла сама церковь.
§ 7. Этими данными определился процесс образования новой королевской власти, отразившийся и на развитии системы государственных должностей. Процесс этот слагался из следующих моментов:
1) постепенной конфискации верховных прав феодальных владельцев в пользу короля, следовательно в постепенной концентрации политической власти;
2) подчинения королям всей массы народонаселения, которая через это была эмансипирована от местной зависимости;
3) распространения действия королевских установлений и должностей на всю территорию, с устранением местных правительств от задач управления(1198). В связи с этим процессом и история должностей представляет несколько резко определенных моментов. Первый момент соответствует той эпохе, когда королевская власть не выделилась еще из массы феодальных установлений, как учреждение sui generis. Второй соответствует эпохе постепенного развития и торжества королевской власти. Третий – эпохе образования правомерного государства, торжеству конституционных начал. § 8. Во время полного и бесспорного господства феодальной системы, когда короли входили, так сказать, в состав феодального общества, должностные лица, окружавшие короля, находились в одинаковом положении со слугами всякого вотчинника. Они были слугами короля, Защита его личных прав, попечение об его личных интересах были их единственною задачею. Начала вотчинного государства проникали королевскую администрацию так же, как и администрацию каждого феодального владельца. Положение ее видоизменяется с переменою отношений королей к феодальному обществу, с того времени, как они выступили против него во имя новых идей. Для преобразования этих отношений, королям нужно было найти для себя точку опоры сие феодального строя. Первоначально эта точка опоры указана была церковью. Она выдвинула вперед некоторые нравственные требования, извлеченные из священного писания. Так она провозгласила обязанность короля защищать слабых против сильных и т.п.(1199). Как ни общи были эти требования, но они имели огромное значение для зарождавшейся государственной власти. Они возвысили королевскую власть над их прежним вотчинным миросозерцанием; они расширили их требования по отношению к вассалам, показав всю недостаточность номинального «сюзеренитета» для осуществления новых задач. Короли начинают сознавать иное свое призвание, становятся на служение новой идее(1200). Но решительное влияние на преобразование королевского управления имела внутренняя борьба элементов феодального общества, т. е. движение общие. Из-под феодальной иерархии вдруг высвободилась новая сила, непохожая на «вассальство», объявила последнему непримиримую войну и заключила союз с королевскою властью. Это движение имело важные последствия. Во-первых, оно подорвало могущество феодальной аристократии и тем облегчило задачу королей. Во-вторых, оно дало новое, реальное основание для королевской власти. До сих пор король стоял во главе феодального общества как его бессильный сюзерен. Движение общин выдвинуло вперед нацию(1201), становясь во главе которой короли превращаются в действительных государей. Они могут уже противополагать задачи своего правительства частным интересам, во имя общего блага. В-третьих, развитие городского самоуправления имело неотразимое влияние на политическое развитие Европы. В их среде практически и даже теоретически выработались новые начала государственного управления. Здесь, в противоположность феодальному порядку, общий интерес в первый раз выступает на первый план. Власть впервые делается общественною и ответственною должностью. Оживление торговли и ремесел, образования, изучение римского права, сложные отношения и новые потребности, неизвестные первобытному «хозяйству», повели к уяснению новых отраслей администрации. Новая организация суда, сложные полицейские установления, мудрое финансовое управление – все это родилось в городах(1202). Если города не могли остаться полунезависимыми государствами, если они должны были подчиниться требованиям более широкого национального единства, то выработанные ими начала и учреждения не умерли. Они были внесены в новое государство общественным классом, вышедшим из городов, буржуазиею, составлявшею долгое время опору королевской власти(1203).
§ 9. Под влиянием нового движения зарождается и укрепляется идея государственных должностей. Должностные лица остаются слугами короля, в том смысле, что они видят в силе королевской власти точку опоры для разрешения всех общественных и политических вопросов своего времени. Они понимают, что только королевский суверенитет может подчинить себе и объединить все элементы общества; они проповедуют безусловное повиновение власти короля потому что в этом повиновении – опора их собственной власти. Все усилия их направлены к тому, чтобы утвердить в общем сознании суверенитет короля; королевская власть выводится из слов священного писания, из мнений римских юристов и из философских соображений(1204). Полное и ясное отражение этих идей можно найти в знаменитом сочинении Бодена(1205). Здесь впервые представляется полное и всеобъемлющее учение о суверенитете(1206) и о государственных должностях, как органах этого суверенитета. К этим светским, так сказать, условиям возвышения королевской администрации, в значительной части Европы присоединились и религиозные. Реформация в своей борьбе с папским престолом опиралась на светскую власть, которую она старалась возвысить всеми силами(1207). Поэтому абсолютизм сделал большие успехи в протестантских государствах континентальной Европы.
Но во всех этих аргументах проглядывает новое стремление. Королевская власть, в глазах новых ее слуг, является как бы средством для осуществления разнообразных задач государства. На место прежнего вотчинника становится носитель известной идеи. Он служит ей вместе с органами своими – должностными лицами. Правительственное всемогущество является средством обеспечения благосостояния и безопасности государства(1208). Новое чиновничество воплощает в себе идею полицейского государства. § 10. Проявление и применение этой идеи были весьма различны. Она сослужила большую службу народным интересам. Но в дальнейшем развитии обнаружились ее несостоятельность и великий практический вред. С одной стороны, в убеждениях должностных лиц и в науке утверждается начало, что должностное лицо есть нейтральный и бесстрастный орган государства. В XVII столетии Myler ab Ehrenbach в сочинении своем Hyparchaeologia писал: «magisratus sive officialis est praefectus societatis, cui a majestate, aut ab eo qui publica regendi potestate pollet, sub certo salario concessa est potestas de negotiis reipublicae cognoscendi, judicandi etc… ad utilitatem regendae reipublicae, ut ipsum imperantem in oneribus reipublicae sublevet»(1209).
Согласно этим началам, совокупность государственных должностей явилась особым организмом, а совокупность служащих, особым общественным классом, с своими правами и обязанностями*(1210). Эта общественная сила в свое время много сделала для утверждения новых государственных начал. Но невыгодные стороны полицейского государства не замедлили обнаружиться.
§ 11. Разложение начал государственной администрации в эпоху, предшествовавшую Французской революции во Франции и революционному движению XIX ст. в остальных государствах западной Европы, зависело от многих причин.

  1. Начало правительственного всемогущества, как средства государственного благосостояния, было оружием чрезвычайно опасным. Оно давало хорошие плоды только в руках таких людей, как Кольбер, Фридрих II и т. д. В руках же дюжинных представителей государственной силы оно сделалось средством обеспечения не всеобщего блага, a казенного интереса, которому приносились в жертву самые законные частные и общественные интересы. Сила бюрократии долгое время подавляла развитие общественных сил. Она не знала общественного контроля и не останавливалась пред чьими-нибудь правами. Особенно печальны были последствия этого порядка вещей во Франции. Один из лучших историков французского права замечает следующее: «Ничто так не способствовало к подавлению и порче нации, никакая сторона не действовала так могущественно на соседние государства, как пример, подаваемый им полным развитием господства чиновничества (Beamtenherrschaft) во Франции. Ни одно государство не наметило так скоро основные черты централизации и не допустило поглощения всей жизни государства чиновничеством, как Франция»*(1211).
  2. Понятно, само собою, что при всемогуществе государственных должностей деятельность их не могла быть подчинена строгим, законным нормам. Господство закона – вещь неслыханная в дореволюционной Европе. То, что считается теперь отличительным признаком правомерного государства: отличие закона и административного распоряжения, не могло установиться при старом порядке. Инструкции, предписания, распоряжения занимали место закона, подчиняя себе волю служащего*(1212).
  3. Магистратура и бюрократия, некогда союзники королевской власти, добровольно наложившие на себя долг безусловного повиновения, скоро сделались пассивными орудиями в руках высшего правительства. Положение служащего не было обеспечено. Произвольные смещения и другие меры, столь же произвольные, обратили служащего в «слугу» в худшем смысле этого слова. Недаром раздались в это время горькие жалобы такого человека, как Мозер*(1213).
  4. Хотя начало новой системы должностей и образовалось в противоположность вотчинному началу, но в свою очередь оно приняло в себя некоторые элементы вотчинного права. Одним из таких явлений была продажность должностей, развившаяся как во Франции, так и в Германии(1214). По некоторой иронии судьбы, некоторые писатели даже защищали продажность должностей(1215); действительно, она была некоторым оплотом против произвола в распоряжении судьбою служащих.
    § 12. Политическое движение, начавшееся на континенте Европы с 1789 года, обновило начала государственной администрации в монархических государствах. Процесс перерождения должностей зависел от следующих условий: 1) от признания определенных прав личной свободы граждан, прав, занесенных в основные законы страны; 2) от разделения властей законодательной, судебной и административной; 3) от установления новых оснований ответственности администрации при неответственности главы государства.
    § 13. Признание прав личной и политической свободы граждан видоизменило положение администрации во многих отношениях. Провозглашением свободы промыслов, печати, совести и передвижения, установлением мер против произвольных арестов, самовольного отчуждения частных имуществ и т. д.- были определены более точные границы государственной власти вообще. Изменились формы деятельности государственной администрации и, отчасти, предмет ее. Администрация не могла уже позволять себе тех произвольных мер над личностью и собственностью гражданина, как прежде; явились такие общественные сферы, где правительственное вмешательство значительно уменьшилось, а права личной предприимчивости усилились. До 1789 года отношение государства к управляемой массе фактически определялось как отношение казенного, правительственного интереса, защищаемого всемогущею администрациею, к интересу частному, терпимому в весьма узких пределах. С 1789 г. понятия об «общем интересе» изменились и расширились. Вместе с тем установилась и утвердилась, под влиянием политической свободы, большая связь между администрациею и обществом. Постепенно развивавшееся право граждан на участие в государственном управлении, влияние народного представительства, вносило в государственную администрацию новые и важные интересы. XIX ст. видело и видит быстрое развитие задач внутреннего управления, тогда как старое государство жило фискальными, узкополицейскими и внешними политическими интересами. Развитие промышленности, раздоры между трудом и капиталом, рабочий вопрос, банковое дело, задачи общественной гигиены, народного продовольствия и образования, железные дороги, телеграфы – все это потребовало сильного развития средств внутреннего управления. Вместе с тем и администрация получила, в значительной степени, общественный характер. Должность сделалась не только политическою, но и общественною функциею, и служба получила значение общественного призвания. Вместе с идеею государства и понятие должности обогатилось новым содержанием; оно сделалось и самостоятельнее, т. е. менее зависимым от исключительно политического интереса. Деятельность служащего не только de jure, но de facto может направляться не только правительственными соображениями, но и интересами общественной жизни(1216). § 14. Торжество новых начал влияло на утверждение начал законности в управлении. Они нисколько не устранили административных распоряжений, направляющих деятельность разных органов управления. Напротив, новый порядок, проведя определенную черту различия между законодательною и исполнительною властью, указал последней ряд самостоятельных задач с правом самостоятельного их осуществления. Самостоятельное же административное действие немыслимо без права распоряжения, в котором выражается воля исполнительной власти. Но вместе с признанием свободы администрации явилась необходимость поставить ее в законные пределы, подчинить ее законам, определяющим компетенцию властей и права частных лиц. Соглашение права распоряжений с силою закона есть одна из важнейших задач современного европейского государства. Для разрешения этой задачи установляется между прочим принцип юридической ответственности администрации за ее действия, противные закону(1217). Начала этой ответственности ни в чем не напоминают ответственности должностных лиц старого порядка.
    При старом порядке, допускавшем смешение законодательной и исполнительной властей, когда между волею главы государства, выразившейся в законодательном порядке, и тою же волею, проявившеюся в порядке исполнительном, нельзя было провести строгого различия, нельзя было и говорить об ответственности администрации пред законом. Речь могла идти только об ответственности за неисполнение воли главы государства или высшего правительства, в какой бы форме она ни выразилась. Только с выделением закона и законодательной власти явилась возможность установить особую ответственность должностных лиц пред законом. Она должна была получить и особый характер.
    С установлением начал законного управления установляется и принцип самостоятельной ответственности администрации за ее действия. Монарх как глава государства, т. е. как вершина и законодательной и административной властей, выделяется из правительственного организма и покрывается фикциею непогрешимости и безответственности. Вся тяжесть ответственности падает на советников короны и на подчиненную администрацию.
    Принцип самостоятельной ответственности администрации проводится в следующих отношениях: 1) высшие представители административной власти ответствуют за законность распоряжений, исходящих от короны и скрепленные (контрасигнированные) ими; 2) они ответствуют за собственные распоряжения, издаваемые в силу данных им прав; 3) подобно тому, как советники короны не могут быть покрыты безответственностью короля, подчиненные органы администрации не могут быть покрыты ответственностью своего начальства. Лицо, исполнившее незаконное предписание, отвечает наравне с лицом, давшим его; 4) наконец, каждое должностное лицо отвечает за собственные свои распоряжения.
    Начало самостоятельной ответственности устранило принцип пассивного повиновения из области администрации, заменив его началом повиновения закономерного. Вместе с тем должность, в принципе по крайней мере, перестала быть пассивным орудием в руках начальствующего лица. Каждому должностному лицу открылась возможность, в законных пределах и не расходясь с общим направлением правительства, следовать собственным убеждениям и понятиям о пользах государства. Еще при господстве старого порядка, знаменитый прусский министр Штейн писал в 1808 году: «Должностные лица (die Beamten) должны быть не мертвыми орудиями в руках власти, исполняющими ее приказания без собственной воли, как это было до сих пор, но они должны пещись о делах самодеятельно и самостоятельно, с полною ответственностью». Назначение их – «работать для государства в духе короля». Желание прусского реформатора могло осуществиться только в новое время. Конечно, практическое выражение этих начал в различных государствах Европы далеко от совершенства. Но это нисколько не уменьшает достоинства принципов, выработанных новоевропейскими государствами.
    § 15. С установлением новых начал управления явилась возможность и правильной организации должностей, сообразно роду предоставленной им власти и характеру возложенных на них функций. Явилось точное различие между областью законодательства, предоставленного совместной деятельности короны и народного представительства, от области исполнения в обширном смысле слова.
    Законодательные функции выделились из сферы должностной, в собственном смысле. Установления законодательные в государствах конституционных сделались частью верховной власти. Область исполнения разделилась между двумя порядками должностей – судебными и административными. Сообразно назначению судебной власти, призванной к самостоятельному применению закона в области гражданского и уголовного процесса, общая цель организации судебных должностей – обеспечение независимости судебных установлений. Суды суть установления подзаконные, в специальном смысле этого слова. Они призваны к разрешению тяжб и дел уголовных при помощи наличных постановлений закона; каждое судебное решение может быть только применением общего закона к данному случаю. Поэтому суд не может руководствоваться соображениями целесообразности, политических и общественных удобств, следовать духу партий и политике министерства. Все эти соображения требуют независимости судебной власти. Она обеспечивается: 1) коллегиальным составом коронных судов; 2) несменяемостью судей, в силу которой член судебного установления может быть отрешен от должности не иначе, как за преступление и по суду, и, без собственного согласия, не может быть перемещен с одного места на другое; 3) неответственностью судей за постановленные ими решения, если, конечно, не будет доказано по суду, что оно постановлено из-за корыстных побуждений; 4) изъятием судей из общего порядка служебной дисциплины, наград, повышений и т. д.
    Административные власти поставлены в иные условия. Закон определяет их задачи, компетенцию, степень власти. Но способ осуществления задач, совокупность мер, необходимых для известной цели, определяются обстоятельствами времени, места, коротко говоря – соображениями целесообразности. Этим объясняется значение административных распоряжений, руководствующих действиями правительственных властей. Этого мало. Администрация удовлетворяет не только целям управления, но и высшим политическим целям. «Политическая власть,- говорит Вивьен,- сообщает администрации свой общий дух, свою мысль, так сказать, свое знамя». Правительство республиканское иначе будет направлять свою администрацию, чем правительство монархическое; строго-конституционная монархия потребует от нее иных услуг, чем правительство, стремящееся к военной диктатуре. Потребность политического направления администрации в государствах конституционных, где власть фактически принадлежит данному парламентскому большинству, быть может сильнее, чем в монархиях неограниченных. Отсюда понятно, что администрации обеспечивается большая свобода действий, что от нее требуется больше единства и быстроты, чем от власти судебной. Этим целям удовлетворяет единоличный характер административных властей, большая дисциплина в отношении начальствующих к подчиненным. Но эти же условия требуют и более определенной и строгой ответственности органов исполнительной власти. Законы об ответственности являются главным условием нормальных отношений между исполнительною и прочими властями, главным обеспечением закономерности управления.
    Применение этих общих начал к отдельным законодательствам Европы определяется, конечно, историческими условиями каждой страны. Мы рассмотрим их ниже, поскольку это будет необходимо для уяснения начал русского права.
    ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ОБРАЗОВАНИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ В РОССИИ
    § 16. История должностей в России представляет свои особенности, уже в силу того факта, что Россия не знала феодализма, следовательно и вотчинного государства средних веков. Гипотеза о господстве начал частного права в государственном строе древней России вряд ли может быть принята(1218). Древняя Россия не знала территориального подданства, столь развитого в средневековой Европе; князь не был господином земли, входившей в состав волости; народонаселение не было частью этой земли. Право отъезда и перехода поддерживало личную свободу дружины и остального народонаселения. Вечевой обычай сдерживал долгое время развитие княжеской власти(1219). Вот почему нельзя согласиться с мнением Неволина, выставляющего следующую, между прочим, черту древнего управления: «Оно (управление) было устроено по примеру и в духе домашнего управления. Князь управлял своим княжеством так же, как частный человек управляет своим домом, потому что князья смотрели на свои владения как на частную собственность. Таким образом, для управления делами княжества существовали те же чины и должности, какие могли быть у всякого богатого владельца»(1220). Исследователи нашей старины были введены в заблуждение формою древнего управления, во многих отношениях сходного с управлением феодальных владений. Действительно, управление было устроено приблизительно по примеру домашнего управления. Но причину этой формы администрации должно искать вовсе не в том, «что князья смотрели на свои владения как на частную собственность». По весьма многим причинам князья не могли видеть в волостях своих частную собственность своего дома(1221).
    При исследовании существа древнего управления, т. е. управления домосковского, должно иметь в виду начало, проникавшее все общественные отношения того времени. Это личное начало, препятствовавшее строгому разграничению права частного и права публичного, начало, в силу которого мы видим смешение уголовного и гражданского процесса, отождествление преступления с личною обидою и т.д.(1222). Господство субъективного начала отразилось и на форме управления. Управление вообще было личною задачею и личным правом князя, который в принципе осуществлял его непосредственно. В глазах общества, в глазах самих князей наилучшим князем был тот, кто непосредственно, не доверяясь никому, отправлял правосудие и правил своею волостью(1223). Источники наши наполнены свидетельствами о таком непосредственном княжеском суде и управлении(1224). Начало это не было фикциею; при небольшом объеме княжеств и при несложных задачах управления князь легко мог быть судьею, военачальником и правителем своей волости. § 17. Если все акты власти исходили от князя, то отсюда уже понятно, почему управление образовалось «по примеру управления домашнего». Прежде всего князь, «сам творящий суд и расправу», не нуждался в постоянных установлениях, с строго определенною компетенциею. Конечно, князь нуждался в помощниках, в исполнителях его воли. Но права и обязанности этих лиц были основаны на личном поручении князя, дававшемся обыкновенно в каждом отдельном случае. В этом отношении справедливо замечание Неволина: «Повсюду для управления существовали только известные лица, а не места присутственные». Степень власти этих лиц была весьма различна. При определении ее должно иметь в виду различие между стольным городом княжества с его округом и теми местностями, которые ради удобства составляли особый административный округ. По справедливому замечанию проф. Сергеевича(1225), князь имел двоякое значение в княжестве: во-первых, он был центральною властью для всей своей волости; во-вторых, по отношению к стольному городу и его округу он являлся местною властью, непосредственно заведовавшею всеми частями управления. Понятно само собою, что при князе в том и в другом отношении не могло образоваться никаких самостоятельных должностей. Кроме совещательного органа, княжеской думы при князе состояли только чисто исполнительные власти – приставы, разные чиновники для сбора податей и пошлин (даньщики, бельщики, мытники, пятеньщики, мостовщики и т.д.). Более определенное значение имели придворные должности, имевшие, конечно, и общее административное значение(1226), именно дворские, дворецкие и казначеи. Во всяком случае, компетенция означенных должностных лиц не была и не могла быть определена с точностью. Все виды власти одинаково соединялись в руках князя, и исполнение отдельных поручений одинаково могло быть предоставляемо всем состоявшим при нем лицам. Не только судебная власть соединялась с исполнительною, но даже военное управление не было отделено от гражданского. § 18. Местности, отдаленные от округа стольного города, поручались на праве кормления наместникам и волостелям(1227). При определении существа этих должностей необходимо совершенно устранить нынешние представления о местных властях. В настоящее время местные установления представляют особую инстанцию в общем государственном управлении. В древнейшее время не было речи о правильной иерархии должностей. Наместник получал от князя поручение управлять вместо себя и пользоваться доходами с отправления своей должности(1228). Наместник заменял князя в данной местности. Следовательно: 1) подведомственные ему дела решались им окончательно, без доклада князю; 2) если, в виде льготы, князь освобождал отдельных лиц или целую совокупность лиц от подчинения местному суду – относительно их восстановлялась непосредственная власть князя. Так, в жалованной грамоте Ивану Петелину говорится: «А ведает свои люди всех сам Иван или кому прикажет… а кому будет чего искать на Иване или его прикащике ино их сужу яз сам князь великий или мой боярин введеной(1229)«. То же повторяется в многочисленных жалованных грамотах монастырям; 3) в случае въезда князя в округ наместника полномочие его как бы прекращалось и он сам делался местною властью(1230). То же самое должно сказать и о волостелях. Отношение между волостелями и наместниками не напоминает отношений между нынешними губернскими и уездными властями. Волостель так же заменял князя в волости, как наместник в городском округе. Предметы их ведомства были те же, за известными исключениями, но и они, по-видимому, установились в позднейшее время. Таковы последствия личного начала, господствовавшего в древней администрации: отсутствие правильно организованных должностей; смешение властей и ведомств; отсутствие точных иерархических отношений между должностными лицами. Древняя администрация, не достигшая до сознания о различии властей, тем менее могла различать степени власти. Лицо, исполнявшее поручение высшего, прямо заступало его место. Наместник или волостель заменял князя; наместничий тиун до известной степени заменял наместника(1231). Только в чисто исполнительных должностях замечается некоторая специализация.
    § 19. Характер управления находился в полном согласии и с характером службы. Напрасно будем мы искать в юридическом положении служащих существенных признаков нынешних служебных отношений. Лицо, служившее князю, было соединено с ним чисто личными, договорными отношениями(1232). Древняя Россия не знала служебной повинности, с такою силою развившейся впоследствии. Княжеская дружина составлялась из лиц, добровольно поступивших на службу и остававшихся на ней, пока им было угодно. Удаление от службы, отъезд к другому князю был ее полным правом, признававшимся и договорными грамотами(1233). Мало того. Князья обыкновенно находились в значительной зависимости от дружины. Князь, обыкновенно человек чужой в своей волости, старался привлечь на свою службу «лучших», влиятельнейших людей княжества. Эти «мужи» и составляли главный его оплот. Само Московское княжество обязано возвышением своим, между прочим, могущественному и искусному боярству, значение которого признавалось и Симеоном Гордым, и Дмитрием Донским(1234). Летописи наполнены свидетельствами самостоятельности дружины(1235). Понятно само собою, что «муж», являвшийся к князю, не подчинялся правилам служебной дисциплины и постепенного прохождения всех ступеней иерархии. Место на службе определялось общественным положением новобранца. Верно указание былины: «Ты скажись, молодец, кто твой род и племень? По роду тебе место дать, по племени жаловати»(1236). Знатный муж сознает свое право на почетное место в дружине и смотрит на службу как на средство удовлетворить своему честолюбию, показать свою удаль, побиться за землю. Составленная из таких лиц, дружина ничем не напоминает дисциплинированное чиновничество позднейшего времени. Иная организация службы требовала коренного преобразования служилого сословия. § 20. Соединение всех княжеств Северо-Восточной Руси под властью московского князя имело, как известно, решительное влияние на судьбу служилого сословия. Лучше сказать: сословие это сложилось под влиянием политики московских государей(1237). Уничтожение права отъезда и поместная система закрепили старую дружину, боярство, прежних удельных князей на государеву службу. Прежние «вольные слуги», которым обеспечивалась полная воля(1238), превращаются в холопов великого государя, пишутся уничижительными именами. Отъезд преследуется как государственная измена. Закон с точностью определяет, какое количество службы обязан нести каждый служилый человек с своего поместья(1239) и с вотчины. Отставка от службы допускается только при известных условиях(1240), также как и отпуска. За исправным отбыванием службы следит особое всесильное учреждение – разряд(1241). Уклонение от службы карается строго. Карательные меры этого рода следующим образом сгруппированы в Уложении 1649 года. Оно грозит за первый побег из полка кнутом, за второй – кнутом, убавкою поместного и денежного оклада, за третий – кнутом и отнятием поместья. За побег домой с бою – кнутом нещадным и отнятием половины поместных и денежных окладов; сотенному голове, отпустившему служилого человека без государева указа и воеводского ведома, – батогами и тюрьмой; воеводе также жестоким наказанием, «что государь укажет(1242)«. С изменением юридического положения служилого сословия видоизменяется и самая идея службы. Она становится теперь повинностью, отбываемою на государя и государство. Воеводы мало напоминают прежних наместников. «В значительной степени справедливы слова г. Чичерина: «Наместник заведовал делами на себя, воевода на царя»(1243). Наместники и волостели были уничтожены при Иване Грозном именно потому, что они не удовлетворяли, с точки зрения правительства, потребностям местного народонаселения(1244). В воеводских наказах первою обязанностью служащего выставляется попечение о царском интересе(1245). «Государево и земское дело» выдвигается на первый план. Судебники настаивают на точном и бескорыстном исполнении служащими своих обязанностей. Они воспрещают посулы(1246) и отказ в правосудии(1247). То же делает и уложение(1248). § 21. Реформа служилого сословия соединялась с другою переменою, чрезвычайно важной. Мы говорим об изменении отношений царской власти к администрации и суду. Власть московских царей без сомнения была сильнее власти князей древней России; последние не владели закрепощенными сословиями и имели пред собою свободное вече. Московские государи добили вечевой обычай в Новгороде, в Пскове и стали во главе тяглых сословий. Но древние князья имели больше непосредственного влияния на суд и управление, чем цари московские. Личный, непосредственный суд князя, в принципе, по крайней мере был общим правилом. В царской России непосредственное управление и суд царя становятся исключением. Цари, владея государством обширным, имея дело с усложнившимися задачами управления, не могли обходиться случайною и не регулированною помощью некоторых должностных лиц. Князь разделял свою власть с дружиною, посадниками и наместниками. Говоря языком экономистов, древнерусская администрация знала только простое сотрудничество, раздробление труда. В царской России зарождается сотрудничество сложное, некоторое разделение труда, специализация занятий. Явление это было последствием нового, неизвестного древней России начала, именно начала поручения, начала приказного. Начало поручения (приказа) предполагает, что верховная власть вверяет определенному учреждению известный род дел или лиц, с тем, что учреждение это ведает порученные ему предметы самостоятельно, на основании уставов, докладывая государю только о тех делах, которых зачем- либо вершить «не мочно». Приказное начало довольно определенно выступает еще в судебнике Ивана III. Во-первых, судебник прямо поручает отправление правосудия боярам и окольничим(1249), почему они являются не пособниками князя в отправлении правосудия, но самостоятельными органами правосудия. Далее, предполагалось, что каждый «судья» будет иметь свою компетенцию; каждый боярин обязывался «давати всем жалобникам управа во всем, которым пригоже; а которого жалобника а не пригоже управити, и то сказати великому князю, или к тому его послати, которому которые люди приказаны ведати». То же и еще определеннее говорит царский судебник(1250). Термин, употребленный в первый раз по отношению к суду, сделался родовым вскоре после Ивана III: именем приказов обозначались места центрального управления(1251). Хотя рядом с названием «приказ» существовали и другие названия, например четверть(1252), дворец(1253), изба(1254), двор(1255), но слово «приказ» сделалось родовым. Так, Котошихин все места центрального управления называет общим именем «приказы», хотя при исчислении отдельных приказов употребляет и другие названия(1256). § 22. Прямыми последствиями приказного начала должно признать следующие: 1) разделение дел между отдельными установлениями по их роду и виду, 2) появление понятия о компетенции учреждений(1257), 3) признание известной самостоятельности учреждений, в круг деле, им порученных. Личные, непосредственные распоряжения царя имеют место: а) по тем делам, которых за чем-либо в приказах вершить «немочно», и которые потому требовали доклада государю(1258); б) в случае жалобы частных лиц государю на злоупотребления приказов и неправый суд(1259); в) по делам, прямо изъятым из ведомства общих установлений и взятых в непосредственное ведение царя(1260); 4) определяя компетенцию известных учреждений, правительство должно было определить порядок их деятельности известными уставами или наказами. Впрочем, эта сторона законодательства была мало развита в московской России. Одни только судебные места имели пред собою определенный, писаный закон. Таковы судебники и Уложение. Прочие места если и руководствовались общими правилами, то правилами, выработанными практически, путем приказного обычая. Местные начальства, воеводы, получали свои наказы, но они были составлены в довольно общих выражениях(1261); 5) с развитием приказного начала явилась и возможность установить некоторую служебную иерархию. Явилось разделение должностей на местные, центральные и высшие. В конце XVI и в XVII веке установилось уже известное отношение и различие между царскою думою, приказами и местными должностями(1262). § 23. Новые начала государственного управления, зародившиеся в Московском государстве, не получили, однако, должного развития и применения. Много причин препятствовало старой администрации получить строго государственный характер. Главнейшие из них были 1) особый склад служилого сословия; 2) сохранившаяся сила личного начала, не устраненного системою приказных должностей; 3) отсутствие надзора за деятельностью административных лиц и отсутствие правильных начал их ответственности. § 24. Великим князьям московским удалось вполне закрепостить прежнюю дружину. Исчезла ее прежняя свобода, исчезли, особенно во время Ивана Грозного, старые роды бояр, которых Дмитрий Донской приказывал слушать своим детям. «Прежние большие роды князей и бояр,- писал Котошихин,- многие без остатку миновались»(1263). Несмотря на это многие остатки старины уцелели в позднейшее время, не поддаваясь силе новых законов и задерживая развитие государственного управления.
    Сила старого «породного» начала выразилась в обычае местничества. Служилый класс, потомки старых боярских и княжеских родов, беспрекословно несли государеву службу, писались царскими холопами и уничижительными именами. Но царская власть, при назначении на должности, при раздаче наград должна была сообразоваться с породою лица. Боярин А. не мог служить под боярином Б. или вместе с окольничьим В. Он не мог довольствоваться тою же наградою, какую получил другой его товарищ, если последний не равнялся с ним породою. Местничество было не только обычаем, но правом, и в разряде велись формальные процессы для охранения этого права, если оно было нарушено в том или другом случае. В этих спорах, становившихся с каждым годом смешнее и тягостнее, в этом «богопротивном» местничестве выразилось, однако, старое начало, что известный круг лиц порождению своему имеет право на особенную близость к государю, на особенный почет в государстве. Сожжение разрядных книг в 1682 году(1264) не искоренило окончательно старого обычая. Нужны были крутые меры и личный пример Петра, чтобы ввести в государственную службу другие начала. Продолжавшееся господство личного начала выразилось: а) в организации приказов и б) в распределении между ними предметов ведомства. В приказ сажали обыкновенно несколько лиц, но из этого не следует, чтобы приказы были коллегиями(1265). Первенство «старшего боярина» давало ему перевес над «товарищами»(1266). Нередко эти «товарищи» были связаны с ним кровным родством, иногда чрезвычайно близким(1267). Самая иерархия приказов определялась «породою» и общественным положением лица, ими управлявшего(1268). Понятно, как при этих условиях плохо были определены границы и задачи властей. Одному и тому же лицу или установлению «приказывались» самые различные вещи(1269). Например, в Разрядном приказе, по общему правилу, ведомы были «всякие воинские дела, и городы строением и крепостьми и починкою и ружьем и служилыми людьми»(1270). В то же время он имел и другие административные и даже судебные обязанности(1271). В приказе большого дворца ведалось дворцовое хозяйство: «да в том же приказе ведомы больши 40 городов, посадские люди, тяглом и податьми»; да в том же приказе ведомы печать и собирают печатные пошлины с грамот и с иных дел(1272). В Приказе большой казны были ведомы: «гости, и гостиная и суконная сотни, и серебреного дела мастеры и многих городов торговые люди… и денежный двор… и железного дела завод, от Москвы 90 верст, под Тулою: и делают железо, и пушки, и ядра льют про царя». Отсутствие правильной системы в распределении задач вело к чрезмерному размножению приказов, которые сами не знали своей компетенции(1273). Путаница приказных отношений гибельно действовала и на местное управление.
    При отсутствии правильной системы распределения задач самое число приказов было неопределенно. Они возникали из чисто случайных поручений, и количество их то уменьшалось, то увеличивалось без всякого плана. Меры к упрощению приказного управления состояли в соединении приказов в одно управление. Иные приказы сливались с другими; другие, не уничтожаясь, подчинялись высшему заведованию одного, в качестве присудных ему. Но законодательство не всегда руководствовалось правилом «соединять однородное и разделять разнородное». Например, Земский приказ соединился с стрелецким; костромскою четвертью, в 1698 г., управляли те же судьи, что и Стрелецким приказом. В местном управлении путаница была еще ужаснее. Жители под конец не знали, y какого начальства искать им управы.
    § 25. Неудовлетворительность и злоупотребления администрации зависели также от недостаточности средств надзора за нею и слабого развития ответственности должностных лиц. Средствами сдерживать злоупотребления служащих были: 1) частая смена их; 2) страх царской опалы; 3) челобитья местных жителей. Но все они не приводили к удовлетворительному результату. Воеводы, назначаемые на краткий срок, спешили воспользоваться им для личного обогащения; челобитья редко доходили до государя, и еще реже постигала виновных опала. Только правильная система контроля и ответственность могла уменьшить злоупотребления. Но их не выработала Москва(1274). ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. ОБРАЗОВАНИЕ ДОЛЖНОСТЕЙ С ПЕТРА ВЕЛИКОГО § 26. Реформа Петра Великого положила основание системе органических должностей, отличной от системы приказной(1275). Система органических должностей в России явилась не в качестве реакции против вотчинно-феодального порядка, а как средство внести начало законности и порядка в область всесильного управления, как средство упорядочить, так сказать, само государство. В таком духе задумал свою реформу Петр Великий. Понятие органической должности предполагает существование определенного и постоянного установления, с указанным для него в законе кругом ведомства и степенью власти. Поэтому совокупность прав и обязанностей, соединенных с должностью, не зависит от лица, ее занимающего; она является прямым последствием существа и рода дел, ей предоставленных. Здесь не место останавливаться на подробностях истории должностей со времени Петра I. Для нашей цели достаточно будет остановиться на главных началах, внесенных реформою этого государя и постепенно развивавшихся до настоящего времени.
    § 27. Система законом организованных должностей предполагает разграничение между деятельностью главы государства и управлением учрежденных им мест. Каждое установление действует на основании данного ему законом полномочия, следовательно имеет право на самостоятельное и, при известных условиях, окончательное решение предоставленных ему дел, под условием ответственности за нарушения своей законной обязанности. Следовательно, власть главы государства обнаруживается только в известном круге дел, ему непосредственно подведомственных. Законодательство Петра Великого положило основание строгому разделению двух сфер: области непосредственного действия монарха и области управления, вверенного разным государственным установлениям. Идеи преобразователя нагляднее всего выразились в законах, касавшихся отправления правосудия. Они были вызваны практическими неудобствами, раздражавшими Петра, – именно старым обычаем обращаться прямо к государю по своим тяжебным делам. Этот обычай вызвал множество запретительных указов(1276). Между ними особенно замечателен указ 1718 года(1277), установивший следующие начала, подтверждавшиеся и впоследствии: первое, чтобы никакого чина люди о делах, принадлежащих до расправы на то учрежденного правительства, отнюдь самому Его Царскому Величеству прошения своего не подавали; второе, чтобы челобитчики при подаче прошений соблюдали порядок установленных инстанций(1278); 3-е, крайним пределом для всех челобитных должен быть Сенат, на который уже воспрещается приносить жалобы(1279).
    В более спокойных выражениях, но также ясно высказано начало самостоятельности коллегий и других установлений в их регламентах. Не говорим уже о Сенате, указы которого, по силе своей, были приравнены к указам самого государя(1280), но и другим коллегиям дано право самостоятельно ведать свои части, в пределах регламентов. Так, в Манифесте об учреждении духовной коллегии сказано: «Повелеваем всем верным подданным Нашим всякого чина, духовным и мирским, имети сие за важное и сильное правительство, и у него крайния дел духовным управы, решения и вершения просить, и судом его определенным довольствоваться, и указов его слушать во всем, под великим за противление и ослушание наказанием против прочих коллегий». По общему правилу, обращение подчиненных установлений к верховной власти допускалось в том случае, если законы и регламенты оказывались недостаточными и требовалось дополнение их новыми узаконениям и правилами(1281). С некоторыми изменениями и ограничениями, начала, установленные Петром Великим, дошли до нас и выражены в основных законах, равно как и установлениях мест судебных(1282). Отправление правосудия предоставлено судебным установлениям; так, по 213 ст. учрежд. мин. «власть судебная во всем ее пространстве принадлежит сенату и властям судебным»(1283). Функции управления распределяются следующим образом: «Власть управления во всем ее пространстве принадлежит государю. В управлении верховном власть его действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него местам и лицам, действующим его именем и по его повелению»*(1284). Компетенция и степень власти каждого установления определяются законом.
    § 28. Система органических должностей предполагает распределение между ними предметов ведомств сообразно их роду и виду. Другими словами, каждой должности соответствует определенная компетенция, определяемая а) родом дел и б) степенью власти.
  5. Различие компетенции по роду дел, в высшем своем выражении, должно подчиняться началу разделения властей, законодательной, судебной и административной. Но признание и практическое применение этого начала предполагает значительное политическое развитие страны, какого, конечно, не имела Россия не только во время Петра Великого, но и долгое время после него. Поэтому разграничение компетенции разных установлений на первый раз определилось не родом власти, a родом дел.
    а) Генеральный регламент, данный учрежденным в 1717 и след. годах комиссиям, разделяет их именно по роду предоставленных им дел. Таковы были: 1-я, коллегия иностранных дел, для внешних сношений(1285); 2-я, камер-коллегия, ведавшая «всякое расположение и ведение доходов денежных всего государства»(1286); 3-я, юстиц-коллегия, ведавшая «судные и розыскные дела»; в той же коллегии в ведении и Поместный приказ»(1287); 4-я, ревизион. коллегия – «счет всех государственных приходов и расходов»; 5-я, воинская – «армии и гарнизоны и все воинские дела»; 6-я, адмиралтейская – «флот со всеми морскими воинскими служители, к тому принадлежащими морскими делами и управлении); 7-я, коммерц-коллегия – «смотреть над всеми торгами и торговыми действии»; 8-я, штатс-контора (казенный дом) – «ведение всех государственных расходов»; 9-я, берг-коллегия и мануфактур-коллегия – для заведования горным делом и попечения над ремеслами и рукоделиями. Задачи местного управления были распределены между многочисленными, вновь учрежденными должностями(1288). Каждой коллегии воспрещено вмешиваться в компетенцию другой(1289). Классификация, установленная Петром Великим, послужила основанием для дальнейшего развития разных отраслей управления. Она должна была испытать, впрочем, множество превратностей. Особенно пострадали местные должности(1290). Вскоре после смерти Петра, созданная им система местных должностей была уничтожена и не вызвала существенных улучшений до Екатерины II. В манифесте об учреждении губерний императрица жаловалась, что «в одном и том же месте, где ведомо правление губернии, и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею и, сверх того, еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания»(1291). Учреждение о губерниях исправило это неудобство и положило основания правильному разделению труда в местном управлении, но зато система высшего управления осталась без должной организации. Правда, Екатерина II думала сосредоточить силу управления в управлении местном. Местные палаты должны были заменить прежние коллегии(1292). Но de facto мысль Екатерины не осуществилась и не могла осуществиться. Многие задачи администрации по-прежнему требовали действия высшего правительства. Для разрешения их сосредоточивались обширные полномочия в руках генерал-прокурора(1293); императрица прибегала и к началу личных поручений. Рядом с управлением генерал-прокурора и системою личных поручений остались и некоторые коллегии(1294). Все это, вместе взятое, должно было привести к большим беспорядкам, от которых администрация спасалась только организаторскими способностями Екатерины. Но уже при ближайших ее преемниках запутанность высшего управления приняла угрожающие размеры(1295). При императоре Александре I учреждение министерств вызвано было именно необходимостью «разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою»(1296). Хотя эта мысль и не была осуществлена сразу и компетенция министерств менялась и меняется до сих пор, но в общих чертах начало разделения труда осуществлено в этой системе.
    б) С большим трудом прокладывало себе дорогу начало разделения властей – законодательной, судебной и административной. При Петре Великом в высших установлениях можно видеть соединение всех трех функций. Сенату поручаются управление государством и судебные обязанности; в то же время ему принадлежит инициатива и обсуждение законодательных вопросов(1297). Не меньшими правами облечены и коллегии. Несмотря на то, что юстиц-коллегия была учреждена специально для расправы(1298), но каждая из коллегий имела известную долю судебной власти. Нечего говорить уже о том, что три коллегии, военная, адмиралтейская и духовная (святейший синод), по необходимости имеют свою специальную юрисдикцию. Но затем камер- и штатс-контор коллегии имеют право суда «по делам, касающимся казны, различных переборов денег, провианта, растраты их» и т. д. Главный магистрат судит купечество; Берг- и мануфактур коллегии – лиц, владеющих фабриками и заводами, с подчиненными им лицами и крестьянами»(1299). Наконец, коллегиям дозволялось «ежели что усмотрит к произведению какой государственной пользы доносить Его Величеству, тако ж и сенату с подлинными обстоятельствы на письме, со приложением своей коллегии мнения»(1300). В местном управлении предполагалось отделить юстицию от администрации(1301); но это намерение не осуществилось(1302).
    При Екатерине II некоторое разграничение двух функций было приведено Учреждением о губерниях. Учреждены суды разных инстанций и начальникам губерний запрещено вмешиваться в отправление правосудия(1303). Тем не менее им была открыта широкая дорога для влияния на суды и обеспечена некоторая доля участия в правосудии, что уцелело до последнего времени. Независимо от этого, административные установления имели много судебных функций, как, например, губернское правление и земские суды. В области высших установлений, судебная власть все более и более сосредоточивалась в руках Сената(1304), пока, наконец, при Александре I не было объявлено его исключительною принадлежностью(1305). Но провозглашение такого принципа не устранило участия посторонних элементов в отправлении правосудия. Во-первых, по существу прежних форм процесса, весьма многие судебные дела должны были восходить на разрешение верховной власти через законодательное учреждение – Государственный совет(1306); во-вторых, министерствам открывалось участие в судопроизводстве по некоторым делам(1307). Такой порядок продолжался до издания судебных уставов. Еще труднее было провести резкую границу между законодательною и исполнительною властями, следовательно между законом и распоряжением. XVIII столетие не приступало к этой задаче. В XIX веке разграничение между этими властями, по-видимому, установлено было учреждением Государственного совета как законодательного и министерств – как исполнительного установлений. Как осуществилось это предположение, будет сказано ниже. § 29. Третий признак органических должностей состоит в том, что деятельность их основывается на законе, и притом в двояком смысле : 1) на всей совокупности законодательных норм, определяющих права и обязанности подданных, общие права и обязанности правительства, и 2) на уставах, наказах и т.д., определяющих специально компетенцию данного установления(1308).
    Петр Великий, при издании уставов, регламентов и т. д. для вновь учрежденных должностей, первоначально руководствовался тем мотивом, «дабы всякой чин знал свою должность, и обязан был своим званием и неведением не отговаривался»(1309). Но впоследствии, с дальнейшим развитием должностей, начало это повело к более важным результатам. В общих чертах они состояли в следующем: 1) В организации государственных установлений по началам, наиболее, с точки зрения преобразователя, удовлетворявшим условиям законности. Организация принимает коллегиальную форму. Уже в 1713 году, при учреждении по губерниям ландратов, Петр Великий ясно высказал, почему он предпочитает коллегиальное начало всем другим. «А дело их то, что им все дела с губернатором делать и подписывать, а губернатор у них не яко властитель, но яко президент» и т. д. Следовательно, Петр заботился, чтобы в губернии не было самовластных властителей, какие были в приказах и на воеводских должностях. Личное начало отождествляется в его глазах с принципом произвола. В 1718 году он писал о коллегиях: «коллегии, т. е. собрание многих персон, в которых президенты или председатели не такую мочь имеют, как старые судьи, делали что хотели; в коллегиях же президент не может без соизволения товарищей своих ничего учинить». Наконец, в 1721 году, по поводу учреждения духовной коллегии, Петр объяснил весьма подробно все выгоды коллежского управления(1310).
    При системе коллегиального управления начало законности обеспечивается а) самостоятельностью коллегий, т. е. началом закономерного повиновения относительно их начальств, и б) системою надзора за деятельностью коллегий. Начало ответственности, столь важное при системе единоличных должностей, не применяется в такой мере к коллегиям, где оно является средством добавочным(1311). 2) Самостоятельность коллегий, осуществление начала закономерного повиновения, должна быть рассматриваема с двоякой точки зрения: а) в отношениях всей коллегии к высшему правительству и б) в отношениях отдельных членов коллегии (и служащих при коллегии) к президенту. И тот и другой вопрос был разрешен Петром Великим. а) Подчиняя коллегию сенату, Петр дал им, однако, право не чинить исполнения по указам, «противным его величества указам и высокому интересу», и представлять о том сенату(1312). Это право, в измененном виде, вошло и в свод действующих законов(1313). б) Самостоятельность отдельных членов коллегии выразилась: а) в свободе мнений при рассмотрении дел; б) в праве и обязанности неисполнения незаконных предписаний. в) Генеральный регламент, говоря о подаче голосов в коллегиях, постановил, между прочим: «причем каждый член по своей присяге и должности обязан, пока о котором деле рассуждают, мнение свое свободно и явственно объявлять, по правому своему разумению и совести, не взирая на персону, так как в том пред его величеством и пред самим Богом ответ дать может» и т.д.(1314). Начало это принято в действующее законодательство и считается основным правилом для всех тех мест, где удержалось коллегиальное делопроизводство. Свобода мнений обеспечивается сенаторам(1315), членам государственного совета(1316), членам местных установлений(1317). г) Указ 1724 года, января 20, предписал всем служащим в коллегиях повиноваться своим начальникам во всем, что «не противно указам». Отсюда «возникала обязанность неисполнения» противных законам предписаний, под страхом ответственности(1318) и обязанность представления по начальству. Развитие этих начал в действующем законодательстве уже рассмотрено нами в I томе(1319). 3) При системе коллежского управления, интересы государства и законность действий обеспечиваются средствами надзора, теперь правильно устроенного. Петр Великий обратил особенное внимание на этот предмет. В его царствование были испытаны две системы надзора: система фискалов и прокуратура(1320).
    Система фискалов соответствует периоду областных реформ Петра, когда вся сила администрации была сосредоточена в губернских должностях, действовавших под верховным надзором и руководством сената. Назначение фискалов не состояло только в наблюдении за порядком и законностью делопроизводства в присутственных местах. Они не имели прямого и определенного законом участия в производстве дел. Обязанность фискала определяется так: «Должен он над всеми делами тайно надсматривать и проведывать про неправый суд, також в сборе казны и прочего, и кто неправду учинит, то должен обер-фискал позвать его пред Сенат (какой высокой степени ни есть) и тамо его уличить(1321). Подобным же образом определены обязанности прочих фискалов. Итак, фискал есть как бы публичный обвинитель, действующий скрытными средствами, «тайно» надсматривающий и «проведывающий». Из самого характера фискальской должности понятно, почему она возбудило всеобщее неудовольствие. Сам Петр сознавался, что чин фискальский «зело ненавидим». Учреждение это пало, не дожив до преобразований Екатерины II(1322).
    Прокуратура явилась в конце царствования Петра, с развитием коллежского управления. Начало ей было положено учреждением знаменитой должности генерал-прокурора, в 1722 году. Обязанность его должна была состоять: 1) в надзирании за тем, чтобы Сенат свою должность хранил и в своем звании праведно и нелицемерно исполнял(1323); 2) в наблюдении за тем, чтобы сенатские указы исполнялись подчиненными местами; 3) в наблюдении за деятельностью других коллегий, через подчиненных ему прокуроров. Последние, каждый относительно своей коллегии, были облечены правами генерал-прокурора. Средства прокурорского надзора не состояли уже в «тайном» проведывании о неправде; члены его состояли каждый при определенном установлении и пользовались явными, самим законом указанными средствами для противодействия беспорядкам и незаконным решениям. Главнейшим из них было право протеста, с правом представления высшему установлению и даже государю(1324).
    Система прокурорского надзора не только удержалась в последующем законодательстве, но и получила дальнейшее развитие. С изданием учреждения о губерниях и перенесением в них коллегий, прокурорскому надзору дан был весьма сложный вид(1325). В общих чертах он уцелел до последнего времени(1326), когда судебные уставы 1864 года преобразовали прокуратуру и дали ей иное назначение. Но, вместе с тем, права местного надзора сосредоточиваются в руках губернатора*(1327). В высших установлениях, должность генерал-прокурора (министра юстиции) сохранила часть своего прежнего значения.
  6. Коллегиальное начало, как общий принцип для всех частей управления, не удержалось в России. Со второй половины XVIII столетия начало личное делает неудержимые успехи. В начале XIX века оно получает торжественное признание и выражается в учреждении министерств. Коллегиальная форма уцелела только в сенате и в местных установлениях, преимущественно в судебных(1328). Следовательно, исчезла возможность и тех способов обеспечения законности управления, какие представляла коллегиальная форма. Самостоятельность членов коллегий заменилась строгим иерархическим подчинением своему начальству, подчинением, столь свойственным бюрократической форме. Средства надзора были уже неприменимы к системе министерств, оставалось обратиться к другому средству поддержания законности – именно к развитию ответственности должностных лиц. При первом учреждении министерств вопрос этот, по-видимому, был разрешен тем, что министры были поставлены под надзор сената, которому дано было право привлекать их к ответственности(1329). Но, по замечанию Сперанского, закон 1802 года не достиг своей цели(1330). В 1810 г., в пространной записке, поданной государю, он говорил, что недостатки системы 1802 года заключались, между прочим, в недостатке ответственности, которая «не должна состоять только в словах, но быть вместе и существенною(1331). Действительно, новое учреждение министерств, 1811 года, говорит об ответственности министров гораздо пространнее(1332). Свод учреждений губернских содержит в себе также много постановлений об этом предмете. Здесь содержатся а) постановления общие, касающиеся всех служащих в губернских установлениях(1333), и б) правила об ответственности некоторых лиц и мест в особенности(1334). Насколько осуществилась мысль Сперанского, мы увидим при изучении отдельных установлений. § 30. Распределение предметов ведомства и разделение властей тесно связано и с разграничением отдельных моментов – суда и администрации, т. е. с установлением инстанций в управлении, отличающихся друг от друга степенью власти и пространством действия. «Самою главною причиною неопределенности старинных инстанций,- говорит г. Дмитриев,- было неправильное разделение территории… для одних городов приказы составляли только вторую, а для других третью и даже четвертую инстанцию»(1335). Попытки более правильного разделения территории, а вместе с тем и установления инстанций, начинаются с Петра Великого. Но его попытки не увенчались успехом. Только учреждение о губерниях дало твердое основание и для разделения территории, и для иерархического отношения должностей(1336). Само учреждение о губерниях, после смерти Екатерины II, подверглось существенным изменениям. С одной стороны, некоторые инстанции, учрежденные Екатериною в местности, были уничтожены; с другой – появление министерств ввело в систему наших установлений новую инстанцию, устранив возможность непосредственного отношения верховной власти и Сената к местному управлению, о чем думала Екатерина II. Основными инстанциями для общего управления остались: 1) уездные установления; 2) установления губернские; 3) министерства; 4) Правительствующий Сенат. Независимо от общего управления, некоторые части представляют особые деления, которые будут рассмотрены ниже. На основании этих исторических данных здесь возможно будет представить классификацию наших учреждений. ГЛАВА ПЯТАЯ. КЛАССИФИКАЦИЯ РУССКИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ Для классификации государственных установлений представляются следующие основания: 1) степень власти, вверенной тому или другому установлению, 2) пространство действий власти, 3) роль власти и 4) состав установлений. I. По степени власти все установления империи разделяются на установления управления верховного и управления подчиненного. Основанием такого деления служат ст. 80 и 81 наших Основн. зак. Из них составляется IX отдел основн. закон., озаглавленный «О власти верховного управления». По смыслу приведенных статей, в управлении верховном власть государя действует непосредственно, в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется местам и лицам, действующим от его имени и по его повелению. Поэтому наши установления могут быть разделены на два разряда: одни из них участвуют вместе с монархом в непосредственном отправлении им власти верховного управления, другие ведают самостоятельно разные предметы администрации. Отсюда понятно, что первый разряд установлений, участвуя в непосредственных действиях неограниченного монарха, не может иметь и не имеет самостоятельной доли власти, следовательно, все этого рода установления имеют значение совещательных учреждений при императоре. Постановления их имеют значение мнений, ни в чем не связывающих императора, мнений, которые получают силу только после Высочайшего утверждения. Сюда относятся: Государственный совет, Совет министров и Комитет министров. Отличительная черта мест управления подчиненного состоит именно в том, что они облечены известною долею власти, почему, в пределах своей компетенции, они могут делать постановления, обязательные для управляемого ведомства. Юридическое положение подчиненного управления определяется 81 ст. Основных законов, где сказано: «предметы управления подчиненного, образ его действия, степень и пределы власти, оному вверяемой, во всех вообще установлениях, как высших государственных, так и низших, им подведомых, определяются подробно в учреждениях и уставах сих установлений». Отсюда следует, что компетенция каждого подчиненного установления вообще определяется актом законодательной власти. «Устав» или «учреждение», данные установлению, являются специальными узаконениями, на основании которых каждое место определяет круг своих задач, свои иерархические отношения к прочим местам и лицам, объем своих прав при разрешении вопросов управления и т. д. Основанная на законе, власть каждого подчиненного учреждения является и самостоятельною, в пределах ему указанных. Во главе подчиненного управления поставлен правительствующий сенат, которому, на основании 1-й ст. его учреждения, в порядке гражданского суда и управления и исполнения подчиняются все вообще места и лица, кроме тех, которые изъяты из этого подчинения особенными постановлениями. В области управления духовного, те же права принадлежат Святейшему Синоду. Высшими же установлениями, на основании их учреждения, являются и министерства. Задачи подчиненного порядка вверены местным установлениям, губернским и уездным, действующим под контролем Сената и министерств. Указанное здесь различие между установлениями управления верховного – с одной, и подчиненного, с другой стороны, составляет отличительную особенность русского государственного права, как права неограниченной монархии. В государствах конституционных этого основания для различия управления мы не находим. Но деление это не совпадает с разделением установлений на высшие и низшие, т. е. с делением, которое основывается на иерархических их отношениях. Выражения «верховные» и «подчиненные» указывают на отношения установлений к правам верховной власти, названия же «низшие» и «высшие» указывают на взаимные иерархические отношения этих установлений; так, напр., Сенат и комитет министров по отношению к губернским установлениям суть одинаково высшие установления, хотя Сенат относится к местам управления подчиненного, а Комитет министров – к области управления верховного. II. Разделение установлений в иерархическом отношении, в общих чертах, совпадает с их делением по пространству действия. В самом деле, высшими мы привыкли считать установления общегосударственные (сенат, министерства), низшими – установления местные. Но этот признак не общий и не единственный. Некоторые установления по пространству своего действия относятся к местным, a по роду дел – к высшим. Таков Кавказский комитет. Он предназначен для рассмотрения дел, возникающих в наместничестве кавказском. Но дела эти, по роду своему, относятся к числу тех, которые превышают власть кавказского наместника, министров, и требуют высочайшего разрешения. Оставаясь, по пространству действия, установлением местным, комитет причисляется к учреждениям управления верховного. Таковы и Сенат, и статс-секретариат Вел. кн. Финляндского, собственная Е. И. В. канцелярия по делам Царства Польского и т. д. Иерархические отношения установлений определяются двумя условиями, далеко не всегда совпадающими: 1) характером власти, предоставленной установлению или лицу; 2) пространством их действия. При определении характера власти каждого установления или лица должно иметь в виду различие моментов, содержащихся в составе как административной, так и судебной власти вообще. В общем составе административной власти должно различать три момента: 1) момент приведения в действие распоряжений начальствующих лиц. Этот момент предполагает деятельность чисто пассивную и совокупность лиц, которым она поручена, составляет, так сказать, физическую силу администрации. Таковы органы исполнительной полиции, сборщики податей, таможенные служители и т. д. Им не предоставляется право самостоятельных распоряжений; они не призваны к предварительному обсуждению правительственных мер. Они облекаются только тою степенью власти, которая необходима для приведения в действие распоряжений высших мест и лиц. С этою задачею сходна и другая – именно совершение различных приготовительных и исполнительных актов в делопроизводстве различных установлений: изготовление бумаг, докладов и т. д. по указанию начальствующих лиц. Канцелярские обязанности предполагают также деятельность пассивную и подчиненную. 2) Момент принятия мер, необходимых для осуществления отдельных и конкретных задач каждой части управления. Совокупность этих мер основывается: а) на общих законах; б) на специальных узаконениях, касающихся каждой части; в) на общих распоряжениях центральных властей; г) на местных условиях и удобствах. Власть этого рода, которую можно назвать властью действительного управления, по общему правилу, вверяется местным (губернским) установлениям, поставленным в непосредственное соприкосновение с жизнью и со всеми ее условиями. Но из этого не следует, чтобы наши центральные установления были устранены от задач этого рода, как это будет указано в своем месте. 3) Момент надзора за администрациею и сообщения ей определенного направления в общих видах правительства. В этом моменте администрация переходит за круг задач чисто исполнительной власти и соприкасается с задачами власти политической. Этим объясняется, почему власть этого рода вверяется министерствам и сенату, как об этом подробно будет сказано в своем месте. Но, вместе с тем, законодательство наше организует правительственный надзор и в местности, в лице генерал-губернаторов и губернаторов. Деятельность судебных мест распадается на следующие моменты: 1) рассмотрение дела и постановления решения; 2) проверка решения по жалобе тяжущегося или подсудимого, по протесту прокурора или ex lege (ревизия). Согласно этим моментам, прежнее судоустройство (действующее и теперь в местностях, где не введены судебные уставы 1864 года) предполагало три основные инстанции: а) уездные суды, магистраты (или ратуши) для рассмотрения дела в 1-й инстанции; б) палаты гражданского и уголовного суда в губерниях; в) правительствующий сенат. Новые уставы, с введением кассационного порядка, признали необходимым учреждение двух инстанций, для рассмотрения дела по существу и одну инстанцию кассационную, для рассмотрения просьб об отмене решений. Этими инстанциями являются: а) в кругу судов правительственных: б) окружные суды; в) судебные палаты, в качестве апелляционных судов; г) правительствующий сенат, в качестве верховного кассационного суда; б) в кругу мировой юстиции: б) мировые судьи; в) съезды мировых судей; г) правительствующий сенат. Разграничение указанных моментов лишь в общих чертах, как уже сказано, совпадает с разделением установлений по пространству их действия. С этой точки зрения, все установления разделяются на общегосударственные, власть которых действует на всем пространстве империи, и – местные, власть которых ограничивается пределами данного округа. Местные установления соответствуют различным единицам, на которые распадается империя(1337). Единицы эти суть:
  7. Губерния (область). По первоначальному учреждению о губерниях 1775 г. предполагалось сосредоточить здесь все действительное управление, под надзором Сената и верховной власти, не допуская между ними никаких посредствующих инстанций. Поэтому главные части тогдашних администраций и суда были разделены между вновь созданными губернскими установлениями, обязанными действовать под главным начальством государевых наместников. Совокупность этих установлений образовала круг учреждений губернских, в собственном смысле слова. Впоследствии, с дальнейшим развитием центральных управлений, в губернии явились органы этих установлений, не причислявшиеся к кругу губернских учреждений. Но это не изменяло общего плана территориального деления. Затем, однако, ввиду удобств различных центральных управлений, явились специальные деления империи, под именем округов и т. п. Такие деления существуют в настоящее время для ведомств военного, судебного, таможенного, народного просвещения и т. д.
  8. Уезды. Уезд есть подразделение губернии. Поэтому и уездные установления должны бы являться органами установлений губернских, низшими инстанциями последних. Действительно, до реформ нашего времени уезд был отделом губернии во всех отношениях. Губернское правление имело здесь свой орган – земский суд; казенная палата – уездное казначейство; различные губернские комитеты – свои отделы; палата государственных имуществ – окружные управления; низшими судебными инстанциями являлись уездный суд для всех состояний, кроме городского, магистраты для городских обывателей и т. д. Реформы настоящего царствования изменили характер уезда. В некоторых отношениях уезд остался подчиненным отделом губернии, именно в отношении управления полицейского и казенного. В других отношениях уезд является единицею самостоятельною. Так, уезд представляет самостоятельный округ мировой юстиции, самостоятельную единицу земских установлений, лишь в некоторых отношениях подчиненную учреждениям губернским.
  9. Города, станы и волости. При неравномерном распределении городского народонаселения и различном значении городов иерархическое положение их среди других единиц неодинаково. Иные города, по значению своему, конкурируют с губерниями, имея особое управление под именем градоначальств. Другие конкурируют с уездами, составляя самостоятельные полицейские и мировые округа. Города менее значительные, т. е. большинство русских городов, входят в состав уезда, подчиняясь уездному полицейскому управлению, съезду мировых судей, уездным земским установлениям и т. д. Только в отношении своего общественного управления города повсеместно являются единицами самостоятельными.
    Для общих административных целей уезды подразделяются на станы и волости. Станы суть подразделения обще-полицейские; волости суть деления, приспособленные к условиям крестьянских установлений. По 17 ст. общ. п. о кр., крестьяне, для заведования хозяйственными делами их соединяются в сельские общества, a для ближайшего управления и суда – в волости. Конечно, волостное управление не свободно и от хозяйственных задач, как мы увидим в своем месте, но обязанности волостного старшины и волостного суда удовлетворяют общей цели, указанной Положением о крестьянах. Волостной суд есть установление для домашнего, так сказать, суда над крестьянами. Но права и обязанности волостного старшины, как полицейской власти, имеют общее административное значение. Хотя сельские установления и предназначены для хозяйственных целей, но принцип этот далеко не выдержан в подробностях. Так, сельским старостам принадлежат многие полицейские обязанности, и в этом отношении они подчинены волостным старшинам.
    III. По роду власти учреждения наши разделяются на законодательные, судебные и административные. Таково по крайней мере намерение законодательства. Мы указали выше на историческое развитие этих стремлений. Теперь нам должно рассмотреть, насколько они осуществились в действующем праве.
    По учреждению государственного совета, установление это должно было получить характер законодательный. Общее определение его, перешедшее и в ныне действующее законодательство, гласит: «в порядке государственных установлений, совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Но этот принцип не мог быть выдержан по следующим основаниям:
  10. Государственный совет не может быть назван законодательным учреждением в точном смысле этого слова, так как члены его не пользуются правом инициативы законов, предоставленной, по 49 ст. Осн. зак., установлениям порядка исполнительного.
  11. Совету принадлежит право рассмотрения внесенных в него законопроектов, но и это право не составляет его исключительного достояния. Так, некоторые законопроекты поступают на высочайшее утверждение из военного и адмиралтейств советов.
  12. Рассмотрению совета подлежат не одни законодательные вопросы. Ему подлежат в некоторых случаях вопросы административные и судебные.
    Поэтому законодательный характер в правах и обязанностях государственного совета является только преобладающим, но не исключительным.
    Разграничение судебной и административной власти проведено полнее и точнее, в особенности после издания Судебных уставов 1864 г. Судебная власть, во всем ее пространстве, предоставлена сенату и зависящим от него установлениям(1338). Но из этого не следует, чтобы Сенат был установлением только судебным. В нем сосредоточиваются и некоторые дела управления, предоставленные департаментам 1-му и герольдии. Исполнительная власть вверена министерствам и зависящим от них органам. Насколько эти начала выдержаны в подробностях, мы увидим ниже, при рассмотрении отдельных установлений. IV. Четвертым основанием для классификации установлений является их организация. При рассмотрении организации каждого установления должно определить, кому принадлежит совокупность прав, присвоенных установлению, и власть их осуществления. С этой точки зрения, все установления разделяются на 1) единоличные, 2) коллегиальные и 3) бюрократические. Единоличные установления предполагают, что вся совокупность власти находится в руках одного лица, которое осуществляет ее непосредственно; такова должность мирового судьи. Коллегиальные учреждения, напротив, предполагают, что вся сумма власти, предоставленная установлению, осуществляется совместно несколькими лицами, составляющими присутствие установления. Этим лицам предоставляется решать дела или единогласно, как, напр., в судебных департаментах сената, или по большинству голосов, так что каждый член коллегии имеет известную долю власти из той суммы, которая предоставлена целому установлению; его мнение считается необходимым для принятия решения. Но между установлениями коллегиальными и единоличными, как двумя крайними точками, имеется третья форма, которая называется бюрократическою. Бюрократическая форма имеет тесное сродство с формою единоличной, в том смысле, что вся сумма власти или, вернее, право окончательного решения предоставляется одному лицу; но, затем, решение этого лица, по воле самого закона, должно быть основано на предварительном докладе компетентного установления, которое обязано привести дело в ясность, собрать все нужные справки и изготовить проект решения, и, кроме того, в случаях особенной важности, оно должно быть основано на предварительном совещании с особым установлением, советом, который на основании собранных справок излагается мнение по данному вопросу. Бюрократическая форма принята в наших министерствах. В министерстве вся сумма власти принадлежит министру, но, во-первых, по воле самого закона, каждый вопрос должен быть разработан департаментом или канцеляриею и на основании доклада решается министром; во-вторых, некоторые дела, на основании 97 ст. учрежд. мин., поступают на предварительное решение совета министров, который обязан его выслушать, хотя, при окончательном решении и не стесняется им. Но далеко не все учреждения представляют то или другое начало в чистой форме. Самый яркий тип власти единоличной есть власть мирового судьи, решающего дело по собственному усмотрению. Коллегиальными учреждениями являются судебные установления, правительствующий сенат, а бюрократическими – министерства. Но есть установления, в которых эти формы видоизменяются, смотря по роду дел. Так, напр., губернское правление ведает, во-первых, так назыв. судные дела, во-вторых, дела административные первого разряда и, в-третьих, дела административные второго разряда. По делам первого рода губернское правление действует как коллегия; по административным делам первого разряда оно является как совещательное учреждение при губернаторе, который в этом случае решает дела как власть бюрократическая; наконец, делами административными второго разряда называются те, которые отдельные члены правления – губернатор, вице-губернатор, советники – решают своею властью. Таким образом, губернское правление является одновременно и коллегией, и бюрократическим учреждением, и совокупностью единоличных властей. V. Последним основанием для разделения государственных установлений представляется различие государственных и общественных учреждений. В настоящее время русское законодательство признает три рода установлений: 1) учреждения правительственные, 2) сословные и 3) общественные. Деление это образовалось исторически. До реформ нынешнего царствования, рядом с правительственными установлениями, действовали установления сословные, осуществлявшие отчасти цели своих корпораций, отчасти принимавшие участие в общем управлении и суде. Особенными правами пользовалось в этом отношении дворянское сословие, которому было предоставлено замещение, по своему выбору, различных судебных и административных должностей. С изданием земского и городового положений явились органы самоуправления всесословного. В настоящее время учреждения сословного и всесословного управления представляют следующие виды: 1) органы самоуправления дворянского; 2) самоуправления крестьянского; 3) городского общественного управления с частными управлениями для отдельных разрядов городских обывателей; 4) учреждения земского самоуправления. Каждый из этих видов сословных и всесословных должностей представляет свои особенности, изучение которых возможно только при обозрении местных учреждений. § 31. Согласно предложенной здесь классификации русских установлений, обозрение их будет расположено в следующем порядке: I. Установления управления высшего, как верховного, так и подчиненного, будут рассмотрены во второй книге этого тома. Она разделяется на два отдела: А. Установления управления верховного; Б. Высшие установления подчиненного управления. II. Установления местные составляют предмет третьей книги. Она распадается на три отдела: А. Установления правительственные; Б. Установления сословные и В. Установления всесословные. III. Четвертая книга будет иметь своим предметом учение о службе гражданской. КНИГА ВТОРАЯ. ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. ОРГАНЫ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА И ВЕРХОВНОГО УПРАВЛЕНИЯ ГЛАВА ПЕРВАЯ. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ § 32. Государственный совет есть вообще установление, призванное подавать свои мнения по вопросам, подлежащим непосредственному разрешению верховной власти. Отсюда само собою следует, что история Государственного совета в европейских государствах находится в тесной связи с историею королевской прерогативы. Совет разделял с королями все могущество их власти, падал вместе с ослаблением прерогативы и теперь везде имеет довольно неопределенное значение, за исключением Франции и стран, взявших ее за образец. Из всех установлений западноевропейских государств Государственный совет едва ли не самое изменчивое. Он является то в виде самостоятельного установления, то сливается с кабинетом или советом министров, то исчезает вовсе; сегодня ему дают одни функции, завтра другие. Неудивительно, что и теоретические воззрения на задачу и значение Государственного совета колеблются. Для уяснения общего взгляда на предмет мы остановимся 1) на теоретических воззрениях на это установление; 2) на историческом развитии и современном значении совета в разных государствах Европы. § 33. «Учреждение государственного совета, – говорит Блунчли, – в наше время часто считается ненужным. Говорят, что для обсуждения законов имеются палаты, а важнейшие распоряжения могут быть обсуждены в кабинете (Gesammtministerium). Остальные предметы ведомства государственного совета также могут быть с удобством распределены между отдельными министерскими департаментами». Между тем главные авторитеты государственной науки, каковы: Моль(1339), Блунчли и Л. Штейн(1340) высказываются в пользу этого установления(1341). Мы остановимся здесь на теории Штейна, самой полной и основанной на всестороннем изучении европейского публичного права. При этом должно заметить, что Штейн, очевидно, имеет в виду государственное право конституционных монархий. Существо его теории заключается в следующем.
    Устройство современных конституционных государств предполагает разделение властей законодательной, осуществляемой палатами, и исполнительной, имеющей дело с отдельными задачами государства и сосредоточенной в министерствах. Монарх, как глава государства (Staatsoberhaupt), есть глава и той и другой власти. Он дает свою санкцию как законам, так и распоряжениям. Своею санкциею – и в этом состоит его великая органическая функция – он должен выразить гармонию обеих властей. В санкции должны выразиться не одни потребности администрации и не одна воля народного представительства, но высшее их соотношение. «Его санкция есть поэтому акт, в котором законодательство и управление сливаются в неразрывном единстве». Из этого понятно, что такой важный акт должен быть предварительно обсужден знающими людьми; естественно также, что означенное обсуждение должно быть предоставлено установлению нейтральному и независимому, т. е. не принадлежащему ни к законодательному корпусу, ни к администрации. Подобное обсуждение необходимо прежде, чем закон будет предложен законодательной власти(1342); оно необходимо для распоряжений, касающихся всех частей администрации и нередко заменяющих закон. «Орган, имеющий задачею обсуждать по определенным началам эти в высшей степени личные и, тем не менее, объемлющие всю государственную жизнь функции главы государства – составление законопроектов, санкцию обсужденных законов и издание общих распоряжений – и предлагать ему определенное личное решение, и есть государственный совет». Монарх, продолжает Штейн, именно в силу своей неответственности, нуждается в таком совете. Но из кого должен быть составлен последний? Не достаточно ли для этой целя учреждения совета министров (Ministerrath), тем более что министры, скрепляя (контрасигнируя) королевские распоряжения, берут на себя ответственность за них? Кроме того, они обладают таким знакомством с состоянием государственных дел, какого никогда не может иметь государственный совет. Против этих возможных аргументов Штейн возражает, что, во-первых, каждый министр знает хорошо только свою часть и склонен рассматривать каждый вопрос со своей, односторонней точки зрения. Оставаясь при «совете министров», монарх не будет иметь совета по вопросам, выходящим за пределы ведомства отдельных министерств. То же должно заметить и относительно законодательных вопросов. Обсуждая каждый вопрос с специальной точки зрения своего ведомства, министры вряд ли придут к удовлетворительному соглашению относительно законопроектов, a монарх, лишенный нейтрального совета, не в состоянии будет решить спора. Из всех этих соображений обнаруживается двоякое значение государственного совета. Он призван подавать свои мнения относительно вопросов, подлежащих личному решению монарха, и, во-вторых, по делам, выходящим за пределы ведомства каждого отдельного министерства. Штейн не ограничивается этими общими соображениями. Он указывает на необходимые, по его мнению, начала организации каждого государственного совета. Применяясь к историческим началам действующего права, он желает дать государственному совету двоякую роль: 1) совета по делам законодательным и распорядительным и 2) высшего административного суда (Verwaltungsgerichtshof). Государственному совету, в собственном смысле, должно быть предоставлено обсуждение законопроектов и общих распоряжений в тех случаях, когда монарх найдет это нужным. Совет должен быть составлен из трех элементов: 1) министров; 2) постоянных членов совета и 3) лиц, призываемых монархом по отдельным вопросам. Совету принадлежит только совещательный голос. Иное значение должен иметь административный суд, по самому свойству его задачи. Последняя состоит не в образовании права (как задача совета), а в применении его по вопросам, выходящим за пределы ведомств отдельных министерств. Поэтому он должен быть самостоятельным, должностным (amtlicher) установлением, составленным из постоянных и независимых членов(1343).
    Задача этого суда двоякая. Во-первых, его разрешению должны подлежать вопросы права, возникающие из юридических отношений двух или больше министерств, т. е., ближайшим образом, разрешение пререканий между министерствами. Во-вторых, ему должно подлежать в высшей инстанции рассмотрение жалоб, приносимых на действия подчиненных властей, противные общим распоряжениям(1344) правительства. Причину неопределенного положения государственного совета в разных государствах Западной Европы Штейн видит в недостаточном разграничении законов и административных распоряжений (Verordnungsrecht), как двух самостоятельных областей. Поэтому государственный совет рассматривается как установление, предназначенное для законодательных, главным образом, вопросов. С этой точки зрения понятны и нападки на это установление, излишнее, как говорят, при условиях конституционного правления. С исторической точки зрения, взгляды Штейна представляют много верного. Действительно, развитие парламентского управления в одних странах привело к упадку совета; если во Франции установление это развилось с особым значением, то не в силу конституционных начал, а в виде реакции против них, благодаря положению, занятому здесь исполнительною властью. § 34. Значение государственного совета в старой Европе обусловливалось соединением в руках короля всех видов власти и началом личного королевского управления. Король в совете был средоточием законодательства и управления. Англия также пережила время королевского абсолютизма, когда тайный совет (Privy Council) стоял во главе законодательства и управления. Но в этой стране, отечестве парламентаризма, рано выработались условия, влиявшие на упадок тайного совета. Условия эти были: 1) обособление законодательной власти, с сосредоточением ее в парламенте (король в парламенте); 2) решительное влияние парламента на управление и установление ответственности исполнительной власти пред палатами; 3) как результат предыдущего – установление для короны фактической необходимости избирать своих ближайших советников (министерство) из членов парламентского большинства. Двояким путем, следовательно, было ограничено значение тайного совета. Выделение законодательной власти умалило его компетенцию. Затем, фактический совет короны не совпадал с юридическим. По праву, тайный совет оставался и остается совокупностью советников короны; de jure он один имеет такое значение. Но de facto палаты и сами короли перенесли это право на особое учреждение, до сих пор не имеющее легального существования, – на кабинет. Уже при Карле I можно видеть зародыши кабинета, так как Карл из множества членов тайного совета стал избирать ближайших советников, разделявших его виды. Но более всего были заинтересованы образованием кабинета палаты, ради удобств ответственности советников короны. При множестве лиц, составлявших тайный совет, при неопределенности его состава, весьма трудно было осуществить ответственность коронных советников. Палаты нуждались в определенном круге лиц, тесно связанных с парламентским большинством и доступных его контролю. Таков и есть кабинет. В настоящее время за тайным советом в целом его составе сохранились только некоторые из прежних его прав. Сюда относятся: 1) предварительное обсуждение некоторых королевских манифестов (Proclamations), напр. об объявлении войны, заключении мира, наложении эмбарго и т. д.; 2) обсуждение законов и распоряжений для колоний, не имеющих своих законодательных установлений; 3) обсуждение общих распоряжений, издаваемых в развитие и для лучшего исполнения парламентских статутов, которые часто дают королеве право издавать подобные ордонансы; 4) некоторые дела административной юстиции; 5) некоторые дела по внутреннему управлению, именно: а) чрезвычайные происшествия в королевском доме (браки, кончина короля и т. д.); б) при перемене министерства министры, выходящие в отставку, слагают свои полномочия в совете, а новые получают здесь свои печати; в) королевские повеления о созвании пророгации или роспуске парламента издаются в форме постановлений; г) назначение шерифов Англии и Уэльса; д) дела по народному образованию. Все это, замечает Гнейст, только развалины того, чем некогда был тайный совет. В действительности здесь ничего не обсуждается и не постановляется. Важнейшие действия правительства как в парламенте, так и в управлении заранее предложены, взвешены и приняты в кабинете. Заседания совета суть пустая форма, в которой постановления министерств получают санкцию. Но особенное значение имеют состоящие при нем комитеты, каковы: торговое бюро (Board of Trade), получившее, впрочем, самостоятельное устройство, судебный комитет (judicial Committee of the Privy Council), комитет по народному образованию (G. of thй P. G. fore Education)(1345).
    В старой французской монархии значение государственного совета вполне соответствовало всемогуществу королевской власти, сильной централизации управления. Только судебная власть получила особую организацию – в парламентах. С XIV ст. государственный совет организуется как законодательно-административное установление, с прибавкою некоторых судебных функций – источником обильных пререканий с парламентами. При Филиппе V (1316 – 1322) совет потерял свой прежний феодальный порядок. В нем не заседают уже, как прежде, коронные вассалы, духовные и светские. Он получает резко-бюрократический состав. Окончательную свою организацию совет получил в 1673 г. Он был разделен на пять отделений, (sections): 1) иностранных дел (с. des affaires йtrangиres или conseil d’en haut); 2) внутренних дел (conseil des dйpeches); 3) финансов; 4) торговли (c. de commerce) и 5) большой совет, для судебных дел (conseil des parties), с весьма сложною компетенциею. В таком виде государственный совет сделался действительным средоточием всего тогдашнего управления. «Государственный совет, – говорит Токвиль, – все вместе: высшее судебное установление, верховное административное судилище, совет правительства; он обсуждает и предлагает большинство законов, установляет и распределяет налоги. Он высшее административное место – для определения общих правил, долженствующих руководить агентов правительства»(1346). § 35. Французская революция в корень преобразовала всю систему тамошних учреждений. В 1791 году прежний государственный совет был уничтожен. Он воскрес по мысли Сиейсса и явился одним из важнейших установлений консульской (потом императорской) конституции 1799 г.(1347). Причины его образования кроются в особом значении исполнительной власти во Франции, которая при Наполеоне была облечена даже исключительным правом законодательного почина. При Наполеоне I компетенция совета определялась этим всемогуществом административной власти, захватившей в свои руки даже существенные атрибуты власти законодательной. По Конституции 1799 г., на государственный совет возлагается: 1) изготовление проектов закона; 2) проектов административных правил (rиglements d’administration) и 3) разрешение затруднений, могущих возникнуть в управлении. Начала, установленные конституциею, развиваются в последующих законоположениях. В его ведомство передаются: толкование законов об администрации, и разрешение пререканий. Во время могущества Наполеона Государственный совет был не только высшим административным, но и политическим установлением, конкурировавшим со всеми органами верховной власти. Реставрация и Июльская монархия удержали это учреждение, лишив его только политического значения, несовместного с правами народного представительства, но Вторая империя восстановила его в прежних правах. Он получил двоякое значение: 1) совещательного установления по делам законодательным и высшим исполнительным и 2) самостоятельного установления по делам административной юстиции. Задачи первого рода осуществлялись в пяти отделениях совета; последняя ведалась особым отделением совета, du contencieux, имевшим и особую организацию.
    В настоящее время организация и предметы ведомства Государственного совета определены Законами 24 мая 1872 и Конституциею 25 февраля 1875 г. Участие совета в законодательстве умалилось, благодаря большему развитию конституционных начал в новой конституции; оно факультативно и зависит от усмотрения палат или правительства. Мнение совета по законодательным вопросам может быть испрошено национальным собранием или правительством. В последнем случае членам совета может быть поручено защищать правительственный проект пред палатами. Роль совета осталась неизмененною: а) по делам административным, б) по делам административной юстиции.
    Совет состоит из президента (министр юстиции), вице-президента, 22 штатных советников (с. d’йtat en service ordinaire), со включением в это число вице-президента и председателей отделений(1348), сверхштатных советников (с. d’йtat en service extraordinaire)(1349), министров, заседающих в совете ex officia, 24 рекетмейстеров(1350) и 30 аудиторов(1351). Министры присутствуют в общем собрании совета, но имеют голос только по делам, касающимся их ведомства. Штатные советники, по закону 1872 г., избирались национальным собранием и возобновлялись по 1/3 каждые три года. Определение их зависело от собрания. Конституция 25 февраля 1875 года предоставила президенту республики право назначать и отзывать советников декретами, обсужденными в совете министров. Но советники, назначенные уже собранием, подлежат действию закона 1872 года. Сверхштатные советники суть лица, занимающие иные должности по администрации и не принадлежащие к составу отделений. Они имеют право голоса только по делам ведомства, при котором состоят. По другим делам им предоставляется право совещательного голоса (voix consultative, в отличие от voix dйlibйrative). Они назначаются президентом республики. Рекетмейстеры назначаются правительственными декретами; они имеют право голоса по делам, порученным их докладу, и совещательный голос по прочим. Аудиторы назначаются по конкурсу; они имеют право голоса в своих отделениях и совещательный голос в общем собрании по делам, порученным их докладу.
    Для ближайшего рассмотрения дел совет разделяется на отделения (sections). В настоящее время их 4 (вместо прежних 6): 1) внутренних дел, юстиции, народного просвещения, вероисповеданий, искусств; 2) финансов, военных и морских дел; 3) общественных работ, земледелия, торговли и иностранных дел; 4) административной юстиции (du contentieux). Каждое отделение имеет своего председателя, а отделение административной юстиции действует по особому положению.
    Некоторые дела рассматриваются окончательно в отделениях, из которых в иных случаях составляются соединенные присутствия. Другие восходят в общее собрание, но не прежде рассмотрения их в соответствующем отделении и соединенном присутствии нескольких отделений. К делопроизводству отделения административной юстиции применяются судебные формы(1352). В Пруссии тайный королевский, или Государственный совет, (der Geheime oder Staatstrath) был учрежден в первый раз при курфюрсте Иоакиме Фридрихе (в 1604 г.), когда в курфюршестве бранденбургском утвердились начала нового государственного порядка, отличного от прежнего феодально-вотчинного быта(1353). С тех пор в историческом развитии государственного совета замечаются два различных направления. Под влиянием одного Государственный совет является не только высшим совещательным установлением при монархе, но и средоточием всего высшего управления; другое направление имеет в виду обратить его в установление только совещательное.
    Государственный совет Иоакима Фридриха и его преемников был именно установлением, соответствовавшим потребностям зарождавшейся неограниченной монархии. Обращая его в постоянное установление, курфюрсты хотели сделать из него сильного помощника в управлении. Иоанн-Сигизмунд (1613 г.) дал ему лучшее устройство, разделил на департаменты и объявил, что он «в делах своего дома и страны не желает предпринимать ничего без содействия и согласия тайного совета». При великом курфюрсте Фридрихе-Вильгельме (1640 – 1688) мы находим в совете 19 департаментов, компетенция которых определялась отчасти родом дел, отчасти по провинциям (областная компетенция). Но при короле Фридрихе-Вильгельме I (1713 – 1740) начинается некоторое разложение совета, во-первых, через образование особых коллегиальных установлений для высшего управления, во-вторых, вследствие учреждения королевского кабинета (1728 г.), в котором рассматривались дела, обращавшие на себя особенное внимание короля(1354). Эта система сделала дальнейшие успехи при Фридрихе Великом и Фридрихе-Вильгельме II(1355). В 1806 г., пред несчастною войною с Франциею, вызвавшею знаменитые реформы Штейна и его преемника Гарденберга, высшее государственное управление представлялось в следующем виде. Рассмотрение дел, бывших в непосредственном ведении короля, сосредоточивалось в его кабинете. Он состоял из одного или нескольких тайных кабинетских советников, докладывавших королю по делам гражданского управления, и из одного или нескольких генерал-адъютантов, которым был поручен доклад по делам военным. Тайный государственный совет (Der Geheiine Staatsrath) хотя и сохранил номинально свое значение и кажущееся единство, но в действительности он был совокупностью самостоятельных министерств, действовавших под непосредственным руководством короля.
    Реформа Штейна, построившая на новых основаниях местное и центральное управление, не определила окончательно положение государственного совета. Известно, однако, что реформатор хотел сделать из него руководящее установление над всею администрациею. Иначе определилось положение совета закономи 1810 и 1817годов. Кабинет остался в своей силе и отчасти сохранил его до настоящего времени. Государственный совет был устранен от всякого влияния на управление, сосредоточенное в получившем новую организацию (1814 г.) государственном министерстве (Staatsministerium). Совет объявлен совещательным установлением.
    Организация его определена следующим образом. Он состоит:
    1) из принцев королевского дома, достигших 18-летного возраста; 2) членов по должности (министры, президенты обер-трибунала и счетной камеры, тайный кабинетский советник, королевский докладчик по военным делам и, наконец, командующие генералы и обер-президенты провинций в бытность их в Берлине); 3) членов, призванных в совет по особому доверию короля. Совет имеет особого президента и статс-секретаря. Членам совета не полагается особого жалованья.
    Обсуждению совета предлагаются: 1) законопроекты и административные распоряжения, превышающие власть отдельных министров
    2) пререкания между министерствами о предметах их ведомств; 3) дела, особо предоставленные ведению совета; 4) дела, в отдельности предлагаемые совету королем, по его усмотрению. Но эта компетенция с самого начала не была необходимою. Уже по закону 1817 года ни одно дело не могло быть предложено совету без распоряжения короля. Затем, значение совета ослаблялось тем, что даже законопроекты не всегда предлагались полному его собранию (Plenarversammlung). Король мог поручить обсуждение законов или полному, или сокращенному собранию (engere Versammlung), состоявшему из министров и некоторых других членов совета.
    При таких условиях революция 1848 года без особенного труда устранила совет. Он не был уничтожен никаким положительным актом; напротив, в 1848 году для него изданы некоторые дополнительные правила, но он не собирался до 1854 года. И теперь его значение ничтожно, несмотря на старания министерства Мантейфеля (1851 – 1858) оживить его. В 1855 году Мантейфель доказывал палатам, что государственный совет необходим для предварительного обсуждения законопроектов и что это установление не стеснит прав палаты и не противно конституции. Но нижняя палата нашла, что законосовещательные права совета несовместны с принципом ответственности министров и противны духу конституции.
    Единственное установление, имеющее теперь значение, есть состоящий при совете суд пререканий между административною и судебною властями (Gerichtshof zur Entscheidung der Kompetenz-konflikte zwischen den Gerichten und Verwaltungs-Behorden), учрежденный 8 апреля 1847 года. Он состоит из председателя Государственного совета, статс-секретаря и 9 членов совета, из которых 5 должны принадлежать к должностным лицам судебного ведомства, а 4 к ведомству административному. Затем при совете, в качестве неофициального, впрочем, учреждения, состоят коронные синдики (Кгоnsyndici), исполняющие обязанность юрисконсультов при короле и верхней палате. Для дел административной юстиции в 1875 г. учрежден особый высший суд (Oberverwaltungsgericht), действующий по особому учреждению.
    В Австрии государственный совет не существует, хотя закон 1861 года и пытался дать новую организацию этому установлению. Он отменен в 1868 году. В настоящее время Австрия не имеет Государственного совета, довольствуясь советом министров. Подробнее определяют положение государственного совета конституции южногерманских государств, на которых заметно сильное французское влияние. В Баварии(1356) организация совета началась с 1808 года и дополнена в 1817, 1821 и 1825 годах. Учреждение баварского государственного совета различает совещательную и совершительную деятельность этого установления; к последней относятся дела административной юстиции. Подобным же образом организован государственный совет и в Виртемберге, где существенные атрибуты его определены самою конституциею(1357).
    Вообще, французское влияние отразилось на государствах, окружающих эту страну, преимущественно на государствах романских. В одной Бельгии нет вовсе Государственного совета, и разрешение пререканий предоставлено здесь кассационному суду(1358). Напротив, в Италии устройство и круг ведомства совета напоминают свой французский образец. Государственный совет действует по Закону 1865 г. Он состоит из председателя общего собрания, трех председателей отделений, 24 советников, 6 референдариев, секретаря общего собрания и трех секретарей отделений. Совет является совещательным установлением по делам законодательным и административным общим. Самостоятельная юрисдикция предоставлена ему: 1) по разрешению пререканий между судебным и административным ведомствами; 2) по начетам казны и на казну; 3) по делам о духовных имуществах; 4) по другим делам, которые могут быть предоставлены ему законом. С большими или меньшими уклонениями от общего типа, государственный совет существует и в некоторых других государствах(1359).
    Из этого краткого обзора можно вывести следующие заключения: 1) что законосовещательная роль совета ослаблена или устранена конституционными правами палат, но в некоторых государствах ему принадлежит право предварительного рассмотрения проектов, прежде внесения их в палаты или по рассмотрении их в палате, предварительно поднесения их на утверждение короля; 2) что совещательная власть совета по административным вопросам по необходимости конкурирует с советом министров, составленным из ответственных советников короны; 3) что действительное значение совет сохранил в делах административной юстиции и пререканий, где они предоставлены его ведению. Но не везде совет предназначен для этой деятельности. Вообще, организация совета в различных государствах Европы не представляет общего плана.
    § 36. В России государственный совет имеет и должен иметь особую важность, при условиях ныне существующей формы правления. Конечно, значение его ограничивается: 1) существованием комитета и совета министров, как совещательных установлений по высшим административным делам; 2) правительствующего сената, являющегося средоточием административной юстиции, поскольку она развилась в России. Но учреждение государственного совета, по мысли его основателя, и было предназначено для целей законодательных. Мысль эта выражена и в 1-й ст. ныне действующего учреждения. Прочие атрибуты совета явились впоследствии, в виде некоторого придатка к первоначальному учреждению. Особенно это должно сказать о делах судебных. Это первоначальное и основное значение совета должно иметь в виду при изучении его истории и современного состояния. Государственный совет, как установление, предназначенное главным образом для целей законодательных, есть учреждение новое. Напрасно стали бы мы искать его генеалогию в прежних советах, окружавших под разными именами наших государей. При полном смешении властей в прежнее время, деятельность как князей и царей, так и окружавших их дум имела также смешанный характер. Княжеские думы подавали свое мнение по всяким делам, подлежавшим личному решению князя. Вместе с князем они установляли новые законы, они же думали и о разных правительственных мерах(1360). То же должно сказать о царской думе. Рассмотрению последней подлежали вообще все дела, требовавшие царского решения или утверждения. Но круг этих дел, при общей неопределенности компетенции разных установлений, был также не определен. Сюда поступали, во-первых, дела по личному усмотрению царя. «А лучится царю мысль свою о чем объявити, и он им, объявя, приказывает, чтоб они, бояре и думные люди, помысля тому делу, дали способ», говорит Котошихин. Ноне всякая. царская «мысль» предлагалась думе в полном ее составе. Тот же Котошихин замечает: «а как царю лучится о чем мыслити тайно, и в той думе бывают те бояре и окольничие ближние которые пожалованы из стольников, или которым приказано будет приходит; а иные бояре и окольничие, и думные люди, в тое палату в думу и ни для каких ни буди дел не ходят, разве царь укажет». Даже в этом сокращенном составе дума не всегда ведала царскую мысль. Особо секретные дела при Алексее Михайловиче ведались в Приказе «тайных дел». «А устроен тот приказ при нынешнем царе для того, чтоб его царская мысль и дела исполнялися все по его хотению, а бояре б и думные люди о том ничего не ведали»(1361).
    Затем, в Боярскую думу поступали дела из приказов вследствие: 1) представлений самих приказов и 2) жалоб частных лиц на неправильные решения и действия приказов. По каким делам приказы обязаны были докладывать Боярской думе – не было определено общим правилом. Вообще, приказы вносили в думу те дела, которых зачем-либо «вершит было не мочно», – выражение весьма условное. Челобитчиковы дела также не подчинялись определенному порядку(1362). При неопределенности компетенции дума ведала всякие дела. В ней обсуждались и законодательные вопросы и административные дела; в то же время она является установлением судебным. Так же неопределенна была и степень власти думы: иные дела решались ею самостоятельно, другие с утверждения государева(1363). Организация дум, установившаяся первоначально при Иване Грозном, соответствовала сложной компетенции этого установления. Так, в течение XVI и XVII веков делаются известными особые названия думы: золотая расправная палата, золотая меньшая палата, передняя и ответная палата. Были ли эти термины названиями особых и постоянных отделений думы? Г. Дмитриев склоняется к этому мнению. Г. Кавелин оставляет вопрос нерешенным(1364). Несомненно, однако, что расправная палата была особым присутствием думы(1365).
    § 37. Царствование Петра Великого нанесло боярской думе решительный удар. Она уничтожилась как бы сама собой. Мы не знаем даже указа, которым отменяется ее существование(1366). Есть основание думать, что она на время заменилась «ближнею канцеляриею его царского величества. Это установление оставило по себе мало следов; даже официальные источники упоминают о ней довольно редко(1367), но с 1711 г. явилось замечательное установление, ставшее надолго средоточием всего государственного управления – Сенат. «Повелеваем всем, кому о том ведать надлежит, как духовным, так и мирским, военного и земского управления высшим и нижним чинам, что Мы, для всегдашних наших в сих войнах отлучках, определили управительный сенат, которому всяк и их указам да будет послушен так, как Нам самому, под жестоким наказанием и смертью, по вине смотря». Так определил власть Сената Указ 2 марта 1711 года. Она распространилась на все части управления; администрация, суд и участие в законодательстве сосредоточились в руках любимого учреждения Петра. Начала его учреждения ничем не напоминали учреждения государственного совета. Сенат был самостоятельною коллегией, Государственный совет – установление совещательное; Сенат сосредоточивал в себе разные виды власти, государственный совет предназначен главным образом для вопросов законодательных(1368). Напрасно будем мы искать подобия государственного совета в других установлениях, возникавших в течение бурного XVIII века. Таков Верховный тайный совет, учрежденный вскоре после смерти Петра Великого, 10 февраля 1726 г. Ближайшая цель учреждения совета состояла, очевидно, в умалении значения Сената, в пользу олигархии сначала чиновной, потом родовой. По компетенции своей совет был установлением крайне неопределенным. «Трудно определить, сказал я в другом месте, какие дела предоставил себе совет; очевидно то, что он стремится сосредоточить все управление в своих руках, так что различие между этим установлением и сенатом не качественное, а количественное. Он схож с сенатом по самой своей организации; он не довольствуется ролью старой Боярской думы, качеством ближайших советников государя с совещательным голосом… Узурпируя власть сената, он не мог взять меньше, а старался взять больше… Сначала совет объявил, что будет заниматься исключительно важнейшими государственными делами, но скоро он начал вмешиваться во все части управления, лишая в то же время сенат, теперь уже не правительствующий, а «высокий», участия в тех вопросах, которые подлежали прежде его непосредственному ведению»… Даже судебная власть не ушла от его влияния(1369).
    Известные события при восшествии на престол императрицы Анны Ивановны, когда верховный тайный совет задумал ограничить в свою пользу монархическую власть, повели к его уничтожению. Сенат, на короткое время, был восстановлен в прежнем значении(1370). Но Остерман, некогда организовавший верховный тайный совет, скоро успел осуществить другой проект. Новая комбинация Остермана носила скромное название кабинета. Это установление учреждено, как объявляет о том манифест, «для лучшего и порядочного управления всех государственных дел и польз подданных». В состав его вошли канцлер граф Головкин, вице-канцлер Остерман и действительный тайный советник князь Черкасский. Самый состав кабинета показывал уже, что он резко будет отличаться от бывшего верховного совета. Он как будто установлен для ведения иностранных дел. Но тогда же кабинету предоставлен надзор за течением дел в государственных установлениях; сенату, синоду, коллегиям и канцеляриям приказано подавать ежемесячные рапорты в кабинет о производящихся в них челобитчиковых делах. Затем, ведению кабинета подчинены другие дела, преимущественно финансового характера(1371).
    § 38. После воцарения императрицы Елисаветы Петровны уже не было делано попыток умалить до такой степени значение сената. Новая императрица решительно восстановила любимое учреждение своего отца(1372). Тем не менее как при Елисавете Петровне, так и при ее преемниках учреждались разные совещательные установления при монархе. Так, сама Елисавета учредила «конференцию при высочайшем дворе». Ведению ее подчинены единственно вопросы внешней политики; иногда рассмотрению ее поручались и некоторые дела по внутреннему управлению(1373). При императоре Петре III, закрывшем «конференцию», учрежден был «совет при высочайшем дворе»(1374). Новый совет имел более определенный состав, но компетенция его не была указана с точностью. При Екатерине II, в 1769 г., явился другой совет, предназначенный специально для рассмотрения военных дел, по поводу Турецкой войны(1375). Учрежденный ради временных потребностей, он просуществовал, однако, до императора Александра I. Главный предмет его ведомства оставался тот же: рассуждения о делах, имевших связь с многочисленными войнами времен Екатерины II. Но по связи военных дел с другими вопросами администрации, на рассмотрение его передавались и разные вопросы внутреннего управления(1376). Наконец рассуждению совета предлагались вопросы общие, не имевшие даже прямого отношения к войне. В Манифесте об учреждении Государственного совета Александр I называет все бывшие до него «советы» временными и преходящими. Вызванные случайными обстоятельствами, предназначенные главным образом для вопросов внешней политики и дел особенных, тайных, советы эти были установлением довольно неопределенным и по организации своей, и по кругу ведомства. Вскоре после вступления на престол императора Александра I образован был непременный совет, вскоре получивший название государственного(1377). Первоначально он не имел точного устава. Только в 1810 г. явилось «учреждение государственного совета», выработанное графом Сперанским(1378). Мотивом к изданию учреждения выставляется стремление правительства «к утверждению и распространению единообразия и порядка в государственном управлении». Новое учреждение должно было, по мнению законодателя, удовлетворить сознанной потребности: «учреждать постепенно образ управления на твердых и неприменяемых основаниях закона». Манифест напоминает о желании правительства издать гражданское уложение, «зная, сколь существенно для блага верных наших подданных оградить собственность их добрыми гражданскими законами». Но, продолжает манифест, «законы гражданские, сколь бы они ни были совершенны, без государственных установлений не могут быть тверды». Таким образом, манифест указывает и на цель, и на главный предмет ведомства государственного совета. Общее его назначение – установление и обеспечение законности в государственном управлении; главный предмет его ведомства – дела законодательные. Мысль о таком государственном совете могла явиться только после предварительных и коренных реформ в нашем внутреннем управлении. Со времени Екатерины II начинается постепенное выделение разных властей, прежде безразлично соединенных в сенате. При ней законодательное значение Сената умаляется; из должности сенатского генерал-прокурора образуется нечто новое. С этого времени он представляет уже не один из элементов общего сенатского учреждения, а постепенно выделяющийся элемент личного управления, основанный на министерском начале. В 1802 г. высшая исполнительная власть получила свою особую организацию в виде министерств. В том же году Сенат получил новое образование в качестве высшего исполнительного и судебного установления. При специализации двух властей, судебной и исполнительной, третья – власть законодательная – потребовала особого органа. Таким образом, явился государственный совет, затем, образование совета на новых началах рассматривалось как средство утверждения законности в нашем управлении. Эта идея весьма ясно выражается в коренных законах государственного совета, предпосланных его учреждению. § 39. Главнейшими из этих XVI коренных законов являются следующие. Во-первых, определение государственного совета: «В порядке государственных установлений, совет составляет сословие, в коем все части управления, в главных их отношениях к законодательству, соображаются и через него восходят к верховной императорской власти». Логическим последствием этой статьи является другое постановление: «Посему все законы, уставы и учреждения в первообразных их начертаниях предлагаются и рассматриваются в государственном совете и потом действием верховной власти поступают к предназначенному им совершению»(1379).
    Таким образом, совет признан действительным средоточием законодательной деятельности. Все законопроекты должны быть не только рассматриваемы, но и предлагаемы в государственном совете. Законодательные вопросы только соображаются в совете; законопроекты «поступают к предназначенному им совершению» только после санкции императора, но санкция эта, по учреждению 1810 г., поставлена в особые условия. Во-первых, учреждение это предполагает, что всякий закон может быть издан не иначе, как по предварительном его рассмотрении в совете. Поэтому в формуле императорского утверждения мы и находим знаменитые слова: «Вняв мнению Государственного совета». Этого мало. По точному смыслу Учреждения 1810 г. предполагалось, что император будет иметь дело только с мнением большинства совета, утверждая или отвергая его в полном составе. Мнению меньшинства не дано самостоятельного значения, об особой резолюции императора учреждение умалчивает. Порядок этот изложен в 53 и след. § Учреждения следующим образом: «Когда все статьи рассуждения будут пройдены (во время прений в совете) и предмет довольно уважен, председатель закрывает рассуждение, вопрошает о мнениях и объявляет то, которое большинством голосов будет принято. Сие мнение вносится в журнал. Члены, не согласившиеся с общим заключением, в течение недели доставляют к государственному секретарю их мнения, кои и прилагаются в подлиннике при журнале. В том только случае мнения сии предлагаются совету, когда последует на сие особенное высочайшее повеление, и в сем случае совет полагает по оным вновь свое заключение». Кроме департаментов, при государственном совете были учреждены: 1) комиссия составления законов, преобразованная в 1826 г. во II Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, и 2) комиссия прошений, преобразованная в 1835 г. в особое установление.
    В 1812 г. последовало новое учреждение государственного совета. Мотивом к этому акту выставлено предстоявшее новое издание свода законов(1380). Предполагалось, следовательно, что общие начала прежнего учреждения остались неприкосновенными и что только частные изменения, последовавшие после смерти Александра I, будут внесены в новое издание. Действительно, после смерти императора Александра I многое изменилось в прежнем учреждении. Так, при государственном совете состояли комиссия составления законов и комиссия прошений. Но в 1826 г. комиссия составления законов преобразована во II Отделение Собственной Его Императорского Величества Канцелярии, а в 1835 г. комиссия прошений получила особое устройство; затем произошли частные перемены в круге ведомства совета и т. д. Внося эти перемены, учреждение 1842 г. изменило и некоторые начала прежнего закона. Мы познакомимся с этими изменениями, рассматривая нынешнее устройство совета, основанное на законе 1842 г. § 40. Определяя общее значение государственного совета, действующее законодательство остается верным учреждению 1810 г. Ст. 1-я действующего учреждения воспроизводит 1-й «коренной закон» совета, гласящий, что он есть «сословие», в котором соображаются все части управления, в главных их отношениях к законодательству. Законодательное значение совета подтверждается 50 ст. законов основных и 198 ст. учрежд. министерств. Но если главное назначение совета – рассматривать законопроекты, восходящие на утверждение императора, то из этого не следует, чтобы в этом заключалась его единственная цель. При сосредоточении всех видов власти в лице императора, Государственный совет, оставаясь законосовещательным установлением, является советом императора и по другим делам, подлежащим непосредственному ведению верховной власти. В этом смысле 23 ст. учреждения говорит весьма правильно: «В порядке государственных дел, от разрешения и утверждения верховной императорской власти зависящих, следующие предметы поступают предварительно на уважение государственного совета» и т. д. Таким образом, государственный совет есть установление, предварительному рассмотрению которого подлежит известная совокупность дел, разрешение которых зависит от императора. Законодательные дела суть один из таких предметов; конечно они составляют преобладающий элемент в ряду других. Но затем элементы ведомства совета весьма разнообразны. Компетенция его не представляется даже чем-то замкнутым. Ст. 23, исчислив все предметы ведомства совета, заключает, что сюда вносятся и другие дела по особым высочайшим повелениям, следовательно, дела, по которым император вне общего порядка пожелает выслушать мнение совета. Этим общим началом определяются и подробности компетенции государственного совета. § 41. Компетенция совета определена 23 ст. его учреждения. Вообще, она составлена из предметов, входящих в круг верховного управления, т. е. в ту область, где власть монарха действует непосредственно. Круг непосредственной компетенции монарха слагается, как мы видели выше, из предметов законодательных, высших исполнительных и некоторых атрибутов власти судебной. Поэтому предварительному рассмотрению государственного совета подлежат: I. Дела законодательные. Законодательство наше желает сделать совет единственным местом рассмотрения законодательных вопросов в том смысле, что 1) никакой законопроект не может быть утвержден императором без обсуждения его в совете и 2) никакой законопроект не может быть представлен государю мимо совета. Это видно, во-первых, из 50 ст. осн. законов, где сказано, что все предначертания законов рассматриваются в госуд. совете, и из 198 ст. учр. министерств, где сказано, что Госуд. совет есть средоточие, куда должны вступать все представления министерства по вопросам законодательным. Компетенция госуд. совета простирается не только на законопроекты, содержащие в себе интегральные изменения законодательства, т. е. новые уставы или полную отмену прежних учреждений. Рассмотрению его, по общему правилу, подлежат и частные изменения в законах, равно как и их толкование. Но это общее правило ограничивается следующими положениями. Во-первых, некоторые дополнения и изъяснения закона, по ст. 55 закон. основ., могут быть излагаемы по словесным высочайшим повелениям, без предварительного обсуждения в совете. Затем, ведомства военное и морское пользуются особой привилегией, в том смысле, что дополнения и изъяснения законов, касающиеся исключительно означенных ведомств и не имеющие связи с другими частями управления, представляются государю от военного или адмиралтейств совета по принадлежности(1381). Наконец, в учреждении министерств имеется постановление, значительно ослабляющее значение изложенного выше принципа. Именно вторая часть 201 ст. Общ. зак. мин., основанная на высочайшем повелении 23 января 1851 г., гласит: «Вообще новые положения, касающиеся предметов двух или нескольких ведомств, представляются за общим подписанием всех министров или главноуправляющих, до управления коих сии положения относятся; в представлении же их на высочайшее утверждение соблюдается установленный законами порядок, исключая только те особенные случаи, когда по собственному благоусмотрению государя императора повелено будет представить дело прямо его величеству(1382). Приведенные слова ясно указывают, что некоторые законодательные вопросы могут быть изъяты от рассмотрения их в госуд. совете. Но, затем, нельзя не заметить, что 2-я часть 201 ст. составлена в смысле исключения из общего правила, а потому она подлежит строго ограничительному толкованию. По буквальному ее смыслу, она касается единственно представлений, касающихся нескольких ведомств и подписанных несколькими министрами. Затем, самая инициатива изъятия такого представления от рассмотрения его в государственном совете принадлежит исключительно государю. II. Мнения государственного совета выслушиваются и по высшим административным вопросам, поскольку они требуют высочайшего разрешения. Сюда относятся: 1) общие распоряжения, издаваемые ввиду успешного исполнения существующих законов; 2) чрезвычайные меры, приемлемые в исключительных случаях (напр., объявление известной местности на военном положении в случае беспорядков и т. д.); 3) важнейшие внешние меры; сюда относятся: объявление войны, заключение мира и другие меры, когда они, «по усмотрению обстоятельств, могут подлежать предварительному общему соображению». При существовании особых внешних исполнительных учреждений, понятно само собою, что компетенция государственного совета по делам этого рода представляется не исключительною, но конкурирующею с компетенциею других мест и лиц. Поэтому не подлежат внесению в совет: 1) дела, подлежащие самостоятельному разрешению силою существующих законов, отдельных исполнительных властей: Сената и министерств; 2) дела, превышающие компетенцию подчиненных властей и требующие высочайшего разрешения, но, по существу своему, подлежащие рассмотрению других установлений верховного управления – комитета министров и комитета кавказского; 3) дела особенно по высочайшему усмотрению, предоставленные непосредственному докладу министров(1383).
    Некоторые из исчисленных выше дел вносятся в совет только по исключению. Таковы важнейшие внешние меры.
    III. Права финансового верховенства составляют один из существенных атрибутов государственного самодержавия. Они осуществляются верховною властью непосредственно. Во всех европейских государствах власть финансовая осуществляется тем установлением, в руках которого сосредоточена власть законодательная. Наше законодательство держится того же принципа. Финансовые меры, требующие высочайшего утверждения, подлежат предварительному рассмотрению государственного совета. Сюда относятся: 1) государственная роспись доходов и расходов и финансовые сметы министерств и главных управлений; 2) испрошение сверхсметных кредитов разными управлениями; 3) способы уравнения государственных доходов и расходов; 4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ в частные руки; 5) все вообще штаты, хотя бы издаваемые временно, в виде опыта; 6) дела о сложении недоимок и казенных взысканий; 7) рассмотрение отчетов о государственных доходах и расходах; 8) чрезвычайные финансовые меры.
    IV. Предварительному обсуждению государственного совета подлежат также частные законы, касающиеся юридического положения частных лиц, как физических, так и юридических, и их имуществ. Таковы: 1) дела об учреждении компаний на акциях, когда им испрашиваются особые преимущества или исключительные привилегии, 2) дела об отчуждении частной собственности на государственные нужды; 3) дела об утверждении в почетных достоинствах – княжеском, графском и баронском.
    V. Верховной власти принадлежат известные права в области судебной. Некоторые из них осуществляются при содействии государственного совета. Сюда не принадлежат права помилования и смягчения наказания, осуществляемые монархом или по личному его усмотрению, или по представлению судебных мест через министра юстиции (см. ниже, примеч. 54). Но государственному совету, особенно в прежнее время, принадлежало участие в процессе. При прежних формах процесса участие верховной власти в отправлении правосудия не могло быть устранено, несмотря на все желание монархов. По закону, Сенат был последнею инстанцией, на решение которой не допускалось апелляций. Но при апелляционной форме процесса устранение права жалоб на неправильные решения Сената рассматривалось как «лишение избавления у страждущего»; поэтому закон предоставлял его тяжущимся. Затем, перенос судебного дела на высочайшее усмотрение через государственный совет ipso jure имел место: 1) когда в общих собраниях Сената не составлялось узаконенного большинства голосов (2/3) или когда с решением его не соглашался министр юстиции, в качестве генерал-прокурора сената; 2) когда сам Сенат ходатайствовал перед императорским величеством об отмене или пересмотре прежних его решений; 3) в случае разногласия Сената с военным или адмиралтейств-советом(1384). С изданием судебных уставов, изменивших форму нашего процесса, исчезло и юридическое основание к переносу судебных дел на высочайшее усмотрение. Новые уставы признают за твердое начало, что рассмотрение дела по существу должно закончиться в двух инстанциях, коррективом же против формально неправильных решений является их отмена (кассация) сенатом. Последствием кассации является передача дела в другой суд равной инстанции для постановки нового решения. Введение нового порядка, конечно, сократило компетенцию государственного совета по делам судебным. В настоящее время прежние правила применяются: 1) для дел, начатых в местностях, где не введены еще новые уставы, и производящихся в старых департаментах Сената(1385); 2) сила означенных правил сохранилась для постановлений общего собрания по вопросам административным.
    Кроме участия в пересмотре окончательных решений, государственному совету принадлежало производство следствия по некоторым делам. Именно ему принадлежало «производство следствий над министрами и генерал-губернаторами, в случае обвинений, удостоенных предварительно высочайшего уважения». Это постановление сохранило свою силу и после издания новых уставов. Но оно дополнено в том смысле, что предварительному уважению совета принадлежат вообще дела о предании суду за преступления по должности высших чинов, занимающих должности первых трех классов(1386). VI. Сверх общих дел, совокупность которых составляет нормальную компетенцию совета, он может быть облечен и чрезвычайными полномочиями. Именно, по ст. 98 у. г. с. «в случае продолжительного и дальнего отсутствия императорского величества, государственный совет уполномочивается действовать с тою властью, какая на сей случай присвоена ему будет. Степень и пределы сей власти определяются каждый раз особым высочайшим повелением». Следовательно, в данном случае, чрезвычайная власть совета будет основана уже не на общем его учреждении, a на специальном распоряжении, изданном ad hoc. § 42. Состав государственного совета определяется самым существом этого установления. Призванный содействовать монарху в пользовании его непосредственными, державными правами, он составляется из лиц, избранных самим императором и облеченных его доверием. Наше законодательство не знает членов совета, заседающих здесь по праву рождения(1387). Только некоторые должностные лица заседают здесь ex officio – именно министры. Но так как министры суть члены государственного совета только ex officio, то они не сохраняют, ipso jure, этого знания по увольнении от должности, если только они не имели его независимо от своей должности. Министр, получивший отставку, может сделаться членом совета только в силу особого императорского указа.
    Звание членов государственного совета, по 3 ст. учреждения государственного совета, соединимо с другими званиями, в порядке судебном и исполнительном. Следовательно, члены совета могут занимать должности министров, носить звание сенаторов и т. д. Но значение 3-й ст. ограничено 246 ст. учр. суд. уст. 1864 г., в силу которой никто из должностных лиц судебного ведомства не вправе занимать другой должности. Единственным для членов государственного совета исключением из этого правила является должность почетного мирового судьи, которая может быть соединена с другими должностями по государственной и общественной службе(1388). При вступлении в должность члены совета приносят особую присягу(1389).
    Вся совокупность членов государственного совета разделяется на две категории: одни из них, сверх общего назначения их в совет, получают поручение присутствовать в одном из департаментов совета, другие члены присутствуют только в общем собрании. Могут ли министры быть членами департаментов? – Ст. 10 учреждения государственного совета говорит только, что министры не могут быть председателями департаментов. Но из ср. 35 ст. и других видно, что назначение министров в департаменты противно духу учреждения. Именно, по ст. 35 министры не обязаны присутствовать по делам их в департаментах (за некоторыми исключениями). Мнение департамента и мнение министра рассматриваются как два совершенно различных элемента. Исключение составляет учрежденный при государственном совете главный комитет об устройстве сельского состояния, членами которого являются некоторые министры. То же должно сказать и об особом присутствии по воинской повинности.
    § 43. Организация совета. В составе Госуд. сов. должно различать две инстанции: департаменты и общее собрание. Назначение департаментов двоякое. Некоторые, менее важные дела рассматриваются ими окончательно и представляются на утверждение верховной власти. Другие, более важные и общие рассматриваются департаментами в первой инстанции и изготовляются им к слушанию в общем собрании. В общем собрании имеют место окончательные прения и голосование, после которого дело представляется на высочайшее усмотрение.
    Каждый департамент составляется не менее как из трех членов совета, назначенных сюда по непосредственному высочайшему усмотрению. Один из членов облекается званием председателя. Полномочия председателя и членов департаментов возобновляются каждые полгода(1390). De jure всех департаментов государственного совета четыре. Именно: 1) департамент законов, на предварительное рассмотрение которого поступают все законопроекты, имеющие общее значение; 2) департамент дел военных, предназначенный для рассмотрения дел по ведомствам военному и морскому. Но этот департамент не существует de facto. 3) Департамент дел гражданских и духовных, имевший до издания новых Судебных уставов обширную компетенцию. Именно здесь сосредоточивалось предварительное рассмотрение судебных дел, восходивших в Государственный совет по причинам, указанным выше. Кроме того, здесь рассматриваются дела управления духовного и полиции. 4) Департамент государственной экономии, ведомство которого весьма обширно: именно ему принадлежат предметы общей промышленности, наук, торговли, финансов, земских повинностей, казначейства и счетов. Впрочем, компетенция каждого из этих департаментов не исключительна и не безусловна. В случае накопления в одном из департаментов большого количества важных дел закон дает право председателю государственного совета передать часть их в другой департамент, менее обремененный. Общее собрание составляется 1) из членов департаментов, 2) из всех министров, 3) из членов, не присутствующих в департаментах. В принципе, председательство в общем собрании принадлежит государю, но когда он не присутствует лично, место его занимает один из им назначенных членов. Он носит звание председателя государственного совета. Полномочие его возобновляется ежегодно именным указом, даваемым на имя совета. В случае болезни или отсутствия председателя, обязанности его возлагаются на другого члена, по усмотрению императора. Если такого назначения не последовало, должность председателя исправляется старшим по чину из председателей департаментов. Для целей делопроизводства при совете состоит государственная канцелярия. Главное заведование делопроизводством, а следовательно, и канцелярией, возлагается на государственного секретаря. Канцелярия разделяется на отделения, которые соответствуют департаментам совета; затем, особо существуют: 1) отделение об устройстве сельского состояния; 2) дел государственного секретаря и 3) архив. Отделениями, состоящими при департаментах, управляют статс-секретари, под ведением которых находятся помощники статс-секретарей, делопроизводители, их помощники и прочие чины(1391). Отделением по делам сельского состояния наведывает статс-секретарь, управляющий делами главного комитета. Отделение дел государственного секретаря управляется статс-секретарем.
    В качестве особого установления при государственном совете действует главный комитет об устройстве сельского состояния, учрежденный в 1861(1392). С освобождением крепостных крестьян, получивших образцовое устройство своего общественного и частного быта, было признано необходимым распространить действие новых начал и на прочие виды крестьянского сословия, организованные до тех пор весьма различно. Поэтому общая цель комитета есть «приведение к одним общим началам устройства и управления всего сельского или крестьянского состояния в государстве». Согласно с этою целью, на обязанность его возложены: 1) рассмотрение законопроектов, составляемых в дополнение крестьянского «положения»; 2) составление и рассмотрение предположений, касающихся устройства и управления других крестьян разных наименований; 3) наблюдение за приведением в действие Положения 19 февраля и других крестьянских положений, а также «разъяснение могущих возникнуть писем вопросов и недоразумений». Отсюда видно, что комитет имеет обязанности в порядке как законодательном, так и исполнительном, от чего зависят особенности его власти и делопроизводства, как это будет разъяснено ниже. Члены комитета разделяются на непременных, заседающих здесь ex lege, и назначаемых по высочайшему усмотрению. Непременные члены комитета суть министры: внутренних дел, государственных имуществ, финансов, юстиции, двора, главноуправляющий отделением собственной его императорского величества канцелярии и главный начальник III отделения той же канцелярии. Председательствование возлагается на одного из членов по высочайшему назначению. Кроме комитета об устройстве сельского состояния, положение о котором введено в Свод законов, при государственном совете состоят: а) Особое присутствие о воинской повинности, учрежденное 4 января 1874 года. Присутствие учреждено «для предварительного рассмотрения в государственном совете законодательных предметов в связи с установлением общей воинской повинности, а также для разрешения таких вопросов и сомнений по приведении в исполнение высочайше утвержденного устава о сей повинности, которые, по важности своей, будут требовать совокупного обсуждения». В состав присутствия, под председательством председателя государственного совета, входят председатели департамента законов и государственной экономии, министры внутренних дел, военный, финансов, упр. морским министерством и члены гос. совета, по высочайшему избранию. Прочие министры приглашаются в заседание присутствия по делам, касающимся их ведомств. В этом случае они пользуются всеми правами членов. Присутствие действует на правах департамента государственного совета. б) Комитет по делам Царства Польского, Положение о котором утверждено 30 ноября 1866 года. § 44. Делопроизводство в государственном совете подробно определяется его учреждением. Мы должны рассмотреть здесь: 1) общие начала делопроизводства и 2) особенные правила, установленные для некоторых дел, для главного комитета об устройстве сельского состояния и особого присутствия о воинской повинности. I. Правила общего делопроизводства заключают в себе: А) определение условий и порядка заседаний и Б) определение порядка движения, обсуждения дел и поднесения их на высочайшее усмотрение. А. Заседание департамента почитается законным, если в нем присутствовало не менее трех членов, включая председателя(1393). Если в департаменте остается по каким-либо причинам менее трех членов, закон предписывает составление временных соединенных департаментов. По смыслу 10 ст. и примечания к ней должно заключать, что законное число определяется наличностью членов департамента, следовательно, министры, явившиеся в департамент, не принимаются в расчет.
    Сверх членов департамента, в заседаниях его могут находиться: 1) министры. По общему правилу, они не обязаны присутствовать в этих заседаниях, исключая дел о земских повинностях. Последние рассматриваются в департаменте государственной экономии в присутствии министров внутренних дел, финансов, государственных имуществ и двора. Затем, министры могут, если признают нужным, явиться в заседание департаментов или командировать вместо себя своих товарищей или директоров департаментов по роду дел. Департамент со своей стороны также может пригласить министра для совещания об его представлении. То же право предоставляется и председателю государственного совета. Министры и их товарищи присутствуют в заседаниях департамента на правах членов; директоры же и другие лица, присланные от министра, приглашаются единственно для выслушания их объяснений по данному делу; как скоро эти объяснения будут кончены, они оставляют заседания. 2) Департаментам предоставляется приглашать в свои заседания и посторонних лиц, если от них можно ожидать полезных объяснений.
    Закон не определяет сроков для департаментских заседаний; они назначаются их председателями по мере поступления дел и приготовления их к докладу. Кроме обыкновенных заседаний департамента, для важных и сложных дел могут быть назначаемы соединенные заседания двух или трех департаментов. Заседания эти назначаются по соглашению председателей. Председательство в соединенных заседаниях принадлежит председателю того департамента, в котором дело возникло.
    В общем собрании, по правилу, должны присутствовать все члены совета. Если кто-либо из членов не может явиться по законной причине, он предваряет о том государственную канцелярию. Имена неявившихся членов отмечают в мемориях заседаний, подносимых на высочайшее усмотрение. Касательно министров учреждение государственного совета содержит подробные постановления. Во-первых, закон обязывает их присутствовать в общих собраниях не только по делам их ведомств, но и по всем другим. Для объяснений по делу они могут, кроме того, командировать своих товарищей или директоров департаментов(1394). Как те, так и другие не имеют совещательного голоса и оставляют заседание по выслушании их объяснений. Исключение делается для товарищей министра, в том случае, если они командированы министром не для представления объяснений, но для замены его. Эта замена может состояться по соглашению с председателем государственного совета(1395). В силу обязанности министров присутствовать во всех заседаниях общего собрания, они извещаются обо всех делах, назначаемых к докладу. По желанию министра, в случае если он не может присутствовать в совете по делу, касающемуся его министерства, слушание его может быть отложено до следующего заседания. Если министр не прибудет в заседание без предварения, дело слушается без него.
    Заседания общего собрания происходят в определенные дни. Председателю совета предоставляется, впрочем, отменять назначенные заседания, смотря по количеству дел, изготовленных к докладу. От него же зависит назначение, в случае нужды, чрезвычайных заседаний.
    Б. При рассмотрении порядка движения дел должно иметь в виду: 1) изготовление дела к докладу; 2) рассмотрение его в департаменте; 3) обсуждение его в общем собрании; 4) представление его на высочайшее усмотрение.
    1) Рассмотрение дела в департаментах основывается на докладе, составленном в государственной канцелярии. Принцип этот принят в наше законодательство еще при первом учреждении совета и остался неизмененным до настоящего времени. Он состоит в следующем.
    Все дела поступают в Государственный совет через канцелярию и присылаются на имя государственного секретаря, следовательно, даже не на имя председателя. При приеме дел государственный секретарь имеет большое значение: он наблюдает, чтобы в совет не поступали дела, не подлежащие его ведению. Затем, он наблюдает, чтобы при представлении дела были соблюдены все формальности, требуемые законом. Он же собирает и все сведения, необходимые для полного объяснения законопроекта.
    После этого государственный секретарь распределяет дела по отделениям, которые изготовляют их к слушанию в департаментах. Обо всех делах, приготовленных к докладу, статс-секретари отделений уведомляют председателей департаментов, которые и назначают их к слушанию. Ответственность за точность сведений, изложенных в докладе, лежит на государственном секретаре, статс-секретарях и их помощниках(1396). 2) Каждое дело, приготовленное к слушанию, прежде всего поступает в соответствующий департамент. Из этого общего правила исключаются некоторые дела, поступающие прямо в общее собрание, именно чрезвычайные внутренние и важные внешние меры. Кроме того, дело может быть предложено прямо общему собранию по высочайшему повелению. Право открывать и закрывать заседание департамента, вести прения, поддерживать их порядок и ставить вопросы для рассуждения принадлежит председателю. К его лицу обращаются и речи членов. Рассуждения в департаментах основываются: 1) на существе дела, докладываемого по распоряжению статс-секретаря, его помощником и делопроизводителем; 2) на объяснениях министра или лица, им командированного. Голосу министра закон придает особенное значение. Если департамент в отсутствие министра постановит заключение, несогласное с его представлением, то он обязан уведомить его об этом. Уведомление совершается или частным образом, через статс-секретаря, или официально, посредством передачи журнала своего заседания через государственного секретаря. В случае согласия своего на изменения, сделанные департаментом, он подписывает журнал вместе с членами. По соглашению с министром дело может быть даже вовсе возвращено ему, и притом с двояким последствием: а) или в качестве несостоявшегося (non avenu), или б) для дополнения его новыми справками. В случае несогласия министра с заключением департамента, ему предоставляется в течение недели представить особое мнение. Получив мнение министра, департамент обязан снова рассмотреть дело. Результатом пересмотра может быть перемена журнала, если департамент согласится с мнением министра. В противном случае мнение министра, смотря по обширности его, или вносится в журнал, или прилагается к нему. Сверх сношения с министром, обязательного для департамента, он может, с высочайшего разрешения, входить в сношение со II Отделением собственной Его Императорского Величества канцелярии. Таким образом, роль департаментов напоминает как бы роль постоянных комиссий при законодательных установлениях, обязанных, на основании ближайшего знакомства с делом, представить свое заключение всему собранию. Поэтому мнение департамента должно быть проверено общим собранием, для которого оно служит только исходною точкою прений. Но этот принцип ограничивается двумя исключениями: а) некоторые дела восходят из департамента на высочайшее усмотрение мимо общего собрания; б) некоторые дела разрешаются собственною властью департамента окончательно, следовательно без высочайшего утверждения. а) Постановления департаментов, заключающие в себе только изъяснение смысла существующих законов, представляются непосредственно на высочайшее усмотрение. Таким образом, возникает весьма обширный род дел, изъятый из ведомства общего собрания. Но правило это не применяется: б) к делам, по которым в департаменте произойдет разногласие; в) по делам, поступившим из сената, если постановлением департамента отменяется решение Сената или мнение большинства общего его собрания; г) к делам, по которым мнение министра расходится с заключением департамента. б) Собственною властью департамента разрешаются следующие дела: б) о возвращении министру, по соглашению с ним, его представлений; в) о сообщении делам, независимо от разрешения их по существу, законного направления; г) дела, присылаемые в совет только для сведения. По каждому делу, рассмотренному в департаменте, составляется особый журнал. Он содержит в себе как общее мнение, принятое департаментом, так и особые мнения не согласившихся с большинством членов(1397).
    3) Правила о заседаниях в общих собраниях касаются: а) размещения присутствующих; б) порядка слушания дела и рассуждений; в) постановления заключений.
    а) Лица, присутствующие в общих собраниях, размещаются следующим образом. Председатель занимает место по средине; по правую сторону садятся члены, не присутствующие в департаментах, по левую – министры. Места против председателя занимаются председателями департаментов и членами их. Посредине залы находится стол государственного секретаря. Особые столы предоставляются статс-секретарю департамента, по которому докладываются дела, докладчику (помощнику статс-секретаря) и управляющему отделением дел государственного секретаря(1398). б) Назначение дел к слушанию, открытие и закрытие заседаний, руководство прениями зависят от председателя. Доклад дел предоставляется статс-секретарям или их помощникам. Он состоит в чтении журналов департамента, состоявшегося по данному делу. Следовательно, по общему правилу, члены собрания, не присутствующие в департаментах, ознакомляются с существом дела только из департаментского журнала. Другие вспомогательные средства, допускаемые законом, довольно скудны. Так, во-первых, ознакомление с делами, поступающими из сената, совершается через рассылку членам печатных записок, при которых эти дела препровождаются в совет. Означенные записки сообщаются членам после того, как дела назначены к слушанию. Затем, председатель совета может, если найдет это нужным, напечатать и разослать членам совета проекты новых законов, если они б) особенно важны и сложны и в) если они не требуют особенной тайны. Ознакомление с делами в подлиннике обставлено разными ограничительными условиями. Члены могут требовать их для прочтения, но не иначе как в самом совете. Сообщение дел вне совета строго воспрещается; оно может иметь место только по особенному высочайшему дозволению. Наконец, сведения, заключающиеся в департаментских журналах, восполняются объяснениями председателя или государственного секретаря. Только в случаях особенно важных председателю дается право отложить суждение дела до следующего заседания, чтобы дать членам возможность ближе ознакомиться с делом. По прочтении доклада и после постановки вопросов председателем начинаются прения. По смыслу 72 ст., закон не допускает в общем собрании так назыв. общих прений, касающихся предложенного предмета во всем его объеме и в его принципе. Именно означенная статья гласит: «После сего начинаются рассуждения по порядку статей или вопросов, к разрешению подлежащих». Конечно, вопросы, поставленные председателем, могут иметь и общее значение, но определения самого закона весьма недостаточны. Слово предоставляется членам председателем; если несколько лиц одновременно заявили желание высказать свое мнение, первенство принадлежит старшему по чину. При изложении членами их мнений соблюдается следующий порядок. Все рассуждения обращаются к лицу председателя. Члены излагают свои мнения стоя. Каждый из них пользуется полною свободой мнений, с тем чтобы он не удалялся от вопроса. Дисциплинарная власть принадлежит председателю. В случае отступлений от вопроса он напоминает об этом; при вторичном отступлении он «прекращает самое рассуждение и переходит к предмету последующему». Постановление это весьма неясно. Может ли председатель «прекратить рассуждение и перейти к предмету последующему», когда один член уклонится от вопроса? Не значит ли это лишить других членов возможности высказаться по тому же предмету? Или означенное постановление имеет тот смысл, что член, позволивший себе отступление, лишается слова? Это требовало бы более точных определений. Заседания не только департаментов, но и общих собраний не публичны. На лиц, служащих в совете, распространяется обязанность строгого хранения служебной тайны. По окончании прений председатель приступает к окончательному голосованию. В случае различия мнений голоса собираются по печатному списку членов. Помощник статс-секретаря отмечает против имени каждого поданное им мнение. Если в совете не произошло разногласия, то заключение его вносится в журнал, причем оно «излагается так точно, как оно должно перейти потом в окончательное исполнение». В случае разногласия соблюдаются особые правила. Вообще в журнал вносятся только два мнения – большинства и меньшинства. Особые мнения, несогласные ни с большинством, ни с меньшинством, должны быть письменные и присылаются на имя государственного секретаря в течение недели. Они прочитываются после проекта журнала, к которому они относятся, но прежде его подписания. Совету предоставляется право, по выслушании этих мнений, приступить к новому суждению и изменить прежний журнал. При отказе совета обсудить вновь дело каждому члену предоставляется, не стесняясь прежним мнением, присоединиться к особому мнению, что и обозначается в журнале. Журналы заседаний подписываются председателем и всеми членами не иначе как в совете. Рассылка журналов для подписи по делам безусловно запрещена. 4) Мнения государственного совета, как установления совещательного, получают обязательную силу только после высочайшего утверждения. Исключения из этого правила установлены 51 и 52 ст. в пользу департаментов (см. выше, стр. 93, б.). Все дела, рассмотренные в совете, представляются государю в мемориях, т. е. в кратких отчетах о заседаниях общего собрания(1399). Это нововведение сделано учреждением 1842 г. По учреждению 1810 г., дела, решаемые в совете, представлялись на высочайшее усмотрение в подлинных журналах для ближайшего ознакомления государя с содержанием прений.
    Мемория подносится государю за подписью председателя и государственного секретаря. Ответственность за точное составление мемории возлагается на последнего. К мемориям прилагается и текст положений и законов, рассмотренных в совете. Они подписываются председателем совета(1400). Высочайшее утверждение имеет различные формы, смотря по роду дел: одни из них требуют утверждения собственноручною подписью государя, другие утверждаются словесно. а) Собственноручного утверждения требуют: 1) все новые законы; 2) установление налогов и отмена их; 3) новые постоянные штаты разных управлений и ведомств; 4) государственная роспись; 5) дела об экспроприации. Законы излагаются в соответствующей форме и подписываются императором. Прочие дела, требующие собственноручного утверждения государя, излагаются в форме мнений государственного совета и утверждаются надписью «быть по сему». Означенная форма утверждения имеет место, когда дело решено в совете единогласно и когда император соглашается с означенным мнением. В случае же разногласия исход может быть различный: б) если император соглашается с мнением большинства, форма изложения не отличается от вышеозначенной. в) Император может согласиться с мнением меньшинства, с мнением отдельных членов или постановить собственную резолюцию. В этом случае исполнение по делу совершается именным указом. б) Дела, не требующие письменного утверждения государя, исполняются по высочайшим повелениям, объявленным председателем государственного совета. Словесная резолюция императора излагается в двоякой форме. Если император утверждает мнение совета, постановленное единогласно или по большинству голосов, резолюция излагается в следующей форме: «Его императорское величество воспоследовавшее мнение в общем собрании (или департаменте) государственного совета по делу о том-то высочайше утвердить соизволил и повелел исполнить». Резолюция подписывается председателем совета, скрепляется государственным секретарем и статс-секретарем. Если император примет мнение меньшинства или постановит собственную резолюцию, то такое высочайшее повеление излагается в объявленном указе, по форме, соответствующей указам, по подобным же делам, требующим письменного утверждения. II. Особенные правила делопроизводства установлены: 1) для рассмотрения в департаменте государственной экономии государственной росписи, финансовых смет министерств и представлений о сверхсметных кредитах; 2) для движения дел в главном комитете об устройстве сельского состояния и особого присутствия о воинской повинности. А. Правила о порядке составления и рассмотрения государственной росписи и финансовых смет изданы в 1862 году, 22 мая. Они вошли в продолжение к Своду законов 1863 года, в качестве приложения к 221 ст. учреждения министерств(1401).
    Согласно этим правилам, государственная роспись есть исчисление всех предстоящих по государству расходов и источников к их удовлетворению. Общая роспись составляется из частных финансовых смет министерств и главных управлений(1402). Роспись рассматривается и утверждается законодательным порядком; на основании ее открываются всем ведомствам кредиты из министерства финансов. Сверхсметные кредиты рассматриваются и утверждаются тем же порядком. Исключения установлены только на случай военных и политических обстоятельств, требующих особенной быстроты и тайны. В этих случаях сверхсметные кредиты могут быть испрашиваемы прямыми всеподданнейшими докладами генерал-адмирала и министров военного и иностранных дел. Так как роспись составляется из частных смет министерств, то каждое из них обязано составить свою смету, по установленной форме(1403) и представить ее не позже 1 сентября каждого года(1404). Сметы в печатных экземплярах препровождаются одновременно в министерство финансов, в государственный контроль и в государственный совет. Государственный совет открывает свои действия после того, как министр финансов, на основании частных смет, составит общую роспись и представит ее совету со своими замечаниями(1405).
    Получив сметы, министерство финансов проверяет их и затем составляет роспись, включив в нее и свою смету. На его обязанности лежит составление предположений о сокращении расходных статей, если они, по его мнению, могут быть сокращены или если исполнение их может быть отложено.
    В том случае, когда, несмотря на предположенное сокращение, расходы не покрываются доходами, министр финансов изыскивает источники для покрытия дефицита. Роспись и замечания министерства финансов представляются государственному совету не позже 1 ноября. К тому же сроку представляет совету свои замечания на сметы(1406) и государственный контроль. Задача последнего состоит в проверке смет со стороны легальной и на основании действительного исполнения предшествовавших смет(1407). Сверх замечаний своих, государственный контроль представляет государственному совету составленный им общий отчет об исполнении финансовых смет за обревизованный им сметный период.
    Деятельность государственного совета, по департаменту экономии, открывается рассмотрением частных смет, причем в заседании департамента присутствуют те министры, на сметы которых последовали замечания(1408). Если при рассмотрении сметы возникнут вопросы, относящиеся до государственного кредита, то департамент экономии, с высочайшего разрешения, соединяется с комитетом финансов(1409). По рассмотрению замечаний на частные сметы департамент приступает к общему рассмотрению росписи и государственно-хозяйственных предположений министра финансов. При этом он «обсуждает степень пользы и своевременности предполагаемых расходов в связи с имеющимися для их удовлетворения средствами».
    Заключение департамента экономии вносится в общее собрание и представляется на высочайшее утверждение общим порядком. Утвержденные роспись и сметы обнародоваются министром финансов во всеобщее сведение.
    Они, как сказано выше, имеют силу закона на все продолжение сметного года. Согласно этому и кредиты открываются министерствам только на год, т. е. с 1 января по 31 декабря каждого года. По прошествии этого срока кредит уничтожается и суммы, оставшиеся неизрасходованными, составляют принадлежность государственного казначейства. Впрочем, для некоторых операций назначаются особые льготные сроки; но крайним пределом действия льготного срока для всех ведомств назначается 30 июня, a для министерства военного – 31 июля года, следующего за сметным.
    Изъятием из общего правила, по которому основанием для кредитов всех ведомств являются роспись и сметы, утвержденные указанным выше порядком, составляют сверхсметные кредиты. Правила 1862 года знают два рода сверхсметных кредитов: дополнительные и экстраординарные. Дополнительные кредиты касаются предметов, вошедших в смету; экстраординарные касаются предметов, не поименованных в смете. Поэтому для испрошения экстраординарного кредита требуются два условия: 1) чтобы расход этот не мог быть предусмотрен при составлении и утверждении сметы; 2) чтобы расход, по важности предмета, не мог быть отложен до будущей сметы. Кредиты сверхсметные испрашиваются тем же порядком, как и сметные, т. е. по предварительном сношении с министром финансов, через государственный совет. Отступление от общего правила состоит в том, что заключения департамента экономии по делам этого рода поступают на высочайшее утверждение непосредственно, минуя общее собрание(1410). Б. Особенные правила делопроизводства в главном комитете об устройстве сельского состояния определяются существом возложенных на него обязанностей. Обязанности эти, как мы видели, относятся как к порядку законодательному, так и исполнительному. К делам первого рода относятся: 1) рассмотрение законопроектов, составляемых в дополнение положений о бывших крепостных крестьянах; 2) составление и рассмотрение предположений об устройстве быта крестьян государственных, дворцовых, удельных, заводских и других; 3) составление и рассмотрение общего сельского устава и общих предположений, касающихся сельских сословий(1411). К делам второго рода относятся: 1) высшее наблюдение за введением в действие «Положения о крестьянах» 1861 года и разрешение всех вопросов и недоразумений, которые при этом могут возникнуть; 2) те же обязанности относительно положений, составленные для крестьян других наименований.
    Согласно этим разнородным обязанностям, комитет является: 1) установлением, действующим на правах департамента государственного совета и потому подчиняющимся общему порядку. Заключения его по делам законодательным вносятся в общее собрание государственного совета и затем поступают на высочайшее усмотрение; 2) высшим исполнительным учреждением, действующим по правилам, установленным для других подобных комитетов: комитета министров и кавказского. Журналы его, мимо общего собрания совета, представляются государю в подлиннике, и исполнение по ним производится в государственной канцелярии по общим правилам высших исполнительных комитетов.
    Подобные же правила установлены и для особого присутствия о воинской повинности. Предположения присутствия по делам законодательным вносятся на уважение общего собрания; прочие представляются непосредственно на высочайшее утверждение в мемориях. Некоторые постановления, по делам меньшей важности, присутствие приводит в исполнение по своим журналам.
    ГЛАВА ВТОРАЯ. КОМИТЕТ МИНИСТРОВ И СВЯЗАННЫЕ С НИМ УСТАНОВЛЕНИЯ
    § 45. «Дела, к высшему государственному управлению относящиеся, рассматриваются или в совете министров, в присутствии Е. И. В., или в комитете министров». Кроме того, для рассмотрения высших административных вопросов по наместничеству Кавказскому существует особый кавказский комитет. В этих трех установлениях: комитете министров, совете министров и кавказском комитете сосредоточивается, по закону, рассмотрение высших исполнительных дел, подлежащих высочайшему разрешению. Каждое из них имеет свою компетенцию и организацию, которые нам и предстоит рассмотреть.
    I. КОМИТЕТ МИНИСТРОВ
    § 46. История и современное значение комитета министров находятся в тесной связи с учреждением министерств. Первоначально он был некоторым дополнением к этим установлениям; только впоследствии он получил силу особого установления, не теряя, впрочем, своей связи с учреждением министерств.
    В первом учреждении министерств, 1802 г., о комитете упоминается вскользь, в XV ст. Манифеста. В силу этой статьи, все министры суть члены совета и присутствуют в сенате. Под именем совета в данном случае разумеется непременный совет, впоследствии получивший название государственного(1412). Определяя отношение министров к совету, XV ст. постановляет: 1) что совет приступает к рассмотрению дел не иначе как в присутствии по крайней мере пяти министров(1413); 2) что в совете рассматриваются дела особенной важности(1414), дела же обыкновенные трактуются в комитете, составленном единственно из министров. Отсюда видно, что законодатель желал сделать из комитета некоторое подобие теснейшего собрания государственного совета; министры, как ближайшие советники короны, обсуждали бы в нем все дела, не требующие, по особой важности своей, полного (in pleno) собрания совета. Установилось ли практически значение комитета в этом смысле? Лучший знаток государственных установлений того времени, гр. Сперанский(1415), упоминает о комитете не в связи с советом, а по поводу различных способов доклада министров государю. «Доклад министров, говорит он, был двоякий: отдельный и совокупный. Для отдельного определены были особенные дни и часы. Совокупный доклад производился в общем собрании министров в присутствии государя, что и называлось комитетом. Следовательно, сей комитет не был ни место, ни особое установление – он был только образ доклада»(1416). Это свидетельство Сперанского показывает, что практическое значение комитета устанавливалось не под влиянием XV ст. учр. мин., рассматривавшей комитет как особую форму собрания совета, a под влиянием ст. X и XI, где указывается порядок доклада министров государю по делам, превышающим их власть или возбуждающим в них сомнение. Облекая министра правом непосредственного доклада государю, закон 1802 г. обязывает его предлагать такой доклад на предварительное соображение прочим министрам. «В случае нарушения сего порядка, всякий министр имеет право сделать государю о том свое представление». Но во времена, предшествовавшие окончательному образованию министерств и государственного совета, ни одно установление не имело строго определенного характера. От 1805 и 1808 годов до нас дошли узаконения, в которых комитет рассматривается не только как «образ доклада». Но не должно забывать, что все эти указы, определявшие порядок производства дел в комитете и степень его власти, были издаваемы в чрезвычайных обстоятельствах, именно по случаю отъезда государя из России в 1805 г. на войну(1417), а в 1808 в Эрфурт(1418). Правила 1805 года(1419), независимо от случайных и временных постановлений, в них заключающихся, представляют особенный интерес потому, что законодатель сгруппировал в них постановления, уже выработанные практикой. Это видно из вступительных слов «правил»: Е. П. В., сказано здесь, по случаю отбытия из С.-Петербурга, желая, чтобы, при трактовании дел в комитете министров сохранен был тот же порядок, который наблюдается во время высочайшего присутствия, повелеть соизволил доставить гг. министрам для должного исполнения следующие правила» и т. д.
    Компетенция комитета определена следующим образом. В него поступают дела: 1) по которым министр обязан подносить Е. В. всеподданнейшие доклады; 2) из текущих те, которые угодно будет государю императору особым повелением к тому назначить; 3) которые министр, для разрешения собственных своих сомнений, сочтет за нужное туда представить.
    Разрешалась ли вся эта совокупность дел единственно верховною властью, причем комитет имел только голос совещательный? Нуждались ли в высочайшем разрешении дела, названные в 3 п. 5 ст.? На это правила не дают положительного ответа. Ст. 8 уполномочивает комитет министров на время отсутствия государя и в случаях, не терпящих отлагательства, разрешать своею властью и такие дела, которые «зависят единственно от высочайшего разрешения». Следовательно, были и дела, разрешаемые собственною властью комитета. К числу их, вероятно, относились и дела, названные в 3 п. 5 ст.
    Из правил 1805 г. видно, однако, что, по общему правилу, предварительному обсуждению комитета подлежали дела, требовавшие доклада государю. Этим подтверждено правило XI ст. манифеста 1802 года, что непосредственный доклад министра по делам особой важности должен быть обсужден всеми министрами. Затем, прочие дела вносились в комитет факультативно – или по высочайшему повелению, или по желанию министра. Комитет состоял из одних министров и их товарищей. При комитете не состояло и особой канцелярии, составление журналов заседания возлагалось на одного из товарищей министра. В комитете не было особого председателя. В тех случаях, когда заседание комитета происходило в высочайшем присутствии, председательствование принадлежало государю. Вне высочайшего присутствия члены комитета, начиная с старшего, председательствовали поочередно, каждый в течение четырех заседаний.
    Правила, данные комитету в 1808 году, в существе напоминали предыдущие, но представляли и некоторые уклонения. Компетенция комитета, как ее определяла 5 ст. правил 1805 г., осталась та же, за исключением 2 пункта, измененного в том смысле, что министры обязаны были обращаться в комитет по всем текущим делам, требующим высочайшей резолюции(1420). Затем комитету поручены были в особенности некоторые предметы управления, одни на время отсутствия государя, другие постоянно(1421).
    С изданием нового Учреждения министерств в 1810 году(1422) значение комитета должно было измениться, вместе с изменением порядка доклада министров. Автор учреждения министерств, Сперанский, излагая существо сделанных им перемен, говорит о докладе следующее: «Обращено особенное внимание на то, чтоб все доклады от министров государю восходили не иначе как через правительствующий сенат. Из сего изъяты одни токмо случаи чрезвычайные и редкие». Это стремление вытекало, во-первых, из общего воззрения на министерства. Из двух главных начал, положенных в основание учреждения 1810 г., второе гласит: «Министерство считать не средним и отдельным установлением, но самим правительствующим Сенатом, коего министры суть члены, а министерства суть составные части»(1423). Затем, с учреждением Государственного совета, части законодательная и исполнительная были разделены точнее и отношения министерств к властям законодательной и высшей исполнительной определились яснее. По части законодательной, министры облечены правом инициативы и государственный совет сделан средоточием всех их представлений(1424). Дела исполнительные разделены на два порядка: одни, превышающие степень власти, данной министру, но могущие быть разрешенными силою существующих законов; другие, где «законы и учреждения недостаточны» или где, в силу самых законов, предмет требует высочайшего разрешения. И те и другие дела одинаково представляются министрами сенату(1425); первые разрешаются его собственною властью; вторые через Сенат представляются на высочайшее разрешение. Исключение установлено только для дел чрезвычайных и требующих особенной тайны.
    При таких условиях комитет потерял всякий смысл; его предположено было вовсе уничтожить(1426). Но, после ссылки Сперанского практика взяла верх над законоположением. Сперанский, указывая на всеобщую перестройку высшего управления, начатую после 1811 года, говорит о фактическом значении, приобретенном комитетом, хотя никакой закон не определял его роли. «Комитет, говорит он, в сие время сделался местом присутственным, где дела всякого рода, и малые и большие, и судебные и правительственные, решались по голосам и голоса сии издавались во всеобщее сведение. Между тем ни состав сего места, ни порядок, ни власть его, ни пределы, ни отношения к другим установлениям не определены никаким гласным учреждением»(1427). Этим объясняются многие недостатки в управлении, вызвавшие жалобы Сперанского, гр. Мордвинова и других(1428). § 47. Таким образом в начале своем, комитет имел характер чрезвычайного установления. Учреждение министерств застало его в колеблющемся состоянии. Новым толчком к дальнейшему его развитию был указ 1812 года «Об учреждении комитета министров, с особою властью, по случаю высочайшего отбытия из столицы(1429). В правилах, данных этому комитету, мы находим уже основные черты ныне действующего положения. Конечно, чрезвычайные полномочия, данные ему по случаю европейской войны, утратились, но главные основания его организации сохранились до настоящего времени. Комитету дан особый председатель(1430); в состав его введены, кроме министров, председатели департаментов государственного совета, учрежден особый управляющий делами. Род дел, вносимых в комитет, определен приблизительно так же, как и теперь(1431). Сила положения 1812 года подтверждена указами 1814 и 1816 годов(1432). С тех пор компетенция комитета расширялась отдельными узаконениями, которыми в особенности богато начало царствования императора Николая I. Но далеко не все они опубликованы и многие не вошли в полное собрание законов, как в первое, так и во второе. Даже такое важное постановление, касающееся состава комитета, именно о назначении в него, сверх лиц, заседающих в нем ex officio, и лиц посторонних, не находится в собрании законов(1433). То же должно сказать и о статье, определяющей степень власти комитета(1434). Во всяком случае, рядом как обнародованных, так и необнародованных узаконений ему создано было особое положение в ряду государственных установлений. Сообразно этому изменилась и редакция 233 § учреждения министерств 1811 года, соответствующего 210 ст. общего нак. мин. по изд. 1857 г. По § 233, как сказано выше, представления министров по делам исполнительным, как общим, так и требующим высочайшего разрешения, одинаково поступают в сенат. По 209 и 210 ст. действующего учреждения проводится различие между делами, представляемыми в сенат, и другими, подведомственными комитету. Легальным основанием к этому различию, кроме приведенных выше узаконений, явились: 1) именной указ 3-го мая 1829 г., данный министру внутренних дел(1435), где были исчислены: а) дела, представляемые министром непосредственно на высочайшее усмотрение; б) дела, поступающие на высочайшее усмотрение через комитет министров, и в) дела, представленные непосредственному разрешению министра; 2) указ 6-го мая 1831 г., данный комитету министров, которым сокращалось количество дел, производившихся в комитете, с предоставлением большей самостоятельности министерствам(1436). В связи с этим указом находится ряд других, данных отдельным министрам, где исчислены дела, предоставленные их непосредственному разрешению. Этими указами компетенция комитета определялась, так сказать отрицательно. Впрочем, 233 § бывшего учреждения министерств никогда не был отменен прямо(1437).
    § 48. Приведенными историческими указаниями объясняется компетенция комитета. Мы рассмотрим здесь I) круг дел, подведомственных комитету, и II) степень предоставленной ему власти.
    I. Круг дел, предоставленных комитету, определяется, по общему правилу, не родом их (т. е. не существом или содержанием), а другими, чисто внешними мотивами, главным образом степенью власти, необходимою для их разрешения(1438). Отсюда следует, что прежде всего комитету министров представляются те дела, разрешение которых превышает степень власти, предоставленной каждому министру в отдельности. Этого рода дела представляются в комитет в том случае, если они не могут быть разрешены на основании законов сенатом и нуждаются в усмотрении верховной власти. Затем, министры входят с представлениями в комитет о делах, которые или 1) возбуждают в них сомнение, или 2) нуждаются в соображении и содействии разных ведомств(1439). Наконец, рассмотрение известных дел может быть предоставлено комитету особым высочайшим повелением. Совокупность этих дел носит общее название дел текущих, так как по роду своему они производятся первоначально в отдельных министерствах и главных управлениях.
    Некоторые дела подлежат ведению комитета по самому их роду. Они являются как бы исключениями из указанного выше общего правила. Они носят название дел, в особенности подлежащих рассмотрению комитета. Сюда принадлежат:
    1) «Дела, относящиеся до общего спокойствия и безопасности, до продовольствия народного и по всякому чрезвычайному происшествию»(1440). 2) Уставы акционерных компаний, если ими не испрашивается особых привилегий(1441).
    3) Проекты нормальных концессий на железные дороги и предположения об окончательной выдаче концессий на проектированные дороги(1442). 4) Представления министров о наградах за отличие по службе или вне службы, за исключением представлений о наградах орденами за заслуги, определенные статутами орденов, и потому подлежащих рассмотрению орденских дум. 5) Выговоры губернаторам и губернским правлениям по представлениям как министров, так и сената. 6) Штаты временных установлений, учреждаемых на срок. 7) Дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышает власть министров. 8) Высшие административные дела по расколу(1443).
    9) Предположения о разъяснении и развитии устава православного миссионерского общества.
    10) Представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных им особенно вредными(1444). 11) Представления министров об отклонении ходатайств земских собраний(1445).
    12) С уничтожением Сибирского комитета, производившиеся в нем дела повелено представлять в Комитет министров*(1446).
    § 49. Степень власти комитета определяется существом этого установления. В качестве совещательного установления по делам исполнительным, установлением, оставшимся в главных чертах лишь дополнением к учреждению министерств, комитет 1) не имеет инициативы по делам, подлежащим его рассмотрению; 2) его положения не имеют силы без высочайшего утверждения; 3) он не имеет подчиненных ему исполнительных органов.
  13. Комитет не имеет инициативы в рассмотрении подлежащих ему дел. Не имея строго определенной и приведенной в систему компетенции, он не может потребовать к своему рассмотрению того или другого вопроса. Внесение дел на рассмотрение комитета зависит: а) от усмотрения министров по принадлежности и б) от высочайшего усмотрения. Закон, как мы видели, указывает с точностью лишь некоторые дела, о которых министры обязаны представлять комитету.
  14. Положения комитета не имеют силы без высочайшего утверждения*(1447). Из этого общего правила исключаются только некоторые дела.
    а) Еще, по общему учреждению комитета, он имеет решительный голос б) по делам о принятии к сведению каких-либо донесений и в) о назначении пенсий и единовременных пособий, с тем, однако, чтобы положения комитета по этим предметам были единогласны и не составляли изъятия из существующих правил и, тем более, дополнения к ним.
    б) В настоящее царствование самостоятельному решению комитета предоставлены: б) представления министров об отклонении ходатайств земских собраний; в) представления министра вн. дел об уничтожении книг, признанных особенно вредными.
  15. Комитет не имеет своей исполнительной власти. Приведение в действие его положений предоставляется министрам по принадлежности.
    Организация комитета представляет довольно сложные элементы. Некоторые лица заседают здесь ex officio, другие – по особому назначению. По своему званию в состав комитета входят: 1) все министры и главноуправляющие, 2) председатели департаментов госуд. совета. Прочие члены назначаются по непосредственному усмотрению государя. Впрочем, нахождение таких членов в составе комитета не есть необходимость: по выражению 4 ст. Уст. к. м., означенные члены «могут» быть назначаемы. Подобно департаменту госуд. совета, комитету предоставляется приглашать в свои заседания разных должностных лиц «для объяснения или для общего с ними суждения». Председатель комитета назначается императором. Он, по смыслу 2 ст. Уст. к. м., не может принадлежать к числу лиц, заседающих в комитете по своему званию. Полномочия председателя постоянны, следовательно, они не должны быть возобновляемы каждый год, подобно полномочиям председателя госуд. совета(1448). Заведование делопроизводством и канцелярией возлагается на управляющего делами комитета. При нем состоят: 1-е помощник управляющего, начальники отделений и их помощники. В заведовании каждого отделения находятся дела одного или нескольких министерств, согласно особому расписанию. Кроме того, в состав канцелярии входят: общая экспедиция и архив(1449).
    § 50. Делопроизводство в комитете министров представляет значительное сходство с порядком движения дел в госуд. совете. Но правила, сюда относящиеся, менее точны и представляют некоторые особенности.
    I. Внешние условия делопроизводства выяснены у. к. м. лишь в общих чертах. В учреждении нельзя даже найти точного указания на число членов, требуемое для законности заседаний. По смыслу относящейся сюда 10 ст., в заседаниях комитета обязаны присутствовать все его члены. Но какие последствия имеет отсутствие большинства? – Этого закон не определяет. На министров возлагается только обязанность извещать комитет, если они не могут присутствовать в нем по каким-либо причинам. В чем состоят последствия такого извещения? – Об этом закон молчит. Затем 32 ст. гласит, что «в решении дел участвуют те только члены комитета, кои при слушании оных и суждении находились». Следовательно, сам закон не определяет quorum’a комитета; по общему духу законодательства должно, однако, думать, что заседания комитета законны при наличности председателя и двух членов.
    Точно определяет закон сроки и время заседаний. По общему правилу, комитет заседает два раза в неделю, с 11 ч. утра; в летнее время – раз в неделю, с 10 ч. утра. Председатель имеет право назначать чрезвычайные заседания. Кроме того, по высочайшему соизволению, могут быть назначаемы постоянные заседания в дополнение к дням, назначенным по закону.
    II. Движение дел начинается с канцелярии. Все дела присылаются в комитет на имя управляющего делами. Они распределяются по отделениям для приготовления их к докладу. Дела назначаются к слушанию председателем, и притом «не по очереди вступления, а по мере их важности и настоятельности разрешения».
    Заседания комитета всегда общие (in pleno): в составе его не имеется двух инстанций, как в государственном совете. Доклад дел производится, по общему правилу, начальниками отделений, причем управляющий делами представляет от себя необходимые объяснения. Управляющему делами предоставляется и лично докладывать важнейшие дела, если он признает это нужным. Председатель руководит прениями и отбирает голоса. Заключение, принятое комитетом, вносится в журнал. При составлении журналов наблюдаются следующие правила. Составление отдельных статей журнала, по каждому доложенному делу, возлагается на начальников отделений по принадлежности. Управляющий делами, просмотрев отдельные статьи, поручает экспедитору составление общего журнала, который и подносится к подписи членов, участвовавших в заседании(1450). Доклад государю по делам, требующим его утверждения, совершается представлением ему: 1) журналов комитета в подлиннике и 2) подлинных представлений министров, по которым состоялось определение комитета. Высочайшее утверждение совершается посредством собственноручной подписи «исполнить». После этого журнал возвращается управляющему делами для исполнения. II. СОВЕТ МИНИСТРОВ(1451)
    § 51. В 1861 г. явилось учреждение – совет министров. По существу своему, установление это отнесено законом к совещательным учреждениям по административным вопросам. Но в то же время рассмотрению его подлежат вопросы законодательные. Вследствие этого необходимо определить его отношение к государственному совету и к комитету министров.
    1) Учреждение совета министров не ограничивает компетенции государственного совета. Совещания совета министров касаются вопросов, так сказать, предшествующих составлению законопроекта, который впоследствии должен быть представлен государственному совету. Мы знаем, что министры имеют право предлагать отмену существующих и изданий новых законов; но внесение такого проекта в государственный совет требует высочайшего разрешения. Такое разрешение, до учреждения совета министров, давалось министру по личному его докладу государю. Понятно само собою, что при таком порядке чрезвычайно трудно было сохранить единство в законодательных начинаниях. Предположения одного министра не всегда могут быть тождественны с видами других его товарищей. Вследствие этого на рассмотрение государственного совета могли поступать проекты, в самом принципе несогласные с идеями и целями прочих министров, Затем, при общей разрозненности министров, прежняя система поддерживала рознь даже там, где она требуется законом – в общих целях управления. Новая система предполагает, что высочайшему разрешению на составление и внесение проекта, будет предшествовать обсуждение его в совете министров. Этот порядок, конечно, имеет много практических удобств.
    2) Совещания комитета министров происходят вне высочайшего присутствия. Хотя журналы комитета и представляются на усмотрение государя в подлиннике, но мера эта недостаточна для уяснения особенно сложных и трудных вопросов. Польза дела требует личного присутствия государя при самых прениях министров и главноуправляющих.
    Этими соображениями объясняется значение совета министров. Он предназначен для рассмотрения дел, которые требуют не только высочайшего утверждения, но и личного присутствия государя при обсуждении этих вопросов. Этим путем восстановилось совещание министров по делам особой важности, как этого требовало учреждение 1802 года. Вследствие этого:
    1) совет собирается под личным председательством государя(1452); 2) совет не имеет строго определенной компетенции, т. е. круга дел, ex lege подлежащих его ведению. Хотя закон и указывает на некоторые дела, поступающие на его рассмотрение, но на внесение их требуется каждый раз особое высочайшее разрешение, испрашиваемое непосредственно каждым министром. По смыслу учреждения совета министров, внесение означенных дел составляет каждый раз некоторое изъятие из общего порядка. Император дает разрешение на внесение дела в совет, когда он сочтет полезным рассмотреть его в своем присутствии. § 52. Дела, вносимые в совет, если государь изъявит на то свое согласие, относятся к порядку как законодательному, так и административному. 1) По части законодательной сюда поступают: «первоначальные предположения, возникающие в министерствах и главных управлениях, о необходимости отменить или изменить какой-либо из действующих законов». По рассмотрении и утверждении такого «первоначального предположения» самый проект закона должен быть представлен на рассмотрение государственного совета. 2) Дела исполнительные вносятся в совет с различными целями. а) Для испрошения высочайшего разрешения сюда вносятся: б) виды и предположения к устройству и усовершенствованию разных частей; в) предположения об устранении затруднений, встречающихся при производстве в министерствах работ по усовершенствованию вверенных им частей; г) меры, требующие общего содействия разных ведомств. б) Для поддержания единства в управлении, в совет вносятся «сведения» о важнейших распоряжениях каждого министерства по его ведомству. Закон сам мотивирует это правило, говоря, что означенные сведения вносятся в совет с тою целью, чтобы «каждому министру и главноуправляющему были известны главнейшие действия и распоряжения других министерств и главных управлений». в) Совет является средством контроля над деятельностью отдельных министерств. Поэтому сюда вносятся: б) сведения о ходе работ по устройству и усовершенствованию разных частей; в) заключения особых комиссий, учреждаемых по повелению государя для рассмотрения отчетов министров. Наконец, по усмотрению государя обсуждению совета могут быть предоставлены и другие дела. Совет министров составляется: 1) из министров и главноуправляющих, пользующихся правами министров; 2) из других лиц, призванных сюда по усмотрению государя. По связи совещаний совета с деятельностью государственного совета при всех заседаниях совета министров должен находиться государственный секретарь. Он имеет право представлять сведения по предметам, касающимся законодательных вопросов. Сведения эти он заимствует из дел государственного совета и главного комитета об устройстве сельского состояния. Председательство в совете принадлежит государю. Для делопроизводства совет не имеет собственной канцелярии. Заведование делами совета возлагается на управляющего делами комитета министров. Порядок заседаний и движение дел в совете определяются следующими правилами: 1) Заседания совета не имеют определенных сроков; они назначаются каждый раз по усмотрению государя. 2) Дела, назначенные императором к докладу, представляются министрами по принадлежности. Они присылаются на имя заведующего делами и должны быть доставлены за три дня до заседания. 3) Доклад дел возлагается на министров; если они не могут принять доклада на себя, обязанность эта возлагается на заведующего делами. 4) В порядке постановления высочайших резолюций должно различать два случая: а) Резолюция может быть постановлена немедленно по окончании прений. В таком случае она излагается или министром на его докладе, или, в случае многосложности дела и резолюции, управляющим делами, по соглашению с министром. И в том и в другом случае резолюция имеет силу высочайшего повеления, состоявшегося по личному докладу министра. б) Дело, по своей важности и сложности, может быть обращено государем к новому рассмотрению вне высочайшего присутствия. Рассмотрение это поручается особой комиссии из членов совета или других лиц. Результаты совещания представляются государю в виде краткой мемории через управляющего делами: высочайшая резолюция излагается на мемории и объявляется членам совета(1453).
    III. КАВКАЗСКИЙ КОМИТЕТ
    § 53. Учреждение Кавказского комитета было результатом реформ, произведенных в 1840 г. в управлении Закавказского края. Именно 10 апреля этого года вышло высочайше утвержденное учреждение для управления Закавказским краем(1454); 24 апреля был учрежден под председательством графа Чернышева(1455) особый комитет для вернейшего обеспечения успеха введения в Закавказском крае утвержденных проектов нового гражданского устройства(1456). Согласно с этою целью, компетенция комитета была не обширная. Именно ему вверен «высший надзор за успешным введением нового устройства», а главному управлению закавказским краем повелено представлять прямо комитету только дела и случаи, относящиеся собственно до этого предмета. Затем, по прочим делам главное управление закавказским краем подчинено общим установлением Империи: сенату, министерствам, комитету министров(1457) и государственному совету(1458). Наконец, согласно общей цели своего учреждения, комитет объявлен установлением временным. Но в 1842 году взгляды законодателя изменились. Комитет с задачею специальною оказался недостаточным. «В видах скорейшего водворения в Закавказском крае прочного устройства» и «признавая необходимым дать более единства и быстроты всем мерам, предпринимаемым по управлению сим краем в порядке законодательном и исполнительном», император учредил особый комитет, с компетенциею обширною и, сверх того, временное отделение в составе собственной Е. И. В. канцелярии(1459). Комитет учрежден «для предварительного рассмотрения и соображения всех вообще дел по управлению Закавказским краем, подлежащим высочайшему разрешению», а временное отделение для «обработки всех новых предположений по устройству края», и для делопроизводства по комитету.
    Закон 1842 г, послужил основанием к дальнейшему развитию комитета. В 1845 году временное отделение С. Е. В. канцелярии кончило свои работы по переустройству управления как Закавказского, так и Кавказского края. Оно было закрыто. Комитет же распространил свое действие как на Закавказье, так и на Кавказскую область. При нем учреждена особая канцелярия. В том же году приведенное положение пополнено распоряжением, гласившим, что «если какое-либо дело требует принятия общих мер во всех частях империи, в том числе в Закавк. крае и Кавк. области, то вопрос о распространении мер на эти местности отделять от общего дела и вносить в Кавказский комитет». Положение комитета, усвоившего теперь название Кавказского, определилось окончательно с изданием, в 1846 году, правил об отношениях кавказского наместника. Все эти узаконения служат (с некоторыми, конечно, изменениями) основанием ныне действующего положения о комитете(1460). § 54. «В Кавказский комитет поступают вообще все дела кавказского и закавказского края (в том числе и по ставропольской губернии), разрешение коих превышает власть наместника кавказского, министров и главноуправляющих»(1461). Но это общее правило поставлено в известные условия, его ограничивающие. Во-первых, наместнику кавказскому по делам особой важности дозволяется представлять непосредственно государю. Затем, вопросы законодательные поступают на рассмотрение государственного совета; сюда же поступают сметы доходам и расходам по кавказскому и закавказскому краю 256). В Кавказский комитет не вносятся также дела судные. Таким образом в комитете сосредоточивается рассмотрение высших исполнительных дел. В этих пределах имеет силу ст. 203, по которой всякий вопрос о распространении мер общих, проектируемых для всей империи, на наместничество Кавказское отделяется от общего дела и вносится в кавказский комитет(1462). Комитет составляется 1) из председателя департ. законов Гос. совета, министров: финансов, гос. имуществ, вн. дел, юстиции; 2) членов, назначаемых по особому высочайшему усмотрению(1463). Кроме этих лиц, комитету предоставлено приглашать в свои заседания «тех высших лиц, коих участие, по специальным сведениям или по занимаемой должности, может быть полезно при объяснении или общем суждении какого-либо дела»(1464). Председательство в комитете до 1865 года принадлежало лицу, особо назначенному к тому Государем. Но с означенного года председателем комитета «считается председатель комитета министров, а в отсутствие его – старший член»(1465).
    Для делопроизводств, при комитете состоит особая канцелярия. Она находится под главным начальством председателя и состоит из управляющего делами Кавказского комитета, его помощника, двух делопроизводителей и прочих чиновников по штату. Делопроизводство в комитете установлено на правилах, общих с правилами делопроизводства в комитете министров.
    ОТДЕЛ ВТОРОЙ. ВЫСШИЕ МЕСТА ПОДЧИНЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
    ГЛАВА ПЕРВАЯ. ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩИЙ СЕНАТ(1466) § 55. Между всеми установлениями подчиненного управления первое место занимает правительствующий сенат. До настоящего времени Сенат определяется как «верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления Империи, кроме тех, кои особенным законом именно изъяты от сей зависимости». Определение это, имеющее в виду воспроизвести начала старого сенатского учреждения, мысль Петра Великого, конечно, сильно ограничено в своем практическом значении. Но оно указывает на историческое значение сената, без рассмотрения которого непонятно будет и настоящее его учреждение. Поэтому в данной главе будут рассмотрены: а) история Сената и б) настоящее его состояние. А. История Сената § 56. История Сената представляет несколько отличных эпох, а именно: I) время первоначального его учреждения и развития при Петре Великом (1711 – 1725); II) время упадка Сената вследствие узурпации его прав верховным тайным советом и кабинетом (1726 – 1741); III) время восстановления Сената в его правах (1741 – 1762); IV) время частных преобразований Сената до учреждения министерств (1762 – 1802 ); V) время коренного преобразования Сената (1802 г., до настоящего времени). Для истинного понимания должности и значения Сената необходимо остановиться на том, что хотел сделать из него Петр Великий, потому что это не только вопрос исторический, но и практический: рано или поздно наше законодательство должно будет вернуться ко многому из того, что задумал Петр Великий и что не осуществлено его преемниками. Остановимся на простом изложении фактов, которые могут говорить сами за себя. a) Сенат при Петре Великом § 57. Во время великой Северной войны, требовавшей беспрерывных «отлучек» государя, Петр Великий решился создать невиданное прежде установление, с чрезвычайным полномочием управлять государством. Сенат был учрежден 22 февраля 1711 г.(1467), в один день с объявлением манифеста о войне с Турциею. Через несколько дней, 2 марта, всем местам и лицам указано повиноваться Сенату, как самому государю. Тогда же Сенат получил от государя первую инструкцию, из которой видно, как обширна была компетенция нового установления. Здесь говорится и о «суде нелицемерном», и о «собрании денег», и об «умножении персидского торга», и о собирании дворян в войско, о соли, о векселях и т. д. Круг ведомства Сената развивался чрезвычайно быстро, отчасти по прямым указаниям государя, отчасти по собственной его инициативе. Все отрасли управления, верховный надзор за отправлением правосудия, высшая распорядительная власть и инициатива законов сосредоточились в его руках(1468). Первоначально Сенат был поставлен в непосредственное отношение к управлению центральному и местному; между ним и учрежденными в 1708 г. губерниями не было посредствующих инстанций. Представления из губерний поступали прямо в сенат, по губернскому или секретному столам. Для установления правильных сношений между губерниями и сенатом при последнем состояли особые комиссары из губерний(1469). Надзор Сената за местным и высшим управлением осуществлялся через целую цепь фискалов(1470). Сенат владел всеми средствами управления и надзора, но организация его первоначально не представлялась сложною. Всех сенаторов было девять(1471). Они заседали в одном общем присутствии и решали все дела вместе. Для делопроизводства при сенате состояла канцелярия под управлением обер-секретаря(1472). С учреждением коллегий, в 1718 г., устройство Сената потерпело некоторые изменения. Во-первых, между сенатом, как органом верховного управления, и местными установлениями явились посредствующие инстанции; особенно выдвинулись по своему значению для местного управления камер- и юстиц-коллегии(1473). Конечно, эта перемена нисколько не должна была умалить власти сената; но тогда же некоторые коллегии получают довольно независимое положение. Таковы три коллегии: иностранных дел, военная и адмиралтейская. Они весьма рано успели эмансипироваться из-под прямого влияния Сената. Затем, с учреждением коллегий, временно изменился и состав Сената. Именно, по Указу 1718, г., он должен был состоять из президентов коллегий. Этот порядок оставался в силе до 1722 года. При издании Указа 1718 года предполагалось, что сенат, составленный из президентов коллегий, сольет в одно целое различные ведомства и направит их деятельность к одной цели. Но множество злоупотреблений были результатом такой перемены. Сам император говорит, в Указе 1722 г., что «сие сначала не смотря учинено, что ныне исправить надлежит»(1474). Мотивом к новому устройству (лучше сказать – к возвращению к старому порядку) выставляется, что президенты коллегий не могут работать в сенате, будучи обременены занятиями каждый по своей коллегии(1475). Но через несколько строк становится ясно, что не эта причина заставила Петра Великого выслать из Сената коллежских президентов, а именно желание доставить государству независимое, строгое и контролирующее учреждение(1476). Сенаторами назначены другие сановники государства, а из президентов велено оставить в нем только президентов двух – воинских и иностранной – коллегий(1477). Г. Петровский основательно доказывает, что 1) указ этот был временной мерой и 2) он касался только тех президентов, «которые были в сенате», т. е. президентов xtnsht[ названных коллегий.(1478). Этим путем все гражданское управление не только de jure, но de facto было подчинено сенату, и, чтобы усилить его надзирающую власть, государь велел: «ревзион-коллегии быть в сенате, понеже дело едино есть, что Сенат делает». Наконец, хотя над местным управлением стояли коллегии, но скоро убедились в необходимости ревизовать от времени до времени губернские дела во всей их совокупности. Там, на месте, можно было проверить и успешность действий самих коллегий. Такой надзор введен тем, что ежегодно один из сенаторов должен был отправляться в качестве ревизора в губернии(1479). Последние годы царствования Петра Великого, кроме перемен, указанных выше, принесли сенату несколько новых должностных лиц, дополнивших его учреждение. Таковы: генерал-прокурор, герольдмейстер и рекетмейстер.
    § 58. Учреждение генерал-прокурора и подчиненных ему коллежских прокуроров резко отличается от учреждения фискалов. Фискалы были средством сенатского надзора в губерниях и других местах управления; прокуратура явилась средством контроля над деятельностью Сената и коллегий. Должность генерал-прокурора была вызвана двумя обстоятельствами: во-первых, потребностью посредствующего органа между сенатом и верховною властью; во-вторых, необходимостью надзора за деятельностью сената, часто не оправдывавшего надежд, возложенных на него преобразователем(1480). Задолго до 1722 г., когда явилась должность генерал-прокуроров, наблюдение за порядком в сенатских заседаниях было поручено генерал-ревизору(1481), потом сенатскому обер-секретарю(1482). Незадолго до учреждения генерал-прокурора подобная должность возлагалась на офицеров гвардии по очереди. Наконец, пред отъездом Петра в Персидский поход, был назначен первый генерал-прокурор Ягужинский(1483); через несколько дней его помощником, обер-прокурором, назначен Скорняков-Писарев(1484). Вскоре после того вышла и инструкция генерал-прокурору(1485). На него возложена обязанность наблюдать, «дабы Сенат хранил свою должность» и отправлял ее как следует. Он руководит сенатскими прениями, не допуская сенаторов до излишних разговоров и брани, для чего он вооружен теми же средствами, какие были прежде даны сенатскому обер-секретарю и офицеру гвардии, присутствовавшему при Сенате; именно он назначал по песочным часам срок для обсуждения вопроса, останавливал чересчур пылкие мнения, брал с бранившихся сенаторов штраф, в нужных случаях доносил государю. Он останавливает неправильные, по его мнению, определения сената, по выбору своему дает или новый срок для пересмотра дела, или докладывает его императорскому величеству. В его управлении находится канцелярия сената; под его начальством она приобретает новое значение и вместе с ним резко выделяется, как совершенно особый элемент, из учреждения Сената. Все рапорты и доношения губернаторов и других подчиненных установлений идут через канцелярию, следовательно, все дела проходят через руки генерал-прокурора. Одною из главных его обязанностей было «накрепко смотреть, чтобы в сенате не на столе только дела вершились, но самым действием по указам исполнялись, в чем он должен спрашивать у тех, кто на что указы получил». Как только указ был подписан сенаторами, генерал-прокурор приводил в движение все подчиненные ему органы через экзекутора или с особыми нарочными рассылал он по коллегиям и губерниям; имел у себя книгу, в которую записывал время посылки указа, а в другой графе отмечал время исполнения. Далее, он должен был поддерживать законодательную деятельность сената: «о которых делах указами не изъяснено, о тех предлагать сенату, чтобы учинили на те дела ясные указы… а как составят, доносить нам»; он обращает внимание Сената на все упущения в администрации, представляет ему всякие отношения прокуроров, по которым Сенат должен был делать свои определения.
    Наконец, он является посредствующим звеном между государем и сенатом; через него государь удостоверялся, верно ли сенаторы понимают его предначертания и исполняют свои обязанности. «Чин сей яко око наше и стряпчий о делах государственных(1486). Учреждение генерал-прокурора умалило власть сенатского присутствия, но не ограничило власти сената, в состав которого он входил. До смерти Петра Великого Сенат оставался средоточием всего верховного управления. § 59. При первом же учреждении Сената в его ведение были переданы дела Разрядного приказа, тогда же уничтоженного(1487). От разряда Сенат наследовал много прав, Старый разряд ведал служилых людей разных чинов и был средоточием всех правительственных распоряжений по служебной части(1488). Из разряда исходила значительная часть именных указов; прочие места, получив именные указы, должны были сообщать о них разряду(1489). С учреждением Сената и уничтожением разряда Сенат сделался средоточием распоряжений высшего правительства; затем к нему перешла и специальная задача разряда: «писать в чины», вести списки служилому сословию, вызывать на смотры взрослых и недорослей, смотреть, чтобы никто не уклонялся от службы. Задача эта составила особый род дел при новом сенате, сосредоточенный в особом разрядном столе(1490). При условиях великой Северной войны Сенат должен был неутомимо и настойчиво требовать от дворян исполнения их тягла, на что указывали многие грозные предписания Петра. В ведение Сената поступили: а) шляхетство в тесном смысле, б) подьячие и иные приказные люди во всем государстве. Десять лет Сенат непосредственно, при помощи разрядного стола, заведовал служилыми людьми. Но в 1722 году учреждается особый «чин», которому и поручаются разрядные дела(1491). 5-го февраля 1722 года, герольдмейстеру Колычеву дана инструкция для отправления его обязанности(1492). По этой инструкции на него возлагается: 1) Ведение списков всем дворянам в государстве. Списки приказано вести троякие: а) общие – поименные и особые – по чинам; б) «кто из них к делам годится и употребляемы будут и каким, порознь, и затем оных останется; в) что у кого детей». 2) Доставление молодым дворянам элементарного образования, необходимого для службы. 3) Наблюдение за тем, чтобы никто из дворян не уклонялся от службы под предлогом «малых дел». 4) Составление гербов дворянству(1493).
    5) Внесение в дворянские списки лиц недворянского происхождения, получивших на службе обер-офицерский чин, и детей их, «рожденных в обер-офицерстве».
    Герольдмейстер состоял в ведении Сената и действовал по его распоряжению, но дела чисто исполнительные разрешались непосредственно в его конторе. Герольдмейстерская контора составляла часть сенатской канцелярии. Она была устроена на начале коллегиальном; при ней состояла особая канцелярия(1494). § 60. В первой инструкции Сената ему повелевалось «суд иметь нелицемерный и неправедных судей наказывать отнятием чести и всего имения». Должен ли был Сенат сделаться одною из судебных инстанций? Означенные слова указа, по-видимому, хотят сделать из Сената власть, надзирающую за отправлением правосудия. Но при первоначальном учреждении Сената вряд ли можно было думать о точном разграничении суда и управления. До учреждения коллегий, высшею инстанциею по судебным делам была расправная палата – единственный остаток Боярской думы. Она состояла при сенате и имела свой особый состав. Каковы были отношения Сената к палате, этого ни один закон не определял. «Расправная палата, замечает г. Петровский (стр. 251), служила для Сената отводом громадного количества поступавших к нему судебных дел, большинство которых Сенат и передавал в нее, оставляя себе только наиболее важные, или именным указом веленное ему разобрать; или если дело почему-нибудь интересовало кого-нибудь из членов Сената; или, наконец, такие, от решения которых другие судебные места отказываются по неясности или недостаточности законов». При крайнем неустройстве органов правосудия, при неопределенности инстанции Сенат имел непосредственное отношение к отправлению правосудия, хотя и через расправную палату. Некоторые дела он оставляет в своем рассмотрении; по иным он судит в качестве даже не последней, а первой инстанции. Замечательно, что Сенат сам, по собственной своей инициативе установил первый распорядок в тогдашних инстанциях, указав, вместе с тем, расправной палате не принимать к рассмотрению дел, не решенных в низших и средних инстанциях(1495). В 1714 г. порядок инстанций был установлен самим Петром. Прошения всякого рода велено подавать комендантам, на комендантов губернаторам, на губернаторов сенату. Этим путем Государь думал устранить подачу челобитень непосредственно (т. е. минуя низшие места) ему, хотя подача государю прошений на Сенат и не воспрещалась: «а ежели кому в сенате решенья не учинят, тогда надлежит тому бить челом самому его царскому величеству.
    Но в эпоху учреждения коллегий взгляд преобразователя изменился. Речь зашла не только о том, чтобы оградить государя от непосредственной подачи ему просьб, но и о том, чтобы предохранить Сенат от превращения его в судебную инстанцию. Законодательные меры, направленные к этой цели, начались с знаменитого Указа 22 декабря 1718 года и кончились учреждением должности рекстмейстера.
    Еще прежде, до учреждения должности рекстмейстера, был установлен порядок подачи челобитень в Сенат и рассмотрение их. Указом 1718 г. юстиц-коллегия объявлена последнею нормальною инстанциею для всего государства. В ведение ее поступили и два высшие установления, подведомственные прежде сенату: Поместный приказ и Расправная палата(1496). Затем, на решения юстиц-коллегии допускались жалобы в Сенат(1497). Но в Сенат они поступали не непосредственно. Прием прошений был поручен сенатскому секретарю, который докладывал по ним государю. В Сенат поступали только челобитные, подписанные Государем, В 1720 году Петр решился учредить особую должность для приема челобитных. Должность эта получила название рекстмейстера. Она не была замещена в течение двух лет, но исправление ее было поручено секретарю Молчанову(1498). В 1722 году состоялось назначение в рекстмейстеры В. К. Павлова. Основные правила отправления этой должности были выяснены в именном указе 13 мая 1720 года, в сенатской резолюции на доклад Молчанова, воспроизведенной и в изданной впоследствии инструкции рекстмейстеру и, наконец, в именном указе о должности Сената(1499).
    Рекстмейстеру подавались жалобы двоякого рода: а) на медленность и волокиту в коллегиях; а) на неправый суд. Правила о том, как должно было поступать с теми и другими, некоторое время колебались. Наконец законодательство остановилось на следующих началах:
    1) Получив основательную жалобу на медленность делопроизводства, рекстмейстер сам понуждал коллегию к скорейшему окончанию дела, и только в случае неисполнения его требований докладывал о том сенату(1500). 2) Жалобы на неправый суд докладывались рекстмейстером Императору, и по его надписи рекстмейстер брал из коллегии дело для доклада сенату. Только в отсутствие Императора жалобы могли быть прямо доложены сенату(1501).
    Отсюда видно, что Петр Великий желал освободить Сенат от «челобитчиковых» дел, оставив за ним только некоторые дела, к которым принадлежали и преступления по должности. Рекстмейстера можно назвать отводом сенатским от судебных дел. Только силою вещей и благодаря тогдашней форме процесса, Сенат с течением времени превратился в судебную инстанцию.
    § 61. С перемещением Сената из Москвы, где он первоначально имел свое пребывание, в Петербург (с 1714 года) является мысль об учреждении в Москве особого отделения сената. Первоначально в Москве устроена канцелярия сенатского правления, состоявшая из нескольких подьячих под управлением дьяка. Она исполняла различные поручения Сената, доставляла ему справки и т. д. В 1722 году, следовательно после учреждения коллегий и преобразования Сената, Государь указал учредить в Москве по конторе от каждой коллегии и над ними сенатскую контору(1502). Вскоре затем сенатору, управлявшему конторой, дана была инструкция об исправлении его должности. Мотивами к учреждению коллежских и сенатской конторы выставляются удобства местных жителей: необходимо было избавить их от необходимости отправляться в отдаленный Петербург за маловажными делами(1503). Затем, учреждение контор облегчало сношение центрального правительства с губерниями.
    Сенатская контора должна была состоять: 1) из сенатора, менявшегося погодно, и 2) двух асессоров по назначению Сената(1504). На обязанность ее возлагалось: 1) исполнение всех именных и сенатских указов и понуждение мест и лиц местного управления к исполнению требований высшего правительства(1505); 2) рассмотрение жалоб на волокиту в надворном суде или в коллежских конторах и понуждение последних к скорейшему решению дел и штрафование неисправных; 3) рассмотрение жалоб на неправые решения означенных выше установлений; 4) надзор за коллежскими конторами; 5) смотр недорослей, имеющих менее 100 душ крестьян. Приговоры сенатской конторы по делам важным представляются на утверждение сената. Сюда же приносятся жалобы на неправильные ее решения.
    § 62. В царствование Петра Великого Сенат был средоточием всего верховного управления, средством надзора за всеми действиями администрации и судебных мест. Название «правительствующий» вполне соответствовало его назначению, Учреждение его выразило мысль Петра, что законная монархия нуждается в коллегиальных установлениях, что воля самого монарха должна выражаться через коллегию, «дабы не клеветали непокорливые человецы, что ce или оное силою паче или по прихотям своим, нежели судом или истиною, заповедает монарх».
    Этим и объясняются обширные полномочия сената, который несомненно имел, во-первых, обширную власть в том смысле, что места управления подчиненного были в его ведении и в его руках сосредоточивались назначения на должности; во-2-х, ему принадлежал надзор за отправлением правосудия, наконец, в-3-х, Сенат имел инициативу в законодательных целях. Мало того, Сенат сам издавал указы, которые восполняли пробелы законодательства,- следовательно, он имел власть издавать общие распоряжения. Спрашивается, была ли это законодательная власть? Конечно, законодательство не может быть отделено от власти верховной, которой она составляет самый существенный атрибут, и сенату никогда не принадлежала власть законодательная, но ему принадлежала власть распорядительная, в той форме, в какой она в настоящее время даже в конституционных государствах принадлежит власти исполнительной. В конституционных государствах власть исполнительная по собственному праву и инициативе может, в известных условиях, издавать распоряжения, касающиеся законодательных вопросов. Распоряжения эти получают обязательную силу, под условием утверждения их впоследствии палатами. Точно так же и сенату было дано право издавать разные указы по всем частям управления, с тем, чтобы они представлялись на утверждение императора и только после утверждения становились бы общим правилом(1506). Из всего сказанного видно, что Сенат на самом деле был первенствующим местом в государственном управлении и, при всех своих тогдашних несовершенствах, должен был положить начало коллегиальному управлению государством. Но не успел преобразователь закрыть глаза, как его любимое учреждение было вытеснено из области верховного управления.   б) Упадок сената (1726 – 1741) § 63. Два учреждения, следовавшие одно за другим, лишили Сенат прежнего его значения; это были: Верховный тайный совет и кабинет. Изложение истории возникновения могущества и упадка верховного тайного совета не входит в нашу задачу(1507). Нам предстоит только определить, как власть этого учреждения отразилась на правах сената. Не подлежит сомнению, что верховный тайный совет установлен в противность сенату. Учреждению его предшествовала жаркая борьба между всесильным Меншиковым и сенатом. Борьба принимала уже угрожающие размеры и Екатерина I согласилась на учреждение совета для умиротворения партии недовольных вельмож(1508). Указ об устройстве и правах совета состоялся 8-го февраля 1726(1509). Сенат, на другой день по получении указа, послал экзекутора объявить, что он, «оставаясь в прежнем своем состоянии, принять указа этого не может»(1510). Императрица послала в Сенат кабинет-секретаря Макарова, чтобы он подтвердил ему поступать непременно по ее указу. Сенат должен был уступить(1511).
    Существо нового учреждения, созданного внезапно, уяснилось не сразу. Первоначальный указ гласит, что совет учрежден для «важных» внутренних и внешних дел. Но род этих дел и отношение их к кругу ведомства Сената не были определены. Особым мнением совета, утвержденным императрицею, были установлены следующие начала: 1) совет не должен считаться особою коллегиею, «потому что он служит только к облегчению Е. В. в тяжком бремени правления»; 2) никаким указам прежде не выходить, пока они в тайном совете совершенно не состоялись(1512); 3) дела, подлежащие ведению тайного совета, суть: а) чужестранные, б) все, требующие высочайшего разрешения; 4) Сенат и «прочие» коллегии остаются при своих уставах; но о важнейших и требующих высочайшего разрешения должны представлять в совет; 5) первые при коллегии(1513) объявлены независимыми от сената; 6) дозволено приносить в тайный совет апелляции на Сенат и первые три коллегии; 7) у Сената отнято название «правительствующий»; ему велено называться высоким(1514). Он посылает в совет доношения, а от него получает указы. Должность генерал-прокурора, игравшего такую роль в царствование Петра, была фактически упразднена. Генерал-прокурор Ягужинский, соперник Меншикова, не получил места в совете и был отправлен резидентом в Польшу(1515).
    Таким образом, уже с самого начала обнаружились стремления партии, создавшей совет: она хотела унизить Сенат в угоду олигархии временщиков; она хотела взять под свою опеку верховную власть, сделав тайный совет как бы частью этой власти(1516). Царствования Екатерины I и Петра II были благоприятны для этих стремлений; сменялись временщики, но существо дела оставалось то же(1517). Учрежденный сначала для «важнейших» дел, совет постепенно подчиняет себе все части управления. Он присвоил себе право назначать сенаторов из кандидатов, представляемых сенатом; ограничил право Сената определять на должности, предписав ему представлять кандидатов себе на утверждение. Даже судебное значение Сената было унижено. Должность рекетмейстера уничтожена и исправление ее возложено на сенатского обер-секретаря. Решения Сената по важнейшим уголовным делам поступали на утверждение совета, сделавшегося также апелляционною инстанциею. Ревизион-коллегия, присоединенная к Сенату Петром, восстановлена и поставлена под надзор совета. Сам Сенат должен был представлять ей отчеты. Две коллегии, воинских и иностранных дел, поставлены были даже выше сената: они успели освободиться из-под опеки совета(1518). Благодаря этим переменам вся система, созданная Петром, разрушилась(1519). После смерти Петра II претензии в Тайн. Совете зашли дальше. По предложению кн. Д. М. Голицына, он задумал юридически ограничить в свою пользу власть вновь избранной императрицы Анны Ивановны, предложив ей престол на известных «кондициях»(1520). Но на этот раз противная партия одолела. Феофан Прокопович, Ягужинский, сенат, знатнейшее дворянство, генералитет настояли на отмене кондиций (25 февраля 1730 г.). В одном прошении, поданном императрице дворянством, говорилось, между прочим: «также всеподданнейше в. и. в. просим, чтоб соизволили сочинить вместо верховного совета и высокого Сената один правительствующий сенат, как при Петре I было и исполнить его довольным числом, 21 персоной»(1521).
    Просьба эта была исполнена немедленно: 4 марта последовал указ о восстановлении Сената в прежней его силе и с назначением 21 сенатора(1522). На другой день, 5 марта, сенаторы присягали и немедленно имели рассуждение, надлежит ли в сенате быть генерал-прокурору, обер-прокурору и рекетмейстеру? «Рассудили, что рекетмейстеру быть надлежит; но от беспокойных блюстителей и напоминателей закона себя освободили»(1523). Таким образом сенату предстояло занять положение, более самостоятельное, чем даже при Петре Великом. Сенат воспользовался своими правами, чтобы снова сосредоточить все управление в своих руках(1524). Для надзора за сенатом, императрица прибегла к самому умеренному средству. Каждую субботу он должен был представлять ей два рапорта: один о решенных делах, другой о таких, которые без доклада Е. В. решены быть не могут. Императрица имела, по-видимому, серьезное намерение обеспечить за сенатом его первенствующее значение, дав ему новую организацию(1525). В первый раз Сенат разделяется на департаменты. Мера эта обусловливается, по ее мнению, необходимостью освободить Сенат из-под влияния канцелярии(1526). Дела, подведомственные сенату, должны были распределяться следующим образом: в первом – дела духовные, «в чем они могут касаться пр. сената»; во втором – дела военной и морской коллегии; в третьм – дела камер-коллегии; в четвертом – дела челобитчиковы и юстиц-коллегии; в пятом – дела купеческие, о государственных заводах, фабриках и бергверках. Несмотря на то, что Сенат думал обойтись без генерал-прокурора, должность эта была восстановлена в октябре 1730 года(1527). Мотивом к этому распоряжению выставляется медленность сенатского делопроизводства, небрежение о государственных делах и значительные остановки. Все эти неудобства предполагалось устранить назначением генерал-прокурора, доверенной должности Петра Великого; «каким же указом оной чин по кончине дяди нашего и государя отставлен и кем отрешен, о том нам неизвестно», прибавляет указ. Сенат был восстановлен, следовательно, в полном комплекте. Но скоро он испытал новую катастрофу.
    § 64. При восстановлении должности генерал-прокурора она была поручена тому же Ягужинскому, смертельному врагу Остермана. Последний скоро низверг его, опираясь на партию иностранцев(1528). Ягужинский был отправлен в Берлин (1731). Вместе с падением генерал-прокурора, имевшего такое значение для высшей администрации(1529), явилась мысль об учреждении особого совета, составленного из немногих лиц. В ноябре 1731 года учреждение это и явилось под именем кабинета(1530). Может быть, образцом для него явился прусский кабинет, учрежденный в 1728 году(1531). Не имея политических претензий Верховного тайного совета, кабинет получил, однако, большое значение в администрации и сделался самостоятельным учреждением. Первоначальная цель кабинета объяснена в Указе 10 ноября: кабинет, говорилось здесь, учрежден «для лучшего и порядочнейшего отправления всех государственных дел, к собственному нашему всемилостивейшему разрешению принадлежащих». Но вместе с тем ему вверен надзор за всеми государственными установлениями. Сенату, Синоду, коллегиям, приказам и канцеляриям велено подавать в кабинет ежемесячные рапорты о челобитчиковых делах для усмотрения «безволокитно ль оным решения бывают»(1532). Затем, ведению его подчинились самые различные дела, преимущественно по воинскому управлению и финансовой части. Значение кабинета увеличилось вследствие того, что указ, подписанный тремя кабинет-министрами, имел силу именного повеления(1533). Сенат теряет значение даже в глазах собственных своих членов. Старые сенаторы вовсе не ходили в сенат, а граф Головкин не выходил из дому. В Сенат являлись только два лица(1534). Правда, к концу царствования Анны Ивановны значение Сената как будто поднимается. В 1740 г. при нем снова появляется генерал-прокурор(1535); кабинет как бы сливается с Сенатом, и период времени от 1738 – 1740 годов изобилует так называемыми «общими рассуждениями» кабинета с Сенатом. Может быть, дело Артемия Волынского дискредитировало кабинет, а вопрос о регентстве побуждал Бирона ласкать Сенат и его партию(1536). По смерти Анны Ивановны и низвержении Бирона кабинет, служивший прежде честолюбию Остермана, сделался орудием в руках Миниха. Он усилил значение кабинета и перенес в него центр администрации. Учреждена была должность «первого министра», которую занял Миних. Кабинет разделен на три департамента. Первый назначался для дел военных и находился в заведовании Миниха, который должен был рапортовать герцогу брауншвейгскому(1537); во втором Остерман заведовал иностранными сношениями и делами по флоту. В третьем князь Черкасский и граф Головкин ведали внутренние дела(1538). Наконец, кабинет принял участие и в отправлении правосудия(1539). Вскоре после этого указа он лишился места первого министра, уступив свое влияние Остерману(1540). Попытка Миниха была последнею в своем роде. Нельзя сказать, чтобы как она, так и все предыдущие меры содействовали «лучшему и порядочному управлению дел». Партии, восставшие против учреждений Петра Великого, истощили свои силы. Настало время возвратиться к завещанным им идеям. в) Сенат при Елизавете Петровне (1741 – 1761) § 65. Указ о восстановлении Сената в прежней его должности, данный Елизаветою Петровною вскоре по вступлении ее на престол(1541), выражает как бы отречение от политики партий, исказивших учреждения Петра Великого. Он прямо осуждает верховный тайный совет и кабинет, как учреждения, несогласные с государственным порядком, установленным преобразователем. Указ говорит, что верховный тайный совет учрежден вследствие «происков некоторых» и что им нарушен прежний «порядок правления»; что хотя Анна Ивановна и восстановила первоначально прежний порядок, но «в другой год ее ж владения он паки оставлен сочинением кабинета… отчего произошло многое упущение дел государственных, внутренних всякого звания; а правосудие уже и весьма в слабость пришло». «И для того, продолжает указ, повелеваем, к отвращению бывших до сего времени непорядков в правлении государства следующее: правительствующий наш Сенат да будет иметь прежде бывшую свою силу и власть в правлении внутренних всякого звания государственных дел»(1542). Восстановление Сената на этот раз было действительно. Внутреннее управление отдано в его распоряжение. Одни иностранные дела отданы в ведение особых лиц, во главе которых стоял государственный канцлер(1543).
    Описание и оценка деятельности Сената за двадцать лет его могущества довольно затруднительны. Она находится в связи со всеми событиями царствования Елизаветы Петровны(1544). Для нашей цели достаточно представить краткий обзор дел, бывших в ведении Сената, – он уясняет и объем его власти. Один из первых вопросов, на который Сенат должен был обратить внимание, был вопрос финансовый. Финансовое расстройство в последнее царствование дошло до крайних пределов. Звонкая монета – золотая и серебряная – исчезала из обращения. На Сенат было теперь возложено попечение об удержании звонкой монеты в пределах государства(1545). Не менее трудное дело, возложенное на сенат, было регулирование соляной промышленности и снабжение народа этим предметом первой необходимости. В связи с этим продажа вина и винокурение также состояли под его непосредственным ведением(1546). В течение трех последних царствований никто не думал о народной переписи, вопросе чрезвычайно важном как по финансовым соображениям, так и по тому, что сословия в то время не установились окончательно. «Особенно между духовенством и подданными трудно было провести границу; самое брожение народа еще не кончилось. Еще недалеко было то время, когда он толпами бежал из России или бродил с места на место, думая укрыться от преследования беспощадной администрации. При неопределенности юридического положения множества лиц возникало много недоумений. Разрешить все эти недоумения, подчинить разбежавшийся и разогнанный народ переписи, найти каждому званию свое место было теперь задачею сената»(1547).
    Заботы о благосостоянии народном, о содействии торговле, промышленности, во всех их видах, были также предоставлены сенату. П. С. 3. содержит множество его распоряжений относительно предметов внешней торговли и таможен, банков дворянского и коммерческого, мануфактур и заводской промышленности. По его инициативе и под его руководством были положены твердые основания государственному межеванию, организованному при Екатерине II(1548). По инициативе Сената были уничтожены в 1753 г. внутренние таможенные мелочные сборы. В его ведение был отдан первый наш университет. Скоро после основания университета сенатским указом учреждена Академия художеств. В 1760 г., он велел сочинить и представить себе штаты и план для учреждения гимназий и школ в губерниях(1549).
    Не меньше забот представляли дела внутренней безопасности. В течение царствования Елизаветы Сенат принимает меры для искоренения воров и разбойников, нищенства, для помощи от голода, свирепствовавшего в тогдашней России. Местное управление полнее подчинилось сенату; в его руках сосредоточивалось право назначения воевод(1550). Военная администрация также не была исключена из его компетенции. Важнейшие вопросы по военному бюджету, о штатах, об отчетности, представлялись на его усмотрение. Укомплектование полков и наборы находятся в его распоряжении. Под его же руководством находились обмундирование и продовольствие армии, равно как и ее вооружение. Образцы оружия присылались обыкновенно в Сенат, который уже распоряжался о делании оружия по этому образцу для всей армии(1551).
    Наконец, и духовное ведомство было поставлено в зависимость от сената. Доклады синодского обер-прокурора шли к императрице через сенатского генерал-прокурора(1552). Вместе с Синодом, Сенат рассматривал и разрешал многие вопросы духовного управления: по штатам церквей, по ограждению и распространению православия и т. д.(1553).
    § 66. Такой обширный круг ведомства предполагал и значительную степень власти для разрешения дел, лежавших на попечении сената. Действительно, Сенат в царствование Елисаветы был, выражаясь языком Петра Великого, ее «высокоповеренным». Все части управления были под его строгим контролем и в полной зависимости, переходившей даже необходимые пределы(1554). Для доказательства объема его полномочий достаточно привести несколько примеров. Известно, что приостановление смертной казни состоялось в 1751 и 1753 годах по распоряжению сената; но раньше того, в 1744 г., Сенат воспретил приводить в исполнение смертные приговоры без сенатского утверждения; этот указ был подтвержден через четыре года(1555). В 1742 году Сенат признал малолетними лиц обоего пола до 17 лет и освободил их, в случае тяжких преступлений, от пытки и смертной казни. В случае чрезвычайных народных бедствий он разрешал себе чрезвычайные, диктаторские меры. Так, в 1750 году, по случаю голода, он велел описать хлеб у помещиков, купцов и промышленников для раздачи его людям неимущим; вместе с этим, помещикам было запрещено винокурение, и они обязаны были не только кормить крестьян, но и дать им семена на обсеменение полей до будущего урожая хлеба. В 1757 году он своею властью смягчал телесные наказания для лиц женского пола: именно он приказал тяжких преступниц, по наказании кнутом, ссылать в Сибирь, не вырывая у них ноздрей и не ставя на лице знаков. Сила Сената при Елизавете доказывается и «секретнейшим наставлением», данным Екатериною II князю Вяземскому, хотя сила эта и выставляется в виде злоупотребления. «Сенат, говорит она, установлен для исполнения законов, ему предписанных, а он часто выдавал законы, раздавал чины, достоинства, деньги, деревни, одним словом – почти все, и уяснял прочие судебные места в их законах и преимуществах»(1556). Учреждение конференции при высочайшем дворе(1557) не особенно стеснило права сената. Оно, как сказано выше, установлено было для рассуждения о внешних делах. Дела внутренней администрации поручались ей по исключению.
    г) Реформы Екатерины II и Павла I
    (1762 – 1801)
    § 67. Кратковременное царствование Петра III не оставило существенных следов на учреждении сената, но царствование Екатерины II готовило ему глубокие изменения. Конечно, общее значение Сената не отменялось никаким законом; напротив, оно признавалось и подтверждалось. Формально правительствующий Сенат оставался высшим судебным и правительственным местом империи. Сподвижники Екатерины любили ссылаться на ее царствование как на время процветания сената, относя упадок его к царствованию Павла I(1558). Но такой взгляд вряд ли может быть принят. Напротив, под влиянием общих узаконений императрицы, хотя и не касавшихся прямо сената, и отдельных мер, учреждение это видоизменилось в самом его существе. С самого начала своего царствования Екатерина отнеслась к сенату с недоверием. Это видно и из ее записок, и из ее инструкций генерал-прокурору князю А. А. Вяземскому; это доказывается и многими принятыми ею мерами. Значительная доля недостатков прежнего царствования поставлена на счет сенату. Конечно, на его долю приходилось немало грехов, но, кажется, обвинения преувеличены, Множество беспорядков зависело от того, что о реформе местного управления никто не думал со времени Петра Великого. Созданные им учреждения были отменены или искажены. Не имея хорошей местной администрации, Сенат в значительной степени был парализован. Затем, великая доля беспорядков падает на ответственность временщиков, пользовавшихся доверием императрицы. В пользу их, например, создавались монополии, вредно влиявшие на торговлю(1559).
    Но и не эти беспорядки указали Екатерине план преобразований. Ее личный характер, взгляды, просвещенные знакомством с политическою философиею XVIII века, препятствовали ей помириться с сенатом, сильно напоминавшим Боярскую думу, с его полупатриархальным отношением к управлению. Ее поражала отсталость взглядов, странное иногда невежество членов сената. Затем,- что самое главное,- на русском престоле была теперь женщина с сильной волей, с жаждою деятельности, с решительною наклонностью к личному управлению. Она не напоминала Елисавету, предпочитавшую удовольствия частной жизни тревогам управления. Екатерина не могла довериться какому-либо учреждению, поручив ему бремя администрации. Задуманные ею реформы требовали от нее постоянного и напряженного внимания и личного наблюдения. Этим объясняется многое из сделанного ею по отношению к сенату.
    § 68. В самом начале своего царствования, именно в 1763 г., она решилась исправить недостатки сенатского делопроизводства, зависевшие, по ее мнению, от множества и разнообразия поступающих в Сенат дел, столь великого, «что превосходит силы человеческие все оные решить в надлежащее время»(1560). Для устранения этого неудобства, императрица разделила Сенат на департаменты, поручив каждому из них особый род дел. Всех департаментов учреждено 6; из них 4 в С.-Петербурге, а 2 в Москве вместо бывшей сенатской конторы. Первому департаменту поручены государственные внутренние и политические дела(1561), 2-му – судебные, 3-му дела – по губерниям, состоявшим на особом положении(1562) и некоторым специальным управлениям(1563), 4-му – по военной и адмиралтейской коллегиям, с зависящими от них установлениями. Из московских департаментов, 1-му поручено «отправление государственных текущих дел, каковы ныне исправляет сенатская контора», 2-му – «апелляционные дела и по герольдии, против 2-го департамента». Все департаменты признаны самостоятельными коллегиями, «в равной силе и достоинстве». Каждый должен был решать дела единогласно; в случае разногласия дело переносилось в общее собрание. Генерал-прокурор состоял при первом департаменте; при прочих состояли обер-прокуроры.
    Легко заметить, что в общих чертах указ 1763 года положил основание ныне существующей организации сената. Для порядка делопроизводства новое устройство представляло известные выгоды. Но разделение Сената на отдельные как бы коллегии разрушило целостность и единство этого учреждения, что отразилось и на его иерархическом значении. Сенат не падал, правда, весь разом, как во время Анны, но он падал по частям. Означенное деление не было объявлено чем-то неизменным; оно могло измениться по указаниям опыта. Через несколько времени при сенате учреждена была межевая экспедиция(1564), преобразованная в 1794 году в межевой департамент. Подтверждено о строгом исполнении сенатских указов, с определением штрафов за неисполнение. В своем «наказе» императрица выразила взгляд, что Сенат есть то «хранилище законов», какое должно существовать в каждом государстве(1565).
    § 69. Но вся эта обстановка не остановила применения других взглядов на практике. Во-первых, участие Сената в делах законодательных заметно слабеет. С самого начала царствования Екатерины разработка многих важных вопросов была поручена разным комиссиям под непосредственным надзором императрицы(1566). С 1769 года в рассмотрении законодательных вопросов принимает участие учрежденный в этом году совет(1567). Затем, что важнее всего, в царствование Екатерины радикально изменяется положение генерал-прокурора. Он перестает быть только «оком государевым» при сенате, но двигателем всего управления. За это время он действительно стал первым министром относительно многих частей управления(1568). В качестве начальника сенатской канцелярии и всех обер-прокуроров, он без того имел преобладающее значение в сенате. Но к этим общим его правам присоединились другие черты: он сделался единственным посредником между сенатом и верховною властью, и некоторые части управления перешли в его непосредственное заведование. Таковы части: соляная(1569), вообще финансовая, монетная, ассигнационный банк, впоследствии почтовое управление и т. д.
    Генерал-прокурор не был единственным лицом, ведавшим разные части по поручению императрицы и по особому ее доверию. Сосредоточение административной власти в его руках содействовало еще ее единству(1570), но иные доверенные лица ставились во главе других управлений, с непосредственным подчинением их императрице. Такая система личных поручений установилась, во-первых, по давнишнему желанию государыни освободить коллегии от излишней зависимости их от сената; во-вторых, из желания подчинить известные частя своему личному наблюдению. Это двоякое стремление обнаружилось при поручении камер-коллегии кн. Куракину(1571), канцелярии опекунства иностранных переселенцев межевой экспедиции и т. д. Нечего повторять о том, что три «первые» коллегии не только сохранили свою независимость, но увеличили ее(1572). Кроме того, некоторые части управления были специально поручены отдельным лицам, пользовавшимся особым доверием императрицы. Наконец, новое учреждение о губерниях не замедлило отразиться на положении сената, и именно в двояком отношении. Во первых, в учреждении о губерниях осуществилась заветная мысль Екатерины – сосредоточить ближайшее заведование общими частями администрации в установлениях местных. Еще в 1764 она помышляла о полном преобразовании местных установлений. На первый раз была преобразована должность губернаторов(1573). Они были поставлены под непосредственное наблюдение Сената и верховной власти, что умалило значение коллегий(1574). По открытии губерний (1781) коллегии перенесены в местность под именем палат, правлений и т. д.(1575). Во вторых, во главе местных установлений была поставлена сильная должность государева наместника (генерал-губернатор). И по закону, и de facto наместники были облечены значительными полномочиями. Хотя закон и говорил о подведомственности их как верховной власти, так и сенату, но контроль Сената был скорее номинальный, чем действительный; наместники в большинстве случаев имели дело с верховною властью(1576). Таким образом, личное начало торжествует на двух пунктах. Задачи центрального управления сосредоточиваются в руках генерал-прокурора и особых доверенных лиц. Задачи управления местного сосредоточены в губернских установлениях под всесильным контролем наместников. Правительственное значение Сената умалилось, хотя по форме он оставался средоточием всех дел. Известно, что императрица, по введении в действие учреждения о губерниях, думала о преобразовании сената, согласно новым потребностям управления. Департаменты Сената должны были соответствовать разным частям и установлениям новой губернской администрации: 1-й департамент д. б. соответствовать губернскому правлению, 2-й – казенной палате и т. д. Но это предположение осталось без дальнейшего действия. § 70. Меры императора Павла I, с одной стороны, закрепили то, что уже совершилось на деле при Екатерине II, с другой – довершили распадение сената. В самом начале своего царствования Павел I вверил должность генерал-прокурора одному из приближеннейших к нему лиц – кн. Куракину. Вместе с тем он назначен был главным директором ассигнационного банка и заведующим тайною экспедициею и комиссией для сочинения уложения. Затем, в ведение его поступили учрежденные при сенате экспедиции государственного хозяйства, опекунства иностранных переселенцев и сельского домоводства(1577). Замечательно, что в этих экспедициях генерал-прокурор берет уже юридический перевес над сенаторами; он начальник экспедиции, тогда как сенаторы только члены, наравне с другими назначенными в них лицами. Кроме этих поручений, на генерал-прокурора были возложены и другие(1578). В отношении местного управления император отступил от учреждений Екатерины II. Должность государева наместника в большинстве губерний была упразднена. Беспорядки, замеченные в казенных палатах, повели к восстановлению коллегий и некоторых контор в столицах. Но восстановление коллегий не означало восстановления коллегиального начала. Президенты коллегий сделались действительными их начальниками; некоторые из них отданы в распоряжение главных директоров(1579). Как президенты, так и директоры сносились непосредственно с государем. Для заведования государственным казначейством были учреждены четыре экспедиции под главным начальством государственного казначея. Важнейшие государственные дела сосредоточивались в собственной канцелярии государя. «Государственный чиноначальник, управлявший сею канцеляриею, был действительным министром Е. И. В. по всем общим делам государственного управления»(1580). В этих условиях положение Сената должно было ухудшиться. Устраняя его от правительственной части, император обратил внимание на его судебную деятельность. Мы видели, что Сенат не предназначался для отправления правосудия в собственном смысле, но изменения последних лет оставили за ним едва ли не одно судебное значение. Но 2-й департамент, по множеству стекавшихся в него дел, не мог исполнять как следует своих обязанностей. От прошлого царствования осталось в сенате 11476 нерешенных дел. Крутые меры были приняты для ускорения делопроизводства. Так, повелено было чинить исполнение по протоколам, подписанным тремя сенаторами, не дожидаясь подписи прочих, участвовавших в деле. Скоро возник вопрос, как поступать в том случае, если в присутствии будут только два сенатора. В видах быстроты, вопрос этот решился тем, что после подписания протокола двумя наличными подпись третьего может быть дана на дому(1581). Затем, для облегчения судебного департамента часть дел его дозволено передать в другие, административные(1582). Кроме того, учреждено три временных департамента, для окончания старых судебных дел. Видоизменился и самый порядок решения. Необходимость единогласного решения, установленная для общих собраний Сената Екатериною II, была отвергнута. «Из дел, в Сенате производимых, говорил Указ 1797 г., усматриваем мы, что по разногласным сенаторов мнениям приводятся в остановку многие дела, и в числе их такие, по коим маловажное только сомнение одного или двух сенаторов изъявляемо бывает». Поэтому указано решать дела в общих собраниях простым большинством голосов. «Иногда случалось, что при переходе дел из департаментов в общее собрание, при получении новых доказательств, сенаторы того департамента, где прежде производилось дело, изменяли свое мнение, поданное в департаменте, при обсуждении его в общем собрании. Это было им теперь запрещено». Но перемены не ограничились этими мерами. Прежде, когда Сенат был средоточием не только суда, но и администрации, не могло возникнуть серьезных столкновений казенного интереса с правосудием, так как он был высший блюститель того и другого. Теперь, с образованием администрации в новейшем смысле, с своими особенными интересами, неминуемо должно было возникнуть столкновение между правосудием, представителем которого делался сенат, с казенными интересами, перешедшими под защиту разных ведомств. В 1799 г. было указано, чтобы все решения судебных мест касательно казенных имуществ восходили через Сенат на высочайшее утверждение. Дальнейший упадок Сената описывает граф Завадовский в записке, поданной им императору Александру I. «Сенат, говорит он, в первый раз от учреждения своего подвергнут был в своих решениях апелляции, подобно судным местам, и даже опубликован назначенный в годовой срок. Следствием того было, что рекетмейстер, учрежденный от государя Петра I для принятия в Сенат прошения на коллегии, начал принимать просьбы на Сенат и возвышен, так сказать, в судию делам того правительства, которому был подчинен. По выбору и произволу прерывалась очередь течения дел, и Сенат, объятый сильным влиянием на дела его, по нескольку раз перевершывал свои решения. Ce образ порабощенного Сената, в котором молчать было тяжко, говорить было бедственно»(1583)!
    д) Реформы Александра I(1584) § 71. Молодой государь застал все учреждения высшего управления в крайнем расстройстве. Ни одно из них не могло быть названо средоточием управления. Ни одно не имело строго определенных обязанностей и вытекавшей отсюда ответственности. Ни в одном из них нельзя уже было различить основных начал его устройства. Между тем юный император был проникнут живейшим желанием внести в государственное управление начало законности и ответственности, которых ему издавна недоставало. Осуществление того и другого не могло совершиться без известной системы органических должностей, созданной по определенному плану. Но в хаосе тогдашней администрации для законодателя необходимо было найти какую-нибудь точку опоры. Ее можно было найти, во-первых, или в учреждении одного из существующих установлений, или, во-вторых, в общих идеях о государственном устройстве, выработанных уже на западе Европы. Из всех наличных установлений один Сенат, несмотря на все пережитые им испытания, сохранил, хотя по внешности, определенные черты в своем устройстве. В нем жила еще идея, вложенная в него великим преобразователем России. Можно сказать, что значение этой идеи, при всеобщем расстройстве государственных установлений, казалось еще величественнее. Безмерность нарушений уставов Петра, достигших апогея своего в царствование Павла I, тем сильнее побуждала сподвижников Екатерины стремиться к восстановлению их. Они идеализировали значение Сената не только времен Петра, но и Екатерины II, когда оно умалилось в сущности. Сам император был проникнут этими воззрениями. Означенным настроением и объясняется указ его, данный сенату 5 июня 1801 года, весьма замечательный и который здесь полезно привести вполне. «Уважая всегда правительствующий сенат, писал государь, яко верховное место правосудия и исполнения законов, и зная, сколь много права и преимущества, от государей предков моих ему присвоенные, по времени и различным обстоятельствам подверглись перемене, к ослаблению и самой силы закона, всем управлять долженствующего, я желаю восстановить его на прежнюю степень, ему приличную, и для управления мест, ему подвластных, только нужную; и на сей конец требую от сената, чтоб он, собрав, представил мне докладом все то, что составляет существенную должность, права и обязанность его, с отвержением всего того, что в отмену или ослабление оных доселе введено было. Права сии и преимущества правительствующего Сената я намерен поставить на незыблемом основании, как государственный закон, и силою данной мне от Бога власти потщусь подкреплять, сохранять и соделать его на веки непоколебимым»(1585).
    § 72. Указ 1801 года ясно выразил первоначальные намерения императора. Но к осуществлению этого намерения представились важные препятствия. Во-первых, после многолетней ломки сенатского учреждения довольно трудно было найти самый путь к «восстановлению его прав». В общем хаосе XVIII века они были преданы забвению. Не даром император поручал сенату, чтобы он «собрал все то, что составляет существенную должность его». Ясное доказательство, что само правительство забыло эту «должность» и что речь шла, некоторым образом, об исследованиях археологических. Во-вторых, восстановить «в прежнем значении» один Сенат не представлялось возможным. Реставрация Сената предполагала восстановление всей системы центральных и местных установлений, созданной Петром Великим, или, по крайней мере, согласование новой системы учреждений с «существенною должностью» сената. На такой исход дела трудно было надеяться. Трудно было ожидать, чтобы Сенат обратился в «высокоповеренного» государя, вместе с ним управляющего Россиею, как это было при Петре. Образование «непременного совета» при государе обличало уже намерение отделить власть законодательную от судебной и исполнительной. Затем, относительно организации исполнительной власти в среде лиц, окружавших государя, были в ходу мнения, нисколько не согласные с стремлениями и надеждами сенаторов.
    Сенат отнесся к Указу 5 июня с преувеличенными надеждами и восторгом. В докладе, поданном государю, он восклицал: «О, достопамятный Указ 5 июня! Через столетие Александр I с Петром I встречается в единомыслии о правительстве, которое имело бы пространную власть и доверенность своего государя и именем его действовало бы на все дела империи». Затем, проект Сената категорически говорит о возвращении к временам Петра Великого. «Сенат, по основанию своему, есть первое государственное правительство, снабженное от государя и законодателя силою и всею исполнительною властью, потому управляет всеми гражданскими местами империи и высшей власти над собою не имеет, кроме единой самодержавного государя, коего единое же лицо в нем председательствует». Сенат указывал на необходимость восстановить организацию Сената в прежнем виде. Необходимо открыть ему невозбранный доступ к государю. При докладе дел государю должны присутствовать, по крайней мере, два сенатора. Каждый сенатор, в качестве советника короны, имеет право докладывать о каждом усмотренном им злоупотреблении или государственном вреде.
    Проекты как всего сената, так и отдельных сенаторов были поручены рассмотрению и докладу известного Новосильцева. Он отнесся к проектам чрезвычайно резко. Сенат, говорил он, не может быть рассматриваем как законодательный корпус. По своему составу, он не может пользоваться доверием нации. Затем, поручение ему исполнительной власти свяжет руки императору в его преобразовательных стремлениях. Критика Новосильцева и других молодых людей, окружавших императора, опиралась на то предположение, что Россию ожидают более широкие преобразования, чем реставрация сената. Ввиду этих широких планов, учреждение, подобное сенату, представлялось скорее помехою делу, чем шагом вперед. Молодая партия желала замкнуть Сенат в область дел судебных, предоставив ему здесь полную самостоятельность, с освобождением от опеки обер-прокурора и генерал-прокурора.
    § 73. Результатом этих совещаний явилось новое учреждение Сената 1802 года(1586), но оно не может быть понято вне связи с первым учреждением министерств, вышедшим в один день с ним(1587). Первое учреждение министерств, по справедливому отзыву современников, имеет характер спешной и малообдуманной работы(1588). Тем же характером отличался и новый закон о сенате. При таких условиях трудно было ожидать согласования двух установлений, различных по духу и цели. Правда, Сенат был признан «верховным местом империи»; новый закон воспроизводит сенатскую записку в главных ее частях. Но влияние Сената на все части гражданского управления не могло иметь места при развитии власти министров. Номинально министры поставлены под надзор сената; последнему поручено было рассмотрение их отчетов(1589). Но весьма скоро эта отчетность превратилась в одну обрядность. Даже самая отчетность по штатным суммам уничтожена с учреждением должности государственного контролера. Участие Сената в распорядительных действиях правительства имело слабое значение при сильном влиянии комитета министров(1590), хотя никакой закон не определил еще точно компетенции этого установления. Правда, по новому учреждению министерств, 1811 г., предполагалось уничтожить комитет, сосредоточив в сенате все распорядительные дела, как те, разрешение которых не требовало доклада государю, так и те, по которым требовался такой доклад. Но это предположение не осуществилось. Роль комитета министров росла с каждым годом, особенно при всесильном Аракчееве. Вместе с тем видоизменилось значение и той должности, которая прежде, вместе с сенатом, имела такое влияние на все управление. Генерал-прокурор обратился в министра юстиции, как бы в ознаменование того, что самый Сенат получил значение судебного установления по преимуществу. Судебное значение Сената осталось нетронутым. Судебные его департаменты получили дальнейшее развитие(1591). Но сенат, как установление правительственное, не был восстановлен в прежних правах. Его компетенция в этом кругу дел составилась так сказать из отрывочных поручений, не составляющих до настоящего времени одного стройного и систематического целого. Этот недостаток ощущался еще в начале нынешнего столетия; делались предложения об отделении Сената правительствующего от Сената судебного(1592). Мысль о преобразовании Сената не только не потеряла своего значения в наше время, но настоятельно представляется каждому, кто знаком с условиями современной администрации. Один важный вопрос об административной юстиции требует для себя новой организации сената. Не говорим о других потребностях, о которых будет сказано в своем месте. Для того, чтобы, начало законности осуществилось не только на бумаге, но и на практике, необходимо, чтобы во главе подзаконного, подчиненного управления было поставлено действительно верховное, правильно устроенное установление, облеченное всеми средствами надзора. Несмотря на все колебания нашего законодательства, учреждение Сената остается твердою точкою опоры для дальнейших усовершенствований. Полтора века колебаний не могли подорвать основной мысли великого Петра. Б. Современное устройство сената I. Организация сената § 74. При рассмотрении организации Сената должно иметь в виду, во-первых, порядок назначения и положение отдельных сенаторов; во-вторых, коллегии, составляющие сенат, т. е. сенатские департаменты, и, в-треьих, соединенные собрания сенатских департаментов или так называемые общие собрания сената. § 75. Порядок назначения сенаторов. По ст. 5 Учр. сен., Сенат составляется из особ первых трех классов, по непосредственному избранию императора; сенаторы избираются как из военных, так и из гражданских чинов. Это постановление подтверждается Указом 1805 г. об образовании департаментов(1593). Звание сенатора соединимо и с другими должностями в иных установлениях. Под общим выражением «в иных установлениях» закон подразумевает установления как судебные, так и административные(1594). Исключением из этого общего правила является постановление, по которому сенаторы кассационных департаментов не могут соединять своего звания с другими должностями, ради независимости судебной власти(1595). Сенаторы кассационных, так же как и сенаторы прочих департаментов, одинаково назначаются по высочайшему избранию. Но при избрании сенаторов кассационных департаментов теряет силу правило, по которому сенаторы могут быть избираемы как из военных, так и гражданских чинов. Закон указывает круг лиц, из которых должны быть избираемы сенаторы кассационных департаментов. Предварительным условием для права занять такое место закон определяет minimum трехлетнее нахождение в должностях обер-прокурора, председателя, члена или прокурора судебной палаты. Если принять в расчет, что занятие этих должностей обусловливается как умственным цензом, так и предварительным нахождением на низших должностях судебного ведомства, то нам будет понятно все различие указанного изъятия из общего правила.
    Лица, носящие звание сенаторов, разделяются на 1) сенаторов, присутствующих в департаментах, и 2) – сенаторов, в департаментах не присутствующих.
    Кроме лиц, носящих звание сенаторов, в сенате по должности своей (ex officio) присутствуют 1) министры(1596), товарищи министров, в случае временного исправления ими должности министра, или если министры за другими делами и обязанностями сами присутствовать в сенате не могут, присутствуют в сенате с правом голоса(1597). По делам военного министерства (где не имеется товарища министра), когда министр не может принять участия в заседаниях сената, вместо него присутствует, на правах товарища министра, один из начальников главных частей министерства(1598). Также по праву должности присутствуют в сенате генерал-губернаторы и военные губернаторы. Они занимают свое место в сенате во время нахождения своего в столице и по делам их губерний. По этим делам они присутствуют как в департаментах, так и в общих собраниях(1599).
    Наконец, 4) в Сенат могут быть приглашаемы посторонние лица с правом совещательного голоса. Они присутствуют только по тем делам, по коим они призваны.
    § 76. Департаменты сената. Общее значение департаментов Сената определено в 13 ст. учр. сен., где сказано, что «по различию дел, сенату вверенных, каждый департамент имеет определенное свое ведомство, которое ограничивается или известным числом губерний, или самым родом дел, ему порученных». Всю совокупность дел, вверенных сенату, закон разделяет на четыре группы: во-1-х, дела управления, во-2-х, дела судебные гражданские, в-3-х, судебные уголовные, и, в 4-х, дела межевые. По каждому роду означенных дел департаменту, которому они поручены, при известных условиях, принадлежит право самостоятельного и решительного голоса. Итак, департаменты Сената не напоминают департаменты госуд. совета; в департаментах госуд. совета по общему правилу сосредоточивается только предварительное рассмотрение дел: напротив, деп-ты Сената суть самостоятельные коллегии, могущие по собственному праву решить каждое дело, поступившее на .их рассмотрение, и указы их равны указам всего сената.
    По Своду зак. 1857 г., Сенат разделялся на 12 департаментов, из них: 1 – 5-й, а также межевой и герольдии находились в С.-Петербурге, 6, 7 и 8-й – в Москве, 9 и 10-й (или 11 и 12-й по общему счету) в Варшаве. Но по ст. 17 учр. сен., измененной по продолж. 1863 и следующих годов варшавские деп – ты действовали (до закрытия их в 1876 году, по случаю введения Судебной реформы в Царство Польское) по особому учреждению, затем 6, 7 и 8-й деп – ты, действовавшие в Москве, упразднены и дела их переданы в С.-Петербургский. С.-Петербургские департаменты суть: 1-й деп-т, департамент герольдии, межевой и судебные департаменты (2, 3, 4-й гражданские и 5-й уголовный). Независимо от этого в составе Сената образованы два кассац. департамента на основ. учр. суд. установ. 1864 года(1600). Из них образуются и особые общие собрания (за исключением общ. собраний кассац. д-тов и 1-го). Каждый департамент составляется из сенаторов, назначенных по высочайшему усмотрению(1601). В каждом департаменте назначается первоприсутствующий. Первоприсутствующие назначаются Государем из общего списка наличных сенаторов, который представляется ему министром юстиции ежегодно в декабре. Полномочия первоприсутствующего возобновляются ежегодно(1602). Учреждение первоприсутствующих относится к 1832 г. Высочайшее повеление 1832 г., которым учреждены первоприсутствующие во всех департаментах сената, кроме первого, мотивирует назначение их тем, что разногласие в сенате иногда происходит оттого, что в делах тяжебных гражданских и ревизионных нет лица, которое поставляло бы вопросы, подлежащие решению, и руководило прениями(1603). Отсутствие назначенного первоприсутствующего в 1-м департаменте мотивировано тем, что «ему вверены собственно дела распорядительные». Учреждение первоприсутствующих не отменяет силы постановления, что «единое лицо Императорского Величества председательствует в сенате»(1604). Но так как полного собрания Сената не существует, то и постановления 4 ст. не имеет практического значения, Первоприсутствующие в кассационных департаментах назначаются также по высочайшему усмотрению. Назначение это не подлежит ежегодному возобновлению(1605). В небытность первоприсутствующего в заседании, место его занимает сенатор, старший по чину; в случае же продолжительного его отсутствия, назначается, по высочайшему усмотрению, особый исправляющий должность первоприсутствующего(1606). Число сенаторов, назначаемых в департаменты, не определено и зависит от императора, но во всяком случае должно быть не менее трех в каждом департаменте. При многочисленности занятий, возлагаемых особенно на судебные департаменты, они требуют не только большого числа сенаторов, но некоторые из них (3 и 5) подразделяются еще на отделения (кроме департаментов 1-го и герольдии). В ст. 11 учр. сен. прямо сказано, что каждый департамент по роду и обширности дел разделяется на отделения. В обыкновенном течении дел каждое отделение составляет особое присутствие, как и каждый департамент. Следовательно, каждое отделение имеет те же права, что и весь департамент в целом составе. Вследствие этого отделения имеют своих первоприсутствующих. § 77. При каждом департаменте находятся чины, на которых возложен надзор за правильностью делопроизводства и решения дел и самое производство. На основ. ст. 21 учр. сен. надзор за правильностью делопроизводства возлагается на обер-прокуроров сената, причем обер-прокурор департамента герольдии носит название герольдмейстера, а канцелярские обязанности возлагаются на обер-секретарей, секретарей и их помощников(1607).
    Еще при Петре Великом с назначением генерал-прокурора назначен был помощником ему обер-прокурор. С разделением Сената на департаменты явился обер-прокурор при каждом департаменте. В первом департаменте имеются два товарища обер-прокурора. Назначение обер-прокурора двоякое: во-1-х, он следит за правильностью делопроизводства в Сенате, след., в присутствии каждого департамента. Обер-прокурору принадлежит право протеста в случае неправильного решения дела, и протест его имеет последствием перенос на рассмотрение высшей инстанции – общего собрания сената. Затем, при самом рассмотрении дела сенаторами, обер-прокурор обязан содействовать скорейшему его исходу. Поэтому, в случае разногласных мнений, закон обязывает «соглашать сенаторов к единогласной резолюции». Замечания обер-прокурора излагаются письменно, в виде так наз. согласительного предложения. во-2-х, обер-прокурору принадлежит обязанность наблюдать за порядком делопроизводства, след. он является главным начальником канцелярии, которая находится под его непосредственным ведением, хотя с учреждением первоприсутствующего последнему предоставлено право наблюдать, чтобы в канцелярии не было злоупотреблений. Самая канцелярия состоит в каждом департаменте под начальством обер-секретарей и их помощников. На обязанности канцелярии лежит не только формальное делопроизводство, но и составление доклада, потому что старые департаменты Сената придают главное значение докладу, исходящему из канцелярии.
    Нечего говорить, что учреждение обер-прокурора и канцелярии при кассационных департаментах Сената имеет совершенно другое значение, сообразное с большею самостоятельностью присутствий.
    § 78. Общие собрания. В составе Сената, общие собрания его департаментов являются второю и высшею инстанциею для рассмотрения дел, по которым не состоялось или могло вступить в законную силу решение одного из департаментов. Под именем общих собраний не должно, впрочем, разуметь собрания всего сената, in pleno. Такого plenum’a в нем не было со времени разделения его на департаменты. Общим собранием называется соединенное присутствие некоторых департаментов Сената(1607). Таких соединенных присутствий, в настоящее время (за упразднением московских департаментов), два. Первое составляется из департаментов 1 – 3-й и герольдии; второе – из 4, 5-го и межевого. Каждое общее собрание составляется из сенаторов, присутствующих в соответствующих департаментах, а сверх того, из неопределенного числа сенаторов, в департаментах не присутствующих(1608). Обязанности первоприсутствующего в общих собраниях исправляются старшим по чину из первоприсутствующих департаментских, находящихся на лицо(1609). Обязанности прокурорского надзора в обоих общих собраниях возлагаются непосредственно на министра юстиции, которому, при самом учреждении этой должности (в 1802) переданы права и обязанности генерал-прокурора. В качестве генерал-прокурора министр юстиции есть главный начальник прокуратуры и канцелярии при сенате в полном их составе. Но в департаментах органами его являются обер-прокуроры. Непосредственное исправление прокурорских обязанностей возлагается на него только в общих собраниях. Делопроизводство по общим собраниям сосредоточивается в особой и общей для них канцелярии, состоящей под наблюдением одного из обер-прокуроров, по назначению министра юстиции. Кассационные департаменты также имеют свое общее собрание(1610). Сверх того, для разрешения вопросов по пререканиям о подсудности между судебными и административными местами и по некоторым другим делам составляется соединенное присутствие кассационных департаментов с 1-м. Общее собрание кассационных департаментов представляет то отличие, что обязанности первоприсутствующего возлагаются не на старшего по чину из департаментских первоприсутствующих, а на особое лицо.
    Общие собрания должно отличать от соединенного присутствия, составляемого для вакантного времени на основании приложения к 77 ст. учр. пр. с.
    Внешнюю организацию Сената мы заключим определением юридического положения сенаторов.
    § 79. Юридическое положение сенаторов. С легальной стороны за сенаторами сохранилось много старых прав, принадлежавших им тогда, когда Сенат был первым из всех высших установлений в империи, когда сенаторы считались прямыми советниками короны. Формально и в настоящее время на них лежит обязанность хранить интересы государства; закон гласит, что «каждый сенатор имеет долг представлять по всей чистой совести о вреде, происходящем в пределах государства и о нарушителях закона, ему известных»(1611), следовательно каждый сенатор является как бы советником короны и обязан предостерегать ее от могущего произойти вреда. Отсюда вытекают и другие права сенаторов: И) право объявлять словесные высочайшие повеления(1612); 2) на сенаторов возлагаются некоторые особенные поручения. Главнейшие из них состоят в сенаторских ревизиях.
    Появление сенаторских ревизий относится к временам Петра Великого. Именно указом 4 апреля 1722 г. (П. С. З. N 3931) Петр указал: «Для смотрения всяких дел в губерниях и провинциях, чтоб во всяких делах была правда, посылать на каждый год из сенатских членов по одному, да при нем из каждой коллегии по одному члену». Но до начала нынешнего столетия значение ревизий, права и обязанности ревизующих сенаторов не были определены общим законом, хотя еще Петр Великий думал сделать из сенаторских ревизий правильное и постоянное средство для надзора за губернскими установлениями. Но преемники его не воспользовались этою мыслью. Даже при Елисавете Сенат не прибегал к этому средству. При Екатерине II, в конце ее царствования, были случаи назначения сенаторских ревизий, в случае открывшихся злоупотреблений по губерниям. Таким образом была обревизована Вятская губерния. Павел I, в 1799 году, обратился к мысли установить правильные и периодические сенаторские ревизии по губерниям и столичным присутственным местам. Именно: 1) ревизию предположено производить каждые три года; 2) для производства ревизии назначаются сенаторы, избираемые сенатом и утверждаемые Государем; 3) предметом наблюдения являются: а) течение по присутственным местам правосудия; б) о внутренней полиции; в) о «поборах, лихоимству толь свойственных»(1613). В начале царствования Александра I, в 1805 году, была составлена и утверждена подробная инструкция сенаторам, назначаемым для осмотра губерний. Ревизии их подлежали как общие губернские установления (судебные и административные), так и места уездные, «равномерно все места и части, вверенные управлению министров по губерниям», т. е. ведомства специальные (части лесная, таможенная и т. д.). Эта инструкция оставалась долгое время без изменений. Но в 1817 году сенату объявлено высочайшее повеление о назначении сенаторов для обревизования губерний на основании закона 1799. Вместе с тем общему собранию Сената поручено пересмотреть инструкции 1805 г. Результатом этого пересмотра явилась высочайше утвержденная инструкция 17 марта 1819 года, дополненная в 1820 году особою инструкциею сенаторам, посылаемым в губернии специально для взыскания недоимок. На основании этих узаконений и составилась 256 ст. учреждения правительствующего Сената с приложениями к ней. В настоящее время сенаторские ревизии рассматриваются как исключительная мера, приемлемая каждый раз по особому высочайшему усмотрению. Сенаторам могут быть поручаемы: 1) временные обозрения губерний «во всех отношениях государственного управления»; 2) поручения по взысканию недоимок, в случае чрезмерного их накопления. Назначение ревизующего сенатора зависит от Государя. В том и в другом случае сенатор действует по инструкциям, в основание которых положены инструкции 1819 и 1820 годов(1614). Но хотя закон исчисляет только два повода к назначению сенаторских ревизий, однако они назначаются и по другим чрезвычайным происшествиям, напр. в 40-х годах, по случаю голода в Псковской губернии, был назначен сенатор для изыскания средств к прокормлению голодавшего населения. Недавно сенатор Клушин был назначен для ревизии Пермской губернии. В 1875 г. тот же сенатор Клушин назначен был для преследования и прекращения беспорядков между крестьянами Валуйского уезда, Воронежской губернии, и т. д. Таким образом, назначение сенаторской ревизии зависит от верховной власти, которая может назначать, как в случаях, указанных в законе, так и в других, сенаторов для ревизий.
    В отношении ответственности своей сенаторы пользуются привилегиею всех должностных лиц первых трех классов, т. е. лиц, назначаемых по непосредственному усмотрению государя. Во-первых, сенаторы предаются суду за преступления по должности не иначе как на основании мнения государственного совета, высочайше утвержденного(1615); во-вторых, сенаторы, за преступления по должности судятся в кассационных департаментах, в их судебном присутствии(1616).
    II. Компетенция сената
    1) Компетенция Сената в целом его объеме
    § 80. Компетенция Сената в целом его объеме. Говорить о компетенции Сената в целом его объеме трудно, потому что он состоит из нескольких департаментов, из которых каждый представляет самостоятельную коллегию, которой вверен определенный круг дел. Следовательно, говоря о компетенции Сената вообще, мы будем иметь в виду самые общие дела, определяющие как круг его деятельности, так и степень его власти. Так: а) сенату принадлежит(1617) высший надзор в порядке управления и исполнения; б) попечение о повсеместном отправлении правосудия; в) надзор за собиранием податей; г) прекращение незаконных действий администрации, сделавшихся известными сенату; д) попечение о средствах к облегчению народных нужд и е) попечение об охранении общего спокойствия и тишины. Но многие из этих задач на практике имеют фиктивное значение, нисколько не определяя действительной компетенции сената. Последняя может быть определена только при рассмотрении прав и обязанностей отдельных его департаментов. Степень власти Сената вообще. Мы уже видели, что Сенат есть высшее установление в области управления подчиненного. Отсюда следует: 1) что по всем делам, могущим получить решение на основании существующих законов, постановления Сената рассматриваются как приговор последней инстанции; 2) что закон, признавая Сенат «верховным» установлением, тем самым подчиняет ему все прочие установления империи. От этой зависимости изъяты только некоторые установления, подчиненные непосредственно императорской власти. Таковы: министерство двора, опекунский совет и т.д.(1618). 3) Постановления сената, в пределах его ведомства, имеют безусловную, обязательную силу. Еще Петр В. определил, что указы Сената должны быть исполняемы как указы самого государя: «понеже Сенат собирается вместо присутствия собственной его величества персоны». В Уложении о наказаниях полагаются особенно строгие взыскания за неисполнение сенатских указов, которые должны быть исполняемы подобно именным повелениям государя(1619). 4) Только верховная власть ограничивает сенат. И действительно, Сенатский указ может быть приостановлен только именным повелением императора, на подчиненные же места возлагается обязанность: если по одному и тому же роду дел Сенат издал противоречащие постановления, то каждое место должно представить о том Сенату, который, убедившись в справедливости представления, представляет дело на разрешение Государя, так как сам Сенат не может перерешить дело, окончательно им решенное. Но спрашивается, какова же самостоятельность Сената при постановлении подобных решений? По ст. 232 Учр. сен., все вопросы, которые могут быть разрешены на основании существующих законов, Сенат решает сам собою. Отсюда следует, что компетенция Сената ограничивается теми делами и случаями, на которые есть точный и ясный закон. Ст. 227 (соответствует 281 ст. II т.) определяет, что Сенат не приступает к решению дел, на которые не окажется точного закона. Конечно, это общее правило не касается силы 12 и 13 ст. у. у. с., 9 и 10 ст. Уст. гр. суд., воспретивших новым судебным установлениям, следовательно и кассационным департаментам, приостанавливать решение судебных дел, под предлогом неясности, противоречия или неполноты закона. Воспрещая сенату восполнять недостатки законодательства, закон вместе с тем предоставил ему право возбуждения законодательных вопросов. Право инициативы принадлежит ему, однако, в довольно ограниченных размерах. Ст. 49 законов основных уравнивает его, как будто, в этом отношении с министерствами. Но в самом учреждении Сената мы не находим постановления, предоставляющего ему право инициативы так полно и ясно, как это сделано, например, для министерств 197 ст. их учреждения. Закон упоминает об инициативе, предоставленной сенату: 1) по поводу дел, на которых нет точного закона. О каждом таком случае, «требующем издания новых, или пополнения или перемены существующих узаконений», сенат, с проектом своего разрешения казуса, представляет дело установленным порядком на высочайшее разрешение (ст. 227). Это постановление имело свое значение в те времена, когда законодательство наше развивалось и пополнялось казусным, так сказать, порядком, т. е. путем примерных решений частных случаев, возводившихся потом на степень общего правила. Так было при Петре Великом, Елизавете Петровне, даже при Екатерине II. Но с дальнейшим развитием нашего законодательства и законодательной практики, на возбуждение законодательных вопросов влияют не «казусы», встречающиеся в административной или судебной практике, а общие вопросы, соображения высших интересов. По силе 227 ст., инициатива приурочена к таким условиям, которые вряд ли могут иметь значение в наше время и рядом с широким правом инициативы, предоставленной министрам. Не более простора в этом отношении открывает и 228 ст., по которой Сенат имеет право представлять о существующих законах, в следующих случаях: 1) если они сопряжены с неудобствами в исполнении; 2) если по делам частным судным, они противоречат другим узаконениям; 3) если они неясны. Итак, сенату предоставляется ходатайствовать или об отмене закона неудобного, или об истолковании его, в случае неясности или противоречия. Ввиду 227 ст. это постановление оказывается даже лишним. Но оно получает особенное значение при исследовании истинного его смысла. Оно образовалось из 9 п. учреждения Сената 1802 г.(1620). Пункт этот давал сенату право представлять государю о неудобных указах, в случаях, указанных выше. По характеру и смыслу 9 п. должно заключить, что в данном случае речь идет не об инициативе законов, а о праве представления о неудобствах изданных законов, применительно к праву, предоставленному главным начальникам губерний 75 ст. Осн. зак. Но в 1803 году именным Указом Сенату было разъяснено, что это право Сената распространяется только на законы прежние, не касаясь вновь издаваемых или подтверждаемых верховною властью(1621). Постановление указа 1803 года вошло в текст 228 ст. Таковы коренные правила, касающиеся степени власти, принадлежащей сенату. Но, кроме того, власть Сената разбивается на следующие четыре группы(1622): а) дела управления, б) дела судебные гражданские, в) дела судебные уголовные и г) дела межевые. К этим четырем группам деятельности Сената приноровлена деятельность всех департаментов его, к рассмотрению которой мы обратимся.
    2) Компетенция отдельных департаментов
    § 81. В курсе государственного права преимущественное внимание должно обратить, конечно, на первый департамент, один из всех других поддерживающий предание о «правительствующем» сенате. Поэтому круг ведомства его будет изложен здесь особенно подробно. Компетенция прочих департаментов будет рассмотрена настолько, насколько это требуется условиями полноты и связи в изложении.
    Первый департамент
    По взгляду самого законодательства, первый департамент назначен преимущественно для дел управления. Именно 24 ст. У. П. С. по изд. 1857 г. говорит, что дела управления, предоставленные сенату, кроме дел, подлежащих межевому и судебным его департаментам, ведаются в департаментах первом и герольдии. Но если припомнить, сколько перемен произошло со времени последнего издания Свода законов; если принять в соображение, что управление межевою частью отделено от межевого департамента; что дела департамента герольдии не представляют особой важности,- то понятно будет, что только 1-й департамент имеет в ведомстве своем дела управления в собственном смысле слова. Учреждение прав. Сената останавливается на них с некоторою подробностью (ст. 26 – 33). Несмотря на это, законодательные определения компетенции первого департамента не представляют определенной системы. Этот недостаток вытекает, конечно, из всего исторического движения законодательства о сенате. При составлении свода законов, конечно, чрезвычайно трудно было привести в систему те отрывочные права и обязанности, которые остались за сенатом, как за учреждением правительствующим. Трудно было думать о системе, когда утратилась самая идея учреждения. Вообще, все обязанности 1-го департамента распределяются учреждением Сената по следующим рубрикам: 1) обнародование законов (ст. 26 и 28); 2) охранение и удостоверение прав и преимуществ разных состояний (ст. 29); 3) управление разных подчиненных сенату мест и должностей (ст. 30); 4) судебное разбирательство по делам казенного управления (ст. 31); 5) рассмотрение дел по начетам казны и на казну (ст. 32). Эту классификацию сам закон не признавал исчерпывающею. Ст. 33 заключает ее общею ссылкою на учреждение министерств и на другие уставы и положения. Количество последних особенно увеличилось с изданием Судебных уставов 1864 г., земского и городового положений, расширивших значение Первого департамента. Ввиду реформ последнего царствования, департамент этот нуждается в коренной реформе, которая бы привела в систему все его права и обязанности и поставила бы его надлежащим образом среди других установлений.
    Насколько, однако, все разнообразные функции первого департамента могут быть приведены в систему, они показывают, что установление это имеет известные права и обязанности: 1) по обнародованию законов; 2) по изданию административных распоряжений; 3) по делам управления подчиненными местами; 4) по делам административной юстиции. Каждый из этих родов дел должен быть рассмотрен особо.
    § 82. Обнародование законов было предоставлено сенату с самого начала его учреждения, т.е. при Петре Великом(1623). Это правило подтверждалось и при его преемниках. Основные законы постановляют, что все общие законы, содержащие в себе новое правило или пояснение, дополнение, либо отмену прежних законов, обнародываются во всеобщее известие правительствующим сенатом(1624). Ст. 26 учр. правительствующего сената, подтверждая это правило, возлагает обязанность обнародования на 1-й департамент. Поэтому каждый новый закон препровождается в Сенат при распорядительном указе от императора на имя сената. Отсюда вытекают следующие права и обязанности департамента: 1) Право обнародования не есть право конкурирующее, но исключительно принадлежит сенату, который не разделяет его ни с каким другим установлением. Министры не могут приводить в исполнение никакого общего закона, не предъявив его сенату и не получив от него указа для дальнейших распоряжений. Сенат наблюдает также, чтобы узаконения и распоряжения правительства не печатались нигде раньше сенатских изданий(1625). 2) На Сенате лежит обязанность распоряжаться печатанием новых законов и доставлять их к исполнению всем правительственным местам и лицам(1626). 3) На Сенат возлагается обязанность хранения законов. Поэтому «все законы, хотя бы они содержались в именных повелениях, данных особенно какому-либо лицу или месту», должны быть вносимы в сенат. Исключение сделано для указов, подлежащих особенной тайне(1627). Правило это установлено еще Петром Великим, часто издававшим повеления во время присутствования своего в разных коллегиях и канцеляриях(1628). Оно подтверждалось впоследствии. Учреждение Сената 1802 года подтвердило его в полной силе(1629). Вследствие неточного исполнения означенного правила Сенат напоминал о нем всем местам и лицам подчиненного управления(1630). К числу особых повелений, представляемых в 1-й департамент, принадлежат и указы: а) о помиловании преступников; б) о разрешении всеподданнейших просьб об узаконении рожденных до брака детей и об усыновлении воспитанников и приемышей(1631). 4) Как хранилищу законов, сенату принадлежит право разрешения случаев столкновения между законами и распоряжениями. Подчиненные места представляют на окончательное его разрешение: 1) о полученных ими в предписаниях министров высочайших повелениях, не согласных с законами; 2) о предписаниях министров, противных закону; 3) об указах самого сената, если в них усмотрено будет «что-либо противное законам или интересам императорского величества(1632)».
    § 83. Распорядительная власть предоставляется департаменту в следующих случаях:
    1) При обнародовании законов департаменту предоставляется право указывать порядок обнародования законов на месте и разрешать встречающиеся при этом затруднения или недоразумения(1633). 2) Сенат имеет право и обязанность собственною властью разъяснять смысл действующих узаконений и разрешать сомнения, возникающие при применении законов. Он пользуется своим правом: а) в случае представления от мест и лиц губернского управления(1634); б) в случае представления от министров. Последние обязаны представлять сенату: б) если разрешение недоразумения зависит не от одного министерства, а «от общего соображения и содействия других»(1635); в) если действие принятой уже меры преграждается противными предписаниями или мерами противными со стороны начальства подчиненных; г) если потребуется сделать циркулярное подтверждение или пояснение существующих законов; д) «если признано будет усилить исполнение принятых мер понуждениями, штрафами и взысканиями». Эти постановления, при сильном и недостаточно согласованном с учреждением Сената развитии распорядительной власти министров, не имеет должного практического значения. Нельзя, однако, не признать целесообразности многих из них. Мысль сделать из Сената средоточие представлений низших мест о пояснении и пополнении законов, в существе своем, совершенно правильна. Являясь хранилищем законов, обладая близким знакомством со всеми частями законодательства, равно как и с административною практикою, Сенат мог бы разрешать различные недоумения и затруднения силою существующих законов, не обращаясь беспрерывно к содействию законодательной власти. Этим способом была бы соблюдена известная экономия в самом законодательстве, предотвращено было бы излишнее размножение законов, часто поясняющих и дополняющих узаконения только что изданные. Мысль эта совершенно согласна с духом 202 ст. учреждения министерств, где сказано, между прочим: «Не все неудобства могут быть принимаемы поводом к новым постановлениям. Министр должен испытать прежде все способы исправления, не выходя из порядка существующего, и потом, измерив и сравнив неудобства, кои и от нового закона, по самой новости его, произойти могут, приступать к его предложению». Но эти прекрасные слова останутся нравственным советом, без юридического значения, если в государстве не будет установления, облеченного действительным полномочием «испытывать все способы исправления, не выходя из порядка существующего» и к которому обязаны были бы обращаться все органы исполнительной власти. Не менее правильною представляется мысль подчинить контролю Сената все общие предписания, в которых могут нуждаться министерства. Вопрос этот получает особенное значение теперь, когда дело идет не только о распоряжениях, разрешающих отдельные недоумения в применении законов, но о распоряжениях, издаваемых в развитие действующего законодательства, например, в развитие устава питейного, учреждения полиции, положения о пошлинах за право торговли, устава гербового и т. д. Иногда эти циркуляры по важности предмета издаются по соглашению двух и больше министерств. Подчинение этих распоряжений контролю Сената представляется существенно необходимым по следующим основаниям: 1) оно обеспечило бы законность распоряжений; 2) оно внесло бы больше единства в область административных мер; 3) оно сообщило бы больше авторитета распоряжениям общим. Само собою разумеется, что точное применение 211 ст. нисколько не поколебало бы значения 194 и 195 ст. учрежд. мин., по которым министрам, в пределах своего ведомства, предоставляется разрешать недоумения и затруднения в исполнении законов и даже, при известных условиях, прибегать к мерам чрезвычайным. Некоторые постановления министерств представляются, впрочем, в прав. Сенат для обнародования. Таковы уставы различных обществ(1636) и некоторые другие распоряжения(1637). § 84. Под делами управления разных подчиненных сенату мест и должностей 30 ст. у. с. разумеет: 1) общий надзор за действиями разных мест управления и происходящие от сего меры «взыскания, понуждения и поощрения»; 2) разрешение возникающих между этими местами споров и пререканий о власти. А. Право надзора, предоставляемое сенату 30 ст. в общих выражениях, должно рассмотреть в частностях, не всегда соответствующих общему принципу. Текст 30 ст. основывается на узаконениях, относящихся к тому времени, когда Сенат действительно или формально считался средоточием управления. При Петре Великом надзор Сената за подчиненным управлением осуществлялся через генерал-прокурора, прокуроров и фискалов. С упадком сената, при преемниках Петра, умалилось и значение его как контролирующей власти. С восстановлением сенатского учреждения, при Елисавете Петровне, на Сенат возложены были и прежние обязанности. О точном исполнении их императрица, незадолго до своей смерти, напомнила сенату, по случаю дошедших до нее слухов о злоупотреблениях по разным частям администрации(1638). Екатерина II, при открытии губерний по новому учреждению (1780 г.), повелела Сенату, «яко месту, силу узаконений Наших охраняющему», подтвердить и предписать о точном исполнении законов и о нечинении поборов и нарядов сверх узаконенных. Эти права и обязанности подтверждены, как учреждением 1802 г., так и последующими узаконениями, вошедшими в состав ныне действующего учреждения(1639). Но способы осуществления этого начала не всегда ему соответствуют. В данном случае должно различать: 1) права Сената по отношению к министерствам и 2) к губернским установлениям. I. По отношению к министерствам права Сената довольно неопределенны. Здесь должно различать: а) право рассмотрения жалоб на административные действия министров; б) право возбуждения ответственности этих лиц. Право на принесение жалоб на действия министров предоставляется как частным лицам, так и общественным установлениям. Права последних определены с точностью в положении о земских учреждениях и городовом положении 1870 г., По 11 ст. п. о з. у., земским установлениям предоставляется «на относящиеся до них распоряжения губернатора и высших административных властей приносить жалобы правительствующему сенату (по 1-му департаменту)». Ст. 8 город. полож. постановляет, между прочим: «В случае неправильных действий со стороны губернатора и высших административных властей, городскому общественному управлению предоставляется приносить жалобы непосредственно в правительствующий сенат». Жалобы этого рода не могут касаться распоряжений и действий, заключающих в себе признаки преступления по должности; равным образом, означенные жалобы не могут заключать в себе и просьб о вознаграждении за вред и убытки, причиненные такими преступлениями. По 1085 ст. у. у. суд. в 1-й департамент Сената подаются жалобы на преступления по должности только на должностных лиц, определяемых высочайшею властью, не выше 4-го класса, а также на губернских и уездных предводителей дворянства. Жалобы на действия министров, могущие повлечь за собою уголовную ответственность, подаются на высочайшее имя(1640). Следовательно, Сенат имеет дело с жалобами, имеющими целью ходатайствовать об отмене неправильного распоряжения(1641). Непосредственное привлечение министров к ответственности не предоставляется сенату, так как «министры, в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти», и предание их суду зависит от высочайшего усмотрения(1642). Сенату принадлежат, однако, известные права в возбуждении ответственности министров, хотя правила относительно этого предмета и не определены с точностью. Ст. 229 у. с. постановляет, что Сенат вправе делать представления Государю: а) «если он усмотрит, что по частям, вверенным управлению министров, вкрались важные злоупотребления»; б) «если он откроет в донесениях, представляемых министрами императорскому величеству, обстоятельства, несогласные с настоящим положением дел»(1643). Постановление это основывается на учреждении министерств 1802 г. и на указе 1803 г., определявшем отношения Сената к законодательной и исполнительной властям(1644), т. е. на актах, относящихся к тому времени, когда Сенату было поручено рассмотрение отчетов гг. министров. Отсюда понятно, что постановление 229 ст. о «донесениях министров императорскому величеству», не может иметь никакого практического значения. Большее значение может иметь право Сената представлять государю об усмотренных им «важных злоупотреблениях» по частям министерского управления. Но в чем заключаются способы этого «усмотрения»; в чем могут они состоять при отсутствии общей системы контроля Сената над деятельностью министерств?
    Поводами к раскрытию злоупотреблений по министерскому управлению могут быть, главным образом, отдельные случаи из управления, дошедшие до сенатского рассмотрения. Таковы: 1) жалобы частных лиц или общественных установлений на неправильные распоряжения или действия министерств. В случае основательности этих жалоб, сенату, по общему смыслу 229 ст., не может быть возбранено, независимо от отмены неправильных распоряжений, представлять о них Государю, если в них будут заключаться признаки важных злоупотреблений; 2) рассмотрение неправильных действий местного начальства, если откроется, что действия эти были вызваны распоряжениями министров; 3) донесения местных начальств о противозаконных распоряжениях министров(1645); 4) ревизия губерний, поручаемая в некоторых случаях сенаторам(1646). По окончании ревизии, сенаторы о важнейших результатах ее доносят государю, а о подробностях сенату(1647). II. Более точно и подробно определены отношения Сената к местным установлениям. Сенату принадлежит: 1) право рассмотрения жалоб, приносимых на губернские присутственные места; 2) право наложения на них взысканий административным порядком; 3) право отдачи под суд некоторых лиц административного ведомства. 1) Жалобы на неправильные действия губернаторов, губернских правлений(1648) и равных им присутственных мест приносятся в Первый департамент Сената. Сюда же приносятся жалобы на неправильные распоряжения некоторых общественных установлений(1649). 2) Сенат, усмотрев из доходящих до него дел, что в местах губернского управления произошли беспорядки или злоупотребления власти, может налагать на них взыскания, в следующей постепенности: 1) в случае маловажного и неумышленного упущения, ему предоставляется: а) поставить о том на вид виновным или б) сделать им замечание без внесения в послужной список и без опубликования(1650); 2) в случае частого повторения означенных упущений в разных губерниях, Сенат подтверждает о точном соблюдении законного порядка печатными указами, публикуемыми во всеобщее сведение, но без наименования мест и лиц, подавших к тому повод; 3) в особенно важных случаях, заключающих в себе признаки умышленного нарушения законного порядка и злоупотребления власти, сенату предоставляется испросить, через комитет министров, высочайшее разрешение на сделание выговора виновным(1651). Имена их публикуются, и проступок их вносится в формулярный список(1652). Впрочем, высочайшее разрешение требуется только на опубликование выговоров губернаторам и губернским правлениям. На прочие присутственные места означенное взыскание налагается самим Сенатом, который, однако, должен ограничиваться одними важными случаями. До издания Судебных уставов 1864 г. Сенату подлежало рассмотрение дел о вознаграждении частных лиц за вред и убытки, причиненные им неправильными действиями должностных лиц. Он испрашивал на то высочайшее разрешение. Но по новым уставам определено следующее различие: 1) вред и убытки, причиненные «нерадением, неосмотрительностью или медленностью» должностного лица административного ведомства, т. е. действиями, не заключающими в себе признаков преступления по должности, составляют предмет обыкновенного гражданского иска. Иски, смотря по классу должности, занимаемой ответчиком, вчиняются или в окружном суде(1653), или в судебной палате(1654), или в кассационном департаменте сената. В последнем вчиняются иски против лиц, занимающих должности выше 5-го класса(1655). Кассационный департамент рассматривает эти дела в соединенном присутствии с 1-м департаментом. На решение этого соединенного присутствия могут быть приносимы апелляционные жалобы общему собранию всех кассационных и 1-го департамента сената; 2) просьбы о вознаграждении за вред и убытки, причиненные преступлениями по должности, приносятся 1-му департаменту Сената в том случае, если виновные занимают должности по высочайшему назначению и не выше четвертого класса(1656). Но в данном случае 1-му департаменту принадлежит право отдачи обвиняемого под суд. Самое же определение вознаграждения производится судебным порядком, так как по ст. 1070 у. у. с. «взыскание с должностных лиц вознаграждения за вред и убытки, приписываемые преступным их действиям, совершенным вследствие корыстных или иных личных видов, производится не иначе, как по предании обвиняемых суду»(1657). 3) Первому деп. Сената принадлежит право предания суду: 1) различных должностных лиц административного ведомства; 2) разных должностных лиц сословных и общественных управлений. а) Первый департамент предает суду должностных лиц, определяемых высочайшею властью на должности не выше четвертого класса. Сюда относятся губернаторы, директоры департаментов министерств(1658), вице-губернаторы(1659) и друг. б) Желая обеспечить независимость некоторых должностных лиц общественного и сословного управлений, законодательство наше предоставило право отдачи их под суд 1-му деп. сената. Сюда относятся не только лица, занимающие должности 4-го класса, как губернские предводители дворянства, но и должностные лица низших классов, даже лица, не имеющие определенного класса. Именно определениями 1-го департамента предаются суду: губернские и уездные предводители дворянства, председатели и члены губернских и уездных земских управ и собраний и там, где введено в действие городовое положение 1870 г., городские головы(1660). Последние предаются суду по определению Первого департамента, основанному на постановлении городской думы или губернского по городским делам присутствия(1661). в) Кроме этих случаев, безусловно подлежащих рассмотрению 1-го департамента, последний участвует в предании суду других лиц условно, именно ему подлежат: б) Пререкания губернских правлений с прокурорами по отдаче под суд чиновников административного ведомства и дела по разномыслиям между административным начальством и прокурором о том, что определяемые губернскими правлениями и министрами чины, по одному из дел, указанных в 1089 ст. y. y. е., вовсе не подлежат ответственности, или что взыскание на них может быть наложено административным порядком(1662). Дела последнего рода разрешаются в соединенном присутствии 1-го и уголовного кассационного департаментов. в) Первый департамент рассматривает жалобы городских дум на неправильные определения губернского по городским делам присутствия о предании суду должностных лиц городского общественного управления(1663). III. Первому департаменту предоставлен высший надзор за вновь созданными общественными установлениями. Поэтому он является высшею инстанцией: 1) относительно представлений о всяком существенном нарушении земскими собраниями законного порядка при производстве выборов(1664); 2) для жалоб на определения земского собрания по поступившим в него заявлениям: а) на неправильное внесение в список лиц, имеющих право быть избранными в мировые судьи, б) на сделанные в нем пропуски, в) на незаконное производство самых выборов в означенные должности и г) жалобы лиц, внесенных в список, но не желающих быть избранными в мировые судьи(1665); 3) для жалоб лиц, недовольных исключениями из общих списков присяжных заседателей, сделанными губернатором, или на внесение в очередные списки, в противность 104 ст. у. с. у. § 85. Б. Разрешение споров и пререканий о власти. Права 1-го департамента по делам этого рода распадаются на два вида: I. дела о пререканиях в собственном смысле (конфликты) и II. дела по протестам губернатора или министра внутренних дел на постановления земских установлений. I. Пререкания о власти могут возникнуть: 1) между установлениями административными; 2) между установлениями административными и судебными. 1) Разрешение пререканий между административными установлениями местными, т. е. уездными и городскими, принадлежит губернским правлениям(1666). Пр. сенату принадлежит разрешение пререканий между министерствами и между губернскими установлениями. Пререкания между губернскими установлениями восходят на рассмотрение 1-го департамента в том случае, если пререкания эти возникают между установлениями разных ведомств. Затем, департаменту принадлежит разрешение передачи для производства дел из одного присутственного места в другое(1667). 2) Пререкания между административными и судебными установлениями разрешаются в общем собрании двух кассационных и первого департаментов. Заключение в данном случае дает обер-прокурор последнего. В случае пререканий между общими судебными установлениями и духовными судами православного исповедания требуется заключение обер-прокурора Святейшего синода. Дела о пререканиях восходят на рассмотрение Сената только в том случае, если они возбуждены в судебных палатах, так как разрешение пререканий между правительственными местами и окружными судами предоставляется окончательному решению особого присутствия судебной палаты(1668).
    II. Рассмотрению Сената подлежат протесты губернаторов и министра внутренних дел по постановлениям земских собраний. Не входя здесь в подробное рассмотрение этого вопроса(1669), укажем на общий порядок поступления дел этого рода в сенат. Губернаторы и министр внутренних дел входят с своими представлениями в первый департамент в том случае, если земские собрания не согласились с первоначальными возражениями их на сделанные последними постановления. Таким образом, разрешению Сената подлежат протесты по делам особой важности, когда губернатор считает нужным остановить исполнение постановлений земских собраний под личною своею ответственностью(1670).
    Пререкания между губернатором и городскими установлениями не разрешаются правительствующим сенатом непосредственно. По разным соображениям, о которых будет сказано в своем месте, для рассмотрения дел этого рода учреждены губернские по городским делам присутствия. Но «как городскому общественному управлению, так и всем ведомствам и установлениям, а равно и частным лицам, недовольным решением губернского присутствия, предоставляется обжаловать его сенату, по Первому департаменту». То же право предоставляется и губернатору, если он признает решение присутствия неправильным(1671). § 86. Дела по утверждению в должностях и назначении на должности. По мысли Петра Великого, право назначения на должности вообще должно было сосредоточиться в руках сената. Как в учреждении Сената(1672), так и в инструкции герольдмейстеру(1673), подробно определен порядок этих назначений. Он состоял в следующем. На все вакантные места, которые должны были замещаться лицами дворянского происхождения, герольдмейстеру велено представлять сенату «по два или по три человека достойных»; на должности, замещавшиеся лицами недворянского происхождения, представлялись по два или по три кандидата от коллегий, «а из прочих мест откуда кто потребует»; кандидаты представлялись за подписью начальника места и его товарищей. Из представленных кандидатов Сенат назначал в высшие чины, от советника коллегии выше посредством баллотирования, в низшие без баллотирования. Выборы Сената на высшие должности требовали высочайшего утверждения. Президенты коллегии назначались по усмотрению Государя, равно как и некоторые другие должностные лица. Из Сената же велено «сказывать чины» как по службе гражданской, так и военной. После смерти Петра Великого, объем прав Сената в этом отношении изменялся беспрерывно. Впрочем, не исключая даже печального для Сената времени верховного тайного совета,- в общих чертах окажется, что Сенат был средоточием назначений на гражданские должности до Екатерины II(1674). При Екатерине влияние Сената на замещение губернских должностей подробно определено в учреждении о губерниях. Именно первоначально сенату предоставлены: а) представления императрице кандидатов на должности председателей палат(1675), верхнего земского суда и председателя верхнего надворного суда; б) назначение советников и асессоров палат и губернского правления, директора экономии, губ. казначея, первого и второго председателя верхней расправы и губернского магистрата, городничего, губернского прокурора и прокуроров при средних инстанциях, губернских стряпчих и стряпчих при средних инстанциях, советников и прочих чинов верхнего и нижнего надворных судов. Некоторые из этих лиц определялись сенатом непосредственно, другие по представлению губернских мест, или по предложению генерал-прокурора. Прочие должностные лица назначались местным начальством или избирались сословиями. Не следя здесь за частными переменами, происшедшими как при Екатерине, так и при ее преемниках, должно заметить, что учреждение министерств и уничтожение центральных коллегий окончательно изменили прежний порядок. Назначение на должности зависит ныне от мест губернских, от министерств и высочайшего усмотрения(1676). В зависимость от Сената поставлено только назначение на некоторые должности, которым закон желал сообщить независимое положение. Так, при учреждении в 1861 г., должностей мировых посредников, первому департаменту было предоставлено утверждение и увольнение мировых посредников и кандидатов к ним(1677)« В настоящее время департамент утверждает списки лиц, избранных земскими собраниями в мировые судьи(1678). Ему принадлежит и право назначения мировых судей, за недостатком лиц, которые могли бы быть избраны в участковые мировые судьи(1679). Назначение производится по представлению министра юстиции и имеет силу до следующих выборов. От 1-го департамента зависит увольнение мировых судей в отпуска на срок свыше месяца и увольнение их от службы по прошениям. Дела, имеющие своим предметом службу гражданскую, находятся в ведении как 1-го департамента, так и департамента герольдии, о чем будет сказано ниже. § 87. К делам управления относятся также дела «об охранении и удостоверении прав и преимуществ разных состояний». Это общее название обнимает много дел разнообразного свойства. По некоторым из них первый департамент конкурирует с департаментом герольдии. Сюда относятся дела о доказательствах прав состояния. Дела об утверждении в дворянстве, в почетных титулах (княжеском, графском и баронском), в почетном гражданстве подлежат рассмотрению департамента герольдии. Ему же принадлежат дела о перемене фамилий. Таким образом, первому департаменту подлежат дела о доказательстве прав состояния городского (за исключением почетных граждан) и сельского. В тесной связи с этими вопросами состоят дела о перечислениях и переходах из одного состояния в другое, в некоторых случаях требующие разрешения сената, вопросы по производству ревизий народонаселения, об актах состояния некоторых сословий и т. п. Наконец, 1-й департамент является высшею инстанциею по рассмотрению и решению дел о выборах к должностям, как это указано выше. § 88. Административная юстиция(1680). Обширною отраслью дел, принадлежащих первому департаменту сената, являются дела административной юстиции. Нам необходимо прежде всего дать правильное определение этому понятию, применяясь, конечно, к условиям русского права. Предметом административной юстиции являются дела, возникающие из нарушенного или спорного права, поскольку они вообще или по взгляду данного законодательства не подлежат рассмотрению общих судебных мест. Отнесение дел этого рода к ведомству административной власти имеет различные основания: 1) принадлежность права. Имущественные права частных лиц определяются нормами права гражданского, охраняются и восстановляются по правилам гражданского судопроизводства общими судами. Законодательство наше не отступает от этого правила и в том случае, если спор возникает между казною, с одной, и частными лицами с другой стороны(1681). Оно дает только правительственным установлениям известные средства защиты казенного интереса. Совокупность этих средств и составляют изъятия из общего порядка гражданского судопроизводства(1682). Иначе поставлены споры о казенном имуществе между различными заведующими ими правительственными установлениями. Казна остается собственником имуществ, какое бы установление ими ни заведовало. Следовательно, при разрешении вопроса о принадлежности имущества к тому или другому ведомству имеются в виду не столько общие нормы о праве собственности, сколько соображения удобства и целесообразности управления. Посему и решение этих споров предоставляется установлениям правительственным(1683). 2) Существо отношений и действий, подавших повод к спору. Все случаи, возникающие из этого основания, могут быть разделены на две группы: а) дела, возникающие из различных действий администрации, при отправлении ею своих обязанностей, и б) дела, возникающие из особых отношений частных лиц к администрации. а) Органы государственной власти, при осуществлении целей и прав государства, могут придти в столкновение с такими действиями частных лиц, которые, не заключая в себе признаков преступления, подлежащего ведению суда уголовного, способны, однако, нанести ущерб интересам казны или нарушить порядок управления. Сюда относятся, например, различные нарушения уставов казенного управления. Для преследования и пресечения их закон облекает правительственные установления известною долею карательной власти. С другой стороны, органы правительств, при осуществлении своей карательной власти или при определении размера повинностей, лежащих на отдельных лицах по отношению к государству, могут придти к неправильным заключениям и определениям. Этим объясняется необходимость центрального установления, которое разрешало бы в высшей инстанции все дела этого рода. б) Неправильные действия администрации или бездействие ее могут причинить вред и убытки частному лицу, в его качестве частного человека. Они влекут за собою обязанность вознаграждения, отыскиваемого путем обыкновенного гражданского иска(1684). Но в иных случаях интересы отдельного лица могут страдать по поводу известных отношений его к администрации. Такими отношениями являются: а) служба; б) принятие на себя известных поручений, подрядов, поставок в пользу казны и т. д. Рассмотрение этих дел вообще или в известных моментах возлагается на высшее правительственное установление, облеченное правами административной юстиции.
    § 89. Всю совокупность указанных выше дел учреждение прав. Сената подводит под рубрику: судебное разбирательство по делам казенного управления(1685). Но постановления, содержащиеся в этой статье, значительно изменены новыми уставами и дополнены узаконениями, содержащимися в других частях законодательства. В настоящее время Сенату, как органу административной юстиции, подведомственны следующие дела: 1) Споры о казенном имуществе, возникающие между министерствами или главными управлениями. В настоящее время они разрешаются по взаимному соглашению соответствующих министров. Дело представляется на решение первого департамента только в том случае, если соглашения не последует(1686). Постановление это касается казенного имущества в собственном смысле, не касаясь имуществ удельного и духовного ведомств, споры которых с казенными управлениями решаются по правилам судопроизводства по делам казенного управления(1687). 2) Сенат является высшею инстанциею относительно правительственных установлений, коим присвоено самостоятельное право наложения взысканий. Сюда приносятся жалобы на постановления департамента неокладных сборов по нарушению устава питейного(1688), табачного(1689), жалобы на отобрание торговых мер, на воспрещение торговли разными предметами и т.д. 3) Первому департаменту приносятся жалобы на неправильное привлечение отдельных лиц к отбыванию государственных повинностей. Так, по 211 ст. уст. о воинской пов., на решения губернского или областного присутствия по жалобам на неправильность по назначению льгот или по освидетельствованию лиц относительно способности к военной службе дозволяется приносить жалобы в правит. Сенат (по 1-му департаменту). 4) Жалобы служащих или лиц, оставивших службу, а) на неудовлетворение их жалованьем; б) на лишение их пенсий; в) на невыдачу им аттестатов и вообще на непредоставление им служебных прав. 5) Разрешению 1-го департ. подлежат дела, возникающие между казенными управлениями и частными лицами из договоров подряда, поставки и отдачи в арендное содержание оброчных статей. Судебные уставы ограничивают, впрочем, компетенцию правительственных установлений, в том числе и сената, делами, не могущими быть еще предметом гражданского иска. По общему правилу, от которого судебные уставы и не отступают, гражданские дела между казною и частными лицами, хотя бы они возникали из обязательств в пользу казны, решаются судебным порядком, с известными нам процессуальными изъятиями. Но право иска, согласно 1302 ст. уст. гражд. судопроизводства, возникает с момента выдачи контрагенту окончательного расчета. Руководствуясь этим правилом, судебные уставы постановляют, что распоряжения мест и лиц казенного управления, их медленность или бездействие, допущенные во время исполнения подряда или поставки, могут быть обжалованы в административном порядке. Жалобы приносятся в порядке подчиненности; посему в 1-й департамент Сената приносятся жалобы на распоряжения главного начальства(1690). После выдачи окончательного расчета контрагенту предоставляется на выбор, или предъявить казне иск судебным порядком, или жаловаться по начальству указанным выше порядком(1691). Относительно споров по договорам об отдаче арендных статей в оброчное содержание, судебные уставы делают отступление в том смысле, что право альтернативного обжалования по начальству или начатия иска предоставляется контрагенту как во время исполнения договора, так и по объявлении окончательного расчета. Отступление это объясняется тем, что право арендатора есть право вещное, которое он должен иметь право защищать судебным порядком во всякое время. § 90. Первый департамент, в ограниченной, конечно, степени, имеет право финансового контроля. Права, предоставленные ему теперь, суть слабый остаток от того времени, когда Сенат был поставлен во главе финансового контроля, когда ревизион-коллегия была подчинена непосредственно этому высшему установлению. Ст. 2 учреждения Сената гласит, что и в настоящее время он «надзирает за собиранием податей и за расходами штатными». Но средства осуществления не соответствуют праву. Ст. 32 возлагает на Первый департамент: 1) рассмотрение заключений совета государственного контроля по делам о начетах на разные ведомства; 2) дела о сложении безнадежных взысканий и недоимок свыше 10,000 рублей(1692); 3) рассмотрение дел о возврате из казны сумм, поступивших в нее неправильно.
    Предоставляя сенату некоторое участие в надзоре за финансовым управлением, законодательство предоставляет ему и известные права по делам казенного управления, т. е. в некоторых хозяйственных операциях разных ведомств. Сюда относятся: 1) разрешение на заключение разными ведомствами контрактов, если контрактная сумма будет превышать полномочия данного ведомства; 2) разрешение: а) на изменение сроков вызовов или торгов, б) на изменение их порядка, в) на замен подряда комиссией или наоборот; 3) толкования контрактов в случае недоумений или затруднений, возникших в заключивших их ведомствах.
    § 91. С введением нового законодательства по делам печати Первому департаменту предоставлено участие в наложении взысканий на периодические издания. Именно по 30 ст. врем. прав. 1865 г., министру внутренних дел предоставляется входить с представлениями в Первый департамент относительно совершенного прекращения изданий, подпершихся уже третьему предостережению и признанных им особенно вредными. С 1865 г. был только один случай такого представления: оно касалось газеты «Москва», издававшейся И. С. Аксаковым. Прекращенное таким образом издание может быть возобновлено не иначе как по особому разрешению министра внутренних дел(1693). На усмотрение Первого департамента представляются также заключения о прекращении следствия по государственным преступлениям, составленные исполняющим обязанности прокурора при особом присутствии Сената (см. ниже) или прокурором судебной палаты (зак. 7 июня 1872 г., ст. 16). § 92. Обширная, хотя и неопределенная компетенция 1-го департамента определяет и особое устройство его канцелярии, более сложное, чем устройство канцелярий других департаментов (действующих по старому порядку). По общему правилу, указанному выше, канцелярия 1-го департамента находится под главным начальством обер-прокурора, при котором состоят два товарища. Она разделяется на 7 экспедиций; первая из них носит название экспедиции обер-прокурорских дел, остальные означаются N (1-6). Экспедиция обер-прокурорских дел управляется секретарем обер-прокурора. В ведении ее находятся: 1) заведование личным составом департамента (часть инспекторская); 2) личная переписка обер-прокурора и сношение его с лицами, которые должны быть поставлены в известность об указах Сената, но от него непосредственно их не получают(1694); 3) дела о печатании всех высочайших повелений, именных указов и манифестов. Прочие дела разделены между шестью экспедициями без особенной, впрочем, системы(1695). Департамент герольдии § 93. Прежнее значение герольдмейстера должно было измениться с освобождением дворянства от обязательной службы, с изменением условий определения на службу и надзора за служащими. Первоначальное определение герольдмейстера как чина, «который бы дворян ведал и к делам представлял, когда спросят», не применялось уже к временам, следовавшим за изданием Жалованной грамоты дворянству, после сосредоточения назначений и увольнений от должностей в руках министерств и изменения порядка инспекторской части. Герольдия продолжала состоять при Сенате, в качестве особого учреждения, до 1848 года. В начале нынешнего столетия, именно в 1803 г., она получила новое устройство и новые правила делопроизводства(1696). Правила 1803 года важны в том отношении, что из них видно, что законодатель желал еще сохранить за сенатом право окончательного утверждения в должностях, по представлениям министров. Но с новым учреждением министерств, значение Сената в этом отношении, а следовательно и герольдии – умалилось. После различных изменений, герольдия в 1848 г. была введена в состав Сената в качестве департамента(1697). В настоящее время департамент слагается: 1) из присутствия, состоящего из определенного числа сенаторов, 2) герольдмейстера и 3) канцелярии. Герольдмейстер пользуется правами обер-прокурора. Канцелярия управляется товарищами герольдмейстера (соответств. обер-секретарям), старшими секретарями и секретарями. При герольдмейстере полагается особый заведующий делами. Кроме того, при департаменте состоят а) особое гербовое отделение, б) прокотолист, регистратор и экзекутор (он же и казначей). Предметы ведомства департамента в настоящее время немногосложны. Именно его ведению подлежат: 1) Дела о принадлежности к дворянскому состоянию: а) рассмотрение прав на дворянское достоинство и на почетные титулы; б) выдача грамот, дипломов, свидетельств и т. п. актов на принадлежность как этих прав, так и на высочайше пожалованные села и деревни(1698); в) дела по ведению списков дворян и рассмотрение жалоб на постановления дворянских депутатских собраний(1699); г) ведение списков лицам, лишенным дворянского достоинства; д) сочинение гербов и составление гербовника дворянским родам; е) дела о перемене фамилий, и ж) рассмотрение и решение подлежавших ведению упраздненного Госуд. сов. Царства Польского дел о дворянстве и почетных титулах(1700).
    2) Дела о почетном гражданстве: а) рассмотрение прав на почетное гражданство, выдача дипломов и свидетельств на это звание, б) дела о перемене фамилий почетных граждан.
    3) Составление гербовника городового.
    4) Дела о службе гражданской: а) дела о производствах в гражданские чины до V класса включительно, за выслугу лет; б) дела об утверждении в чинах лиц, поступивших на службу с правом на чин; в) дела о переименовании отставных военных в гражданские чины и о возвращении прежних военных чинов; г) распоряжение о припечатании в сенатских ведомостях всех перемен в отношении личного состава гражданских чинов; д) издание адрес-календаря(1701); е) составление и рассылка списка гражданских чинов первых четырех классов; ж) дела об определении и увольнении некоторых чиновников в прибалтийских губерниях, дела о награждении пенсиями чиновников, вышедших в отставку до 1-го января 1828 года, и з) дела об определении, перемещении и увольнении некоторых гражданских чиновников(1702).
    5) Пересмотр решений бывшей герольдии империи в случае жалоб на них.
    Департамент межевой
    § 94. Происхождение межевого департамента относится ко временам Екатерины II. При Елисавете Петровне управление межеванием было сосредоточено в руках Сената. Екатерина II, желая подвинуть вперед эту важную часть управления, вместе с изданием знаменитого указа о генеральном межевании учредила при Сенате межевую экспедицию; этой экспедиции были вверены как административные, так и судебные вопросы по межевым делам. В 1794 году экспедиция была преобразована в межевой департамент(1703). Общие основания устройства межевой части остались нетронутыми и после издания свода законов. Третья часть X тома, по изданию 1857, признает следующие начала, относящиеся к межевому департаменту сената: 1) главное управление государственным межеванием во всех его родах принадлежит прав. сенату, по межевому его департаменту, и министру юстиции. Они действуют посредством управляющего межевым корпусом и зависящих от него учреждений(1704). Затем департаменту принадлежат: 2) межевой суд, в высшей инстанции, как по тяжбам по генеральному межеванию, так и по делам о преступлении должности межевыми чинами; 3) межевое судебное разбирательство по специальным межеваниям(1705). Главнейшие перемены, последовавшие в новейшее время, касались преимущественно порядка управления межевою частью. Во-первых, с 1857 года определение, перемещение и увольнение губернских межевых чинов отдано в зависимость от управляющего межевым корпусом, без представления сенату, чем отменена 261 ст. III ч. Х т.(1706). Затем, в 1870 г. «управление межевою частью соединено с министерством юстиции в одно неразрывное целое, включено в центральное управление и вверено особому лицу, которому присвоено название управляющего межевою частью».
    В настоящее время в межевом департаменте сосредоточиваются: 1) апелляционные дела, переносимые из межевой канцелярии во время генерального межевания; 2) дела по судебному разбирательству при специальном межевании; 3) ревизии следственных дел о преступлениях должностных лиц по межевой части; 4) дела по отводу всемилостивейше пожалованных земель; 5) дела по наделению землями городов, казенных крестьян, колонистов и кочевых инородцев; 6) о выделе участков из въезжих лесов; 7) рассмотрение в апелляционном и ревизионном порядке гражданских дел, поступающих из губерний и областей: Эриванской, Тифлисской, Кутаисской, Бакинской и области Дагестанской(1707). Судебные департаменты, действующие по старому порядку § 95. В судебных департаментах, действующих по старому порядку, сосредоточиваются дела, поступающие из местностей, в коих не введены новые судебные установления. Пространство действия каждого из этих департаментов определяется, во-1-х, родом дел. Одним из них вверены дела гражданские, другим дела уголовные. За упразднением московских департаментов(1708), гражданские дела в настоящее время вверены департаментам 2, 3 и 4-му. Из них третий департамент разделяется на два отделения. В 5-й департамент поступают дела уголовные. Он также разделяется на два отделения(1709). Во-2-х, известными местностями. Компетенция судебных департаментов распространяется не на все пространство империи. К каждому из них приписано определенное число губерний (областей). Впрочем, с 1865 года, министру юстиции предоставлено, «в видах достижения возможной соразмерности между гражданскими и уголовными департаментами сената», распределять между ними дела по своему усмотрению. В указанных выше пределах каждый судебный департамент ведает дела двоякого рода: 1) так называемые дела по управлению подчиненными местами, и 2) дела судебные, в собственном смысле. Дела управления состоят в охранении в подчиненных местах установленного порядка по производству дел и исполнению решений. На этом основании в каждый департамент, по принадлежности, поступают и им рассматриваются так называемые частные дела, т. е. прошения, жалобы и протесты на отступления в порядке судопроизводства и исполнения решений. Дела судебные состоят в рассмотрении самого существа дела, поступившего а) в порядке апелляционном или б) в порядке ревизионном.   Кассационные департаменты(1710).
    § 96. Старый порядок судопроизводства знал одно нормальное средство исправления решений, постановленных в низших инстанциях, – постановление нового решения высшею инстанцией. К числу значительных неудобств этого порядка, в том виде, как он установился у нас, должно отнести невозможность положить точные пределы процессу, даже замкнуть процесс в кругу установлений судебных. Законодательство наше тщетно стремилось сделать из Сената последнюю судебную инстанцию, провозгласив, что установлению этому принадлежит «верховная ревизия суда» по всем делам и что «на решение Сената нет апелляции»(1711). Тем не менее, жалобы на решение Сената допускались и, в случае их основательности, дело передавалось на рассмотрение общего собрания. Затем перенос дела на высочайшее усмотрение через государственный совет мог последовать по несогласию генерал-прокурора с решением общего собрания, по разногласию в самом общем собрании(1712). Наконец, сам Сенат обязан был останавливаться решением и возбуждать законодательный вопрос по таким делам, «на которые не окажется точного закона»(1713). При составлении Судебных уставов имелось в виду провести точную границу между властью судебною и другими властями, дать надлежащую силу правилу, выраженному еще в учреждении министерств, что «судебная власть, во всем ее пространстве, принадлежит сенату и зависящим от него установлениям». Для достижения этой цели необходимо было, между прочим, постановить общим правилом, что всякое дело, поступившее на рассмотрение судебных мест, разрешается ими на основании наличных постановлений законодательства, без возбуждения законодательных вопросов. Это правило и выражено в известной нам 13 ст. Устав. угол. Суд. (10 гражд.), по которой «воспрещается останавливать решение дела под предлогом неполноты, неясности или противоречия законов»(1714). Установив это правило, судебные уставы признали вместе с тем, что для полного и всестороннего рассмотрения деда по существу достаточно двух инстанций. Ст. 11 Уст. гражд. суд. постановляет, что «гражданские дела подлежат разрешению по существу в двух только судебных инстанциях». Посему судебные палаты, в кругу установлений коронных, и мировые съезды, в области учреждений мировых, являются последними апелляционными инстанциями и их решения считаются окончательными.
    Но проведение всех этих начал не устраняет вопроса о средствах наблюдения за единообразием и правильностью в применении законов. Напротив, именно большая самостоятельность судов усиливает значение этого вопроса. Значительное количество судов, постановляющих окончательные решения, децентрализация юстиции представляют свои большие выгоды для тяжущихся. Но при отсутствии единообразного руководства, правильного контроля децентрализация может повести к плачевным результатам, открыть широкую возможность для произвола судебных мест, разрушить необходимое единство права. Но как сочетать силу высшего контроля и руководства с началом самостоятельности местных судилищ?
    Судебные уставы избрали путь, указанный опытом французского законодательства. Путь этот – отмена решения, при постановлении которого были нарушены существенные формы судопроизводства или допущено неправильное применение закона. Новое же рассмотрение дела по существу предоставляется другому суду, равной степени с судом, постановившим прежнее решение.
    Французский кассационный суд был создан законом 1-го декабря 1790 года, вместе с преобразованием всей системы судебных установлений. Правда, зародыши этого установления имелись уже в старом государственном совете, в составе которого было особое отделение для дел судебных (conseil des parties). Ему принадлежало важное право отмены некоторых решений и даже право требовать к своему рассмотрению дела, производившиеся в местах судебных (эвокация). Некоторые законы, касавшиеся этого совета, имеют практическое значение до настоящего времени. Но юрисдикция conseil des parties была орудием подчинения судебных установлений видам правительства. Напротив, учреждение кассационного суда утвердило независимость магистратуры и способствовало отделению власти судебной от административной.
    Закон 1 декабря 1790 года создал для кассационного суда обширную компетенцию. Во-первых, ему предоставлено право рассматривать и разрешать все прошения об отмене решений, постановленных в последней инстанции; в качестве кассационной инстанции он не рассматривает дела по существу, но отменяет всякое решение, при постановлении которого были нарушены предписанные формы или содержащее в себе прямое нарушение текста закона(1715). Затем, ему предоставлены многие права по судебному управлению и наблюдению за порядком судопроизводства. Отличительной чертой французского кассационного суда является учреждение в его составе особой палаты (Chambre des requкtes) для предварительного рассмотрения просьб о пересмотре дел (гражданских) и отклонения тех из них, которые не могут быть признаны основательными. § 97. Наши кассационные департаменты являются частью правительствующего сената. Именно ст. 114 учр. суд. уст. гласит, «что в составе правительствующего Сената образуются, для заведования судебною частью, в качестве верховного кассационного суда, два кассационных департамента, один для уголовных, другой для гражданских дел». Отсюда следует, что кассационным департаментам принадлежат вообще все права, какие предоставлены сенату общим его учреждением, относительно иерархического положения (ст. 1), силы указов (ст. 224) и т. п. Но, без всякого сомнения, устройство и круг ведомства этих департаментов представляют известные особенности, вытекающие из общих начал новых судебных установлений. § 98. Устройство кассационных департаментов в общих чертах сходно с устройством других департаментов. Присутствие состоит из сенаторов, назначаемых по непосредственному усмотрению государя. Подобно прочим сенаторам, они, по должности, состоят в III классе(1716). Один из сенаторов назначается первоприсутствующим(1717). Кроме того, в общее собрание назначается особый первоприсутствующий. Но в условиях назначения и в юридическом положении сенаторов кассационных департаментов имеются некоторые особенности. По 208 ст. Учр. суд. уст. для приобретения права быть назначенным сенатором кассационного департамента требуется предварительное служение в низших должностях судебного ведомства в течение известного срока(1718). Именно они назначаются из лиц, состоявших не менее трех лет в должностях обер-прокурора, товарища обер-прокурора или же председателя, члена или прокурора судебной палаты. Этим ограничивается сила 6 ст. Общ. учрежд. сената, по которой сенаторы могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Значение этого ограничения будет еще больше, если принять в расчет, что для занятия названных судебных должностей, по 202 ст., требуется юридическое образование или вообще доказанные на службе сведения по судебной части. Если указанные статьи ограничивают круг лиц, имеющих право на звание сенатора, то другие расширяют его. Ст. 5 учрежд. правительствующего Сената гласит, что «Сенат составляется из особ первых трех классов». Напротив, 236 ст. учрежд. суд. уст. постановляет, что лица, удовлетворяющие условиям образования и проч., (ст. 200 – 211), могут быть назначаемы по судебному ведомству независимо от их чинов. Затем 243 ст., общая для всех членов новых судебных мест, следовательно и для сенаторов, обеспечивает им несменяемость. Наконец, к сенаторам кассационных департаментов применяется правило, воспрещающее соединение судебных должностей с другими; этим по отношению к ним отменяется 7 ст. учр. правительствующего сената, дозволяющая сенаторам занимать должности и в иных установлениях.
    Прокурорский надзор вверен обер-прокурорам и их товарищам. При каждом департаменте полагается особый обер-прокурор; один из них назначается к исправлению обер-прокурорских обязанностей при общем собрании департаментов. Обер-прокуроры определяются именными высочайшими указами, по представлению министра юстиции. Товарищи их определяются по представлениям министра юстиции высочайшею властью. Обязанности обер-прокуроров и их товарищей при кассационных департаментах мало напоминают обязанности обер-прокуроров при департаментах старых; они отличаются и от обязанностей прокуратуры при судах, рассматривающих дела по существу. В последних прокуроры и их товарищи по делам уголовным являются представителями обвинительной власти. На них лежит наблюдение за действиями следственной власти, возбуждение преследований; они поддерживают обвинение на суде, подают протесты на неправильные решения и т. д. По делам гражданским заключение их требуется в законом указанных случаях(1719). Кроме того, последующие узаконения возложили на них и другие обязанности(1720). В департаментах кассационных, не решающих дела по существу, от обер-прокуроров и их товарищей требуется заключение об основательности кассационной жалобы ила протеста(1721). По делам уголовным обер-прокурору, как и лицам, участвующим в деле, при постановке вопросов дозволяется обращать внимание Сената на другие вопросы, сверх предложенных докладывающим сенатором(1722). В некоторых только случаях обер-прокурор уголовного департамента или его товарищи берут на себя обязанности обвинения. Именно: а) в делах о преступлении по должности, когда они подсудны кассационному департаменту; б) в делах о преступлениях государственных, подсудных особому присутствию правительствующего Сената(1723); при рассмотрении дел о взысканиях дисциплинарных с лиц судебного ведомства(1724). В отличие от обер-прокуроров старых департаментов, обер-прокуроры департаментов кассационных не облечены теми правами надзора и протеста, какие до настоящего времени ограничивают значение присутствий старых департаментов. Но между теми и другими есть общая черта. В учреждении канцелярий окружных судов и судебных палат, судебные уставы держатся того начала, что большая самостоятельность присутствий требует подчинения канцелярий судебных мест их председателям. Действительно, председателям окружных судов и судебных палат предоставляется: а) назначение и увольнение секретарей и их помощников; б) надзор за канцеляриею. Правило это не применено к канцелярии кассационных департаментов: обер-секретари кассационных департаментов назначаются министром юстиции, по представлениям обер-прокуроров, а помощники обер-секретарей и прочие чины канцелярии – обер-прокурорами. Им же предоставлен надзор за канцеляриями. Сверх названных канцелярских чинов, при обер-прокурорах имеются их секретари, назначаемые по их усмотрению(1725). § 99. Компетенция кассационных департаментов должна быть рассмотрена: 1) по пространству их действия, и 2) по роду предоставленных им дел. Пространство действия кассационных департаментов определяется 4 или 5 ст. Учр. суд. уст. Ст. 4 постановляет, что «ведомство правительствующего Сената в отношении к судебной части распространяется на всю империю». То же подтверждает и ст. 5. Но сила означенных статей ограничивается тем фактом, что новые судебные установления введены далеко не во всех местностях империи; значительная часть губерний осталась под ведением старых департаментов. Поэтому вслед за изданием и приведением в действие Судебных уставов предстояло определить отношения кассационных департаментов к местностям, в которых не введены новые уставы. Решением уголовного департамента постановлено, что власть кассационных департаментов распространяется только на судебные места, образованные по уставам 20 ноября 1864 г. Из этого общего правила имеется только одно исключение: именно решения общего собрания кассационных и первого департаментов по вопросам о пререканиях о подсудности между прежними и новыми судами обязательны и для старых судебных мест(1726).
    § 100. Дела, подведомственные кассационным департаментам, разделяются: 1) на дела по рассмотрению кассационных жалоб и протестов; 2) дела судебные, рассматриваемые департаментами в судебном их присутствии; 3) дела по надзору за судебными установлениями.
    I. По ст. 5 учрежд. суд. уст., Сенат «в качестве верховного кассационного суда, не решая дел по существу, наблюдает за охранением точной силы закона и за единообразным его исполнением всеми судебными установлениями империи». Постановление это вытекает из двух начал, признанных новыми уставами: а) что рассмотрение дела по существу должно закончиться в двух инстанциях; б) что жалоба на постановленные решения может последовать не по существу его, а ввиду формальных его недостатков, наличность которых является поводом к отмене решения.
    Таким образом, кассационные жалобы могут быть приносимы только на окончательные решения, вступившие уже в законную силу. Этим определяется и круг дел, подведомых кассационным департаментам. Окончательными признаются решения: а) съездов мировых судей(1727); б) окружных судов, если решения эти постановлены с участием присяжных заседателей; 3) судебных палат(1728). Они могут быть обжалованы в кассационном порядке. Но из этого не следует, чтобы предметы деятельности кассационных департаментов, как суда кассационного, исчерпывались отменою решений в случае формальных их недостатков. Компетенция их требует ближайшего рассмотрения, и притом отдельно: 1) по делам уголовным и 2) по делам гражданским.
    1) Уголовному кассационному департаменту подведомственны : а) рассмотрение жалоб и протестов, поданных на основаниях, указанных в законе; б) рассмотрение представлений и просьб о возобновлении уголовных дел.
    а) Жалобы обвиненных и протесты прокуроров на окончательные приговоры допускаются в случае существенных нарушений законов или правил судопроизводства. Само собою разумеется, что закон не может исчислить всех кассационных поводов. Вряд ли подобное исчисление было бы в интересах обвинения или защиты. Каждое производство представляет столько индивидуальных особенностей, что сторонам должен быть предоставлен полный простор в указании формальных недостатков решения. Дело кассационного департамента – обсудить степень основательности поводов, указанных в жалобе или протесте. Закон ограничивается установлением общих категорий, под которые могут быть подведены все кассационные поводы. Эти категории суть:
    б) Нарушение постановлений права материального, т. е. явное нарушение закона уголовного и неправильное толкование его при определении преступления и рода наказания.
    в) Нарушение постановлений права формального, т. е. «обрядов и форм столь существенных, что без соблюдения их невозможно признать приговор в силе судебного решения».
    г) Нарушение пределов ведомств и власти, предоставленной каждому судебному установлению*(1729).
    Решения по жалобам и протестам этого рода не подлежат обжалованию. Жалобы на решения Сената никем не могут быть принимаемы. Последствием отмены решения является передача дела в другой суд для постановления нового решения. Суд, которому поручено новое рассмотрение дела, обязан «в изъяснении точного разума закона» подчиниться суждениям сената.
    б) Представления и просьбы о возобновлении уголовных дел подаются в кассационный департамент по делам, но коим состоялись приговоры, вступившие в законную силу. К этим приговорам относятся не одни окончательные (ст. 854), но и все приговоры, вступившие в законную силу. Следовательно, прошения о возобновлении дел уголовных могут быть подаваемы: 1) по делам, решенным неокончательно, т. е. с правом апелляции, но по коим не предъявлено, в установленный срок, ни протеста со стороны прокурора, ни отзывов со стороны лиц, участвовавших в деле; 2) по делам, решенным окончательно и не обжалованным в кассационном порядке; 3) по делам, по коим кассационные жалобы оставлены без последствий. В каждом из таких представлений или просьб должны быть указаны законные причины к возобновлению дел. Этими причинами признаются:
    б) Судебная ошибка, выразившаяся в осуждении кого-либо за убийство лица, оказавшегося после живым, или за другое не совершившееся преступление, и вообще в осуждении невинного или назначении наказания сверх меры. Сюда же относится:
    в) Внутреннее противоречие приговоров, именно: осуждение различными приговорами нескольких лиц за одно и то же преступление, причем совершение означенного преступления одним из осужденных доказывает невозможность совершения его другим.
    г) Подложность документов и лживость показаний, на которых основан приговор.
    д) Доказанные по суду корыстные или личные виды судей, постановивших приговор.
  16. В гражданский департамент обращаются жалобы троякого рода, одинаково носящие названия просьб об отмене решений. Именно под это общее название подведены: а) просьбы о кассации решений; б) просьбы о пересмотре решений и в) просьбы третьих лиц, не участвовавших в деле(1730). Протесты лиц прокурорского надзора по делам гражданским не допускаются, за исключением дел, сопряженных с казенным интересом и, следовательно, производящихся особым порядком. а) Поводами к просьбе о кассации решений по делам гражданским тождественны с основаниями для кассации по делам уголовным, указанным выше. При этом само собою разумеется, что кассационные просьбы допускаются только на окончательные решения по существу, а не на определения, состоявшиеся по частным вопросам. Частные определения могут подлежать суждению Сената в кассационном порядке в двух случаях: б) когда ими, вопреки установленному порядку, разрешается существо дела и в) когда тяжущемуся преграждается путь к достижению правосудия. б) Просьбы о пересмотре решений допускаются в случаях, аналогических с теми, в коих допускаются просьбы о возобновлении дел уголовных. Именно такими случаями являются: б) открытие новых обстоятельств или документов, которые не были и не могли быть в виду у суда, постановившего решение; в) подложность документов, на коих было основано решение и притом подложность, доказанная приговором подлежащего уголовного суда. Но, в отличие от просьб о возобновлении дел уголовных, просьбы о пересмотре могут быть подаваемы только на решения судебных палат, т. е. окончательные, так как решения окружных судов, в случае открытия новых обстоятельств, подлежат рассмотрению судебных палат в порядке апелляционном. в) Просьбы третьих лиц, т. е. лиц, не участвовавших в деле, допускаются в том случае, если состоявшееся решение нарушает их личные или имущественные права. Просьбы третьих лиц могут быть подаваемы не только на окончательные решения, но вообще на решения, вступившие в законную силу. Последствия отмены обжалованного решения суть те же, какие указаны выше для дел уголовных, с тою разницею, что по жалобам третьих лиц решение суда может быть отменено только в частях, относящихся до его прав. II. Кассационные департаменты являются установлением судебным, рассматривающим дело по существу, в следующих случаях: 1) при рассмотрении дел о преступлении по должности. Суду кассационных департаментов подлежат дела о преступлении должностей выше V класса(1731). Для суждения о них уголовный департамент образует судебное присутствие, в коем обязанность обвинителя возлагается на обер-прокурора этого департамента. Решения департамента не подлежат обжалованию в кассационном порядке; в апелляционном же порядке они могут быть обжалованы в общее собрание кассационных департаментов. Кассационный департамент является также апелляционною инстанциею относительно дел этого рода, решенных в судебной палате. 2) Гражданский департамент, в соединенном присутствии с первым, рассматривает иски о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц, занимающих должности выше V класса(1732). Апелляционные жалобы на решение этого присутствия приносятся общему собранию всех кассационных и 1-го департаментов. Гражданский департамент по делам этого рода является апелляционною инстанциею относительно судебной палаты; решения его (с Первым департаментом), по апелляционным жалобам окончательны. III. Дела судебного управления, т. е. охранения установленного порядка судопроизводства и надзор за правильностью действий лиц судебного ведомства, относятся также к ведомству кассационных департаментов. Ст. 249 Учр. суд. уст. вверяет им надзор за всеми судебными установлениями и должностными лицами судебного ведомства империи (п. 1-й). Правило это ограничено однако известными пределами. Надзор кассационных департаментов простирается не на все места, не на все лица и применяется не во всех отношениях. Во-первых, как уже замечено выше, надзору их не подчинены старые суды. Затем, чины прокурорского надзора подчинены высшему наблюдению министра юстиции, как генерал-прокурора(1733). Прокуратура составляет как бы одно целое и особое учреждение, члены которого связаны строгою иерархическою зависимостью. Товарищи обер-прокуроров и прокуроров действуют под руководством своих прокуроров и обер-прокуроров; прокуроры окружных судов подчинены прокурорам судебных палат; эти последние и обер-прокурор «состоят в непосредственной зависимости от министра юстиции». Поэтому судебным местам воспрещается входить в рассмотрение действий прокуратуры. «Неправильные действия прокурорского надзора при даче заключений по делу не могут служить поводом к кассации и даже не подлежат рассмотрению сената»(1734). Тем не менее судебным местам предоставляется право доводить до сведения министра юстиции о неправильных поступках прокуратуры(1735). Наконец, по свойству своему, право надзора, предоставленное сенату, относится к течению дел; оно не уполномочивает его вмешиваться в производство дел, если они не поступили к нему на рассмотрение*(1736).
    В отдельности компетенция кассационных департаментов слагается из следующих прав.
  17. Кассационные департаменты, в общем их собрании, рассматривают составленные судебными местами наказы, если министр юстиции найдет их несогласными с законами или неудобными и сообщит о том Сенату*(1737).
  18. Общему собранию департаментов дано право представлять на высочайшее усмотрение (через министра юстиции) о производстве ревизии судебных мест через сенаторов этих департаментов.
  19. Сенат облечен дисциплинарною властью по отношению к местам судебного ведомства, именно:
    а) Кассационным департаментам принадлежит право делать предостережения и замечания судебному месту в целом его составе или в составе присутствия. Это право принадлежит сенату исключительно.
    б) Департаменты ведают дела, подлежащие дисциплинарному производству о председателях и членах судебных палат, обер-прокурорах, прокурорах судебных палат и товарищах их. Они рассматривают также жалобы и протесты, поданные на решения судебных палат в указанных законом случаях.
    в) В Сенат приносятся жалобы на определения судебных палат по жалобам на постановления советов присяжных поверенных.
    г) В кассационный департамент подаются просьбы о разрешении отыскивать убытки, понесенные вследствие неправильных действий чинов высших судебных установлений(1738). Департамент, признав просьбу подлежащею удовлетворению, назначает окружной суд, в который проситель может обратиться с иском. 4) Гражданскому департаменту принадлежит право предания суду за преступления по должности: обер-секретарей и их помощников, мировых судей, председателей и членов окружных судов и судебных палат, прокуроров, обер-прокуроров и товарищей их(1739). Согласно общему правилу, по которому лица прокурорского надзора зависят от министра юстиции и действия их не подлежат рассмотрению судебных мест, гражд. д-т приступает к постановлением о предании их суду не иначе как по предложению министра юстиции. Разрешение Сената требуется на предание суду присяжных заседателей, за преступления, совершенные ими в этом звании. Сенат приступает к преданию суду лиц судебного ведомства: a) по предложению министра юстиции; б) по жалобам и объявлениям частных лиц; г) по представлениям должностных лиц, д) по собственному усмотрению. По собственному усмотрению Сенат может привлечь этих лиц к ответственности только в том случае, если неправильные их действия обнаружены при рассмотрении дел, дошедших до него установленным порядком. Затем, судебные палаты, как камеры предания суду, подлежат надзору уголовного д-та. Он наблюдает за точным применением уголовных законов и за соблюдением пределов компетенции и порядка судопроизводства. Надзор его не осуществляется, впрочем, в кассационном порядке. Он не отменяет неправильных определений палаты, но ограничивается: а) объяснением палате неправильности ее действий или б) возбуждением против нее, в установленном порядке, дисциплинарного уголовного преследования(1740). Общие собрания § 101. В составе Сената образуются: 1) общие собрания департаментов, действующих по старому порядку; 2) общие собрания кассационных департаментов; 3) общие собрания кассационных и Первого д-тов; 4) соединенные присутствия 1-го д-та с одним из кассационных. I. Общих собраний департаментов, действующих по старому порядку, за упразднением д-тов московских, два. Первое общее собрание составляется из д-тов 1 – 3-го и герольдии; второе из д-тов 4-го и межевого. Вообще, ведомство каждого общего собрания определяется родом дел или ведомством тех д-тов, из которых оно составлено(1741). Но в особенности:
    а) К ведомству 1-го собрания относятся: 1) дела, переносимые за разногласием из д-тов 1-го и герольдии(1742); 2) дела законодательные, возникающие по 227 и 228 ст. учрежд. сен., т. е. требующие постановления нового закона или пояснения закона прежнего(1743); 3) дела, сопряженные с казенным интересом; 4) дела, передаваемые на рассмотрение общего собрания по 241 ст. учр. с., т. е. жалобы на решения департаментов сената, поданные на высочайшее имя и признанные основательными; 5) дела, переданные на рассмотрение собрания по другим случаям; 6) частные производства по делам, решенным в общем собрании(1744). б) Второе общее собрание рассматривает дела, поступающие в него по разногласиям, происходящим в департаментах сената, кроме 1-го и герольдии. II. Общие собрания кассационных департаментов составляются: А. По делам судебного управления. 1) Для утверждения наказов для отдельных д-тов и вообще для выслушания определений, касающихся кассационных д-тов(1745); 2) для рассмотрения наказов, составленных другими судебными местами, если министр юстиции найдет их незаконными или неудобными; 3) для рассмотрения годовых отчетов по департаментам; 4) для рассмотрения просьб об увольнения в отпуска сенаторов и для определения, кто из сенаторов может воспользоваться вакантным временем; затем 5) общее собрание рассматривает жалобы и протесты на решения судебных палат в порядке дисциплинарного производства и рассматривает в дисциплинарном порядке дела, подлежащие рассмотрению сената; 6) жалобы на определения палаты по жалобам на советы присяжных поверенных(1746); 7) ему подлежат дела: а) об удалении от должности судей, подвергшихся наказанию в уголовном порядке, хотя бы проступок их не относился к службе, а наказание не было соединено с потерею прав на службу, и б) дела об удалении тем же порядком судей, подвергшихся личному задержанию за долги или же объявленных несостоятельными должниками(1747).
    Б. По делам судебным. 1) Кассационные жалобы на приговоры особого присутствия правит. Сената по делам о государственных преступлениях подаются в общее собрание кассац. д-тов. В этом случае, общему собранию, кроме права отмены решения, принадлежит право постановления своего приговора – окончательного и не подлежащего обжалованию(1748); 2) то же право принадлежит общему собранию по апелляционным жалобам, поданным на решения уг. кассац. д-та по делам о преступлении по должности(1749); 3) общему собранию подлежит разрешение пререканий о подсудности между судами гражданского, военного и духовного ведомств.
    III. Общие собрания 1-го и кассационных департаментов составляются. 1) для окончательного решения вопросов по пререканиям о подсудности между судебными и правительственными местами; 2) для рассмотрения апелляционных жалоб на решение соединенного присутствия кассац. и 1-го деп. Сената по делам о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства(1750). IV. Соединенное присутствие уголовного к. д-та с 1-м составляется для разрешения разномыслий между административными начальствами и прокурорами по вопросу о предании суду обвиняемых в преступлении по должности(1751). Гражданский департамент образует соединенное присутствие с первым для рассмотрения исков о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями лиц административного ведомства(1752). Особое присутствие Сената для суждения дел о государственных преступлениях § 102. Законом 7 июля 1872 введен новый порядок судопроизводства по государственным преступлениям, вследствие чего отменена прежняя (1864 г.) редакция 2-го разд. III книги устава уг. суд.(1753). В силу этого закона, госуд. преступления, влекущие за собою лишение или ограничение прав состояния, рассматриваются особым присутствием Сената(1754). Из этого правила изъемлются общие заговоры против верховной власти или против установленного образа правления или престолонаследия, обнаруженные в разных краях государства. Преступления этого рода могут быть, по высочайшему усмотрению, переданы верховному уголовному суду. Особое присутствие составляется из первоприсутствующего и пяти сенаторов. Они назначаются государем общим порядком, установленным для назначения сенаторов, и одновременно с распределением сенаторов по департаментам. К составу присутствия, для производства суда, присоединяются члены от сословий, именно: 1) один из губернских предводителей дворянства, 2) один из уездных предводителей дворянства, 3) один из городских голов губернских городов европейской России и 4) один из волостных старшин с.-петербургской губернии. Сословные представители назначаются ежегодно высочайшею властью. Для этой цели на высочайшее усмотрение, через министра юстиции, ежегодно представляются: министром внутр. дел списки предводителей дворянства (губернских и уездных) и городских голов, а с.-петербургским губернатором – списки волостных старшин. Назначенные таким образом лица могут быть отводимы подсудимым, по причинам, определенным для отвода судей(1755). Прокурорские обязанности при особом присутствии исполняются одним из чинов прокурорского надзора, по назначению министра юстиции. Обязанности секретарские исполняет обер-секретарь уголовного кассац. д-та или его помощник.
    Решению особого присутствия подлежат как вопрос о виновности подсудимого, так и наказании, которому он, в случае виновности, подлежит по закону. Таким образом, особое присутствие исполняет функцию как судей, так и присяжных заседателей. Элемент присяжных заседателей как бы заменяется указанными выше сословными представителями. Последние участвуют в решении всех вопросов и голоса их исчисляются наравне с голосами сенаторов.
    Приговор присутствия не может быть обжалован по существу, т. е. в порядке апелляционном. Закон допускает одни кассационные жалобы, и то лишь по поводу нарушения закона и неправильного его толкования при определении преступления и рода наказания. Эти жалобы, как сказано выше, приносятся общему собранию кассационных д-тов. В отличие от общего порядка кассации, общему собранию дается право, если жалоба будет найдена им основательною, постановить самостоятельный приговор о наказании подсудимого. Этот приговор не подлежит уже обжалованию.
    III Делопроизводство в сенате
    § 103. Общие правила делопроизводства, установленные учреждением сената, в настоящее время подверглись изменениям под влиянием судебной реформы. Источниками правил для д-тов, действующих по старому порядку, являются: 1) общее учреждение Сената (ст. 64 – 210 и другие); 2) правила 11 октября 1865 о судопроизводстве и делопроизводстве в старых судебных установлениях; 3) высочайшее утв. мнении госуд. сов. 10 марта 1869 о порядке производства дел прежних судебных мест, как в местностях, где вводятся судебные уставы в полном объеме, так и в тех, где вводятся мировые судебные установления отдельно от общих. Делопроизводство в кассационных д-тах основывается: на судебных уставах 1864 года и на особом наказе касс. д-там.
    § 104. Основные начала старого делопроизводства, действующего для всех д-тов, кроме кассационных, определились еще во время Петра Великого. Законы 1763, 1774, 1796, 1802, 1805 гг., дополненные позднейшими узаконениями установили их окончательно(1756). Началами этими должно признать: 1) приготовление дела к докладу, и самое производство доклада возлагается на канцелярию сената; 2) суждение о делах и решение их производится в присутствии Сената(1757); 3) как изготовление докладов, так и суждение о них производится под надзором обер-прокуроров, которым вследствие этого принадлежит: а) главный надзор за канцеляриями д-тов, б) право протеста по решениям сената, соединенное с важным правом переноса дел в общие собрания. Само собою разумеется, что министру юстиции, как генерал-прокурору, принадлежат обширные права по части надзора, особенно же по решениям общих собраний; 4) некоторые дела решаются не иначе, как при участии министров, охраняющих интересы своих ведомств.
    Согласно этим общим началам, нам должно рассмотреть: 1) первоначальное движение дел в сенате; 2) порядок суждения и решения дел в присутствии д-тов и исполнения по ним. Роль прокуратуры и министров будет указана при рассмотрении общего порядка течения дел.
    § 105. Вступление и первоначальное движение дел. Все дела, по степени их важности, вступают в Сенат двояким путем: или через министерство юстиции, или через канцелярию. Все сношения Сената с властью верховною и с органами управления верховного производятся через министра юстиции. На этом основании Сенат получает через министерство все именные указы и высочайшие повеления, манифесты, мнения госуд. совета и полож. комитета министров, высочайше утвержденные. Прочие дела поступают в канцелярию д-тов(1758). После пометы обер-прокурора они поступают в регистратуру, из которой они получаются помощниками секретарей. Затем дела, в каждой экспедиции, распределяются по столам для изготовления доклада. Приготовление дела к докладу состоит: 1) в собрании к нему справок, и 2) в составлении записки. Это общее правило изменено однако законом 11 октября 1865 года для дел уголовных и гражданских. Именно уголовные палаты, при внесении дел в Сенат, представляют подлинные свои приговоры; затем составление докладных записок допускается по тем делам, по которым это будет признано необходимым присутствием или лицами, распоряжающимися докладом. Записки должны заключать в себе краткое изложение обстоятельств дела. Составление их может быть поручаемо и сенаторам(1759). Те же правила соблюдаются и по отношению к делам гражданским(1760), с тем дополнением, что дела эти дополняются справками, сведениями и документами только в случае просьбы о том или ссылки на то тяжущихся или их поверенных(1761).
    Назначение дел к слушанию зависит от обер-прокурора, который руководствуется при этом установленною очередью. По делам уголовным и гражданским, разрешаемым по существу, объявление о дне доклада должно быть выставлено в приемной комнате Сената за день до доклада(1762). § 106. При рассмотрении порядка решений дел должно иметь в виду: 1) состав присутствия и порядок заседаний, и 2) порядок рассмотрения дел. I. По общему закону, установленному вообще для коллегий, Сенат не может приступать к решению дел, если в присутствии его нет трех наличных сенаторов. Министр юстиции обязан наблюдать за исполнением этого правила(1763). Если в присутственный день в д-те не окажется трех сенаторов, обер-прокурор обязан пригласить в заседание из другого д-та младшего сенатора. Правило это не распространяется на Певрый департамент. Ввиду означенной необходимости, закон обязывает сенаторов непременно являться в заседание. Сенаторы, занятые другими поручениями по службе, обязаны присутствовать в д-тах по крайней мере два раза в неделю, а в общих собраниях каждый раз. Правило это не распространяется на министров, на сенаторов, управляющих отдельными частями в министерствах, товарищей министра, генерал-губернаторов и главных начальников губерний. Они присутствуют в сенате в свободное время или когда сочтут это нужным.
    Заседания д-тов должны происходить вообще во все присутственные дни; для общих собраний назначается один день в неделю(1764). Экстренные собрания могут быть назначаемы министром юстиции. Правило 11 октября 1865 года сделали заседания гражданских и уголовного депар-та публичными. Именно при докладе гражданских и уголовных дел имеют право присутствовать тяжущиеся, подсудимые, поверенные их и посторонние лица(1765). Для прочих д-тов сохранила свою силу 75 ст., по которой вход в присутствие посторонним лицам воспрещается(1766). II. Суждению о деле предшествует доклад, производимый канцеляриею, на обязанности которой лежит и представление различных сведений и объяснений. В этом отношении даже правила 11 октября не внесли ничего нового в делопроизводство сената. Ст. 13 и 93 этих правил постановили, что доклад производится изустно одним из членов суда или секретарем, по назначению председателя. К сенату эти статьи не применяются. Но, применительно к 14 и 94 ст. прав. 11 октября, тяжущиеся или подсудимые (или поверенные их) по окончании доклада могут представлять свои объяснения, что конечно не означает права состязания сторонам, признанного необходимым условием выяснения существа дела уставами 1864 года. «Объяснения» тяжущихся являются как бы дополнением к докладу, на основании которого присутствие постановляет свою резолюцию. Охранение порядка заседаний, доклада и объяснений лежит на первоприсутствующем Независимо от доклада, сенаторы могут ознакомиться с делом из записок, составленных указанным выше порядком. Они раздаются сенаторам за неделю или две до слушания дела(1767). Записки эти, в глазах закона, являются, впрочем, средством вспомогательным. По 246 ст. учрежд. сената, дела в сенате должны быть открыты каждому сенатору(1768). Записки раздаются им заранее с тою целью, чтобы они могли «сообразить ее с делом, в присутствии на столе лежащим, вникнуть во все обстоятельства, и, в случае надобности, объясниться с делопроизводителями». По окончании доклада, сенаторы приступают к суждению о деле. В делах уголовных и гражданских суждению предшествует постановка вопросов первоприсутствующим, причем каждому сенатору предоставляется делать на них замечания(1769). При суждении, голоса сенаторов собираются по каждому вопросу отдельно; собирание голосов начинается с младшего сенатора. По прочим делам, каждый сенатор высказывает свое мнение по прочтении доклада. Если мнения сенаторов окажутся единогласными, то данная ими резолюция составляется канцеляриею и вносится в журнал. При разногласии начинается диспут и право голоса дается сенаторам, начиная с младшего. При объявлении своих мнений, сенаторы пользуются свободой(1770). III. При постановлении решений, Сенат, до последнего времени, подчинялся следующим общим правилам: в департаментах для силы решения требовалось единогласное постановление сенаторов; в общих собраниях дела решались большинством 2/3 голосов(1771). Относится ли начало единогласия ко времени Петра Великого? До появления исследования г. Петровского, к этому мнению склонялись все. Но г. Петровский, опираясь, главным образом, на подлинные дела, хранящиеся в московском архиве, доказал, что Сенат при Петре Великом постановлял свои решения по большинству голосов(1772). Несомненное постановление о единогласии находится в известном нам указе Екатерины II (1763г.), коим в сенате учреждены департаменты и общее их собрание. Как департаменты, так и общее собрание должны были решать дела единогласно. Можно ли назвать это постановление личным распоряжением Екатерины, или императрица только утвердила старый обычай? Для разрешения этого вопроса требуется ближайшее ознакомление с делопроизводством Сената при преемниках Петра Великого. Во всяком случае, знатоки сенатского делопроизводства, как граф Завадовский, считали это правило коренным. Жалуясь (в 1801 г.) на упадок Сената при Павле I, Завадовский говорил: «в таком положении издано повеление решать в нем дела по большинству голосов, в опровержение коренного права, что голос и одного сенатора силен был остановить дело». Настояния Сената не привели, впрочем, к желанному им результату. Учреждение 1802 года, утвердило общим правилом, что в департаментах дела решаются единогласно(1773); но в общих собраниях велено решать дела если и не простым большинством, то большинством 2/3 голосов. Правило это оставалось неизменным до последнего времени.
    Первая перемена последовала в 1869 году, когда повелено было: «дела, производящиеся в правительствующем сенате в частном порядке, а равно дела как по жалобам на присутственные места и на должностные лица административного ведомства, так и по представлениям сих мест и лиц», решать в департаментах Сената окончательно большинством 2/3 голосов(1774). Постановление это касается, очевидно, главным образом первого департамента, имеющего дело с жалобами на присутственные места и с представлениями мест и лиц административного ведомства(1775).
    Затем, в 1873 году изменен порядок постановления определений в общих собраниях сената. Именно новый закон постановил, что в 1-м и 2 м общих собраниях все дела, кроме поступающих из Первого департамента, решаются окончательно простым большинством голосов. Для 1-го департамента оставлен прежний порядок*(1776).
    Таким образом, порядок постановления Сенатом своих решений и определений представляет четыре формы:
  20. Для всех вообще дел, решаемых в департаментах, требуется единогласие;
    2) для дел, исчисленных в примечании к 127 ст., в департаментах требуется большинство 2/3 голосов;
    3) в общих собраниях все вообще дела решаются простым большинством;
    4) дела, переносимые в общее собрание из 1-го департамента, по-прежнему решаются большинством 2/3.
    Во всяком случае, для департаментов закон постановляет более строгие условия: единогласие или большинство 2/3. При такой строгости форм, закон естественно должен был озаботиться, чтобы разногласие не возникало из обстоятельств ничтожных или из простого недоразумения. Устранение таких разногласий и составляет задачу обер-прокуроров.
    В случае разногласия, т. е. в том случае, если в департаменте не составляется единогласия или большинства 2/3, обер-прокурор обязан, в течение 8 дней, дать департаменту письменно согласительное предложение. Цель согласительного предложения – склонить сенаторов к резолюции единогласной или к большинству 2/3(1777). Предложения докладываются департаменту, но отзывы на них испрашиваются только от тех сенаторов, которые участвовали в решении дела. Следовательно, закон воспрещает подкреплять согласительное предложение новыми голосами, не участвовавшими в деле. Прений по согласительным предложениям не допускается; каждый сенатор должен только объявить согласен ли он с предложением, или остается при прежнем мнении. При несогласии сенаторов с предложением обер-прокурора, дело ipso jure переносится в общее собрание сената; именно обер-прокурор переносит дело, не испрашивая на то предварительного согласия министра юстиции. При разногласии в общих собраниях, обязанность соглашать мнения возлагается на министра юстиции. Для этой цели, дело передается на предварительное обсуждение консультации, учрежденной при министерстве юстиции(1778). Согласительное предложение составляется юрисконсультом, на основании журнала консультации*(1779). Оно докладывается общему собранию на том же основании, как и предложения обер-прокуроров департаменту. Прений по предложениям не допускается. При несогласии Сената с предложением, дело вносится министром, через государственный совет, на высочайшее усмотрение.
    IV. Решение каждого департамента, постановленное единогласно или по большинству 2/3 голосов, вступает в законную силу, если не последует протеста обер-прокурора. На обязанности обер-прокурора, как мы видели, лежит надзор за решением дела; он «охраняет порядок суждений и правильность в решениях». Таким образом, на его обязанности лежит надзор не только за соблюдением установленных форм делопроизводства и правильностью в избрании и применении закона, но и за правильностью решений в их существе Поэтому закон не определяет существа его протеста какими-либо отдельными предметами; 137 ст. у. с. говорит вообще о несогласии обер-прокурора с резолюциею сенаторов, хотя бы единогласно данною. В случае такого несогласия, обер-прокурору предоставляется, в течение 8 дней, предложить о том сенату. Если сенаторы останутся при прежнем мнении, обер-прокурор представляет дело министру юстиции. Последний, уважив протест обер-прокурора, разрешает перенос дела в общее собрание.
    В общих собраниях те же права принадлежат министру юстиции. При несогласии своем с резолюциею собрания министр может дать ему от себя предложение. Если сенаторы останутся при прежнем мнении, дело переносится на высочайшее усмотрение через государственный совет.
    Согласие обер-прокурора (в общем собрании – министра юстиции) не есть единственное условие, при котором резолюции Сената вступают в силу. По некоторым делам требуется согласие министров или лиц, пользующихся правами министров. Именно сюда относятся дела административные или сопряженные с казенным интересом, при решении которых требуется участие министров. Участие это выражается в различных формах:
  21. В первом департаменте дела этого рода (за указанными ниже исключениями) докладываются не иначе, как в присутствии министра, до которого дело относится, или, в указанных законом случаях, его товарища. Доклад этих дел производится для каждого министерства раз в неделю, в день, назначенный по соглашению с обер-прокурором 1-го департамента*(1780). Мнение министра исчисляется в общем счете голосов сенаторов.
  22. Из этого правила исключается ряд дел по жалобам чиновников на действия их начальства, на неправильные постановления губернских правлений, по различным делам казенного управления и т. д. Эти дела докладываются вне присутствия министров, но определения Первого департамента, с подлинными делами, препровождаются, прежде подписания сенаторами, к соответствующим министрам. При несогласии министра подписать определение он представляет сенату свое заключение, которое докладывается в присутствии его или товарища министра. Если затем в департаменте не составится узаконенного числа голосов, дело переносится в общее собрание.
  23. Во всех прочих департаментах дела, подлежащие решению при их участии, докладываются без истребования предварительных заключений министерств и вне присутствия министров. Но определения департамента, прежде подписания их сенаторами, препровождаются к министрам, которым, в случае несогласия их, предоставляется давать свои заключения. Заключения докладываются департаменту, и если последний не примет мнения министра, то дело переносится в общее собрание(1781). V. Исполнение по делам, решенным в сенате, производится по определениям, подписанным сенаторами и пропущенным обер-прокурорами (или министром юстиции для общих собраний). Исключениями из этого правила являются: 1) дела, по коим особых определений не требуется, но исполнение чинится по одним журнальным постановлениям, и 2) дела, по коим требуется высочайшее разрешение. Мы рассмотрим прежде всего общий порядок исполнения. По каждому делу, выслушанному в департаменте (или в общем собрании), сенаторы дают словесные резолюции. Составление резолюций в письменной форме возлагается на канцелярии, делопроизводители которых могут дополнять их «существом дела, согласно с разумом и словами закона». Составленная и одобренная сенаторами(1782) резолюция вносится в журнал. «Журнал делится на две части: в одну вносятся резолюции, по которым должны быть составлены особые определения; во вторую – те, по коим не составляется особых определений». Журнал скрепляется делопроизводителями и подносится к подписи сенаторов, на другой день по одобрении ими резолюции. По резолюциям, внесенным в 1-ю часть журнала, составляются особые определения или приговоры. Определения составляются в канцелярии и скрепляются делопроизводителями. Затем они поступают на просмотр обер-прокуроров (или министра юстиции), которые, в случае согласия с определением, делают надпись: читал. После того определения прочитываются в присутствии и подписываются сенаторами. Определения, подписанные сенаторами, возвращаются к обер-прокурорам (или к министру юстиции); они делают на них надпись исполнить и передают к исполнению. Засим определения, смотря по обстоятельствам дела, излагаются в виде указов(1783), введений(1784), всеподданнейших докладов и рапортов(1785); в иных случаях в виде сообщения копий с указов и определений через министра юстиции(1786). Указы и ведения Сената исходят за подписью обер-секретаря, скрепою секретаря и справкою помощника секретаря, и записываются в исходящей книге у экзекуторских дел*(1787). Наблюдение за исполнением сенатских указов подчиненными местами возлагается на экзекуторов.
  24. По журнальным постановлениям исполняются резолюции, которыми дело не разрешается в существе, но постановляется или возвратить просьбу с надписью, или передать дело в другой д-т Сената и т. п. Но и эти журнальные постановления должны быть просматриваемы и пропускаемы обер-прокурорами.
  25. На высочайшее усмотрение, через министра юстиции, восходят следующие определения сената: 1) которыми дворяне или чиновники присуждаются к наказаниям, сопряженным с лишением или ограничением прав состояния, и определения по делам, где дворянство подсудимых сомнительно; 2) определения, заключающие в себе ходатайство о помиловании преступников или о смягчении наказания в размерах, выходящих за пределы власти сената; 3) определения по делам о возведении в дворянское достоинство и об утверждении в этом достоинстве по представленным документам; 4) по делам о перемене фамилий; 5) о дозволении сенату пересмотра его решений; 6) по делам, производимым в сенате вследствие высочайших повелений, если в означенных повелениях предписано будет донести Государю о решении сената.
    Делопроизводство в кассационных департаментах
    § 107. Согласно общим началам, принятым новыми судебными уставами, центр тяжести всего делопроизводства лежит в присутствии, а не в канцелярии. Затем, роль прокурорского надзора значительно изменилась, как мы видели выше. В этом духе составлен и общий наказ кассационным департаментам.
  26. Вступление и первоначальное движение дел. В порядке приема прошений, жалоб и всякого рода бумаг, присылаемых по почте, наказ не отступает от общих правил, установленных для сената. Именно: все бумаги и пакеты поступают в главное сенатское дежурство, откуда они принимаются помощниками обер-секретарей, исправляющими должность архивариуса(1788). Прошения, жалобы и т. п., подаваемые лично, принимаются или первоприсутствующими департаментов(1789), или сенаторами, по очереди*(1790). Принятые бумаги, с пометою первоприсутствующего, сдаются архивариусу. Все пакеты и бумаги, адресованные в кассационные департаменты, архивариус вносит во входящий реестр; но если они адресованы на имя первоприсутствующего или обер-прокурора, то архивариус обязан немедленно передать их означенным лицам. Затем, передача бумаг и дел сенаторам и обер-прокурорам производится не иначе как через архивариуса.
    Доклад дел возлагается на сенаторов, a распределение дел для доклада производится первоприсутствующим, по взаимному соглашению между сенаторами и по установленной очереди. Поэтому каждое вновь поступившее дело, с подписью первоприсутствующего, отсылается к сенатору, которому оно назначено для доклада. Затем все бумаги, следующие к делу, начатому производством, отправляются архивариусом к докладывающему сенатору. Труды по составлению доклада возлагаются, как сказано, на сенаторов; но докладывающий сенатор может поручить обер-секретарю составить справку из прежних решений департамента. По рассмотрении дела сенатором, оно отсылается к обер-прокурору для изготовления заключения. Самый день доклада назначается первоприсутствующим, y которого ведется очередной список дел, назначаемых к слушанию. Объявление о назначении дела к слушанию вывешивается в приемной комнате Сената за неделю до доклада, а за день до этого дня обер-прокурор или его товарищ возвращают дело к докладывающему сенатору.
  27. Присутствие кассационного департамента, как всякого судебного места, составляется minimum из трех сенаторов, считая в том числе и первоприсутствующего. При недостатке наличных членов, первоприсутствующий обязан пригласить младшего сенатора из другого департамента. Независимо от присутствующих сенаторов, в каждом заседании должны находиться: 1) обер-прокурор или товарищ его и 2) обер-секретарь. Первоприсутствующий имеет следующие права: 1) он открывает и закрывает заседания; 2) наблюдает за порядком заседания, для чего он вооружен дисциплинарными правами, и за порядком слушания и решения дел. В распоряжении его состоит судебный пристав. В отсутствие первоприсутствующего, место его занимает старший из наличных сенаторов. Заседания департаментов, кроме заседаний распорядительных, публичны. Закон определяет случаи, когда дело слушается при закрытых дверях*(1791).
  28. Доклад и решение дел. При докладе и решении дел Сенат руководствуется общими правилами, установленными для судебных установлений. Доклад дела производится сенатором и заключается в изложении: 1) обстоятельств дела, относящихся к предмету жалобы или протеста; 2) обжалованного приговора; 3) причин к ходатайству об отмене приговора; 4) законов, относящихся к делу, и 5) примерных решений Сената(1792). Кроме того, докладывающий прочитывает особенно важные документы из дела. За докладом следует заключение обер-прокурора и объяснение участвующих в деле лиц, если они находятся в заседании. Постановление это показывает, что в состав процедуры кассационных департаментов не входит состязание сторон. Устранение состязательного начала мотивируется тем, что оно, «будучи наилучшим средством для приведения в ясность существа дела, не может иметь того же значения при кассационном производстве, при котором все вопросы, подлежащие разрешению, сводятся более или менее к толкованию закона и для этого достаточно, если кассационный департамент будет иметь в виду заключение обер-прокурора, как блюстителя за охранением силы законов». Нужно заметить, что этот взгляд нашего законодательства не разделяется законодательствами иностранными. Во Франции при кассационном суде имеются даже особые адвокаты(1793). По окончании объяснений, присутствию предлагается проект вопросов, подлежащих разрешению. Они составляются и предлагаются докладывающим сенатором, причем обер-прокурору и лицам, участвующим в деле, предоставлено право обратить внимание Сената и на другие вопросы. Постановка вопросов, в окончательной форме, принадлежит присутствию, они провозглашаются первоприсутствующим.
    Разрешение вопросов происходит в совещательной комнате, где не могут находиться ни лица прокурорского надзора, ни участвующие в деле лица(1794). Первоприсутствующий, по каждому вопросу, отбирает мнение сенаторов, начиная с младшего; собственное мнение он объявляет под конец. По отобрании голосов по всем вопросам, первоприсутствующий делает на вопросном листе соответствующие отметки. Вопросы решаются по большинству голосов; при разделении их, голос председателя дает перевес(1795). Принятое решение провозглашается первоприсутствующим публично.
  29. Резолюции кассационных департаментов(1796) присоединяются к общему журналу, составленному обер-секретарями. Некоторые резолюции, коими не разрешаются жалобы или просьбы в существе,(1797), исполняются по журнальным постановлениям, для чего они пишутся непосредственно с соображениями, по форме, установленной для частных определений(1798). Исполнение по резолюциям, которыми разрешены просьбы в существе, производится по особым частным определениям(1799). Они изготовляются докладывавшим дело сенатором и передаются им первоприсутствующему. По рассмотрении и утверждении их присутствием, они передаются обер-секретарю, который и представляет их сенаторам для подписи.
    По делам, где кассационные департаменты действуют в качестве судебной инстанции, составляются подробные решения, приговоры и особые протоколы заседаний.
    IV. Особые установления при сенате
    § 108. Независимо от общих учреждений, входящих в состав сената, при нем, для различных целей, имеются специальные учреждения. Сюда относятся: 1) хозяйственный комитет; 2) сенатское казначейство; 3) сенатский архив; 4) метрика и 5) сенатская типография.
    I. Хозяйственный комитет, получивший свое устройство в 1834 году(1800), предназначен для заведования: 1) суммами, ассигнуемыми вообще на Сенат и принадлежащими к сенатской типографии с книжною лавкою, и 2) содержанием сенатского здания, церкви и служительской команды. В главном ведении комитета находится как приход и расход денег, так и все хозяйственные распоряжения(1801). Он подчинен министру юстиции и состоит из председателя и членов. Председателем назначается министром юстиции один из обер-прокуроров, а члены – из чиновников, состоящих за обер-прокурорскими столами. В числе членов должен быть и смотритель сенатского здания. При комитете состоит архитектор. Комитету подчинены казначейство и, в хозяйственном отношении, контора типографии и комиссар книжной лавки. Они не могут сделать никакого расхода или хозяйственного распоряжения без ведома и предписания комитета.
    II. Сенатское казначейство ведает прием, хранение и распределение всех поступающих в Сенат сумм и бухгалтерию по всем частям. Оно состоит из казначея, контролера, бухгалтера, канцелярских служителей и подчинено хозяйственному комитету.
    III. Сенатский архив предназначен для хранения оконченных и не подлежащих более производству дел сената. Именно в него поступают: высочайшие указы, журналы и протоколы Сената и дела. Под главным начальством обер-прокурора первого департамента, он состоит из заведующего архивом, секретарей и архивариусов(1802). IV. Метрика есть особый архив, учрежденный в 1803 году(1803) для хранения разных актов, имевшихся прежде в метриках литовской и коронной. Метрика учреждена при канцелярии 1-го отделения III департамента Сената и состоит под главным начальством обер-прокурора III департамента, из метриканта и его помощников. На обязанность метрики, кроме хранения содержащихся в ней актов, возлагается: 1) выдача, по просьбам частных лиц, выписей из метрических книг и копий с гербов родословных; 2) засвидетельствование представляемых в метрику, для явки, документов(1804). V. Сенатская типография предназначена для печатания: 1) всех узаконений, издаваемых от сената; 2) сенатских ведомостей и при них объявлений; 3) объявлений о запрещениях и разрешениях имуществ; 4) записок по делам, докладываемым в сенате. Затем, типографии дозволяется принимать и частные работы, по добровольным условиям. Типография управляется директором под главным ведомством обер-прокурора 1-го департамента(1805).
    V. Заключение
    § 109. Из обозрения круга дел, предоставленных в настоящее время Сенату, и учреждений, его составляющих, можно придти к следующим заключениям:
  30. Элементы правительственный и судебный, первоначально не разграниченные в его учреждении, разделялись все больше и больше и с учреждением кассационных департаментов разграничились окончательно. Сенат слагается из установлений, имеющих различные задачи и даже действующих особым порядком.
  31. Следует ли из этого, чтобы законодательству нашему надлежало обратиться к мысли об окончательном разделении сената, об учреждении как бы двух сенатов, одного правительствующего, другого судебного, как это предлагалось часто? Такую мысль следовало бы назвать несчастною. Различаясь в своих специальных целях, департаменты Сената должны быть связаны в одно целое учреждение, в отношении общих целей и общего своего значения. Сенат должен остаться учреждением, поставленным во главе всего подчиненного, т. е. подзаконного управления, местом, поддерживающим силу закона, наблюдающим за действиями мест и лиц подчиненных и охраняющим законные права каждого. Роль учреждения, каким должен был явиться Сенат по мысли Петра Великого, в монархии неограниченной всегда будет весьма велика. Не о разделении, а о лучшем сочетании сенатов правительствующего и судебного следует думать каждому, кто заинтересован успехами нашего управления. Это вызывается настоятельными и вполне современными потребностями. С разделением Сената на правительствующий и судебный увеличится антагонизм между ведомствами судебным и административным, и в кругу наших учреждений не будет уже посредствующего элемента, установления беспристрастного, способного сдержать увлечения разных мест и лиц. Напротив, при надлежащем сочетании элементов сенатского учреждения получится установление, способное разрешать все спорные вопросы не в интересах того или другого ведомства, не в видах той или другой власти, а исключительно в духе закона и для пользы дела. Не должно забывать также, что многие вопросы в настоящее время предоставлены совместному разрешению 1-го и кассационных департаментов; что, по некоторым правам своим, первый департамент имеет ближайшее отношение к интересам судебного ведомства. Задачи и интересы разных департаментов, несмотря на их различие, так тесно связаны между собою, что дать этим департаментам особое существование нельзя, без явного ущерба для дела. Наконец, с расчленением Сената умалится и авторитет разделившихся частей, авторитет, который все с давних пор привыкли соединять с именем сената. В настоящее время департаменты действуют особо, но сила указов каждого из них поддерживается авторитетом целого учреждения, и определения его должны быть исполняемы, как и определения всего сената. При отсутствии такого единства, значение отдельных департаментов потерпит ущерб.
  32. Если Сенат и нуждается в преобразовании, то именно в указанном выше духе. Особенно учреждение первого департамента нуждается в реформе, приноровленной к потребностям времени. Земское, городовое, крестьянское положения и судебные уставы возложили на него новые и важные обязанности; прежние права его получили особенное значение с развитием нашей администрации. Поэтому формы, которыми определяется его деятельность, в настоящее время недостаточны. Он должен получить возможность решать подлежащие его рассмотрению вопросы самостоятельно и окончательно. С самостоятельностью не согласны права, предоставленные обер-прокурору и министру юстиции; он не может решать дел окончательно, пока не изменятся правила о переносе дел в общие собрания и даже в государственный совет, по протестам прокурорского надзора. Для преобразования этого важного установления нет нужды изобретать новые правила и взыскивать новые начала. Учреждение кассационных департаментов представляет для этой цели готовый и удовлетворительный образец.
    ГЛАВА ВТОРАЯ. СВ. ПРАВИТЕЛЬСТВУЮЩИЙ СИНОД(1806). § 110. В делах управления духовного, Синода облечен правами, равными правам Сената в области управления гражданского. Установление это создано реформою Петра Великого, который не имел готового образца в учреждениях православной церкви. Учреждение синода явилось как реакция против прежнего порядка церковного управления, как отрицание некоторых прежних начал. Поэтому, при рассмотрении истории синода должно уяснить себе: 1) что именно отвергнуто Петром Великим и 2) в чем заключалась цель синодского учреждения. Настоящая глава будет заключать в себе: А. Исторический очерк синодского учреждения и Б. Современное устройство Синода. А. ИСТОРИЧЕСКИЕ ОЧЕРКИ СИНОДА § 111. Каноны и законы православной церкви, заимствованные Россиею от Византии, представляли чрезвычайно мало оснований для борьбы духовного авторитета со светскою властью. После того, как при Константине Великом христианская вера признана господствующею, церковь вошла в близкое соприкосновение с государством, на защиту которого она опиралась. Взаимные отношения церкви и государства определились к выгоде последнего. Светская власть принимала деятельное участие в устройстве церковного управления, в определении прав и обязанностей духовной иерархии. В течение шести веков, предшествовавших крещению Руси, Греческая церковь усваивала себе политическое миросозерцание императорского Рима. Духовенство, явившееся в Россию вместе с Владимиром Святым, ничем не напоминало просветителей, посылаемых римским первосвященником в разные страны Западной Европы. Оно не имело точки опоры вне страны; оно не заявляло претензий на господствующее положение в обществе; оно не признавало себя обществом, стоящим вне государства, в качестве особого порядка. Напротив, духовенство с самого начала явилось поборником монархических идей; московское самодержавие развивалось и крепло под его защитой. Политические идеи великих князей и царей заимствовались от церкви, внесшей к нам предания византийского императорства. Таким образом, спор двух авторитетов – светского и духовного – за внешнее преобладание не мог возникнуть на почве православного учения. Церковь наша постоянно была обществом, живущим в государстве, в тесном союзе с ним. Во времена величайшего своего могущества церковь пользовалась только значительною автономиею в делах своего управления и привилегиями в отношении государственном. § 112. Спор между церковью и государством мог возникнуть и возник действительно по поводу определения объема привилегий и границ автономии первой. Права церкви определялись отчасти ее задачами в новопросвещенном обществе, отчасти религиозным и благоговейным отношением светского общества к церкви. Так сложились двоякие права и привилегии церкви – юридические и экономические. С одной стороны, установилось освобождение духовенства и церковных людей от светского суда, с другой – церковь обогащается массою земельных имуществ, поставленных также в привилегированное положение. Уже устав Владимира Святого исчисляет массу лиц, «преданных митрополиту по правилам». Сюда относятся как лица, принадлежащие к духовному чину, так и взятые под покровительство церкви, в силу их общественного положения. Затем, благочестие князей и «мужей» было обильным источником материального богатства церкви. Церковные, особенно монастырские, земли росли с поразительною быстротою. Духовенство пользовалось на них также правами юрисдикции. Хотя крестьяне, поселенные на церковных землях и не входили в число «церковных людей» по уставам, но они пользовались различными льготами, в силу так называемых жалованных грамот. Жалованные грамоты, дававшиеся монастырям и иерархам, освобождали их крестьян: 1) от финансовых тягостей; 2) от подчинения суду наместников и волостелей. Конечно, освобождая духовенство и его крестьян от местного суда, князья оставляли за собою суд в последней инстанции. Но независимость церкви, опиравшаяся и на экономическое ее благосостояние, была весьма велика. На почве этих привилегий и возникли все спорные вопросы между церковною и светскою властями. § 113. Здесь не место следить за возникновением и развитием этого спора. Достаточно указать на важнейшие его моменты. После того как монгольское иго было свергнуто, Иван III задумал ограничить привилегию церкви в области экономической. Зашла речь о секуляризации церковных имуществ. Но великий князь должен был отступить пред энергическим отпором духовенства. Со времени Ивана III государство идет, однако, к этой цели, хотя довольно медленно. Светское законодательство кладет предел увеличению церковных владений(1807), постепенно прекращает выдачу жалованных, тарханных и т. п. грамот(1808), старается подчинить управление церковными имуществами своему контролю и т. д. Еще успешнее идет постепенное подчинение духовенства светскому суду. По важнейшим уголовным делам это подчинение состоялось довольно рано. Но и по делам гражданским развилась юрисдикция приказа большого дворца, который приобрел влияние и на заведование церковными имуществами. Именно в нем сосредоточивались дела о плате с оброчных статей, по сбору денег, хлеба и даточных людей для военной службы, надзор за финансовым состоянием монастырей и судебно-гражданские дела(1809).
    В самом управлении церковью государи издавна принимали участие. Духовенство не только не чуждалось, но искало его. Иначе и быть не могло при стародавнем союзе духовенства с светскою властью. Митрополиты издавна принимали участие в политических делах; с своей стороны, великие князья и цари играли деятельную роль в церковном управлении. При Иване Грозном, московские святители пережили даже ряд унижений от царя и его опричников. Но если вопрос подвигался к своему разрешению путем частных мер, то он далек был от окончательного разрешения. Обстоятельства не позволяли даже поставить его определенно и, так сказать, принципиально.
    § 114. За столетие перед тем, как Петр Великий начал свою преобразовательную деятельность, устройство нашей церкви получило больший блеск. Именно, в 1586 году, царь Федор Иванович говорил совету бояр и духовенства: «Восточные патриархи только имя святителей носят, власти же едва ли не всякой лишены; наша же страна благодатию Божией все больше расширяется, и потому я хочу устроить в Москве превысочайший престол патриаршеской». Через три года после того, 26 января 1589 года, был поставлен первый патриарх Русской церкви Иов. Учреждение патриаршества, конечно, не имело своею ближайшею целью усилить значение церковной власти в России. Русские митрополиты издавна сделались фактически независимыми от константинопольского патриарха. Независимость эта укреплялась все больше, и слова Федора Ивановича ясно показывают, что учреждение патриаршества имело целью узаконить фактическое положение вещей. Россия сделалась независимым патриархатом, получила свой «превысочайший престол патриаршеской». Но престол этот, в государственном отношении, не получил больших прав, чем бывшая кафедра митрополита. Но больший церковный блеск патриарха, большее уважение, которым он был окружен, яснее выдвинули вопрос, издавна назревший, вопрос о двоевластии, о взаимном отношении двух сил, действовавших совместно на поприще как церковном, так и политическом.
    События Смутного времени отодвинули этот вопрос на задний план. Патриотизм Гермогена ясно показал, что в патриаршестве были живы предания русских митрополитов. Но с началом «земского строения», все внутренние вопросы выступили наружу. Первая половина царствования Михаила Федоровича (1613 – 1634) видела небывалое развитие государственного значения патриархов. Значение это было приобретено патриархом Филаретом, отцом государя (1619 – 1634). Его обширному уму и сильной воле было много дела в области государственной, после событий смутного времени. Он поддерживал своего сына в деле правления и укрепил его власть. Неудивительно, что патриарх занял место подле государя. Вместе с ним он разделял царские почести, вместе с ним назывался «Великим Государем» и указы писались от имени обоих. Сила нового патриарха отразилась и на блеске патриаршего управления. Его окружал блестящий и многолюдный двор, подобный двору царскому. Управление церковное распределяется между приказами патриаршими. Таковы были: 1) патриарший разряд или патриарший духовный приказ, где сосредоточивались дела по определению к должностям лиц духовного звания, рассмотрение жалоб на них, суд по преступлениям против веры и рассмотрение гражданских исков(1810); 2) приказ церковных дел, учрежденный для надзора за церковным благочинием(1811); 3) Казенный приказ, заведовавший различными сборами с вотчин, церквей и монастырей; 4) патриарший двор, управлявший недвижимыми имуществами патриарха(1812). Затем, в 1625 году, Филарет испросил для патриаршей области новую жалованную грамоту, которою подтверждались привилегии, данные патриархам и митрополитам в прежнее время, и увеличивались новыми. § 115. В патриаршество Филарета привилегии церкви достигли высшего своего развития. При преемниках его(1813) значение церкви не могло удержаться на прежней высоте, благодаря тому, что они не могли наследовать личного его положения. Правда, советы их испрашивались по важнейшим делам; духовные чины призывались на совет в думу и на земские соборы. Но в этом должно видеть знаки уважения скорее, чем признаки настоящего влияния. Между тем, потребности возрождавшегося государства и общества не могли уживаться с привилегиями духовенства. Финансовые потребности государства вынуждали его точнее определить участие духовенства в несении государственных тягостей. Страшная запутанность в гражданской подсудности духовенства вредно отражалась на интересах частных лиц(1814). Наконец, число церковных имуществ росло, несмотря на все запреты правительства. «Рост» этот совершался всякими путями, не всегда законными. Захватывались земли, принадлежавшие городам. Через это тяглые люди теряли часть своего имущества и средства отбывать лежащие на них тягости. Поместные и вотчинные крестьяне сманивались на монастырские земли, и служилые люди жаловались, что им государевой службы служить не с чего. Напрасно сыскной приказ, учрежденный при Михаиле Федоровиче, употреблял все усилия для возвращения беглых. Все царствование Михаила наполнено частными мерами к исправлению этих недостатков. Но решительный поворот дела в иную сторону совершен уложением Алексея Михайловича. В составителях его интересы государства и светского общества нашли себе полное выражение. Во-первых, Уложение установило ряд мер к возвращению тяглых земель, неправильно взятых монастырями и духовными властями(1815). Затем, оно подтвердило прежние указы о не увеличении церковных имуществ. Наконец, Уложение учредило особое учреждение для гражданского суда по искам на духовенство. Учреждение это получило название Монастырского приказа(1816). Монастырскому приказу велено было давать «суд во всех истцовых исках на митрополитов, архиепископов, епископов, их приказных и дворовых людей, детей боярских, на монастыри, на архимандритов, игуменов, строителей, келарей, казначеев, на рядовую братью, монастырских слуг и крестьян и на попов и церковный причт(1817)«. Таким образом, хотя монастырский приказ и считался преемником приказа большого дворца, но права его значительно расширились. Далее, подобно самому приказу большого дворца, он ведал не одни судные дела, хотя уложение и создало его установлением судебным. На практике он явился установлением финансовым и административным; именно, ему подлежали распоряжения о сборах с церковных вотчин, о составлении описей церковных имуществ и полицейские распоряжения по церковному ведомству(1818). При обширной и далеко не определенной компетенции приказа, при некоторой резкости его действий столкновения его с интересами духовенства сделались неизбежными. Раздались жалобы, что приказ, не довольствуясь делами гражданскими, вступается в суд по делам церковным, вмешивается в самое управление церковью, отменяет распоряжения духовных властей и т. д. Скоро эти жалобы нашли себе могущественный орган в лице патриарха Никона (1605 – 1681 г., патриархом был с 1652 по 1666 г.). § 116. Никон принадлежит к числу замечательнейших деятелей не только своей эпохи, но вообще – русской истории. По силе характера в числе его современников ему не было равного. Но не одна сила воли отличала святителя. В нем живо было сознание того дела, за которое он стоял. В среде тогдашнего духовенства, значительно утратившего предания старой русской церкви, трудно было найти человека, подобного Никону. Крестьянский сын, бывший поселянин Никита – Никон внес в церковное движение иной дух(1819). В жару полемики он высказывал такие положения, которые не ладили с общими преданиями православной церкви. Казалось, что его устами заговорил Иннокентий III. В разгар своей распри с Алексеем Михайловичем, он писал, между прочим: «Не от царей начало священства приемлется, но от священства на царство помазуются. Не давал нам царь прав, но похитил наши права: церковью обладает, святыми вещами богатится; весь священнический чин ему работает, оброки дает, воюет; завладел он церковным судом и пошлинами. Господь двум светилам светить повелел – солнцу и луне, и через них показал нам власть архиерейскую и царскую: архиерейская власть сияет днем, власть эта над душами, царская – в вещах мира сего».
    Но эта теория двух светил (или двух мечей), в свое время развитая в папских посланиях и буллах, конечно, не имела почвы в церкви православной. В деле Никона она и не имела существенного значения. Подчинение государства церкви, практическое применение метафоры «двух светил» было бы неслыханною новостью. В действительности Никон стоял на иной почве. В нем воплотились предания Русской церкви, с ее привилегиями, которым грозила опасность, с ее союзническим отношением к светской власти, с воспоминаниями о том времени, когда благословение митрополитов основывало силу московского княжества, а слово их решало распри между князьями.
    Никон думал остановить развитие новых требований, вызванных иными условиями. Весьма естественно, что он выступил против того, в чем он видел нарушение церковной пошлины – против некоторых постановлений уложения и деятельности Монастырского приказа.
    Еще до патриаршества, Никон доказывал Алексею Михайловичу, что Уложение и созданный им Монастырский приказ противны канонам. В качестве новгородского митрополита, он выпросил y царя несудимую грамоту для своей епархии. Сделавшись патриархом, он решительно выступил против новых учреждений, доказывая, что уложение написано «по страсти, ради многонародного смущения» и что составители Уложения были люди безбожные и презиравшие каноны(1820). Главным пунктом обвинения остались учреждение и права монастырского приказа. «Никогда, никогда Никон не глаголет, ни хочет, да что будет! Но глаголет Никон: божественные законы не повелевают мирским людям возложенными Господеви обладати, движимыми и недвижимыми вещами, ниже судити». Известен исход борьбы, предпринятой Никоном. Первоначально он, опираясь на неограниченную дружбу царя, возвел власть патриарха на ту степень, на какой она находилась при Филарете. Он стал титуловаться «великим государем», и это было тем более важно, что Никон назывался «великим государем» не в качестве отца государева, как Филарет, a в качестве патриарха. Патриарший двор получил новый блеск и мирские люди дрожали пред грозным святителем. Но постепенно добрые отношения между двумя «великими государями» расстроились. В 1658 году они сделались так дурны, что Никон добровольно оставил патриаршество и удалился в Воскресенский монастырь. С этого времени начинается, к великому соблазну церкви и к всенародному смущению, жаркая борьба между святителем и царем. Она кончилась осуждением Никона на соборе 1666 – 1667 гг. и заточением его. Замечательно, однако, что собор, осудивший Никона, не осудил его дел. Он сделал только некоторые ограничения в пользу светской власти. Но коренное требование Никона, чтобы духовенство было свободно от светского суда, было уважено. Собор 1667 года постановил, между прочим: «Да не вовлачат отныне священников и монахов в мирские судилища, ниже да судят мирские люди освященного монашеского чина и всякого церковного причта, якоже запрещают правила св. апостол и св. отец». Эти правила подтверждены и на соборе 1675. За Монастырским приказом остались только права по финансовому заведованию церковными имуществами. С этими правами он просуществовал до 1677, когда велено его закрыть(1821). До Петра Великого мир между церковью и государством не был нарушен никакими крупными столкновениями. Они выступили в союзе против раскола и порожденных им церковных смут. Но, несмотря на все постановления собора 1667 г., светское законодательство сделало мало уступок требованиям духовенства. Даже формальные запрещения привлекать духовных к мирскому суду нарушались на практике. Правила, установленные уложением о церковных имуществах, остались в силе. Пользование этими имуществами было не только подчинено надзору светской власти, но последняя указывала и предписывала способы употребления. Так, еще до Петра Великого явилась и осуществилась мысль возлагать на монастыри обязанность прокармливать раненых и престарелых служилых людей, устраивать богадельни и т. д. Затем, духовные имущества были обложены разными сборами в пользу государства. Если светская власть предписывала церкви употреблять часть своих доходов на известные предметы; если она сама пользовалась различными сборами в свою пользу, то весьма естественно, что светский надзор за управлением церковными имуществами постоянно усиливался. Реформа Петра Великого только довершила начатое при его отце и брате.
    § 117. Реформа, задуманная Петром Великим, должна была придти в столкновение с церковью во многих отношениях. Во-первых, реформа, касавшаяся не только правительственного строя, армии, флота и т. д., но и нравов народных, условий его просвещения, не могла обойтись без помощи церкви. Реформатор, как справедливо замечает г. Знаменский, не мог довольствоваться пассивным отношением церкви к задуманным преобразованиям; он потребовал от нее деятельного участия в его делах. Между тем церковь во многих отношениях оказалась хранительницею старины. При многих политических розысках раскрывалась связь между общественным недовольством реформою и стремлениями церкви. В лучшем случае духовенство относилось к преобразованиям равнодушно, пассивно. Петр нашел себе горячих сподвижников в числе иерархов малороссийского происхождения, каковы: Стефан Яворский, св. Димитрий Ростовский и особенно Феофан Прокопович. Но одною переменою в личном составе трудно было дойти до цели, предположенной преобразователем. Ему казалось необходимым существенно изменить самые отношения церкви к государству.
    Весьма естественно, что он взглянул на эти отношения с точки зрения государственных интересов. Старое начало двоевластия, сосуществования двух «чинов», светского и духовного, казалось ему помехой для государства, интересы которого он отстаивал с беспощадною энергиею. Все вопросы, оставленные ему предшественниками, были разрешены одним ударом. Именно церковное управление сделалось частью государственных учреждений. Приступая к такой перемене, Петр Великий, конечно, руководствовался примером протестантских государств, особенно образцом шведской духовной коллегии.
    Секуляризация церковного управления дала новый толчок к секуляризации церковных имуществ. Если предшественники Петра обложили эти имущества разными сборами в пользу государства, то преобразователь, нуждавшийся в материальных средствах для реформы и для внешних войн, должен был воспользоваться богатством церкви для своих целей и отдать их в управление особому государственному установлению.
    Эти соображения оправдываются и историею учреждения Синода.
    § 118. Мотивы церковной реформы открываются нам из двух источников: во-первых, из духовного регламента; во-вторых, из письма к Петру Великому от известного его «прибыльщика» Курбатова. Курбатов явился адвокатом финансовых интересов правительства; автор духовного регламента – адвокатом верховных прав самодержавия. Мысли, выраженные в духовном регламенте, назревали постепенно и могли быть выражены не сразу. Совершенная отмена патриаршества и принципиальное изменение церковных отношений требовали времени. Но финансовая нужда государства нашла в лице Курбатова немедленно заступника.
    Патриарх Адриан скончался 15 октября 1700 года. Вскоре после его смерти Курбатов писал к Петру Великому, между прочим, следующее: «Избранием патриарха мню повременить. Определение в священный чин можно поручить хорошему архиерею с пятью учеными монахами.
    Для надзора же за всем и для сбора домовой казны надобно непременно назначить человека надежного: там большие беспорядки. Необходимо распорядиться монастырскими и церковными имениями – учредить особливый расправный приказ для сбора и хранения казны, которая теперь погибает по прихоти владельцев»… В этом же письме Курбатов докладывал, что «для смотрения за казной и для сбора ее очень хорош И. А. Мусин-Пушкин и стольник Протасьев».
    Таким образом, помышления Курбатова тяготеют к «сбору казны». Для этой цели ему казалось необходимым немедленно учредить особое установление. Собственно духовное управление занимало его мало. Он твердо стоял только на том, что избранием патриарха должно повременить, предоставить «определения» в священный чин «хорошему» архиерею с пятью учеными монахами.
    Таким «хорошим» архиереем оказался Стефан Яворский; 16 декабря 1700 года он был назначен «блюстителем» патриаршего престола. Важнейшие вопросы разрешались им с «освященным собором». Учреждение «блюстителя» патриаршего престола разрешало уже фактически вопрос о судьбе патриаршества. Сам блюститель и освященный собор действовали под надзором светской власти, были учреждением государственным. Правда, сам Стефан Яворский считал свое положение временным, и видел в себе вероятного кандидата на патриарший престол. Но после двадцати лет фактического отсутствия патриарха, факт готов был обратиться в право, и Феофан Прокопович формулировал его в духовном регламенте.
    Вместе с учреждением блюстителя, явился и «особливый приказ» для заведования церковными имуществами. Приказ получил название Монастырского; но из этого не следует, чтобы он был прямым наследником прежнего Монастырского приказа. Последний был, главным образом, судебным установлением; администрацию церковных имуществ он ведал постольку, поскольку она касалась государственных сборов. Напротив, новый монастырский приказ главным образом ведал церковные имущества в хозяйственном и финансовом отношении. Он собирал доходы и распоряжался ими. На содержание монастырей и духовенства шла только часть этих доходов, определенная штатами. Прочие суммы шли на разнообразные потребности обновленного государства(1822). В такой силе приказ просуществовал до 1720 года, когда он временно был закрыт. § 119. Мысль об учреждении духовной коллегии официально выражена Петром Великим в 1718 году. Именно в ответ на разные вопросы, представленные ему Стефаном Яворским, Петр написал, между прочим: «Для лучшего впредь управления, мнится быть удобно духовной коллегии, дабы удобнее такие великие дела исправлять было возможно». Но из регламента духовной коллегии видно, что мысль эта зрела давно и была взвешена во всех отношениях. Регламент, составление которого было поручено Феофану Прокоповичу, был готов в начале 1720 года; 23 февраля 1720 года проект, рассмотренный и исправленный Петром, был предложен сенату и архиереям, с тем чтобы они представили свои замечания. Вероятно, этих замечаний было немного, так как в тот же день проект был подписан. В 1721 году, 14 февраля, последовало открытие коллегии. Ни одно из учреждений Петра не было снабжено таким количеством мотивов; они были настоятельно нужны, так как радикальная перемена в церковном управлении требовала значительных объяснений с тогдашним обществом, привыкшим к иной форме духовной власти. Мотивы эти могут быть разделены на две группы. Одни из них касаются преимуществ коллегиальной формы пред единоличною вообще. Несмотря на свою важность, они не имеют прямого отношения к вопросу об управлении духовном; объясняя, почему преобразователь заменял коллегиями приказы, они мало объясняют, почему Петр решился отменить патриаршество. Другие мотивы прямо направлены к этой цели; в них выражается взгляд Петра на отношение церкви к государству. Во введении к регламенту имеется следующее определение духовной коллегии: «Коллегиум правительское не что иное есть, токмо правительское собрание, когда дела некии собственные не единому лицу, но многим к тому угодным, и от высочайшей власти учрежденным подлежат к управлению». Итак, по взгляду регламента, Синода должен быть государственным установлением, зависящим от светской власти. Эту мысль предстояло доказать и оправдать преобразователю. К такой цели направлены пп. 7 и друг. 1-й части регламента. «Велико и сие,- говорится в 7 п.,- что от соборного правления не опасатися отечеству мятежей и смущения, яковые происходят от единого собственного правителя духовного… Простой народ не ведает, яко разнствует власть духовная от самодержавной, но высочайшего пастыря честью и славою удивляемый, помышляет, что таковый правитель есть тот вторый государь, самодержцу равносильный или и больше его, и что духовный чин есть другое и лучшее государство, и ce сам собою народ тако умствовати обыкл. Что же когда еще плевельные властолюбивых духовных разговоры приложатся и сухому хврастию огнь подложат?» Таким образом, на опасность двоевластия и вытекающую отсюда опасность раздора между светскою и духовною властью – вот на что указывает регламент и подробно развивает эту тему. Говорится о том, что в случае раздора, «все духовному паче, нежели мирскому правительству слепо поборствуют, и бунтуя, мнят, что по самом Боге поборствуют»; указывается и на пример раздоров пап с императорами. «Да не воспомянутся,- сказано в заключение,- подобные и y нас бывшие замахи». Указанные выше мнения патриарха Никона объясняют, что разумел духовный регламент под этими замахами § 120. Государственный характер духовной коллегии выразился в ее организации и круге ведомства. Духовная коллегия, получившая вскоре название святейшего правительствующего синода, должна была, подобно другим коллегиям, состоять из президента, вице-президентов, советников и ассесоров. Число членов присутствия не было строго определено. Во введении к регламенту высказано предположение составить Синод из 11 лиц: одного президента, двух вице-президентов, четырех советников и четырех асессоров. Но в третьей части регламента говорится, что «число особ правительствующих довольное есть 12». На самом деле, в 1721 году, находим в синоде 11 лиц, из коих один асессор исправлял обязанности обер-секретаря(1823).
    Члены синода, как и сената, назначались Государем. При вступлении в должность, они обязаны были приносить особую присягу, где, кроме общего всем служащим обещания сохранять верность монарху и исполнять свои обязанности, заключалось (и заключается) еще следующее заявление: «Исповедаю с клятвою крайнего судию духовные сея коллегии быти самого всероссийского Монарха, Государя нашего». Члены Синода могли быть и были избраны из лиц как черного, так и белого духовенства. Так, президентом синода был Стефан Яворский(1824), вице-президентами архиепископы Феодосий новгородский(1825) и Феофан псковский(1826), советниками четыре архимандрита(1827), асессорами три протопопа и один иеромонах(1828). Регламент, предоставляя государю полную свободу назначения, узаконял только, чтобы в числе членов были непременно три архиерея, остальные могли принадлежать к священству черному и белому, с тем только, чтобы никто из них не принадлежал к епархии, подчиненной архиерею, заседающему в синоде, потому что «из сих двух персон составится одна персона». C введением церковной администрации в круг государственных установлений, естественно было подчинить ее правилам надзора, распространенного уже на прочие коллегии. Система прокуратуры, возникшая с учреждением, в 1722 году, генерал-прокурора, была применена и к Синоду. Именно, в 1722 году, Петр Великий указал «в Синод выбрать из офицеров человека доброго, кто бы имел смелость и мог управление синодского дела знать и быть ему обер-прокурором». Вскоре после того в Синод был назначен обер-прокурор и ему дана инструкция, сходная с инструкциею генерал-прокурора(1829). Под главным начальством его действовали прокуроры духовных приказов и целое фискальное управление, учрежденное собственно для надзора синодского за всем подчиненным ему управлением. Эго фискальное управление получило название инквизиторского. Во главе его находился протоинквизитор (обер-фискал), как начальник провинциал-инквизиторов. Это инквизиторское управление имело одинаковую судьбу со светским фискальством – оно исчезло, не оставив по себе доброй памяти.
    Канцелярия Синода была устроена по образцу сенатской(1830). § 121. Компетенция Синода могла быть определена довольно точно. Co введением духовной администрации в круг управления государственного, значение многих пререканий между духовным и светским ведомством умалялось. Если прежде речь шла о том, чтобы по возможности ограничить права духовной администрации, как чего-то стоящего вне государства, то теперь можно было безопасно соединить в руках Синода всю власть духовного управления. По смыслу регламента, Синод заменял патриарха; в таком смысле он был признан прочими вселенскими патриархами. Регламент пошел даже дальше: он признал за Синодом силу и власть патриаршескую или едва ли не большую, «понеже собор». Всем подданным «всякого чина, духовным и мирским», велено было: «имети сие за важное и сильное правительство и у него крайния дел духовным управы, решения и вершения просить, и судом его определенным довольствоваться, и указов его слушать во всем». Дела, подведомственные Синоду, регламент разделяет на два разряда: 1) «род дел обще всея церкви, как духовному, так и мирскому чину, и всем великим и малым чиновным степеням, також и рядовым особам нужных». Сюда отнесены дела, касающиеся истолкования догматов веры, наблюдение за чистотою обрядов и т.п.(1831); 2) дела второго рода названы делами «собственным чином потребный». Сюда отнесены: поставления пастырей церкви, попечение о размножении духовных школ и т. д. Но эта классификация не может быть названа удачною и исчерпывающею, тем более, что к делам второго рода отнесены некоторые, касающиеся и мирян. В 3-й части регламента находится подробное исчисление дел духовных, предоставленных синоду. Ему поручены: 1) наблюдение за чистотою веры; 2) искоренение ересей; 3) наблюдение за церковным управлением; 4) попечение о религиозном просвещении народа; 5) поставление пастырей церкви; 6) суд по делам духовным; 7) дела брачные; 8) попечение о материальном благосостоянии церкви.
    Конечно, самым щекотливым вопросом в данную минуту являлся вопрос о церковных имуществах. Мы видели, что в 1701 году заведование этими имуществами было поручено монастырскому приказу. Должен ли был сохраниться этот порядок и по учреждении Синода? Сам Синод поднял этот вопрос тотчас после своего учреждения. Он представил государю вопрос: не лучше ли ведать церковные имущества в одной духовной коллегии, «того ради, что оные (имущества) от гражданских управителей пришли в скудость и пустоту, а духовная коллегия присягою обязалась в искании интереса царского величества против прочих коллегий не меньше». Государь изъявил свое согласие, и церковные имущества были переданы в ведение синода. Прежний, и грозный для духовенства, мусин-пушкинский приказ был закрыт, но вместо него, по инициативе самого синода, был учрежден новый монастырский приказ, в качестве установления, подведомственного синоду. Нельзя сказать, чтобы эта мера устранила все недоразумения. Напротив, путаница духовно-гражданских отношений усиливается. Синод никак не мог дойти до точного определения прав и обязанностей приказа; множество имуществ, принадлежавших членам синода, были изъяты из ведения приказа. Затем пререкания синода с сенатом, камер-коллегии с монастырским приказом не прекращались. Кроме того, передача имуществ в ведение синода не означала, чтобы церковь вступила в обладание ими на прежних правах, давно минувших. Светская власть, делая Синод главным администратором церковных имуществ, нисколько не отказалась от целей, ради которых был учрежден монастырский приказ, по мысли Курбатова. Собирая доходы с имений, Синод мог обращать на содержание духовенства и монастырей только определенную сумму, а остальное шло на предметы, указанные законом, на нужды государства. Поэтому для духовенства было безразлично, кто будет ведать церковными имуществами. На Синод обратилось то неудовольствие, которое прежде было обращено на приказ. «Стали толковать, что поляки и черкесы (малороссияне), сделавшись членами синода, теснят великорусов, себя богатят, а на других алтыны и копейки взыскивают» Самая «администрация» шла дурно. За два года, 1721 и 1722, недоимок накопилось свыше 1.200,000 рублей. Правительство, наконец, решилось возвратиться к прежней системе.
    В 1724 году состоялся Сенатский указ (вследствие двух именных), об учреждении при святейшем синоде камер-конторы для управления сборами с монастырских вотчин и расходами провианта и денег(1832). Камер-контора заменила бывшие монастырский и патриарший приказы. В нее были определены президент и члены из светских лиц Голиков, Доп. к деяниям Петра Великого, т. ХVIII, стр. 7. Татищев объясняет учреждение этой конторы следующими мотивами: «Петр Великий, видя, что великие духовные доходы не на определенные, но более к обогащению родни духовных властей и на неприличные сану их расходы употребляются, оные у них в 1724 году убавя, на полезнейшее в службу Богу и государству употребил». Эта мысль Петра Великого получила дальнейшее развитие в царствование Екатерины I. Именно в 1726 году повелено было разделить Синод на два «апартамента» – одного для духовных, другого – для экономических дел. Реформа эта оправдывалась следующими мотивами. Петр Великий, говорил указ, уставил духовную коллегию для управления духовных дел всероссийской церкви(1833); но, когда «в том собрании по докладным их пунктам последовали другие дела, а именно: 1) во управлении вотчин; 2) в сборах с них доходов; 3) всякие по делам расправы», то это имело своим последствием значительное обременение членов синода. Уже Петр Великий, продолжает указ, хотел оставить Синод при одних духовных делах, но не успел. «И для того мы, подражая трудам его, повелели разделить синодское управление на два апартамента; первый имеет состоять во 6 персонах архиереев, и должны они управлять всякие духовные дела всероссийской церкви… В другом апартаменте быть суду и расправе, також смотрению сборов и экономии и прочее тому подобное… и к тем расправным делам определить повелели из светских 6 персон»(1834). Таким образом, вместо учреждения, состоявшего при синоде, явилось установление на правах самого синода, в качестве его департамента. Через несколько времени, департамент этот переименован в «коллегию экономии синодального управления». С этих пор начинаются беспрерывные колебания в системе «экономического» управления, кончившиеся конфискациею церковных имуществ. § 122. Важнейшие перемены в области синодального управления касались главным образом вопроса о церковных имуществах. Хотя последние и были уже под контролем и главным ведением государства, но слово «конфискация» не было еще произнесено. Коллегия экономии, учрежденная в 1726 году, конечно, ограничила власть синода. Еще более упало значение последнего при господстве верховного тайного совета. Вместе с Сенатом, он лишился названия правительствующего; ему велено было называться святейшим, как сенату «высоким». С воцарением Анны Ивановны, положение синода несколько поправилось; до 1738 года он успел даже подчинить себе коллегию экономии(1835). Но в 1738 году совершился крутой поворот к прежней системе, поворот, вызванный многими соображениями. Не последнее место между ними занимала и беспорядочность управления духовными мнениями, отразившаяся на волнениях монастырских крестьян. Указом 15 апреля 1738 г.(1836) велено было коллегии экономии быть под ведением сената, а синоду «от сего времени той коллегии не ведать, понеже в оной коллегии состоят сборы и другие экономические дела, которые подлежат ведению Сената, и духовных дел, какие могли б касаться до синода, не бывает». Затем, 30 октября того же года в ведение коллегии экономии отданы и синодальные вотчины, причем к ней были присоединены приказы Синодальный и Дворцовый. Елисавета Петровна, низвергнувшая владычество немецкой партии, возбудила надежды духовенства. В первые годы ее царствования синоду удалось добиться уничтожения коллегии экономии. Управление церковными имуществами вверено главному попечению Синода, а коллегия экономии переименована в канцелярию синодального экономического правления. Но вернуть дело к старому порядку было уже невозможно. Духовные имущества издавна принадлежали церкви только в принципе; подчинение «экономического правления» Синоду было только слабым утешением для духовенства и вело к большим практическим неудобствам. Сама Елизавета Петровна, в конце своего царствования, задумала обратиться к временам коллегии экономии. Именно в 1757 году в одном докладе, утвержденном императрицею, говорилось между прочим: «монастыри, не имея власти употреблять доходы свои инако, как только на положенные штатом расходы, имеют только напрасное в том отягощение, что должны стараться о собирании оных и о хранении остальных, рассылая для того монашествующих часто и по таким местам, где, за неимением церквей, и служба Божия отправляема быть не может». Поэтому предполагалось «монашествующих, яко сего временного жития отрекшихся, освободить от житейских и мирских попеченей». Но мысль эта осталась в области предположений. Ею воспользовался Петр III. Сославшись на намерения Елисаветы Петровны, новый император восстановил коллегию экономии, под ведением сената. Эта мера Петра III, в числе многих других, возбудила всеобщее неудовольствие. Переворот, доставивший престол Екатерине II, должен был отразиться и на судьбе духовных имений. Духовенство оказало императрице значительную поддержку; императрица заявляла, что она решилась занять престол между прочим на защиту церкви, терпевшей многие невзгоды в прежнее правление. В числе «непорядков» прежнего царствования, императрица указывала и на «отнятие из ведомства духовного чина деревень и прочих имений». Коллегия экономии была уничтожена и управление имуществами духовными вверено синоду, при котором восстановлена канцелярия синод. эком. правления. В указе этом есть однако оговорка, смысл которой раскрылся впоследствии. Именно здесь сказано: «не имеем намерения присвоить себе церковные имения; но только имеем данную нам от Бога власть предписывать законы о лучшем оных употреблении на славу Божию и пользу отечества». Уступка, сделанная духовенству в 1762 году, тотчас после переворота, где оно играло такую роль, не могла быть прочною. Положение монастырских крестьян требовало внимательного рассмотрения и улучшения; беспрерывные их волнения доказывали, что средства управления ими крайне несовершенны; притом ни Синоду, ни его канцелярии не было известно действительное состояние этих имуществ. Возвращая их «духовному чину», императрица, однако, учредила комиссию из духовных и светских особ(1837), которой предписано было: «все духовные имения описать, штаты епархиям и монастырям учредить и все расходы на содержание от тех имений приличных мест расписать»(1838). Государство, следовательно, не отнимало руки своей от духовных имений. Беспокойство духовенства не прекращалось, хотя ропот был тайный. Только один ростовский владыка, Арсений Мациевич, возвысил свой голос прямо и резко, за что и понес тяжелое наказание(1839).
    В 1763 году коллегия экономии восстановлена с еще большими правами, чем прежние. Ей даны права всех других коллегий; формально она поставлена «под указы» Сената и, по делам духовным, синода. Но затем учредительный указ исчисляет большое количество дел, по коим коллегия, «по доверенности нашей к ней, сама своею властью поступать имеет». Во всех этих делах коллегия отдает отчеты только императрице. Отчеты по управлению духовными имениями коллегия представляет в форме генеральной ведомости императрице и затем, для ведома, сообщает ее Сенату(1840). Наконец, после стольких колебаний об администрации церковных имуществ, 24 февраля 1764 года, был разрешен вопрос и об их принадлежности. В этот день вековой вопрос, поднятый еще в XV веке, был разрешен тем, о чем думал еще Иван III, т. е. секуляризациею церковных имуществ. Этим путем в ведение государства перешло 910,866 д. крестьян. § 123. С конфискациею церковных имуществ, положение синода, как духовного правительства, определилось окончательно. Учреждение его не испытывало уже существенных перемен, за исключением одной, временной. Именно в царствование императора Александра I, в 1817 г., явилась мысль о соединении министерства народного просвещения с управлением духовными делами всех вероисповеданий. Новый закон учреждал «министерство духовных дел и народного просвещения». К нему присоединены и дела синода, с тем, чтобы министр находился в таком отношении к синоду, в каком состоит министр юстиции к сенату, «кроме, однако же, дел судных». Мотивом этого учреждения выставлено желание, «дабы христианское благочестие было всегда основанием истинного просвещения». Из мотива видно, что учреждение это находилось в тесной связи с общим направлением политики Александра I после 1815 года. Новое министерство явилось как бы для того, чтобы подчинить направление народного просвещения началам религиозным. На практике деятельность министерства не удовлетворила прежде всего духовенство. Подчинение православного синода министерству, наравне с управлениями прочих вероисповеданий, казалось несогласным с прежними его привилегиями. Затем, характер религиозного направления, господствовавшего в министерстве, совершенно не сходился с направлением духовных лиц, считавших себя поборниками православия. Это и повело к значительным неудовольствиям и столкновениям (кн. A. H. Голицын, Фотий). С другой стороны, «христианское благочестие» таких лиц, как Магницкий, дало горькие плоды для народного просвещения, как это доказывает история С.-Петербургского университета в 1821 году. Министерство удержалось недолго. В 1824 году оно было закрыто, и Синод стал действовать по прежнему учреждению. Б. СОВРЕМЕННОЕ УСТРОЙСТВО СИНОДА § 124. Общее значение и положение синода в ряду других установлений определяется как духовным регламентом, так и основными законами империи. Ст. 43 Осн. зак. гласит, что «в управлении церковном самодержавная власть действует посредством святейшего синода, ею учрежденного». Затем 46 ст. осн. зак. постановляет, что «дела церковные христиан иностранных исповеданий и иноверцев в Империи Российской ведаются их духовными властями и особенными правительствами, верховною властью к сему назначенными». Сопоставляя эти две статьи, мы находим, что заведование делами иностранных исповеданий не относится к области непосредственного действия верховной власти. Управление этими делами относится к сфере управления подчиненного и предоставлено духовным властям этих вероисповеданий и «особенным правительствам». Напротив, в управлении православною церковью, верховная власть действует посредством синода, который является прямым ее органом. Причина этого различия состоит в том, что православие есть первенствующая и господствующая вера империи(1841), а император есть верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры, блюститель правоверия и церковного благочиния. В качестве государственной церкви, церковь православная находится в большей связи с государственным управлением, чем церкви инославные. Синод относится к разряду высших государственных установлений и пользуется в своей области правами сената.
    § 125. Порядок составления синода в настоящее время несколько отличается от правил, указанных в духовном регламенте. По смыслу регламента, Синод должен был состоять из постоянных членов, избранных верховною властью из лиц как черного, так и белого духовенства. В настоящее время Синод состоит из членов постоянных, из коих один (митрополит петербургский) занимает место первоприсутствующего(1842), и временных. Постоянные члены назначаются из лиц как черного, так и белого духовенства; временные или, как их называют, присутствующие в св. синоде, суть некоторые епархиальные архиереи, назначаемые к присутствованию в синоде впредь до особого распоряжения. Члены синода не освобождаются от управления вверенных им епархий и частей. При Синоде состоит обер-прокурор, положение которого в царствование императора Николая изменилось. Именно за ним остались все прежние обер-прокурорские права по отношению к синоду, но, кроме того, с 1835 года он получил права министра по законодательным и высшим распорядительным делам духовного управления. Именно в этом году указано было приглашать его в депутаты государственного совета для объяснения по делам ведомства св. синода, комиссии духовных училищ и отделения духовных дел греко-российского исповедания. То же было постановлено и относительно комитета министров(1843). Таким образом обер-прокурор явился единственным представителем синода в высших установлениях государства. Через него Синод сносится со всеми государственными установлениями(1844); он объявляет ему высочайшие повеления. Затем обер-прокурор поставлен во главе особых учреждений, состоящих при Синоде, в заведовании которых находится хозяйственное и учебное управление(1845). Он – главный начальник синодской канцелярии, где сосредоточивается все делопроизводство и изготовляются доклады. Все это сравнивает его положение с положением министров, самостоятельно заведующих своими частями. На нем же лежит и составление ежегодных всеподданнейших отчетов о состоянии церкви.
    При обер-прокуроре состоят: 1) товарищ его(1846); 2) чиновники за обер-прокурорским столом; 3) юрисконсульт с помощником, и 4) канцелярия обер-прокурора. Кроме общего управления, сосредоточенного в Синоде, имеются главные местные управления, под именем контор св. синода. В настоящее время их две: московская и грузино-имеретинская. Московская контора учреждена еще при Петре Великом, когда была учреждена сенатская и другие конторы. Заведование ею было поручено синодальному члену, которому дана особая инструкция(1847). В настоящее время круг ее дел не особенно значителен. Именно он заведует управлением и судебною частью ставронигиальных монастырей (кроме Соловецкого), богослужением в московских соборах, неподчиненных местной епархиальной власти и т. д. Московская контора состоит из первоприсутствующего (московский митрополит) и членов. При конторе состоит прокурор.
    Грузино-имеретинская контора учреждена в 1814 г., после присоединения Грузии к России. Она имеет коллегиальный состав(1848) и есть главное управление местною церковью, посредствующая инстанция между епархиями и синодом. § 126. При определении компетенции синода должно иметь в виду, что русская церковь, в качестве церкви поместной, есть часть вселенской церкви. Следовательно, для нее обязательны догматы и правила, признанные и утвержденные вселенскими соборами. Затем, тоже в качестве части вселенской церкви, она не может иметь видимого главы, с законодательною властью по вопросам догматическим; в этом отношении православная церковь резко отличается от церкви католической, признающей видимого главу в лице папы. Наконец, самая цель и смысл синодского учреждения указывают, что установление это заменило для России патриарха, т. е. высшего администратора русской церкви. Учреждение синода не устранило возможности и, в иных случаях, необходимости соборов духовенства, какие были у нас в период митрополичий и патриарший(1849). Духовный регламент говорит, что Синод получил силу и власть патриаршескую или «едва ли не большую, понеже собор». Эти слова показывают, что важный вопрос о соборном начале в русской церкви не разрешен духовным регламентом прямо. Называя коллегию «собором», регламент употребляет это выражение в смысле коллегии, противополагая его единоличной власти; регламент говорит, что синоду может быть предоставлена большая степень власти сравнительно с патриархом, так как он имеет коллегиальное устройство. Но где пределы этой власти? Вопрос остается неразрешенным. Само собою разумеется, что при отсутствии соборов духовенства, вышедших из употребления с конца XVII века, Синод, по самой необходимости, расширял свою компетенцию, ввиду неотложных нужд церкви. Но и в настоящее время, компетенция синода определяется главным образом тем началом, что он есть правительственное установление, сосредоточивающее в своих руках внешнее управление церковью.
    Дела, подведомственные ему, могут быть разделены на три разряда: 1) дела, касающиеся управления церковью в собственном смысле; 2) дела по части духовно-учебной; 3) дела по части хозяйственного управления.
    I. В качестве высшего правительственного установления русской церкви, синод, прежде всего, является блюстителем чистоты веры. Поэтому он наблюдает, чтобы все члены духовной иерархии исполняли свои обязанности в духе православия, не уклоняясь от раз признанных церковью догматов и правил. Ему принадлежит попечение об искоренении расколов и суеверий. Под его наблюдением и с его благословения печатаются библии, Евангелия, духовно-служебные и духовно-учебные книги. Ему, поэтому, принадлежит цензура книг духовного содержания, для чего под ведением его действуют духовные цензоры.
    Синода является высшею административною и судебною инстанциею по всем делам русской церкви. Он наблюдает за поведением духовенства. На нем лежат также заботы о религиозном просвещении народа и о распространении православия между инородцами. Некоторые из дел, подведомственные синоду, имеют отношение как к духовенству, так и к мирянам. Таковы дела брачные и бракоразводные.
    II. Необходимость своевременного и достойного замещения духовных должностей требует, чтобы Синод располагал достаточным количеством учебных заведений. Попечение о школах для духовенства не было сразу вверено синоду. Забота о школах духовным регламентом была возложена на епархиальных архиереев под главным наблюдением синода. Централизация духовно-учебного дела начинается уже в XIX веке, именно она получает свое развитие с учреждения в 1808 году комиссии духовных училищ. Комиссия эта, в состав которой входил и обер-прокурор Синода, действовала независимо от синода. В царствование императора Николая I (в 1837 г.) было признано, что деятельность комиссии, независимой от синода, не достигает удовлетворительных результатов. Результатом этого сознания и явилось положение 1 марта 1839 года «о духовно-учебном управлении при синоде»(1850). Цель нового учреждения определена тем, что оно есть «главное исполнительное место по постановлениям и распоряжениям, относящимся к образованию духовного юношества и к предназначенным для того средствам». Таким образом, управлению были вверены как дела по духовно-учебной, так и по хозяйственной части. Оно состояло из общего присутствия, двух (впоследствии трех) отделений, секретарского стола, бухгалтера, казначея и прочих чиновников, и находилась под главным начальством обер-прокурора(1851). Вся совокупность дел, подлежавших управлению, разделялась на две части: одни подлежали усмотрению и разрешению синода, которому они предлагались через обер-прокурора; другие разрешались или обер-прокурором, или духовно-учебным управлением. Результатом учреждения было более полное подчинение духовно-учебного ведомства обер-прокурору. В таком виде управление просуществовало до 1867 года.
    В 1867 году, вместо означенного управления, учрежден духовно учебный комитет при Синоде(1852). Различие этого установления с предыдущим состоит в том, что 1) комитет предназначен для рассмотрения вопросов по учебно-воспитательной части и для наблюдения за состоянием этой части в духовно-учебных заведениях. Поэтому, 2) инспекторская часть духовно-учебных заведений и переписка по управлению ими передана в канцелярию обер-прокурора; равным образом, 3) строительная и хозяйственные части переданы в хозяйственное управление при Св. Синоде. В настоящее время комитет состоит из председателя и членов. Последние разделяются на постоянных и членов, посылаемых на ревизию духовно-учебных заведений. Как те, так и другие назначаются как из духовных, так и из светских лиц. Члены из духовенства назначаются синодом, по предложению обер-прокурора, а лица светские непосредственно обер-прокурором. III. По образцу хозяйственного комитета, действующего при сенате, в 1836 г. учрежден хозяйственный комитет при Св. Синоде(1853). Цель его определяется тем, что в нем «сосредоточивается заведование сумм, в непосредственном ведении св. синода состоящих и хозяйственных по оным распоряжений». Поэтому в ведении его первоначально сосредоточились: А) суммы, ассигнуемые на канцелярию Синода; суммы, принадлежащие синоду, синодальной типографии и книжным лавкам; суммы бывшего библейского общества и т. п. Б) Хозяйственные распоряжения по зданию, типографиям, лавкам и т. д. Комитет в действиях своих был подчинен обер-прокурору и состоял из чиновников за обер-прокурорским столом, директора канцелярии обер-прокурора, юрисконсульта и правителя дел комиссии духовных училищ. Затем, к хозяйственному управлению, в 1838 год, быль присоединен контроль отделения духовных дел православного исповедания, получившее, вместе с тем, и новое устройство. С присоединением контроля к хозяйственному комитету, последний получил, в 1839 году, новое устройство, с названием хозяйственного управления при св. синоде, сохранившееся, в главных чертах и до настоящего времени. Главные перемены последовали в 1867 г., когда в ведение комитета передана хозяйственная часть духовно-учебных заведений, а контроль снова присоединен к канцелярии синода.
    Хозяйственное управление, в настоящее время, состоит из директора, вице-директора, общего присутствия, трех отделений(1854), бухгалтера, казначея(1855) и архитектора.
    Контроль состоит из управляющего, его товарища и контролеров. Его наблюдению подлежат только специальные средства синода, а не суммы, отпускаемые синоду из государственного казначейства.
    ГЛАВА III. МИНИСТЕРСТВА
    А. ПОНЯТИЕ О МИНИСТЕРСТВАХ ВООБЩЕ
    § 127. Под именем министерств разумеются не только установления, носящие это специальное название: в круг министерств входят все установления, действующие на правах министерств, следовательно, все главные управления, в которых сосредоточены какие-либо отрасли администрации. Поэтому в этой главе мы рассмотрим министерства, собственную Его Величества канцелярию со всеми ее отделениями и другие установления(1856). Приступая с этою оговоркою к рассмотрению учреждения министерств, мы должны прежде всего остановиться на общем значении этого рода установлений для государственного управления. Министерства суть установления, предназначенные для общего заведования определенными отраслями администрации в целом государстве(1857). Поэтому:
    1) Учреждение министерств предполагает предварительное разделение и разграничение всех основных задач управления, с поручением каждой из них особому установлению. Этим признаком система министерского управления, которая носит название реальной системы, отличается от так называемой системы областной, складывающейся обыкновенно исторически. Последняя предполагает соединение всех функций администрации в местных установлениях, через что каждая провинция является как бы «самодовлеющей единицей», подчиненной только контролю высшей центральной власти. В России, при довольно раннем развитии политической централизации, система провинциальная никогда не могла получить такого значения, какое она имела на западе Европы. Напротив, учреждение губерний явилось у нас некоторою реакциею против излишней административной централизации. Но, действуя в этом направлении, законодательство наше готово было воспроизвести некоторые черты провинциальной системы. Такова, в идее, по крайней мере, была система Екатерины II, созданная учреждением о губерниях. Поручение главнейших задач администрации и суда местным установлениям – палатам и приказам; организация местного надзора в лице генерал-губернаторов, облеченных полным доверием верховной власти и служащих единственными посредниками между управляемою ими местностью с одной, верховною властью и сенатом с другой стороны – таковы основные черты этой системы. Напротив, система министерского управления предполагает образование особых ведомств, осуществляющих определенную задачу государства, на всем его пространстве и через установления, непосредственно ему подчиненные.
    2) Отсюда само собою следует, что система министерского управления, в чистом своем виде, предполагает централизацию всей администрации. Такова французская система, отдавшая каждую часть управления в руки отдельных министерств, власть которых не ограничивается даже началами местного самоуправления, так мало развитого во Франции. В Англии – этом отечестве местного самоуправления – деятельность министерств поставлена в иные условия. Развитие министерств не поколебало главных начал старых местных установлений. Но XIX столетие, видевшее развитие новых задач государства, применило к ним и новые правила управления, напоминающие систему континентальных государств. Система различных бюро (Board) по своим правилам и образу их действия вполне напоминает систему министерств. Таким образом и в Англии имеется известное число задач, к которым применяется начало централизации, 3) Образование министерств предполагает не только разделение задач администрации, но и разграничение отдельных моментов управления. Говоря, что система министерств обусловливается централизациею управления, мы вовсе не имели в виду сказать, что все акты администрации должны быть сосредоточены в руках министра, и что местным органам остается только пассивное исполнение его распоряжений. Напротив, такой порядок вещей, при котором на министре лежит разрешение всех вопросов, принятие всех практических мер для всех местностей во всем государстве такой порядок вещей должен быть признан явным недостатком административного устройства. Этим недостатком в сильной степени отличается французская система. В правильно развитой системе администрации, как мы видели, должно различать три момента: 1) момент пассивного исполнения распоряжений – задача подчиненных органов; 2) момент действительного управления, непосредственного осуществления задач администрации – дело, главным образом, провинциальных установлений; 3) момент сообщения администрации общего направления и надзора за действиями. Этот момент составляет главную задачу министерств, и потому мы остановимся на нем несколько подробнее.
    Сосредоточение определенной задачи управления в руках одного ведомства определяется следующими важными целями: необходимостью единства в главных способах ее осуществления и организациею ответственности административных ведомств. Рассмотрим способы осуществления каждой из этих целей, состоящих, впрочем, в тесной связи.
    Единство каждой части и ответственность соответствующих ей установлений возможны:
    а) При единообразии в применении общих и специальных законов, касающихся данной части. Хотя способы осуществления общих задач и могут разнообразиться по местным условиям, но местные установления, в интересах государства и для пользы частных лиц, не могут ни отступать от общих форм управления, ни нарушать общих законов. Отсюда понятно, что каждая отрасль администрации должна иметь одного общего представителя, ответственного за состояние своей части и, в силу своей ответственности, обязанного наблюдать за точным исполнением законов всеми подчиненными ему органами. На главе министерства лежит, в числе прочих обязанностей, обязанность хранения законов в обширном смысле, именно: б) устранение всех известных ему неправильных применений и толкований законов, поскольку это касается его ведомства; в) разъяснение, силою законов, всех недоразумений в понимании закона и разрешение затруднений, возникающих при его применении; г) прекращение злоупотреблений в управлении, с привлечением к ответственности должностных лиц, виновных в превышении или бездействии власти.
    б) Единство в администрации осуществляется при надлежащей организации права распоряжений, принадлежащего исполнительной власти. Распорядительная власть, принадлежащая администрации, также предполагает известную централизацию правительственной организации. На чем же основывается необходимость такой централизации? С разделением законодательной и административной власти, первая приобретает гораздо больше самостоятельности, чем имела в прежние времена. В законодательстве видоизменяется самый взгляд на задачу власти административной: власть административная является не только пассивной исполнительницей буквы закона, но самостоятельным органом для осуществления известных государственных целей. Законодательная власть отказывается от развития путем закона всех подробностей администрации, всех тех мелочей, которые прежде входили в содержание закона и составляли, вместе с тем, его существенный недостаток. Чем совершеннее становится законодательство, тем более закон ограничивается определением одних общих оснований каждой части управления и тем более, следовательно, предоставляется простора распорядительной деятельности администрации, которая обязана издавать известные распоряжения в развитие и для удобнейшего применения начал законодательства. Таким образом, распоряжения администрации делаются как бы самостоятельным источником административного права, в том смысле, что они являются регулятивном, направляющим деятельность всех подчиненных органов управления. Таким образом, мало-помалу распоряжения восполняют собою закон, являются практическою стороною закона, средством применения его ко всем подробностям данной отрасли администрации. Весьма естественно, что право распоряжений, понимаемое в таком смысле, должно быть сосредоточено в руках центральных органов, тех органов, которые близко знакомы с общим духом правительственной администрации и находятся в непосредственном соприкосновении с властью верховной, которой они и обязаны своею ответственностью. Следовательно, с разграничением властей законодательной и распорядительной, весьма естественно, право распоряжений сосредоточивается в руках центральных органов, действующих под своею ответственностью и являющихся политическими агентами власти верховной в каждой части администрации.
    в) Только что приведенное основание находится в теснейшей связи с третьим основанием, именно: учреждение министерств предполагает разграничение властей административной и законодательной и организацию власти административной соответственно ее задаче, следовательно большое развитие ответственности администрации и установление определенных средств контроля законодательной власти над всею деятельностью исполнительных органов. Отсюда само собою понятно, что министерства в том виде, как мы их рассматриваем, суть учреждения нового времени. В западной Европе министерства развились параллельно с развитием представительных учреждений, вместе с успехами конституционализма, когда проведены были резкие черты различия между законодательством и управлением в собственном смысле. Отсюда само собою следует также, что министерства могут соответствовать не каждой эпохе истории учреждений. В этом смысле замечательно мнение Л. Штейна(1858), который, рассматривая условия, при которых могло появиться министерское управление, говорит: «пока власть законодательная не имеет самостоятельного места подле исполнительной, глава государства, как обладатель государственной власти, есть носитель законов, в его лице сливаются обе власти. De facto законодательная власть осуществляется для отдельных частей управления высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения и применения законов». Положение весьма правильное: если законодательная власть не отделена от административной, то естественно, что законодательство развивается большею частью путем казуистическим – путем разрешения отдельных случаев, представляющихся администрации, и возведением этих решений на степень закона. Отсюда понятны слова Штейна, что de facto законодательная власть осуществляется высшими административными органами, имеющими в своих руках право предложения. Затем Штейн продолжает: «каждый правительственный орган является и законодательным органом для себя, и постановления его имеют характер судебных решений». Эти слова совершенно понятны в виду сказанного выше, т. е. все законы возникают путем разрешения отдельных случаев административной практики и затем решение возводится на степень правила. Таким образом, эти правительственные органы становятся совещательными органами государя для издания законов и распоряжений. Следовательно, они являются, так сказать, в сугубой роли – потому что, с одной стороны, они суть органы управления, от них зависит принятие мер для отдельных случаев; с другой стороны, закон рассматривает их как советников короны по делам законодательным. Этой сугубой роли соответствует и организация установлений. Штейн продолжает: «но такие органы не имели бы никакого значения и силы, если каждый его член будет только органом исполнительным», т. е. если каждый член, входящий в состав установления, не будет рассматриваться как самостоятельный советник короны. Отсюда необходимо следует самостоятельность каждого лица, входящего в состав административного установления, равноправность всех членов, следовательно отсутствие бюрократического начала; напротив, в таком учреждении каждый член рассматривается как самостоятельный советник короны и потому его голос должен считаться наравне с голосами других членов; начальник коллегии является только первым между равными, ему принадлежит только общая дирекция дел, постановка вопросов, наблюдение за порядком прений и за канцелярией. Таким образом, в ту эпоху, когда в лице монарха соединяется законодательная и исполнительная власть, по мнению Штейна, самою естественною является система коллегий. Б. МИНИСТЕРСТВА В НЕОГРАНИЧЕННОЙ МОНАРХИИ § 128. Приведенное мнение Штейна доказывает ли, что в монархиях неограниченных, где так трудно провести черту различия между законодательною и высшею исполнительною властями, неприменима система министерств, и что для таких монархий система коллегий представляет наибольшие выгоды? Это мнение имело у нас замечательных защитников. То, что Штейн высказал в строго научной форме, наш известный государственный человек, Д. П. Трощинский, выразил в деловой записке. Трощинский был представителем старых преданий нашей администрации. Он думал воскресить систему Петра Великого, ясно и откровенно высказавшего свой взгляд на значение коллегиальной системы. Известно, что Петр Великий, по примеру шведских и датских учреждений, стремился учредить, вместо старых приказов, коллегии. Но не должно думать, что Петр Великий, так сказать, только увлекался подражательным направлением, что он слепо заимствовал учреждения из западноевропейских государств; напротив, в нем видно полное сознание принципов неограниченной монархии, как они выразились в некоторых из современных ему западноевропейских государствах и были указаны ему Лейбницем. Мотивы, приведенные им в пользу коллегиальных установлений, независимо от своего языка, имеют цену даже теперь и могут быть прочтены не без пользы. Они приведены в регламенте духовной коллегии. Одни из них говорят в пользу коллегиальных установлений вообще, другие же относятся специально к учреждению духовной коллегии. Мы остановимся на первых. Общие мотивы суть: 1) «Известнее взыскуется истина соборным сословием, нежели единым лицом», т. е. в коллегии, вследствие всестороннего обсуждения, истина лучше выясняется, чем при рассмотрении дела одним лицом; 2) «Яко известие в познании, тако и сила в определении зде большая есть, понеже вящше по уверению и повиновению преклоняет приговор соборный, нежели единоличный указ». Смысл этого мотива заключается в том, что если самое решение коллегии было основано на всестороннем обсуждении дела, то вместе с тем и авторитет коллежского определения будет больше, нежели сила определения единоличного. Во втором мотиве развивается мысль, что коллегии полезны для самодержавного Государя; несмотря на то, что монархическая власть происходит от Бога, что повиноваться ей сам Бог повелевает, но и для монарха полезно коллежское управление, дабы устранить упрек в произволе. 3) «Еще же и ce важное есть, что в единоличном правлении часто бывает дел продолжение, и остановка за случающимися правителю необходимыми нуждами и за недугом и болезнью». В этом отношении Петр Великий расходится с лицами, утверждающими, что при единоличном правлении дела решаются быстрее, потому что коллегия связана формальностями, тратит много времени на прения и т. д. Действительно, бывают дела экстренные, когда требуется единоличное решение, когда медлить невозможно. Но Петр Великий говорит здесь о коллегии, как средстве нормального управления, и с этой точки зрения он совершенно прав. Коллегия действует по раз заведенному порядку, дела двигаются по установленной форме, независимо даже от состава коллегии. Напротив, при единоличном правлении дела могут пойти быстрее или медленнее, смотря по личным качествам начальствующего лица. Петр Великий более полагался на хорошее устройство установлений, нежели на личные способности правителей. 4) «Но ce наипаче полезно, что в коллегиум таковым не обретается места пристрастию, коварству, лихоимному суду». По мнению Петра Великого, это зависит от того, что в коллегии каждый член действует под контролем своих товарищей; что если один увлечется каким-либо побуждением, то другой или третий может его остановить; наконец, если бы даже большинство членов коллегии увлеклось, то, при установленных Петром Великим средствах надзора, решение могло быть исправлено. 5) «И се тому же подобно, что коллегиум свободнейший дух в себе имеет к правосудию; не тако бо, яко же единоличный правитель гнева сильных боится; понеже и причины проискивать на многих, а еще разностатейных особ, не тако удобно есть, яко на единого человека». Следовательно, коллегия независимее, потому что в ней меньше места личным расчетам и отношениям, как это бывает при единоличном управлении. Наконец, 6) последний мотив, также немаловажный, заключается в том, что Петр Великий видит в коллегии школу для подготовления правителей, потому что каждый новый член, вступая в коллегию, застает здесь опытных товарищей, которые могут содействовать ему в приобретении навыка в делах; через несколько времени новый член коллегии приобретает больше опытности, нежели единоличный правитель в течение многих лет; при малоопытности единоличный правитель скорее попадает в руки докладчиков. Такова точка зрения Петра Великого на коллегиальное управление в интересах неограниченной монархии. В коллежском управлении он видит залог законности управления, большей независимости установлений; интересы государственной власти достаточно обеспечиваются определенным надзором, прокуратурой, учрежденной при каждой коллегии. Преобразователь старался применить коллегиальное начало как в местном, так и в центральном управлении. Образование центральных коллегий закончилось в 1718 г., а в 1720 г. вышел знаменитый генеральный регламент коллегиям,- знаменитый в том отношении, что он до последнего времени являлся, в общих чертах, основанием всего делопроизводства во всех установлениях, сохранивших коллегиальный порядок. Существо коллежского установления заключается в том, что каждая коллегия составляется из определенного числа советников и асессоров, соединяющихся в присутствие под дирекцией президента, который является первым между равными; членам обеспечивается свобода действий; каждое решение дела зависит от соглашения всех членов, причем, следовательно, голос каждого имеет свое значение и вес при общем счете голосов. Первоначально было учреждено 9 коллегий, между которыми распределены были все части управления, а именно: коллегия иностранных дел, коллегия военная, коллегия адмиралтейская,- коллегии, впоследствии получившие первенствующее значение; затем, камер-коллегия для управления государственными доходами и расходами, берг- и мануфактур-коллегия для управления горными и мануфактурными делами; для дел торговых имелась коммерц-коллегия, для юстиции – юстиц-коллегия, для ревизии счетов государственных – ревизион-коллегия, для ведения государственных расходов – штатс-контор-коллегия. Число коллегий впоследствии видоизменялось, то увеличивалось, то уменьшалось; наконец образовалось 12 коллегий. § 129. Почему, при всей ясности и убедительности мотивов Петра Великого, коллегиальное начало не удержалось в высших административных установлениях? Почему начало, прямо ему противоположное, т. е. начало министерское, утвердилось в нашем законодательстве? Этот вопрос требует внимательного рассмотрения. Можно, с теоретической, даже с исторической точки зрения, предпочитать коллегиальное начало единоличному, как это делает Трощинский; можно указывать на многие недостатки действующей системы министерств. Но необходимо понять исторический процесс, который привел к их учреждению. Как ни важны мотивы, побудившие Петра Великого обратиться к коллегиальной системе, но их нельзя признать совершенно достаточными для тех обстоятельств, которые пережила Россия после его смерти. Коллегии, созданные преобразователем, могли, при благоприятных обстоятельствах, сделаться хорошим орудием нормальной администрации, орудием, осуществляющим отдельные, возложенные на каждую из коллегий задачи. Но для этого нужны были два условия: 1) чтобы общая система администрации была проведена во всех инстанциях и во всех направлениях; 2) чтобы политическая, так сказать, сторона администрации имела своего представителя в установлении, облеченном правами верховного надзора и дающем общее направление всему управлению. Ни то, ни другое условие не осуществилось в течение всего XVIII века. Хотя Петр Великий начал свою реформу с местного управления (1708 г.), хотя его законодательство богато узаконениями о местных должностях, но ничего прочного не было создано. Сам Петр колебался в выборе систем местной администрации. При его преемниках и это непрочное рушилось. До Екатерины II, наши местные установления представляли самый жалкий вид. Губернии даже не имели установлений, достойных этого названия. Недостаток этот отразился на деятельности коллегий, которые должны были взять на себя всю тяжесть администрации, со всеми ее подробностями, не имея, однако, средств к управлению при незнании местных условий, при отсутствии достойных исполнителей в губерниях и в провинциях. С другой стороны, политический элемент администрации, представленный при Петре Великом верховною коллегиею – Сенатом, долгое время был представлен недостойным образом. Деятельность верховного тайного совета и кабинета способствовала разложению администрации больше, чем ее устройству. Возвышение Сената при Елизавете Петровне не спасло принципа, завещанного Петром. Мы видели выше от каких причин зависели недостатки сенатского управления и подчиненных Сенату коллегий. Екатерина II, с самого начала своего царствования (1764 г.), остановилась на мысли о преобразовании местного управления. «Целое,- сказала она,- не может быть хорошо, если части в нестроении». Уже в 1764 г. она иначе определила положение губернаторской должности и дала ей больше независимости. Учреждение о губерниях (1775 – 1780) проникнуто мыслью – перенести центр тяжести всего управления в местность. Все коллегии (за исключением трех главных) были перенесены в губернии, под именем палат, приказом и т. д. Эти новые органы администрации были подчинены местному же представителю политической власти – генерал-губернатору, подчиненному непосредственно сенату и императрице. Понятно само собою, что отношения Сената и генерал-прокурора, хотя и оставшихся во главе всего управления, к новым местным должностям были крайне неопределенны. Затем, столь же неопределенны были отношения Сената к тем общим и специальным задачам администрации, которые не могли быть переданы местным установлениям. Мы видели, что императрица не поручала их сенату или, если и поручала, то номинально. Действительное заведование ими вверялось или генерал-прокурору, или особо доверенным лицам. Царствование Павла I довершило неопределенность высших установлений. Значение сената, как высшего административно-политического установления, пало. Система личных поручений воскресла с новою силою. Затем, Павел I восстановил в столице многие коллегии, упраздненные после учреждения губерний, причем отношение местных и центральных коллегий не было определено. Наконец, система местного надзора поколебалась, благодаря уничтожению большинства генерал-губернаторств. Царствование Александра I застало высшие установления в хаотическом состоянии. Трудно было определить даже взаимное их отношение, найти лицо или место, действительно ответственное за положение каждой части администрации. Этою необходимостью сколько-нибудь правильного распределения задач управления, установить хотя какие-нибудь условия ответственности, наконец, примером Западной Европы, особенно Франции, объясняется первое учреждение министерств 1802 года. В. РАЗВИТИЕ МИНИСТЕРСТВ В РОССИИ § 130. Первое учреждение министерств носит на себе отпечаток компромисса, сделки, и притом сделки спешной. Сперанский, тогда еще негосударственный человек, не принимал участия в этом деле. Основания этого нового учреждения были выработаны в «неофициальном комитете», в котором вообще предположено было пересмотреть и преобразовать начала русского государственного устройства. В комитете заседали граф В. П. Кочубей, Н. Н. Новосильцев, князь Адам Чарторыский и граф П. А. Строгонов. Первый план преобразования исполнительной части был представлен князем Чарторыским 10 февраля 1802 года. В записке князя были указаны недостатки существующего порядка и средства его исправления. Автор предполагал разделить административную власть между несколькими министрами, предоставив права высшего надзора сенату. Строгонов свидетельствует, что государь и все члены комитета остались довольны планом Чарторыского. В следующих заседаниях первоначальный план изменялся в подробностях. Так, граф Кочубей предлагал принять французскую систему деления и устройства министерств, для чего и принес в комитет тогдашний национальный французский календарь (I’Almanach national de France). Но государь нашел, что у французов слишком много подразделений. Вместе с тем Оленину было поручено составить проект образования министерств, который предположено рассмотреть в комитете. Независимо от совещаний в комитете, члены его совещались и с воспитателем государя – Лагарпом, который находил идею учреждения министерств «весьма счастливою». Только 11 апреля Новосильцев представил в комитет составленный им проект разделения министерств. Этот проект и лег в основание нового учреждения. О судьбе оленинского проекта ничего неизвестно. Кажется, Оленин ограничился доставлением сведений о разделении предметов администрации между существующими установлениями. Новосильцев предлагал разделить «министерство» (так как первоначально предположено было образовать одно министерство, с подразделением его на части) на восемь частей порученных министрам: юстиции, внутренних дел, финансов, государственного казначейства, иностранных дел, военное, морское и народного просвещения. Министерства коммерции не предполагалось: оно было прибавлено впоследствии. Прения о проекте продолжались несколько заседаний. Он был послан на заключение графа А. Воронцова, который и представил некоторые замечания. Но вообще план учреждения остался в несовершенном виде. Положение министров среди совета, еще необразованного окончательно, коллегий, действовавших по старому порядку и сената, только что преобразованного, было весьма неопределенно(1859). На первое время, впрочем, государь был доволен тем, что ему удалось достигнуть хотя некоторого распределения дел. Вскоре после открытия министерств, он писал Лагарпу (25 октября 1802 года: «Мера, о которой мы так часто говорили, в полном действии: министерство образовано и идет хорошо уже более месяца (с 8 сентября). Дела от этого приобрели более ясности и методы, и я знаю тотчас, с кого взыскать, если что-нибудь не так как следует». В официальном манифесте об учреждении министерств указан следующий мотив: «Мы заблагорассудили разделить государственные дела на разные части, сообразно естественной их связи между собою, и для благоуспешнейшего течения поручить оные ведению избранных нами министров, постановив им главные правила, коими они имеют руководствоваться в исполнении всего того, чего будет требовать от них должность, и чего мы ожидаем от их верности, деятельности и усердия ко благу общему». Несмотря на ясность цели, законодательству предстояла трудная задача определить отношение министров к сенату, который получил новое учреждение в один день с министерством и был признан высшим установлением империи. Затем оставались и восстановленные Павлом I коллегии. Первое учреждение министерств не тронуло пока ни верховного значения сената, ни коллегий. Министры, которым поручены были отдельные отрасли администрации, были поставлены под ведение Сената. На Сенат возложена была обязанность рассматривать действия министров, по всем частям управления, их отчеты и по ним делать доклады государю. Следовательно, министры должны были действовать под контролем Сената(1860). Таких министров учреждено было 8. Все государственное управление разделено было на 8 частей, каждая из них составила особое отделение под главным ведением министра. Эти министерства суть: военное, морское, иностранных дел, в ведение которых отведены три первенствующие государственные коллегии; далее: министерства внутренних дел, министерство финансов, министерство коммерции и министерство народного просвещения. Министерство юстиции не получило особого образования и потому министру юстиции велено было руководствоваться инструкцией генерал-прокурору Сената. В связи с указанными выше управлениями осталось и особое установление – государственное казначейство. В чем же выразилось управление министров? Им не было дано в непосредственное ведение никаких установлений; им назначены только товарищи и канцелярии. Следовательно, нынешних департаментов в министерствах не существовало. Старые коллегии оставлены были на прежнем основании и расписаны по министерствам; наибольшее число коллегий отдано в распоряжение министерства внутренних дел(1861).
    Отношения коллегий к министерствам состояли в следующем. Каждая коллегия, заведующая известною частью, о всех делах посылала к министру еженедельно меморию, а по делам затруднительным, особые представления. Министр разрешал представления, а на мемории, если считал нужным, делал замечания. И ответы министра и его замечания сообщались коллегиям предложениями. Если коллегии не соглашались с замечаниями министра, то представляли ему свои рассуждения. При подтверждении от министра, если с ним не соглашалась коллегия, мнение последней записывалось в журнал, а резолюция министра приводилась в исполнение.
    Затем, министрам дано право личных докладов государю по важнейшим делам, но не иначе как по соглашению с другими министрами(1862). Таким образом, власть каждого министра по отношению к коллегиям не была строго определена. Поэтому ее рассматривали различно. В этом отношении мы встречаемся с двумя мнениями. Первое из них принадлежало известному тогдашнему государственному человеку, Трощинскому, который в своей записке хвалит Учреждение 1802 г. Именно он определяет результаты двух Манифестов 8 сентября 1802 года следующим образом: 1) «Правительствующий сенат, как верховное исполнительное место, получал один право обнародовать законы и высочайшие указы, наблюдать за точным их исполнением и давать окончательный суд по делам судебным. 2) «Коллегии оставались в первобытном положении. 3) «В производстве дел сохранялся тот же коллежский порядок. 4) «Власти министров положены уже были пределы, ибо в обыкновенных случаях они не должны были вмешиваться в суждения коллегий, a в необыкновенных – быть только посредником между коллегиями и Государем; посредством чего министры, получая действительно все способы к ускорению течения дел, не иначе могли препятствовать сему течению, как под точною их ответственностью. 5) «Министры, наравне со всеми прочими чиновниками, подчинялись единообразному наблюдению. 6) «Посредством всех сих распоряжений установлялась точная и определенная ответственность»(1863).
    Таким образом, по мнению Трощинского, сохранены были все выгоды коллежского управления с выгодами управления единоличного.
    § 131. Но сами министры были совершенно другого мнения. Один из министров, Кочубей, у которого делопроизводителем был Сперанский, в 1803 г. представил государю доклад о неудобствах коллежского управления, т. е. о неудобствах коллегиальных обрядов и порядка в подведомственных министерствах. Какую роль играл здесь Сперанский – трудно сказать. Несомненно, что этот доклад министра внутренних дел написан Сперанским, но он тогда был только одним из приближенных чиновников Кочубея и не играл самостоятельной роли. В докладе Кочубея были указаны следующие недостатки коллежского управления: 1) «медленность, в делах управления нетерпимая, составляет, так сказать, существо коллежского обряда; 2) недостаток разделения работы и постепенного ее усовершения; 3) множество форм совершению излишних и образ письмоводства весьма затруднительный; 4) недостаток ответственности; 5) министр, действуя в коллегии как главный директор, не может иначе управлять ею, как только внешним образом, т. е. он должен получать от нее мемории о делах текущих, рассматривать ее представления, давать на них предложения, составлять доклады, предписывать по ним исполнение: сколько излишней и ничего в себе существенного не заключающей переписки! Он должен иметь для каждой коллегии свою канцелярию и свой архив, и все сие только для того, чтоб сказать ей свою резолюцию, или объявить указ. Сие вводит министра в бесполезные подробности, развлекает внимание, отнимает время и средства обозревать их в совокупности»(1864). Этот доклад имел то практическое последствие, что все коллегии были постепенно закрыты, за исключением трех государственных коллегий; вместо их предположено было ввести департаменты. Сам Сперанский говорит впрочем, что в таком порядке управления были разные неудобства. Но особенно резкие возражения этот порядок вызвал в Трощинском. Он говорит: 1) «что в столице министры присутствовали повсюду и все делали, не быв подчинены никакому наблюдению; 2) что в губерниях и уездах все места и лица находились под непосредственным влиянием министров, и что служившие в разных местах чиновники не что иное были, как простые орудия воли министров; 3) что воля министров и разного рода их канцелярий, действовавших по разным частям отдельно и независимо друг от друга, не встречала нигде и ни от кого противодействия, разве только, когда сии различные воли, соединясь y губернатора, очевидно сталкивались одна с другою и приводили губернатора в невозможность делать исполнения по разным повелениям, друг другу противоречащим; 4) что ни в министерских департаментах, ни в зависевших от них губернских и уездных управлениях не было никакого наблюдения за исполнением законов, и что министры, не имевшие за собой никакого надзора, не могли надзирать и за своими подчиненными». В 1810 г., когда подан был проект преобразования министерств, написанный уже Сперанским, последний говорит о власти министров, что «трудно определить, в чем она состояла», а об ответственности министров- что «хотя рассмотрение министерских отчетов поручено было сенату, но как из самых сих отчетов усмотрено было, что все разрешения министров и все их меры принимаемы были не иначе, как по докладу и совершаемы высочайшими указами, на указы же постановлением 1803 г. воспрещено было Сенату делать примечание: то рассмотрение отчетов превратилось в один письменный обряд, а потом и самый обряд сей временем пресекся»(1865). Затем Сперанский прибавляет, что все эти обряды действовали всего три года. Следовательно, мнение Трощинского оказывается справедливым, хотя и преувеличенным. Но сам Сперанский, может быть, для того, чтобы возвеличить свое учреждение министерств в 1811 г., указывает недостатки тогдашнего управления, которые, по его мнению, заключались в следующем: 1) в смешении дел и власти Сената и министерств, так что невозможно было определить, где начинается власть Сената и где оканчивается власть министерств; 2) он говорит, что «обращение коллегий в департаменты министерские и введение их в состав министерств» принесло значительную пользу, так как этим усилена была скорость и единство управления; «но, с другой стороны ничем не прекращена произвольность действий и не удостоверена зрелость соображений»; 3) неопределенность власти министров и недостаток ответственности: «по общему закону,- продолжает он,- министр не может дать никакого разрешения в пояснение или дополнение существующих правил. Отсюда необходимость испрашивать на все случаи, даже и маловажные, высочайших повелений; получив же сии повеления, ответственность министра становится не только излишнею, но даже и невозможною. Все сии неудобства, многократно и в разных видах представлявшиеся, указывали необходимость другого министерств образования». Следовательно, по мысли Сперанского, необходимо было дать министру известную степень распорядительной власти и ввести ответственность. Последующее преобразование министерств состояло в том, что в июле 1810 г. вышло новое расписание и распределение дел между ними. Наконец, в 1811 г. вышло новое учреждение министерств. Сам Сперанский говорит, что в основание этого учреждения положено два начала: 1) что «министерства не суть учреждения, отличные от сената, но суть сами Сенат»; 2) что между управлением высшим и подчиненным не может быть никаких посредствующих инстанций. Но введение министерств в состав Сената не совсем оправдалось, равно как и непосредственное влияние министерств на губернское управление. Затем, с учреждением в 1810 г. Государственного совета, положение министров видоизменилось в двояком отношении: с одной стороны, они, как лица официальные, облечены правом законодательной инициативы, с другой стороны, отчеты по управлению министерствами должны быть представляемы в государственный совет и там рассматриваться. Постановление, что министерства суть часть сената, в своде законов приняло ту условную форму, что министры присутствуют в сенате.
    § 132. Теперь нам предстоит рассмотреть учреждение министерств. При рассмотрении его необходимо иметь в виду две различные стороны: организация министерств подчинена известным общим основаниям; затем каждое из них имеет свои определенные задачи и устройство. Поэтому нам предстоит: 1) рассмотреть организацию и значение министерств вообще; 2) уяснить себе распределение задач между отдельными министерствами и устройство последних. Для этой цели мы имеем общее учреждение министерств, которое заключает в себе два раздела. Первый раздел говорит об образовании министерств, т. е. об организации министерств в тесном смысле, а второй раздел заключает в себе общий наказ министерствам, указывает степень власти министерств вообще, порядок их деятельности. Остальные разделы учреждения министерств касаются второй нашей задачи, т. е. содержат в себе наказы отдельным министерствам. Однако рассмотрение организации министерств вообще мы должны начать со второго раздела общего учреждения, потому что в нем содержатся общие положения о существе власти министров, о цели министерского установления, о порядке деятельности и отношений министерств и т. д. При этом мы сделаем только сопоставление самых определений закона, которые не всегда ясны и не всегда последовательно вытекают друг из друга.
    Г. ЗНАЧЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ И ПРАВА МИНИСТЕРСТВ
    § 133. Определение министерств выражено в ст. 189, где сказано: «В порядке государственных сил министерства суть установления, через которые верховная исполнительная власть действует на все части управления». Что такое верховная исполнительная власть? Трощинский, в своей записке, нападает на это выражение, слишком по его мнению неопределенное. Он говорит, что «я знаю одну верховную власть – императора, в котором соединены и законы и исполнение. Действительно, 189 ст., принимая в соображение существо нашего образа правления, должна быть понимаема так, что министерства суть учреждения, через которые верховная власть действует в исполнительном порядке. С этой точки зрения министры являются органами власти верховной. Это подтверждается 192 ст., где говорится, что министры в действиях своих подчинены непосредственно верховной власти. Но можем ли мы рассматривать министров, только как органов власти верховной? Не имеют ли они определенной самостоятельной власти? Действительно, на основании общего наказа, существо власти, предоставляемой министрам, определяется тем, что она относится единственно к порядку исполнения, что никакой новый закон не может быть издан министерством. Но существо власти министров определяется не одним этим, отрицательным признаком. Власть эта имеет определенное и самостоятельное содержание. Оно, по ст. 193, определяется тем, что министры могут понуждать все подчиненные им установления к исполнению законов и распоряжений. Цель министерств в ст. 190 определяется так: «Министерства учреждены на тот конец, чтобы доставить законам скорое и точное исполнение». Итак, с одной стороны министерства являются органами власти верховной, следовательно, участвуют в управлении верховном, а так как в управлении верховном верховная власть действует непосредственно, то министерства должны быть исполнительными органами ее, не имеющими самостоятельной доли власти, а потому и ответственности; с другой стороны, министерства являются с определенною задачею, которая определяется тем, что они учреждены «на тот конец, чтобы дать законам скорое и точное исполнение». В этом определении закона нельзя видеть внутреннего противоречия. Положение министров на самом деле двойственно. Как представители высшей административной власти, они имеют постоянное соприкосновение с политическими интересами страны. Через них верховная власть дает направление всей административной машине; они обязаны вести все части управления в духе высшего правительства. В этом качестве политического элемента администрации, министры являются непосредственными, органами верховной власти. Но, затем, учреждение министерств указывает им круг самостоятельных задач, осуществляемых ими под своею ответственностью. Ближайшим образом, закон смотрит на них как на власть надзирающую, в обширном смысле этого слова. Для осуществления этой надзирающей власти министры, по ст. 194, вооружены следующими средствами: 1) в их руках находится определение на должности и увольнение чиновников административного ведомства. Это положение надо понимать в ограничительном смысле : а) некоторые должности замещаются по непосредственному усмотрению Императора; таковы должности первых трех классов; б) некоторые должности замещаются губернским начальством; таковы должности до 7-го класса включительно. Следовательно, ст. 194 не касается всех этих должностей. Отсюда видно, что министры могут назначать и увольнять чиновников 6 и 5 классов (за некоторыми исключениями в ту и другую сторону, о которых будет сказано в учении о службе гражданской) и представляют кандидатов на должности 4 класса, потому что должности 4 класса замещаются Государем по представлению министров. 2) Министрам принадлежит надзор за действиями всех подчиненных мест и лиц, с правом удаления от должности и предания суду в случае важных преступлений. 3) Разрешение силою существующих законов всех затруднений и сомнений, возникающих в администрации при исполнении законов и распоряжений. Указанные права министра касаются его как должностного лица, назначенного к тому, чтобы дать законам скорое и точное исполнение. Отсюда вытекает, что в тех случаях, когда средства закона недостаточны, когда нужен чрезвычайный способ действия, превышающий власть министра, последний должен докладывать Государю, испрашивая его разрешения на принятие чрезвычайных мер. Но ст. 195 облекает министров: 4) дискреционною властью, т. е. не ограничиваемою законодательными постановлениями. Эта власть дает министру право принимать чрезвычайные меры, следовательно, переступать за пределы своих законных полномочий в случаях чрезвычайной важности. Но в этих случаях министр обязать доказать: во-1-х, настоятельность самой нужды чрезвычайной меры и, во-2-х, невозможность ожидать разрешения высшей власти ввиду настоятельности этой нужды. Независимо от этой дискреционной власти, права министров в настоящее время de facto и отчасти по закону, усилены некоторыми полномочиями. Мы говорим о праве министров издавать распоряжения, в развитие действующих законов. Общего постановления об этом предмете в своде законов не имеется. Но полномочия эти указываются, каждый раз, в отдельных узаконениях, как, например в положении о с.-петербургском градоначальстве, о пошлинах за право торговли и других пошлинах, о почтовой части и т. д.
    Права, предоставленные министрам, и разнообразие их задач приводят их в соприкосновение со всеми государственными установлениями и со всеми видами власти. Поэтому закону предстояло с возможною точностью определить положение министров в ряду других государственных установлений. К рассмотрению этого вопроса и обратимся
    Д. ПОЛОЖЕНИЕ МИНИСТЕРСТВ В РЯДУ ДРУГИХ ГОСУДАРСТВЕННЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ
    § 134. Здесь мы должны рассмотреть, во-первых, отношение министерств к власти законодательной; во-вторых, отношение их к власти судебной; в-третьих, отношение министерств к другим органам исполнительной власти; в-четвертых, отношения министерств между собою, и наконец, в-пятых, отношения их к местам подчиненным.
    1) Отношение министров к власти законодательной рассмотрено уже выше, в учении о законе(1866) и отделе о государственном совете. Ограничимся кратким повторением сказанного. Ст. 197 учр. м. гласит, что «отношения министров по части законодательной состоят в том, что они могут представлять о необходимости нового закона или учреждения, или об отмене прежнего». Другими словами, закон предоставляет министрам право законодательного почина, в пределах, указанных выше. Но, вместе с тем, министры участвуют и в рассмотрении законопроектов. Они суть члены государственного совета по самому их званию. Не участвуя в заседаниях департаментов совета на правах членов их, они могут представлять здесь свои объяснения. Затем, министры обязаны присутствовать в общих собраниях совета, где и участвуют в голосовании наравне с прочими членами(1867). Наравне с прочими сановниками, министры облечены правом объявлять словесные высочайшие повеления(1868). 2) Отношение министерств к власти судебной определяется в 213 и 214 ст. учр. минист., которые говорят, что а) судебная власть во всем ее пространстве принадлежит сенату и местам судебным, и б) министерства никого судить и наказывать не могут. Но тем не менее разграничение между судебною и высшею исполнительными властями довольно трудно провести, потому что исполнительная власть облечена некоторыми функциями, напоминающими функции судебной власти. Эти ст., 213 и 214, надо понимать в том смысле, что министерства не могут присваивать себе прав, присвоенных судебной власти. Но в ведомстве министерств сосредоточиваются разные виды карательной власти. Из 1 ст. суд. уст. видно, что администрация облечена различными средствами преследования и даже наказания преступлений. Так, 1) в примеч. к 1 ст. Уст. о пред. и пресеч. преступл. сказано, что без суда, административным порядком, могут быть принимаемы различные меры, которые не считаются лишением прав, как-то: воспрещение жительства в определенном месте, отдача под надзор полиции; 2) по Закону 19 мая 1871 г., на осн. ст. 29, определяется участие администрации, или, точнее, жандармского корпуса в преследовании политических преступлений; 3) по Закону 7 июля 1872 г., министру внутренних дел дано право представлять в комитет министров об уничтожении книг, найденных по чему-либо особенно вредными. Независимо от этого, министр внутренних дел облечен правом налагать административные взыскания на периодические издания,- объявлять им предостережения, приостанавливать издание, воспрещать розничную продажу N газет и т. д.; 4) всем ведомствам принадлежат важные дисциплинарные права относительно служащих лиц, которые могут простираться до удаления от службы без объяснения причин или с объяснением; 5) множество проступков, совершаемых против уставов казенных управлений и общественного благоустройства карается также административными властями(1869). Кроме карательной власти, администрации принадлежит некоторое участие в гражданской юрисдикции, в отправлении гражданского правосудия. 1) В 215 ст. учр. мин. сказано, что все иски, сопряженные с казенным интересом, разрешаются в сенате не иначе, как по истребовании заключения от министра по принадлежности. Однако в таком виде правило это сохранилось только для дел, производящихся прежним порядком. Впрочем, и судебные уставы нисколько не устранили окончательно участия администрации в отправлении гражданского правосудия в делах, сопряженных с казенным интересом. Эти дела производятся особым порядком, причем министрам и главноуправляющим дается право, «независимо от участвующих в деле сторон, входить в кассационные департаменты Сената с представлениями об отмене решений судебных палат»(1870). Затем, судебные уставы предоставляют взаимному соглашению министерств возникающие между ними споры о казенном имуществе(1871); 2) ведению администрации подчиняется рассмотрение жалоб и различных неисправностей по подрядам и поставкам, заключаемым частными лицами с казенными управлениями. Таким образом, уже из этих общих указаний видно, что министерства облекаются некоторою долею карательной власти и правами административной юстиции.
    3) Что касается отношения министерств к власти исполнительной, то мы знаем, что они считаются органами власти верховной, действующей в исполнительном порядке. Но, кроме этого, верховная власть в том же порядке проявляется и действует через комитет министров, а высшим установлением управления подчиненного является сенат. Таким образом, существо власти, предоставленной министрам, приводит их в соприкосновение, с одной стороны, с сенатом, с другой – с комитетом министров. Отношения эти, естественно, вращаются в круге исполнительных дел. По ст. 206 учр. мин. под исполнительными делами разумеются такие, которые не требуют издания нового закона или отмены старого(1872). Но закон отказывается определить, какие предметы должны быть отнесены к этому кругу дел. Ст. 207 говорит, что «предметы сии определяются не особенным существом сих дел, но степенью власти, потребной для разрешения их или исполнения. Отсюда само собою следует, что отношения министров к сенату и комитету министров возникают в том случае, когда разрешение известных дел превышает степень данной им власти, или когда власть эта недостаточна для приведения известных мер в надлежащее исполнение. Этого рода дела подводятся под две категории: 1) некоторые из них могут быть разрешены силою существующих законов, хотя и превышают власть министра. Так, напр., иногда требуется сделать циркулярное предписание об исполнении данного закона по всем ведомствам; принятие такой меры превышает власть министра; поэтому(1873) такое циркулярное предписание должно быть издаваемо через правительствующий сенат. Кроме того, ст. 211 учр. мин. исчисляет довольно много дел, по которым министры входят с представлениями в Сенат(1874). 2) Отношения министров к комитету министров возникают там, где «законы и учреждения недостаточны», т. е. дело не может быть разрешено сенатом или когда, по силе закона, данный предмет требует высочайшего разрешения(1875).
    4) Общий наказ определяет и отношение министерств между собою. Мы видели, что закон 1802 г. говорил о намерении законодателя учредить министерство, т. е. одно цельное учреждение. Эта мысль не оставлена и учреждением 1811 г., которое вошло в действующий свод законов 216 ст. учр. мин. говорит следующее: «поелику все министерства составляют одно управление, то ни одно из них не может отделиться от других ни в видах управления, ни в общей его цели; разделение частей управления по министерствам не есть разделение самого управления, которое по существу своему всегда должно быть едино». Итак, предполагается, что министерства составляют как бы единое учреждение. Но единство такого учреждения, как министерство, может осуществиться только при соблюдении двух условий: а) при однородности министерств, т. е. при том условии, чтобы в состав министерства входили лица, одинаковые по своим убеждениям, так сказать, по своему политическому миросозерцанию; б) второе условие заключается в том, чтобы однородность министерств была связана с солидарною ответственностью министров. Естественным последствием этих двух начал является в) третье: министерства образуются как бы в форме коллегии, во главе которой есть руководящее лицо – первый министр. Понятно, что осуществление этих начал мыслимо только при таком государственном устройстве, где министерства являются органом известной политической партии, следовательно, в монархиях представительных. В конституционных государствах установление такого министерства (Staatsministerium, кабинет) рассматривается как средство обеспечить палатам влияние на администрацию, упрочить политическую ответственность исполнительной власти пред народным представительством, при полной неответственности монарха. Проведение же этих начал в неограниченной монархии вряд ли возможно и полезно. В монархии неограниченной – государь есть единственный руководитель и глава политики. Министры ответственны пред ним. Следовательно, ему принадлежит полная свобода в выборе советников и исполнителей его воли. Составление «однородного» министерства вряд ли принесло бы какую-нибудь пользу. Напротив, в большинстве случаев оказывается крайне полезным разнообразие в мнениях и в направлениях министров. Однородное министерство в неограниченной монархии явилось бы не органом общественного мнения, а известного кружка, часто тесного и не всегда полезного для страны. Монарх должен иметь возможность выслушивать различные мнения, извлекать общие руководящие начала управления из сравнения выгод и невыгод различных направлений. Посему, в монархии неограниченной каждый министр является самостоятельным представителем вверенной ему части, которою он управляет под личною своею ответственностью пред императором. И действительно, закон обеспечивает свободу действий министров. Ст. 217 говорит, что министр не может входить в управление делами, находящимися в ведении другого министра. Следовательно, каждое министерство представляет самостоятельное управление, подчиненное министру, который, в свою очередь, подчинен верховной власти; следовательно, каждый из министров имеет непосредственное отношение к власти верховной. Сам закон ограждает от вторжения в его распоряжения сторонние ведомства. Тем не менее, эта отдельность министерств имеет свои пределы, и 216 ст. не есть выражение бесплодного теоретического правила. Признавая полную самостоятельность министров в управлении их частями, закон должен был, с другой стороны, потребовать, чтобы они не расходились в общих целях управления, не уклонялись бы от некоторых общих начал политики, принятой верховною властью. Это единство в общем направлении министров поддерживается верховною властью и ближайшим средством для такой цели является учреждение совета министров, значение которого рассмотрено выше. 5) Отношения министерств к управлению подчиненному. Если министерства построены на начале бюрократическом, приказном, то отсюда вытекает, что каждому министру вверена известная часть управления, и потому он может требовать от подчиненного управления исполнения своих предписаний. На этом основании ст. 231 говорит, что подчиненные места и лица обязаны беспрекословно и с точностью исполнять предписания министров. Спрашивается: не устанавливает ли эта статья закона обязанности пассивного повиновения для подчиненных лиц? В этом случае она разрушала бы некоторые постановления основных законов, напр. ст. 77, о различии между административным распоряжением и законом, следовательно, отменяла бы обязанность всякого подчиненного лица не чинить исполнения по таким распоряжениям министра, которые отменяют существующие законы или противоречат последним. Но эти начала не только не колеблются, а напротив, подтверждаются ст. 233, 234 и 238 учреждения министерств, где сказано, что а) всякое начальство, получившее высочайшее повеление, несогласное с законом, не чиня исполнения, обязано представить о том, сначала министру, а затем в правительствующий сенат; что б) всякое начальство не обязано чинить исполнения по непосредственным распоряжениям министерства, которые отменяют какие-либо законы, а обязано представить о том министру, причем, в случае подтверждения их со стороны министра, оно обязано представить об этом первому департаменту сената; что 3) начальство не обязано исполнять предписания министерства, если они выходят за пределы его компетенции, напр. министр финансов сделал распоряжение по предметам, относящимся до министерства внутр. дел; в этом случае подчиненные места, не чиня исполнения, обязаны представить об этом последнему и ожидать его разрешения. Все эти постановления дают нам право комментировать ст. 231 в том смысле, что всякое начальство обязано исполнять законные предписания министров, следовательно, эта статья устанавливает принцип закономерного повиновения. Для полного объяснения этих статей должно обратить внимание на термин, который неоднократно повторяется в приведенных статьях, именно в них говорится: «всякое начальство…» Подходят ли под это понятие начальства лица, непосредственно входящие в состав министерств, следовательно, директоры департаментов, начальники отделений, столоначальники и т. п.? Под «всяким начальством» следует, конечно, разуметь лица и установления, облеченные известной долей самостоятельной власти, главным образом означенные статьи имеют в виду местные установления, которые имеют долю самостоятельной власти, в особенности тех лиц, которые поставлены во главе самоуправления, которым вверен общий надзор за действиями администрации.
    Рассмотрев существо и цель министерств, а также место, занимаемое ими в ряду других установлений, мы должны рассмотреть устройство министерств.
    Е. ОРГАНИЗАЦИЯ МИНИСТЕРСТВ
    § 135. Устройство министерств определяется одним общим принципом, выраженным в 1-й ст. учр., именно, что «управление каждым министерством вверяется одному лицу, по непосредственному избранию императорского величества». Следовательно, все учреждения министерств проникнуты началом единоличным, т. е. таким, при котором решительный голос принадлежит одному лицу. Товарищ министра, в тех министерствах, где существует это звание(1876), не разделяет с министром его власти. В бытность министра, он не имеет даже никаких самостоятельных прав(1877). Товарищ министра получает самостоятельное значение во время отсутствия последних или болезни их, когда они вступают во все права своих министров(1878). Но на замену министра его товарищем всякий раз требуется особое высочайшее повеление, объявляемое сенату и обнародуемое во всеобщее сведение. В обыкновенное время товарищ министра не имеет никакой исполнительной власти. Закон рассматривает его как одного из членов совета министра. Затем, последний может возлагать на него присутствование вместо себя в государственном совете и других высших установлениях, причем он вступает во все права и обязанности министра(1879). Наконец, министру предоставляется поручать своему товарищу в управление ту или другую часть (не иначе, впрочем, как с высочайшего разрешения). В этом случае товарищ заведует своею частью на правах директора департамента, если в его инструкции не будут указаны другие правила(1880). Таким образом, министр остается единственным распорядителем своего ведомства. К учреждению министерств вполне применяются слова Вивьена, что, 1) действие власти вверяется единому агенту, 2) что этот агент должен быть вспомоществуем советом и 3) что администрация должна подлежать надзору и ответственности. Рассмотрим каждое из этих положений. Быстрота, энергия и ответственность административного действия требуют, чтобы оно было вверено одному лицу(1881). Но, без сомнения, это действие административной власти, вверенное одному лицу, было бы источником произвольных, необдуманных актов, если бы сам закон не обставил его известными условиями. Если закон справедливо желает достигнуть большей быстроты администрации через поручение ее одному лицу, то выгоды быстроты не окупались бы при том предположении, что единоличное управление повлечет за собою необдуманность решений и даже произвольность действий. Поэтому Вивьен и говорит, что, во-вторых, органы, призванные к принятию решений, должны быть вспомоществуемы советом. Это правило предназначено служить коррективом произвольности и поспешности, которым подвергаются органы, предоставленные самим себе. Действительно, хотя решение дела требует иногда энергии и быстроты, но это решение должно быть основано на предварительном глубоком изучении дела, на предварительном собрании всех данных, касающихся данного вопроса, что одному лицу сделать невозможно. Вследствие этого сам закон требует, чтобы глава известного административного ведомства испрашивал советы y установления, для того назначенного. Таковы два условия, которыми должны быть обставлены единоличные органы администрации, т. е. чтобы решения их были основаны на предварительном изучении дела, порученном подчиненному установлению. Впрочем, в этом отношении должно различать две стороны одного и того же дела, именно должно различать между докладом и советом. Решение министра могло быть основано, во-первых, на докладе, т. е. на совокупности сведений, справок, разъясняющих дело, поступающее на его разрешение, на докладе, изготовленном в определенном канцелярском порядке в отдельном департаменте. Во-вторых, решение министра может быть основано на постановлении его совета, куда поступают особенно важные доклады по делам, имеющим особенное значение, по тем делам, по которым сам закон требует, чтобы министр выслушивал мнение своего совета. Отсюда и возникают двоякого рода учреждения при министре: департаменты и совет. В-третьих, хорошее административное устройство требует установления для единоличных органов должной ответственности. Нигде вопрос об ответственности не играет такой важной роли, как в административных учреждениях, потому что здесь решительный голос принадлежит одному лицу, ему предоставляется известная свобода действий, которая тогда только не превращается в произвол, когда будет обставлена известными условиями ответственности. Организация ответственности слагается из двух моментов: а) государство должно быть вооружено надзором за деятельностью министерства. Этому требованию надзора соответствует у нас система отчетности; б) законодательство должно определить условия самой ответственности в тесном смысле, т. е. условия возбуждения уголовного преследования против лиц административного ведомства, которые переступают пределы своих полномочий или вообще не оправдывают возложенного доверия. Рассмотрим эти условия в подробности.
    § 136. Первому условию удовлетворяет начало, изложенное в 1 ст. учрежд.: управление каждым министерством вверяется отдельному лицу по непосредственному избранию императорского величества. Это лицо является ответственным за все действия министерства, но, с другой стороны, оно получает право направления всех действий своего ведомства. Мы видели уже, какими правами, по ст. 194, облекается министр. Но министерское управление должно быть обставлено некоторыми установлениями, содействующими большой обдуманности, зрелости всех решений министерства. Такими установлениями являются: части министерства, предназначенные для доклада, и совет, состоящий при министре. К этим двум коренным установлениям приравниваются все другие. Установлениями докладывающими, по общему правилу, являются департаменты и канцелярия министра. Департаментов при каждом министерстве несколько(1882) соответственно отраслям управления, входящим в состав каждого из министерств. Канцелярия министра назначена для личной его переписки по особенно важным делам. Департаменты состоят из директоров, вице-директоров, начальников отделений (так как департаменты разделяются на отделения), столоначальников и т. д. Состав канцелярии установлен на подобном же основании. Директоры департаментов определяются высочайшим приказом, по представлению министра, начальники отделений назначаются самими министрами(1883). Департаменты и канцелярия министра суть установления, конкурирующие между собою, потому что деятельность их однородна. В чем же заключается различие между департаментами и канцелярией министра? В канцелярию министра поступают дела особенно важные, каковы: а) высочайшие повеления и указы, б) сношения министра с генерал-губернаторами и другими министрами, в) дела особенной важности по текущему управлению, г) жалобы на распоряжения начальства, подведомственного министру, д) отзывы на распоряжения министра, наконец, е) дела секретные. Из всей этой массы дел доклады подготовляются канцелярией только по делам секретным, прочие же дела должны быть распределены между департаментами, причем это распределение предоставляется директору канцелярии. Причина такого распорядка та, что законы требуют рассмотрения данных дел учреждением, специально для этого назначенным; исключение составляют дела секретные, которые решаются самим министром. Впрочем, из всей массы остальных дел министр может оставить непосредственно y себя некоторые дела особенной важности, с тем, чтобы они доложены были ему через канцелярию. Все остальные дела распределяются между департаментами, которые являются нормальными органами доклада, так что ни одно дело не может поступить в совет министра, не побывавши предварительно в департаменте. Составив доклад, департамент представляет дело на окончательное разрешение министра.
    Но исчерпывается ли задачею докладов вся деятельность департаментов? Действительно ли все управление сосредоточивается в руках министра? На этот вопрос ответ должен быть дан отрицательный: департаменты не только изготовляют доклады, но имеют и свою степень власти. Это объясняется историческим происхождением департаментов. Мы видели(1884), что весьма многие департаменты образованы из тех коллегий или главных управлений, которым некогда были вверены задачи центрального управления; что по учреждению министерств 1802 г. эти коллегии сохраняли свою самостоятельность, которую не вполне утратили и после введения их в состав соответствующего министерства. Посему департаменты министерств во многих отношениях являются местами центрального управления, непосредственного заведования тою или другою частью. Можно сказать, что именно это обстоятельство обусловливает централизацию нашего управления, сообщает ей тот бюрократический характер, который вызвал не одну справедливую жалобу. Оно низводит министерства – установление главным образом политическое – на степень административного места, погруженного во все мелочи управления; оно ведет к сосредоточению в органах центрального управления многих вопросов, которые с большим удобством могли бы быть переданы установлениям местным; наконец, оно применяет начало единоличное к таким предметам, где польза дела требовала бы коллежского устройства. Трощинский ничего не имел против министров, как высших блюстителей и руководителей определенного числа однородных коллегий. Он восставал против обращения коллегий в департаменты, принявшие от них права и обязанности по управлению и притом на началах единоличной власти. Ввиду такого двоякого значения департаментов, производящиеся в них дела разделяются на три разряда: на текущие, чрезвычайные и не терпящие времени(1885). Дела текущие разрешаются в самом департаменте под дирекцией и подписью директора, а исполнение по ним чинится в соответствующем отделении. Только некоторые из дел текущих представляются министру; именно сюда относятся:
    1) «дела, предполагающие переписку с местами и лицами, равными министру», и 2) дела, которые он сам велит себе представит. Под именем дел чрезвычайных разумеются: 1) дела, которые не могут быть разрешены силою существующих законов и правил;
    2) особенно важные дела, требующие особенных мер или преследования виновных. Эти дела представляются на разрешение министра. По всем делам, представляемым на разрешение министра, доклады совершаются в двух видах: 1) в виде записок, изготовленных в департаменте с проектом заключения. Эти записки изготовляются только по делам особенно важным и сложным; 2) дела не столь важные представляются министру в подлиннике, со справками департамента.
    Дела, не терпящие времени, не составляют отдельного рода дел, требующих особой власти для их разрешения. Они подлежат только скорейшему разрешению и рассматриваются в департаментах.
    § 137. Совещательными учреждениями в министерствах являются: а) совет министра; б) общие присутствия в департаментах; в) специальные советы, состоящие при некоторых департаментах.
    Совет министра есть высшее установление в министерстве, поставленное выше всех департаментов. По ст. 11 учр. мин., он имеет следующее значение. В тех министерствах, где имеется много департаментов, из всех директоров деп-тов составляется общее собрание. Но эта 11 ст. не имеет практического значения, потому что и в тех министерствах, где немного деп-тов, существует совет министра (например в министерстве народного просвещения). Совет министра составляется из всех директоров департаментов и из лиц, особо назначаемых по высочайшему повелению; кроме того, в совет могут быть приглашаемы посторонние лица, от которых можно ожидать полезных сведений. Компетенция совета определяется ст. 97(1886), на основании которой в совет министра поступают: 1) дела законодательного характера, т. е. каждый законопроект, выработанный в министерстве, прежде чем он поступит в законодательное учреждение, должен предварительно поступить на рассмотрение совета министра; 2) совету принадлежит предварительное рассмотрение годовой сметы министерства; 3) важнейшие распоряжения по хозяйственному управлению, составление условий на подряды, производство подрядов и т. д.; 4) дела административной юстиции – по притязаниям частных людей на казну и по иску казны на частных лиц; 5) дела по надзору за действиями мест и лиц, подчиненных министерству, и по жалобам на них; 6) дела по упущениям разных чиновников и о предании их суду; 7) все другие дела, какие министр сочтет нужным предложить на обсуждение совета. Таким образом, компетенция совета министра слагается из компетенции легальной, так как некоторые дела силою самого закона должны быть представляемы на рассмотрение совета, и из компетенции факультативной, дающей министру право передавать те или другие дела на рассмотрение совета. Постановления совета не имеют для министра обязательной силы, так что он может принять решение, несогласное с мнением совета; но в таком случае, при представлении дела высшему правительству, напр. в Государственный совет, мнение совета кратко прописывается, для того, чтобы высшее государственное учреждение могло видеть, в чем заключалось разногласие министра с советом. Исполнение постановления совета поручается одному из департаментов, по принадлежности, т. е. тому, в котором дело первоначально возникло(1887).
    Учреждая совет при министре, закон рекомендует совещательный порядок и для отдельных департаментов, т. е. чтобы важные дела рассматривались в общем присутствии департамента, состоящем из директора, вице-директора и начальников отделений. Порядок рассматривания дел здесь одинаков с рассмотрением дел в совете министра.
    В некоторых министерствах есть еще специальные советы, например совет торговли и мануфактур, медицинский, главного управления по делам печати, и другие специальные установления, которые мы укажем в своем месте.
    § 138. Последний вопрос в организация министерств есть вопрос о контроле над министерствами и об ответственности министров. Чтобы контроль над министерствами мог быть осуществлен, для этого необходимо, во-первых, чтобы главноначальствующее лицо, т. е. министр, могло удостовериться в правильности делопроизводства в каждом установлении, находящемся в его ведомстве. Эта цель достигается посредством так называемых ревизий, производство которых рекомендуется законом по каждому департаменту и по всему министерству. Директор обязан производить ревизию дел во всех отделениях департаментов и столов; независимо от этого министр производит ревизию всех департаментов через особо избранных лиц. Но ревизия есть акт, исходящий от самого министра, и составляет, так сказать, домашнее средство министерства.
    Более важным средством является отчетность. Под именем отчетности министерств разумеется обязанность представления известных сведений о положении дел в каждом министерстве. Эти сведения касаются, во-1-х, денежных вопросов – исполнения сметы каждого министерства. По государственной росписи ежегодно отпускаются на каждое министерство определенные суммы и в самой росписи распределяются по отдельным статьям в каждом министерстве, так что каждое министерство имеет специальный бюджет. Отсюда возникает необходимость проверки употребления назначенных сумм на каждый предмет с проверкою, притом необходимости произведенных сумм и правильности траты. Порядок денежной отчетности определялся 160 – 174 ст. учрежд. министерств; но в настоящее время, вследствие преобразования правил отчетности и порядка действий государственного контроля, последний проверяет исполнение росписи другим способом, о котором будет сказано ниже. Во-2-х, министр представляет годовой отчет о состоянии управления вверенной ему части. Отчеты о делах по каждой части управления представляются на усмотрение Государя. Предварительное составление их, на основании ст. 175 и след. ст. учрежд. мин., поручается отдельным департаментам, и уже из департаментских отчетов составляется общий министерский отчет. В отчете должны быть указаны состояние дел за предшествующий год, успехи, сделанные министерством в течение прошлого года, причины, замедляющие исполнение бумаг, результаты новых законоположений, изданных правительством и влияние их на ту или другую часть и т. д. Рассмотрение этих отчетов, по учреждению 1802 г., сосредоточивалось в правительствующем сенате, но Сенат не имел средств проверять отчеты и требовать объяснений от министров. С учреждением государственного совета рассмотрение всеподданнейших отчетов поручалось этому установлению. В настоящее время отчеты представляются на высочайшее усмотрение и рассматриваются предварительно особой комиссией по высочайшему избранию; окончательное же рассмотрение их должно происходить в совете министров. Наконец, в-3-х, от министерств требуются отчеты о видах и предположениях касательно улучшения в различных частях управления. Значение этого вида отчетов довольно неопределенно. Закон говорит так: «успешное управление каждой части предполагает твердый и постоянный план ее усовершения(1888). Это постановление должно понимать в том смысле, что для улучшения каждой части управления необходим предварительный план ее усовершенствования; на этом основании на каждого министра возлагается обязанность составить план будущего управления и представить на высочайшее усмотрение. На министра возлагается обязанность от времени до времени представлять о том, до какой степени представленный план приведен в исполнение. Отчеты этого рода являются, следовательно, средством наблюдения, насколько каждое министерство, независимо от исполнения текущих дел, совершенствует вверенную ему часть, по плану, им составленному и одобренному верховною властью. § 139. От отчетности, которая является только средством надзора за министерствами, должно отличать ответственность министров как средство пресечения злоупотреблений, совершающихся в министерстве. Вопрос об ответственности министров имеет специальную, особенную постановку в отдельных государствах, вследствие чего невозможно провести параллели между ответственностью министров в неограниченных монархиях и ответственностью в государствах конституционных, а потому нам приходится указать здесь не столько пункты сходства между тою и другою ответственностью, сколько пункты различия(1889).
    Ответственность министров в Англии и других конституционных государствах, как известно, явилась орудием ограничения королевской прерогативы в пользу народного представительства. Под влиянием министерской ответственности и выработалось в Англии то положение, что особа короля неприкосновенна и священна, что он не ответствует за действия министерства. Но отсюда возникают и особые права для министров: 1) ни одно распоряжение правительства не может иметь силы, если оно не скреплено министром; 2) скрепа влечет за собою ответственность скрепившего. В государствах конституционных ответственность министров имеет более политический, нежели юридический характер. Министры более ответствуют за направление политики, нежели за законность своих действий. В тех случаях, когда палата возбуждает преследование против министра, хотя бы уголовное, это преследование является скорее оружием партии для низложения противника, нежели актом правосудия. Если мы рассмотрим известнейшие процессы, производившиеся во Франции и Англии, то увидим, что юридическая ответственность министров была более политическим орудием, средством отделаться от противника, нежели средством установления правильного соотношения между законами и распоряжениями, и что палаты не преследовали другой цели. Отсюда само собою понятно и другое положение: юридическая ответственность министров, т. е. возбуждение уголовного преследования против советников короны, имела смысл и значение только до тех пор, пока не установилось правильного влияния палат на дела; до тех пор, пока влияние короны на дела было сильно, а влияние палат слабо, у последних было единственное средство против действий министров – пригрозить уголовным преследованием; но как только установилось правильное влияние палат на решение дел, они не прибегают к уголовному преследованию советников короны, министров,- министерства отвечают пред ними более всего за направление своей политики, и когда политика министерства не одобряется палатою, то министерство падает.
    Само собою разумеется, указанные начала неприменимы к ответственности министров в государствах неограниченных. Если в этих государствах и существует политическая ответственность министров, то она не имеет надобности формулироваться в положениях закона, потому что от монарха зависит устранить министра, которого мнения не соответствуют направлению правительства. Весьма естественно, что монарх не затрудняется устранить министра, все убеждения которого противны существующим установлениям. Таким образом, то, что мы сказали о политической ответственности министров за направление политики в государствах конституционных, в государствах неограниченных не может быть формулировано в законодательстве; такая ответственность составляет, так сказать, негласное средство между неограниченным монархом и его советниками. Поэтому наше законодательство и обращает внимание на юридическую ответственность министров, и прежде всего на предметы ответственности.
    Юридическая ответственность министров, по ст. 251, является в следующих случаях: 1) когда министр превышает пределы своей власти, следовательно, когда он а) издает распоряжение в отмену существующих законов, и б) когда он, миновав установленный порядок, издает распоряжение, требующее рассмотрения его в законодательном порядке; 2) министр ответствует за бездействие власти, или, как говорит закон, «когда министр, оставив власть, ему данную, без действия, небрежением своим попустит важное злоупотребление или государственный ущерб». Из 251 ст. вытекают следующие, весьма важные последствия. Поводы к ответственности по бездействию власти могут возникнуть из рассмотрения действий подчиненного управления, когда окажется, что это управление действует неправильно по вине министра; следовательно, этого рода поводы, сами по себе взятые, не имеют непосредственного отношения к деятельности министра. Поводы самостоятельные могут возникнуть из превышения власти. Здесь мы имеем дело с непосредственными актами министра. Этим объясняется, почему отдел об ответственности министров занимается почти исключительно определением того, что должно считаться превышением власти. Закон, в данном случае, идет путем отрицательным. Высказав общее положение, что министр превышает свою власть, присваивая себе законодательные права, закон обращается к исчислению случаев, когда министр не может считаться превысившим власть. На основании 253 ст.(1890) и след. не считается превышением власти: а) когда министр действовал по уполномочию верховной власти; б) когда он действовал по ст. 195 учр. мин., т. е. когда принял чрезвычайную меру и может объяснить ее настоятельность и невозможность дожидаться предварительного разрешения в установленном порядке, наконец в) когда министр издал распоряжение, служащее к подтверждению законов существующих, или к исполнению их. Указанные постановления имеют в виду, так сказать, формальные определения превышения власти. Другие постановления закона касаются материальной стороны дела – вреда, происходящего от неправильных действий министров. Но в данном случае закон уклоняется от всякого положительного определения. Напротив, он и здесь останавливается на случаях не ответственности министров больше, чем на случаях ответственности. Ст. 255 гласит, что а) вредный закон, хотя бы и предложенный министром, но принятый и утвержденный законодательным порядком, не влечет за собою ответственности министра, потому что утверждение само собою снимает такую ответственность; б) распорядительная мера, предложенная министром, но принятая сенатом, или высочайше одобренная, также не влечет для министра ответственности. Но здесь закон делает оговорку: «разве по обстоятельствам дела было бы сделано умышленное и важное упущение». Смысл этого постановления тот, что министр подвергается ответственности в том случае, если умышленно ввел в заблуждение Сенат или верховную власть. Наконец, в) министр не отвечает за такие распоряжения, которые прямо присланы ему к исполнению и им не скреплены. Таковы определения закона относительно предметов ответственности министра, определения, нельзя не заметить этого, довольно неопределенные. Все постановления об ответственности вращаются, главным образом, около вопроса о превышении власти. Поэтому сила их зависит от точности определения пределов власти министров. Но именно этот вопрос разрешен в учреждении министерств наименее точно. Хотя Сперанский и говорил, что прежнее учреждение министерств отличалось недостатком ответственности, но и им созданное не удовлетворило многих и вызвало жестокие замечания Трощинского(1891).
    Затем, закон говорит о порядке возбуждения ответственности. Ответственность министра может быть возбуждена: 1) жалобами частных лиц, приносимыми Государю через комиссию прошений; впрочем, по смыслу 259 ст. учр. мин., эти жалобы могут быть приносимы и непосредственно Государю; 2) донесениями местных начальств о том, что министр своими распоряжениями побуждает их отступать от законов; 3) производством суда над должностными лицами министерства, когда окажется, что злоупотребления этих лиц были вызваны распоряжениями министра; 4) обозрением губерний, когда окажется, что злоупотребления в губернии зависели от действий министра; 5) рассмотрением отчетов, поступающих на рассмотрение императора; наконец, 6) если откроют в подчиненных ему местах какие-либо злоупотребления, которые находятся в связи с распоряжениями министра. Какое же движение могут получить все эти поводы и заявления? Так как министерства непосредственно подчинены верховной власти, то каждое из таких заявлений о злоупотреблениях министра должно быть представлено на высочайшее усмотрение и получает ход только с высочайшего утверждения, и то в том только случае, когда действия министра привели к важному государственному ущербу и злоупотреблениям. Если Государь сочтет поводы к ответственности заслуживающими уважения, то передает дело на рассмотрение государственного совета. Дело поступает непосредственно в общее собрание, где избирается особая комиссия для производства следствия, которое по окончании его представляется, вместе с мнением комиссии, на высочайшее усмотрение. Мнение государственного совета может иметь двоякие последствия: если окажется, что министр действовал без всякого злого умысла и произвел беспорядок в управлении и государственный ущерб по неспособности к управлению, то он лишается высочайшего доверия и устраняется от должности; если же окажется, что действия министра заключают в себе признаки преступления, то он предается верховному уголовному суду, на основании 1062 ст. уст. уг. суд., причем обвинительный акт составляется на основании следствия комиссии государственного совета, которое играет, таким образом, роль предварительного следствия(1892). Ж. ОРГАНИЗАЦИЯ ОТДЕЛЬНЫХ МИНИСТЕРСТВ § 140. При рассмотрении отдельных министерств мы должны иметь в виду два вопроса: о круге ведомства каждого из них, или о разделении задач между высшими административными установлениями, и о классификации министерств, или о тех группах, в которые могут быть собраны по общности их цели все отдельные отрасли управления. Вопрос о задачах каждого министерства, о круге их ведомства, принципиально должен быть разрешен тем, что министерства соответствуют одной из общих и основных целей, преследуемых государством. Отсюда понятно, что развитие отдельных управлений находится в теснейшей связи с процессом уяснения этих целей в самом государстве. Самыми элементарными задачами государства являются: 1) внешние его сношения с другими державами, с целью обеспечения взаимных выгод, обеспечения своей безопасности и благосостояния путем мирным, посредством переговоров, следовательно, задача внешних сношений или, так называемых, иностранных дел; 2) организация внешней и внутренней безопасности – организация военных сил, которая, согласно средствам войны, распадается на морскую и сухопутную, следовательно, задача организации военно-сухопутных и военно-морских сил; 3) задача финансовых средств, которыми должно располагать государство для своего существования, также составляет элементарную задачу государственного управления; сюда относятся изыскание, упорядочение и употребление всех источников государственных доходов; наконец 4) государство с самого момента своего появления, по отношению к обществу исполняет также элементарную задачу, вытекающую из общей идеи охранения мира внутри – правосудие, первоначально являющееся в виде самосуда. Эти четыре задачи уясняются сами собой, при рассмотрении коренных целей государства, они определяются условиями внешней и внутренней безопасности и внутреннего мира. И действительно, эти части управления издавна получали определенную организацию. Если иметь в виду только указанные задачи, то можно сказать, что государственная администрация имеет целью обеспечение существования государства, поддержание внутреннего мира и доставление правительству материальных средств. Но затем, с большим развитием государства, оно берет на себя ряд задач, которые касаются внутреннего благосостояния, развития умственного, нравственного и экономического благосостояния целого общества. Эта совокупность обширных задач получает название внутреннего управления. Под внутренним управлением разумеют совокупность тех мер, которыми государство содействует осуществлению целей умственного, нравственного и экономического благосостояния общества; таковы предметы: народного просвещения, управления путей сообщения, содействия земледелию, торговле, промышленности и т. д. Эти задачи получают осуществление свое в новейшее время, когда государство поняло свою задачу в отношении к обществу гораздо шире, чем оно понимало ее в прежнее время(1893).
    § 141. Наши министерства образовались чисто путем практическим, т. е. путем разделения между отдельными министрами разных государственных коллегий, приблизительно сродных по своему назначению. Таких частей управления признано было 8: военно-сухопутных и морских сил, иностранных дел, юстиции, внутренних дел; финансов, коммерции и народного просвещения(1894). 1810 г. 25 июля(1895) последовало новое разделение государственных дел; тогда уже признано пять главных групп, на которые разделяются министерства: 1) внешние сношения – министерство иностранных дел, 2) устройство внешней безопасности – министерство военно-сухопутных и военно-морских сил, 3) устройство государственной экономии, 4) устройство суда гражданского и уголовного – министерство юстиции и 5) устройство внутренней безопасности – министерство полиции. Все эти министерства соответствуют, по мысли законодателя, рубрикам государственных задач. Самое непонятное – группа государственной экономии. Экономия понимается в данном случае в самом обширном смысле, т. е. в смысле всех установлений, предназначенных для государственного хозяйства и для содействия благосостоянию народному. Сюда относились: министерство финансов, министерство народного просвещения, ревизия государственных счетов и главное управление путей сообщения; потом сюда же прибавлено было главное управление духовных дел иностранных исповеданий. Таким образом государственная экономия обнимала собою значительное число министерств. Вообще же можно сказать, что здесь сосредоточены были два разряда государственных дел: то, что можно назвать целями государственного хозяйства – министерство финансов, государственное казначейство, ревизия государственных счетов, и то, что можно назвать внутренним управлением – министерство внутренних дел, главное управление почт и т. д. Что касается министерства полиции, то и оно может быть отнесено к министерству государственной экономии. Несмотря на внесение большего порядка в разделении министерств в настоящее время, нельзя провести строго теоретических начал в учреждении отдельных министерств. Задачи, преследуемые отдельными министерствами, носят довольно смешанный характер, почему разделение их на группы представляется неудобным. Поэтому, не увлекаясь желанием группировать министерства по научным соображениям, мы представим группировку министерств приблизительно к группировке их в 1810 году, сохранившей значение до настоящего времени; при этом мы будем иметь в виду замечание, сделанное нами относительно группы «государственной экономии», т. е., что под нею разумеется, с одной стороны, совокупность учреждений для государственного хозяйства, а с другой – совокупность учреждений, приноровленных для целей внутреннего управления. Но из этого никак не следует, чтобы министерства представляли свою задачу в чистом виде; например министерство финансов приноровлено к целям государственного хозяйства, т. е. к попечению об источниках государственных доходов и наблюдению за точным передвижением государственных сумм; но в нем мы найдем попечение о развитии торговли, так что в одном министерстве соединены два – министерство финансов и министерство торговли. То же встречается и в других министерствах.
    1) Министерство иностранных дел
    § 142. Оно заведует внешними сношениями страны. Задача, преследуемая Министерством иностранных дел, относится к числу элементарных. Отсюда понятно, что государство наше еще до учреждения министерства иностранных дел имело установление, предназначенное для дипломатических целей. Еще в московский период существовал для этих целей посольский приказ, хотя надобно сказать, что он предназначен был отчасти и для внутреннего управления, и в его ведении находились пограничные провинции, которые вновь присоединялись к России, напр. Сибирь, Малороссия, иногда царства Казанское и Астраханское(1896). В ряду других московских приказов, Посольский приказ занимал чрезвычайно видное место и легко мог быть преобразован в коллегию иностранных дел в царствование Петра Великого, которая сохранялась с некоторыми изменениями до самого учреждения министерств(1897). Она получила образование министерства в 1811 г. Впрочем, коллегия иностранных дел продолжала свое существование до 1832 года. В этом году последовало существенное преобразование министерств. Именно, 1) упразднена коллегия иностранных дел; 2) учрежден совет министерства; 3) к существовавшему уже Азиатскому департаменту прибавлено три новых: а) внутренних сношений, б) внешних сношений; в) хозяйственных и счетных дел. Последняя реформа министерства иностранных дел относится к 1868 г.(1898). Общие задачи министерства иностранных дел определяются следующим образом: 1) оно предназначено для веде