Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 г.

ЧИСТЯКОВ О.И. КОНСТИТУЦИЯ РСФСР 1918 ГОДА
(Чистяков О.И. Конституция РСФСР 1918 года. (изд. 2-е, перераб.) – «Зерцало-М», 2003 г.)

ВВЕДЕНИЕ
Конституция РСФСР 1918 г. – первая Советская Конституция, первый в истории Основной Закон социалистического государства. Она подвела итог начальному периоду строительства Советского государства, закрепила завоевания Великой Октябрьской социалистической революции. Конституция 1918 г. явилась юридической базой текущего законодательства, на ее основе развивались Советское государство и право в последующие годы. Конкретная историческая обстановка побуждала создавать новые конституционные законы, дополняющие и развивающие первую Советскую Конституцию. Тем не менее основные принципы ее оставались в силе всю эпоху построения социализма и даже позже.
Основной Закон 1918 г. закреплял общественные отношения, общественный и государственный строй, сложившиеся в результате победы Октябрьской революции. Вместе с тем особенностью первой Советской Конституции было провозглашение и определенных программных положений. Она не только фиксировала уже завоеванное, но и ставила некоторые важнейшие задачи на будущее: уничтожение всякой эксплуатации человека человеком, полное устранение деления общества на классы (ст. 3), создание действительно свободного, полного и прочного союза трудящихся всех наций России (ст. 8) и др.
V Всероссийский съезд Советов, принявший Конституцию, поручил наркомату просвещения «ввести во всех без изъятия школах и учебных заведениях Российской Республики изучение основных положений настоящей Конституции, а равно и их разъяснение и истолкование» . В соответствии с этим появилась литература об Основном Законе страны. Нужно было довести до сознания каждого гражданина всю глубину идей, заложенных в Конституции.
В.И. Ленин отмечал и громадное пропагандистское значение нашей Конституции для трудящихся зарубежных стран. Он говорил, что Конституция «имеет несчастье более чем миллиарду жителей земли, принадлежащих к колониальным, зависимым, угнетенным, неполноправным народностям, больше нравиться, чем «западноевропейская» и американская конституция буржуазно-»демократических» государств, укрепляющая частную собственность на землю и капитал, т.е. укрепляющая гнет немногочисленных «цивилизованных» капиталистов над трудящимися своих стран и над сотнями миллионов в колониях Азии, Африки и пр.» .
Одной из первых отозвалась на принятие Конституции Н.К. Крупская. Уже в 1918 г. вышла в свет ее брошюра «Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» . Работа была рассчитана на широкие трудящиеся массы. Она разъясняла преимущественно основные положения Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а также вопросы конституционных прав и обязанностей граждан. Аналогичные цели преследовала и брошюра Н. Глебова «Наш Основной Закон», построенная в форме постатейного комментария к Конституции . В 1919 г. увидел свет комментарий Е. Энгеля «Конституция Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». В 1918-1921 гг. в журналах появляются статьи, посвященные главным образом отдельным вопросам Конституции. Были опубликованы также учебные курсы . Первой большой научной работой по проблеме явилась книга Г.С. Гурвича «История Советской Конституции» (М., 1923). В отличие от всех предыдущих работ в ней анализируется история создания закона. Книга написана в научном плане, в ней последовательно и порой скрупулезно прослеживается ход работы над проектом Основного Закона . Главное внимание автор уделяет деятельности Конституционной комиссии ВЦИК. Особую ценность книге придает опубликование в ней подготовительных материалов и проектов Конституции. Они и по сей день представляют практический интерес для историка.
В 30-е годы внимание к первой Конституции РСФСР привлекается преимущественно в связи с разработкой новой Конституции Союза и двадцатилетием Основного Закона 1918 г. В это время можно отметить две тенденции в исследовании рассматриваемой проблемы. Одна тенденция – углубленное изучение отдельных вопросов истории первой Конституции РСФСР. Интересна в этом плане статья А. Королевой «Конституция 1918 г. и борьба с левыми эсерами» , в которой анализируется отношение левых эсеров к принципиальным идеям большевистской партии, отраженным в Основном Законе. Вопросу проведения в жизнь первой Советской Конституции посвящена статья В. Аверьева «Перестройка местных органов власти в связи с принятием Конституции 1918 г.» . В статье того же автора «Три конституции РСФСР» рассматривается, как разрешались проблемы соотношения социализма и государства, экономической основы социалистического государства, развития советской федерации в Основных Законах РСФСР 1918, 1925 и 1937 годов .
Наряду с этим в литературе 30-х годов появляется и другая тенденция – искажение истории создания Конституции РСФСР 1918 г. в связи с распространением культа личности Сталина. Это имеет место в статье Х. Либман «О первой Советской Конституции», опубликованной в 1935 г. в сборнике «Об изменениях Советской Конституции» . В том же году Х. Либман поместила статью в журнале «Советское строительство», в которой проект, разработанный Конституционной комиссией ВЦИК, она называет сталинским проектом . Ту же линию Х. Либман проводит и в юбилейной статье «Советская Конституция за двадцать лет» .
Конец 40-х годов знаменуется появлением крупных работ по истории первой Советской Конституции. Это, прежде всего, большая статья В. Шураева «Разработка Конституции РСФСР 1918 года (апрель-июнь 1918 г.)» .
Монография С.Л. Ронина «Первая Советская Конституция (к истории разработки Конституции РСФСР 1918 года)» (М., 1948) является фундаментальным трудом. Автор начинает исследование темы с анализа конституционных планов буржуазного Временного правительства, приводя интересные, малоизвестные данные. Это позволяет показать принципиальную противоположность буржуазного и советского конституционного строительства. Конституционная комиссия ВЦИК высказалась за кодификационный метод составления Конституции, т.е. за разработку ее на базе обобщения уже имеющегося нормативного материала и практики государственного строительства. Исходя из этого С.Л. Ронин исследует советское законодательство со II Всероссийского съезда Советов, рассматривая его как проявление революционного творчества масс, составляющего основной источник Конституции. Автор показывает необходимость создания Основного Закона, выявившуюся к весне 1918 г. В книге достаточно подробно и обстоятельно освещается работа Конституционной комиссии ВЦИК и ее подкомиссий.
Годом позже вышла большая книга Д. Чугаева «Первая Конституция Советского государства» (М., 1949), посвященная истории создания Основного Закона РСФСР. Д. Чугаев строит свою работу в общеисторическом плане. Он начинает исследование непосредственно с III Всероссийского съезда Советов. В книге много внимания уделено исторической обстановке, общему историческому фону, на котором проходила работа по созданию Конституции. Анализа самого Основного Закона Д. Чугаев не дает. В связи с тридцатилетием первой Советской Конституции были опубликованы также работы А.И. Лепешкина и С.С. Кравчука . В работах, опубликованных в 40-х годах, продолжает сказываться та же тенденциозность в освещении людей и событий, которая начала складываться еще до Отечественной войны.
Новый этап в изучении первой Советской Конституции начался после XX съезда КПСС. Первоначально, правда, дело ограничилось небольшими работами. Это статьи Я.М. Фогеля «Историческое значение первой Советской Конституции – Конституции РСФСР 1918 г.» , А.И. Кима «Первая Советская Конституция и принцип всеобщих выборов для трудящихся» , С.С. Кравчука «Основные принципы первой Советской Конституции» и др. Наиболее крупной работой в это время явилась брошюра В.Г. Филимонова .
Некоторые исследования были посвящены отдельным вопросам подготовки Основного Закона РСФСР. Это статьи А.И. Кима «О роли народных масс в создании первой Советской Конституции» , С.С. Кравчука «Ленинские принципы Советской Конституции, установленные II Всероссийским съездом Советов» , А.И. Лепешкина «Ленин – творец первой Советской Конституции» .
В июле 1958 г. состоялась совместная научная сессия Института права Академии наук СССР и Всесоюзного института юридических наук, посвященная сорокалетию первой Советской Конституции. Ее материалы изданы отдельным сборником . На сессии были заслушаны доклады М.Г. Кириченко и С.Л. Ронина, а также сообщения по отдельным проблемам. Доклад С.Л. Ронина был посвящен преимущественно пересмотру установившейся в 30-40-х годах концепции о роли Сталина в создании Конституции, было показано значение теоретической и практической деятельности В.И. Ленина для подготовки первого Основного Закона Советского государства. В 1979 г. вышло 3-е издание «Истории национально-государственного строительства в СССР». В отличие от первых двух изданий этой книги и всей предшествующей литературы здесь впервые дается правильная оценка работы Конституционной комиссии ВЦИК.
Серьезное внимание Конституции 1918 г. уделили учебники по советскому государственному праву. Так, в учебнике Я.Н. Уманского обращено внимание на источники Конституции. Специальный параграф посвящен истории создания Конституции и анализу ее основных положений. А.И. Лепешкин рассматривает Основной Закон 1918 г. не отдельно, а обобщенно – вместе с конституциями других советских республик, созданными на базе российской. В учебнике 1980 г. по советскому государственному праву также говорится о Конституции РСФСР 1918 г., создание которой освещается, к сожалению, с прежних, неправильных позиций . В той или иной мере касаются Конституции РСФСР 1918 г. и авторы работ, посвященных более широким темам .
Неоднократно выходили научные публикации текста Конституции РСФСР 1918 г. с предисловиями и комментариями. Среди них можно назвать сборники документов «Первая Советская Конституция» (М., 1938), «История Советской Конституции» под ред. С.С. Студеникина (М., 1957). Очень удобен в пользовании справочник «Советские конституции» (М., 1963). Текст Конституции можно также найти в сборниках «Декреты Советской власти». Т. II (М., 1959), «Съезды Советов Союза ССР, союзных и автономных советских социалистических республик». Т. I (М., 1959), в учебном пособии «Отечественное законодательство XI-XX веков. Ч. II» (М., 1999) и др.
Таким образом, по теме существует довольно обширная литература. Однако нельзя не отметить отсутствие монографических исследований, охватывающих ее в целом, и отдельные аспекты проблемы разработаны отнюдь не исчерпывающе. Так, весьма в общих чертах исследованы источники Конституции. Неполно, с наслоениями, вызванными эпохой, описана история создания Основного Закона. Попытку решения этих задач я сделал в первом издании настоящего пособия, вышедшем в 1984 г., а также в учебниках по истории отечественного государства и права.
Зарубежные авторы сравнительно мало интересовались первой Советской Конституцией. Даже работы, посвященные специально Октябрьской революции, умалчивают о Конституции .
Думается, что такая тенденция названных авторов не случайна. Они заинтересованы в том, чтобы подчеркнуть разрушительную сторону революции, ее «беззаконность». Как утверждал американский профессор А. Мейер, один из руководителей Русского исследовательского центра, якобы, «в первые годы существования советской власти большевики считали, что законы и суды – это характерные институты ненавистного им прошлого. Они считали, что эти институты вскоре исчезнут…» . Автор пытается, таким образом, выдать большевистское отрицание буржуазной законности за отрицание законности вообще. Между тем общеизвестно, что большевистская партия с самого начала боролась за установление социалистической законности, что советские суды стали создаваться с первых дней советской власти и т.д.
Возможно, что Мейер хочет выдать взгляды отдельных советских юристов того времени, действительно полагавших, что всякое право после революции должно отмереть сразу или почти сразу, за взгляды Коммунистической партии. Но эта ошибочная концепция никогда не была официальной линией партии. Достаточно посмотреть Программу РКП (б), чтобы в этом убедиться. Общеизвестны неоднократные выступления В.И. Ленина, подчеркивавшего необходимость строжайшего соблюдения социалистической законности, специальные нормативные акты, а также вся деятельность Советского государства, направленная на осуществление ленинского принципа.
Нельзя, однако, сказать, что Конституция РСФСР 1918 г. полностью игнорируется зарубежными авторами. В работах по истории СССР, истории КПСС, советскому государственному праву, социологии нередко затрагиваются ее отдельные вопросы.
Тот же Мейер обращается к первой Советской Конституции, чтобы покритиковать принцип демократического централизма, советскую избирательную систему. О. Юрченко использует Конституцию 1918 г., чтобы «опровергнуть» федеративный характер РСФСР . Вопросы федерации занимают и английского историка Л. Шапиро . Не утруждая себя особыми доказательствами, он видит в Конституции 1918 г. отступление от принципов советской национальной политики, установленных в первые месяцы революции. Своеобразно подходит к теме профессор Делаварского университета В. Кирхнер. Он безоценочно излагает содержание Конституции, давая возможность американскому читателю самому сделать соответствующие выводы . Наибольшее, пожалуй, внимание уделяет Конституции 1918 г. английский ученый Э. Карр. В его работе «История Советской России», вышедшей в Лондоне в 1950-1952 гг. и переведенной на русский язык в 1990 г., Конституции РСФСР посвящен специальный большой параграф, достаточно объективный, хотя и с некоторыми неточностями . Специальный раздельчик о первой Советской конституции имеется и в интересной книге итальянского историка Д. Боффа «История Советского Союза» . Сравнительно недавно у нас была переведена старая, но ценная книга известного английского философа и социолога Б. Рассела. Автор в 1920 г. побывал в России, поездил даже по ее глубинке и изучил действие Конституции на практике. Книга написана объективно и даже тепло, но с определенным непониманием происходивших событий. Главное внимание автора сосредоточено на избирательной системе, зафиксированной в Конституции 1918 г., и ее практической реализации . Любопытно касается первой Советской конституции Р. Такер в работе, посвященной И.В. Сталину. Известно, что Сталин сыграл заметную роль в создании этой Конституции, но Такер отмечает лишь формулирование им ст. 11 Основного закона .
Очень любопытно отнесся к Конституции РСФСР А. Каппелер в книге, посвященной национальному вопросу в России. В этой достаточно большой работе автор сумел вообще не заметить Конституцию 1918 г., несмотря на то, что в ней, как известно, формулируются основные принципы советской национальной политики и закрепляется федеративное устройство России . Но особенно удивительно большое сочинение известного американского советолога Р. Пайпса «Русская революция». В этом двухтомном издании нашлось место для Основных государственных законов Российской империи в редакции 1906 г., которые автор называет то конституцией, то полуконституцией, то неконституцией, отмечая, что царь и его окружение рассматривали их именно в этом последнем качестве. Но в книге начисто отсутствуют анализ и даже упоминание о действительно первой российской Конституции, Основном законе 1918 г. Не говорится о ней и в новейшей работе Р. Пайпса «Россия при большевиках» .
Главным источником при изучении Конституции РСФСР 1918 г. является, конечно, сам текст Основного Закона. Однако вся глубина его содержания не может быть понята при простом догматическом толковании. Следует вскрыть историческую обстановку, в которой возникали те или иные нормы Конституции, источники, из которых законодатель черпал идеи и принципы.
В связи с этим особую роль играет изучение материалов Комиссии ВЦИК по выработке проекта Конституции, хранящихся в фонде 6980 Государственного архива Российской Федерации (ГА РФ). Фонд содержит протоколы заседаний Комиссии ВЦИК, разного рода подготовительные материалы, в том числе фрагменты проектов Конституции. К сожалению, до нас дошли не все материалы работы Комиссии, а дошедшие весьма несовершенны с точки зрения технической.
Для полного анализа темы понадобились и другие архивные фонды.
Ценные материалы дает периодика исследуемого периода. Работа Конституционной комиссии ВЦИК проходила гласно. О ней докладывалось на сессиях ВЦИК, ее материалы публиковались в печати. Это позволило в определенной мере восполнить пробелы, образуемые нехваткой архивных документов.
Эпоха Октябрьской революции и создания Советского государства нашла отражение в многочисленных документальных публикациях. Материалы, в них содержащиеся, имеют также большое значение и для анализа источников Конституции, и для показа практики применения ее институтов и норм.
Особую роль играет изучение текущего советского законодательства как доконституционного, так и издававшегося на основе, во исполнение и в развитие Конституции РСФСР 1918 г. Это законодательство содержится в официальном «Собрании узаконений и распоряжений рабочего и крестьянского правительства» (СУ РСФСР) и в ценнейшем научном многотомном издании «Декреты Советской власти» .
Настоящее пособие соответствует программе курса истории отечественного государства и права. В высших юридических учебных заведениях Конституции РСФСР 1918 г. отводится серьезное место на семинарских занятиях.
Работа построена в соответствии с планом семинарских занятий, применяемым на юридическом факультете МГУ. Представляется, что такая схема позволяет успешно изучить первую Советскую Конституцию и подготовить студента к освоению следующих тем.
В работе использована литература, привлекались новые материалы, взятые из архивов, периодической печати соответствующего времени, а также из опубликованных сборников документов и материалов. Автор стремился исправить ошибочные и неточные положения, имеющие по тем или иным причинам место в литературе.
ГЛАВА I. СОЗДАНИЕ КОНСТИТУЦИИ РСФСР
Октябрьская революция, покончив с феодальными пережитками, положила начало ликвидации капиталистических отношений, которые нельзя было устранить сразу.
Захватив власть, пролетариат приступил к ломке старого и созданию принципиально нового общественного строя.
Революция не смогла сразу уничтожить прежнюю классовую структуру, но она произвела в ней принципиальные изменения. Были сделаны первые шаги к ликвидации эксплуататорских классов. Это отнюдь не означает физического уничтожения эксплуататоров, что пытаются приписать большевикам буржуазные идеологи. Сущность процесса уничтожения эксплуатации и эксплуататоров состоит в упразднении частной собственности на средства производства .
Декрет о земле, отняв у помещиков землю, лишил их экономической основы, что и означало ликвидацию этого класса, хотя практически она была проведена не в первые недели революции, а несколько позже.
Сложнее дело обстояло с буржуазией. Ленин говорил о необходимости использовать буржуазию, ее силы в интересах построения социализма, пока рабочий класс сам не научился управлять производством. Однако положение буржуазии теперь принципиально отличалось от дореволюционного. В ходе революции она полностью была лишена политической власти. Постепенно подрывалось и ее экономическое господство. На предприятиях был установлен рабочий контроль, а с ноября 1917 г. началась национализация промышленности.
В результате революции был потеснен и третий эксплуататорский класс России – кулачество. Произошла его частичная экспроприация.
Следовательно, прежние господствующие классы перестали быть таковыми. Политическое руководство обществом перешло в руки пролетариата, идущего в союзе с беднейшим крестьянством.
Политическое господство пролетариата осуществлялось, прежде всего, через создаваемый аппарат Советского государства. Его строительство успешно шло уже в первые месяцы после Октябрьского вооруженного восстания. К началу 1918 г. в основном были созданы высшие органы власти и управления, пришедшие на смену сломанному революцией механизму буржуазно-помещичьего государства.
Октябрьская революция, начавшись в центре, победоносно распространялась по стране. К 10 января 1918 г. – к открытию III Всероссийского съезда Советов – Советская власть была установлена в 51 губернском и областном центрах. Это составляло более 2/3 всех губернских городов, если не считать оккупированных германо-австрийскими войсками. Характерно, что только в 14 из этих городов власть пришлось брать вооруженным путем. Не случайно В.И. Ленин называл распространение Советской власти по стране триумфальным шествием. Сравнительная легкость победы пролетарской революции показала, насколько она назрела, насколько прогнил старый мир и насколько сильны были трудящиеся массы, сплоченные Коммунистической партией. В.И. Ленин по этому поводу говорил: «…Везде мы побеждали с необыкновенной легкостью именно потому, что плод созрел, потому, что массы уже проделали весь опыт соглашательства с буржуазией. Наш лозунг «Вся власть Советам», практически проверенный массами долгим историческим опытом, стал их плотью и кровью» .
Определенные достижения можно отметить к началу 1918 г. и в сфере организации государственного единства. Их основой явились первые шаги Советского государства в сторону разрешения национального вопроса, раскрепощения народов России.
Великий Октябрь внес коренные изменения в положение нерусских национальностей, он положил начало разрешению национального вопроса в нашей стране.
Национальное движение было одним из революционных потоков, слитых Коммунистической партией воедино для победы революции. Эта партия еще до революции включила в свою программу важнейшие требования по национальному вопросу. Придя к власти, она немедленно стала проводить их в жизнь. Уже обращение «Рабочим, солдатам и крестьянам», принятое II Всероссийским съездом Советов, заверяло народы России, что Советская власть обеспечит всем нациям, населяющим Россию, подлинное право на самоопределение. Это обещание было проведено в жизнь в первые же дни Советской власти. Документом громадной политической важности явилась Декларация прав народов России, принятая 2 ноября 1917 г.
Отмечая, что освобождение народов России должно быть проведено решительно и бесповоротно, Декларация закрепляла основные принципы национальной политики, которые Совет Народных Комиссаров решил положить в основу своей деятельности. Это такие принципы, как равенство и суверенность народов России, право их на самоопределение вплоть до отделения, отмена всех и всяких национальных и национально-религиозных ограничений и привилегий, свободное развитие национальных меньшинств.
На основе Декларации развернулась практическая работа Советского государства по раскрепощению народов России. В целях ее лучшей организации с первых же дней существования Советской власти создается специальный орган – Народный комиссариат по делам национальностей, образованный вместе с другими наркоматами постановлением II Всероссийского съезда Советов.
Важным средством решения национального вопроса должно было стать национально-государственное строительство. Советское государство родилось, в принципе, как унитарное. Однако вскоре после Октября возникла тенденция к усложнению формы его государственного единства, вытекающая из многонационального характера Советской России и политики Коммунистической партии, направленной на разрешение национального вопроса путем предоставления народам широкого права на самоопределение.
Успехи, которых добилась Советская власть к началу 1918 г., следовало закрепить в обобщающем конституционном законе, отражающем основные проблемы жизни Советского государства – изменения в общественном устройстве, строительство государственного механизма, назревающие изменения в форме государственного единства. Вместе с тем создавать развернутую, полную Конституцию было еще рано.
Дело в том, что ломка старого общественного строя только началась. Старое землевладение, упраздненное юридически еще декретом о земле, нужно было сломать практически. Национализация коснулась пока отдельных предприятий, социалистическая промышленность делала лишь первые шаги. Хотя высшие органы власти и управления были уже образованы, считать их организацию завершенной было еще нельзя. До января 1918 г. был лишь один Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, выступивший как орган Советской власти. Но и этот съезд носил чрезвычайный, учредительный характер. Правительство, созданное II съездом Советов, в постановлении об его образовании именовалось временным, «впредь до созыва Учредительного собрания». Акты, издаваемые органами Советской власти, также содержали оговорку «впредь до Учредительного Собрания» (например, Декрет о земле, декрет СНК «О порядке утверждения и опубликования законов» и др.). Учредительное собрание было упразднено лишь в начале января 1918 г. Аппарат наркоматов еще создавался. Только в январе был ликвидирован организованный массовый саботаж чиновничества . Первоначальная структура наркоматов в целом сложилась к середине февраля 1918 г. Карательные органы находились в стадии строительства. Красная Армия еще не была создана.
Далеко не завершилось установление Советской власти на местах. Почти треть губернских центров находилась в руках контрреволюции. Даже там, где победили Советы, они не всегда имели всю полноту власти. Хозяйственное управление на местах в большой мере находилось еще в руках старых органов земского и городского самоуправления. До января 1918 г. городские думы были ликвидированы лишь в четырех крупных городах, процесс этот закончился весной 1918 г. Ликвидация губернских земств началась в январе, а в большинстве волостных земских органов – в январе-феврале.
Революция раскрепостила народы России, но вопрос о лучшей форме их государственного существования еще не был решен. Новая форма государственного единства была в стадии разработки.
Наконец, и внешняя обстановка была весьма напряженной. Переговоры о мире с Германией велись, но шли отнюдь не гладко. Во всяком случае состояние войны не прекращалось.
Исходя из всего этого большевики решили создать краткий конституционный закон, закрепляющий наиболее важные победы Октябрьской революции. Таким законом явилась Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Декларация была написана В.И. Лениным и тщательно отредактирована им. Первоначально ее проект был поставлен на обсуждение ВЦИК и принят 3 января 1918 г. Для окончательного редактирования Декларации была избрана комиссия.
5 января, на заседании Учредительного собрания, Я.М. Свердлов огласил Декларацию. Большевики предложили первым пунктом повестки дня Собрания поставить Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, но правое большинство Учредилки отклонило это предложение.
Тогда большевики, ожидавшие, конечно, такой реакции, внесли Декларацию на обсуждение III Всероссийского съезда Советов – единственного органа, правомочного решать столь важные конституционные вопросы. Вариант, подготовленный к съезду, был несколько изменен. В частности, из него уже были выброшены все упоминания об Учредительном собрании. Но и на съезде Советов Декларация принималась в борьбе с оппозицией. При обсуждении Декларации прав 11-12 января 1918 г. основным предметом споров был вопрос о власти. При обсуждении доклада Я.М. Свердлова о Декларации борьба развернулась вокруг Учредительного собрания по вопросу о большевистском и мелкобуржуазном понимании демократии и диктатуры .
Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа была принята на третьем заседании съезда 12 января 1918 г. Однако, поскольку III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов объединился со съездом Советов крестьянских депутатов, Я.М. Свердлов поставил Декларацию на голосование еще раз – на заключительном заседании 18 января 1918 г. Таким образом, можно сказать, что Декларация трижды принималась наиболее авторитетными советскими органами. И это не случайно, ибо она явилась по существу малой Конституцией Советского государства.
Действительно, в ней нашли отражение основные конституционные вопросы. Декларация закрепляла основы общественного строя – национализацию земли, переход к национализации промышленности, переход всех банков в собственность государства, всеобщую трудовую повинность, ставила задачу уничтожения эксплуатации человека человеком.
В Декларации фиксируются основы государственного строя. В п. 1 ее говорится: «Россия объявляется Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Вся власть в центре и на местах принадлежит этим Советам». Закон закрепляет также лишение эксплуататоров политической власти: «III Всероссийский съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов полагает, что теперь, в момент решительной борьбы народа с его эксплуататорами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти» .
Декларация по-новому решала вопрос о форме государственного единства Советской России. Пункт 2 гласил: «Советская Российская республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик». Закон не устанавливал при этом конкретной формы федерации. В нем специально отмечалось: «Стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях».
В Декларации отмечались также основные принципы советской внешней политики – борьба за мир, против колониального угнетения, за осуществление права наций на самоопределение в международном масштабе.
Таким образом, данный закон в течение определенного времени мог выполнять функции Конституции.
Г.С. Гурвич еще в 1923 г. высказывал мнение, что «первоначальной Конституцией Советской Республики» надо считать не одну Декларацию, а ее в совокупности с резолюцией «О федеральных учреждениях Российской Республики», также принятой III Всероссийским съездом Советов. При этом Г.С. Гурвич ссылался на слова И.В. Сталина, полагавшего, что упомянутая резолюция содержала общие основы будущей Конституции . Если даже согласиться с такой оценкой И.В. Сталиным документа, им подготовленного, то и тогда речь идет об основах будущей Конституции, а не о конституционном значении самой резолюции. Однако и в этом случае сталинская оценка названного акта представляется преувеличенной. Дело в том, что резолюция – весьма небольшой закон (всего семь пунктов), посвященный узкому вопросу – общей характеристике органов власти и управления РСФСР. К тому же она является не самостоятельным, а производным от других актом. Пункт 1 резолюции почти текстуально повторяет п. 2 ч. I Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа (провозглашение федерации), а п. 5 связан с ч. IV Декларации (установление федеративных отношений между центром и национальными районами), дополняя ее лишь техническими положениями (порядок оформления отношений). Пункты 2-4 резолюции, кратко говорящие о высших органах власти РСФСР, представляют собой некоторое развитие постановления «Об образовании рабочего и крестьянского правительства», принятого II Всероссийским съездом Советов. И.В. Сталин, предрекая большое будущее идеям резолюции, в то же время заявил, что она «не является законом». Это, может быть, тоже не совсем точно, ибо резолюция, конечно, была законом и даже в какой-то мере конституционным, но отнюдь не частью Конституции.
Таким образом, первой, малой, краткой, Конституцией РСФСР явилась ленинская Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Ставить вопрос о развернутом Основном Законе в условиях января 1918 г. партия большевиков не собиралась.
Об этом хорошо свидетельствуют протоколы заседаний Центрального Комитета РСДРП(б) за декабрь 1917 г. – январь 1918 г. Они показывают, какие вопросы были наиболее актуальны в это время: Учредительное собрание и мирные переговоры с Германией. Вопрос о подготовке Конституции ни разу и ни в какой форме не поднимался . Поэтому вряд ли можно согласиться с Г.С. Гурвичем, полагавшим, что «необходимость в таком Основном Законе ощущалась большевиками» уже на III съезде Советов . Г.С. Гурвич ссылался на мнение Я.М. Свердлова, но председатель ВЦИК говорил о необходимости Конституции на V съезде Советов применительно к обстановке середины 1918 г., а не его начала. Что же касается мнения большевиков по этому вопросу на III съезде, то здесь можно привести слова И.В. Сталина, не оставляющие сомнений: «Пока еще не кончилась борьба между двумя политическими течениями: националистической контрреволюцией, с одной стороны, и Советской властью – с другой, до тех пор не может быть речи об отчеканенной Конституции, ясно и точно определяющей все детали государственного устройства советских республик». Нетрудно заметить, что Сталин отмечает лишь одну из причин невозможности создания Конституции в январе 1918 г.
Тем не менее на III Всероссийском съезде Советов проблема Конституции была затронута. И произошло это как раз при принятии резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики».
15 января 1918 г. И.В. Сталин выступил на съезде с докладом по национальному вопросу. Он разоблачил антинациональную политику царизма и Временного правительства, изложил основные принципы деятельности Советской власти по раскрепощению народов, вскрыл сущность национальных противоречий после Октября, проявляющихся в стремлении национальной буржуазии увести трудящихся от Советской власти. В заключение оратор предложил проект резолюции о федеральных учреждениях. Ни в докладе, ни в развернувшихся по нему прениях не говорилось о Конституции. Прения, естественно, вращались вокруг основного стержня – национального вопроса. Правый эсер Львович-Давидович обвинял большевиков в том, что они, якобы, проводят централизаторскую политику; анархист Ге, наоборот, утверждал, что «после победного исхода классовой борьбы вопрос национальный сам собой отпадает». Левый эсер Трутовский поддержал в принципе большевистскую идею самоопределения наций . При принятии резолюции Трутовский от имени своей партийной фракции заявил, что левые эсеры будут голосовать за проект, предложенный Сталиным .
Но вот тут-то, в заключительной части обсуждения доклада И.В. Сталина, возник вопрос о Конституции.
С легкой руки первого исследователя истории Основного Закона РСФСР Г.С. Гурвича установилась традиция считать, что III съезд Советов поручил ВЦИК подготовить проект Конституции. Исходя из своей концепции необходимости Конституции в январе 1918 г., Г.С. Гурвич утверждал, что съезд возложил «на ЦИК определенную обязанность выработать Основной Закон в ближайшее время» . Авторы справочника «Советские конституции» говорят еще определенней: «III Всероссийский съезд Советов поручил ВЦИК подготовить к очередному Всероссийскому съезду Советов проект Конституции РСФСР» .
Коллективная работа Института истории АН СССР «Советы в первый год пролетарской диктатуры», правильно пересказывая постановление III съезда Советов, толкует его, однако, в духе названных ранее авторов .
Как же было в действительности? Заговорил о Конституции впервые И.В. Сталин. В заключительном слове по докладу о национальном вопросе, желая подчеркнуть ограниченное значение резолюции о федеральных учреждениях, он заявил, что резолюция «намечает лишь общие основы будущей Конституции Российской Федеративной Республики», которую создавать еще рано, что эти «общие основы» «будут переданы для подробной разработки Центральному Исполнительному Комитету и представлены на окончательное утверждение ближайшему съезду Советов». Как видим, речь шла о разработке не проекта Конституции, а лишь неких «общих основ» ее, намеченных в резолюции, т.е., очевидно, вопроса о федерации и ее органах. Проблема эта, конечно, важна и конституционна, но она не могла бы исчерпать содержание всей Конституции.
При обсуждении проекта резолюции левые эсеры внесли предложение дополнить ее двумя новыми пунктами . И для одного из них – седьмого – использовали почти текстуально формулировку из заключительного слова И.В. Сталина: «Разработка этих основных положений Конституции Российской Федеративной Республики поручается Центральному Исполнительному Комитету Советов для внесения на следующий Съезд Советов» . Ясно, что здесь речь идет не о Конституции, а лишь об основных ее положениях.
Возникает вопрос: зачем понадобилось левым эсерам вносить сталинскую формулировку в текст резолюции, если он сам этого не сделал? Следует отметить, что решение данного вопроса весьма затруднительно в силу крайней скудности источников.
Работа съезда не стенографировалась, велась только протокольная запись, довольно краткая . В протоколе лишь отмечено, что левые эсеры поддержали резолюцию, предложенную И.В. Сталиным, и внесли в ее проект два новых пункта, принятые съездом. Мотивировка в протоколе не отражена, прения по этому дополнению не открывались.
Кроме протоколов другие материалы о работе съезда весьма скудны. И в них не обнаружено никаких упоминаний о Конституции. Думается, это также подтверждает, что съезд не собирался специально поднимать вопрос о Конституции.
Зачем же все-таки были предложены дополнительные пункты к резолюции о федеральных учреждениях и особенно знаменитый п. 7?
Думается, что объяснение таится в предыдущем, шестом, пункте. Первые пять пунктов, написанные И.В. Сталиным, трактуют о высших органах власти и управления. Но левых эсеров беспокоило положение местных органов. На это были две причины. С одной стороны, эсеры по своим программным установкам были сторонниками децентрализации. С другой стороны, в 1918 г., теряя постепенно влияние в массах, левые эсеры сохраняли еще известные позиции в местных советах, особенно на селе. Все это побуждало их заботиться об укреплении положения местных органов власти. Вопросу о местных советах и посвящен п. 6 резолюции о федеральных учреждениях: «Все местные дела решаются исключительно местными Советами. За высшими Советами признается право регулирования отношений между низшими Советами и решение возникающих между ними разногласий». И еще несколько положений, ограничивающих в известной мере права центральной власти.
Вот с данным текстом и нужно сопоставить следующий за ним п. 7: «Разработка этих основных положений Конституции: поручается Центральному Исполнительному Комитету…». То есть для левых эсеров была важна разработка именно основных положений п. 6, а не всей резолюции. Однако п. 7 можно было толковать и более широко, в том смысле, который имел в виду И.В. Сталин. Думается, поэтому большевики не возражали против дополнения резолюции.
Так или иначе, но п. 7 резолюции о федеральных учреждениях имел в виду не подготовку проекта Конституции, а лишь разработку конституционных вопросов, затронутых в резолюции, т.е. вопросов о федерации и об органах власти и управления.
В действительности, однако, ВЦИК до IV Всероссийского съезда Советов не занимался конституционными проблемами ни в широком, ни в узком плане. Это прямо отметил Я.М. Свердлов в своем выступлении на заседании ВЦИК 1 апреля 1918 г., заявив, что мы были «заняты другой работой» . Характерно, что на заседании ВЦИК 3-го созыва и на IV Всероссийском съезде Советов никто не поднимал вопрос о реализации п. 7 резолюции о федеральных учреждениях.
Авторы работы «Советы в первый год пролетарской диктатуры», констатируя этот факт, никак его не объясняют . Е.Г. Гимпельсон придерживается точки зрения, ставшей традиционной: «…Начавшееся наступление германских империалистов, обострение политической борьбы в партии и в стране в эти месяцы не позволяли ВЦИКу выполнить решение о разработке проекта Конституции» . Еще менее правильно это звучит у В.Г. Филимонова: «…Разработка Конституции началась лишь весной 1918 г., так как вскоре после III Всероссийского съезда Советов началось вооруженное наступление германского империализма на молодую Советскую Республику» .
Между тем данную концепцию вряд ли можно признать состоятельной. Дело в том, что III съезд Советов закончился избранием ВЦИК 18 (31) января 1918 г., немецкое же наступление началось лишь 18 февраля. Таким образом, у ВЦИК было достаточно времени до этого момента, чтобы сделать какие-то, хотя бы первые, организационные шаги для работы над Конституцией.
Очевидно, что дело здесь не в наступлении немцев, а в той общей неблагоприятной для работы над Конституцией обстановке, которая существовала и во время съезда, и после него.
Если, таким образом, прямая работа над Конституцией после III Всероссийского съезда Советов не велась, то подготовительная работа по сбору и обобщению материала уже началась. Но ею занялся не ВЦИК, а по своей инициативе Народный комиссариат юстиции . 20 февраля 1918 г. на Совещании отделения государственного права, входившего в состав отдела законодательных предположений, Г.С. Гурвич предложил организовать конституционную группу. Предложение было принято . Уже в январе – феврале 1918 г. были сделаны наброски отдельных частей Конституции, преимущественно по вопросам федерации и органов власти. Важно подчеркнуть, что работа эта велась в отделе законодательных предположений, ответственные работники которого состояли из коммунистов, а не в коллегии НКЮ, которая до марта была в руках левых эсеров . Нельзя, однако, заключить, что в НКЮ велась развернутая разработка проекта Конституции. Нет, это была лишь предварительная подготовительная работа.
Весной 1918 г. обстановка в нашей стране и вокруг нее существенно изменилась. В марте был подписан и ратифицирован Брестский мирный договор. Советская Россия, хотя и дорогой ценой, получала мирную передышку и могла заняться восстановлением и развитием хозяйства и культуры. К этому времени Советская власть победила на большей части территории нашей страны, завершилось ее триумфальное шествие. Укрепились и развились высшие органы власти и управления, была создана Красная Армия. Таким образом, сложились условия для создания Основного Закона. Вместе с тем теперь уже ощущалась необходимость в развернутой Конституции, которая должна была внести стройность в организацию Советского государства, обобщить опыт государственного строительства, отобрать лучшее из созданного народным творчеством, отбросить наносное. И вот тогда-то Коммунистическая партия сама проявила инициативу, подняла вопрос о подготовке Основного Закона и поставила его на практические рельсы. Следовательно, именно партия большевиков явилась истинным инициатором создания первой Советской Конституции.
Поводом к постановке вопроса об Основном Законе стал конфликт с Совнаркомом Московской области. Еще до Октябрьской революции в стране возникли областные объединения Советов, охватывающие несколько губерний, составляющих определенный экономический район. Наиболее прочными из них явились Московское, Северное, Западное, Уральское объединения. После революции практика советского строительства узаконила существование этих областей. Однако уже скоро выяснилось, что областные объединения становятся лишним промежуточным звеном между губерниями и всероссийскими органами, оплотами местничества. Особо быстро это проявилось в отношении Московской области. В ней, как и в других областях, были созданы органы, копировавшие всероссийские, в том числе Совнарком, наркоматы. С переездом Советского правительства в Москву в ней оказалось два Совнаркома – всероссийский и областной, причем последний стал в какой-то мере соперничать с первым. Такое положение было нетерпимым, и 30 марта 1918 г. центральный Комитет РКП (б) специально обсудил вопрос о взаимоотношениях Совета народных комиссаров РСФСР и Совнаркома Московской области. ЦК решил упразднить областной Совнарком «с его функциями и районом деятельности».
Но обсуждение вопроса показало, что данный конфликт не является частным случаем. Становилось ясно, что система Советов, складывавшаяся снизу, в результате непосредственного народного творчества требует определенного упорядочения. Это побудило ЦК из частного вопроса сделать широкие, далеко идущие выводы. В том же решении о ликвидации Совнаркома Московской области был поставлен вопрос о создании Советской Конституции, призванной решить общие проблемы управления государством. Центральный комитет поручил Я.М. Свердлову провести через ВЦИК организацию комиссии для разработки Основного Закона .
Я.М. Свердлов, со свойственной ему энергией, взялся за выполнение поручения ЦК. Уже через день, 1 апреля 1918 г., он выступил на заседании ВЦИК с докладом о создании комиссии для разработки Конституции Советской Республики. Докладчик отметил, что до сих пор у нас была возможность создавать лишь отдельные конституционные законы, решающие более или менее частные вопросы советского строительства, ибо шла еще борьба за Советскую власть, мы отвоевывали у буржуазии одну часть России за другой. «Но теперь, – говорил Я.М. Свердлов, – первый период нашей советской жизни можно считать более или менее законченным. Мы перенеслись в новый период, в фазу строительства, и нам приходится наталкиваться на целый ряд вопросов в силу того, что точно зафиксированных положений между целым рядом существующих органов у нас не существует в жизни, что и наталкивает нас к выработке более подробной конституции Советской Республики» .
Обсудив доклад Я.М. Свердлова, ВЦИК решил создать комиссию для разработки Конституции, включив в нее пять членов, избираемых самим ВЦИК, и по одному представителю от наркоматов внутренних дел, юстиции, финансов, по национальным делам, по военным делам и ВСНХ. Президиуму ВЦИК было поручено увязать состав комиссии с партийными фракциями ВЦИК и обеспечить работоспособность комиссии. Решили, что Конституционная комиссия должна делать еженедельные доклады о ходе работы . Во всем характере решения, как видим, чувствуется деловой, энергичный стиль Я.М. Свердлова. Этот стиль и обеспечил тот высокий темп, в котором создавалась первая советская Конституция.
На следующем заседании ВЦИК, 8 апреля 1918 г., Я.М. Свердлов сообщил, что Президиум ВЦИК определил комиссию в следующем составе : от большевиков – М.Н. Покровский, И.В. Сталин, Я.М. Свердлов, от левых эсеров – Д.А. Магеровский и А.А. Шрейдер, от максималистов (с правом совещательного голоса) – А.И. Бердников. От наркоматов в комиссию были включены В.А. Аванесов, М.А. Рейснер, Д.П. Боголепов, Э.М. Склянский, Н.И. Бухарин, М.И. Лацис. ВЦИК утвердил этот состав . Вскоре состав комиссии был несколько расширен. 16 апреля комиссия опубликовала полный список своих членов, впоследствии уже не изменявшийся. Председателем комиссии стал Я.М. Свердлов, его заместителем – М.Н. Покровский, секретарем – В.А. Аванесов . Большевики в комиссии, как видим, составляли подавляющее большинство.
О значении, которое было придано разработке Конституции, говорит тот факт, что комиссию возглавил председатель ВЦИК, в нее вошли три члена центрального Комитета РКП (б) (всего в ЦК седьмого созыва было 16 членов) , включены такие крупные ученые, как М.А. Рейснер, М.Н. Покровский, видные государственные деятели.
Комиссия приступила к делу без промедления уже в начале апреля. На первом заседании, состоявшемся 5 апреля 1918 г., рассматривался вопрос о порядке работы. По предложению Я.М. Свердлова было решено поручить М.А. Рейснеру и И.В. Сталину подготовить доклад или доклады об основных принципах устройства Российской Республики, которые должны быть отражены в Конституции. Докладчикам был дан короткий срок – до следующего заседания .
Кроме первого заседания комиссия собиралась еще 10, 12 и 19 апреля. В эти дни и были заслушаны и обсуждены доклады об основных положениях Конституции.
М.А. Рейснер сделал свой доклад уже 10 апреля. В том же заседании Д.А. Магеровский внес предложение обсудить проект Конституции, составленный приват-доцентом П.П. Ренгартеном, не имевшим никакого отношения к комиссии. Председательствующий отвел это предложение как «совершенно невозможное» .
12 апреля делал доклад И.В. Сталин, построивший его в форме критики проекта М.А. Рейснера .
19 апреля от имени максималистов поставил на обсуждение комиссии проект Конституции, составленный этой партией, А.И. Бердников . Но голосовались два проекта общих положений конституции: составленный на основе доклада И.В. Сталина и проект М.А. Рейснера. Большинством голосов (5 против 3) был принят проект И.В. Сталина , составивший впоследствии ст. 9-11 Конституции.
Надо сказать, что окончательная редакция проекта Общих положений заметно отличалась от первоначальной, поскольку при постатейном обсуждении в него была внесена масса исправлений. По существу этот текст потерял характер личного предложения, а стал документом коллективного творчества всей комиссии .
На том же заседании были созданы три подкомиссии, которым было поручено разработать конкретные разделы Конституции.
Второй этап работы над проектом Основного Закона охватывает период с 20 апреля до конца июня 1918 г. За это время состоялось 8 заседаний комиссии. Были приняты проекты частей Конституции, разработанные подкомиссиями. 17 июня был утвержден в качестве первой части проекта Конституции текст «Декларации прав и обязанностей трудящихся», а также проект раздела об избирательном праве. В июне обсуждались и были приняты проекты глав об организации центральной и местной власти.
Комиссия отклонила проект левых эсеров «Учреждение Советов», посвященный организации местных органов власти. Были отклонены также предложения, предусматривающие упразднение Совнаркома и наркоматов с передачей функций последних отделам ВЦИК.
Таким образом, на данном этапе была проделана основная работа над проектом Конституции, созданы ее важнейшие разделы. Поэтому вряд ли можно согласиться с авторами книги «Советы в первый год пролетарской диктатуры», что «положительные результаты работы комиссии на этом этапе были крайне незначительны» . Конечно, завершенного общего проекта Конституции еще создано не было, отсутствовали некоторые главы, в принятых разделах имелись отдельные ошибочные или неточные положения. Но в целом основа Конституции была заложена. Иначе не удалось бы подготовить проект к V Всероссийскому съезду Советов.
Параллельно с комиссией ВЦИК над проектом Конституции работал Народный комиссариат юстиции. Весной 1918 г. после ухода левых эсеров из правительства Наркомюст возглавил старый большевик и крупный ученый – юрист П.И. Стучка. В Наркомюсте были сосредоточены марксистски подготовленные юридические кадры .
С созданием Конституционной комиссии ВЦИК Наркомюст включился в ее работу. 2 апреля 1918 г. коллегия Наркомюста решила делегировать в состав комиссии заведующего отделением государственного права Отдела законодательных предположений и кодификации М.А. Рейснера. К работе комиссии был привлечен сотрудник этого отдела Г.С. Гурвич. Отдел законодательных предположений и кодификации передал конституционной комиссии ВЦИК разработанные им подготовительные материалы, в частности, справку «Компетенция Советов и съездов Советов», обобщавшую практический опыт.
Но в июне 1918 г. Наркомюст начал самостоятельную работу над проектом Конституции. 11 июня на заседании коллегии Наркомюста по докладу П.И. Стучки было принято постановление поручить собрать весь материал по Конституции М.А. Рейснеру. Несколько позже П.И. Стучка указывал, что эта работа была начата по заданию председателя Совнаркома, т.е. В.И. Ленина . Очевидно, такое решение было вызвано стремлением ускорить работу над проектом Конституции. V съезд Советов приближался, а целостный проект Основного закона все еще не был готов.
В литературе было распространено мнение о медлительности в работе комиссии ВЦИК. «Вследствие развернувшейся продолжительной дискуссии по каждой статье представленных проектов Конституции работа комиссии ВЦИК затянулась», – пишут авторы книги «Советы в первый год пролетарской диктатуры» . С этим утверждением трудно согласиться. Во-первых, отнюдь не каждая статья вызывала споры. Во-вторых, и это важнее, комиссии для того и создаются, чтобы коллегиально, в спорах находить истину. Наконец, первая в истории человечества Конституция социалистического государства была создана всего за три месяца. Этот срок следует признать рекордно коротким, а отнюдь не затянутым.
Тем не менее и такой короткий срок, очевидно, не устраивал Центральный Комитет РКП (б). 26 июня 1918 г. ЦК рассмотрел вопрос о Конституции. Создалось мнение, что к съезду представить проект в полном виде не удастся, тем более что первоначально открытие его намечалось на 28 июня . По словам Я.М. Свердлова, некоторые члены ЦК, в том числе и В.И. Ленин, считали, что вопрос о Конституции следует снять с повестки дня съезда. Я.М. Свердлов настаивал, однако, на том, что следует принять Конституцию хотя бы в наиболее разработанной и в наиболее практически необходимой части – о Советах .
Последний дошедший до нас протокол Конституционной комиссии ВЦИК датирован 26 июня. Работала ли комиссия после этого, мы не знаем. Д.А. Чугаев ввел в оборот версию о специальной комиссии Центрального Комитета РКП (б), которая, по его словам, была создана в конце июня и доработала проект Конституции . Между тем Д.А. Чугаев в своих работах нигде не дает ссылки на источник. В личной беседе с автором этих строк он признал в свое время, что никаких материалов о комиссии ЦК в его распоряжении не было. Никому из других исследователей таких материалов увидеть тоже не удалось. Следует думать, что версия Д.А. Чугаева маловероятна. Мы не знаем, таким образом, кто и как работал над проектом после 26 июня. Но у нас есть свидетельство о том, кто подготовил проект к съезду. Ю.М. Стеклов – член Конституционной комиссии ВЦИК, редактор газеты «Известия ВЦИК» писал, что Я.М. Свердлов поручил ему и делегату V Всероссийского съезда Советов, председателю Казанского Совета Я.С. Шейнкману, завершить работу над проектом. При этом Стеклов получил определенные инструкции В.И. Ленина. По окончании работы проект был показан В.И. Ленину и Я.М. Свердлову, внесшим в него свои коррективы. В частности, В.И. Ленин дал указание по вопросу об основных правах и свободах граждан . 3 июля 1918 г. в «Известиях ВЦИК» был опубликован готовый проект Конституции.
Вот в этот момент и создается Комиссия ЦК РКП (б). Она собирается не для написания проекта Конституции, а для рассмотрения уже готовых двух проектов – комиссии ВЦИК и Наркомюста. Принимается с дополнениями и поправками проект комиссии ВЦИК. Председательствовал на заседании 3 июля В.И. Ленин .
V Всероссийский съезд Советов открылся 4 июля 1918 г. На первом же его заседании была образована комиссия из 6 членов и 3 кандидатов для рассмотрения проекта Конституции.
С некоторыми изменениями и дополнениями проект был единогласно принят съездом 10 июля 1918 г. Президиуму ВЦИК было поручено окончательно отредактировать Конституцию и, опубликовав в печати, ввести ее в действие. В заседании 18 июля Президиум ВЦИК отредактировал Основной Закон и на другой день опубликовал его в «Известиях ВЦИК». С этого момента первая Советская Конституция вступила в силу.
В.И. Ленин говорил, что Советская Конституция «…не списана с других конституций. В мире не бывало таких конституций, как наша. В ней записан опыт борьбы и организации пролетарских масс против эксплуататоров и внутри страны, и во всем мире» . Ленин, таким образом, указывает на главный источник Основного Закона РСФСР – опыт борьбы и организации пролетариата, воплощенный в марксизме-ленинизме. Действительно, теоретической основой Конституции явилось учение Маркса, развитое и обогащенное в новых условиях В.И. Лениным, в особенности учение о государстве и праве.
Конституция 1918 г. соответствовала первому этапу развития советского общества и государства – этапу диктатуры пролетариата. В ее основе лежало учение марксизма-ленинизма о диктатуре рабочего класса.
По словам Маркса и Энгельса, «пролетариат основывает свое господство посредством насильственного ниспровержения буржуазии» , и «первым шагом в рабочей революции является превращение пролетариата в господствующий класс» .
Партия большевиков сделала идею диктатуры пролетариата своим программным требованием. В первой Программе РСДРП отмечалось, что необходимым условием победы социализма является «диктатура пролетариата, т.е. завоевание пролетариатом такой политической власти, которая позволит ему подавить всякое сопротивление эксплуататоров» .
В.И. Ленин неоднократно подчеркивал историческую неизбежность и необходимость диктатуры пролетариата в переходный от капитализма к социализму период. Накануне Великого Октября Ленин вновь и специально обратился к этому вопросу в своей работе «Государство и революция». «Свержение буржуазии, – писал он, – осуществимо лишь превращением пролетариата в господствующий класс, способный подавить неизбежное, отчаянное сопротивление буржуазии и организовать для нового уклада хозяйства все трудящиеся и эксплуатируемые массы» .
В.И. Ленин отмечал, что историческая миссия освобождения человечества принадлежит пролетариату и только ему. «Только пролетариат, – в силу экономической роли его в крупном производстве, – способен быть вождем всех трудящихся и эксплуатируемых масс, которые буржуазия эксплуатирует, гнетет, давит часто не меньше, а сильнее, чем пролетариев, но которые не способны к самостоятельной борьбе за свое освобождение» .
Пролетариат не может и не должен идти против эксплуататоров в одиночку, особенно в такой стране, как Россия, где он не составлял большинства общества. Громадным вкладом Ленина в марксизм была разработка им учения о союзе рабочего класса и крестьянства. Этот союз Ленин считал высшим принципом диктатуры пролетариата, необходимым как для победы революции, так и для дальнейшего строительства социализма и коммунизма.
В.И. Ленин предвидел, что диктатура пролетариата может иметь различные формы: «Переход от капитализма к коммунизму, конечно, не может не дать громадного обилия и разнообразия политических форм…» . Для России такой формой, рожденной творчеством масс и открытой Лениным, явилось государство Советов.
Сразу после Февральской революции Ленин указал, что именно Советам принадлежит будущее. Он отметил, что форма парламентарной республики, за которую долгое время выступали марксисты, в условиях России 1917 г. была бы уже шагом назад, ибо практически возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации – Советы . Больше того, Ленин считал Советы единственно возможной формой, в которой пролетариат России мог осуществить свою власть.
Создание нового, Советского государства предполагало с необходимостью слом старого, буржуазно-помещичьего. В.И. Ленин подчеркивал мысль, высказанную еще Энгельсом, что в результате пролетарской революции буржуазное государство должно быть уничтожено и вместо него создается принципиально отличное, социалистическое государство .
Вслед за Ф. Энгельсом он отбрасывал оппортунистические реформистские воззрения, которые допускали преобразование буржуазного государства в социалистическое. В то же время Ленин отвергал и анархистские требования «отмены» буржуазного, а вместе с тем и всякого государства.
В.И. Ленин еще до Октября отмечал, что в буржуазном государстве, подлежащем слому, нужно различать две разнородные системы органов: преимущественно угнетательские и учетно-регистрационные. Первые – карательные органы, армия и т.п. – подлежат безусловному разрушению. Что же касается вторых, то к ним следовало отнестись более осторожно, ибо этот аппарат выполнял функции, которые могли быть необходимы и полезны трудящимся массам. Учетно-регистрационные органы (почта, банки и т.п.), по мысли В.И. Ленина, могли быть использованы, после соответствующей перестройки и приспособления, и пролетарским государством.
В.И. Ленин разработал учение о пролетарской демократии, показав неразрывную связь ее с диктатурой пролетариата. Если диктатура пролетариата есть господство большинства над меньшинством, то пролетарская демократия – это осуществление власти большинством. Неразрывная связь, фактическое тождество этих категорий, таким образом, очевидны.
Конституция РСФСР базировалась также на разработанном В.И. Лениным учении об организации государственного единства и ее наиболее целесообразной форме для России, которая была названа федерацией, хотя и не являлась таковой в строгом смысле этого понятия. На практике сложилась и была закреплена в Конституции совершенно новая форма государственного единства, не имевшая прецедентов в истории, – государство с автономными образованиями. Это вытекало из специфики нашей страны, в которой имелась одна большая нация и множество средних и мелких. Вытекало это и из специфики революционного периода, а главное – из волеизъявления самих народов России.
Учение марксизма-ленинизма явилось идейным источником Конституции. Но Основной Закон имел и свои юридические источники. Восьмимесячная законодательная практика Советского государства дала достаточный материал для обобщения, кодификации.
Важнейшим юридическим источником Конституции явились акты Всероссийских съездов Советов. Среди них выделяются прежде всего Обращение II съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!», Декреты о мире и о земле, постановление об образовании рабочего и крестьянского правительства. Чрезвычайно важны акты III съезда Советов – Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа и Резолюция о федеральных учреждениях Российской республики.
В первые месяцы Советской власти ВЦИК издал важные конституционного значения законы. 21 ноября 1917 г. им приняты Декреты о праве отзыва делегатов, 14 декабря – о национализации банков, 6 января 1918 г. – о роспуске Учредительного собрания, 28 марта – о праве убежища, 1 апреля – о приобретении прав российского гражданства, 8 апреля – о флаге Российской Республики, 22 апреля – об обязательном обучении военному искусству, 27 мая – Основной закон о лесах.
Иногда акты конституционного значения ВЦИК издавал совместно с Совнаркомом. Так были приняты декрет об уничтожении сословий и гражданских чинов, Положение о рабочем контроле, декрет об учреждении Высшего Совета Народного Хозяйства.
Значительное количество конституционных актов было издано и самостоятельно Совнаркомом. Среди них такие важные документы, как Декларация прав народов России, Декрет об организации Рабоче-Крестьянской Красной Армии, Декрет о свободе совести, церковных и религиозных обществах, Декрет об организации Рабоче-Крестьянского Красного Флота, Декрет о национализации внешней торговли.
Этими и другими законами Советское государство установило важнейшие конституционные принципы и институты. В них было закреплено новое общественное устройство, пришедшее на смену старому. Была отражена новая форма государственного единства, заложены основы конструкции государственного механизма, созданного на месте сломанного аппарата буржуазно-помещичьего государства. Наконец, были провозглашены и материально обеспечены основные демократические права и обязанности трудящихся.
Первая Советская Конституция обобщила весь этот теоретический и практический материал, подвела итог начальному периоду строительства Советского государства. Закрепив первые победы Советской власти, Конституция обеспечила правовые условия для строительства социализма в нашей стране.
ГЛАВА II. ЗАКРЕПЛЕНИЕ В КОНСТИТУЦИИ ОСНОВНЫХ ПРИНЦИПОВ
СОВЕТСКОЙ ДЕМОКРАТИИ

1. Классовость советской демократии
   Зафиксированные в Основном Законе РСФСР демократические принципы вытекали из ленинского учения о демократии.
   В.И. Ленин развил учение К. Маркса и Ф. Энгельса о демократии и диктатуре. Немецкий социал-демократ К. Каутский, изменивший революционному духу марксизма и названный Лениным ренегатом, исходил из противопоставления понятий демократии и диктатуры. Каутский называл демократический и диктаторский методы в корне различными и даже противоположными. Больше того, для Каутского диктатура – это уничтожение демократии.
   В.И. Ленин показал всю несостоятельность этих утверждений. Он доказал, что демократия и диктатура, по существу, – две стороны одного и того же явления. Так было в любом классовом обществе. Рабовладельческая демократия была диктатурой над рабами, буржуазная демократия есть диктатура над пролетариями, против пролетариев. Одним словом, в любом обществе, разделенном на антагонистические классы, господствующий класс всегда имеет демократию для себя, что одновременно означает осуществление диктатуры в отношении противоположного класса. Иначе и не может быть, ибо, по словам Ленина, диктатура есть власть, власть, опирающаяся на насилие. Демократия, даже по грамматическому смыслу слова, есть тоже власть. Очевидно, что разница здесь только в акценте. Говоря о демократии, следует подчеркивать, для кого она, говоря о диктатуре – над кем она.
   Отрывая демократию от диктатуры, Каутский говорит о некоей «чистой демократии», «демократии вообще». Делая из понятия демократии чистую и надуманную абстракцию, Каутский отбрасывал ее классовое содержание.
   В.И. Ленин, разоблачая эти выдумки, прямо говорил, что никакой «чистой демократии» никогда не было, нет и быть не может. «Если не издеваться над здравым смыслом и над историей, – указывал Ленин, – то ясно, что нельзя говорить о «чистой демократии», пока существуют различные классы, а можно говорить только о классовой демократии» . История знала демократию рабовладельческую, феодальную, буржуазную. На смену последней пришла пролетарская демократия.
   В этом отношении (но только в этом!) советская демократия не отличается от всякой иной. Она тоже есть классовая демократия. Что же касается коммунистического общества, говорил Ленин, то с отмиранием классов отомрет и демократия. Идея же «чистой демократии» придумана для одурачивания рабочих, маскировки эксплуататорской сущности буржуазного государства, которое, по словам Энгельса, «есть не что иное, как машина для подавления одного класса другим, и в демократической республике ничуть не меньше, чем в монархии» .
   Будучи классовой, пролетарская демократия тем не менее принципиально отличается от всех предшествующих ей типов демократии, в том числе и от наиболее высокого из них – буржуазного.
   В.И. Ленин подчеркивал, что буржуазная демократия была великим историческим прогрессом по сравнению со средневековьем. Он считал также, что пролетариат должен использовать ее институты, насколько это возможно, в своей борьбе. Особо он отметил необходимость использования буржуазного парламентаризма, напомнив о блестящем примере использования большевиками Государственной думы.
   Тем не менее пролетарская демократия коренным образом отличается даже от самых лучших образцов буржуазной демократии. Все до нее бывшие типы и формы демократии были эксплуататорскими, они существовали для эксплуататоров. Пролетарская демократия впервые принадлежит тем, кто раньше был эксплуатируемым, – трудящимся. Это означает и другое: все прежние демократии существовали для меньшинства, пролетарская демократия впервые служит большинству общества. Таково первое и самое главное отличие советской демократии от буржуазной и всякой иной эксплуататорской демократии. В.И. Ленин писал: «Пролетарская демократия в миллион раз демократичнее всякой буржуазной демократии…» .
   Итак, советская демократия есть демократия для трудящихся, для подавляющего большинства народа. Этот принцип был недвусмысленно закреплен в Конституции РСФСР 1918 г. Статья 7 ее провозглашала: «Власть должна принадлежать целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству – Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». А ст. 10 закрепляет со всей определенностью: «Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России».
   Важно подчеркнуть, что пролетариат, захватив государственную власть, установив свою диктатуру, обеспечивает демократию не только для себя, но и для трудящихся масс вообще, т.е. в первую очередь для своего союзника – трудящегося крестьянства, в особенности беднейшего. Эта мысль отчетливо видна в процитированных статьях.
   И мысль эта опирается на ленинскую идею о диалектике взаимоотношений рабочего класса и крестьянства, высказанную еще в 1894 г. в работе «Что такое «друзья народа» и как они воюют против социал-демократов?». В.И. Ленин подчеркивал, что рабочему классу для победы в революции нужна поддержка крестьянства и что, в свою очередь, крестьянство без пролетариата никогда не выбьется из того угнетенного положения, в котором оно находится при капитализме. В условиях России с ее крепостническими пережитками, царизмом, сословностью, отмечал В.И. Ленин, на пролетариат ложится особая миссия по руководству крестьянством, миссия освобождения крестьянства и от капиталистического, и от крепостнического гнета .
   Непролетарские слои трудящихся – кустари, крестьяне и ремесленники, по данным 1913 г., составляли в России 66,7% населения . Ясно, что вместе с рабочим классом они были подавляющим большинством общества.
   Конституция прямо не говорит об интеллигенции. Однако смысл ст. 7, 10 и других позволяет сделать вывод об отношении Советской власти к ней. Статья 7 делит все общество на трудящихся и эксплуататоров, давая власть в руки первых и лишая ее вторых. В условиях переходного от капитализма к социализму периода интеллигенция не могла быть однородной. Ее лучшая часть пошла с революцией, с народом, трудилась на благо рабочих и крестьян, была, следовательно, трудовой интеллигенцией, т.е. вполне могла относиться к трудящимся. Верхушка же интеллигенции, тесно связанная с эксплуататорскими классами и часто сама обладавшая капиталом, не желающая служить рабочим и крестьянам, враждебная им, должна быть отнесена к эксплуататорам со всеми вытекающими отсюда последствиями.
   Таким образом, демократия, закрепленная Конституцией для рабочих и крестьян, в той же мере распространялась и на трудовую интеллигенцию.
   Высшим проявлением советской демократии в переходный от капитализма к социализму период выступает диктатура пролетариата. По существу, эти понятия даже совпадают. Если демократия в буквальном переводе означает народовластие, то и диктатура пролетариата есть не что иное, как власть этого народа, власть трудящихся, государственное руководство обществом со стороны рабочего класса. В.И. Ленин говорил в декабре 1917 г.: «Пролетариат должен стать господствующим классом в смысле руководительства всеми трудящимися и классом господствующим политически.
   Нужно бороться с предрассудком, что управлять государством может только буржуазия. Управление государством должен взять на себя пролетариат» .
   В Конституции 1918 г. нет достаточно четкой формулировки о диктатуре пролетариата. Наиболее ярко о ней говорит ст. 10: «Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах». Вместе с тем весь Основной Закон пронизан духом диктатуры пролетариата.
   В Основном Законе неоднократно подчеркивается высший принцип диктатуры пролетариата – его союз с трудящимся крестьянством. Статья 1 объявляет Россию «Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов». Эта же идея подчеркивается и развивается ст. 7. Статья 9 говорит о задаче установления «диктатуры городского и сельского пролетариата и беднейшего крестьянства».
   Классовость советской демократии не только не исключает, наоборот, предполагает фиксацию прав каждого представителя класса в отдельности, каждого трудящегося как личности.
   В период разработки проекта Конституции М.А. Рейснер высказал мысль, что в социалистическом государстве не может быть «индивидуального права», т.е. права личности, а допустимы лишь коллективные права союзов, общественных соединений. С точки зрения Рейснера, права личности – пережиток старого, с которым надо покончить .
   В противовес этому максималисты в своем проекте Конституции чрезмерно увлеклись скрупулезным перечислением прав гражданина, порой надуманных и формальных .
   Конституция не пошла ни по тому, ни по другому пути. Она закрепила основные права трудящихся, учитывая гармоническое сочетание интересов личности и общества.
   Социал-демократические лидеры выдвигали идею о «недемократичности» диктатуры пролетариата, в силу чего или вообще отвергали ее (К. Каутский ), или признавали лишь неизбежным злом (Л. Блюм, О. Бауэр и др.). С их точки зрения, диктатура пролетариата означает сужение демократии даже в сравнении с буржуазной.
   Как видим, дело обстоит совершенно противоположным образом.
   Исходя из ленинской идеи о классовости демократии Конституция фиксировала не только, для кого существует советская демократия, но и против кого она направлена.
   Советская демократия направлена против эксплуататорского меньшинства общества. В наиболее общей форме этот принцип закреплен в ст. 23: «Руководствуясь интересами рабочего класса в целом, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика лишает отдельных лиц и отдельные группы прав, которые используются ими в ущерб интересам социалистической революции».
   Законодатель здесь не связывает себя определением ни круга лиц, ни круга прав, которых они могут быть лишены. В сложных динамичных условиях революции и гражданской войны он хочет оставить за органами власти возможность оперативного вмешательства в конкретную ситуацию, ввести или отменить какие-то ограничения для той или иной группы лиц.
   Эта норма вытекала из практики, сложившейся уже в первые месяцы революции. Так, 28 ноября 1917 г. Совнарком издал декрет, направленный против буржуазной партии кадетов. Декрет возлагал на местные Советы обязанность особого надзора за этой партией, руководители которой подлежали аресту и преданию суду . Декрет, таким образом, ограничивал право объединения в общественные организации для определенной части буржуазии. Основанием для этого ограничения явилась контрреволюционная деятельность партии кадетов.
   Была ограничена и свобода печати для буржуазии. Уже в первые дни революции Советская власть приняла определенные меры против буржуазной прессы, выступившей с призывом к свержению Советов. Эти меры были обобщены в декрете Совнаркома о печати, изданном 27 октября .
   Определенным ограничением прав были меры против саботирующих чиновников, принятые Советским правительством в конце 1917 г. Например, в приказе по Министерству финансов, подписанном 30 октября 1917 г. В.И. Лениным и временным заместителем народного комиссара по Министерству финансов В.Р. Менжинским, говорилось, что чиновники, которые не выйдут на работу, будут арестованы . Это было безусловным ограничением права на забастовку, однако вполне правомерным, ибо чиновники злоупотребляли своим правом в ущерб трудящимся, Советскому государству, социалистической революции.
   Конституция РСФСР 1918 г. провозглашает не только общий принцип ограничения прав буржуазии. В отдельных, важнейших случаях она конкретизирует такое ограничение.
   Прежде всего это касается вопроса о власти. Статья 7 прямо говорит, «что теперь, в момент решительной борьбы пролетариата с его эксплуататорами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти». Эта норма, обусловленная исторической обстановкой, также вытекала из практики, сложившейся в ходе революции, из природы Советов как классовой организации исключительно трудящихся классов.
   В нашем распоряжении нет точных данных о социальном составе Всероссийских съездов Советов. Однако их партийный состав позволяет утверждать, что среди делегатов не было представителей эксплуататорских классов. То же можно сказать и о Совнаркоме.
   Классовая сущность и содержание Совнаркома еще накануне его образования были совершенно четко определены В.И. Лениным. Выступая на заседании Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов 25 октября 1917 г., Ленин сказал, «что у нас будет Советское правительство, наш собственный орган власти, без какого бы то ни было участия буржуазии» .
   Конечно, многопартийность высших органов власти не исключала проникновения в них мелкобуржуазных элементов, но не эксплуататоров. Сложнее обстояло дело с местными Советами, главным образом на селе. В.И. Ленин указывал на два этапа развития революции в деревне. Первый этап охватывал время с октября 1917 г. до лета 1918 г. Главным тогда было решение задач буржуазно-демократической революции в деревне, прежде всего таких, как ликвидация помещичьего землевладения. Эти задачи, как известно, Февральская революция не решала, и Октябрю пришлось заниматься ими попутно. На этом этапе сельские, волостные, уездные советские органы, по словам В.И. Ленина, «объединяли крестьянство вообще. Классовое деление внутри крестьянства еще не назрело, еще не вылилось наружу» . Следовательно, в Советы могли проникать и действительно проникали эксплуататорские элементы, прежде всего кулаки. Больше того, кулаки нередко захватывали руководство в Советах. «Неразвитость, отсталость, темнота именно беднейших крестьян отдавала руководство в руки кулаков, богатеньких, капиталистов, мелкобуржуазных интеллигентов» . Эти слова В.И. Ленина относятся к дооктябрьскому периоду истории Советов. Но они применимы и к первым месяцам после Октября.
   Положение изменилось летом 1918 г., когда решающее значение приобрели проведение классовой политики в области продовольствия в интересах голодающего населения города и деревни, перераспределение кулацких земель и инвентаря, т.е. когда развернулось наступление на кулачество. В.И. Ленин характеризовал события, происходившие в деревне летом и осенью 1918 г., как «Октябрьскую», т.е. пролетарскую, революцию . В этих условиях происходит очищение Советов на селе от кулацких элементов. Сами Советы не смогли справиться с такой задачей. Понадобилось ввести специальные чрезвычайные органы – комитеты бедноты, которые помогли очистить Советы от кулацких элементов. К концу 1918 г. Советы на селе, как правило, полностью стали бедняцко-середняцкими. Так, в шести уездах Вятской губернии среди членов волостных исполкомов бедняки и малоимущие составляли 41,3%, середняки – 42,1, зажиточные – 0,4, кустари – 5,6, рабочие – 1,7 и служащие – 8,9% . В 13 волостях Инсарского уезда Пензенской губернии из 39 членов волисполкомов середняков было 20, бедняков – 17. Среди 237 председателей и членов сельских Советов середняков было 148, бедняков – 85, кулаков – 4. Среди 67 членов 17 волостных Советов Дмитриевского уезда Курской губернии бедняков было 52,4%, середняков – 29 и рабочих – 13%* . Как видим, кулаки, хотя и в единичных случаях, все же пролезали в Советы. Больше того, они сумели проникнуть и в комитеты бедноты. По данным Комиссариата внутренних дел Северной области, относящимся к восьми губерниям, входящим в область, из 3900 учтенных комбедов 30 было создано кулаками . Однако такого рода факты становились уже не правилом, а исключением. В целом же принцип отстранения эксплуататоров от власти, сложившийся в ходе Октябрьской революции и закрепленный в Конституции, последовательно проводился в жизнь.
   Принцип отстранения эксплуататоров от власти, провозглашенный Основным Законом, подкреплялся и обеспечивался лишением их избирательных прав. Статья 65 давала перечень лиц, не имеющих права избирать и быть избранными. Среди лишенных этих прав по социальному признаку значились лица, прибегающие к наемному труду с целью увеличения прибыли, живущие на нетрудовой доход в виде процентов с капитала, доходов с предприятий, поступлений с имущества и т.п., частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, монахи и церковнослужители.
   Полновластие трудящихся и устранение от власти эксплуататоров Конституция гарантировала не только избирательной системой. В ст. 3 говорилось: «В интересах обеспечения всей полноты власти за трудящимися массами и устранения всякой возможности восстановления власти эксплуататоров декретируется вооружение трудящихся: и полное разоружение имущих классов». Съезду Советов, принимавшему Основной Закон в разгар гражданской войны, за примерами использования оружия против власти Советов не нужно было далеко ходить.
   Статья 19 Конституции провозглашала, что почетное право защищать революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся. Этот принцип также исторически сложился еще до принятия Конституции и даже до Октября. Уже вскоре после Февральской революции стали создаваться отряды Красной Гвардии, призванные стать вооруженной силой для установления диктатуры пролетариата, зародышем Красной Армии.
   Среди принципов организации Красной Гвардии с первых дней ее существования ведущее место занимал классовый принцип. В ряды Красной Гвардии принимались лишь рабочие и трудящиеся крестьяне, а также служащие, которые зарекомендовали себя преданными интересам трудящихся. Этот принцип был установлен и при создании Красной Армии. В нее также первоначально не допускались нетрудовые элементы. С началом интервенции, когда Советскому государству пришлось развертывать массовую армию, классовый принцип был сохранен, но подвергся определенной трансформации.
   Постановление V Всероссийского съезда Советов «Об организации Красной Армии», закрепившее переход ко всеобщей воинской повинности для всей страны, распространяло ее и на нетрудовые элементы. Вместе с тем в ст. 12 постановления прямо сказано: «До тех пор, пока буржуазия не экспроприирована окончательно и не подчинена всеобщей трудовой повинности, до тех пор, пока буржуазия стремится к восстановлению своего былого господства, вооружать буржуазию – значило бы вооружать врага, который в любой момент готов предать Советскую республику иностранным империалистам» . Исходя из этого предусматривалось создание «из призывных возрастов буржуазии тылового ополчения на укомплектование нестроевых частей, служительских и рабочих команд». Закон допускал перевод буржуазных элементов в строевые части, но только в том случае, если переводимые «на деле обнаружат свою верность трудящимся классам».
   Определенное исключение делалось для военных специалистов, в большинстве своем выходцев из эксплуататорских классов, преимущественно дворянства. То же постановление отмечало: «Для создания централизованной, хорошо обученной и снаряженной армии необходимо широкое использование опыта и знаний многочисленных военных специалистов из числа офицеров бывшей армии». Курс Коммунистической партии и государства на использование офицеров старой армии был частью общей линии на использование буржуазных специалистов в интересах строительства социализма.
   Надо сказать, что этот курс себя оправдал. Конечно, во время гражданской войны были случаи измены, перехода на сторону врага отдельных лиц из числа бывших офицеров. Однако большинство призванных по тем или иным причинам честно служило Красной Армии. Гарантией при этом был контроль со стороны всей массы красноармейцев, а также политических комиссаров, институт которых был введен в 1918 г.
   Таким образом, Конституция подчеркивала классовость советской демократии, она гарантировала демократию для трудящегося большинства общества, направленную против эксплуататорского меньшинства.
2. Интернационализм
   Коммунистическое движение родилось под бессмертным лозунгом «Пролетарии всех стран, соединяйтесь!» Российская социал-демократическая рабочая партия в своей первой программе записала требование равноправия всех граждан независимо от расы и национальности .
   В условиях России это требование было особо необходимо, ибо она была многонациональной. Перепись 1897 г. выявила 146 языков и наречий, что, по мнению специалистов, еще не охватывает всего национального многообразия страны .
   Экономическое, политическое и культурное развитие народов России было весьма неодинаково. Высокоразвитой во всех отношениях была русская нация. К ней вплотную примыкали поляки и финны, которые, по мнению В.И. Ленина, были наиболее культурными нациями России .
   Определенного уровня капиталистического развития достигли народы Прибалтики, Украины, Белоруссии, крупные народы Закавказья. Средняя Азия, народы Поволжья и Урала стояли несколько ниже. Капиталистические отношения у ведущих среднеазиатских народов еще не победили. Наконец, имелся большой процент народов Востока и Северо-Востока, которые жили в условиях феодально-патриархального и даже просто патриархального строя. Народы, не прошедшие капитализма и не сложившиеся в силу этого в нации, насчитывали почти 30 млн. человек.
   Положение наиболее развитого народа обеспечило великороссам роль организаторов многонационального государства. Объединение ряда народов Европы и Азии вокруг Руси, начавшееся еще в древности, объективно играло большую положительную роль как для самой России, так и для присоединяющихся к ней национальных районов. Благодаря ему создавались лучшие условия для экономического развития как центра, так и окраин, укреплялась мощь Российского государства, обеспечивавшая внешнюю безопасность всей страны и отдельных ее частей, развивался союз трудящихся классов всех народов для совместной борьбы с эксплуататорами, росли культурный обмен, взаимосвязь между народами России. Это объединение было проявлением преобладающей тенденции исторического развития наций и народностей – тенденцией к интеграции, процесс каковой в равной мере и неизбежен, и прогрессивен.
   Однако объективно прогрессивный характер объединения народов России находился в остром противоречии с его формами. Присоединение различных областей к России означало не только объединение различных народов с русским народом. Оно означало вместе с тем подчинение этих народов царизму. Царизм же, угнетавший прежде всего русский народ, осуществлял не только социальный, но и национальный гнет по отношению к другим нациям, народностям и национальным меньшинствам. Царская Россия была средоточием всякого рода гнета, и национальное угнетение занимало далеко не последнее место. Царизм угнетал нерусские народы в экономическом, политическом и культурном отношении.
   Царское правительство пыталось сохранить за национальными окраинами, главным образом восточными, положение аграрно-сырьевых придатков центральной России. Уродуя их экономику, царизм старался закрепить вековую отсталость этих районов.
   Консервация отсталости национальных окраин дополнялась прямым ограблением их коренного населения. Главной формой такого ограбления была раздача «инородческих» земель русским дворянам, чиновникам, кулакам-переселенцам, принявшая широкий размах в Средней Азии, Казахстане, Башкирии и даже в малоземельном Закавказье.
   Одной из форм экономического угнетения народов России была налоговая политика царизма. Налоги на национальных окраинах были намного выше, чем в центральной России.
   В национальных районах условия труда были значительно хуже. При этом существовала разница в оплате за равный труд между русскими и национальными рабочими, не в пользу последних, конечно. Существовали различные ограничения для коренного населения в приеме на работу.
   Экономическому угнетению нерусских народов соответствовало и притеснение их культуры. Основной идеей царской политики в этом отношении являлось стремление к русификации национальных окраин. В этих целях всемерно притеснялись школа, театр и другие культурные учреждения нерусских народов, запрещалось в той или иной мере пользование родным языком и т.д.
   Экономическое и культурное угнетение народов России дополнялось и закреплялось политическим гнетом. Почти все нерусские народы Российской империи были ограничены в политических и общегражданских правах. Они обладали меньшей правоспособностью, чем великороссы. Третьеиюньский избирательный закон лишил избирательных прав все народы Сибири и Средней Азии, значительно урезал представительство от Кавказа и Польши. И до этого не имели избирательных прав «бродячие инородцы». Не могли быть избранными лица, не знающие русского языка.
   Нерусские народы были ограничены и в свободе передвижения и поселения (например, известная черта оседлости для евреев), и в выборе занятия и профессии (ограничения в приеме на работу нерусских или не знающих русского языка), и в приобретении имущества и заключении сделок (например, льготы и преимущества для русских помещиков и купцов при покупке имений в западных губерниях и запрещение приобретать землю католикам).
   Буржуазное Временное правительство, вынужденное считаться с революционным подъемом, с оживлением национального движения, провело некоторые мероприятия, направленные на разрешение национального вопроса.
   Важнейшим актом, посвященным этой проблеме, явился декрет Временного правительства «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений», изданный 20 марта 1917 г. Декрет провозглашал: «Все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются» .
   Но Декрет от 20 марта и другие постановления Временного правительства, касающиеся национального вопроса, были направлены не на освобождение нерусских народов, а главным образом на устранение ограничений для национальной буржуазии. Характерно, что одним из первых актов в этой области было постановление «О немедленном облегчении образования акционерных обществ и устранении из их уставов национальных и вероисповедных ограничений» , изданное 10 марта 1917 г.
   Другой характерной чертой национальной политики Временного правительства являлось то, что отменялись далеко не все ограничения нерусских народов. В частности, декрет от 20 марта разрешал пользование родными языками лишь в делопроизводстве частных обществ, при преподавании в частных учебных заведениях и при ведении торговых книг. Единственным государственным языком остается по-прежнему только русский.
   Антинародной политике Временного правительства партия большевиков противопоставила свою ясную и четкую программу по национальному вопросу. В специальной резолюции Седьмой (Апрельской) Всероссийской конференции РСДРП(б) говорилось: «Партия требует включения в конституцию основного закона, объявляющего недействительными какие бы то ни было привилегии одной из наций, какие бы то ни было нарушения прав национальных меньшинств» . Этот пункт, как и всю свою программу, Коммунистическая партия стала проводить с первых дней существования Советской власти. Партия исходила из ленинской идеи о том, что «целью социализма является не только уничтожение раздробленности человечества на мелкие государства и всякой обособленности наций, не только сближение наций, но и слияние их». Однако «подобно тому, как человечество может прийти к уничтожению классов лишь через переходный период диктатуры угнетенного класса, подобно этому и к неизбежному слиянию наций человечество может прийти лишь через переходный период полного освобождения всех угнетенных наций…» .
   Предполагалось первоначально, что уже II Всероссийский съезд Советов обсудит национальный вопрос. На заседании ЦК большевистской партии 21 октября 1917 г. И.В. Сталин предложил подготовить к съезду доклады о войне, о власти, о земле, о рабочем контроле, о национальном вопросе, о текущем моменте. Центральный Комитет принял это предложение и поручил подготовить тезисы по первым трем пунктам В.И. Ленину, а по национальному вопросу – И.В. Сталину . Однако кроме порученных В.И. Ленину другие вопросы, как известно, в качестве самостоятельных на съезде не стояли. Это определялось, очевидно, тем, что в напряженной обстановке, в которой проходил съезд, необходимо было сосредоточить внимание на максимально узком круге наиболее важных проблем. При всей важности национального вопроса он не стоял в этот момент столь же остро, как вопросы о власти, о мире, о земле .
   Однако, хотя национальный вопрос и не обсуждался специально, он все же нашел отражение в решениях съезда. Съезд Советов заверил, что Советская власть обеспечит народам право на самоопределение, потребовал предоставления этого права всем народам мира, положил начало созданию специального органа национальной политики Советского государства – Народного комиссариата по делам национальностей. И уже через неделю – 2 (15) ноября 1917 г., была издана известная Декларация прав народов России, достаточно развернуто и полно провозгласившая основные принципы большевистской национальной политики Советского государства.
   Декларация провозглашала равноправие народов России, отмену всех и всяких национальных и национально-религиозных привилегий и ограничений, свободное развитие национальных меньшинств и этнографических групп, населяющих Россию .
   Идея национального равноправия отражалась и в различных актах, посвященных тем или иным конкретным вопросам.
   Обращение «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока», подписанное председателем СНК В.И. Лениным и наркомом по делам национальностей И.В. Джугашвили-Сталиным 24 ноября 1917 г., заявляло: «Отныне ваши верования и обычаи, ваши национальные и культурные учреждения объявляются свободными и неприкосновенными. Устраивайте свою национальную жизнь свободно и беспрепятственно. Вы имеете право на это. Знайте, что ваши права, как и права всех народов России, охраняются всей мощью революции и ее органов – Советов рабочих, Солдатских и крестьянских депутатов» .
   В ноябре 1917 г. ВЦИК и СНК решили передать украинскому народу исторические реликвии – военные трофеи, взятые у Украины при лишении ее самоуправления в XVIII в. Этим актом подчеркивалась ликвидация угнетенного положения украинского народа .
   Статья 4 Основного закона о социализации земли прямо указывает, что право пользования землей не может быть ограничено национальностью . В большинстве случаев, однако, специальной оговорки в законах не делалось. Декрет о земле провозглашал: «Право пользования землею получают все граждане» . Декрет о суде N 1 допускал в качестве обвинителей, защитников и поверенных всех неопороченных граждан (п. 3) . Декрет об организации Красной Армии открывал доступ в ее ряды «для всех граждан Российской Республики не моложе 18 лет» . В этих случаях законодатель полагает само собой разумеющимся отсутствие национальных ограничений, ибо декрет ВЦИК и СНК об уничтожении сословий и гражданских чинов установил «одно общее для всего населения России наименование граждан Российской Республики» (ст. 2) .
   Все это было обобщено и закреплено в Конституции. В наиболее общей форме интернационализм советской демократии отражен в ст. 22: «Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика, признавая равные права за гражданами независимо от их расовой и национальной принадлежности, объявляет противоречащим основным законам Республики установление или допущение каких-либо привилегий или преимуществ на этом основании, а равно какое бы то ни было угнетение национальных меньшинств или ограничение их равноправия».
   Таким образом, закон устанавливал, что демократия в советском государстве существует не для одного или нескольких народов, а для всех наций, народностей и национальных меньшинств, населяющих страну, для каждого из их представителей.
   Но Конституция идет еще дальше. Она предоставляет все политические права не только гражданам России, но и трудящимся иностранцам, находящимся на ее территории. Статья 20 гласит: «Исходя из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики, для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству…».
   Но как могли попасть зарубежные рабочие и крестьяне в нашу страну, да еще в такое сложное время? Частично ответ на этот вопрос дает ст. 21 Конституции: «Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет право убежища всем иностранцам, подвергающимся преследованию за политические и религиозные преступления». Однако основная масса трудящихся иностранцев попала к нам другим путем.
   В ходе мировой войны многие солдаты германской и австро-венгерской армий, которым империалистические цели правящих кругов были такими же чуждыми, как и русским солдатам, сдавались в плен. Особенно охотно переходили на русскую сторону представители угнетенных в Австро-Венгрии народов – венгры, чехи, словаки. Солдаты из славянских народов не хотели воевать против России и по национальным соображениям, считая русских своими братьями по крови. Авторитет России среди европейских славян, особенно болгар, чехов, был очень высок.
   Так или иначе, но к моменту революции на территории нашей страны скопилась большая масса военнопленных. Революция освободила их из лагерей, многие военнопленные под влиянием большевиков участвовали в боях за установление власти Советов, а потом защищали ее в годы гражданской войны. Это было ярким проявлением пролетарского интернационализма.
   В составе Красной Армии сражалось множество интернациональных отрядов, объединявших бойцов самых различных национальностей – от венгров до китайцев. Рабочие и крестьяне Германии и Австро-Венгрии, вчерашние солдаты их армий, считали необходимым сражаться за первое в мире социалистическое государство. Они видели в нем общее отечество всех трудящихся и эксплуатируемых. Вместе с тем они не оставляли надежды на то, что революция произойдет и в Западной Европе, где понадобится их участие. Очень скоро это, действительно, оправдалось. Вожди венгерской революции, руководители Венгерской Советской республики 1919 г. – Бела Кун, Тибор Самуэли и другие – прошли школу революционной борьбы в России. Американский журналист Альберт Рис Вильямс в начале 1918 г. вступил в Красную Армию, помог создать интернациональный отряд, а затем вернулся в США, чтобы нести правду о Советской России . Словак Кирилл Доргак, военнопленный, вступил в 1918 г. в Красную Армию, а в 1919 г. вернулся на родину, стал впоследствии членом КПЧ . Таких примеров можно привести множество. В силу этого вполне естественным было предоставление трудящимся иностранцам всех политических прав, которыми обладали граждане РСФСР.
   На практике иностранцы имели не только политические, но и все иные права граждан Советской России. Иногда это специально подчеркивалось законом. Например, Основной закон о социализации земли предоставлял иностранцам даже такое существенное право, как право землепользования. Статья 4 Закона предусматривала, что право пользования землей не может быть ограничено подданством человека.
   Конституция предусматривала и упрощенный порядок перехода в российское гражданство. Статья 20 предоставляла право приема в гражданство местным Советам, причем «без всяких затруднительных формальностей».
   Нормы, установленные ст. 20, обусловливались еще одним историческим обстоятельством. В 1918 г. революционный пожар все больше охватывал Европу. Казалось, что мировая пролетарская революция, сокрушающая границы, устанавливающая международное единство трудящихся, – дело ближайшего будущего. В этих условиях считаться с гражданством трудящегося человека казалось по крайней мере нелогичным.
   Таким образом, Конституция РСФСР проводила идею интернационализма советской демократии для всех народов, населяющих страну.
   Великая Октябрьская социалистическая революция, положившая начало ликвидации эксплуатации, утвердившая национальное равноправие, означала, что развернулся процесс становления новой исторической общности – советского народа.
3. Равноправие женщины с мужчиной
   Советская демократия существовала не только для всех трудящихся, не только для всех народов, но и в равной мере для мужчин и женщин. Этим она также отличалась от буржуазной демократии, тем более от порядков, господствовавших в дореволюционной России.
   В Российской империи женщина была существом неполноправным. Это относилось даже к представительницам господствующих классов, хотя и в несколько меньшей мере.
   Женщины в царской России почти полностью были лишены политических прав, весьма ограничены в гражданских правах, бесправны в семейной жизни.
   Особенно это касалось мусульманок, которых шариат не считал даже за людей. Отношение к женщине как к существу нечистому свойственно и иудаизму. Поскольку шариат и иудаизм были не просто вероучениями, а входили в правовую систему Российской империи, то их идеи определяли и правовое положение женщины.
   Февральская революция изменила статус женщины, но не коренным образом. Женщины получили избирательные права. Однако в трудовом праве Временное правительство не пошло на общее приравнение женщин к мужчинам. Оно ограничилось отдельными актами о допущении женщины к той или иной профессии. Так, в апреле 1917 г. Адмиралтействсовет принял постановление, санкционированное затем правительством, «О предоставлении служебных прав лицам женского пола» , на основании которого женщины получали право поступления на государственную службу в учреждения морского ведомства. 1 июня Временное правительство издало постановление «О допущении женщины к ведению чужих дел в судебных установлениях» . Такого рода акты касались узкого круга женщин и узкой сферы правоотношений, не меняя в принципе неравноправного, приниженного положения женщины.
   Только Октябрьская революция внесла коренные изменения в правовое положение женщины и создала материальные условия для ее действительного раскрепощения. Советская власть реализовала программные установки Коммунистической партии. Программа партии выдвигала требование полного равноправия «всех граждан независимо от пола». Она специально говорила о равенстве женщин с мужчинами в избирательном праве, об образовании для детей обоего пола .
   Советское государство не издало общей декларации о равноправии женщины с мужчиной, но складывающаяся советская правовая система исходила из этого принципа.
   Уже в Декрете о земле было записано: «Право пользования землей получают все граждане (без различия пола)…» . Декрет о суде, изданный 22 ноября 1917 г., предоставил право быть обвинителями, защитниками и поверенными по гражданским делам гражданам «обоего пола» . Существенным моментом в расширении семейных прав женщины был декрет ВЦИК и СНК о расторжении брака . Перечень такого рода актов можно значительно удлинить.
   При разработке проекта Конституции даже не поднимался вопрос о равноправии женщин – настолько он был бесспорен и очевиден.
   Конституция не содержит общего положения о равноправии женщины с мужчиной, но формулировки ее статей исходят из этого принципа. Согласно ст. 10 «Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России». Под «всеми трудящимися» следует понимать, конечно, и женщин. Статьи 13-17 говорят об обеспечении политических прав «за трудящимися», т.е. и за женщинами. Статья 18 провозглашает «труд обязанностью всех граждан Республики». Так же надо толковать и ст. 20 и 21, которые говорят о правах иностранцев.
   В одном случае закон специально подчеркивает равноправие женщины с мужчиной – в избирательном праве. В соответствии со ст. 64 правом избирать и быть избранными в Советы пользуются граждане обоего пола. Кстати, из этой статьи видно, в каком смысле закон употребляет слово «граждане» – общее понятие для граждан мужского пола и гражданок.
4. Последовательность советской демократии
   Конституция РСФСР предоставляла гражданам достаточно широкий круг важнейших политических прав и свобод. Конституционные права и обязанности советских граждан являлись юридической формой выражения свободы и ответственности личности в социалистическом государстве и в своей совокупности составляли содержание советской демократии.
   Вопрос о необходимости включения в Основной Закон раздела о правах и обязанностях граждан был поднят еще на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК в выступлениях Бердникова и Сталина . 19 апреля 1918 г. при обсуждении проектов основных начал Конституции максималист Бердников вновь обратился к этому вопросу, настойчиво предлагая обсудить проект, разработанный максималистами, и взять из него в особенности раздел о правах и обязанностях граждан . Действительно, в том документе проблема прав и обязанностей граждан разработана подробно и даже скрупулезно. Здесь мы найдем «право на жизнь» и «обязанность подчинения», не обнаружив вместе с тем общепонятных свободы слова, печати, собраний, воинской обязанности. Проект отличает, с одной стороны, растолковывание общеизвестных истин и в то же время предельная туманность формулировок. Максималисты исходят из принципа уравнительного распределения материальных и духовных благ, специально подчеркивая, что труд квалифицированный не дает никаких преимуществ в распределении благ перед трудом неквалифицированным . Неудивительно, что проект максималистов никак не был использован при создании текста Конституции.
   В «Плане Советской Конституции», разработанном Стекловым, предлагалось вопрос о правах и обязанностях трудящихся включить во вводную, декларативную часть Основного Закона . Однако в проекте Декларации прав и обязанностей трудящихся, разработанном им же, совершенно нет упоминаний о конкретных правах и обязанностях граждан, есть только общие декларативные положения о раскрепощении рабочих и крестьян . Правда, по словам Стеклова, подтвержденным Я.М. Свердловым, это было сделано сознательно. Мы не знаем, чем было вызвано снятие вопроса о правах и обязанностях граждан, но на заседании 26 июня Я.М. Свердлов высказал мнение, что основные демократические свободы в Конституции придется перечислить . Это и было сделано на последнем этапе работы над проектом Конституции. В принятом V съездом Советов тексте Конституции статьи об основных правах и свободах помещены в раздел второй «Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики».
   Статья 13 этого раздела предусматривает свободу совести, т.е. право иметь любые религиозные убеждения или не иметь никаких, быть атеистом.
   В царской России по существу отсутствовала свобода совести. Статья 81 Основных Государственных Законов говорила, что российские подданные пользуются свободой веры . Это означало, что каждый человек должен был принадлежать к одному из признанных законом вероучений – православному, мусульманскому, иудейскому и т.д. Отрицание принадлежности к религии влекло за собой самые неприятные последствия в повседневной жизни. Например, атеист не мог жениться, ибо законным считался только церковный брак; вообще все важнейшие моменты в жизни человека – рождение, смерть – юридически оформлялись только через церковь. Во всех учебных заведениях преподавался закон божий, и желающий учиться должен был изучать и эту «науку». Допуская возможность выбора вероисповедания, закон прямо предусматривал, что «первенствующей и господствующей в Российской империи» является православная вера.
   Законодатель не стеснялся открыть и служебную роль религии: «да все народы, в России пребывающие, славят Бога Всемогущего разными языки по закону и исповеданию праотцев своих, благославляя царствование Российских Монархов и моля Творца вселенной о умножении благоденствия и укреплении силы Империи» (ст. 67). Атеист, не желающий, таким образом, молиться за своего монарха, считался, естественно, человеком подозрительным и опасным. Государство не допускало и мысли о подобной возможности. Характерно, что перепись населения 1897 г. подробно зарегистрировавшая все существующие в империи вероучения, не имела графы для атеистов .
   Советское государство с первых дней существования проводило линию на последовательное обеспечение свободы совести для всех граждан. Как уже отмечалось, Декларация прав народов России отменяла все национально-религиозные привилегии и ограничения. Во всех учебных заведениях отменялось преподавание церковных дисциплин. В декабре 1917 г. Совет Народных Комиссаров принял декреты «О гражданском браке, о детях и о ведении книг актов состояния» и «О расторжении брака», положившие конец узаконенному вмешательству церкви в брачно-семейные отношения.
   Но важнейшим актом, направленным на обеспечение свободы совести, явился декрет Совета Народных Комиссаров «Об отделении церкви от государства и школы от церкви».
   В царской России церковь была теснейшим образом связана с государством. Она была частью аппарата буржуазно-помещичьего государства, выполняющей важнейшую идеологическую функцию – оболванивать народ, удерживать его в страхе и покорности перед власть имущими. По данным 1914 г., в распоряжении только православной церкви находилось 78 535 всякого рода церквей, молитвенных домов и часовен. Они были, по меткому выражению Р.Ю. Плаксина, прекрасно оборудованными агитпунктами и отнюдь не бездействовали. Царское правительство высоко ценило услуги церкви и щедро их оплачивало. Церковь имела громадные земельные владения. На каждого монаха и монахиню приходилось около 40 десятин земли, сельские церковные причты имели от 33 до 99 десятин, обрабатывающихся даровым или полударовым трудом верующих. Духовенство, подобно государственным служащим, получало жалованье и правительственные награды .
   Положение духовенства мало изменилось после Февральской революции. Буржуазное Временное правительство не только не отделило церковь от государства, но даже брало ее под защиту, когда духовенство вело явно промонархическую пропаганду. В то же время запрещались антирелигиозные мероприятия. Правда, Временное правительство не могло все же не провозгласить свободу совести, но постановление об этом было издано только 14 июля 1917 г., через пять месяцев после революции . К тому же его содержание мало отличалось от царского закона. В частности, постановление понимает под свободой совести лишь право выбора веры.
   Принципиально изменилось положение после Октября. Советское государство попутно решило проблему, которую В.И. Ленин, программа РСДРП относили к числу задач буржуазно-демократической революции – отделение церкви от государства.
   Уже в декабре 1917 г. комиссия в составе А.В. Луначарского, П.И. Стучки, П.А.Красикова, М.А. Рейснера и священника М. Горева-Галкина подготовила проект декрета об отделении церкви от государства. В.И. Ленин лично внес в проект существенные дополнения и изменения. Проект декрета был поставлен на всенародное обсуждение, 20 января 1918 г. принят СНК и распубликован под названием «Декрет о свободе совести, церковных и религиозных обществах». Несколько позже в официальных изданиях он стал именоваться Декретом об отделении церкви от государства и школы от церкви .
   Декрет, прежде всего, провозглашал отделение церкви от государства. Это означало, что церковь лишается всех и всяких государственных функций, в том числе ведения актов гражданского состояния. Мероприятия церкви теперь не могут проводиться в жизнь и поддерживаться государственной властью. В частности, запрещались все принудительные взыскания денежных и иных средств в пользу церкви, а также меры принуждения и наказания со стороны церковных организаций в отношении верующих. Церковь не может рассчитывать и на материальную поддержку государства. Церковь теперь рассматривается как частная организация, объединение частных лиц. Это, конечно, не означало, что Советская власть учиняет какие-то гонения на церковь, притесняет верующих.
   Наоборот, закон предусматривал, что «каждый гражданин может исповедовать любую религию или не исповедовать никакой» (п. 3). При этом какие-либо привилегии или ограничения для верующих или неверующих запрещались. Советская власть разрешала свободное исполнение религиозных обрядов с одним только условием – чтобы они не нарушали общественного порядка и не посягали на права граждан и государства.
   Особо декрет говорит о такой функции, которая раньше составляла большую сферу деятельности церкви – участие в образовании. Устанавливается принцип отделения школы от церкви. Это означает, что преподавание религиозных вероучений во всех практически учебных заведениях запрещается.
   Отделяя церковь от государства, Советская власть подчеркивает, что она не нуждается в церковной поддержке. Поэтому декрет устанавливает, что действия всех государственных учреждений не должны сопровождаться никакими религиозными обрядами и церемониями, что религиозная клятва или присяга отменяется.
   На декрет об отделении церкви от государства, как и на другие мероприятия, касающиеся ее, духовенство ответило объявлением войны Советской власти, используя все имеющиеся в его распоряжении и, надо сказать, весьма существенные средства. Больше всего раздражало церковников посягательство народа на несчетные богатства, накопленные церковью путем многовековой эксплуатации трудящихся. Уже Декрет о земле отобрал у духовенства громадные земельные владения. Декрет об отделении церкви от государства лишил все церковные и религиозные общества права иметь собственность, объявив имущество этих обществ народным достоянием.
   Все эти идеи в краткой и четкой форме были закреплены в ст. 13 Конституции РСФСР: «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделяется от государства и школа от церкви…». Но в Основном Законе имеется и один новый момент, развивающий эти идеи. Отделив от себя церковь, Советское государство не может оставаться равнодушным к религии, которую Маркс называл опиумом для народа, а Ленин – родом духовной сивухи. Поэтому Конституция признает за всеми гражданами свободу антирелигиозной пропаганды. Вместе с тем законодатель допускает и свободу религиозной пропаганды, будучи уверен в победе передовой идеологии над невежеством и заблуждением.
   Видный советский юрист П.И. Стучка, бывший во время разработки и принятия Конституции наркомом юстиции, критиковал ст. 13 Основного Закона именно за допущение права религиозной пропаганды, полагая, что свободу совести можно обеспечить лишь антирелигиозной пропагандой . Он не учитывал, очевидно, тех политических осложнений, которые в трудных условиях 1918 г. могло вызвать запрещение религиозной пропаганды. Церковники непременно использовали бы его как доказательство «гонений на церковь» и разожгли бы еще больше религиозный фанатизм масс, в большой мере веривших попам. В то же время у Советского государства не было пока реальных возможностей практически воспрепятствовать религиозной пропаганде.
   И еще одну кажущуюся уступку религии сделала Советская власть. Декрет о 8-часовом рабочем дне установил, что нерабочими днями считаются также религиозные праздники. Но это была по существу не уступка религии, а мероприятие в защиту интересов трудящихся, ибо тем самым рабочие и служащие получали дополнительные дни отдыха.
   Конституция РСФСР обеспечивает для трудящихся свободу слова, свободу печати или, по формулировке ст. 14, «свободу выражения своих мнений».
   Эти свободы фактически отсутствовали в царской России. Статья 79 Основных Государственных Законов предусматривала широковещательную декларацию: «Каждый может: высказывать изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами». Однако эта декларация сводилась на нет существенной оговоркой: «…в пределах, установленных законом» . А пределы эти были настолько узки, что от провозглашенной свободы ничего не оставалось.
   Царский «Устав о цензуре и печати» предусматривал широкую сеть разнообразных органов, осуществляющих предварительную и последующую цензуру всякого рода изданий и театральных представлений.
   Интересны принципы, которыми должны были руководствоваться цензоры: «Во всех вообще произведениях печати следует не допускать нарушения должного уважения к учению и обрядам христианских исповеданий, охранять неприкосновенность Верховной власти и ее атрибутов, уважение к особам царствующего дома, непоколебимость основных законов…» (ст. 93 Устава). Авторов закона беспокоят идеи классовой борьбы. Поэтому «не допускаются к печати статьи, в которых возбуждается неприязнь и ненависть одного сословия к другому…» (ст. 96). Царский законодатель видит главного своего врага – учение марксизма, не случайно посвящая ему специальную статью: «Не следует допускать к печати сочинений и статей, излагающих вредные учения социализма и коммунизма…». Цензурный устав не допускал по существу вообще никакой критики господствующих порядков. Даже материалы о злоупотреблениях чиновников запрещалось печатать с указанием их имен и наименований учреждений.
   К. Маркс, говоря о попытках улучшить прусскую цензуру, отмечал: «Действительным, радикальным извлечением цензуры было бы ее уничтожение…» .
   Коммунистическая партия с самого начала боролась за демократические свободы для трудящихся. В первой ее программе наряду с требованием свободы совести было выдвинуто и требование неограниченной свободы слова, печати . Партия рассматривала это требование как одну из задач буржуазно-демократической революции.
   Февральская революция вместе с самодержавием смела и все цензурные преграды, создала условия для широкой свободы выражения мнений устно и письменно.
   Эти свободы стали осуществляться захватным, явочным путем. Уже вечером 27 февраля 1917 г. исполком Петроградского Совета постановил начать издание газеты «Известия Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов» , первый номер которой вышел на следующий день. 2 марта Временный Петербургский комитет РСДРП(б) принял решение о широком издании партийной литературы. Было решено массовыми тиражами издать программу, устав партии, брошюру с разоблачением империалистической войны, плакаты и листовки. 3 марта Петроградский комитет решил восстановить издание газеты «Правда», закрытой царизмом в 1914 г.
   Временному правительству ничего не оставалось, как санкционировать завоеванные рабочими и солдатами в боях демократические свободы. 3 марта оно утвердило Декларацию с изложением своей политической программы, где, в частности, говорилось и о свободе слова и печати. 27 апреля было издано постановление «О печати» .
   В.И. Ленин, предупреждая от возможных иллюзий относительно буржуазной демократии, считал необходимым использовать эту Декларацию в целях дальнейшей борьбы пролетариата за свои права, за развитие революции . В Апрельских тезисах В.И. Ленин отмечал: «Россия сейчас самая свободная страна в мире из всех воюющих стран…» .
   В период июльской реакции, наступившей после расстрела мирной демонстрации рабочих и солдат, Временное правительство попыталось отнять у народа завоеванные им свободы.
   Больше всего досаждали контрреволюции большевики. Не случайно еще 2 июля 1917 г. командир 37 армейского корпуса (Северный фронт) предлагал, чтобы Временное правительство запретило законом учение большевизма. «За пропаганду этого учения в войсках и среди населения карать законом, поддержав исполнение силой, ибо закон без штыка пустое слово…», – требовал генерал .
   3 июля министр-председатель князь Львов потребовал издания закона о наказании за «всякий призыв к немедленному захвату земли…» .
   5 июля 1917 г. по приказу командующего Петроградским военным округом были разгромлены редакция газеты «Правда» и типография, где она печаталась. 6 июля Временное правительство издало постановление о лишении свободы сроком до трех лет за призывы к неисполнению распоряжений власти. По совету английского военного атташе 26 июля Временное правительство ввело военную цензуру печати .
   В ногу с контрреволюцией шли соглашательские Советы. Так, Актюбинский Совет принял решение считать большевистскую пропаганду недопустимой и подлежащей прекращению всеми способами.
   Но буржуазии не удалось довести свои замыслы до конца. А Октябрьская революция смела буржуазию и помещиков вместе с их антидемократическими планами. Уже II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов восстановил полную свободу агитации, запрещенной Временным правительством на фронте .
   С самого начала Советская власть рассматривала свободу печати как право для трудящихся. Именно эта идея проведена в Декрете СНК о печати, принятом 27 октября 1917 г., предусматривающем санкции против буржуазных органов прессы, если они призывают к открытому сопротивлению Советской власти, сеют смуту, подбивают к общеуголовным преступлениям .
   Такое понимание свободы печати революционное правосознание масс вырабатывало еще до Октября. Трудящиеся неоднократно выступали против злоупотребления свободой печати со стороны буржуазных газет. 7 мая 1917 г. рабочие Мотовилихинского завода (Пермская губерния) приняли постановление о бойкоте контр-революционных газет «Русская воля», «Русское слово», «Биржевые ведомости» и др.
   Известны случаи, когда типографские рабочие объявляли забастовку, чтобы сорвать выход газет, содержащих контрреволюционные материалы. Наиболее решительно выступали матросы и солдаты Кронштадта. 7 мая 1917 г. они обратились к Петроградскому Совету с требованием: «Ввиду того, что «желтая» буржуазная и черносотенная пресса ведет травлю против революции и революционеров, проповедует войну до победного конца», – конфисковать все типографии и предоставить их в полное пользование всем социалистическим партиям и профессиональным союзам . С этим не могли не считаться даже соглашатели. 10 марта 1917 г. исполком Петроградского Совета, разрешив беспрепятственный выпуск периодических изданий всех направлений, в то же время оставил за собой право применять соответствующие меры против контрреволюционных изданий .
   Октябрьский декрет Совета Народных Комиссаров опирался, таким образом, на революционную практику. В свою очередь и он не остался только на бумаге. Буржуазия, не желавшая примириться с победой Советской власти, открыла против нее газетную травлю. Советскому государству пришлось принять решительные ответные меры.
   Так, 8 декабря 1917 г. Центральный Комитет ледокольного флота в Архангельске постановил закрыть газеты «Архангельск» и «Северное утро» за контрреволюционную пропаганду . 16 декабря Совет рабочих, солдатских и крестьянских депутатов селения Байрам-Али ходатайствовал перед Совнаркомом Туркестанского края о закрытии контрреволюционной газеты «Асхабад» . В тот же день Совнарком Туркестана постановил закрыть газеты «Туркестанский вестник» и «Туркестанский курьер» за провокационно-клеветнические статьи, конфисковать типографии и их имущество передать в ведение союза рабочих печатного дела . Аналогичные решения принимали и Советы в других городах.
   Статья 14 Конституции закрепила эту практику. Она говорит не об абстрактной свободе слова и печати, а о действительной свободе выражения своих мнений именно трудящимися. Таким образом, и в этом частном вопросе закон стоит на открыто классовых позициях. Законодателя интересует мнение трудящихся, а не буржуазии, контрреволюционные позиции которой известны. Именно из этого исходило принятое в развитие Конституции 6 июня 1922 г. постановление СНК, которым учреждалось Главное управление по делам литературы и издательства (Главлит), имевшее функции надзора за печатью, охраны военной и государственной тайны, недопущения контрреволюционной пропаганды и порнографии в печати .
   Статья 15 Конституции РСФСР закрепляет за трудящимися свободу собраний. Эта свобода трактуется весьма широко. Она включает в себя право устраивать не только собрания, но и митинги, и шествия. Больше того, статья не дает вообще исчерпывающего списка мероприятий, которые могут трактоваться как собрания, употребляя формулу «и т.п.».
   Законодательство царской России не предусматривало свободы шествий вообще, свободу же собраний обставляло многочисленными рогатками. Различное отношение к свободе шествий и свободе собраний не случайно. Царское правительство не могло запрещать собрания хотя бы потому, что они были необходимы самим господствующим классам. Что же касается уличных шествий, то это преимущественно народное явление, средство выражения своих требований трудящимися массами, не имеющими роскошных залов дворянских и купеческих клубов. Царское правительство хорошо помнило, что от народной манифестации недалеко и до баррикад.
   Однако и свобода собраний была весьма урезана. Статья 78 Свода Основных Государственных Законов устанавливала, что «Российские подданные имеют право устраивать собрания в целях, не противных законам…». Следовательно, всякие собрания трудящихся, борющихся против ненавистных царских законов, с самого начала не могли рассчитывать на легальность. Но названная статья не ограничивалась лишь такой общей декларацией запретов. Она содержала и более конкретные ограничения, отсылая к специальному закону, определяющему «условия, при которых могут происходить собрания». Она заранее допускала возможность закрытия собраний, не угодных властям. Характерно и специфическое «ограничение мест для собраний». Последнее опять же очень важно с классовых позиций. Если помещики и буржуазия всегда имели подходящее помещение для своих собраний, то у рабочих и крестьян его не было. Поэтому под предлогом «неподходящего места» можно было разогнать любое собрание трудящихся.
   Коммунистическая партия с самого начала боролась против всех и всяческих ограничений демократических свобод. Программа РСДРП среди других выдвигала и требование неограниченной свободы собраний. «Свобода собраний, – что может быть выше, что может быть лучше этого слова! – говорил В.И. Ленин. – Мыслимо ли развитие трудящихся и их сознательности без свободы собраний?» .
   Это право народные массы захватили революционным путем уже в феврале 1917 г. Россия, свергнувшая царизм, заполнилась морем бушующих собраний, митингов и демонстраций. Характерно, что первые Советы часто избирались на широких собраниях и митингах. Временному правительству ничего не оставалось делать, как санкционировать свободу собраний своим постановлением 12 апреля 1917 г. «О собраниях и союзах» .
   Однако соглашательские партии, совершившие сделку с буржуазией, уже скоро стали стремиться ограничить народную стихию, ввести ее в угодные меньшевикам и эсерам рамки. Так, уже 9 марта 1917 г. Екатеринодарский Совет под влиянием меньшевиков постановил прекратить в городе всякие митинги . Провокацией с широким контрреволюционным замыслом был расстрел июльской демонстрации петроградских рабочих и солдат. Боясь народа, Временное правительство запретило даже «манифестации и выступления всякого рода» в связи с полугодовщиной Февральской революции» .
   После Великого Октября народная активность разгорается с новой силой. На собраниях трудящихся обсуждались самые животрепещущие вопросы, в первую очередь, конечно, политические. Вот данные о собраниях, проходивших в один самый обычный день – понедельник 18 декабря 1917 г. Митинг жителей г. Троицка Оренбургской губернии приветствовал Совет Народных Комиссаров и призвал рабочих, солдат и крестьян, трудовых казаков создавать на местах Советы и встать на защиту революционной власти. Аналогичную резолюцию вынесло общее собрание солдат Елисаветпольского гарнизона (Закавказье). Общее собрание рабочих и служащих Орудийного завода в Царицыне постановило просить Совет вооружить рабочих завода для борьбы с Калединым. Общее собрание рабочих и служащих ст. Орша-товарная выразило недоверие эсеру Авксентьеву, избранному в Учредительное собрание от Могилевской губернии, и потребовало его переизбрания . Данный перечень отнюдь не является исчерпывающим.
   Это завоевание трудящихся и было закреплено в ст. 15 Основного Закона РСФСР. Следует подчеркнуть, что закон конкретизирует здесь общий принцип предоставления демократических свобод только трудящимся. Он говорит об обеспечении «за трудящимися (выделено мною. – О.Ч.) действительной свободы собраний». Это значит, что эксплуататорам такого права не предоставляется. Разрешить буржуазии устраивать антисоветские митинги и шествия было бы непозволительной роскошью в условиях развертывающейся гражданской войны. Надо сказать, что буржуазия неоднократно пыталась использовать свободу собраний в контрреволюционных целях.
   Вот лишь один пример. 14 декабря 1917 г. буржуазные националисты и мусульманское духовенство при активном участии кадетов, меньшевиков и правых эсеров под видом религиозной манифестации организовали в Ташкенте контрреволюционное выступление в поддержку кокандского буржуазного «автономного правительства». При участии широких масс трудящихся контрреволюционная манифестация была разогнана . Отпор контрреволюционерам дали трудящиеся и других городов Туркестана. Служащие города Джизака Самаркандской области потребовали немедленного предания революционному суду виновников ташкентской манифестации .
   Статья 16 Конституции провозглашает свободу объединения трудящихся во всякого рода союзы.
   В царской России свобода союзов была предельно урезана. Статья 80 Основных Государственных Законов, провозглашавшая это право, тут же ограничивала его «целями, не противными законам». Далее она отсылала к закону, который определяет «условия образования обществ и союзов, порядок их действий.., порядок закрытия…».
   До революции 1905-1907 гг. царское правительство препятствовало деятельности даже буржуазных организаций. Не слишком либеральный «Союз освобождения», так называемые земские съезды, существовали полулегально . Но после манифеста 17 октября 1905 г. буржуазия широко воспользовалась правом объединения, создав свои политические партии – октябристов, кадетов и т.п. В то же время социалистические партии, даже мелкобуржуазные (меньшевики, эсеры и др.), никак не могли рассчитывать на легальность. В особенности это касалось авангарда рабочего класса – партии большевиков, работавшей в глубоком подполье.
   Буржуазия создавала и другие влиятельные организации. Достаточно вспомнить Союз земств и Союз городов, объединившиеся затем в знаменитый Земгор.
   Однако и трудящиеся стремились использовать даже то куцее право, которое было записано в царском законе. Создавались профессиональные союзы, больничные кассы, действовавшие, конечно, в необычайно трудных условиях.
   После Февральской революции политические партии вышли из подполья. Одна за другой возникали всякого рода организации всех классов, всех слоев российского общества.
   Началось широкое создание и воссоздание профессиональных союзов. Уже 11 марта 1917 г. «Известия Самарского Совета рабочих депутатов» сообщали об образовании профсоюзов металлистов, деревообделочников, кожевников, рабочих мучного и сахарного производства, рабочих по обработке мяса и рыбы, трамвайных служащих, портных, торгово-промышленных служащих, железнодорожных служащих, фармацевтов, граверов, часовщиков и ювелиров, прислуги. 12 марта был организован профессиональный союз тружеников печатного дела в Кинешме. По инициативе большевиков в Туле в тот же день был восстановлен профсоюз металлистов, распущенный накануне Февральской революции . К концу июня 1917 г. 967 профсоюзов России объединяли около полутора миллионов членов .
   В целях регламентации этого процесса Временному правительству пришлось 12 апреля издать постановление «О собраниях и союзах» .
   Широко создавались и такие боевые организации пролетариата, как фабрично-заводские комитеты, объединявшие не только членов профсоюзов, но и всех рабочих завода или фабрики. Уже на I конференции фабзавкомов Петрограда, проходившей в мае – июне 1917 г., было представлено 367 предприятий города.
   Крестьяне в это время создают земельные комитеты.
   В июльские дни Временное правительство попыталось отобрать у трудящихся и это их завоевание. Было организовано гонение на революционные организации, в первую очередь на большевистскую партию, которую вновь пытались загнать в подполье. VI съезду РСДРП(б) пришлось заседать полулегально. Ленин и некоторые другие руководители партии вынуждены были скрываться. Однако подавить Коммунистическую партию было уже невозможно. С февраля по октябрь 1917 г. число ее членов выросло в 15 раз и достигло 350 тыс. Бурно шел процесс большевизации армии. Партийная организация Западного фронта выросла в 15 раз только за сентябрь .
   В результате Октябрьской революции РСДРП(б) стала правящей партией. Это не привело, однако, сразу к установлению однопартийной системы. В стране продолжали действовать и другие партии. Некоторые из них входили в Советы, даже в высшие органы Советской власти – Всероссийские съезды Советов, ВЦИК.
   Во ВЦИК второго созыва было 62 большевика, 29 левых эсеров, 6 меньшевиков-интернационалистов, 3 украинских социалиста и 1 эсер-максималист. Таким образом, все партийные фракции II съезда Советов осуществили свое представительство во ВЦИК пропорционально количеству их членов. Больше того, съезд принял решение, что ВЦИК может быть пополнен даже за счет тех партий и группировок, которые ушли со съезда. Аналогичен был и состав ВЦИК третьего и четвертого созывов. Последовательно и принципиально проводя классовую политику, отстаивая интересы социализма, Коммунистическая партия никогда не отказывалась от определенных соглашений, компромиссов и сотрудничества с другими партиями. С декабря 1917 г. по март 1918 г. левые эсеры входили даже в правительство.
   Но с течением времени мелкобуржуазные партии подорвали окончательно свой авторитет в массах, не выдержав проверку в сложных условиях 1918 г. Левые эсеры выступили против заключения Брестского мира. После подписания мирного договора ЦК партии левых эсеров принял решение о выходе из Совнаркома, развязав себе руки для открытой борьбы против большевиков и Советского правительства. Однако лозунг борьбы против Брестского мира только оттолкнул от левых эсеров крестьянские массы, которые ждали мира. Даже в самом руководстве партии начался разброд.
   Логика истории очень скоро привела мелкобуржуазные партии в болото контрреволюции, что и определило их крах. Этого не избежали и левые эсеры. Уже скоро они переметнулись в лагерь прямых противников Советской власти. Коммунистической партии пришлось принять решительные ответные меры. V Всероссийский съезд Советов решил: «…Поскольку те или иные части этой партии (левых эсеров. – О.Ч.) солидаризируются с попыткой вовлечения России в войну путем убийства Мирбаха и восстания против Советской власти, этим организациям не может быть места в Советах Рабочих и Солдатских Депутатов» . ВЦИК, избранный V съездом Советов, стал полностью большевистским.
   Уже до Октября большевики имели прочные позиции в профсоюзах. Еще сильнее их влияние было в фабрично-заводских комитетах. Однако к руководству некоторыми, в том числе крупными, профсоюзами пришли антисоветские элементы. Известно, например, какую позицию занял пресловутый Викжель – руководящий орган союза железнодорожников. В декабре 1917 г. меньшевистское руководство Московского союза печатников организовало забастовку в типографии Сытина, печатавшей «Известия Московского Совета рабочих и солдатских депутатов» .
   Эти и другие факты говорили о возможности злоупотребления свободой союзов. Не случайно уже с первых месяцев Советской власти трудящиеся начинают трактовать ее с классовых позиций, рассматривая свободу союзов как право трудящихся, а не буржуазии. Так, в конце декабря 1917 г. Кокандский Совет рабочих, солдатских и дайханских депутатов распустил все буржуазные организации .
   24 декабря в Хабаровске был опубликован приказ исполняющего обязанности командующего Приамурским военным округом, в котором объявлялось об упразднении офицерских организаций. Решительно выступали рабочие и против антисоветских профсоюзных деятелей. 23 декабря 1917 г. общее собрание рабочих железнодорожного парка и мастерских ст. Кашира приняло большевистскую резолюцию протеста против контрреволюционной политики Викжеля и потребовало его переизбрания. Постепенно и служащие все больше переходили на сторону Советской власти и порывали с саботажническим руководством своих профсоюзов. 24 декабря 1917 г. Временное бюро служащих кредитных учреждений в Москве опубликовало воззвание ко всем работникам кредитных учреждений, в котором выражало несогласие с деятельностью правления своего профсоюза, призывавшего к саботажу. Бюро решило взять на себя инициативу создания нового профсоюза, который «стоял бы на революционно-пролетарской точке зрения…» .
   Этот классовый подход и был закреплен ст. 16 Конституции. Она предоставляет свободу союзов только трудящимся. С точки зрения закона эксплуататоры такого права не имеют. И это, конечно, не случайно. Предоставить буржуазии право объединения означало бы дать в ее руки серьезное легальное оружие, которым эксплуататоры не преминули бы воспользоваться против Советской власти.
   В ходе работы Конституционной комиссии ВЦИК было выдвинуто предложение сделать объединение в профессиональные союзы не правом, а обязанностью трудящихся. Проект Конституции, представленный максималистами, предусматривал обязательное включение всех трудоспособных граждан в профессиональные объединения (союзы). При этом в случае «необходимости» проект допускал и ограничение свободы выбора трудящимися того или иного профсоюза .
   Комиссия не пошла по такому пути, и закон закрепил объединение в союзы именно как право трудящихся, а не их обязанность.
   Конституционные положения о свободе собраний и союзов были конкретизированы в 1922 г. путем издания декретов о съездах и всероссийских совещаниях, обществах и союзах. Законодательство устанавливало общий принцип, согласно которому деятельность обществ и союзов должна согласовываться с целями Советской Конституции и задачами социалистического строительства. В связи с этим предусматривались определенные меры административного надзора за обществами и союзами .
   По-особому решает Конституция вопрос о праве на образование. В середине 1918 г. страна, разоренная войной, хозяйничанием царского и Временного правительств, не имела материальных средств для развертывания широкой работы по просвещению. Еще труднее было найти необходимое количество преподавательских кадров. В стране вообще был невысок процент интеллигенции, к тому же отнюдь не все старые преподаватели хотели сотрудничать с Советской властью. Советское государство порой и не могло доверить воспитание нового поколения – строителей социализма и коммунизма – старым интеллигентам, носителям буржуазной идеологии.
   Все эти обстоятельства обусловили ту осторожную формулировку, которая зафиксирована в Конституции. Закон не провозглашает право на образование. Он ставит лишь «задачей предоставить рабочим и беднейшим крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование» (ст. 17).
   Нет необходимости говорить, что даже постановкой такой задачи Советское государство принципиально отличалось от дореволюционной России. Царизм ставил перед собой прямо противоположную цель – препятствовать просвещению трудящихся. Не случайно в царской России подавляющее большинство (80%) населения было неграмотным, среди трудящихся же этот процент возрастал еще резче. Особенно темными были трудящиеся большинства нерусских народов, преимущественно восточных. Царское правительство препятствовало просвещению женщин. Известно, что в большинство высших учебных заведений доступ им был закрыт. Женщины восточных народов были сплошь неграмотными.
   Советская власть с самого начала сломала все эти порядки. Она отдала все богатства культуры в руки трудящихся. Первыми среди образованных органов управления были органы государственного руководства культурным строительством, которые развернули грандиозную работу. Важнейшим из них стал Народный комиссариат просвещения во главе с А.В. Луначарским – одним из виднейших деятелей Коммунистической партии, человеком высокой культуры, энциклопедических знаний. Его заместителем был известный историк – марксист М.Н. Покровский. Большая роль в создании и деятельности Наркомпроса принадлежит Н.К. Крупской.
   Уже 29 октября 1917 г. А.В. Луначарский опубликовал Обращение к населению, в котором изложил основы политики Советской власти в области народного образования. В Обращении была выдвинута задача в кратчайшие сроки добиться всеобщей грамотности путем организации сети школ, введения всеобщего обязательного бесплатного обучения. Подчеркивалась необходимость подготовки учителей, улучшения их материального положения.
   Советская власть провела полную перестройку школьного образования. Все учебные заведения были переданы в ведение государства, школа отделена от церкви. Вводилось совместное обучение мальчиков и девочек. 23 декабря 1917 г. страна перешла на новое русское правописание, облегчившее усвоение грамоты. Большая работа стала проводиться по ликвидации неграмотности и политическому просвещению взрослого населения. Для руководства этой работой в системе Наркомпроса был создан специальный внешкольный отдел во главе с Н.К. Крупской. По всей стране возникли кружки ликвидации неграмотности, курсы, вечерние школы. Открывались новые библиотеки, читальни. Наркомпросу поручалось организовать массовое издание литературы, в первую очередь русских классиков.
   Так с первых дней Октябрьской социалистической революции были созданы условия и началось практическое осуществление грандиозной культурной революции, выведшей Россию в число самых просвещенных стран.
   Статья 19 Конституции РСФСР предоставляла трудящимся право защищать революцию с оружием в руках. Закон подчеркивает, что это не обычное, а почетное право. Подчеркивается и другой момент – право носить оружие имеют только трудящиеся, нетрудовые элементы его лишены. Больше того, Конституция провозглашает «полное разоружение имущих классов» (п. «ж» ст. 3).
   Характерно, что ст. 19 говорит не о мужчинах, а о трудящихся вообще. Она не лишает, следовательно, этого почетного права и женщин. На практике так и было. Многие женщины наряду с мужчинами служили в Красной Армии, некоторые отличились на фронтах гражданской войны. Достаточно вспомнить комиссара Волжской военной флотилии, дочь профессора Рейснера, Ларису Рейснер.
   Право носить оружие, как и все другие права советских граждан, не ограничивалось национальной принадлежностью. Трудящиеся всех народов и наций в равной мере могли участвовать в защите завоеваний революции. Красная Армия с самого начала была интернациональной. В ней служили представители всех национальностей нашей страны. Создавались иногда специально национальные подразделения, части и соединения.
   Право защищать революцию с оружием в руках могло быть реализовано службой не только в Красной Армии, но и в иных вооруженных силах – рабоче-крестьянской милиции, отрядах ВЧК и т.п.
   Сама постановка вопроса о военной службе как праве гражданина принципиально отличала Советскую Конституцию от законов эксплуататорских государств. В царской России военная служба, как известно, была тяжкой и ненавистной для трудящихся обязанностью. Нужна была революция, чтобы рабочие и крестьяне восприняли защиту государства как родное и близкое дело, свое почетное право.
   Неотъемлемым правом трудящихся Конституция признавала право формировать органы власти и управления и работать в этих органах, т.е. активное и пассивное избирательное право. Но об этом будет сказано специально.
   В Конституции РСФСР 1918 г. мы не найдем норм о неприкосновенности личности, имущества, жилища и т.п. И это не случайно. Гарантировать, например, неприкосновенность личности только для трудящихся было бы негуманно, а обеспечивать ее для буржуазии, развернувшей против нас гражданскую войну, было бы по крайней мере неразумно. Проведение в жизнь и закрепление в законе названных институтов стали возможны позже, по мере укрепления Советского государства и ослабления позиций буржуазии.
5. Гарантированность советской демократии
   В.И. Ленин в качестве характернейшей черты советской демократии отмечал ее гарантированность, обеспеченность целой системой гарантий. Важнейшими из них являются материальные гарантии. В.И. Ленин подчеркивал, что господство пролетариата не только записано в Конституции, но и материально подкреплено. Главную гарантию политической власти Ленин видел в овладении средствами производства. Поскольку в Советской стране ликвидирована помещичья собственность, в корне подорвана собственность капиталистическая, постольку диктатура пролетариата обеспечена. «Господство пролетариата, – говорил Ленин в 1920 г., – выражается в том, что отнята помещичья и капиталистическая собственность. Дух, основное содержание всех прежних конституций до самой республиканской, демократической, сводился к одной собственности. Наша Конституция потому имеет право и завоевала себе право на историческое существование, что не на бумаге только написано, что собственность отменяется. Победивший пролетариат отменил и разрушил до конца собственность, вот в чем господство класса. Прежде всего в вопросе о собственности. Когда практически решили вопрос о собственности, этим было обеспечено господство класса. Когда Конституция записала после этого на бумаге то, что жизнь решила – отмену собственности капиталистической, помещичьей: – этим было записано то, что мы господство своего класса осуществили, чем мы связали с собою трудящихся всех слоев и мелких групп» .
   Действительно, ст. 3 Конституции закрепляет национализацию земли, лесов, недр и вод, живого и мертвого инвентаря, образцовых поместий и сельскохозяйственных предприятий. Она подтверждает законы о рабочем контроле и ВСНХ, рассматривая их «как первый шаг к полному переходу фабрик, заводов, рудников, железных дорог и прочих средств производства и транспорта в собственность Советской Рабоче-Крестьянской Республики…». Закон рассматривает при этом данное мероприятие не только с экономической, но и с политической точки зрения, указывая его цель – «обеспечение власти трудящихся над эксплуататорами». Конституция подтверждала переход всех банков в собственность Рабоче-Крестьянского государства.
   Советская демократия была обеспечена и политическими гарантиями – диктатурой пролетариата, мощью пролетарского государства, положением Коммунистической партии как правящей. Экономическое и политическое господство рабочего класса позволяло гарантировать и осуществление демократических прав и свобод, всех вместе и каждого права, каждой свободы в особенности. Именно эта идея и пронизывает Конституцию. Все статьи Основного Закона, провозглашающие те или иные свободы, тотчас же указывают на материальное и политическое их обеспечение. Притом в самой формулировке статьи вопрос о гарантиях ставится на первое место. «В целях обеспечения за трудящимися действительной свободы совести церковь отделяется от государства и школа от церкви…» (ст. 13), «в целях обеспечения за трудящимися действительной свободы выражения своих мнений Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика уничтожает зависимость печати от капитала и предоставляет в руки рабочего класса и крестьянской бедноты все технические и материальные средства к изданию газет, брошюр, книг…» (ст. 14).
   Советская демократия обеспечивалась также идеологическими гарантиями – все расширяющимся влиянием марксистско-ленинской идеологии, пролетарской морали, создающей определенное общественное мнение, правосознание, взгляды на правомерность или неправомерность поведения того или иного субъекта.
   Ничего подобного не было и не могло быть до революции. В главе восьмой царских Основных Государственных Законов «О правах и обязанностях российских подданных» мы не найдем ни малейшего упоминания о каких-либо гарантиях даже тех куцых свобод, которые здесь провозглашались.
   После Февральской революции трудящиеся явочным путем стали осуществлять демократические свободы. Однако материально их осуществление не было гарантировано, ибо средства производства и иные средства продолжали оставаться в руках буржуазии и помещиков. А это не могло не препятствовать реализации завоеваний революции.
   Характерную картину осуществления свободы печати после февраля рисует И.И. Скворцов-Степанов, бывший весной 1917 г. главным редактором газеты «Известия», органа Московского Совета. Эта газета могла публиковать любые материалы, не опасаясь репрессий. Однако очень скоро крупные типографии, оставшиеся в руках буржуазии, одна за другой отказались печатать газету. Не меньшие трудности возникли и с бумагой. Крупные издатели законтрактовали все производство бумажных фабрик на длительное время вперед, и для газеты Совета бумаги не оставалось. Еще труднее приходилось газете московских большевиков «Социал-демократ». Если «Известия» могли кое-чего добиться, пользуясь авторитетом Совета, то большевистская газета была лишена и этой возможности. Больше того, она вызывала вполне естественную ненависть буржуазии, а потому – и наиболее сильные препятствия . Примерно ту же картину описывает П.М. Никифоров, работавший в 1917 г. на Дальнем Востоке. Там печатанию единственной большевистской газеты «Красное знамя» препятствовали не только буржуазия, но и эсеры, в чьих руках находились типографии, меньшевики, у которых были деньги для приобретения типографии, и т.п.
   Рабочим поэтому приходилось вести постоянную борьбу за реализацию завоеванных ими в буржуазно-демократической революции прав. Там, где рабочий класс оказывался достаточно сильным, он одерживал определенные победы. Так, в марте 1917 г. рабочие заводов Артиллерийского ведомства добились от администрации признания их права на объединение. Конференция 12 крупнейших заводов ведомства была признана главным Артиллерийским управлением в качестве руководящего центра, причем управление взяло на себя расходы по найму помещения для конференции, ставшей постоянно действующим органом, все канцелярские и прочие ее расходы .
   Великий Октябрь в корне изменил положение. Революционное преобразование общественного строя обеспечило и реальные гарантии демократии, демократических прав и свобод.
   Чтобы гарантировать свободу печати, Советская власть закрывала буржуазные газеты и передавала типографии и другое необходимое имущество в руки трудящихся. Так, уже 23 декабря 1917 г. исполком Эстляндского рабочего и Воинского Совета постановил закрыть за контрреволюционную агитацию 4 буржуазные газеты, реквизировать и передать их конторские и редакционные помещения в пользование газеты исполкома «Эстляндские известия». Было решено также секвестровать типографию «Юхиселу» .
   20 декабря Челябинский Совет рабочих и солдатских депутатов конфисковал типографию «Деятель», в ней стали печатать «Известия Челябинского военно-революционного комитета» .
   В тот же день было опубликовано постановление исполкома Петроградского Совета рабочих и солдатских депутатов об учреждении при Совете Комиссариата по делам печати. Среди других дел Комиссариату поручалось по согласованию с правлением союза рабочих печатного дела разработать проект национализации типографий, произвести учет бумаги .
   Чтобы гарантировать свободу собраний, нужно было обеспечить их помещениями. Это делалось двумя путями. Иногда местные Советы просто реквизировали те или иные помещения. Так поступил, например, исполком Краснодарского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, реквизировавший здания Общественного собрания и кинотеатр В.А.Полякова .
   В других же случаях принимались решения об использовании помещений для проведения тех или иных мероприятий без изъятия их у владельцев. Так, Наркомпрос 23 декабря 1917 г. решил предоставить здания учебных заведений (в свободное от занятий время) и благотворительных обществ для проведения культурно-просветительных мероприятий .
   Конституция закрепила уже сложившееся положение. К моменту ее принятия были осуществлены мероприятия, гарантирующие практическую реализацию всех провозглашенных в ней демократических свобод. Отделение церкви от государства и школы от церкви гарантировало свободу совести. Национализация типографий, целлюлозно-бумажных предприятий, создание государственного издательства и т.п. гарантировали свободу выражения мнений. Предоставление в распоряжение трудящихся всякого рода помещений гарантировало свободу собраний. Весь авторитет и мощь пролетарского государства обеспечивали свободу классового объединения трудящихся в профессиональные и другие организации.
   Закон предусматривал и систему юридических гарантий, тот правовой механизм, который обеспечивает реализацию субъективного права, восстановление нарушенных прав. Так, вышестоящим советским органам было предоставлено право контроля над нижестоящими и отмены их неправомерных решений (ст. 62). Глава пятнадцатая Конституции специально посвящена проверке и отмене в необходимых случаях выборов и отзыву депутатов, не оправдавших доверия избирателей, и т.п.
   В силу всего сказанного Советская Конституция была реальной Конституцией.
   По этой же причине в Основном Законе мы не найдем таких прав трудящихся, которые в данный момент не могли быть еще гарантированы.
   Именно поэтому Конституция не провозглашает права на образование. Но вместе с тем она ставит задачей предоставить рабочим и крестьянам полное, всестороннее и бесплатное образование. Эта мысль была конкретизирована в Положении об единой трудовой школе Российской Социалистической Федеративной Советской Республики, принятом ВЦИК 30 сентября 1918 г.
   Статья 3 Положения устанавливала бесплатность обучения в средней школе, а ст. 4 вводила обязательность посещения всеми детьми школы 1 и 2 ступеней, т.е. девятилетнего образования. Но к последней статье имелось примечание, ограничивающее сферу применения закона реальными возможностями: «Обязательное обучение вводится немедленно всюду, где количество школ достаточно для обслуживания всего детского населения и где условия общедоступности образования имеются налицо». То же примечание вместе с тем обязывает отделы народного образования немедленно приступить к работе, обеспечивающей введение всеобщего среднего образования: разработать план школьной сети, учесть всех детей школьного возраста, составить сметы на постройку и оборудование школ, содержание личного состава, а также сметы на организацию питания детей и снабжения их обувью, одеждой и учебными пособиями .
   Предоставляя гражданину то или иное конституционное право, государство связывает себя соответствующей обязанностью обеспечить реализацию этого права. Такую обязанность – обеспечить гражданам уже в 1918 г. получение полного и всестороннего образования – Советское государство взять на себя не могло. Именно поэтому Конституция и не провозглашала права на образование. По той же причине мы не найдем в ней и фиксации права на труд, на отдых и др.
   Гарантии конституционных прав и свобод не могут быть произвольно созданы самой конституцией, они коренятся в общественном и государственном строе страны, в закономерностях развития общества и государства. Для социалистического государства закономерны расширение и укрепление прав и свобод его граждан по мере строительства социализма. Эта закономерность ярко видна и на примере Советского государства. С победой социализма в СССР были приняты новые конституции Союза, РСФСР и других союзных республик, в которых круг гарантированных прав и свобод советских граждан был значительно расширен, а их содержание углублено и обогащено. Возможность и необходимость этого вытекала из победы нового общественного строя, из нового этапа в развитии советской демократии. Безусловно справедливы слова В.И. Ленина, что Советская власть давала трудящимся «…такую фактическую возможность пользоваться демократическими правами и свободами, которой никогда не было, даже приблизительно, в самых лучших и демократических буржуазных республиках» .
6. Сочетание прав граждан с их обязанностями
   Конституция РСФСР не только закрепляет за трудящимися определенные права, но и возлагает на граждан республики основные обязанности. Права и обязанности граждан неразрывно связаны между собой.
   Конституция фиксирует лишь важнейшие обязанности советских граждан. Среди них надо прежде всего отметить всеобщую обязанность трудиться. Статья 18 Основного Закона гласит: «Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика признает труд обязанностью всех граждан Республики и провозглашает лозунг: «Не трудящийся да не ест!».
   Такой обязанности не провозглашала до тех пор ни одна конституция мира, хотя буржуазная идеология лицемерно прославляет трудолюбие. Ничего подобного мы не найдем, конечно, и в Своде Основных Государственных Законов Российской империи.
   Глава восьмая Основных Государственных Законов, посвященная правам и обязанностям российских подданных, на первое место ставит их обязанности. Это защита престола и отечества, уплата налогов и пошлины, отбывание повинностей. Как видим, все эти обязанности – исключительно в интересах буржуазно-помещичьего государства, господствующих классов.
   Царские законодатели с удовольствием записали бы в законе обязанность трудиться для рабочих и крестьян, но, конечно, не для всех подданных. Впрочем, необходимости в такой норме не было, ибо пролетарии, крестьяне-бедняки и середняки не могли не трудиться, рискуя в противном случае погибнуть от голода.
   Характерной особенностью провозглашенной в Советской Конституции обязанности трудиться является как раз всеобщность этой обязанности. Если, говоря о конституционных правах, закон подчеркивает их предоставление трудящимся, то обязанности он возлагает на всех граждан, т.е. и на эксплуататоров.
   Норма ст. 18 перекликается с п. «е» ст. 3: «В целях уничтожения паразитических слоев общества и организации хозяйства вводится всеобщая трудовая повинность».
   Трудовая повинность – институт сам по себе не новый. В эксплуататорских государствах он носит обычно классовый характер. Так, для феодальных государств свойственны повинности, выполняемые крестьянами в пользу господина, а также государственные повинности – по строительству дорог, по перевозке грузов и т.п. Такого рода трудовые повинности были и в царской России.
   Бывают и другого рода повинности – привлечение граждан для неотложных работ не по специальности, обычно массовой физической работы при стихийных бедствиях, во время войны и т.п.
   Всеобщая трудовая повинность, провозглашенная Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа, – явление совсем иного порядка. Она тождественна понятию всеобщей обязанности трудиться. Для нее характерно, с одной стороны, привлечение всех граждан. С другой стороны, она допускает возможность работать в любой сфере общественно полезной деятельности, а не обязательно в какой-то определенной. Наконец, она является бессрочной и безусловной, т.е. не ограничена каким-то определенным временем или какими-то особыми условиями (например, стихийными бедствиями, войной).
   Разумеется, понятие всеобщности следует толковать ограничительно. Под «всеми гражданами» Конституция имеет в виду, конечно, трудоспособных граждан, т.е. исключаются граждане, не имеющие возможности трудиться по состоянию здоровья или по возрасту, – малолетние дети и старики.
   Конституция РСФСР 1918 г. не делает какого-либо различия между видами труда – физическим или умственным, производящим непосредственно материальные ценности или управленческим, в сфере производства или обслуживания и т.д. По представлениям того времени студенты, школьники, домохозяйки, занимающиеся своим непосредственным делом, считались выполняющими всеобщую трудовую повинность. Это, конечно, относилось и к военнослужащим, работникам охраны и т.п.
   Именно из названных принципов исходил первый советский Кодекс законов о труде, принятый в конце 1918 г. Не случайно раздел I Кодекса специально посвящен трудовой повинности. Кодекс установил возрастные пределы применения трудовой повинности – от 16 до 50 лет, отметил возможность постоянного или временного освобождения от нее в силу болезни.
   Допуская все виды и формы труда, закон устанавливает лишь одно условие – труд должен быть общественно полезным. Всякого рода деятельность, не являющаяся общественно полезной, не может рассматриваться как выполнение всеобщей трудовой повинности.
   Статья 18 Конституции и раздел I Кодекса законов о труде, говоря о труде как обязанности, имеют в виду, естественно, возможность применения государственного принуждения к лицам, уклоняющимся от нее. Такие меры предусматриваются прежде всего против эксплуататоров, не желающих трудиться, ибо основная масса рабочих и крестьян рассматривает труд не как обязанность, а как жизненную необходимость, даже потребность. Однако и среди трудящихся имелись неустойчивые элементы, пытавшиеся уклониться от общественно полезного труда. Ведя работу по перевоспитанию тех и других, Советское государство не останавливалось перед принудительными мерами, которые сами по себе также несли воспитательную функцию.
   Примечание 2 к ст. 5 Кодекса законов о труде предусматривало, что «лица, обязанные трудовой повинностью и не занятые общественно полезным трудом, могут быть принудительно привлекаемы местными советами к выполнению общественных работ на условиях, устанавливаемых отделами труда по соглашению с местными советами профессиональных Союзов» . И такие меры действительно принимались во время гражданской войны, когда безработица рассосалась и возник дефицит рабочей силы, особенно для массовых неквалифицированных работ – уборки снега, заготовки топлива и т.п.
   Другой важнейшей обязанностью советских граждан Конституция признает защиту социалистического отечества в целях всемерной охраны завоеваний Великой Октябрьской революции.
   Закон подчеркивает, что эта обязанность, как и обязанность трудиться, возлагается на всех граждан РСФСР, в том числе на нетрудовые элементы. Однако она должна выполняться по-разному, в зависимости от классовой принадлежности. Поскольку почетное право защищать революцию с оружием в руках предоставляется только трудящимся, то нетрудовые элементы должны защищать родину путем отправления иных военных обязанностей. Они использовались для формирования всякого рода нестроевых, военно-строительных и хозяйственных подразделений. Таким образом, ст. 19 Конституции вводила принцип всеобщей воинской повинности.
   Всеобщность воинской повинности следует, однако, толковать ограничительно. Прежде всего это ограничение проходит по половому признаку. Если женщины наряду с мужчинами имеют почетное право защищать революцию, то обязанность такая на них не возлагается. Другое ограничение, как и при трудовой повинности, – возрастное, т.е. воинской повинности подлежат лишь мужчины определенного возраста. Наконец, третье ограничение – по состоянию здоровья. Только лица, годные к военной службе, подлежат призыву в Красную Армию.
   Воинская повинность существовала и в царской России, как и в большинстве государств. Однако классовая направленность ее была откровенно выражена даже в самом законе. Статья 70 основных Государственных Законов Российской империи выдвигала как священную обязанность защиту «престола и Отечества» . Характерно, что о престоле, т.е. о царской власти, говорится раньше, чем об отечестве. Естественно, что защищать царя у основной массы народа России не было никакого желания. Да и отечество было буржуазно-помещичьим, чуждым по классовому содержанию и направленности трудящимся России.
   Воинская повинность предполагает существование постоянной армии. В условиях эксплуататорского государства такая армия прежде всего предназначена для захватнической политики и подавления трудящихся внутри страны. Она оторвана от народа и противостоит ему. Кроме того, ее содержание ложится колоссальным бременем на общество, прежде всего на трудящихся.
   Именно поэтому К. Маркс и Ф. Энгельс, а вслед за ними В.И. Ленин, Коммунистическая партия стояли не только за слом армии как важнейшего элемента буржуазного государства, но и за упразднение постоянной армии вообще. Программа РСДРП предусматривала в 12 пункте «замену постоянного войска всеобщим вооружением народа» .
   Ленин в апреле 1917 г. писал: «Народу нужно поголовно учиться владеть оружием и поголовно входить в милицию, заменяющую полицию и постоянную армию.
   Рабочим нужно, чтобы не было оторванной от народа армии, чтобы рабочие и солдаты сливались в единую всенародную милицию» .
   Идея всеобщего вооружения трудящихся, опирающаяся на опыт Парижской Коммуны, стала практически проводиться в жизнь уже после Февральской революции. Она вылилась в создание отрядов Красной Гвардии. В организации Красной Гвардии проявилось широкое народное творчество. Еще до Октября на местах были приняты положения и уставы Красной Гвардии, в которых закреплялись ее организационные принципы. 28 апреля 1917 г. такой устав принял Выборгский районный Совет Петрограда, 24 октября аналогичные акты были приняты на заседании Московского Совета рабочих и солдатских депутатов, 22 октября – на общегородской конференции Красной Гвардии Саратова, 29 сентября – Самарским Советом рабочих депутатов и т.д.
   Создание отрядов Красной Гвардии продолжалось и после Октября. 27 декабря 1917 г. решение о создании Красной Гвардии в волости принял Адленский Совет безземельных (Лифляндская губерния) . В тот же день Брянский городской комитет РСДРП(б) направил письмо в Москву с просьбой выслать Положение о Красной Гвардии .
   В начале 1918 г. Красная Гвардия насчитывала вместе с отрядами революционных солдат и матросов около 150 тыс. человек. Это была серьезная сила. Однако ее было явно недостаточно, чтобы отразить агрессию иностранных держав и подавить внутреннюю контрреволюцию. Кроме того, Красная Гвардия была децентрализована, не объединена в общегосударственном масштабе, не имела опытных командиров, хорошо знающих военное дело, красногвардейцы были слабо обучены, плохо вооружены и снаряжены. Обстановка требовала создания более совершенных вооруженных сил Советского государства.
   Вопрос о строительстве советской армии широко обсуждался в декабре 1917 г. – начале января 1918 г. местными партийными организациями, Советами, на фабриках и заводах, в военных организациях. 1 января 1918 г. в Наркомате по военным делам состоялось совещание, которое приняло решение о создании новой армии. 8 января директива об этом была выработана собранием военных организаций при ЦК партии большевиков. Советы Петрограда, Москвы, Казани, Иваново-Вознесенска и других городов поддержали эту идею. На III Всероссийском съезде Советов вопрос о создании Красной Армии обсудила солдатская секция съезда. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа объявляла об образовании «социалистической Красной Армии рабочих и крестьян».
   28 января 1918 г. В.И. Ленин подписал декрет Совнаркома «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии». Во исполнение декрета наркомат по военным делам в тот же день предложил командующим всех военных округов, фронтов и армий приступить к формированию РККА.
   Рабоче-Крестьянская Красная Армия, как и Красная Гвардия, строилась на принципах добровольчества и классовости. Эти организационные принципы вытекали из исторической обстановки. Развал старой армии показывал, что заставить кого-либо служить просто невозможно. Можно было полагаться лишь на наиболее сознательную часть трудящихся, добровольно идущих на защиту своего государства. Больше того, надо было следить, чтобы оружие не попало в руки контрреволюции, классовому врагу. Поэтому в РККА принимали лишь по рекомендации только трудящихся.
   Но, в отличие от Красной Гвардии, в РККА проводился принцип централизованного руководства. Непосредственное управление ею осуществляли Наркомвоен и созданная при нем Особая Всероссийская коллегия по формированию РККА. Правда, местные Советы в данный период сохраняли еще большое влияние на Красную Армию, но важно то, что она стала единой боевой силой.
   Начало гражданской войны заставило Советское государство перейти к развертыванию массовой армии. А этого нельзя было добиться без введения всеобщей воинской повинности.
   Однако для перехода к воинской обязанности, сохраняющейся и в наше время, были и более глубокие причины.
   К. Маркс и Ф. Энгельс пришли к выводу о необходимости упразднения постоянной армии, исходя из конкретной исторической обстановки XIX в. В условиях подымающегося капитализма классики марксизма считали возможной одновременную победу пролетарской революции во всех или во всяком случае большинстве развитых государств. Такая ситуация, естественно, резко снижала саму необходимость существования вооруженных сил.
   Вместе с тем техническое оснащение тогдашних армий было весьма невелико. Овладение умением пользоваться оружием не требовало длительного времени и вполне допускало военное обучение без отрыва от производства. Это подтвердил опыт Парижской Коммуны, когда рабочие быстро научились пользоваться не только ружьями, но и тогдашними пушками.
   Но в XX в. капиталистический мир вступил в эпоху империализма. Как известно, для этой стадии характерна неравномерность развития, вызывающая специфические противоречия, допускающая прорыв империалистической цепи в одном, наиболее слабом, звене и затрудняющая в то же время возможность победы социалистической революции одновременно во всех странах. Эта закономерность предполагала ситуацию, при которой социалистическое государство может оказаться в капиталистическом окружении. Именно такая ситуация и сложилась после победы Октября, когда Советской России пришлось отбиваться от наседающих со всех сторон врагов.
   Изменилась в XX в. и техническая сторона проблемы. Первая мировая война привела к созданию средств массового уничтожения людей, сложнейшей военной техники. Возникли совершенно новые рода войск – танки, авиация, химические части, подводные лодки и т.п. Даже такой классический род оружия, как артиллерия, претерпел существенные изменения. Достаточно сказать, что данные для стрельбы из знаменитой «Большой Берты», обстреливавшей Париж, готовили крупнейшие математики Германии.
   В этих условиях военная подготовка требовала много времени и сил. Она была немыслима без постоянной армии.
   Основные обязанности советских граждан не были лишь каким-то бременем для них. Эти обязанности возлагались и осуществлялись в интересах укрепления социалистического общественного и государственного строя, в чем кровно был заинтересован и каждый гражданин в отдельности. Они соответствовали тем самым не только общественным, но и личным интересам граждан Советской страны. Это одно из важнейших проявлений единства прав и обязанностей советских граждан .
   Основные принципы советской демократии, закрепленные в Конституции РСФСР, были восприняты и конституционным законодательством других советских социалистических республик. Они проводились в жизнь на всем протяжении переходного от капитализма к социализму периода. Победа социализма в нашей стране вызвала дальнейшее расширение советской демократии. Ее принципы наполнились новым содержанием, обусловленным ликвидацией эксплуататоров, изменением соотношения между трудящимися классами, укреплением дружбы народов. Все это было закреплено в Конституции Союза ССР, а вслед за ней – в новых основных законах союзных республик, в том числе и в Конституции РСФСР 1937 г.
   ГЛАВА III. ОРГАНИЗАЦИЯ ГОСУДАРСТВЕННОГО ЕДИНСТВА
7. Революционное преобразование формы государственного единства в России
   Одной из важнейших форм национального угнетения в Российской империи являлось стремление царизма задушить национальную государственность. Царское правительство в корне подавляло стремление народов, не имевших ранее своей государственности, создавать ее. Оно принимало все меры к тому, чтобы истребить всякие следы государственности у народов, которые обладали ею ранее. В силу этого Российская империя, несмотря на свою многонациональность, была по существу простым, унитарным государством. Все национальные районы, на протяжении веков присоединявшиеся к России, были к началу XX в. полностью инкорпорированы. Исключение составляли лишь Финляндия, Бухара и Хива (Хорезм).
   Финляндия имела особый правовой режим. Ее статус был предметом споров как среди российских, так и среди финляндских ученых и политиков. Но при всех условиях следует подчеркнуть, что права Великого княжества Финляндского были весьма широки, хотя иногда и урезались царским правительством, но всегда в незначительной степени . Что касается Бухары и Хивы, то они формально были связаны с Россией не государственно-правовыми, а международно-правовыми узами.
   Отношения России с Бухарским эмиратом и Хивинским ханством имели форму протектората.
   Россия была не только простым, унитарным, но и бюрократически централизованным государством. Территориальное устройство царской России создавалось, как правило, без учета ее национального состава. Границы административных единиц ни в коей мере не соответствовали расселению народов. Иногда они умышленно разделяли ту или иную народность между различными областями, губерниями, краями.
   Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в форму государственного единства России. Временное правительство стремилось сохранить унитаризм и бюрократическую централизацию Российской империи, вопреки требованиям ее народов.
   После Февральской революции на окраинах России растет национальное движение, выдвигающее различные лозунги, касающиеся формы государственного единства. Государственно-правовые идеи национального движения определяются историческими особенностями того или иного района (степенью развитости народов, соотношением классовых сил и т.п.), ходом развития революции, природой партии или организации, их выдвигающей.
   Программу по национальному вопросу, способную сплотить трудящиеся массы народов России на общую борьбу за свержение капитализма и установление диктатуры пролетариата, имела большевистская партия. Важное место в программе занимали вопросы национальной государственности, что существеннейшим образом отличало ее, например, от программ австрийских социал-демократов, российских меньшевиков.
   Большевистская партия с самого начала выдвигала в качестве важнейшего требования своей национальной программы право народов на самоопределение, т.е. предоставление народам ничем не ограниченной свободы выбора отношений друг с другом, главным образом – подчиненной нации с нацией державной, господствующей в данном государстве. Относительно малая нация могла остаться в составе единого государства, образованного большой нацией, но она могла и отделиться, создав свое самостоятельное государство. Следует подчеркнуть, что В.И. Ленин требовал права на самоопределение для всех без исключения народов, даже для наиболее отсталых. «…. Даже для тех колониальных стран, где нет рабочих, где есть только рабовладельцы и рабы и т.п., – писал он, – не только не нелепо, а обязательно для всякого марксиста выставлять «самоопределение» .
   Ставя вопрос о свободе отделения, большевистская партия предвидела, что большинство народов, тесно связанных с русским крепкими экономическими, политическими и культурными узами, не захочет отделяться от России. Партия и не считала отделение лучшим способом решения судьбы того или иного народа. В.И. Ленин говорил: «Если мы требуем свободы отделения для монголов, персов, египтян и всех без исключения угнетенных и неполноправных наций, то вовсе не потому, что мы за отделение их, а только потому, что мы за свободное, добровольное сближение и слияние, а не за насильственное. Только поэтому!» . Большевистская партия предусматривала и определенную форму существования народов, которые не пожелают отделяться от России. Как одно из программных требований партия выдвигала принцип национально-территориальной автономии. Народы, которые определили бы свое существование в сторону единства, а не отделения и в рамках единого Российского государства могли бы создать свою государственность, свои национально-государственные образования.
   «Полная свобода отделения, самая широкая местная (и национальная) автономия, детально разработанные гарантии прав национального меньшинства – такова программа революционного пролетариата», – указывал В.И. Ленин .
   Создание Советского государства было юридически оформлено II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов. И уже этот съезд положил начало коренным изменениям в жизни народов, в том числе и в организации государственного единства нашей страны. Акты II съезда Советов, а также Декларация прав народов России, достаточно развернуто и полно провозгласившая основные принципы большевистской национальной политики Советского государства, заложили основу для решения национального вопроса вообще, для национально-государственного строительства – в частности.
   Провозглашенное Советской властью право наций на самоопределение создавало возможность для изменения внутреннего строения России, изменения формы ее государственного единства в сторону усложнения. Этот вопрос вскоре и был поставлен и решен. Но в первые недели существования Советского государства Российская Советская Республика была унитарным государством. Она делилась на административно-территориальные единицы, во главе которых стояли местные органы власти. Каких-либо государственных образований или вообще территориальных единиц, обладающих особым правовым статусом, создано пока что не было.
   Унитаризм Российской Советской Республики не был, конечно, тождествен унитаризму дореволюционной России. Наоборот, он принципиально отличался, и прежде всего по типу. Буржуазный бюрократический унитаризм в результате Октябрьской революции был заменен унитаризмом социалистическим, основанным на принципе демократического централизма.
   Российская Советская Республика, однако, недолго оставалась унитарным государством. Уже в январе 1918 г. она была провозглашена федерацией, когда III Всероссийский съезд Советов принял ленинскую Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, а вслед за ней и в развитие ее – резолюцию «О федеральных учреждениях Российской Республики».
   Декларация провозгласила, что Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций, как федерация советских национальных республик. В резолюции о федеральных учреждениях отмечалось, что высшими органами федерации являются органы Российской Республики – Всероссийский съезд Советов, ВЦИК и СНК. Будущим членам федерации предоставлялось право участвовать в этих органах.
   Таким образом, III съезд Советов провозгласил переход к новой форме государственного единства Российской Советской Республики. В.И. Ленин в заключительном слове перед закрытием съезда отметил: «У нас, в России, в области внутренней политики теперь окончательно признан новый государственный строй социалистической Советской республики, как федерации свободных республик разных наций, населяющих Россию» .
   Съезд решил вопрос о федерации лишь в принципе. Конкретная форма ее еще не определялась. Законодатель решил оставить ее на усмотрение самих народов. Практическое формирование Российской Федерации, строительство ее членов началось вскоре же после съезда. Образовались Туркестанская, Таврическая, Донская и некоторые другие республики. Строительство РСФСР пошло по воле ее народов в сторону создания автономных республик, в силу чего Российская Федерация приняла форму государства с автономными образованиями. Это и было закреплено в Конституции Советской России.
   В.Г. Филимонов полагает, что нормы Основного закона о федерации имели программный характер , потому что в нем не перечислялись конкретно члены РСФСР. Действительно, такого перечисления в Конституции 1918 г. нет, что, однако, отнюдь не говорит о программности статей о федерации. В ходе подготовки проекта Конституции первоначально предполагалось дать перечень членов федерации. В плане Конституции, составленном Ю. Стекловым, читаем: «Указание (примерное) членов федерации» . Такого указания в законе, однако, не видно. И не случайно: члены федерации еще только строились. Впрочем, Конституция РСФСР 1925 г. тоже не содержит перечня автономных республик, хотя к этому времени процесс формирования автономии в составе России в основном закончился.
   Очевидно, нужно говорить не о программности надлежащих статей Конституции 1918 г., а об их нормативности. Статьи 8 и 11 Основного Закона не ставят задачу создания федерации или ее членов, не откладывают этот процесс на какое-то время, а фиксируют, что такой процесс уже идет и что народы вправе в любой момент реализовать норму Конституции, предоставляющую им право на создание автономных единиц.
   И строительство автономии, начатое еще до принятия Конституции, продолжается на новом уровне во исполнение ее. Теперь уже вместо первых, весьма несовершенных автономных республик создаются новые, более соответствующие основным принципам советской федерации.
   23 апреля 1919 г. Политбюро ЦК РКП (б) с участием В.И. Ленина признало желательным создание Крымской Советской Республики, а 28 апреля рассмотрело вопрос о составе ее правительства. В соответствии с решением Политбюро партийная конференция Крыма приняла решение об образовании КрССР и наметила состав ее правительства .
   Образованное Временное Рабоче-Крестьянское правительство 6 мая опубликовало декларацию, в которой провозглашало Крым Социалистической Советской Республикой.
   20 марта 1919 г. Совнарком одобрил образование Башкирской Республики. В тот же день «Соглашение Центральной Советской власти с Башкирским правительством о Советской автономии Башкирии» утвердил ВЦИК. Соглашение предусматривало, что «автономная Башкирская Советская Республика образуется в пределах малой Башкирии и составляет федеративную часть, входящую в состав РСФСР», что власть в новой республике «организуется на точном основании Советской Конституции».
   4 мая 1920 г. Совнарком постановил образовать комиссию «для разработки материалов по вопросу об образовании автономной Советской Татарской Республики». Комиссии был дан весьма сжатый срок (всего неделя) для создания проекта закона о провозглашении татарской автономии. А 27 мая 1920 г. этот вопрос был окончательно решен декретом ВЦИК «Об автономной Татарской Социалистической Советской Республике» .
   ВЦИК постановил образовать Татарскую республику как автономную часть РСФСР.
   8 июня 1920 г. политбюро ЦК приняло решение о Чувашской автономии, поручив ее подготовку Наркомвнуделу . 24 июня 1920 г. ВЦИК и СНК издали декрет «Об автономной Чувашской области».
   19 октября 1920 г. СНК обсудил проект Марийской автономии. Он создал комиссию для разработки декрета из представителей Наркомнаца, Наркомвнудела, Наркомзема, Наркомтруда. 23 октября комиссия одобрила проект декрета.
   4 ноября 1920 г. ВЦИК и СНК провозгласили образование автономной области марийского народа. Декрет не устанавливал границ и определенного правового статуса области. Эти вопросы было поручено подготовить специальной комиссии из работников народных комиссариатов по делам национальностей, внутренних дел и земледелия с участием представителей марийского народа и заинтересованных губисполкомов.
   Вопрос о территории автономной области был подготовлен очень скоро. Уже 25 ноября 1920 г. Декретом ВЦИК и СНК было определено, что в состав области войдет ряд уездов, волостей и селений Нижегородской и Вятской губерний. Кроме того, заинтересованным сторонам предлагалось решить судьбу марийских волостей Чебоксарского уезда, вошедших ранее в составе Чувашии. Центром МАО был установлен г. Краснококшайск.
   26 ноября 1920 г. Оргбюро ЦК РКП(б) утвердило состав Марийского ревкома . 14 января 1921 г. ревком приступил к исполнению своих обязанностей.
   Трудящиеся мари горячо поддержали создание автономии. Совещание партийного актива Сернурского кантона Марийской АО 28 декабря 1920 г. приветствовало постановление ВЦИК и СНК о провозглашении МАО .
   Работу по подъему экономического, политического и культурного уровня удмуртского (вотского) народа вел соответствующий отдел Наркомнаца. В целях приближения к массам этот отдел, переименованный в комиссариат, был переведен в начале 1920 г. в гор. Сарапуль. Вотский комиссариат руководил национальными удмуртскими организациями на местах, осуществлял подбор кадров для партийной и советской работы, издательскую деятельность агитационного и прикладного (по вопросам сельского хозяйства, медицины и т.д.) характера. Вопросами политического самоопределения Удмуртии Комиссариат первоначально не занимался. Идея автономии Удмуртии была выдвинута Всевотской коммунистической конференцией в июне 1920 г. Конференция поручила разработку этого вопроса Вотскому бюро агитации и пропаганды при ЦК РКП(б) и Вотскому отделу НКН. В августе отдел представил в Административную комиссию ВЦИК докладную записку о создании Вотской автономной трудовой области .
   Автономная область вотякского народа родилась в один день с Марийской АО и на одинаковых основаниях. Декрет ВЦИК и СНК провозглашал образование области и создавал комиссию для подготовки вопросов о территории и правовом статусе Вотской АО. Созыв комиссии был поручен НКН, и она была обязана закончить свою работу «в кратчайший срок» .
   Вопрос о границах ВАО был решен Декретом ВЦИК 5 января 1921 г. Вотская автономная область формировалась из ряда уездов и волостей Вятской губернии. Центром области устанавливался город Глазов. Этот же декрет и определял форму власти в области. До созыва областного съезда Советов власть вручалась революционному комитету.
   Резолюция, принятая собранием коммунистов-удмуртов Ижевской организации РКП(б) в 1921 г., отмечала, что Вотская автономная область создана «с целью поднятия политического, культурного и экономического уровня вотского населения, отсталого, веками забитого русификаторской политикой царского правительства» .
   Еще в марте 1918 г. был создан Комиссариат по немецким делам в Саратове. Первой задачей Комиссариата была организация Советов, ибо до сих пор они существовали лишь в некоторых немецких колониях. Благодаря этой работе уже в апреле 1918 г. удалось созвать первый съезд Советов немецких колоний .
   26 июля 1918 г. Совнарком РСФСР издал специальное постановление, которым саратовским и самарским губернским и уездным органам запрещалось самостоятельно без согласия Комиссариата по немецким делам проводить продовольственную и иную работу среди колонистов .
   19 октября 1918 г. Совет Народных Комиссаров по докладу Эльцина издал декрет «О немецких колониях Поволжья», которым образовывал в местностях, заселенных немцами-колонистами, «областное объединение с характером трудовой коммуны» . Совнарком поручил перевести декрет на немецкий язык и передать его по телеграфу .
   Вскоре Совнарком РСФСР определил в общих чертах правовой статус Трудовой коммуны немцев Поволжья. Были созданы органы управления коммуны – совнархоз, военный, продовольственный комиссариаты и др.
   Декретом 19 октября в состав Трудовой коммуны включались населенные немцами части Камышинского и Аткарского уездов Саратовской губернии, Новокузнецкого и Николаевского уездов Самарской губернии. Несколько позже Совнарком определил состав Трудовой коммуны немцев Поволжья в объеме трех уездов: Голо-Карамышского, Ровенского и Баронского.
   Съезд Советов немецких колоний в конце октября 1918 г. в соответствии с декретом СНК упразднил Комиссариат по немецким делам Поволжья и провозгласил образование Трудовой коммуны немцев-колонистов. Съезд избрал исполком, которому комиссариат по немецким делам уже в ноябре передал все дела .
   Ко времени II съезда Советы были созданы уже во всех колониях. Прошли уездные съезды Советов, избравшие работоспособные исполкомы. На II съезде Трудовой коммуны было представлено 223 колонии. Наркомнац, НКВД и СНК в конце 1918 – начале 1919 г. приняли ряд мер к фактическому проведению в жизнь автономии немцев Поволжья.
   В данный период образовалась и Калмыцкая автономная область. В условиях гражданской войны некоторая часть калмыцкого народа пошла за националистами, выступившими на стороне белых. Перед Советской властью встала задача оторвать трудящиеся массы калмыков от их эксплуататоров, показать им единственно правильный путь – путь Советов.
   7 июня 1919 г. Калмыцкий отдел НКН решил возбудить ходатайство о созыве общекалмыцкого съезда, об амнистии для калмыцких деятелей, находящихся в белогвардейском стане, о выпуске специального воззвания от имени СНК к трудящимся калмыкам. 10 июля 1919 г. Наркомнац вошел с таким ходатайством в Совет Народных Комиссаров и встретил здесь полную поддержку.
   Совнарком решил оказать содействие калмыцкому трудовому народу в созыве общего калмыцкого съезда и утвердил текст воззвания, которое осуждало советских работников, допускавших неправильное отношение к трудящимся калмыкам, обещало содействие в созыве общекалмыцкого трудового съезда и предусматривало объявление амнистии многим видным калмыцким деятелям, находящимся у белых. 31 августа 1919 г. Малый Совнарком отпустил Наркомнацу деньги для созыва общекалмыцкого съезда.
   Наряду с этими политическими мероприятиями Совнарком решил насущный экономический вопрос – о земле. 24 июля 1919 г. он издал декрет «Об устройстве земельного быта калмыцкого народа», которым объявлял земли, степи достоянием трудящихся калмыков, предоставлял калмыцкому народу самому выработать правила пользования землей, запрещал всякое неорганизованное переселение в Калмыкию. Одновременно правительство позаботилось о важнейшей отрасли хозяйства степных народов. 23 августа 1919 г. Малый Совнарком обсудил проект положения об охране животноводства в Башкирии, Киргизской и Калмыцкой степях.
   Уже в декрете «Об устройстве земельного быта калмыцкого народа» Совнарком проводил идею создания национальной государственности калмыков. Здесь говорится о «будущем правительстве» Калмыкии. Провозглашена Калмыцкая автономия была в 1920 г. 4 ноября 1920 г. ВЦИК и СНК издали декрет «Об образовании Автономной Области Калмыцкого народа». Этот акт принят в один день с декретами о Марийской и Вотякской областях и вполне аналогичен им. 25 ноября 1920 г. также в один день с Марийской автономной областью декретом ВЦИК и СНК были определены территория и органы власти Калмыкии. В состав области вошел ряд улусов Астраханской губернии, ряд волостей и станиц Царицынской губернии, части Ставропольской губернии, Донской и Терской областей.
   По соседству с Калмыцкой АО в том же 1920 г. образовалась большая автономная республика – Киргизская. Дореволюционные этнографы объединяли в понятии киргизов кроме собственно киргизского народа также казахов, различая, однако, кара-киргизов и казах-киргизов (горных и степных киргизов). Эта терминология сохранилась и в первые годы Советской власти. Образованная в 1920 г. Киргизская АССР была по территории и населению преимущественно казахской.
   Первые шаги по строительству Советской автономии Казахстана делаются уже в 1918 г. Подготавливался созыв всеказахского съезда Советов, не состоявшегося, однако, по военным обстоятельствам.
   Идею Советской автономии Казахстана выдвинул Наркомнац. Он же начал и практическую подготовку этого дела, хотя и не ставил его на первое место среди других вопросов экономического, политического и культурного подъема казахов.
   В июле 1918 г. Наркомнац принял меры к организации на местах своих киргизских подотделов. Эти подотделы должны были иметь широкие задачи в области экономического, политического и культурного подъема казахов. Им поручалась и выработка «… на началах Советской Конституции оснований и положений административно-территориальной киргизской автономии» и даже подготовка «… проектов гражданских и уголовных законов….» . Первый местный подотдел Киргизского отдела НКН был открыт в Ханской Ставке .
   30 октября 1918 г. Киргизский отдел, определяя свои задачи, повторил с несущественными дополнениями те же формулировки, в которых он определял деятельность местных подотделов .
   Однако и после этого национально-государственное строительство в Казахстане еще не развернулось: мешала гражданская война. Чрезвычайный комиссар Степного Киргизского края и председатель Тургайского губисполкома Джангильдин в отчете за период с 17 января 1918 г. по 22 апреля 1919 г. основное внимание уделяет борьбе за Советскую власть в Казахстане и ничего не говорит о национально-государственном строительстве.
   Вместе с тем, однако, казахское население привлекалось в общие органы Советской власти, имело оно и свои собственные национальные организации. В марте 1919 г. состоялся, например, объединенный съезд Советов Семипалатинской области, в котором участвовали представители областного киргизского комитета и делегаты от казачества .
   В начале 1919 г. вновь ставится вопрос о созыве всеказахского съезда Советов. Его возбуждает перед Наркомнацем Киргизский комиссариат. Наркомнац отнесся к этой идее положительно. 4 апреля 1919 г. Президиум ВЦИК утвердил решение НКН о созыве Учредительного Всекиргизского съезда в Оренбурге, а 11 апреля – смету этого съезда.
   Была создана комиссия по созыву съезда. Однако она оказалась засоренной националистическими и колеблющимися элементами.
   Неурядицы в комиссии по созыву съезда замедляли его созыв. В то же время потребность в новой организации Казахстана делалась все более настоятельной. В этих условиях Наркомнац решил пойти на временные меры. 12 июня 1919 г. представитель НКН Пестковский внес на обсуждение Совнаркома «Проект постановления об образовании комиссии для выработки положения о временном управлении киргизским краем».
   В ходе работы созданной комиссии в Наркомнаце родилась идея образования революционного комитета по управлению Киргизским краем, который должен был заменить Киргизский отдел НКН и комиссию по созыву съезда. Эта идея была воплощена в жизнь декретом СНК «О Революционном Комитете по управлению Киргизским краем», принятым правительством 10 июля 1919 г. На основании декрета учреждался ревком, который рассматривался как временный орган «впредь до созыва всеобщего киргизского съезда…. и объявления автономии Киргизского края….». 24 июля СНК утвердил персональный состав ревкома. Его председателем был назначен Пестковский. Названный съезд предлагалось созвать скоро. Декрет определял и территорию края с оговоркой о необходимости ее уточнения в будущем, при провозглашении автономии. В край должны были войти казахские районы Астраханской губернии, а также Уральская, Тургайская, Акмолинская и Семипалатинская области.
   Таким образом, автономия Казахстана рассматривалась уже как насущная необходимость данного момента. Осенью 1919 г. развертывается подготовительная работа по провозглашению автономии. В начале сентября обсуждался вопрос о столице будущего Казахстана. Оренбургский губком по инициативе Пестковского, вопреки сопротивлению некоторых своих членов (в частности, А. Коростылева), предложил включить часть губернии, не входящую в Башкирию, в состав Казахстана и сделать Оренбург столицей новой республики. Губком исходил прежде всего из существующих экономических связей. Кроме того, у казахского народа почти не было своего пролетариата. Поэтому использование такого организованного пролетарского центра, как Оренбург, для руководства крестьянским населением края представлялось весьма полезным.
   15 сентября 1919 г. ревком края создал специальную комиссию для разработки инструкции по выборам на Учредительный съезд Советов. Инструкция была разработана и принята в борьбе с националистами, пытавшимися отстоять предоставление избирательных прав местным эксплуататорам. 27 октября 1919 г. Киргизский ревком на заседании с участием Реввоенсовета Туркестанского фронта и Турккомиссии назначил созыв советской конференции казахов на январь 1920 г.
   Конференция состоялась в Актюбинске. На ней присутствовали делегаты казахов Тургайской, Уральской, Акмолинской, Сыр-Дарьинской, Ферганской и Закаспийской областей. Было принято решение о создании Киргизской республики, избран новый состав ревкома, утвержденный 20 февраля ВЦИК.
   Конференция, таким образом, четко высказала волю казахского народа к созданию автономии. 14 августа 1920 г. проект декрета об образовании Киргизской республики обсуждался на заседании Коллегии Народного комиссариата по делам национальностей. 26 августа декрет был принят ВЦИК и Совнаркомом.
   ВЦИК и СНК рассматривают образование республики как дальнейшее развитие декрета от 10 июля 1919 г., которым был образован ревком Казахстана. Территория республики определяется в границах, предусмотренных этим декретом, с некоторыми уточнениями. В частности, в декрете 26 августа 1920 г. уже частично проводилась идея национального размежевания Средней Азии. Он предполагал включение в Казахстан части территории Туркестанской республики, населенной казахами. Это включение должно было быть проведено по волеизъявлению населения указанных районов. 22 сентября 1920 г. ВЦИК издал дополнительный декрет, включавший в состав Киргизской республики Оренбург и шесть районов Оренбургской губернии.
   Декретом 26 августа Киргизская республика провозглашалась как автономия. При этом система органов власти и управления Казахстана строится в принципе аналогично системе, принятой для Башкирии и Татарии. В тот же день Президиум ВЦИК утвердил ревком Киргизской республики в составе В.А. Радус-Зеньковича, А. Джангильдина и др.
   4 октября 1920 г. в Оренбурге открылся I Всеказахский съезд Советов. Съезд единодушно одобрил Декрет ВЦИК и СНК от 26 августа и провозгласил образование Киргизской автономной Советской республики в составе РСФСР. Была обсуждена и принята Декларация прав трудящихся КАССР».
   В данный период строительство автономных образований шло преимущественно на востоке и юго-востоке России – в Поволжье, Приуралье и Средней Азии. Но одно национально-государственное образование возникло и в почти противоположной стороне – на севере европейской части страны. Это Карельская трудовая коммуна.
   Как и в других национальных районах, в Карелии строительство национальной государственности шло в борьбе с буржуазными националистами. Однако здесь дело осложнялось пограничным положением края и тесными связями местных националистов с буржуазией соседней Финляндии. Играло определенную роль и этническое родство между карелами и финнами.
   После Октября карельская буржуазия берет курс на отделение от России и присоединение Карелии к Финляндии. В годы гражданской войны и интервенции белофинны и местная буржуазия создали несколько карельских «правительств». В марте 1920 г. националисты собрали в Ухте съезд карельских волостей, который принял решение об отделении Карелии от России и создал специальную делегацию для переговоров об этом.
   Однако трудящиеся Карелии выступили с протестом против решений ухтинского съезда и противопоставили ему свою волю. Олонецкий уездный исполком решил создать оргбюро для созыва Всекарельского съезда Советов. Оружие из рук националистов было выбито декретом ВЦИК от 8 июня 1920 г., провозгласившим образование Карельской трудовой коммуны, т.е. предоставившим автономию Карелии, но на советской, а не на буржуазной основе. Это соответствовало требованиям финляндской делегации на мирных переговорах, проходивших одновременно в Тарту между Финляндией и Советской Россией . Трудовая коммуна была образована за счет выделения населенных карелами местностей Олонецкой и Архангельской губерний.
   1 июля 1920 г. в Петрозаводске собрался I съезд карельских трудящихся, на котором было представлено население ряда уездов Олонецкой и Архангельской губерний. Съезд заслушал доклад Карельского ревкома, созданного при провозглашении трудовой коммуны, одобрил создание автономии, отверг всякие попытки к отделению от России и присоединению к Финляндии.
   Мирный договор с Финляндией, ратифицированный ВЦИК 23 октября 1920 г., подтверждает создание Карельской автономии в составе РСФСР.
   I Всекарельский съезд Советов состоялся в середине февраля 1921 г. Он принял решения, аналогичные постановлениям июльского съезда карельских трудящихся.
   Национально-государственное строительство РСФСР в период гражданской войны и интервенции вступает, таким образом, на новую ступень, имеющую свои особенности по сравнению с предыдущим периодом. Становление Российской Федерации завершается в послевоенный период, когда создается еще несколько автономных республик и областей на Кавказе, Европейском Севере и в Сибири.
8. Основные принципы организации государственного единства России
   Как видим, во время подготовки Конституции и главным образом после ее принятия на практике сложилась в России своеобразная форма государственного единства – государство с автономными образованиями, что было обусловлено довольно скупыми и противоречивыми указаниями в законе на этот счет и объективной обстановкой в стране.
   За годы Советской власти, причем уже в течение первых периодов, в нашей стране сложились две основные формы государственного единства: государство с автономными образованиями и союзное государство. Примером первой формы явилась РСФСР, второй – Закавказская Советская Федеративная Социалистическая Республика и Союз ССР. Принципы, из которых строились оба вида советской федерации, в большинстве своем одинаковы. Однако имеются и особенные, свойственные лишь одному виду, специфичные для него .
   Прежде всего следует подчеркнуть, что Российская Федерация с самого начала была социалистической, федерацией нового типа, принципиально отличной от всех прежде существовавших федеративных объединений.
   Социалистический характер Российской Федерации. В России до тех пор никогда не было федеративной формы государственного единства. Но федерация была давно известна на Западе.
   Исторически первым федеративным государством явились Соединенные Штаты Америки, возникшие в конце XVIII в. В XIX в. стала федерацией Швейцария, хотя называется она и в настоящее время конфедерацией.
   Все эти федеративные государства были буржуазными. И сама идея федерации родилась как буржуазная идея. Г.В. Александренко справедливо видит в создании Соединенных Штатов отражение взглядов французских просветителей, прежде всего Ш. Монтескье, а также Ж.-Ж. Руссо .
   Действительно, Монтескье считал федерацию лучшей формой государственного единства, сочетающей в себе преимущества крупного и мелких государств. По его представлениям крупное государство имеет лучшую возможность обороняться от внешнего врага, подавлять всякого рода смуты в отдельных районах, пресекать злоупотребления. В то же время федерация, состоя из небольших республик, пользуется благами внутреннего управления каждой из них . Монтескье при этом полагал, что для федерации характерно объединение именно республик, а не монархий, ибо монархам трудно договориться о сотрудничестве. А если иногда такое и случается, то федерация, включающая в себя монархии, менее совершенна. Следовательно, для федеративных государств характерна республиканская форма правления . В условиях преимущественно монархического XVIII в. уже сам по себе этот факт подчеркивал демократичность федерации.
   С Монтескье перекликается Руссо. Для последнего характерно любование небольшими демократическими государствами. В учении Руссо как бы раскрывается тезис Монтескье о «благах внутреннего управления небольших республик». Руссо импонируют возможность осуществления непосредственной демократии в небольших государствах (он противник представительной системы), близость должностных лиц к населению, легкость контроля над ними. Руссо осознает вместе с тем слабость мелких государств перед лицом агрессора и в качестве гарантии мира одобряет выдвинутую его современником Сен-Пьером идею объединения всех европейских государств в одно союзное государство.
   В России федеративные идеи мы встречаем впервые у декабристов. При этом, если Н. Муравьев предлагал создать федерацию по географическому признаку, то наиболее радикальная часть декабристов – Общество соединенных славян – выдвигало идею национальной федерации.
   Великие просветители XVIII в. звали к свободе, демократии, миру. Однако буржуазные государства вообще и буржуазные федерации в частности, оказались на практике весьма далекими от этих идеалов. Конечно, буржуазное государство было шагом вперед в сравнении с феодальным. Однако свобода и демократия в нем обернулись свободой и демократией только для буржуазии. И в этом отношении не выявилось никакой разницы между большими и малыми, унитарными и федеративными государствами. Во всех случаях буржуазное государство остается орудием в руках буржуазии для подавления сопротивления трудящихся, орудием насилия эксплуататорского меньшинства над эксплуатируемым большинством.
   Некоторые современные буржуазные государствоведы склонны видеть и теперь в федеративной форме залог демократизма. «Сам факт государственного расчленения национального союзного целого, который вытекает из его федеративного строя, приносит больший или меньший объем реальных прав и гарантий», – утверждает эмигрант О. Юрченко. Далее он хвалит западные федерации за «наличие большей или меньшей, но всегда реальной и конкретно определенной государственно-политической децентрализации» .
   Таким образом, сам факт расчленения государства, децентрализация, признается благом. Это не что иное, как сплошная метафизика. Принимая или отрицая федерацию, нельзя абстрагироваться от условий, места и времени. Федерация сама по себе ничем не лучше унитарного государства, и наоборот. Вопрос здесь совсем другой: какой федерализм и какой унитаризм. Федерализм буржуазный есть федерализм эксплуататорский, угнетательский, федерализм социалистический есть федерализм раскрепощения трудящихся масс, государственная форма, создаваемая трудящимися и для трудящихся. И совершенно то же можно сказать об унитарных государствах, соответственно буржуазных или социалистических.
   Советская федерация, рожденная Великим Октябрем, была основана на диктатуре пролетариата. И это определяло собой ее сущность, содержание и цели. Она была направлена на раскрепощение трудящихся, построение социализма и в конечном счете коммунизма.
   Всякая федерация возможна лишь как объединение однотипных государств. Это относится и к социалистической федерации. Ее члены должны быть социалистическими государствами. В период создания Российской Федерации национальная буржуазия организовала многочисленные «национальные правительства», пыталась сформировать буржуазные автономные и даже самостоятельные государства. Однако ни одно из них по своей природе не могло стать членом Российской Федерации, хотя некоторые националисты и пытались заигрывать с Советской властью. Только советские республики, возникавшие с 1918 г., смогли стать полноправными членами РСФСР. Требование однотипности членов Российской Федерации вполне определенно сформулировано в ст. 2 Конституции: «Советская Российская республика учреждается: как федерация советских (выделено мною. – О.Ч.) национальных республик».
   Членами социалистической федерации не могут быть государства не только эксплуататорского типа, но и переходных форм. В 1918 г. понятия «советский» и «социалистический» совпадали. Однако в 1920 г. возникли два советских государства, которые были еще не социалистическими, а народными. Это Хорезмская и Бухарская народные советские республики. В силу большой экономической и социальной отсталости здесь не могла еще осуществляться диктатура пролетариата, которого в этих государствах (особенно в Хорезме) почти не было. ХНСР и БНСР базировались поэтому на революционно-демократической диктатуре народа, объединявшей немногочисленный рабочий класс, широкие слои крестьянства, интеллигенцию, прогрессивную часть национальной буржуазии. Именно поэтому Хорезм и Бухара не могли вступить с Советской Россией в федеративные отношения. Потому же и в 1922 г., когда образовался Советский Союз, они не вошли в него.
   РСФСР была федерацией и советской, и социалистической. Ее социалистический характер четко закреплен в Конституции. Статья 10 Основного закона гласит: «Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся России. Вся власть в пределах Российской Социалистической Федеративной Советской Республики принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах». С идеей ст. 10 перекликаются и положения ст. 1, 2, 3.
   Социалистическое государство родилось как государство диктатуры пролетариата. Советская федерация как одна из форм социалистического государства с самого начала, естественно, базировалась на диктатуре рабочего класса. Социалистический характер советской федерации как в эпоху диктатуры пролетариата, так и на этапе общенародного государства определяет все ее другие характерные черты .
   Социалистический характер выявляет существо советской федерации, ее тип, ее классовую природу. Но в свою очередь из него вытекают и организационные принципы советской федерации, среди которых прежде всего надо назвать национально-территориальный.
   Национально-территориальный принцип. Для Коммунистической партии федерация важна не как самоцель, а как средство разрешения национального вопроса. В.И. Ленин подчеркивал, что Маркс и Энгельс, будучи противниками федерации в принципе, в то же время считали ее «шагом вперед» в деле разрешения национального вопроса . Обосновывая необходимость построения государства по национальному признаку, В.И. Ленин отмечал: «Несомненно, что единый национальный состав населения – один из вернейших факторов для свободного и широкого, действительно современного, торгового оборота. Несомненно, что ни один марксист – и даже ни один решительный демократ не станет защищать австрийских коронных земель и русских губерний и уездов.., не станет оспаривать необходимости замены этих устарелых делений делениями, по возможности, по национальному составу населения. Несомненно, наконец, что для устранения всякого национального гнета крайне важно создать автономные округа, хотя бы самой небольшой величины, с цельным, единым, национальным составом….» .
   Программа РКП(б), принятая в 1919 г., прямо указывает, что целью советской федерации является преодоление «…. недоверия со стороны трудящихся масс угнетенных стран к пролетариату государств, угнетавших эти страны….» . Вот почему федерация в однонациональных государствах не имеет смысла. В этом – одно из отличий советской федерации от буржуазной.
   Признавая такое отличие, буржуазные государствоведы в то же время пытаются доказать, что советская идея построения федерации недемократична, а буржуазная отражает интересы народа. Эту несостоятельную даже с чисто логической стороны концепцию отстаивает, например, О. Юрченко. С его точки зрения, демократизм государства состоит в децентрализации.
   Но совершенно очевидно, что сама по себе централизация или децентрализация еще ничего не означает. Важно другое: кому служит тот институт, для каких целей и в каких пределах.
   Столь же нелогично у О. Юрченко и осуждение советской федерации. Если с его точки зрения децентрализация – это хорошо, а всякая федерация предполагает хоть какую-нибудь децентрализацию, то и советский федерализм должен быть одобряем им. Но не тут-то было. Оказывается, советская федерация все равно плохая.
   Надо сказать, что доводы Юрченко за федерацию буржуазную и против советской весьма туманны и путанны. Он так и не может доказать, чем плох советский принцип национально-территориальной федерации .
   Национально-территориальная социалистическая федерация выражает волю народов, ее создающих. Она направлена на осуществление всестороннего развития каждого народа, входящего в это сложное государство, и закрепляет идею пролетарского интернационализма. Это наиболее демократичный и единственно демократический тип федерации.
   Буржуазные федерации, существовавшие в 1918 г., – Соединенные Штаты, Швейцария, Австралийский Союз, Южно-Африканский Союз , были многонациональными государствами. Однако структура их ни в коей мере не учитывала национальных особенностей населения. Члены федерации – штаты, кантоны – были не национальными государствами, а простыми территориальными объединениями, сложившимися в силу тех или иных исторических обстоятельств. Они ни в коей мере не преследовали целей разрешения национального вопроса, а порой даже умышленно препятствовали этому. Буржуазная федерация была чисто территориальной, игнорирующей национальные особенности населения.
   В ходе выработки национальной программы партии большевиков пришлось столкнуться и с противоположной конструкцией. Оппортунисты Запада (австро-венгерские социал-демократы) и России (Бунд и некоторые другие национальные организации) предлагали идею так называемой «национально-культурной автономии», т.е. автономии персональной для каждого представителя той или иной нации вне зависимости от места его проживания, экстерриториальной. Например, во время избирательной кампании в IV Думу Бунд выдвинул требования, касающиеся только евреев – о субботнем (а не воскресном) отдыхе для еврейских рабочих, о праве применения еврейского языка, о реформе еврейской общины и т.п. Идея «национально-культурной автономии» по существу снимала вопрос о национально-государственном строительстве. Вместе с тем она разбивала национальное единство пролетариата, разводила его по отдельным национальным куриям, подрывала тем самым классовые интересы рабочих.
   Большевики соединили территориальный и национальный признаки, выработав единый национально-территориальный принцип в разрешении национального вопроса, в устройстве национальной государственности.
   Эта идея позволяет иметь дело не с абстрактными территориями и не с национальностями, изолированными от других наций, а с народами, более или менее компактно живущими на определенной территории, что, собственно говоря, и создает объективную возможность для национально-государственного строительства. В резолюции Поронинского совещания ЦК РСДРП(б) говорится о необходимости «широкой областной автономии» . То же мы видим и в резолюции Седьмой (Апрельской) конференции РСДРП(б). Конечно, и само провозглашение права наций на самоопределение вплоть до создания самостоятельных национальных государств содержит идею национально-территориального принципа, ибо никакое государство не может существовать без территории, а национальное, соответственно, – без национальной территории.
   Национально-территориальный принцип нашел свое юридическое закрепление в первых же важнейших актах Советского государства, посвященных национальному вопросу, – Декларации прав народов России, Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа, в резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики».
   Тем не менее в ходе работы над проектом Конституции возник спор о применимости этого принципа в Советском государстве. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК 5 апреля 1918 г. при обсуждении порядка работы И.В. Сталин предложил: «Мы должны столковаться, как понимать федеративную республику, которую мыслят по-разному» . В том же заседании комиссия поручила ему и М.А. Рейснеру подготовить доклады об общих принципах федерации .
   И.В. Сталин в своем проекте «Общие положения Конституции Российской Социалистической Советской Федеративной Республики», исходя из программных положений партии и сложившегося законодательства, сформулировал принцип построения РСФСР следующим образом: «Совдепы областей, отличающиеся особым бытом и национальным составом, – объединяются в автономные областные союзы…. Областные советские союзы объединяются на началах федерации в Российскую социалистическую республику….» .
   Иную позицию занял М.А. Рейснер. Он исходил из ошибочного представления, что национальный вопрос – пережиток феодализма, изживаемый уже в буржуазном государстве. «Национальный принцип, – писал он в своем докладе, – идеологическое начало, которое даже в рамках современного буржуазного общества может играть лишь весьма второстепенную роль и, по крайней мере, временную роль» . Справедливо отмечая классовые антагонизмы, раздирающие капиталистическое общество, М.А. Рейснер делал, однако, неверный вывод, что эти противоречия исключают возможность национальной консолидации. Отсюда и другое заключение, что тем более не может быть речи о национальном вопросе, национальной консолидации, национальной государственности при советском строе. Поэтому федерация должна строиться не по национальному, а по экономическому принципу. Ее членами должны быть не национальные государственные объединения, а чисто хозяйственные единицы. Для социалистического государства, по мнению М.А. Рейснера, национальное начало может иметь еще меньшее значение в политическом смысле, нежели в буржуазно-демократическом, ибо здесь основанием являются формы экономического устройства республики на принципах социалистического хозяйственного производства, обмена и потребления. Следовательно, на первый план выдвигаются даже не государственные установления, а экономические организации. М.А. Рейснер допускал поэтому лишь возможность «всеобщего права культурного самоопределения национальностей» .
   Отголосок этой идеи мы увидим позже в проекте Конституции, составленном в НКЮ, где М.А. Рейснер был одним из главных авторов. В ст. 12 названного проекта читаем: «Местные Советы и их съезды автономно обеспечивают право национальной культуры…» .
   Еще дальше идет проект Конституции, представленный в комиссию П.П. Ренгартеном, приват-доцентом, не членом комиссии. Этот проект пытался поставить на обсуждение Конституционной комиссии Магеровский . Проект Ренгартена отбрасывал не только национальный, но и территориальный принципы организации государственного единства. По его мнению членами федерации должны быть профессиональные объединения. «Государство Российское, – говорится в одном из вариантов проекта, – являет собой сложное государственное образование, состоящее из государств-членов, каковыми являются основные профессиональные объединения в виде пяти профессиональных федераций:

• федерации земледельцев;
• федерации промышленных рабочих;
• федерации служащих торговых предприятий;
• федерации служащих у государства (чиновники);
• федерации служащих у частных лиц (прислуга)».
  Проект П.П. Ренгартена не был, по настоянию Я.М. Свердлова, поставлен на обсуждение. Что же касается докладов М.А. Рейснера и И.В. Сталина, то они вызвали оживленную дискуссию. В ходе дискуссии, затронувшей не только проблему федерации, выявились довольно разнородные мнения, выходящие за рамки двух докладов.
  При голосовании в целом за проект М.А. Рейснера было подано 3 голоса, за проект И.В. Сталина – 5. Однако саму идею федерации коммун, предложенную Рейснером, поддержал по существу один М.Н. Покровский. Против этой идеи выступили Стеклов, Свердлов, Аванесов, Магеровский, Шрейдер, Лацис. Правда, позиция двух последних очень близка к взглядам М.А. Рейснера.
  Рейснер понимал под коммунами те или иные хозяйственные единицы, которые неизбежно обладали какой-то территорией, были территориальными понятиями. Прообразом своих коммун он считал уже существующие Кронштадтскую, Петроградскую коммуны, которые в общем только по названию отличались от обычных городов и губерний. Лацис поэтому предлагал, не мудрствуя лукаво, просто определить нашу федерацию как областную. А Шрейдер вообще считал возможным членами федерации объявить существующие губернии, уезды, волости.
  Совершенно оригинально предложение Бердникова. Он выступил вообще против федерализма, за унитаризм, но с допущением автономии (какой – неясно). На его взгляд, федерация и автономия несовместимы.
  Комиссия после обсуждения приняла национально-территориальный принцип построения советской федерации. Этот принцип и был закреплен в Конституции. Статья 2 называет Россию федерацией национальных республик. Статья 11 провозглашает, что «Советы областей, отличающихся особым бытом и национальным составом, могут объединяться в автономные областные союзы….».
  Однако в чистом, так сказать, виде осуществить национально-территориальный принцип почти не удается. Необходим учет еще некоторых факторов.
  Национальная территория не всегда бывает экономически целостной. Века совместной жизни народов обусловливают возникновение межнациональных хозяйственных связей. Поэтому при выделении национально-государственных единиц приходится добиваться не только их национальной, но и хозяйственной целостности. В.И. Ленин отмечал необходимость при определении границ автономных районов учитывать хозяйственные и бытовые условия . Больше того, он считал, что «национальный состав населения – один из важнейших экономических факторов, но не единственный и не важнейший среди других» .
  Затруднением при проведении национально-территориального размежевания является исторически сложившееся перемешивание народов. В силу этого не всегда удается создать абсолютное большинство коренного населения в той или иной национально-государственной единице. Особую проблему составляли в условиях России города, бывшие часто русскими островками в нерусских районах, очагами русского пролетариата среди национального крестьянства. В.И. Ленин по этому поводу писал: «Отрывать города от экономически тяготеющих к ним сел и округов из-за «национального» момента нелепо и невозможно» .
  Не говоря уже о практической затруднительности такого размежевания, оно было бы политически неверно. Единство русского и нерусского населения в автономных республиках, областях и трудовых коммунах обеспечивало руководство русского рабочего класса нерусским крестьянством, защиту последнего от национальной феодально-буржуазной верхушки.
  Города, таким образом, были русскими островками внутри нерусских районов. Но при решении вопроса о внешних границах той или иной автономии иногда возникала проблема нерусских островков в соседних русских губерниях. Дело в том, что каждый или почти каждый народ имеет исторически сложившееся территориальное ядро, а кроме того – отдельные небольшие районы, отдаленные более или менее от этого ядра и отделенные от него полосой русских или иных поселений. Вставал вопрос: как быть с такими островками?
  Проведение национально-территориального принципа, таким образом, требовало одновременного учета довольно большого круга факторов, среди которых важнейшим была воля самого населения.
  В период становления Российской Федерации проведение этого принципа пережило определенную эволюцию. Этот принцип был известен советскому праву и до Конституции. Наиболее ярко он проведен в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Однако практика доконституционного периода допускала довольно существенные отступления от него.
  Автономные республики, возникшие в 1918 г., – Таврическая, Донская и другие – образовывались в рамках прежних административных единиц и поэтому не вполне совпадали с границами расселения народов, не вполне соответствовали национально-территориальному принципу. Правда, в это время проектируются и национально-территориальные автономии. Такой мыслилась Татаро-Башкирская республика, проект которой, однако, не был осуществлен.
  Только со второй половины 1918 г., после принятия Конституции, начинают возникать автономии, специально выделяющие территории, населенные определенной национальностью. С этого времени все автономные республики, области и трудовые коммуны строятся с обязательным учетом национального состава населения. Именно так формировалась Трудовая коммуна немцев Поволжья, Башкирская автономная республика, Татарская АССР, Чувашская, марийская автономии.
  Создание всех автономных единиц сопровождается теперь перестройкой старого административно-территориального деления с тем, чтобы выделить районы, населенные определенной национальностью.
  Высшие органы власти РСФСР очень внимательно подходят к этому вопросу. В актах, определяющих территорию той или иной автономной республики, области, трудовой коммуны, детально перечисляются все местности, отходящие к новому образованию, вплоть до уездов и улусов, волостей и аймаков, даже отдельных станиц и городов. В некоторых случаях центр не берется сам определить точную границу и оставляет это на усмотрение заинтересованных органов на местах с последующим утверждением их решения Народным комиссариатом внутренних дел. Иногда прибегали к опросу местного населения, чтобы точно выяснить его волю.
  Для определения территории автономных единиц и практического размежевания создавались специальные комиссии из представителей наркоматов по делам национальностей, внутренних дел и других, а также представителей от соответствующей национальности. Для строительства автономии во время гражданской войны характерно стремление скрупулезно выделить национальную территорию. Это само по себе вполне правильное желание привело, однако, к двум отрицательным последствиям. В одних случаях пренебрегали экономической целостностью района. На это обратили внимание, например, органы Трудовой коммуны немцев Поволжья. Земотдел ТК в докладе Федеральному комитету по земельным делам отмечал, что при образовании коммуны руководствовались чисто национальным признаком и «совершенно не принимались во внимание экономические условия», в результате чего Трудовая коммуна «была выделена чрезвычайно нецелесообразно с экономической точки зрения» . В других случаях пришлось даже разорвать территориальное единство.
  При создании первоначальных вариантов территории Башкирской республики и Чувашской АО предполагалась именно такая конструкция: основной башкирский или чувашский «материк» и окружающий его архипелаг маленьких островков соответствующей национальности. Эта сложная территориальная организация предусматривалась соглашением с Башкирией 20 марта 1919 г. В стремлении максимально отделить башкирское население от небашкирского представители республики предложили весьма причудливую форму границ Башкирии, исключающую все до одного города (даже столицей было село – Темясово), но включающую ряд оторванных от основного ядра башкирских волостей. Подобный же проект разработал чувашский отдел Наркомнаца и одобрил Всероссийский съезд чувашских коммунистических секций и ячеек. При обсуждении проекта создания чувашской автономии в Совнаркоме это положение было исправлено.
  В результате большой работы по национально-государственному размежеванию удалось обеспечить большинство за коренным населением в основной массе вновь созданных автономий. В шести из девяти новых АССР, АО и ТК процент коренного населения был выше 50. Наиболее высоким он был в Чувашии (86%) и Трудовой коммуне немцев Поволжья, наименьшим в этой группе – в Татарии (51%). Однако не везде удалось добиться такого положения. В Киргизской республике коренное население составляло только 46,6% , в Башкирии – менее половины .
  Некоренное население в большинстве автономий составляли русские. Но иногда мы встречаем более пестрый национальный состав. Особенно это относится к Татарской АССР. Здесь был даже учрежден в Наркомпросе специальный отдел национальных меньшинств. Многонациональным продолжал оставаться также Туркестан.
  Утверждение национально-территориального принципа означало его полную победу над идеями культурно-национальной автономии, которые еще имели место кое-где в данный период в Чувашии, среди марийцев, у некоторых татарских работников. Как ни странно, эти идеи проникли даже в отдельные комиссариаты Наркомнаца.
  Крен в сторону приоритета национального фактора над экономическим, допущенный во время гражданской войны, был исправлен в послевоенные годы путем проведения так называемого округления территорий некоторых автономных единиц, т.е. присоединения к ним районов с небольшим процентом национального населения, но экономически связанных с основным ядром республики или иной автономии. Наиболее значительной была работа по созданию так называемой Большой Башкирии, существенно увеличившая территорию и население республики.
  Принцип добровольности объединения. Национально-территориальный принцип определяет субъектов объединения. На его основе решается вопрос, кто объединяется. Но не менее важно решить, и как объединяются субъекты. Для советской федерации характерен однозначный ответ на этот вопрос – ее члены объединялись сугубо добровольно.
  Принцип добровольности объединения вытекал из признания права наций на самоопределение – краеугольного камня большевистской национальной программы.
  В ходе обсуждения Конституционной комиссией вопроса о характере советской федерации, естественно, встала проблема самоопределения наций. Проект М.А. Рейснера по существу игнорировал это программное положение партии. Отрицая наличие национального вопроса в условиях 1918 г., М.А. Рейснер снимал тем самым и проблему самоопределения наций.
  Выступивший первым в прениях по докладу Рейснера Ю. Стеклов подверг его справедливой критике. Он отметил, что в данный момент никак нельзя отказаться от самоопределения наций. Правда, Стеклов связывал существование национальной государственности лишь с переходным от капитализма к социализму периодом . Жизнь показала, что эта проблема выходит далеко за пределы переходного периода. Стеклова поддержал и Я.М. Свердлов . Принятие Конституционной комиссией идеи национально-территориальной федерации, естественно, сопровождалось и признанием принципа добровольности ее образования.
  Идея добровольности пронизывает по существу все статьи Конституции РСФСР, трактующие о федерации. Статья 2 гласит: «Советская Российская Республика учреждается на основе свободного союза свободных наций…». С особой полнотой принцип добровольности выступает в ст. 8: «…. Стремясь создать действительно свободный и добровольный, а следовательно, тем более полный и прочный союз трудящихся классов всех наций России, III Всероссийский съезд Советов ограничивается установлением коренных начал федерации советских республик России, предоставляя рабочим и крестьянам каждой нации принять самостоятельно решение на своем собственном полномочном советском съезде: желают ли они и на каких основаниях участвовать в федеральном правительстве и в остальных федеральных советских учреждениях». Идею добровольности видим и в ст. 11.
  Наконец, п. «д» ст. 49 допускает возможность принятия в состав РСФСР новых сочленов, которое не может не быть, естественно, основано на добровольности. Тот же пункт допускает и возможность «выхода из Российской Федерации отдельных частей ее». Ни одна из существовавших в то время федераций буржуазных не предусматривала добровольности объединения.
  Большевики понимали право наций на самоопределение как ничем не ограниченное право того или иного народа выбрать свою судьбу, решить вопрос о своем национальном существовании. Это право включает в себя возможность создать собственное национальное государство или не создавать его. Создав государство, народ также вправе сделать его самостоятельным или поставить вопрос об объединении с другими государствами в любой форме. Все эти возможности вытекают из признания народа, наций суверенными, т.е. господами своего положения, имеющими право распоряжаться своей судьбой. Таким образом, право на самоопределение означает не только право на отделение, но и безусловное право на объединение с другими народами, если последние в свою очередь желают этого.
  Объединение государств в федерацию, как вообще вступление любых субъектов в любое сообщество, неизбежно влечет за собой ограничение их прав в каких-либо сферах, например, во внешних сношениях, организации обороны, руководстве финансами. Члены федерации передают часть своих прав общефедеральным органам, без чего не может существовать никакое федеративное государство. В отличие от буржуазной федерации в советских федеративных государствах такая передача осуществляется не насильственно, а сугубо добровольно, исходя из ясно осознанного интереса как федерации в целом, так и каждого ее члена в отдельности.
  Принцип добровольности объединения включает в себя добровольное вступление субъекта в федерацию, добровольное пребывание в ней и возможность тем или иным способом в случае необходимости выйти из федеративного государства. В советских условиях идея добровольности проявилась еще глубже. Ранее угнетенные нерусские народы не только соглашались на объединение, но и в массе случаев были инициаторами такого объединения.
  Добровольное объединение народов России шло, как мы видим, еще до принятия Конституции, даже до провозглашения Советского государства федерацией. Этот принцип неукоснительно соблюдался и после вступления Основного закона в силу. Больше того, общероссийские органы помогали народам выявить свою волю к созданию национальной государственности, а также строить ее.
  Надо сказать, что не во всех национальных районах тяга к созданию национальной государственности охватывала все слои трудящихся.
  Любопытные факты имеются, например, по Марийской и Коми автономным областям. На совещании секретарей волостных организаций РКП(б) Сернурского района Марийской АО 28 декабря 1920 г. было отмечено, что часть населения Токтай-Белянской волости не представляет себе, что означает создание автономной области. В Косолаповской же волости по инициативе Совета было устроено собрание, постановившее не входить в область . Еще более яркие примеры можно увидеть и в отношении автономии Коми. 9 января 1921 г. на Всезырянском съезде коммунистов зырян отмечалось, что у населения Устьсысольского уезда определенного отношения к автономии нет, население Яренского уезда относится к ней безразлично . Важно отметить, что в данном случае речь идет об отношении именно коренного населения, а не русских, ибо в Устьсысольском уезде, по сведениям Зырянского отдела Наркомнаца, коми составляли 98% населения, в Яренском – 97,3% (по другим сведениям – 65%) . Имеется случай, когда немецкое население одного из сел Трудовой коммуны немцев Поволжья настоятельно требовало присоединения к соседней русской губернии. Конечно, такого рода настроения были не правилом, а исключением, но они очень показательны.
  Не всегда и местное партийное руководство проводило правильную и точную линию в отношении национальной государственности, порой нигилистически относилось к национальному вопросу. Мы видели подобное положение в Туркестане, такие факты имели место и в Дагестане. 9 ноября 1920 г. Дагестанское областное бюро РКП(б) обсудило вопрос об автономии Дагестана. «После обстоятельного обсуждения», как записано в протоколе, и споров было решено: «Принимая во внимание политическую ситуацию и отсутствие подготовленных как партийных, так и советских работников, вышедших из недр трудовых масс Дагестана, Оббюро находит несвоевременным декларировать автономию Дагестана» . ЦК РКП(б) и высшим советским органам РСФСР приходилось поправлять ошибки местных партийных работников.
  Конституция Российской Федерации допускала и свободный выход из нее тех или иных районов. Специальной статьи об этом, правда, нет, но толкование пункта «д» ст. 49 позволяет сделать такой вывод. Закон относит к ведению Всероссийского съезда Советов и ВЦИК «признание выхода из Российской Федерации отдельных частей ее».
  Встает вопрос: имеется ли здесь в виду односторонний выход или с согласия всероссийских органов? Думается, что закон следует толковать в первом смысле. Действительно, ст. 49 говорит не о даче санкции на выход, а о признании совершившегося факта.
  На практике дело обстояло именно так. В 1918-1920 гг. из территории РСФСР выделилась целая группа районов, образовавших независимые советские республики – Латвийскую, Литовскую, Эстонскую, Белорусскую, Азербайджанскую, Армянскую. Народы этих районов не ставили предварительно перед всероссийскими органами вопроса о выходе из состава России. Но, создав свои национальные государства, они обратились с просьбой о признании таковых. Исходя из буквы и духа Конституции, эти органы незамедлительно издавали надлежащие акты.
  Право несанкционированного центральной властью свободного выхода, вообще говоря, не свойственно государству с автономными образованиями, каковым становилась Российская Федерация . Однако в первые годы Советской власти, когда шло формирование РСФСР и других советских республик, оно было целесообразно, ибо позволяло народам свободнее выразить свою волю и упрощало национально-государственное строительство. Впоследствии, когда Российская Федерация, а также и другие советские республики окончательно сложились, необходимость в такой форме самоопределения отпала. Поэтому в Конституции РСФСР 1925 г. мы уже не найдем нормы, подобной той, что содержится в п. «д» ст. 49 первого Основного Закона Советской России.
  Принцип добровольности объединения выразился не только в самом факте изъявления воли к вступлению того или иного народа в состав РСФСР. В соответствии со ст. 8 Конституции 1918 г. народы решили и вопрос о форме объединения. Одни из них создали автономные республики (Башкирскую, Татарскую, Киргизскую и др.), иные – автономные области (Чувашскую, Марийскую и др.), третьи – автономные трудовые коммуны (немцев Поволжья, Карельскую).
  Принцип добровольности выразился и в том, что именно по инициативе самих народов и еще до принятия Конституции сложилась такая форма государственного единства, как государство с автономными образованиями.
  Принцип демократического централизма. Если принципы добровольности и национально-территориальный являются специфическими для советских федеративных государств, то принцип демократического централизма был присущ и любой унитарной социалистической республике. Разница состоит лишь в том, что в федеративных и унитарных социалистических государствах на основе этого принципа связь между различными субъектами осуществляется: в первом случае между национальными государствами – членами федерации и ею самой, во втором – между государством и его составными частями – административно-территориальными единицами.
  Иногда в литературе можно встретить определенное противопоставление федерализма и централизации. В действительности же эти понятия отнюдь не противоположны. В.И. Ленин еще до революции писал: «Демократический централизм не только не исключает местного самоуправления с автономией областей, отличающихся особыми хозяйственными и бытовыми условиями, особым национальным составом населения и т.п., а, напротив, необходимо требует и того и другого» .
  Эту мысль В.И. Ленин развивает после Октября. Вот отрывок из первоначального варианта статьи «Очередные задачи Советской власти» (март 1918 г.): «Противники централизма постоянно выдвигают автономию и федерацию, как средства борьбы со случайностями централизма. На самом деле демократический централизм нисколько не исключает автономию, а напротив – предполагает ее необходимость. На самом деле даже федерация, если она проведена в разумных, с экономической точки зрения, пределах, если она основывается на серьезных национальных отличиях, вызывающих действительную необходимость в известной государственной обособленности, – даже федерация нисколько не противоречит демократическому централизму» .
  В.И. Ленин был убежденным централистом. «Централизованное крупное государство, – писал он, – есть громадный исторический шаг вперед от средневековой раздробленности к будущему социалистическому единству всего мира… Но непозволительно было бы забывать, что, отстаивая централизм, мы отстаиваем исключительно демократический централизм» .
  Эти ленинские идеи дают возможность сформулировать сущность принципа демократического централизма применительно к федерации. Она состоит в гармоническом сочетании интересов государства в целом с интересами отдельных членов федерации, ее составных частей.
  Именно эта идея и закреплена в Конституции. Статья 49 отмечает, что ведению высших всероссийских органов – съезда Советов и ВЦИК – «подлежат все вопросы общегосударственного значения….». Далее в статье шел длинный перечень конкретных прав (17 пунктов), которыми обладают эти органы. Статья же 50 еще больше расширяла эти права: «Сверх перечисленных вопросов, ведению Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета подлежат все вопросы, которые они признают подлежащими их разрешению».
  Вместе с тем Конституция предоставляла широкие права членам федерации. Статья 8 давала возможность нерусским народам самим определить форму взаимоотношений с центром, права автономных образований.
  Эти нормы осуществлялись и на практике. Советская Россия становилась мощным централизованным государством. Вместе с тем права создаваемых в ней автономий, а тем более их фактическая реализация были весьма широки.

1. Правовая природа Российской Федерации

РСФСР, как уже отмечалось, была принципиально новым типом государства. Но она стала также и новой формой объединения.
Эта форма вырисовалась не сразу. Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа, провозгласившая Россию федерацией, не определила ее конкретной формы.
В литературе, однако, имеются и другие точки зрения по этому вопросу. Так, А.Ф. Югай утверждает, что Российская Федерация с самого начала мыслилась как государство с автономными включениями, что у В.И. Ленина и в Совнаркоме был целый план формирования РСФСР и именно на базе ее автономизации. Он утверждает, что резолюция съезда о федеральных учреждениях содержала в себе «некоторые институты национальной советской автономии». Поскольку в этом законе нет ни слова об автономии, А.Ф. Югай считает возможным по-своему толковать его. Он говорит, что если в постановлении написано «областная советская республика», то это надо понимать как «автономная республика» .
На противоположных позициях стоит А.И. Ким. Если А.Ф. Югай в документах III Всероссийского съезда Советов видел образование государства с автономными включениями, то А.И. Ким столь же твердо, безоговорочно и, к сожалению, столь же неубедительно утверждает, что III съезд хотел создать союзное государство .
В связи с этим тезисом А.И. Ким выдвигает и другой: «….Субъектами РСФСР первоначально предполагались самостоятельные советские национальные республики…» . Автора не смущает тот факт, что упоминаемые им Татаро-Башкирия и Туркестан с самого начала неукоснительно и определенно проектировались как автономные республики.
Далее автор выдвигает тезис о том, что в результате отпадения от Советской России весной 1918 г. ее наиболее развитых национальных районов фактическое строительство РСФСР пошло по линии создания в ней автономных республик: «…. РСФСР, будучи провозглашенной как федерация независимых советских республик, фактически стала строиться как федерация на базе советской автономии» .
Анализ документов III Всероссийского съезда Советов не позволяет согласиться ни с тем, ни с другим взглядом. Ни Декларация, ни резолюция о федеральных учреждениях нигде, как уже отмечалось, не говорят об автономии. Приписывать законодателю те положения, которых в законе нет, – значит слишком произвольно обращаться с историческим документом. Не говорится в упомянутых актах и о союзном государстве. Правда, Декларация упоминает о «союзе свободных наций», но союз наций – это еще не обязательно союзное государство. Союз наций может быть и в государстве с автономными включениями. Он был даже в унитарных, но многонациональных советских государствах (например, в Казахской, Татарской, Башкирской республиках). Союз наций – это понятие не правовое, а общеполитическое.
Следует прийти к выводу, что III Всероссийский съезд Советов, провозглашая федерацию, оставил вопрос о ее форме открытым. Такое положение, очевидно, не случайно. Сохранившийся рукописный экземпляр Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа показывает, что Ленин тщательно редактировал текст . Декларация принималась ВЦИК, а затем – дважды съездом. Следовательно, при желании ее можно было конкретизировать. Очевидно, законодатель умышленно оставил формулировку столь широкой. Весьма небольшой опыт государственного строительства – меньше трех месяцев – не позволил еще определить, какая форма федерации окажется лучше. Было и второе, главное, обстоятельство. Коммунистическая партия хотела предоставить народам России наиболее неограниченное право выбора формы государственной жизни, чтобы потом, обобщив их пожелания, сделать соответствующий вывод. Именно эта мысль и проведена в ч. IV Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа.
Практически развитие РСФСР после III съезда Советов пошло по линии создания автономных республик. Некоторые из возникавших в РСФСР в 1918 г. советских республик прямо называли себя автономными (Туркестан, Терская), другие (Кубано-Черноморская, Северо-Кавказская) просто объявляли себя частью РСФСР. В то же время эти республики присваивали себе такие широкие права, что трудно сказать, чем они отличались от независимых советских республик.
Конституция РСФСР закрепляет практику создания автономии внутри РСФСР. Статья 11 ее говорит, что «…. автономные областные союзы входят на началах федерации в Российскую Социалистическую Федеративную Советскую Республику».
Практически эта норма была реализована в конце 1918 г. образованием Трудовой коммуны немцев Поволжья, в 1919 г. – образованием Башкирской АССР, а затем массовым строительством автономных единиц, развернувшимся с 1920 г. С этого времени лицо РСФСР как государства с автономными включениями вырисовалось вполне определенно.
Для РСФСР как государства такого рода уже в пору ее становления был свойствен специфический способ возникновения федеративных отношений, отличный от порядка образования союзного государства.
Для союзного государства характерен договорный способ оформления. При этом естественно, что в него объединяются уже существующие самостоятельные государства. РСФСР возникла иным путем. В основе ее образования лежал не договор, а закон. Она была провозглашена законами, принятыми III Всероссийским съездом Советов. При этом в данный момент не существовало еще ни одного из субъектов тех федеративных отношений, которые позже сложились внутри РСФСР.
Вряд ли можно согласиться с А.М. Халиловым, утверждающим, что одной из причин провозглашения федерации в России явилась необходимость «сохранения национальных государств» . В момент провозглашения РСФСР сохранять еще было нечего, надо было создавать национальные государства. Говоря о порядке возникновения федеративных отношений в РСФСР, нужно, правда, отметить, что в резолюции «О федеральных учреждениях Российской республики», в ст. 5 предусматривается порядок, несколько похожий на договорный: «Способ участия советских республик отдельных областей в федеральном правительстве: равно как разграничение сферы деятельности федеральных и областных учреждений Российской республики определяется: Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом и центральными исполнительными комитетами этих республик».
Если закон допускал, таким образом, первоначально некоторые элементы договорности, то на практике не получалось и этого. Ни одна из автономных республик, возникших в 1918 г., не заключила какого-либо соглашения с РСФСР, их ЦИК не вступали в какие-либо контакты по этому поводу.
Дело ограничилось лишь тем, что республики сразу по образовании заявляли о своем желании жить в составе РСФСР, что означало положительный ответ на призыв Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа самим определить свою судьбу. Здесь можно, конечно, увидеть нечто похожее на договор: центральная власть в лице III Всероссийского съезда Советов делала предложение образовать национальные государства, местные органы отзывались на это предложение согласием.
Переговоры в Москве вела только одна автономная республика – Туркестанская. Но и эти переговоры имели целью не заключение договора, а лишь «определение взаимоотношений с центральным правительством» .
Конституция РСФСР 1918 г., предусматривавшая формирование Российской Федерации на базе создания автономных единиц, казалось бы, исключила договорный порядок оформления федеративных отношений внутри республики. Тем не менее специфические исторические условия заставили вскоре же сделать одно исключение: отношения с Башкирской АССР возникли на основе соглашения, договора. Но это исключение так и осталось единственным. С 1920 г. на практике твердо устанавливается порядок оформления федеративных отношений с автономными единицами на основе исключительно закона.
С порядком оформления федеративных отношений внутри РСФСР тесно связан порядок возникновения самих автономных единиц. Здесь тоже можно отметить определенную эволюцию.
Все автономные республики 1918 г. образованы не актами центральной власти, а органами самих соответствующих областей. Конечно, эти органы опирались на общероссийский закон, не только допускавший, но и поощрявший образование национальных государств. Такой порядок вытекал из решений III Всероссийского съезда Советов.
Первой автономной единицей, возникшей не «снизу», а «сверху», была Трудовая коммуна немцев Поволжья. С 1920 г. устанавливается твердый порядок образования автономных единиц исключительно актами центральной власти. Такой порядок соответствует характеру РСФСР как государства с автономными включениями. В.И. Ленин отмечал, что границы автономных единиц и их статус должны определяться высшим органом власти государства .
Образование автономных единиц законами, издаваемыми центральной властью, не только не исключает, но, наоборот, предполагает волеизъявление народов, получающих автономию. В.И. Ленин подчеркивал, что только само местное население может учесть условия, требующие автономии. Это волеизъявление осуществляется на всех этапах строительства АССР, АО и АТК и в различных формах.
Прежде всего народы в той или иной форме ставят вопрос о предоставлении им автономии. Как показывают факты, это часто делается на партийных или советских съездах и конференциях соответствующих народов. Затем нерусские народы в лице своих национальных организаций и представителей участвуют в подготовке проекта автономии. Далее эти народы в той или иной форме принимают участие в обсуждении проекта.
После издания общероссийского закона о провозглашении автономии ее органы высказывают свое суждение об этом акте, одобряя его. Это обычно делается учредительными съездами Советов автономных единиц, т.е. закрепляется нормативно. Кроме того, одобрительные решения часто принимают многочисленные государственные и общественные органы провозглашенной автономии, выражающие волю широких трудящихся масс. Наконец, народ, получивший автономию, сам включается в ее практическое строительство во всей его полноте.
Такой порядок соответствовал духу советской автономии, он составлял одну из характернейших черт РСФСР.
Народы России получали автономию в различных формах. Множественность форм автономии как характерная черта Российской Федерации возникла уже в период ее становления. Возможность этого В.И. Ленин допускал еще до революции. Он считал, что автономные единицы могут иметь самые различные размеры, количество населения, правовой статус, формы связи с другими районами государства .
Следует отметить, что в период становления Российской Федерации она с этой точки зрения претерпела определенную эволюцию. Первоначально в момент возникновения РСФСР в ней сложилась одна форма автономии – автономная республика. Но уже в период гражданской войны, со второй половины 1918 г., такое единообразие нарушается – создается новая форма – автономная трудовая коммуна. А с 1920 г. начинает широко применяться еще одна форма автономии – автономная область.
Автономная республика сложилась как наиболее высокая форма автономии. АССР – государство. Это подтверждается наличием у нее специфического государственного механизма, своей правовой системы, конституции или законов, выполняющих функции конституции.
Специфическим для государственного механизма АССР является наличие высших органов власти и управления, по названиям и функциям сходных с всероссийскими: ЦИК, СНК, наркоматов. Терминология эта установилась почти сразу.
Правовая система АССР опиралась на общероссийские нормы, но включала в себя и акты, изданные органами автономной республики, в том числе носящие характер закона. Высшей формой такого закона была конституция. В Киргизской, Якутской республиках были изданы законы, близкие по значению к конституциям.
Правовой и фактический статус АССР в течение исследуемого периода менялся. В 1918 г. автономные республики, по крайней мере некоторые из них, имеют свои вооруженные силы, участвуют во внешних сношениях, дипломатических и торговых, управляют транспортом, осуществляют денежную эмиссию.
Уже в 1919 г. такая деятельность постепенно свертывается, и в 1920 г. АССР передают эти функции общероссийским органам. Органы АССР теперь занимаются лишь делами, вытекающими из нужд самой республики, не выходящими за ее пределы, руководят своей промышленностью, сельским хозяйством, финансами, культурой. В этих областях права АССР остаются достаточно широкими, обеспечивающими свободное развитие данной республики в гармонии с общероссийскими интересами.
От АССР отличалась по правовому статусу автономная трудовая коммуна (АТК). Здесь не было высших органов власти, своей правовой системы, тем более конституции. Правовой статус автономной трудовой коммуны не менялся столь существенно за исследуемые годы, как это было с АССР, хотя первая автономная трудовая коммуна возникла еще в 1918 г., лишь несколькими месяцами позже, чем первые автономные республики.
От автономных трудовых коммун труднее отличить автономную область – форму автономии, которая возникла в 1920 г. У обоих этих видов автономии сходная система органов власти и управления, одинаковые возможности правотворчества.
Дальнейшая, в скором времени, ликвидация формы трудовой коммуны, преобразование двух (всего две и было!) трудовых коммун в другие формы в связи с этим представляется неслучайным.
Автономные трудовые коммуны и автономные области имели все права наиболее крупной в то время административной единицы – губернии. А права губерний в данный период были весьма широки. Однако АТК и АО имели нечто сверх этих прав. В отличие от губерний они были национально-государственными образованиями. В этих образованиях консолидировались те или иные народности, дававшие им имя. Данные народности получили возможность развивать свою экономику и культуру в наиболее благоприятных условиях.
АТК и АО имели некоторые особенности государственного механизма – наличие национальных представительств в Центре, особое судоустройство и др. Была и некоторая особенность в действии права на их территории – введение некоторых специфических норм уголовного, процессуального, гражданского права.
Различный правовой статус членов Российской Федерации являлся также одной из черт, отличающей ее от союзного государства.
Характерной особенностью Российской Федерации в исследуемый период является непосредственное вхождение автономных единиц в ее состав. Все автономные республики, автономные области и автономные трудовые коммуны установили прямые правовые отношения с федерацией в целом. Ни одна из них не входила в состав какой-либо губернии, области или края.
Предоставление любой формы автономии означало для соответствующего народа возможность самому управлять своими делами. Управлять самому – значит через своих людей, на родном языке.
Связи РСФСР с автономными районами не были еще в исследуемый период до конца оформлены, хотя тенденция к этому имелась.
К 1922 г. правовой статус автономий вырисовывается довольно четко. Поскольку правовое положение автономий не было первоначально достаточно регламентировано сверху, это позволяло их органам понимать свои права так, как хотелось. Обычно они трактовались широко, порой весьма широко. По мере оформления статуса автономий их правовое и фактическое положение сближается. Нужно отметить и другую сторону вопроса. В первое время статус различных автономных республик не был одинаковым. К 1922 г. правовое положение всех АССР более или менее унифицируется. То же можно сказать и об автономных областях, трудовых коммунах.
Правовое положение автономных единиц определялось прежде всего Декларацией прав трудящегося и эксплуатируемого народа и постановлением о федеральных учреждениях, а позже – Конституцией РСФСР. Однако все эти законы регламентируют вопрос об автономии в весьма общих чертах. Первые два документа вообще не говорят об автономии как таковой, а последний упоминает о ней прямо лишь в одной статье. Конституция даже не определяет форм автономии, говоря лишь вообще об автономных областных союзах.
Конкретно правовое положение автономных республик, областей и трудовых коммун вырисовывается только из положений о них, издаваемых центральной властью при образовании каждой из этих единиц, а также из других общероссийских законов. Кроме общероссийского законодательства статус автономных образований характеризовался и их внутренними нормативными актами.
Среди этих актов следует назвать, прежде всего, конституции (очень немногочисленные) некоторых автономных республик и законы, близкие по своему характеру к конституциям.
Вся совокупность нормативных актов рисует нам правовой статус трех форм автономии, различный для каждой из них. Этот статус в данный период эволюционирует, что заметно главным образом на примере автономных республик. За период 1918-1922 гг. правовое и фактическое положение автономных республик изменялось. В 1918 г. автономную республику трудно отличить от независимой, в 1921 г. эта грань уже вполне ясна. Эта эволюция вытекала из исторических особенностей исследуемого периода. Нельзя, однако, согласиться с В.Г. Филимоновым, что «первая Советская Конституция не устанавливала еще различия между автономной частью РСФСР и суверенной республикой» . Конституция просто не упоминает о суверенных республиках, ибо членами Российской Федерации считает автономные единицы. Не регламентирует она и статус АССР. Широкие права автономных республик существовали на практике, но не были зафиксированы в Основном законе.
Некоторые авторы полагают, что ст. 8 Конституции имела в виду суверенные республики: закон предполагал участие представителей республик в правительстве федерации и устанавливал договорный порядок оформления отношений членов федерации с центром . Если быть точным, то ст. 8 говорит о возможности участия членов федерации не только в правительстве, но и «в остальных федеральных советских учреждениях». Однако это еще ничего не означает. Конституция РСФСР 1918 г. предусматривала, что автономные республики посылают своих депутатов в Верховный Совет РСФСР, их представители являются заместителями председателя Президиума Верховного Совета РСФСР (ст. 114). То есть участие в федеральных органах отнюдь не является прерогативой только суверенных советских республик. Что же касается правительства, то и суверенные республики не всегда были представлены в правительстве федерации. Так, Конституция СССР 1924 г. такого представительства не предусматривала (ст. 37 названной Конституции). Если взять другой признак – договорность, то ст. 8 Конституции 1918 г. прямо ее не предусматривала. В статье говорилось лишь о том, что народы должны высказать свое желание жить в составе России, а как это будет оформлено – закон умалчивает.
И последнее – главное. Статья 8 Конституции вошла в нее как часть Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа. Она поэтому носит в определенной мере исторический характер, отражая положение вещей не на июль 1918 г., когда принимался Основной Закон, а на январь, когда принималась Декларация. В январе же, как уже отмечалось, вопрос о форме федерации оставался еще открытым.
Следовательно, членами Российской Федерации с самого начала были не суверенные, а только автономные республики, которые, однако, имели весьма широкие права.
В первые месяцы Советской власти всероссийские органы не всегда могли обеспечить выполнение всех государственных функций на окраинах страны. Эти функции неизбежно стали выполняться органами автономных республик, в том числе и такие функции, как оборона, внешние сношения, руководство транспортом, и т.п.
С укреплением Советского государства его центральные органы уже непосредственно смогли взять на себя эти задачи. В то же время практика показала, что автономные республики и не в состоянии были выполнять некоторые функции, требующие централизованного руководства. Поэтому к концу данного периода статус АССР вводится в рамки, обеспечивающие наилучшие условия для развития как их самих, так и РСФСР в целом.
Историческая обстановка, таким образом, обусловила объем правоспособности, предоставляемый каждой форме автономии и в известной мере саму форму автономии. Однако при определении формы автономии приходится учитывать не только этот фактор. Здесь, очевидно, надо принять во внимание и другие обстоятельства, конечно, тесно связанные с историческим развитием народа: количество населения, его компактность, экономический, политический, культурный уровень и т.д.
Этническое многообразие России вызвало создание как однонациональных, так и многонациональных автономий. Последние объединяли обычно небольшие народы (Дагестанская АССР, Кабардино-Балкарская АО и др.).
Следует отметить, что на местах имела место тяга преимущественно к однонациональным автономиям. Этим объясняется неудача с проектом Татаро-Башкирской республики, быстрый распад Горской АССР, отрицательное отношение Чувашии к объединению ее с Марийской автономной областью. В каждом из этих факторов проявились специфические причины, но была, очевидно, и какая-то общая основа. После того угнетения, которого натерпелись народы России при царизме, после национальной вражды, которая тогда разжигалась эксплуататорами, трудящимся массам хотелось широко расправить плечи, почувствовать себя самостоятельными, пожить хозяевами в своем собственном доме, получить, так сказать, «отдельную квартиру», одним словом – размежеваться.
Национально-государственное строительство в РСФСР проходило под руководством партийных и государственных органов. Вопросами строительства автономии занимались многие высшие органы власти и управления РСФСР: съезды Советов, ВЦИК, его Президиум, СНК, Административная комиссия ВЦИК, Наркомвнудел и др. Особое место занимал Народный комиссариат по делам национальностей, созданный специально для решения вопросов, касающихся жизни многочисленных нерусских народов России.
Наркомнац внес существенный вклад в национально-государственное строительство, хотя он и не сразу нашел свое место в этой большой работе. В 1918 г. Наркомнац осуществлял общее руководство разрешением национального вопроса, почти не занимаясь конкретно созданием автономных единиц. Больше других он уделял внимание лишь образованию Трудовой коммуны немцев Поволжья. С 1920 г. Наркомнац по-настоящему берется за национально-государственное строительство, участвуя в подготовке всех автономий, провозглашенных в 1920-1922 гг.
Специфической формой связи автономных районов с центром являлись их постоянные представительства в Москве. Первым из них было представительство Туркестанской АССР, созданное в 1918 г. Несколько позже возникают представительства других автономных единиц. Первоначально представительства аккредитуются при ВЦИК и СНК. В 1920 г. они были переданы Наркомнацу.
Как государство с автономными образованиями РСФСР имела неавтономную часть. Эта часть, собственно говоря, составляла основу республики и по территории, и по количеству населения. Объем ее в течение исследуемого периода все время менялся как в результате изменений границ самой РСФСР, так и за счет образования новых автономных единиц.
Неавтономная часть занята преимущественно народом, давшим имя республике, – русскими. Этот народ, самый крупный в России, осуществлял свою волю, свои национальные права непосредственно через органы РСФСР и не нуждался в какой-либо автономии.
Неавтономная часть не представляла собой чего-то целого, противопоставляемого автономным районам. Она составляла с ними неразрывное единство. Автономные единицы выделялись из единой территории РСФСР как какие-то определенные величины, с определенным названием и статусом. Неавтономная часть в таком качестве не выступала.
Правда, иногда применяется для обозначения русской части РСФСР термин «Великороссия», но он не имеет специального правового значения. Никаких специальных органов для русской части РСФСР как таковой не существовало. У нее нет и целостного правового статуса.
Поскольку неавтономная часть занимала большое пространство и охватывала большое количество населения, ее необходимо было подразделить на какие-то административные единицы. Вот эти единицы имеют определенные названия, определенный механизм управления, определенный правовой статус.
РСФСР унаследовала от дореволюционной России административно-территориальное деление, приспособленное к нуждам тогдашнего государства. В XX в. это деление не соответствовало задачам капиталистического развития страны. Оно не учитывало сложившихся экономических связей, не говоря о национальном факторе. В.И. Ленин писал: «Ломкой» и уродованием условий современного капитализма является сохранение средневековых, крепостнических, казенных административных делений». Говоря о российских губерниях, Ленин отмечал, что «…. они не так худы, как австрийские коронные земли, но все же очень худы….» .
Поэтому уже в первые месяцы Советской власти намечается тенденция к перестройке административно-территориального деления страны. Своеобразным явлением в этом отношении стало возникновение областных объединений. Решение об их создании было принято еще I Всероссийским совещанием Советов 29 марта 1917 г. Области создавались как объединения Советов нескольких губерний. Границы их и взаимоотношения губернских органов с областными и областных с центром не были четко оформлены.
Создание областных объединений после февраля не имело своей непосредственной целью изменение старого административно-территориального деления. Основной здесь была цель объединения сил и действий Советов того или иного экономического района для осуществления единой политики в пределах области. Эта идея нашла завершенное выражение в созыве Всероссийских съездов Советов. Но объективно создание областных объединений означало тенденцию к слому старого административно-территориального деления. И именно Советы как новые тип и форма государственной власти явились носителем этой тенденции.
Наиболее прочными объединениями оказались Западная, Московская, Северная и Уральская области, охватывающие развитые в экономическом и политическом отношениях районы.
Поскольку после Октябрьской революции Советы стали органами государства, то и областные объединения стали определенной государственно-правовой категорией, признанной административно-территориальной единицей.
Какого-нибудь специального акта по этому поводу первоначально издано не было. Однако уже в обращении НКВД к Советам «Об организации местного самоуправления», опубликованном 24 декабря 1917 г., областные Советы называются в общем ряду с губернскими и уездными, притом ставятся на первое место как наиболее крупные единицы . Это положение было закреплено и разработано в Конституции РСФСР (ст. 11, 25, 49, 53, 55, 61-63), введшей вместе с понятием автономного областного союза понятие областного объединения вообще, т.е. административного областного союза.
Однако уже в данный период встал вопрос о соотношении областей с губерниями и центром, вылившийся в конце концов в вопрос о нужности областных объединений в общей системе территориального устройства Советского государства.
1 апреля 1918 г. Я.М. Свердлов в докладе о создании конституционной комиссии отметил необходимость разграничения сферы действий центральных, областных и местных органов. Он говорил, что органы Уральской, Московской, Северной областей конкурируют с центральными .
Еще раньше встал вопрос о соотношении областей и входящих в них губерний. 17 февраля 1918 г. Отдел местного управления Наркомвнудела направил Могилевскому губернскому Совету срочный запрос: «….. является ли для деятельности Совета необходимым западное областное объединение, а также приносится ли существованием областного Комитета польза губернским Советам или деятельность Совета может идти более продуктивно без областного объединения» .
В первой половине 1918 г., до Конституции РСФСР, вопрос о целесообразности областных объединений, однако, в общей форме поставлен не был. Зато он ставился в отношении отдельных конкретных областей – Западной, Московской, отчасти Северной.
Вопрос о Западной области возник в связи с трениями между органами области и губерний, входивших в нее. В Московской области спор о власти возник между областными и всероссийскими органами, что, как помним, послужило поводом для постановки вопроса о Конституции.
В Конституции РСФСР вопрос об областных объединениях решен положительно. К этому времени еще не накопилось достаточного опыта, подсказывающего ненужность областных объединений в принципе.
Конституция рассматривает областные союзы как одно из звеньев в общей системе территориального устройства государства, промежуточное между Российской республикой в целом и губерниями. Областные органы являются высшей ступенью в лестнице местных органов власти и управления. Их права, компетенция аналогичны кругу деятельности других местных органов, губернских в особенности, и различаются лишь по пространству действия. Аналогична и структура их аппаратов. Областные органы признаются подчиненными центральным органам РСФСР и руководящими всеми Советами, находящимися на территории области.
Конституция, таким образом, внесла твердый порядок в отношения губерний с областями и областей с центром, основанный на соблюдении принципа демократического централизма – одного из краеугольных камней в организации Советского государства.
Областные объединения в первые месяцы Советской власти сыграли известную положительную роль как звено, позволяющее руководить советским строительством на крупных территориях. Однако уже скоро они изжили себя, превратившись в излишнюю ступень государственной структуры. В силу этого уже в 1918 г. начинается упразднение областных объединений, закончившееся на следующий год.
В данный период развитие административно-территориального устройства идет преимущественно по пути частичной перекройки границ губерний, уездов, волостей с образованием отдельных новых единиц и ликвидацией некоторых прежних. Всеобщая реконструкция административно-территориального деления произойдет позже, во второй половине 20-х годов.
Тем не менее уже в это время вырабатываются основные принципы советского административно-территориального деления. Следует согласиться с Р.С. Павловским и М.А. Шафиром, отмечающими четыре основных принципа: обеспечение руководства крестьянством со стороны рабочего класса путем выделения в качестве административных центров городов и промышленных пунктов, учет естественноисторических и экономических условий при определении границ административных единиц, всесторонний учет национального состава и бытовых особенностей населения, обеспечение приближения государственного аппарата к населению .
Нужно лишь отметить не вполне точную трактовку указанными авторами третьего из названных принципов. Р.С. Павловский и М.А. Шафир считают проявлением этого принципа предоставление народам нашей страны автономии, т.е. образование АССР, автономных областей, национальных округов. Национально-государственное строительство в РСФСР они прямо называют «административным переделом» территории: «…. Начали создаваться советские национально-территориальные образования, что привело к административному переделу территории (выделено мною. – О.Ч.) РСФСР на началах советской автономии. За короткий срок на территории РСФСР наряду с уже существовавшей Туркестанской АССР был создан целый ряд автономных республик и областей» .
Но образование автономных единиц и вообще национально-государственное строительство не могут быть сведены к административному переделу, не могут быть включены в понятие реорганизации административно-территориального деления. Это более коренные мероприятия, касающиеся формы государственного единства в целом.
Изменения в административно-территориальном устройстве не могут принципиально изменить форму государственного единства. Как бы мы ни перекраивали административное деление, государство все равно останется унитарным или федеративным, каким оно и было. Но стоит создать или упразднить национально-государственные образования, вообще какие-либо федерирующие части – и форма государства может измениться.
Конечно, с образованием тех или иных национально-государственных единиц внутри данного государства часто связана перекройка административного деления прилегающих территорий. Но это не самостоятельный, а производный фактор.
В действительности национально-территориальный принцип как принцип административно-территориального устройства (а не государственного единства в целом) проявляется в другом. Он осуществляется тогда, когда в государстве или его части без образования каких-либо автономий чисто административные единицы формируются с учетом национальности населения. Необходимость в этом возникает обычно при наличии национальных меньшинств, которые в силу тех или иных условий нельзя выделить в национально-государственную единицу.
Так было, например, в многонациональной Татарской АССР, где границы внутренних административных единиц старались провести с расчетом на то, чтобы их население было по национальному составу более или менее однородным. Полезность этого очевидна. Следует отметить и другую форму осуществления национально-территориального принципа в административно-территориальном устройстве: стремление к тому, чтобы при любой реорганизации административного деления не затрагивать границы существующих автономных и иных национально-государственных единиц.
Если в данный период не произошло коренной ломки административно-территориального деления, то коренным образом изменился правовой статус административных единиц. Бюрократическая централизация местного управления, существовавшая в дореволюционной России, была сломана сразу. Сама природа Советской власти обусловила осуществление принципа демократического централизма в местном управлении.
Идея демократического централизма в своей сущности не предусматривает жесткого, раз навсегда данного определения степени централизации. Мера ее обусловливается исторической обстановкой каждого данного периода. Однако существует некоторый объективный критерий для оценки пределов централизации.
При любой широте прав местной власти она не должна выходить за пределы местных дел, вопросов, касающихся территории, на которой эта власть осуществляется. В противном случае мы будем иметь децентрализованное государство. И наоборот, права мест не могут быть сведены к нулю, иначе мы получим бюрократическую централизацию.
Историческая обстановка первых месяцев Советской власти обусловила широчайшую компетенцию местных, прежде всего губернских, органов. Отчасти это было зафиксировано в праве, отчасти сложилось на практике. Губернские и областные советские органы осуществляли такие же функции, что и органы автономных и даже независимых советских республик, вплоть до руководства вооруженными силами и даже внешних сношений.
По мере укрепления Советского государства статус местных органов вводится в соответствующие рамки. Уже ст. 61 Конституции РСФСР твердо ограничивает круг деятельности местных Советов местными делами. Но в решении этих дел местные Советы сохраняют весьма широкие права.
В результате упорядочения правового статуса губерний, краев и областей их положение теперь отличается от статуса автономных республик, не говоря уже о независимых.
Таким образом, РСФСР сложилась как своеобразная, новая форма государства. Она возникла не в результате объединения равнозначных суверенных государств, а в силу выделения отдельных территорий из уже существующего государства – Российской Советской Республики – и предоставления им статуса автономных единиц. То есть Российская Федерация сложилась не как союзное государство, а как государство с автономными образованиями. Следовательно, ее название не соответствовало содержанию.
Эта форма оказалась перспективной. Впоследствии ее восприняли и другие многонациональные советские республики – Грузинская, Азербайджанская, Узбекская.

ГЛАВА IV. ОРГАНЫ ВЛАСТИ И УПРАВЛЕНИЯ
Органам власти и управления в Основном законе посвящен специально раздел третий, озаглавленный «Конструкция Советской власти». Отдельные нормы, касающиеся структуры государственного механизма, можно найти и в других разделах.
Конституция РСФСР закрепила ту систему государственных органов, которая была порождена народным творчеством и установлена революцией.
Механизм Советского государства принципиально отличался от всех до тех пор бывших систем государственных органов. Больше того, он возник на базе слома механизма буржуазно-помещичьего государства. Слом старого и создание принципиально нового государственного аппарата составляют характерную черту пролетарской революции и возникновения государства диктатуры пролетариата. Все до сих пор бывшие революции завершались тем, что пришедший к власти новый класс брал в качестве своеобразного трофея государственный механизм, созданный свергнутым классом, и приспосабливал его к своим нуждам, в той или иной мере перестраивая. По-иному обстоит дело с социалистическим государством.
В.И. Ленин подчеркивал мысль, высказанную еще Ф. Энгельсом, что в результате пролетарской революции буржуазное государство должно быть уничтожено и вместо него создается принципиально отличное, социалистическое государство . Иначе и не может быть. Буржуазная революция приводила лишь к приспособлению старого государства к новым условиям, потому что и феодальное, и буржуазное государства служили эксплуататорам, только разным. Социалистическая же революция ставит к власти эксплуатируемых, их господство, диктатура пролетариата принципиально отличается от диктатуры буржуазии, ибо впервые власть переходит от меньшинства к большинству общества. Поэтому-то пролетариат не может ограничиться простым приспособлением старого государства к своим целям. Он должен сломать буржуазную государственную машину и создать свое, новое государство. В.И. Ленин вслед за К. Марксом указывал: «Все перевороты усовершенствовали эту машину вместо того, чтобы сломать ее» .
В.И. Ленин решительно отстаивал марксистские взгляды на судьбу государства. Вслед за Энгельсом В.И. Ленин отбрасывал оппортунистические реформистские воззрения, по которым допускалось преобразование буржуазного государства в социалистическое.
В то же время он отвергал и анархистские требования «отмены» буржуазного, а вместе с тем и всякого государства.
Итак, буржуазное государство надо ломать. В то же время нельзя следовать идее анархистов – отказаться от государства вообще. Чем же тогда заменить прежнее, эксплуататорское государство? В.И. Ленин, обобщив исторический опыт России, пришел к выводу, что новым государством должно было стать государство Советов.
Советы, рожденные творчеством народных масс еще в революцию 1905-1907 гг., возродились в 1917 г. Сразу после Февральского переворота В.И. Ленин подчеркнул, что форма парламентарной республики в условиях России 1917 г. была бы шагом назад, ибо возникла новая, не предусмотренная ранее форма политической организации – Советы . Больше того, В.И. Ленин считал, что Советы были единственно возможной формой, в которой пролетариат России мог осуществить свою власть. «Если бы народное творчество революционных классов не создало Советов, то пролетарская революция была бы в России делом безнадежным…», – писал В.И. Ленин накануне Октября .
Конституция 1918 г. не называет Советы политической основой РСФСР, но они ею были фактически, ибо вся власть исходила только от них, а весь государственный аппарат выступал как производный от Советов.
Слом старого и строительство нового, Советского государства шли одновременно, притом разрушение буржуазного государственного аппарата заняло определенный и довольно длительный отрезок времени.
В.И. Ленин еще до Октября отмечал, что в буржуазном государстве, подлежащем слому, нужно различать две разнородные системы органов: «преимущественно угнетательский» и «учетно-регистрационный» аппарат.
Первый – карательные органы, армия и т.п. – подлежит безусловному разрушению. Что же касается второго, то к нему следует отнестись более осторожно, ибо он выполнял функции, которые могли бы быть необходимы и полезны трудящимся массам. Учетно-регистрационные органы (почта, банки и т.п.), по мысли В.И. Ленина, могли быть использованы после соответствующей перестройки и приспособления пролетарским государством. Эти органы следовало вырвать из подчинения капиталистам, отрезать, отсечь от них капиталистов с их нитями влияния и подчинить Советам .
Но в первые дни и недели революции партия не могла отказаться от того, чтобы в той или иной мере использовать не только старые учетно-регистрационные органы. Шла война и сразу распустить прежнюю армию было нельзя. Нельзя было просто упразднить старые органы управления, их аппарат какое-то время был нужен и пролетариату. В.И. Ленин еще перед революцией говорил: «Об уничтожении чиновничества сразу, повсюду, до конца не может быть речи. Это – утопия» .
Коммунистическая партия поставила таким образом двуединую задачу: сломать старые органы и одновременно строить новый, советский государственный аппарат. Исторические особенности России осложнили решение этой задачи. Саботаж, организованный реакционным чиновничеством, с самого начала оставил Советскую власть без необходимого технического персонала. Партия преодолела все трудности, мобилизовав революционное творчество масс, абсолютно не имевших представления о работе в государственных органах, но полных энтузиазма. В этом-то и проявилась сила Советов, советской организации, без которой, конечно, пролетариат не смог бы ни взять, ни тем более удержать государственную власть.
Таким образом, уже в первые месяцы после Великого Октября из практического опыта сложилась в основных чертах система советских органов власти и управления. Создатели Конституции не могли, конечно, не учитывать ее. Вместе с тем они не догматизировали существующий порядок, тем более что в организации местных Советов существовал большой разнобой. Да и структуру, а также взаимоотношения высших органов еще нельзя было считать окончательно сложившимися. То есть перед авторами Основного закона стояла задача не только кодифицировать сложившиеся нормы государственного права, но и привнести в Конституцию нечто новое.
В Конституционную комиссию ВЦИК поступило несколько проектов, касающихся конструкции органов власти и управления.
Уже в самом начале работы комиссии представил свой проект, озаглавленный «Учреждение Советов», член комиссии Шрейдер. Проект касался только местных Советов. М.А. Рейснер в своем докладе комиссии 19 апреля 1918 г. среди трех важнейших поставил и «вопрос о Советской власти» . В своем плане организации Российской Федерации докладчик исходил из сложившейся системы Советов в соответствии с собственным представлением о сущности Советов и природе советской федерации. Низшим звеном системы органов власти является для М.А. Рейснера Совет коммуны, составляемый из выборных представителей ее профессиональных организаций. Коммуны объединяются в провинции, во главе которых стоят съезды коммунальных Советов. Провинции организуют областные республики во главе с Областным съездом Советов. Союз этих республик составляет Российскую Федерацию во главе с Советом рабочих, крестьянских, казацких, батрацких и трудовых депутатов .
Такие положения содержались в докладе М.А. Рейснера. Однако в представленном им же проекте резолюции мы видим уже другую схему, полностью совпадающую с реально существующей системой органов: Советы и съезды Советов – сельские, волостные, уездные, городские, губернские, областные и центральные (Российский съезд Советов, Центральный Исполнительный Комитет, Совет Народных Комиссаров) .
Из существующей системы органов исходил и Стеклов в разработанном им «Плане Советской Конституции» .
Проект основ Конституции, выработанный Исполнительным бюро Союза социалистов-революционеров максималистов и внесенный в Конституционную комиссию Бердниковым , также не отвергал сложившуюся систему советских органов, хотя порядок их формирования предусматривал иной, а Россию именовал не советской, а трудовой республикой .
Совершенно оригинален проект, представленный в Конституционную комиссию П.П. Ренгартеном. В духе эсеров он также называет Россию «трудовой и союзной республикой», но, в отличие от максималистов, совершенно игнорирует Советы. В качестве высших органов государства он предлагает Верховный Союзный Конгресс, Союзный Совет (исполнительный орган), Верховный трибунал (контролирующий законодательство); местные органы – губернское собрание, губернский трибунал. Этот проект внес в комиссию Магеровский. Однако комиссия по предложению председателя не стала его обсуждать .
Таким образом, все проекты Конституции и ее частей (кроме проекта Ренгартена) исходили из признания Советов как основы государства. Однако на сущность Советов они смотрели по-разному. И вопрос здесь упирался в признание или непризнание диктатуры пролетариата.
Для Шрейдера Советы – это орган «трудового народа», «трудовых классов» , но отнюдь не диктатуры пролетариата. Это вполне естественно, ибо программа партии эсеров, конечно, умалчивала о диктатуре пролетариата, вернее, отрицала ее. Эсеры хотели установить в России лишь демократическую республику , но не республику Советов. Левые эсеры сделали шаг вперед от общей эсеровской программы, признав Советы. Но признание это было лишь формальным, ибо они хотели видеть Советы не боевым орудием пролетариата, а лишь органом местного самоуправления, подобным земствам.
На сходных позициях стояли максималисты. Они не отрицают Советы как орган государства, но ни о какой диктатуре пролетариата речи быть не может. Больше того, в соответствии с эсеровской программой проект Конституции заботится о правах меньшинства. И сама Россия для максималистов не советская, а «трудовая республика», где организация общественной власти строится «на началах объединения и представительства всех политически правоспособных членов общества….». Формулировка, как видим, весьма расплывчатая. В проекте максималистов, очень подробно и детально разработанном, отсутствуют специальные главы о местных органах власти и управления.
Не уходит далеко от эсеровских и проект П.П. Ренгартена. Здесь тоже наличествует «трудовая республика». Но, в отличие от левых эсеров и максималистов, П.П. Ренгартен начисто отбрасывает даже форму Советов. Для него на местах существуют не Советы, а губернские собрания. А власть в республике принадлежит «всему трудовому народу» .
Грешил против диктатуры пролетариата и проект М.А. Рейснера. Ведь для него «Советы представляют собой в подавляющем количестве федерацию социально-экономических групп, которые через своих представителей дают выражение соответственным интересам» . Формула не очень ясная, но, очевидно, что здесь во всяком случае нет и намека на диктатуру пролетариата. Совет для Рейснера – не орудие классовой борьбы, а инструмент социального примирения. «Результаты такой федерации социально-экономических групп в составе единого Совета, – говорит он в своем докладе, – весьма важны в том отношении, что узкоэгоистические, профессиональные и тому подобные тенденции объединенных в Советы факторов (так в тексте – О.Ч.) взаимно нейтрализуются, примиряются и находят путь к необходимой гармонии на почве подчинения интересам целого, воплощаемым в Совете». Конечно, речь идет в данном случае не о примирении рабочих с буржуазией. Однако увидеть руководящую роль пролетариата по отношению к остальным трудящимся в этих формулах трудно. По мысли М.А. Рейснера, во главе коммун, провинций, областных республик стоят Советы рабочих, крестьянских, батрацких и «вообще трудовых депутатов» . И, следовательно, пролетариат должен не руководить, например, крестьянами, ремесленниками, домохозяйками, а «нейтрализовать свои эгоистические интересы».
Естественно, что Конституционная комиссия не могла пойти по такой линии. В Конституции была отражена идея диктатуры пролетариата. Вообще все приведенные проекты не имели практического значения, ибо были отклонены комиссией ВЦИК или просто не рассматривались ею.
Практически главы об органах власти и управления были разработаны третьей подкомиссией и после существенной переработки вошли в проект Конституционной комиссии ВЦИК.
В Конституции главы о высших органах власти и управления предшествуют главам об органах местных. Вопрос о расположении этих глав и о порядке работы над ними вызвал оживленный спор уже в самом начале деятельности Конституционной комиссии ВЦИК, в заседании 5 апреля 1918 г.
Смирнов предложил идти снизу вверх, от местных органов к высшим. Его немедленно поддержал Шрейдер . Стеклов тоже стал на эту позицию, полагая, что «местный Совет является основной ячейкой». Так же считал и М.Н. Покровский. Противоположного мнения придерживался М.А. Рейснер, хотя и не очень решительно. Более твердо за рассмотрение сверху вниз выступил М.Я. Лацис. Эту же позицию занял и Я.М. Свердлов.
Как видно из прений, у этого как будто технического вопроса имелась более серьезная подоплека. Речь шла о приоритете центральной или местной власти.
Отличную от всех идею высказал И.В. Сталин. По его мнению, следовало вообще начать не с органов власти, а с решения проблемы федерации. Сталина поддержал Боголепов. В этом заседании было решено заниматься общими принципиальными проблемами устройства РСФСР, и вопрос о месте в Конституции главы о местных органах власти и управления остался открытым.
В ходе дальнейшей работы сложилась уже описанная конструкция – от высших органов к нижестоящим. Подраздел «А» раздела третьего посвящен организации центральной власти, подраздел «Б» – организации Советской власти на местах, при этом и внутри подразделов иерархия органов рассматривается сверху вниз.

1. Высшие органы власти и управления
   Конституция относила к этой системе органов всероссийские съезды Советов, Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет, его Президиум, Совет Народных Комиссаров РСФСР, народные комиссариаты Российской Федерации. Они возникли на развалинах прежних высших органов власти и управления.
   Главой старой системы являлось Временное правительство. Оно было свергнуто в ночь на 26 октября 1917 г. Еще утром 25 октября Военно-революционный комитет Петроградского Совета объявил о низложении Временного правительства. Однако оно продолжало заседать в Зимнем дворце под охраной верных ему войск, преимущественно юнкеров. Днем Военно-революционный комитет направил правительству ультиматум с предложением сдаться до 6 часов вечера . В ночь на 26-е Зимний был захвачен рабочими и солдатами. В небольшой угловой комнате спрятались последние министры буржуазного правительства России. В. Антонов-Овсеенко, непосредственно руководивший штурмом, пройдя через юнкерские заслоны в комнату, заявил: «Именем Военно-революционного комитета объявляю вас арестованными». 13 министров под конвоем были отправлены в Петропавловскую крепость. При аресте выяснилось, что глава правительства Керенский еще утром сбежал из Петрограда. Обращение II Всероссийского съезда Советов «Рабочим, солдатам и крестьянам!» юридически оформило лишение Временного правительства власти. «Временное правительство низложено», – провозглашало Обращение.
   Еще раньше был ликвидирован так называемый Совет республики – Предпарламент, образованный пресловутым Демократическим совещанием. Утром 25 октября он заседал в Мариинском дворце, но уже к полудню без особого труда был разогнан восставшими.
   Несколько дней продолжало существовать, так сказать, «подпольное» Временное правительство. Дело в том, что по статусу правительства при отсутствии министров их права автоматически переходили к заместителям министров. Этим воспользовались заместители арестованных министров, создавшие как бы новый состав Временного правительства. Естественно, что такое «правительство» не могло развернуть сколько-нибудь успешную работу. Но оно воспользовалось моментом, чтобы помочь саботирующим чиновникам центральных ведомств, в частности, путем раздачи им государственных денег.
   Позже других высших органов было упразднено Учредительное собрание. Дело в том, что идея Учредительного собрания была популярна в массах. Временное правительство подогревало веру в Собрание, откладывая до него решение всех важнейших вопросов. В то же время, не желая их решать, Временное правительство оттягивало созыв Учредительного собрания.
   Большевики ничего не ждали от «учредилки», но, учитывая настроения трудящихся, в решениях II съезда Советов обещали обеспечить созыв Собрания. И, конечно, выполнили свое обещание.
   Выборы в Учредительное собрание были проведены в основном в ноябре и декабре 1917 г. по пропорциональной системе. Каждая партия выдвигала свой список, и избиратели голосовали за тот или иной. Списки были, однако, составлены еще до Октября, и в них не отразились изменения, происшедшие в ходе революции. В частности, список эсеров был общим, в то время как эта партия уже раскололась, причем левые эсеры поддерживали Советскую власть, а правые стояли на антисоветских позициях. Крестьяне, на которых в основном опирались эсеры, не могли разобраться в ситуации и голосовали за общий эсеровский список, в том числе, следовательно, и за контрреволюционеров. Это обстоятельство и обусловило антисоветский характер большинства депутатов Собрания. Отсюда и его антисоветское поведение, определившее судьбу этого органа. Собравшись в начале января 1918 г., он заседал всего один раз и был распущен декретом ВЦИК.
   На смену сломанным высшим органам буржуазно-помещичьего государства пришли принципиально отличные от них советские органы.
   Первым по значению и по времени возникновения явился Всероссийский съезд Советов. I съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и I съезд Советов крестьянских депутатов не стали органами Советской власти, ибо соглашательские партии, господствовавшие на них, не помышляли о власти Советов, наоборот, они провели решения о поддержке Временного правительства. Поэтому только II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов стал высшим органом Советского государства.
   Это произошло в момент принятия обращения «Рабочим, солдатам и крестьянам!» в 5 часов утра 26 октября 1917 г. Обращение провозглашало: «Опираясь на волю громадного большинства рабочих, солдат и крестьян, опираясь на совершившееся в Петрограде победоносное восстание рабочих и гарнизона, съезд берет власть в свои руки».
   Громадное историческое значение имел III съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, призванный подвести первые итоги строительства Советского государства. Большевики мыслили его также как некий противовес правой части Учредительного собрания. Еще 22 декабря ВЦИК принял внесенную большевиками резолюцию: «Центральный Исполнительный Комитет считает необходимым всей организованной силой Советов поддержать левую половину Учредительного собрания против его правой, буржуазной и соглашательской половины и в этих целях постановляет: созвать III Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III Всероссийский съезд крестьянских депутатов» .
   Состав III съезда Советов отражал усиление позиций большевиков. Из 707 учтенных делегатов съезда Советов рабочих и солдатских депутатов большевиков было свыше 62%. Резко вырос удельный вес большевиков среди делегатов крестьянского съезда. В то же время акции правых эсеров упали до предела. Их на съезде оказалось лишь четверо. Интересной чертой съезда явилась молодость его делегатов. На III съезде Советов были широко представлены национальные районы – 233 делегатами.
   III съезд принял важнейшие акты конституционного значения – Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа, резолюцию о федеральных учреждениях Российской республики, специальную резолюцию по национальному вопросу. Эти акты закрепили завоевания Октябрьской революции, обобщили первый опыт советского государственного строительства и указали определенную перспективу дальнейшего развития Советского государства.
   Акты III Всероссийского съезда Советов и последующее законодательство содержали указание на их временность – до Учредительного собрания. Например, в крестьянском наказе о земле – составной части ленинского Декрета о земле, говорилось: «Вопрос о земле, во всем его объеме, может быть разрешен только всенародным Учредительным собранием». Первое Советское правительство именовалось Временным рабочим и крестьянским правительством и создавалось «впредь до созыва Учредительного собрания». III Всероссийский съезд Советов, исходя из факта упразднения «учредилки», по предложению Я.М. Свердлова, без прений принял решение об отмене в дальнейшем всяких ссылок на Учредительное собрание. Советская власть стала безоговорочно единственно признанной народными массами властью.
   Конституция закрепила положение Всероссийского съезда Советов как верховного органа власти.
   Статья 49 устанавливала, что ведению съезда Советов «подлежат все вопросы общегосударственного значения», и давала их примерный перечень. Статья 51 особо отмечала два вопроса, которые подлежат исключительному ведению съезда. Это установление, дополнение и изменение основных начал Советской Конституции и ратификации мирных договоров. Особое значение имеет ст. 50, которая устанавливала, что ведению съезда подлежат вообще все вопросы, которые съезд признает подлежащими его разрешению.
   Вот против этой нормы подняла крик мелкобуржуазная печать. Эсеры увидели здесь угрозу правам местных Советов . Если Всероссийский съезд может разрешать не только общегосударственные, но и все иные вопросы, то он может вторгнуться в сферу компетенции местных Советов, о которой так радели эсеры. Прав Г.С. Гурвич, который отмечал, что мелкобуржуазные авторы не в состоянии понять идею единства Советов. Между местными Советами и центральной властью нет и не может быть каких-то противоречий, драки за власть.
   Конституция официально называет верховный орган «Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов». Такое название, отражающее его содержание, возникло не сразу.
   До Октябрьской революции исторически сложились две системы высших советских органов – рабоче-солдатские и крестьянские. И уже тогда развилось движение за слияние этих систем, резко усилившееся после победы вооруженного восстания. Препятствовали объединению эсеры, сохранившие и после Октября серьезные позиции в крестьянских Советах. Но большевики сумели преодолеть сопротивление и повести за собой основную массу крестьянских депутатов.
   Чрезвычайный, а затем II Всероссийский съезды Советов крестьянских депутатов, состоявшиеся в ноябре-декабре 1917 г., приняли решение об установлении деловых контактов с системой рабоче-солдатских Советов. В.И. Ленин по этому поводу говорил: «Второй крестьянский съезд дал победу Советской власти. С Советом крестьянских депутатов второго созыва у нас установился тесный контакт. С ними мы организовали Советскую власть рабочих, солдат и крестьян» .
   На Чрезвычайном Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, несмотря на численное превосходство эсеров над большевиками, последним удалось добиться того, что большинство съезда высказалось за слияние нового исполкома, избранного съездом, с ВЦИК. 15 ноября 1917 г. состоялось первое совместное заседание ЦИК Советов крестьянских депутатов и ВЦИК .
   Вслед за этим произошло и слияние съездов Советов. В январе 1918 г. одновременно собрались два съезда – III съезд Советов рабочих и солдатских депутатов и III съезд Советов крестьянских депутатов. Решение об объединении было принято уже на первом заседании крестьянского съезда, 13 января, по предложению Я.М. Свердлова. Вечером того же дня произошло фактическое слияние съездов. Так образовался съезд Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Слияние двух систем высших советских органов означало существенное укрепление союза рабочего класса и беднейшего крестьянства, укрепление диктатуры пролетариата.
   На V Всероссийском съезде Советов лидер левых эсеров М. Спиридонова угрожала вновь отделить крестьянские Советы от рабочих . Но это уже было не в силах партии, все более терявшей влияние на крестьянские массы.
   Упразднение старой армии привело к исчезновению старинного звания «солдат». С созданием Красной Армии появилось и новое в русском языке слово «красноармеец». Соответственно в Советах вместо солдатских депутатов появились красноармейские.
   В названии съезда мы видим и специальное упоминание о казачьих депутатах. До революции казачество было особой группой населения, имевшей определенные привилегии. Хотя в подавляющем большинстве казаки были тружениками, вполне аналогичными другим крестьянам России, они не хотели сразу отказаться от своего сословного звания. Советской власти пришлось считаться с этим, тем более, что казачество представляло серьезную военную силу. Привлечение казаков на сторону Советской власти было тем более необходимо, что казачья верхушка, лишившаяся привилегий царского времени, старалась повернуть широкие массы трудового казачества против Советов.
   Вопрос о перечислении социальных групп, образующих Советы, встал еще при обсуждении общих положений Конституции 19 апреля. Предложение о включении в перечень кроме рабочих и беднейших крестьян также трудовых казаков внес М.Н. Покровский . Против этого возражал И.В. Сталин, резонно отмечавший, что казаки составляют не особый класс, а лишь сословие. Покровского поддержал М.А. Рейснер . В результате дискуссии Конституционная комиссия приняла предложение Бердникова не перечислять в ст. 1 Общих положений отдельные классы и социальные группы, а ограничиться общей формулой «трудящиеся» . Однако такая формулировка скрадывала идею диктатуры пролетариата. Поэтому впоследствии данная статья, вошедшая в окончательный текст Конституции как ст. 10, была дополнена специальным указанием, что власть в РСФСР «принадлежит всему рабочему населению страны».
   В проекте «Учреждение Советов», предложенном Шрейдером, вообще не указывалось, депутаты каких классов образуют Советы. В духе идей своей партии автор проекта лишь отмечал, что «Советы избираются трудовыми классами населения» .
   Идея диктатуры пролетариата здесь, разумеется, отсутствовала. То же, но в еще более четкой форме мы найдем в проекте максималистов . М.А. Рейснер в своем проекте применил формулу «Советы и съезды Советов рабочих, крестьянских и иных трудовых депутатов» .
   Конституция закрепила формулировку, которая исторически сложилась и включала указание не только на рабочих и крестьян, но и специально на красноармейцев и казаков.
   Всероссийские съезды Советов собирались периодически (по Конституции – не реже двух раз в год). В промежутках между ними почти все функции съезда выполнялись Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом, избираемым съездом.
   Подобно съезду Советов ВЦИК возник еще до Октября. Но так же, как и I съезд Советов, избравший его, меньшевистско-эсеровский ЦИК первого созыва не стал органом власти. Им стал лишь ВЦИК, созданный II Всероссийским съездом Советов рабочих и солдатских депутатов.
   Председателем ВЦИК второго созыва первоначально был избран Л.Б. Каменев. Однако уступки в принципиальных вопросах мелкобуржуазным партиям сделали невозможным пребывание его на этом высоком посту. Каменев вместе с группой вышедших из ЦК партии требовал создания «однородного социалистического правительства», куда входили бы не только соглашатели, но и даже «народные социалисты», смыкавшиеся по существу с кадетами. Это означало бы капитуляцию перед свергнутыми контрреволюционными партиями. Решительно отвергнув линию капитулянтов, ЦК партии большевиков не мог не поставить вопрос о пребывании Каменева на посту председателя ВЦИК. 8 ноября 1917 г. ЦК принял решение о необходимости его отстранения. Председателем ВЦИК был избран один из выдающихся деятелей Коммунистической партии, талантливый организатор Я.М. Свердлов.
   ВЦИК пришлось создавать совершенно новый технический аппарат. Аппарат, образованный ЦИК первого созыва, был эсеро-меньшевистским, и его нельзя было использовать. Подобно органам буржуазного государства его пришлось ликвидировать. Правильность такого мероприятия очень скоро подтвердилась фактом подпольной контрреволюционной деятельности остатков этого органа.
   Правовое положение ВЦИК в основных чертах было определено уже в постановлении II Всероссийского съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства: «Контроль над деятельностью народных комиссаров и право смещения их принадлежит Всероссийскому съезду Советов рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его Центральному Исполнительному Комитету».
   27 октября 1917 г. в обращении ВЦИК «Всем Советам, всем рабочим, солдатам и крестьянам» было подчеркнуто, что ВЦИК является полномочным руководящим органом, к которому переходят все права съезда.
   Статья 31 Конституции определяет Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет как высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган. Таким образом, кроме законодательной функции он обладает еще двумя. В этом можно увидеть отражение ленинской идеи о единстве нормотворчества и исполнения законов как характерной черте Советов. К ВЦИК можно отнести слова В.И. Ленина о том, что «Советы сосредоточивают в своих руках не только законодательную власть и контроль за исполнением законов, но и непосредственное осуществление законов через всех членов Советов» .
   Первое положение о ВЦИК, принятое 2 ноября 1917 г. и предусматривающее порядок его организации и деятельности, устанавливало, что Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет является постоянно действующим органом . Конституция не изменяла этот порядок. Однако жизнь потребовала вскоре перейти к иным формам работы ВЦИК.
   Частые заседания ВЦИК не позволяли его членам отлучиться из столицы. Это, естественно, отрывало членов высшего органа власти от избирателей, от масс, от производства. Поэтому в 1919 г. был введен новый, сессионный, порядок работы ВЦИК. VII Всероссийский съезд Советов установил, что ВЦИК должен собираться на очередные сессии раз в два месяца. IX Всероссийский съезд Советов постановил собирать ВЦИК на три сессии в год, не считая первой (после выборов, организационной). В остальное время члены ВЦИК должны были заниматься своим обычным трудом (на производстве, в армии, в учреждениях). Вместе с тем они должны были выполнять обязанности члена высшего органа государственной власти: выступать перед трудящимися на собраниях (по уполномочию ВЦИК и от его имени), рассказывать о деятельности ВЦИК, разъяснять сущность мероприятий Советской власти. Эти обязанности члена ВЦИК были закреплены в принятом в декабре 1919 г. наказе ВЦИК . ВЦИК VIII созыва решил даже, что не следует создавать специальные кадры для инструктирования местных исполкомов, а использовать членов ВЦИК и членов коллегий наркоматов.
   Конституция в одной статье упоминает о Президиуме ВЦИК (ст. 45). Этот орган первоначально был создан как технический, вспомогательный. Первое положение о ВЦИК предусматривало, что Президиум должен организовывать и вести повседневную практическую работу ВЦИК.
   Со временем, однако, функции Президиума ВЦИК расширяются. В частности, он начинает принимать участие и в нормотворческом процессе. Весной 1918 г. мы неоднократно встречаем упоминания о том, что Президиум «принимает к сведению» декреты СНК . Вместе с тем он начинает издавать и свои собственные нормативные акты , акты в порядке управления, отменяет акты наркоматов.
   22 июня 1918 г. Конституционная комиссия опубликовала в «Известиях ВЦИК» первые результаты своей работы – три раздела Основного закона, уже принятых ею, и пять разделов, еще не обсужденных. Среди них был и раздел IV «Взаимоотношения ВЦИК и СНК», в котором специальное внимание уделялось законодательной роли Президиума ВЦИК. Раздел этот нигде потом не обсуждался и в Конституцию не вошел .
   Основной закон наделил Президиум ВЦИК правами органа управления. Он предусматривает, что Президиум может рассматривать споры, возникающие по тем или иным вопросам между коллегиями наркоматов и народными комиссарами. В силу этого вряд ли можно согласиться с мнением В.М. Клеандровой, что «Конституция 1918 г. не включила Президиум ВЦИК в систему высших органов Советского государства» . Однако бесспорно, что Основной Закон не определил с достаточной полнотой правовой статус этого органа.
   VIII съезд РКП(б) счел такое положение ненормальным и решил, что «на ближайшем съезде Советов необходимо, на основе всего практического опыта, точно формулировать права и обязанности Президиума ВЦИК…» . Эту задачу и выполнил VII Всероссийский съезд Советов в декабре 1919 г.
   В резолюции съезда о советском строительстве устанавливалось, что Президиум ВЦИК кроме организационно-технических и административных функций приобретает законодательные права. В перерывах между сессиями ВЦИК он как бы замещает собой этот орган власти.
   VII Всероссийский съезд Советов еще больше расширил компетенцию Президиума ВЦИК. Президиум получил право отменять постановления Совета Народных Комиссаров и издавать в порядке управления необходимые постановления от имени ВЦИК. Таким образом, идея, которая выдвигалась еще в пору создания Конституции, теперь была претворена в жизнь.
   Органом общего управления РСФСР Конституция признает Совет Народных Комиссаров. Если ВЦИК существовал, как отмечалось, еще до Октября и после него лишь изменил свою сущность, то Совнарком был совсем новым органом.
   В ночь на 25 октября 1917 г. в Смольном состоялось заседание Центрального Комитета РСДРП(б), на котором обсуждались вопросы о будущем советском правительстве . Было выработано название нового правительства – Совет Народных Комиссаров. Старые термины – министр, Совет министров, – с которыми связывалось представление о буржуазных чиновниках, не подходили для рождающегося Советского правительства. ЦК наметил и предварительный список кандидатов в состав правительства, уточненный днем 26 октября. В ночь на 26 октября В.И. Ленин написал проект декрета о создании Советского правительства.
   Очень трудно было подобрать персональный состав Совнаркома. Один из первых наркомов вспоминал: «Наше положение было трудным до чрезвычайности. Среди нас было много прекраснейших высококвалифицированных работников, было много преданнейших революционеров, исколесивших Россию по всем направлениям, в кандалах прошедших от Петербурга, Варшавы, Москвы весь крестный путь до Якутии и Верхоянска, но всем надо было еще учиться управлять государством: Мы знали, где бьют, как бьют, где и как сажают в карцер, но мы не могли управлять государством и не были знакомы ни с банковской техникой, ни с работой министерств» . Опасаясь не справиться с таким ответственнейшим делом, некоторые из кандидатов в наркомы отказывались, ссылаясь на отсутствие опыта. Э. Рахья вспоминает, что В.И. Ленин рассмеялся в ответ: «А Вы думаете у кого-нибудь из нас есть такой опыт?» .
   Первое советское правительство было организовано непосредственно съездом Советов. Все последующие составы образовывались уже ВЦИК. II Всероссийский съезд Советов, приняв постановление об образовании правительства, решил сразу две задачи: он в принципе создал новый орган и одновременно сформировал конкретный состав Совета Народных Комиссаров.
   Первым Председателем Совета Народных Комиссаров был назначен В.И. Ульянов (Ленин), остававшийся потом на этом посту до конца своей жизни. Кроме него в состав Совнаркома первоначально вошли В.Л. Антонов-Овсеенко, Н.В. Крыленко, П.Е. Дыбенко, А.И. Рыков, В.П. Милютин, И.В. Сталин и др. Однако уже в первые недели по различным причинам круг наркомов менялся. В ноябре 1917 г. вместе с вышедшими из ЦК партии Каменевым и Зиновьевым ушли из СНК Рыков, Ногин, Милютин и другие, добивавшиеся создания пресловутого «однородного социалистического правительства». Вместо них были назначены стойкие большевики А.Г. Шлихтер, Г.И. Петровский; позже СНК пополнялся неоднократно выдающимися деятелями Коммунистической партии.
   В Конституции Совету Народных Комиссаров посвящена специальная глава – восьмая. Характеризуя правительство как орган общего управления, Основной закон в то же время предоставляет ему и законодательные права.
   О праве СНК издавать декреты говорилось еще в постановлении Совнаркома, вышедшем в конце октября 1917 г., «О порядке утверждения и опубликования законов» . «Впредь до созыва Учредительного собрания составление и опубликование законов производится в порядке настоящего постановления Временным рабочим и крестьянским правительством, избранным Всероссийским съездом Советов….». ВЦИК при этом имел право приостанавливать, изменять или отменять постановления правительства.
   Против законодательных прав СНК выступили левые эсеры. 4 ноября 1917 г. они пытались на заседании ВЦИК оспорить такие полномочия правительства. Но ВЦИК подтвердил право Совета Народных Комиссаров издавать неотложные декреты в рамках общей программы Всероссийского съезда Советов.
   17 ноября эти принципы были развиты в специальном постановлении – Наказе о взаимоотношениях ВЦИК и СНК, отметившем, что законодательные акты и распоряжения крупного общеполитического значения должны представляться на рассмотрение и утверждение ВЦИК .
   Предоставление законодательных прав правительству ставило вопрос о разграничении компетенции Совнаркома и ВЦИК. Однако названные постановления не проводили этого разграничения достаточно полно и четко.
   В.М. Клеандрова отмечает, что такое положение обусловливало определенный параллелизм и дублирование в деятельности ВЦИК и Совнаркома, наблюдавшиеся в первые месяцы Советской власти, вплоть до принятия Конституции . На иных позициях стоял Д.А. Чугаев. Он утверждал, что параллелизма, существовавшего в начале революции, в пору работы Конституционной комиссии уже не было . Д.А. Чугаев полагал, что упомянутый наказ достаточно полно урегулировал взаимоотношения ВЦИК и Совнаркома.
   Думается, что мнение В.А. Клеандровой следует считать предпочтительным. Действительно, даже анализ постановления «О порядке утверждения и опубликования законов» и Наказа показывает, что эти документы оставляют много вопросов открытыми, а некоторые проблемы решают не вполне четко. Так, упомянутое постановление говорит не об издании законов Совнаркомом, а об их «составлении и опубликовании», т.е. о технических стадиях законодательного процесса. Можно поэтому при буквальном толковании постановления заключить, что СНК лишь подготавливает законопроекты, а затем публикует принятые кем-то другим (например, ВЦИК) законы. Конечно, общий дух постановления и практика его исполнения говорят о законодательной, а не технической функции Совнаркома, но формулировку документа нельзя не признать нечеткой.
   То же следует сказать о Наказе. Если подходить к нему с точной юридической меркой, то может создаться впечатление, что он резко ограничивает, если не совсем исключает законодательные права Совета Народных Комиссаров. Действительно, октябрьское постановление допускало возможность отмены ВЦИК всякого постановления СНК, а Наказ устанавливает, что «все (выделено мною. – О.Ч.) законодательные акты» и даже распоряжения крупного общеполитического значения, издаваемые Совнаркомом, требуют утверждения Центральным Исполнительным Комитетом. Правда, делается исключение для мероприятий по борьбе с контрреволюцией, которые могут проводиться Советом Народных Комиссаров непосредственно.
   Однако практика пошла совсем по другому пути, по пути не ограничения, а расширения законодательных прав СНК. Уже в день принятия Наказа, 17 ноября 1917 г., Совнарком издает декрет, устанавливающий, что «все законы, декреты, постановления и распоряжения Правительства входят в законную силу с момента опубликования их в «Газете Временного Рабочего и Крестьянского Правительства» . О санкции ВЦИК декрет умалчивает.
   В тот же день Совнаркомом был принят важнейший закон – постановление о национализации фабрики товарищества Ликинской мануфактуры, первый акт о национализации промышленности. Он был доведен до сведения ВЦИК, но не обсуждался и не подтверждался последним . Так же обстояло дело и с Декретом о суде N 1. Больше того, аналогичный закон разрабатывался одновременно во ВЦИК. Но декрет Совнаркома вышел, а во ВЦИК так и не был доведен до конца . Последний пример как раз хорошо доказывает параллелизм и недостаточную разграниченность в законодательной деятельности ВЦИК и СНК. Этот пример можно дополнить еще более ярким. 29 декабря ВЦИК принял Декрет о направлении неоконченных дел, упраздненных судебных установлений «во исполнение» п. 1 декрета о суде. То есть вышестоящая инстанция издает акт во исполнение акта нижестоящей.
   Таким образом, вряд ли можно согласиться с Д.А. Чугаевым, полагавшим, что упомянутый Наказ полностью урегулировал взаимоотношения между ВЦИК и СНК .
   Со временем, конечно, в этот вопрос вносится все большая ясность, однако до конца его решит только Конституция. Анализ данных за короткий, произвольно взятый, период (с 17 марта по 1 мая 1918 г.) показывает следующее. ВЦИК за это время принял всего 16 актов разного значения, Совнарком – 61 декрет (и равные декретам по значению постановления). Таким образом, Совет Народных Комиссаров законодательствовал в несколько раз больше, чем ВЦИК. Из всех актов СНК за это время утверждались ВЦИК только три. Кроме того, пять актов принимались Президиумом ВЦИК к сведению . Следовательно, Совнарком законодательствовал самостоятельно. Среди принятых Советом Народных Комиссаров документов были и такие важные, как постановление о недопустимости военных действий и очищении советскими войсками десятиверстной зоны перед Псковом, декрет об организации управления почтово-телеграфным делом, декрет о национализации внешней торговли . ВЦИК принимал, конечно, наиболее важные акты, например, Декрет о приобретении прав российского гражданства от 1 апреля 1918 г., Декрет об обязательном обучении военному искусству от 22 апреля, Декрет о порядке замещения должностей в Рабоче-Крестьянской Красной Армии, подписанный в тот же день. Вместе с тем среди актов ВЦИК можно найти посвященные узким вопросам, чисто управленческого характера, как, например, предписание о запрещении самочинной реквизиции железнодорожного имущества. Таким образом, разграничение компетенции между ВЦИК и СНК еще не очень ясно. Однако уже теперь намечаются пути к такому разграничению. Характерная деталь: 27 марта 1918 г. СНК обсуждал проект декрета о приобретении прав российского гражданства. Было решено, однако, передать его во ВЦИК как подлежащий компетенции последнего. ВЦИК, действительно, 1 апреля принял такой декрет .
   Следовательно, практика, а тем более законодательство не до конца еще определили правовой статус Совета Народных Комиссаров, что предстояло сделать Конституции. Не случайно поэтому вопрос о Совнаркоме явился предметом оживленной дискуссии в Конституционной комиссии ВЦИК. Комиссия коснулась Совета Народных Комиссаров уже при обсуждении общих положений Конституции 19 апреля 1918 г., при рассмотрении ст. 3 проекта И.В. Сталина. Речь шла о месте Совнаркома в системе высших органов власти и управления РСФСР.
   Стенограмма обсуждения вопроса настолько несовершенна, что не дает возможности уяснить истинные мотивы членов комиссии, участвовавших в дискуссии. Все же некоторые моменты удается установить.
   В первоначальном проекте И.В. Сталина указывалось, что во главе Российской Федерации стоят три органа – съезд Советов, ВЦИК и СНК. Сразу по оглашении третьего пункта проекта Аванесов внес предложение, не мотивируя его, исключить Совет Народных Комиссаров из перечисления . Идея была поддержана Бердниковым, предложившим исключить упоминание об исполнительных органах вообще, т.е. и о ВЦИК. За сохранение в перечне Совета Народных Комиссаров стоял автор проекта. Его аргументацию так же, как и доводы Лациса, будто бы возражавшего И.В. Сталину, ввиду несовершенства стенограммы трудно уяснить. Но насколько можно понять, речь шла не об упразднении Совнаркома, а лишь о его месте в системе органов государства. Лацис рассматривал СНК как бюро ВЦИК, т.е., очевидно, как рабочий орган Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Сталин видел в Совнаркоме орган, который стоит во главе государства в период между заседаниями ВЦИК, правда, он оговаривался, что СНК остается при этом исполнительным органом.
   Комиссия большинством голосов приняла поправку Аванесова. Однако впоследствии при окончательном формулировании статьи Конституции вопрос был решен по-иному. Просто перечисление высших органов власти в ней было совсем опущено.
   В «плане Советской Конституции», разработанном Стекловым, Совету Народных Комиссаров уделяется наряду с Всероссийским съездом и ВЦИК специальная глава 6 в разделе III .
   Но члены подкомиссии, разрабатывавшие вопрос об органах власти и управления, в своем проекте исключили СНК из числа государственных органов. Спор по этому поводу разгорелся в заседании Конституционной комиссии 26 июня 1918 г. Сразу против упразднения Совнаркома выступил Стеклов .
   Лацис – один из авторов проекта – предложил заменить Совнарком Советом ЦИК. При этом данный орган не должен был иметь постоянного состава. На каждое его заседание предполагалось посылать разных представителей ведомств. Этот план Лацис мотивировал необходимостью устранения параллелизма в работе ВЦИК и СНК и борьбы с бюрократизмом . Его поддержал Бердников, считавший, что самостоятельное существование Совнаркома означает противопоставление правительства ВЦИК и разделение властей. По словам Бердникова, в целях создания единого сплоченного аппарата следует правительство «втянуть в ЦИК» . В отличие от М. Лациса, однако, он предполагал сделать состав правительства постоянным, включив в него руководителей ведомств, а также членов Президиума ВЦИК в целях установления тесных контактов с последним. Бердников при этом допускал сохранение исторически сложившегося названия правительства – Совет Народных Комиссаров.
   За сохранение СНК в сложившейся форме решительно выступил Я.М. Свердлов. Эта идея была поддержана и развита комиссией ЦК РКП(б), четко сформулировавшей в проекте принципы взаимоотношений ВЦИК и СНК и компетенцию Совнаркома .
   Органами отраслевого управления по Конституции являются народные комиссариаты. О них говорится в той же главе, что и о Совнаркоме.
   Впервые создание наркоматов было предусмотрено постановлением II съезда Советов об образовании рабочего и крестьянского правительства. Они должны были прийти на смену упраздненным министерствам.
   Слом последних не означал их немедленной ликвидации, разгона чиновников и т.п. Наоборот, первой задачей было овладеть аппаратом министерств и заняться их коренной реорганизацией. Мыслилось, что народные комиссары не будут создавать свой новый аппарат на пустом месте, а первоначально используют уже готовый. Поэтому первые наркомы были не только руководителями новых ведомств, но и комиссарами, т.е. представителями Советского правительства в министерствах. Их так часто и называли в официальных документах – «комиссар по министерству финансов», «комиссар по министерству внутренних дел» и т.п. Не случайно постановление о создании Советского правительства предусматривало образование наркоматов по тем же отраслям управления, по каким имелись министерства (принципиально новой сферой управления должен был ведать лишь Наркомат по делам национальностей – аналогичного органа при буржуазном временном правительстве не существовало). В отдельных случаях нормативные акты Советской власти прямо предусматривали использование старого аппарата. Так, декрет ВЦИК и СНК от 9 ноября 1917 г. об учреждении государственной комиссии по просвещению указывал: «Текущие дела должны пока идти своим чередом через Министерство народного просвещения.
   Министерство должно играть роль исполнительного аппарата при Государственной комиссии по народному просвещению» .
   Такая политика была осуществлением ленинских идей, выдвинутых еще до Октября. «Недостаточно «убрать вон» капиталистов, – писал В.И. Ленин, – надо (убрав вон негодных, безнадежных «сопротивленцев») поставить их на новую государственную службу. Это относится и к капиталистам, и к известному верхнему слою буржуазной интеллигенции, служащих и т.д.» .
   Первый нарком общественного призрения (социального обеспечения) А.М. Коллонтай писала: «Советская власть вовсе не намеревалась прижимать и гнуть чиновников и интеллигенцию. Напротив, народные комиссары шли занимать свои народные комиссариаты безоружные, без охраны, с парой товарищей. Думалось деловым образом принять дела» .
   Однако Советская власть наткнулась на глухую стену чиновничьего саботажа. А.В. Луначарский отмечал: «Завоевание Зимнего дворца далеко еще не дало нам всей полноты власти. Министры были арестованы, но в министерствах сидели разозленные чиновники, которые ни за что не хотели работать с нами и способны были даже на самые скандальные формы сопротивления внедрению нашему в соответствующие правительствующие учреждения» .
   Сразу после Октября чиновники всех ведомств прекратили работу. В Министерстве юстиции на службу пришли три-четыре человека, в Министерстве путей сообщения – 15-20 работников и т.д. Саботирующие чиновники перепутали документацию, растащили деньги и ценности. Один из участников событий вспоминает: «Когда мы пришли в управление врачебного инспектора бывшего Министерства внутренних дел, мы не только не застали служащих, но даже перья были вынуты из ручек и чернила вылиты из чернильниц» .
   Столкнувшись с таким положением, Советская власть вынуждена была строить свой аппарат управления по существу на голом месте. В первые дни революции все наркоматы разместились в нескольких комнатах Смольного института. И штаты их были более чем скромны. Однако уже скоро по призыву Коммунистической партии на работу в наркоматы пришли рабочие, матросы, солдаты. И это решило дело. Наркоматы заработали.
   В первые месяцы Советской власти наряду с наркоматами существовала другая система отраслевых органов – отделы Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета. Среди них были юридический, экономический, международный, местного самоуправления, по борьбе с контрреволюцией. Однако уже скоро выявилось дублирование ими деятельности народных комиссариатов. Поэтому в декабре 1917 г. на заседании ВЦИК был поставлен вопрос о необходимости слияния отделов ВЦИК с наркоматами. Эта работа и была проведена. Уже к весне 1918 г. большинство отделов ВЦИК слилось с наркоматами. Оставшиеся превратились преимущественно в технические органы аппарата ВЦИК .
   Тем не менее вопрос о соотношении отделов ВЦИК и наркоматов явился предметом оживленного спора в Конституционной комиссии. Третья подкомиссия (Бердников, Гурвич, Лацис) составила к июню проект главы «Об отделах Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета». Проект исходил из позиций, прямо противоположных тем, которые сложились на практике. Авторы его правильно полагали, что существование двух систем органов отраслевого управления нецелесообразно. Но они решали вопрос о том, какую систему предпочесть, в пользу отделов ВЦИК.
   Проект предусматривал создание 11 отделов по различным областям управления – внешней политики, государственной обороны, общественного порядка и безопасности, юстиции, народного хозяйства и др. Во главе каждого отдела должна стоять коллегия, создаваемая из членов ВЦИК. Единоличного руководителя коллегии отдела не предполагается. Но коллегия делегирует по одному представителю в состав Совета ВЦИК, который должен быть создан наряду с Президиумом ВЦИК. При этом представители Президиума также входят в Совет ВЦИК .
   Этот проект обсуждался Конституционной комиссией 26 июня и встретил довольно резкие возражения. Стеклов обратил внимание прежде всего на то, что ВЦИК – орган многопартийный, и если формировать отделы из его членов, то эти органы могут тоже включить в себя не только большевиков. В то же время, если включить в коллегию отделов только большевиков, то большая часть большевистской фракции ВЦИК будет оторвана от всякой иной государственной и вообще политической работы. Наконец, принятие такого проекта вызовет ломку уже сложившегося аппарата наркоматов, в чем нет необходимости.
   Аванесов счел проект в принципе допустимым, однако отметил ненужность формирования коллегий только из членов ВЦИК .
   По существу предметом спора явились три основных положения: состав коллегий, наличие или отсутствие единоличного руководителя отдела, степень зависимости ведомств от ВЦИК. В условиях июня 1918 г. эти вопросы имели не только организационное, но и политическое значение. Вспомним, что с марта месяца левые эсеры вышли из правительства, из руководства наркоматов, но они имели достаточно сильные позиции во ВЦИК четвертого созыва. Из 207 членов избранного IV Всероссийским съездом Советов Центрального Исполнительного Комитета большевиков было 141, т.е. квалифицированное большинство, левых эсеров – 48. Остальные места занимали максималисты, эсеры центра и правые, а также представители других мелкобуржуазных группировок, с которыми левые эсеры при нужде могли блокироваться .
   При формировании коллегий отделов из членов ВЦИК мелкобуржуазные партии, особенно левые эсеры, могли претендовать на пропорциональное или иное представительство и в них. Выйдя, таким образом, из правительства через дверь, левые эсеры могли снова проникнуть в него через окно и притом в большем количестве и с более сильными позициями.
   Этому могло способствовать и второе обстоятельство – отсутствие единоличного руководителя отдела. Оно могло создавать почву для всякого рода комбинаций на основе случайно или временно возникавшего соотношения сил. Такие комбинации при этом могли возникать не только в отделах, но и в правительстве (Совете ВЦИК), члены которого тоже не были бы постоянными лицами. Бердников указывал, что было мнение упразднить даже пост председателя правительства, установив и здесь безбрежную коллегиальность . Кроме политических соображений такая коллегиальность была неразумной и с точки зрения даже чисто организационной. Она порождала бы безответственность и неразбериху. Это справедливо отметил в реплике Стеклов .
   Наконец, непосредственное связывание органов отраслевого управления с ВЦИК также создавало большие возможности для мелкобуржуазных партий вмешиваться в решение конкретных административных вопросов.
   Конечно, прочное положение, которое занимали большевики в Советах, в государственном аппарате вообще, гарантировало незыблемость Советской власти, диктатуры пролетариата, руководящей роли Коммунистической партии в государственном управлении. Однако нельзя не видеть, что принятие такого проекта привело бы к серьезным затруднениям, отнимало бы много сил у большевиков на межпартийную борьбу в органах управления.
   Конституция закрепила сложившуюся систему органов отраслевого управления. Статья 43 указывает на образование 18 народных комиссариатов. Их перечень был внесен в проект Конституции комиссией перед самым съездом Советов .
   Никаких иных отраслевых органов закон не предусматривает. Конституция считает, правда, допустимым и другой термин – «отделы», рассматривая его, однако, как синоним. Статья 35 говорит, что ВЦИК образует «отделы (народные комиссариаты)». Аналогичная формулировка содержится и в ст. 36. И это не случайно. Я.М. Свердлов и другие члены Конституционной комиссии ВЦИК отмечали, что термин для обозначения органов отраслевого управления – дело второстепенное. Важнее найти правильный статус для них .
   В руководстве наркоматами сочетаются принципы коллегиальности и единоначалия. Во главе их стоят единоличные начальники – народные комиссары. Вместе с тем при каждом наркоме образуется коллегия под его председательством. Статья 45 устанавливает принципы взаимоотношений между наркомом и коллегией. Нарком вправе принимать единоличные решения по всем вопросам, отнесенным к ведению руководимого им ведомства, доводя, однако, о них до сведения коллегий. Коллегия и каждый ее член в отдельности могут обжаловать любое решение наркома, не приостанавливая исполнения этого решения.
   Народные комиссариаты находятся в непосредственном подчинении Совнаркома. Конституция устанавливает, что наркомы являются по должности членами СНК, или, как говорит ст. 42, «члены Совета Народных Комиссаров стоят во главе отдельных народных комиссариатов». Члены коллегий утверждаются Совнаркомом. Наркомы и коллегии наркоматов «всецело ответственны перед Советом Народных Комиссаров» (ст. 47). Обжаловать решения наркома коллегии могут в СНК.
   Вместе с тем наркоматы находятся и под достаточно сильным влиянием ВЦИК. Я.М. Свердлов говорил при разработке Конституции, что народные комиссариаты не должны быть оторваны от ВЦИК .
   ВЦИК может рассматривать проекты декретов и иные предложения, вносимые не только СНК, но и отдельными ведомствами.
   Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет образует не только Совнарком, но и наркоматы. Члены Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета могут работать в народных комиссариатах (ст. 36). Коллегии наркоматов могут обжаловать решения наркомов не только в СНК, но и в Президиум ВЦИК (ст. 45). Наконец, ст. 47 прямо говорит, что народные комиссары и коллегии ответственны не только перед СНК, но и перед Всероссийским Центральным Исполнительным Комитетом. Таким образом, закон гармонически сочетает руководство органами отраслевого управления со стороны и Совнаркома, и ВЦИК.
   Если шли споры о том, как конструировать органы отраслевого управления, то ни на минуту ни у кого не вызывал сомнения сам отраслевой принцип как наиболее целесообразный для построения аппарата управления. Все наркоматы, перечисленные в ст. 43, и каждый из них ведают четко отграниченной отраслью деятельности – иностранными делами, военными делами, морскими делами и т.д.
2. Местные органы власти и управления
   В царской России управление местами было построено на принципе бюрократической централизации. Главными фигурами местного управления были представители центральной власти на местах – генерал-губернаторы, губернаторы и т.п., обладавшие широчайшими правами. Руководящими органами для системы местного управления были Министерство внутренних дел и военное ведомство (особенно для национальных районов). Кроме того, в местном управлении участвовали земские и городские органы, ограничивавшиеся преимущественно «нуждами и пользами» городов, губерний и уездов, – «лужением умывальников», по словам Ленина , а также сословные учреждения.
   Февральская буржуазно-демократическая революция не внесла принципиальных изменений в систему органов местного управления. Только в ходе Октябрьской революции была разрушена бюрократическая централизация управления местами. Стала строиться новая система местного управления, основанная на принципе демократического централизма, на сочетании широких прав местных органов власти и управления с подчинением их центру.
   Слом старых и создание новых местных органов власти и управления проходили по мере распространения революции по территории страны. Некоторое представление об этом дают сведения об установлении Советской власти в губернских городах. До конца октября 1917 г. власть Советов победила в 21 губернском городе. При этом только в семи из них пришлось применять оружие. В ноябре Советы победили еще в 15 губернских городах, в декабре – в 13, в январе 1918 г. – в 15.
   Слом старых органов местного управления и сосредоточение власти в руках Советов шли довольно сложным путем.
   Троякая система органов местного управления, существовавшая до революции, ломалась не одновременно. В первую очередь были упразднены представители буржуазного Временного правительства на местах – губернские и уездные комиссары, пришедшие после Февральской революции на смену губернаторам и исправникам.
   Власть комиссаров Временного правительства юридически была ликвидирована актами II Всероссийского съезда Советов, фактически же она ломалась по мере победы революции в том или ином городе. Сословные органы были упразднены декретом ВЦИК и СНК от 10 ноября 1917 г. «Об уничтожении сословий и гражданских чинов».
   Что же касается земского и городского самоуправления, то оно просуществовало дольше. Дело в том, что эти органы до революции сосредоточивали в своих руках хозяйственное и некоторое иное управление на местах – коммунальное хозяйство, продовольствие, местный транспорт, просвещение, здравоохранение. Советы не могли сразу взять на себя эти сложные и жизненно необходимые функции, они овладевали ими постепенно. Для организации передачи местного хозяйства в руки Советов был создан специальный комиссариат по местному самоуправлению . Однако левые эсеры, представитель которых В.Е. Трутовский возглавлял наркомат, пытались использовать этот орган для сохранения самостоятельности городского и земского самоуправления, для противопоставления его Советам.
   Инструкция НКВД «О правах и обязанностях Советов» в конце декабря 1917 г. установила единообразную структуру и компетенцию местных Советов. Она указала, что «на Советы, как органы власти, возлагаются задачи управления и обслуживания всех сторон местной жизни, административной, хозяйственной, финансовой и культурно-просветительной». С этого времени широко развертываются ликвидация земских и старых городских органов и передача их функций Советам. Процесс этот был завершен примерно к лету 1918 г. Уже к 1 апреля было распущено более 77% городских дум .
   Процесс объединения рабочих и крестьянских Советов проходил не только в их верхнем звене, на уровне Всероссийских съездов и ВЦИК. Он охватывал и всю массу местных Советов, притом здесь он начался даже раньше, еще до Октября. Уже на I Всероссийском съезде рабочих и солдатских депутатов было зарегистрировано 76 объединенных Советов, что составляло 21,9% к общему числу Советов, представленных на съезде. На II Всероссийском съезде Советов этот процент возрос до 29,6. Но особый скачок произошел после Октября. На III съезде Советов рабочих и солдатских депутатов было представлено уже 162 объединенных Совета, или 43,8%. Из 337 Советов, представленных на III Всероссийском съезде Советов крестьянских депутатов, объединенных Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов было 94 .
   В первые же дни революции Советы начали создавать свои исполнительные органы. Народное творчество порождало разнообразие в структуре и организации этих органов, тем не менее вырисовывались уже некоторые общие линии.
   Организация аппарата управления начиналась с создания исполнительных комитетов. В губерниях и уездах, а иногда и в волостях исполкомы избирали свои президиумы для руководства текущими делами, но это было не повсеместно . При исполкомах образовывались отделы, обычно отраслевые. Эти отделы часто называли комиссариатами.
   9 января 1918 г. коллегия Народного комиссариата внутренних дел определила круг отделов (комиссариатов) исполкомов местных Советов. Одновременно были установлены обязанности каждого отдела.
   Исполкомы должны были иметь отделы управления, финансов, Совета народного хозяйства, земельный, труда, путей сообщения, почт, телеграфа и телефона, народного просвещения, судебный, врачебно-санитарный, управления общественным недвижимым имуществом. Коллегия не считала этот список исчерпывающим: постановление отмечало, что названные отделы должны быть организованы лишь «в первую очередь» .
   Практика вышла за пределы данного перечня. Например, в Петроградской трудовой коммуне кроме перечисленных имелись еще отделы социальной помощи, агитации, печати и пропаганды, продовольствия, «комиссар по Петроградскому округу», комиссариаты по польским, по еврейским, по военным делам, имуществ республики . В то же время здесь не было земельного отдела и отдела труда. В областях Казахстана этот список дополнялся отделами (комиссариатами) водопользования, промышленности, торговли, охраны Ханской ставки, урегулирования русско-туземных отношений, особых поручений, по акцизному ведомству . В Туркестанском крае уже в ноябре 1917 г. наряду с другими были образованы комиссариаты по военным делам, по иностранным делам, продовольствия, водопользования, по гражданско-административной части, особых поручений.
   Правовой статус местных органов власти и управления складывался также постепенно, в ходе строительства Советов. Основной характерной чертой его явилась широта прав местных Советов и их практической реализации.
   Западные историки и государствоведы любят изображать большевиков предельными централизаторами. Л. Шапиро говорит о «навязчивой идее создания централизованного управления», характерной якобы для Коммунистической партии . О. Юрченко утверждал, что советская централизация лишает местные органы власти прав и полномочий в разрешении местных вопросов . Эти и другие авторы упорно игнорируют ленинскую оценку демократического централизма: «…. Надо ясно понять, как далеко отличается демократический централизм, с одной стороны, от централизма бюрократического, с другой стороны – от анархизма…. Демократический централизм: нисколько не исключает, а напротив, предполагает полнейшую свободу различных местностей и даже различных общин государства в выработке разнообразных форм и государственной, и общественной, и экономической жизни. Нет ничего ошибочней, как смешение демократического централизма с бюрократизмом и с шаблонизацией» .
   Выдумки названных авторов в особенности несостоятельны, если говорить о первом периоде истории Советского государства. Это время как раз характеризуется особенно большой децентрализацией управления.
   Широкая компетенция местных Советов вытекает, прежде всего, из самой природы их как органа диктатуры пролетариата. Советы по самой идее, по своему существу должны быть полновластным органом.
   В данный период широкие права местных Советов определялись в особенности той ролью, которую они играли в проведении Октябрьской революции. В ходе революции Советы на местах брали власть в свои руки. Естественно, что им приходилось решать все вопросы, которые ставили перед ними жизнь, революция, осуществлять на практике свое полновластие. Самодеятельность местных Советов в это время была особенно необходима, так как у них часто не было ни времени, ни технических возможностей, чтобы испросить санкцию центра на то или иное мероприятие, действие.
   Коммунистическая партия, высшие органы Советского государства поощряли творческую активность трудящихся масс на местах, ибо без нее невозможно было проведение революции. Советское государство закрепляло за местными Советами те весьма широкие права и полномочия, которые они практически осуществляли в ходе борьбы за власть.
   Местные Советы в это время обладали обширными полномочиями в области финансов. Они имели право вводить местные налоги, облагать буржуазию чрезвычайными налогами и контрибуциями.
   Так, 5 июля 1918 г. коллегия НКВД разрешила Витебскому губисполкому обложить местную буржуазию единовременным налогом . Обычно местные Советы не спрашивали разрешения центра. III съезд Советов Туркестанского края записал в резолюции об организации власти на местах, что местные Советы имеют «… право обложения на нужды Совета. Обложению подлежат кинематографы, театры, предметы роскоши и проч.» . В крае были установлены налоги со зрелищных предприятий, автомашин, телефонов, с промысловых свидетельств. IV краевой съезд Советов принял решение о налоге с крупных сделок . СНК края в январе 1918 г. прибегнул также к простому изъятию части денег (свыше 8 млн. руб.) из нескольких кокандских частных банков . Военно-революционный комитет Донской области обложил капиталистов Ростова 10-миллионным налогом.
   В условиях финансовых трудностей, которые переживало Советское государство в первые месяцы своего существования, Совет Народных Комиссаров специально обратил внимание местных Советов, что они должны изыскивать средства для покрытия своих нужд у себя на местах, обращаясь за субсидиями в центр лишь при невозможности добыть деньги своими силами, причем эту невозможность нужно было доказать .
   Денег на местах, впрочем, постоянно не хватало, и Советы все время обращались за помощью в центр. Уже 3 декабря 1917 г. Совнарком обсуждал вопрос «О субсидировании Советов». Было решено «из смет Министерства внутренних дел на губернские правления и проч. перечислять средства на Советы» . Финансирование местных Советов проводилось главным образом через НКВД. Вопросы об этом обсуждались чуть ли не на каждом заседании коллегии наркомата . Кроме того, местные Советы могли получать средства и от других ведомств, на финансирование соответствующих мероприятий .
   Широкие права местные органы имели в области управления промышленностью. Первоначально эту функцию выполняли в основном экономические отделы местных Советов . На основании положения о районных (областных) и местных Советах народного хозяйства, принятого ВСНХ 23 декабря 1917 г., при местных Советах создавались совнархозы «как местные учреждения по организации и регулированию производства». Они ставились в двойное подчинение – ВСНХ и соответствующим Советам.
   НКВД в мае 1918 г. специально подчеркнул, что СНХ, как и другие отделы исполкомов, должен сноситься с центром только от имени исполкома, но не непосредственно . Как и ВСНХ, местные совнархозы первоначально руководили не только промышленностью, но и другими отраслями народного хозяйства.
   Совнархозы развернули в некоторых местах весьма широкую работу. Например, в Уральской области уже к маю 1918 г. почти вся промышленность была национализирована . При этом важно отметить, что почти две трети предприятий Урала были национализированы не центральной властью (СНК и ВСНХ), а местными органами. Местные совнархозы, как и ВСНХ, стали «боевым органом для борьбы с капиталистами….» .
   Национализацию промышленности проводили своей властью органы многих губерний, областей и краев: Калужской, Астраханской, Ярославской, Архангельской, Бакинской, Саратовской, Тульской, Костромской, Смоленской, Вятской губерний , Западной, Восточно-Сибирской, Северной областей, Туркестанского края , Донской области , Дальневосточного края.
   Местные Советы развернули наступление и на частную торговлю. НКВД 14 июня 1918 г. разъяснил, что, хотя общего постановления о прекращении частной торговли нет, местные Советы вправе прибегнуть к нему .
   Местные Советы обладали широкими правами в области руководства вооруженными силами. Одним из принципов организации Красной Гвардии был производственный, или, точнее, производственно-территориальный. На предприятиях создавались дружины, подчиняющиеся фабрично-заводскому комитету и районному штабу Красной Гвардии, который находился в ведении районного Совета. Районные отряды составляли Красную Гвардию города во главе с центральным штабом, подчиненным городскому Совету. Таким образом, Красная Гвардия находилась целиком в ведении местных органов.
   Образование Красной Армии повлекло за собой установление некоторой централизации военного управления. И.Ф. Побежимов отмечает, что Красной Армии, в отличие от Красной Гвардии, был свойствен принцип централизованного руководства . В.И. Ленин говорил, «что господствующий класс, пролетариат, если только он хочет и будет господствовать, должен доказать это и своей военной организацией» . А современная армия немыслима без единого централизованного руководства.
   Тем не менее и с созданием Красной Армии местные Советы сохранили широкие права в военном управлении. Принцип последовательного централизма в руководстве войсками первоначально не соблюдался .
   Декрет СНК от 8 апреля 1918 г. об учреждении военных комиссариатов делал определенные шаги в сторону централизации военного управления. Но и в соответствии с ним в распоряжение губернских военкоматов передавались все вооруженные силы, военные учреждения, лазареты, госпитали, склады и запасы имущества, предназначенные для военных нужд губерний. Сами губвоенкоматы состояли в двойном подчинении, причем подчиненность по горизонтали была, пожалуй, сильнее. Декрет предусматривал, что губернские комиссариаты по военным делам организуются губернскими Советами, а их руководство лишь утверждается Наркоматом по военным делам. Практически губвоенкоматы обычно рассматривались как отделы Советов.
   Уездные военкоматы целиком зависели от уездных и губернских советских органов. В свою очередь они распоряжались всеми вооруженными силами, «предназначенными для военных нужд уезда». Такой порядок складывался на практике еще до издания декрета .
   Используя вооруженные силы по своему усмотрению, местные Советы часто и финансировали их .
   Длительное время части и соединения Красной Армии не имели даже единой организационной структуры. Почти в каждой губернии придерживались своей собственной схемы.
   Милиция находилась также в ведении и на содержании местных советов. Уже 28 октября 1917 г. нарком внутренних дел направил циркуляр, в котором указал:
   «1. Все Советы рабочих и солдатских депутатов учреждают милицию.
3. Рабочая милиция находится всецело и исключительно в ведении Совета рабочих и солдатских депутатов.
4. Военные и гражданские власти обязаны содействовать вооружению рабочей милиции и снабжению ее техническими силами, вплоть до снабжения ее казенным оружием» .
   Местные Советы с первых дней Октября решали земельный вопрос, который, по словам В.И. Ленина, должен был «успокоить и удовлетворить огромные массы крестьянской бедноты» . Декрет о земле передал конфискованные у эксплуататоров земли в распоряжение волостных земельных комитетов и уездных Советов крестьянских депутатов. В.И. Ленин указывал, что порядок проведения в жизнь этого декрета тоже должен определяться уездными Советами . «Россия велика, – говорил Ленин, – и местные условия в ней различны; мы верим, что крестьянство само лучше нас сумеет правильно, так, как надо, разрешить вопрос» .
   С февраля 1918 г., когда земельные комитеты, действовавшие до этого самостоятельно, были преобразованы в земельные отделы Советов, местные Советы сосредоточили в своих руках все руководство земельными отношениями на соответствующей территории . Серьезное место в деятельности Советов занимали вопросы организации колхозов, преимущественно коммун, их регистрация, финансовая и материальная помощь им и т.п.
   Упомянутое постановление коллегии НКВД от 9 января 1918 г. предусмотрело широкие права местных Советов даже в такой специфической области, как руководство транспортом. На отделы путей сообщения возлагались проведение мер по национализации железных дорог и пароходных предприятий, руководство ими, строительство железных дорог и т.д. Правда, этот порядок продержался недолго, всего до февраля 1918 г.
   Широкие права имели отделы народного просвещения. Они руководили не только начальным и средним образованием. К их ведению относились дошкольные заведения, внешкольное обучение, университеты, библиотеки, полиграфия и т.д.
   Судебные отделы руководили не только судами, но и местами заключения .
   Местные Советы в данный период участвовали даже во внешних сношениях. Это имело место в пограничных районах Средней Азии, Сибири, Дальнего Востока. В некоторых городах, областях, краях в составе исполкомов были созданы международные отделы. Инструкция Наркоминдела РСФСР от 22 февраля 1918 г. санкционировала и поощряла создание этих органов, возлагая на них обязанности по решению пограничных вопросов и организации консульств в сопредельных странах .
   Таким образом, права местных Советов были широки и многогранны. Но кое-где на местах руководящие работники не ограничились и этим. Лозунг полновластия местных Советов был понят ими как лозунг «Вся власть Советам на местах», т.е. областнически, децентрализаторски. Это привело к тому, что некоторые местные Советы вышли за пределы сферы деятельности, по своей природе являющейся местной, стали вмешиваться в области управления, касающиеся общегосударственных интересов.
   В целях борьбы с такими настроениями высшим органам РСФСР пришлось издать ряд актов. Однако становилось все более ясно, что отдельными декретами этот вопрос решить нельзя. Требовалось общее урегулирование правового статуса местных Советов, что можно было сделать только в конституционном порядке. Вопрос этот к тому же был непростым и политически острым. Не случайно он привлек внимание Конституционной комиссии ВЦИК уже с первых ее заседаний.
   Как уже говорилось, левоэсеровский проект «Учреждения Советов» был посвящен исключительно местным органам власти и управления. Эсеров весьма беспокоила проблема местного управления, и в Конституции они хотели увидеть отражение своих идей.
   Программа партии социалистов-революционеров предусматривала требование «автономии областей, общин и т.п.» , т.е. широкую децентрализацию управления. Правда, «Учреждение Советов» составлено более скромно. В фонде Конституционной комиссии содержатся два экземпляра «Учреждения» . Судя по имеющемуся оглавлению, проект должен был содержать специальную часть III – Положение о Советах. Однако ни в одном экземпляре такой части нет. Поэтому судить о статусе местных Советов можно лишь по первой части – «Положения общие». Пункт первый ее дает наиболее общую оценку правового режима местных Советов: «Советам принадлежит руководство делами местного управления и хозяйства, соответственно интересам трудового народа» . Как видим, здесь нет даже указаний на властные полномочия Советов. Их положение по этой формуле напоминает статус земств.
   Проект Шрейдера не случайно появился в Конституционной комиссии. Уже на первом ее заседании ставился вопрос о местных Советах. М.Н. Покровский считал делом первостепенной важности регламентацию отношений центральной власти с областной . Еще шире поставил проблему Я.М. Свердлов. Он отметил необходимость определения сферы деятельности местных Советов и на этой базе оживления ее .
   Но левоэсеровский проект не мог, естественно, послужить основой для решения проблемы местных Советов в Конституции. Такой первоначальной основой явился документ, разработанный третьей подкомиссией . Он постатейно обсуждался и принимался на заседаниях Конституционной комиссии ВЦИК 17, 19 и 20 июня 1918 г. На двух последних заседаниях обсуждались главы проекта, непосредственно касающиеся системы органов власти, начиная с сельских Советов. Проект вообще был посвящен преимущественно местным органам власти и управления (из десяти глав им посвящено девять). Он назывался «О Российских Совдепах».
   Как отмечает член подкомиссии Г.С. Гурвич, при подготовке проекта было решено взять за основу уже существующую систему органов, устранив все нетипичное и случайное . Нельзя, однако, сказать, что проект в своей основе следовал существующему порядку вещей.
   Проект делит органы власти на две категории – Советы и Совдепы (Советы депутатов). Под первыми понимаются общие собрания имеющих избирательные права, под вторыми – представительные органы. Советы поэтому, по мысли членов подкомиссии, функционируют в селениях и городах с населением менее 2000 постоянных жителей, Совдепы – в более крупных населенных пунктах, а также в волостях, уездах, губерниях, областях.
   Уже сама эта терминология не соответствовала сложившейся практике. До сих пор понятия «Совет» и «Совет депутатов» были тождественными, первый термин был лишь сокращенным вариантом второго. При этом Советы были всегда органами представительными, а не органами непосредственной демократии. Они всегда были именно Советами депутатов, представителей избирателей, а не Советами самих избирателей, их собраниями. Так было еще в 1905 г., так было и в 1917 г.
   Вместе с тем под понятием Совдепа авторы проекта объединяли то, что в практике именовалось и Советами, и съездами Советов. Съезды Советов в проекте не предусмотрены, но Совдепы волостей, губерний, уездов, областей, составляющиеся из представителей нижестоящих Совдепов и Советов, – это, по существу, съезды Советов. От последних их отличает только порядок деятельности. Съезды Советов были разовыми органами, они избирались и работали всего один раз и в следующий раз избирались и работали в новом составе. Совдепы же по упомянутому проекту создаются на определенный срок и созываются периодически на сессии (собрания). Например, сельский Совдеп имеет срок полномочий шесть месяцев и собирается не реже раза в месяц, уездный – при том же сроке полномочий собирается не реже раза в три месяца, то же – губернский и областной .
   Проект организации местных органов власти и управления обсуждался в комиссии 19 и 20 июня и вызвал оживленную дискуссию, в ходе которой основные его положения претерпели существенные изменения. Результатом обсуждения явился, по существу, новый проект «О российских Советах», опубликованный как принятый комиссией ВЦИК 22 июня в газете «Известии ВЦИК».
   В принятом тексте уже нет деления на Советы и Совдепы, ибо эта конструкция вызвала немедленные возражения в комиссии. Теперь предусматривается, что местные органы власти делятся на Советы и съезды Советов. Первые существуют в низовом звене – селениях и городах, вторые – в среднем звене – волости, уезде, губернии, области.
   Нет специальной главы о сельских Советах, судить о них можно только косвенно, по другим главам . Городским Советам посвящена специальная глава – четвертая. Новый вариант отбросил деление городов и селений на большие и маленькие. Соответственно этому во всех городах органами власти должны были быть Советы, а не съезды Советов и не общие собрания. Проект не предусматривает и сельских сходов.
   Съезды Советов, в отличие от предусмотренных прежним проектом Совдепов, рассматриваются как разовые органы.
   Все Советы и съезды Советов образуют исполнительные комитеты. Исполкомы, создаваемые съездами, являются «высшей властью» в период между съездами Советов. В отношении городских исполкомов такая формулировка не предусмотрена.
   Проект «О Российских Совдепах» предполагал, что в главах о каждом звене советских органов будет содержаться статья об их компетенции, но сама компетенция не определялась. 19 июня без возражений было принято предложение Я.М. Свердлова выделить этот вопрос в отдельную главу. Поэтому в принятом комиссией варианте статей о компетенции уже нет. Но 22 июня был опубликован в «Известиях ВЦИК» фрагмент, озаглавленный «Компетенция Советов и съездов Советов», в котором рассматривались пределы ведения всех местных советских органов и весьма детально. Проект этот, составленный Г.С. Гурвичем, Конституционной комиссией не обсуждался. Сам автор называл его лишь наброском, сделанным из сырого материала и не предназначенным к опубликованию, лишь попыткой обобщить местный опыт .
   Главы о местных Советах в ходе дальнейшей работы над проектом Конституции получали еще более определенное развитие, но основные принципы, заключенные в опубликованном 22 июня фрагменте «О Российских Советах», сохранились и в утвержденном тексте Основного Закона.
   Организации Советской власти на местах посвящена в Конституции часть «Б» третьего раздела, включающая в себя три главы (десятую, одиннадцатую, двенадцатую). Десятая глава посвящена съездам Советов, одиннадцатая – Советам, двенадцатая – предметам ведения всех местных органов власти.
   Статьи о съездах Советов расположены сверху вниз – от областных к волостным. Предусматривается порядок формирования этих органов, вытекающий из многостепенной системы выборов. Установлен и количественный состав. Он определяется также прежде всего существующим избирательным правом, в том числе разными нормами представительства от сельских жителей и городских избирателей. Но вместе с тем вносится и корректива для предельного количества делегатов: при всех условиях число их на областном съезде Советов не должно превышать 500 человек, на губернском (окружном) и уездном (районном) – 300.
   Закон устанавливает периодичность созыва съездов. Этот вопрос вызвал споры при обсуждении проекта в Конституционной комиссии ВЦИК. Когда было решено, что съезды Советов будут разовыми органами, то сразу стало важным, как часто они будут созываться. Проблема эта выглядела отнюдь не только как техническая.
   Часть членов комиссии стояла за более редкий созыв, другая часть – за более частый. Среди сторонников первой концепции был М.Я. Лацис. Он полагал, что трехмесячная периодичность отнимает много сил и средств, приводит к чрезмерно частой смене руководства, и предлагал установить перевыборы через шесть месяцев . На противоположных позициях стоял Аванесов, считавший, что частые перевыборы и смена состава органов власти – не недостаток, а достоинство. Он видел в этом способ привлечь к государственному управлению более широкие массы трудящихся . Аванесова поддержал Я.М. Свердлов, полагавший, что частые перевыборы политически для нас более выгодны.
   Правда, в упомянутой дискуссии речь шла о сельских Советах, о сроке их полномочий. Но принцип частого созыва был применен и к съездам Советов. Конституция закрепила, что областные съезды должны созываться не реже двух раз в год, губернские и уездные – не реже раза в три месяца, волостные – не реже раза в месяц. К тому же по усмотрению соответствующих исполкомов или по требованию нижестоящих Советов перевыборы могли проводиться и чаще.
   Исполнительными органами всех съездов Советов являлись исполкомы. Они избирались соответствующими съездами и были всецело ответственны перед ними (ст. 55). Закон устанавливает предельное количество членов исполкома: не свыше 25 для областных и губернских, не свыше 20 для уездных, не свыше 10 для волостных. Установление этой нормы имело актуальное значение. Дело в том, что на местах нередко раздували исполкомы, что удорожало управление и отвлекало людей от других сфер деятельности.
   Конституция дает исполнительным комитетам среднего звена широкие права. Закон по существу приравнивает их статус к статусу съездов в промежутках между последними. Во всяком случае областной, губернский, уездный, волостной исполком – это не только орган управления, но и орган власти, что видно из ст. 56, а также из ст. 61. Последняя объединяет в одном понятии «органы Советской власти» областные, губернские, уездные, волостные съезды Советов и их исполнительные комитеты. А ст. 62 дает право контроля над деятельностью нижестоящих Советов не только съездам Советов, но и их исполкомам, вплоть до отмены решений Советов.
   Низовое звено советской системы составляли Советы депутатов, образуемые в городах и селениях. О них говорит глава одиннадцатая.
   Под селениями закон понимает не только поселения сельского типа (деревни, села, станицы и т.п.), но и небольшие города (с населением менее 10 000 человек).
   Спор, который шел в Конституционной комиссии ВЦИК по поводу приемлемости непосредственной демократии в управлении мелкими населенными пунктами, закон решил в положительном смысле. Конституция в отличие от проекта третьей подкомиссии «О Российских Совдепах» понимает под Советами только представительные органы. Но она допускает в качестве органа власти и общее собрание избирателей селения (прим. к ст. 57 и ст. 60).
   Члены третьей подкомиссии были, конечно, правы, когда отстаивали сам принцип непосредственной демократии. А. Шрейдер был, конечно, не прав, когда с пренебрежением назвал собрание избирателей «случайным собранием людей» . Но вряд ли можно было согласиться с механическим подходом к критерию для его применения. Вспомним, что проект «О Российских Совдепах» предусматривал в качестве такого критерия строго фиксированный размер населенного пункта (2000 человек). Комиссия ВЦИК приняла и Конституция закрепила положение, что вопрос о применимости непосредственной демократии не связывается с определенным размером населенного пункта. Он решается самим населением в зависимости от практической осуществимости.
   Дело в том, что непосредственная демократия имеет свою слабую сторону. Она осуществима лишь в небольших и компактных населенных пунктах. Собрание избирателей в разбросанном селении очень трудно организовать, а в слишком большом населенном пункте оно практически не сможет работать, будет неуправляемым.
   Конституция устанавливает количественный состав Советов, причем в отличие от съездов предусматривается и нижний предел: в городах от 50 до 1000 человек, в селениях – от 3 до 50.
   Срок полномочий депутатов, а следовательно, и Совета небольшой – три месяца. Но Совет все-таки постоянно действующий орган, собираемый к тому же весьма часто – не реже раза в неделю в городах и двух раз в неделю в селениях. По решению исполкома или половины депутатов он может собираться и чаще.
   Исполнительными органами Советов являются также исполкомы. Но их положение отлично от волостных, уездных и прочих исполнительных комитетов среднего звена. Исполкомы Советов избираются ими «для текущей работы». Властными полномочиями они не обладают. Это и понятно – имеется постоянно действующий Совет, который может сам оперативно решить любой серьезный вопрос.
   Исполкомы по Конституции – единственный исполнительно-распорядительный орган. В Конституционной комиссии отмечался разнобой, который существовал на местах в этом деле. Создавались разнообразные, порой излишние органы. Я.М. Свердлов говорил, что иногда даже сельские Советы наряду с исполкомами создавали президиумы и т.п. Основной Закон и здесь, таким образом, ввел единообразие и порядок.
   Вместе с тем Конституция предусматривает создание аппарата местного управления. При Советах и исполкомах среднего звена организуются отделы во главе с заведующими для руководства отраслями и сферами управления (ст. 63).
   Раздел об органах власти и управления завершается главой о предметах ведения местных органов. Проект Г.С. Гурвича не был использован при ее составлении. В проекте компетенция рассматривалась дифференцированно для сельских, городских Советов и волостных, уездных и прочих съездов Советов. Давался длинный и подробный перечень разных дел, которыми должны заниматься местные органы власти и управления, больших и малых. Например, компетенция сельских Советов включала 25 пунктов, волостных съездов Советов – столько же, уездных – 21 пункт.
   Основной Закон пошел по другому пути. Он дает компетенцию всех местных органов обобщенно, по существу в одной статье (61), в четырех ее пунктах.
   Прежде всего на основе принципа демократического централизма говорится об обязанности местных органов проводить в жизнь все постановления высших органов Советской власти. Далее указывается на право и обязанность принимать все меры к поднятию культурного и хозяйственного уровня соответствующей административно-территориальной единицы.
   Закон дает право местным органам разрешать вообще все вопросы, имеющие чисто местное значение. Это фиксирует широкие их права и вместе с тем вводит в рамки ту деятельность, которую местные Советы осуществляли до принятия Конституции, порой выходя далеко за пределы разумного распределения функций между центром и местами.
   Конституция, таким образом, подвела итог строительства Советов на местах и создала возможности для дальнейшей, более организованной и плодотворной деятельности.
   Развертывание революции в деревне, а затем гражданская война вызвали в определенной мере свертывание работы конституционных местных органов и создание некоторых чрезвычайных.
   Так, уже в пору разработки Конституции стали создаваться комбеды. Эти органы выходили за пределы первоначально намеченных функций и иногда заменяли собой местные Советы, захваченные кулаками. Я.М. Свердлов отмечал такие факты уже в июне 1918 г. в Самарской и Пензенской губерниях .
   В ходе гражданской войны были созданы революционные комитеты, заменившие конституционные органы в уездах и губерниях.
   После войны действие Конституции в отношении структуры и деятельности местных органов власти и управления было восстановлено. Основные принципы их организации были восприняты Конституцией РСФСР 1925 г. и сохранились вплоть до 1937 г.
   Таким образом, Конституция закрепила и развила принципы организации советского государственного аппарата, складывавшиеся на практике, в процессе революционного творчества масс.
   Характерной чертой Советского государства явилось единство системы органов власти и управления. От сельсовета и волостного съезда Советов до Всероссийского съезда Советов все звенья государственного аппарата представляют собой однородную, взаимосвязанную, соподчиненную систему органов. Это единство еще более ярко видно в конструкции исполнительных органов – от сельского и городского исполкома до Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета.
   С этим связан и другой принцип организации государственного механизма – принцип демократического централизма. Все советские органы снизу доверху являются выборными, при этом нижестоящие избирают вышестоящие. Все советские органы подотчетны избирателям. В то же время вышестоящие органы руководят нижестоящими, воля первых имеет приоритет перед волей вторых.
   Системе органов власти и управления свойственно сочетание коллегиальности и единоначалия. Все эти органы коллегиальны. Вместе с тем во главе исполнительных органов стоит единоличный руководитель (председатель ВЦИК, председатель Совнаркома, председатель губисполкома и т.д.). При этом взаимоотношения руководителя и коллегии строятся так, чтобы обеспечить широкое обсуждение вопроса и единоличную ответственность за выполнение принятого решения.
   Советскому государственному аппарату с самого начала был свойствен и принцип пролетарского интернационализма. Статьи 8 и 11 Конституции допускали создание советских органов национальных районов, национальных советских органов. Это положение уже в 1918 г. осуществилось и на практике. Принцип интернационализма проводился также при персональном формировании всех органов власти и управления. Поскольку ст. 22 предусматривала равноправие граждан независимо от их национальности, быть избранными или назначенными в государственные органы могли граждане всех национальностей. Больше того, вскоре стала проводиться специальная политика коренизации, т.е. подбора в государственный аппарат национальных районов представителей коренной национальности.
   Деятельности советских государственных органов был свойствен и принцип законности. В правотворческой сфере он выражается в том, что каждый орган издает нормативные и иные акты в пределах установленной для него компетенции. В рамках компетенции, в соответствии с законом должна находиться и правоприменительная деятельность органа. Наконец, на государственный орган возлагается правоохранительная функция. В этом случае он добивается соблюдения законов другими органами и всеми гражданами. Все стороны осуществления этого принципа отражены в конституции РСФСР 1918 г.
   Принципы организации органов власти и управления, зафиксированные в первой Советской Конституции, сохранились в течение всего переходного от капитализма к социализму периода, а в наиболее общей форме и на всю советскую эпоху.
   ГЛАВА V. ИЗБИРАТЕЛЬНОЕ ПРАВО
5. Ликвидация буржуазно-помещичьего и возникновение советского избирательного права
   Российскому самодержавию был чужд сам принцип выборности государственных органов. Оно допускало выборы с большой неохотой, в предельно ограниченных размерах и лишь вынуждаемое революционным движением. Так, ситуация времен проведения крестьянской реформы заставила создать земское самоуправление с его выборными органами, революция 1905 г. привела к созданию Государственной думы с надлежащим избирательным законом.
   В царской России, по существу, не было единого избирательного права. Избирательные законы наслаивались по мере создания того или иного выборного органа. Действовал особый порядок выборов в Государственную думу и Государственный совет. По-другому избирались органы земского и городского самоуправления. Свои правила существовали и для сословных учреждений.
   Правда, наиболее общие принципы избирательного права были, конечно, едиными. Это вытекало из самой природы общественного и государственного строя Российской империи. Так, при создании Положения о выборах в Государственную думу от 6 августа 1905 г. были использованы основные начала организации выборов в земские органы самоуправления.
   Характернейшей чертой царского избирательного права был его антидемократизм. Это проявлялось, прежде всего, в определении состава избирательного корпуса, т.е. круга избирателей, который был ограничен самыми разнообразными цензами.
   Царское правительство, смирившись с необходимостью создания представительных органов, хотело тем не менее обеспечить их послушность, что зависело в первую очередь от состава избранных, а этот состав – от круга избирателей.
   Статья 9 Положения о выборах в Государственную думу от 3 июня 1907 г. прямо перечисляла категории населения, лишаемые избирательных прав. Это, прежде всего, женщины, общее бесправие которых дополнялось таким образом и политическим бесправием. Лишалась избирательных прав молодежь до 25 лет, ибо царизм боялся этой наиболее взрывчатой части народа. Специально оговаривалось отстранение от выборов учащихся, ибо студенчество широко участвовало в революционном движении. По западноевропейской традиции лишались права голоса военнослужащие, что прикрывалось фальшивым лозунгом «Армия – вне политики». В действительности это устраняло от политической жизни миллионы трудящихся, из которых в основной массе состояли вооруженные силы. Не участвовали в выборах «бродячие инородцы», т.е. кочевые народы. В царском манифесте от 3 июня 1907 г. прямо говорилось, что «Государственная дума должна быть русской по духу» .
   Разумеется, закон не допускал к выборам иностранных подданных. Для пассивного избирательного права было еще одно национальное ограничение: депутатами Государственной думы не могли быть лица, не знающие русского языка.
   Царизм не мог прямо лишить избирательного права трудящихся. Но он сделал все, чтобы ограничить их представительство. Главным средством для этого явился имущественный ценз. Закон подробно и скрупулезно перечисляет, какие имущество, доходы, квартиру нужно иметь, чтобы получить право голоса. Если же ни того, ни другого, ни третьего в нужном объеме нет, – нет и избирательных прав.
   Лишение избирательных прав могло иметь место и при совершении довольно широкого круга преступлений и некоторых иных неблаговидных поступков. В первую очередь, конечно, политические преступления влекли за собой такие последствия.
   Оригинальный порядок формирования избирательного корпуса предусматривался при выборах земских учреждений. Здесь главным цензом был имущественный. Для лиц, обладающих крупным имуществом, предусматривались максимальные льготы. Необходимы были лишь два условия: российское подданство и обладание указанным имуществом не менее года . Здесь имеют право голоса и женщины, и даже дети. Для них только одно ограничение – женщины и лица до 25 лет голосуют не лично, а передоверяют свое право голоса. Таким полным избирательным цензом обладали лишь 55 тыс. человек .
   Ни под каким видом не могла участвовать в земских выборах лишь одна категория населения, даже будучи миллионерами, – евреи. Впрочем еврейство в Российской империи было категорией не национальной, а вероисповедной. Достаточно было принять православие – и еврей переставал быть евреем, с точки зрения закона, во всяком случае.
   Для лиц, обладающих имуществом меньшим, чем предусмотрено ст. 16, но не ниже определенной суммы (примерно в 10 раз меньше) возникали уже большие ограничения. Здесь женщины и молодежь до 25 лет права голоса не имеют.
   У лиц же, не обладающих и таким имуществом, права голоса вообще не было. В это число попадают, в первую очередь, конечно, рабочие, не имеющие никакой недвижимости. Крестьяне могли участвовать в земских выборах, но на основе сложной многостепенной системы, существенно урезающей норму представительства.
   Зато Положение о земских учреждениях знает одну оригинальную категорию избирателей – юридических лиц. Закон допускает к выборам не только индивидуальных владельцев имущества, но и коллективных – торговые и промышленные общества, товарищества и компании, а также благотворительные, ученые и учебные учреждения .
   Порядок формирования избирательного корпуса для выборов в городские думы был в основном схож с предусмотренным для земских органов. Главным здесь был также имущественный ценз.
   Надо к тому же иметь в виду, что земское и городское самоуправление существовало не во всех губерниях и городах. Следовательно, из избирательного корпуса исключался еще достаточно широкий круг населения.
   Крестьяне, ограниченные при выборах в Государственную думу и в земство, имели ограничения даже и в своих сословных органах. Так, участвовать в сельских сходах, на которых проводились все первичные для крестьян выборы, могли только крестьяне-домохозяева . При больших семьях, свойственных до революции российским деревням, это лишало избирательных прав крестьян мужского пола. Применение всех цензов оставляло в числе избирателей только 14 млн. крестьян из 78-миллионного крестьянского населения России. Рабочее представительство в Думу было еще меньше. Из 21 млн. рабочих избирательные права имели только 750 тыс.
   Таким образом, для избирательного права Российской империи была характерна большая ограниченность круга избирателей, причем ограничения были преимущественно по классовому признаку.
   Для царского избирательного права характерно и неравноправие избирателей. Оно обусловливалось, прежде всего, куриальной системой выборов. Положение о выборах в Государственную думу, утвержденное 6 августа 1905 г., предусматривало подразделение избирателей на три курии: уездных землевладельцев, городских избирателей, крестьян. Этот принцип сохранился и в последующих избирательных законах. Была добавлена только еще рабочая курия. Куриальная система действовала и при выборах в земское и городское самоуправление. Уже сама по себе она обеспечивала неравное представительство от различных социальных групп, с выгодой для имущих классов, особенно для дворянства. По каждой курии избиралось определенное число выборщиков, которые потом избирали депутатов Думы. Количество выборщиков отнюдь не было пропорционально количеству населения, относящемуся к той или иной социальной группе. Так, 4 млн. землевладельцев имели право на 31% выборщиков, а 21 млн. рабочих – всего на 3%. Следовательно, голос каждого избирателя был весьма разной силы. Один выборщик в землевладельческой курии приходился на 2000 человек, в городской – на 4000, в крестьянской – на 30 000, в рабочей – на 90 000 человек . В силу этого один голос рабочего весил в три раза меньше, чем голос крестьянина, в 20 с лишним раз меньше, чем голос буржуа, в 45 раз меньше, чем голос помещика.
   Так было по избирательным законам 1905 г. Неравенство избирательных прав было резко усилено законом от 3 июня 1907 г. В соответствии с ним землевладельческая курия получила почти половину выборщиков, крестьянская – чуть больше 22%, а рабочая – всего 2,13%. Помещики и верхушка буржуазии вместе имели теперь почти 2/3 выборщиков, т.е. квалифицированное большинство. При такой ситуации один выборщик в землевладельческой курии приходился на 230 избирателей, в первой городской – на 1000 избирателей, в крестьянской – на 60 000, а в рабочей – даже на 125 000 избирателей . То есть голос рабочего ценился более чем в 500 раз дешевле голоса помещика.
   Неравенство избирательных прав могло вытекать не только из классовой принадлежности, но и из национальной и религиозной. В тех случаях, когда нерусское население получало избирательные права, эти права могли быть иными, чем у русских. Так, закон предусматривал в некоторых губерниях (Виленской, Ковенской и др.) отдельное представительство от русского и нерусского населения. В двух губерниях Царства Польского предусматривалось специальное представительство от православного населения. В казачьих районах отдельно выдвигались члены Думы от казаков и неказаков («иногородних») . Такой порядок гарантировал избрание в Думу русских и православных там, где они были в меньшинстве.
   Царскому избирательному праву был свойствен принцип косвенных выборов. То есть тот или иной представительный орган формировался не непосредственно избирателями, а специально избираемыми выборщиками, притом иногда в несколько этапов – одни выборщики избирали других, другие – третьих и только последние формировали представительный орган.
   Основным звеном при выборах в Государственную думу было губернское избирательное собрание. Губерния или область, а также семь наиболее крупных городов (Петербург, Москва, Варшава, Киев и др.) были как бы избирательными округами. Они посылали в Думу определенное, фиксированное специальными приложениями к Положению о выборах, число депутатов, различное для разных губерний. Так, Архангельская губерния избирала двух членов Думы, Астраханская – четырех, Бессарабская – девять и т.д.
   Но само губернское избирательное собрание формировалось сложным путем. На основании ст. 6 Положения о выборах в Государственную думу от 3 июня 1907 г. оно образовывалось из выборщиков, избранных по пяти или даже шести куриям: уездными съездами землевладельцев, первым и вторым съездами городских избирателей, съездом уполномоченных от областей, съездом уполномоченных от казачьих станиц в губерниях, где таковые имелись, и губернским съездом уполномоченных от рабочих.
   Таким образом, для помещиков выборы в Думу были двухстепенными: они выбирали выборщиков, а те – депутатов Думы. То же следует сказать и о буржуазии, объединяемой первым (для крупных буржуа) и вторым (для торговцев и промышленников помельче) съездами городских избирателей.
   Больше ступенек должны были пройти представители от рабочих, крестьян и казаков. Выборщики от них избирались не непосредственно, а через уполномоченных; рабочие по предприятиям выделяли уполномоченных, те избирали выборщиков, а уже последние – депутатов Думы.
   Что же касается крестьян, то для них добавлялась еще одна ступенька. На сельских сходах они формировали волостной сход, на нем избирались уполномоченные, которые в свою очередь выдвигали выборщиков, а уж последние участвовали в выборах членов Думы. В.И. Ленин говорил, что рабочих «… приглашают выбирать с просевкой депутатов через три сита…»
   Еще грубее издевается правительство над крестьянами. Депутатов от крестьян просеивают через четыре сита… .
   При выборах земских учреждений сочетался принцип прямого и непрямого избрания. Лица, обладающие полным имущественным цензом, избирали уездных земских гласных непосредственно. Так называемые «мелкие владельцы», т.е. лица, обладающие лишь частью имущественного ценза, голосовали уже через уполномоченных. Двухстепенными были выборы и для крестьян: сельский сход – волостной сход. Но для крестьян существует еще один, дополнительный фильтр: из числа избранных волостными сходами лиц губернатор отбирает необходимый комплект гласных, а остальные остаются в запасе на случай досрочного выбытия кого-либо из крестьянских гласных.
   Что касается губернских земских собраний, то их гласные избирались вообще не населением, а уездными земскими собраниями из своей среды .
   Только при выборах городских дум применялось прямое голосование: городское избирательное собрание, включающее физических и представителей юридических лиц, обладающих определенными цензами, избирало непосредственно членов думы.
   Голосование при выборах всех представительных органов было преимущественно тайным. Этот сам по себе вполне демократический способ в условиях царской России превращался порой в свою противоположность. Вспомним, что подавляющее большинство крестьян, да и рабочих, было неграмотным. Следовательно, без чужой помощи заполнить избирательный бюллетень («записку»), довольно к тому же сложный по форме, основная масса трудящихся не могла. Надо было обращаться к деревенским грамотеям – обычно кулакам, к заводским мастерам, которые, конечно, могли воздействовать на голосующего. Чего стоит тайное голосование в условиях неграмотности избирателей, говорит такой пример из более поздних времен. Летом 1917 г. при выборах в волостные земства в Московской губернии эсеры – члены избирательных комиссий – заполняли бюллетени за неграмотных крестьян и при этом вписывали в них номер списка своей партии .
   Правда, царское избирательное законодательство предусматривало возможность голосования не только записками, но и шарами , однако лишь на съездах, в состав которых входит менее 500 человек. Записками также намечались кандидаты для выборов на избирательных собраниях (ст. 125 того же Положения). Путем подачи записок проводились выборы в Государственную думу в городах (ст. 133).
   На сельских сходах допускалось открытое голосование. На волостных сходах при выборах в Государственную думу предусматривалось уже тайное голосование.
   Таким образом, царское избирательное право допускало к выборам весьма ограниченное число избирателей, оно создавало резкое неравноправие в пользу господствующих классов, обеспечивало фильтровку и тех, кто был допущен к выборам.
   Коммунистическая партия, готовя штурм самодержавия, выдвинула лозунг демократической республики, конституция которой должна была предусматривать и демократическую избирательную систему.
   Программа РСДРП требовала всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании. Эти принципы должны были соблюдаться при выборах как в законодательное собрание, так и во все местные органы самоуправления, т.е. проводилась идея единого избирательного права. Подчеркивалось, что всеобщность избирательного права касается в равной мере не только мужчин, но и женщин.
   Предлагался низкий по тем временам возрастной ценз – 20 лет. Вспомним, что в царской России даже совершеннолетие наступало с 21 года.
   Программа предполагала установление полного соответствия активного и пассивного избирательного права, права каждого избирателя быть избранным в любые представительные органы, причем предполагался сравнительно краткий срок полномочий избранных – два года .
   Эти требования были в большой мере удовлетворены уже в ходе Февральской революции. На гребне революционной волны Временное правительство вынуждено было пообещать народу введение демократических принципов в выборы. 3 марта оно утвердило Декларацию с изложением своей политической программы, где, в частности, обещало созвать Учредительное собрание на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования. Эта программа была подтверждена в обращении к гражданам России 6 марта 1917 г. 25 марта Временное правительство приняло постановление «Об образовании Особого Совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание» .
   К началу апреля Юридическое совещание при Временном правительстве подготовило примерный перечень важнейших вопросов избирательного права, подлежащих разрешению при выработке Положения о выборах в Учредительное собрание. 8 апреля Временное правительство постановило разослать этот перечень партийным и национальным организациям для ознакомления .
   20 июля 1917 г. Временное правительство утвердило пять глав раздела I Положения о выборах в Учредительное собрание . 11 сентября были утверждены еще пять глав раздела I, раздел II и Наказ о применении раздела I Положения о выборах. Работа была завершена, и 23 сентября Временное правительство приняло постановление «О закрытии Особого совещания для изготовления проекта Положения о выборах в Учредительное собрание» . Закон предусматривал принцип всеобщего избирательного права. При этом специально оговаривалось – «без различия пола».
   Дело в том, что первые акты Временного правительства, где обещалось всеобщее избирательное право, были поняты неискушенным в демократии русским обществом ограничительно. Женские организации восприняли его как право только мужчин.
   К этому были некоторые основания. 8 марта министр финансов поднял вопрос о допущении женщин на государственную службу по своему ведомству. Но Временное правительство не ответило на это простым и немедленным решением проблемы, а лишь поручило своему Юридическому совещанию разработать общий вопрос о допущении женщин на государственную службу . Вполне логичным было отсюда заключить, что правительство может не допустить женщин и на Учредительное собрание. Надо сказать, что проблема допущения женщин на государственную службу не была решена и в апреле. 5 апреля с аналогичным вышеприведенному запросом выступил на заседании правительства представитель МВД .
   Очевидно, подобного рода факты и породили волну протестов. 14 марта 1917 г. многолюдное собрание женщин Красноярска послало телеграмму Родзянко и Временному правительству по поводу предоставления женщинам избирательных прав. 16 марта на большом митинге в Харькове была принята резолюция протеста по тому же поводу .
   19 марта Временному правительству пришлось принять специальное постановление о толковании своих актов, где говорилось, что под всеобщим избирательным правом понимается и голосование без различия полов . В тот же день под влиянием мощной демонстрации петроградских женщин М.В. Родзянко от имени Государственной думы и Н.С. Чхеидзе от имени исполкома Совета заявили о поддержке избирательных прав женщин . Очевидно, потому же Временное правительство, направляя общественным организациям упоминавшийся примерный перечень вопросов избирательного права, подчеркнуло, что Учредительное собрание должно избираться «на началах всеобщего, без различия пола, прямого, равного и тайного голосования» . Теперь эта норма была записана и в Положении о выборах.
   Возрастной ценз устанавливался в 20 лет. Необходимо было для участия в выборах и российское гражданство. Лишались избирательных прав умалишенные, глухонемые, находящиеся под опекой, осужденные в определенных случаях, несостоятельные должники, дезертиры, члены царской семьи.
   Положение о выборах предусматривало принцип равного избирательного права. Правда, конструкция избирательных округов, устанавливаемая законом, была сходна с той, что существовала для выборов в царскую Государственную думу: за основу принимались в основном существующие административно-территориальные единицы (губернии, области) с последующим определением числа депутатов от каждой из них. Такая система не могла обеспечить полного равенства голосов, ибо население губерний было неодинаковым и некратным. Вместе с тем Положение предусматривало, что каждый избиратель может иметь только один голос.
   Проводился принцип прямых выборов, избрания депутатов непосредственно населением. Устанавливалась и тайная подача голосов.
   Положение о выборах вводило такой западноевропейский принцип, как пропорциональное представительство. Выборы в Учредительное собрание должны были производиться подачей голосов за один из объявленных кандидатских списков. То есть избиратель голосовал не за отдельных кандидатов, а за целый список, предлагаемый обычно той или иной политической партией. Формально для выдвижения кандидатского списка требовались подписи ста избирателей одного округа.
   Временное правительство обещало на демократических принципах построить выборы и в органы местного самоуправления . Однако с выполнением обещания правительство не спешило. Это побудило народные массы к действиям. 17 марта Московский Совет рабочих депутатов решил распустить городскую думу и передать ее обязанности Комитету общественных организаций, потребовать от Временного правительства издания декрета о немедленной демократизации муниципального управления . В других городах Советы, не распуская городские думы, добивались их пополнения своими представителями, как это имело место, например, в Поволжье . В Петрограде рабочие и служащие кабельного завода еще 12 марта потребовали реорганизации городской думы «на основе всеобщего, равного и т.п. избирательного права».
   Под таким давлением Временное правительство вынуждено было 25 апреля 1917 г. издать постановление «О производстве выборов гласных городских дум и об участковых городских управлениях». Этим постановлением утверждались «Временные правила о производстве выборов гласных городских дум в городах, в коих действует Городовое Положение 11 июня 1892 г., а также городах Петрограде и Ташкенте» .
   Временные правила исходили из принципа всеобщих выборов, понимаемого даже чересчур широко. Снимая половые, национальные, вероисповедные ограничения, устанавливая низкий для тогдашней России возрастной ценз (20 лет), Правила давали определенную льготу для имущих классов. К выборам в городские думы допускались не только жители города, но и лица, которые «имеют в городе домашнее обзаведение, или состоят там на службе, или же имеют иные связанные с городом, определенные занятия». В силу этого помещик, имеющий городскую квартиру, хотя бы он и жил постоянно в своем имении, мог избирать городских гласных, а капиталист, имеющий предприятия в разных городах, мог участвовать в выборах в каждом из них.
   Пассивное избирательное право было еще шире: в гласные могли быть избраны лица, вообще ничем не связанные с городом.
   Правила вводили принцип пропорционального представительства. Количество избранных по каждому списку гласных определялось пропорционально поданным за список голосам.
   Устанавливался принцип равных выборов: никто не мог иметь больше одного голоса (ст. 18 Правил), и эти голоса были равноценны. Голосование должно было быть тайным, путем подачи записок (ст. 19).
   3 мая 1917 г. министр внутренних дел утвердил «Наказ городским общественным управлениям о применении временных правил о производстве выборов гласных городских дум». Наказ конкретизировал порядок избрания городских дум и возлагал руководство выборами на городские управы .
   Особый порядок был установлен для Петроградской думы. 12 июня 1917 г. министр-председатель утвердил правила образования временного состава этой думы, на основании которых в избрании городской думы участвовали гласные районных дум , т.е. допускалось отступление от принципа прямых выборов.
   Вслед за изменением порядка выборов городского самоуправления вскоре были введены и новые правила избрания земских органов. 21 мая 1917 г. Временное правительство установило «Временные правила о производстве выборов губернских и уездных земских гласных» . Правила исходили из тех же принципов, которые проводились и при выборах в городские думы. Выборы провозглашались всеобщими при соблюдении тех же условий, что и для избрания городских гласных. Специально оговаривались права военнослужащих. Проводились и принципы равенства, тайного голосования, пропорционального представительства.
   Что же касается прямых выборов, то они устанавливались только для уездных гласных. Члены губернского земского собрания избирались уездными земскими собраниями и городскими думами. Здесь, следовательно, сохранялся принцип, существовавший еще при царе. Уездные земские гласные избирались как сельским населением, так и избирателями городов, входящих в уезд.
   17 июня 1917 г. министр внутренних дел утвердил Наказ уездным земским учреждениям о применении Временных правил о производстве выборов губернских и уездных земских гласных .
   21 мая 1917 г. Временное правительство приняло постановление о волостном земском управлении . В тот же день было принято и Временное положение о волостном земском управлении со специальной главой о выборах волостных земских гласных. Эти гласные, подобно уездным и губернским, должны были избираться на три года. Принципы выборов были также аналогичны.
   Создание волостных земств на основе демократических выборов явилось одной из уступок революционному движению масс. Например, еще в марте 1917 г. Рижский Совет рабочих депутатов призвал безземельных крестьян добиваться создания вместо прежних волостных правлений волостных распорядительных комитетов на основе всеобщего, равного, прямого и тайного голосования . Временное же правительство первоначально хотело сохранить старые порядки. 17 марта оно постановило: «Предоставить Министру внутренних дел обратиться к губернским комиссарам с разъяснением в том смысле, что впредь, до времени, прежний порядок волостной организации должен быть по возможности сохранен» .
   15 июля 1917 г. Временное правительство издало постановление «О поселковом управлении», которое вводило в действие Временное положение о поселковом управлении . Положение же это содержало специальную главу II «Об избрании поселковых гласных». Поселковые гласные должны были избираться на тех же основаниях, что и все земские гласные.
   Таким образом, в результате Февральской буржуазно-демократической революции, народной революции в России установилась демократичная избирательная система. Но избирательное право, введенное Временным правительством, было буржуазным, буржуазно-демократическим. Оно приспосабливалось к избранию органов буржуазного государства, к тому же полуфеодальных. Вводя новые принципы избрания городских, губернских и уездных органов, Временное правительство даже не скрывало, что речь идет о выборах прежних, установленных при царе учреждений. Акты о них издавались не в отмену, а лишь во изменение царских законов. Так, постановление Временного правительства от 9 июня 1917 г. называлось «Об изменении (подчеркнуто мною. – О.Ч.) действующего Положения о губернских и уездных земских учреждениях» .
   Аналогичную формулировку можно увидеть и в одновременно принятом постановлении «Об изменении действующих Положений об общественном управлении городов» .
   Все это было вчерашним днем, пройденным этапом. Коммунистическая партия выдвигала уже лозунг перехода от буржуазно-демократической революции к социалистической. А это означало ломку старого государственного аппарата, старого права, в том числе и избирательного. На повестку дня ставилась власть Советов с присущим им принципиально новым избирательным правом. Основные принципы этого права вырабатывались уже накануне Октябрьской революции. Притом вырабатывались не в тиши профессорских или чиновничьих кабинетов, а в непосредственной практике народного правотворчества.
   Противники коммунистов пытаются изобразить советское избирательное право первых лет революции как выдумку большевиков, навязанную в корыстных целях народу. В действительности основные принципы этого права были выработаны самими трудящимися и лишь под руководством Коммунистической партии сформулированы и закреплены в Основном Законе.
   В.И. Ленин писал: «Советы не выдуманы какой-нибудь партией. Вы прекрасно знаете, что не было такой партии, которая могла бы выдумать их. Они вызваны к жизни революцией…» . Это в полной мере относится и к порядку формирования Советов, из которого выросло впоследствии советское избирательное право.
   Говоря о Советах, рожденных еще первой русской революцией, В.И. Ленин отмечал, что они «создавались исключительно революционными слоями населения, они создавались вне всяких законов и норм всецело революционным путем, как продукт самобытного народного творчества, как проявление самодеятельности народа, избавившегося или избавляющегося от старых полицейских пут» . Основные принципы советского избирательного права стали складываться еще до Октября. В.И. Ленин подчеркивал, что эти принципы, которые потом столь усиленно критиковали наши враги, сложились естественно, в практике правотворчества трудящихся масс, притом даже еще в то время, когда в Советах господствовали меньшевики и эсеры .
   Советы 1917 г. использовали опыт, накопленный в 1905 г. Вместе с тем они опирались на опыт всей революционной борьбы пролетариата. Советы, родившиеся в свое время из стачечных комитетов, органов руководства стачкой, естественно, восприняли от последней некоторые важные организационные институты, имеющие отношение к выборам и правовому положению депутатов. Так, депутаты Советов, подобно членам стачечных комитетов, избирались по предприятиям с той только разницей, что в Совете заседали представители не одного, а всех или во всяком случае большинства предприятий города, района. Таким же образом возникли и институт отзыва депутатов, институт депутатской неприкосновенности.
   Уже в ходе создания первых Советов рабочих депутатов стал складываться новый принцип формирования и избирательного корпуса. Советы вообще и Советы депутатов рабочих в особенности выступали как классовый орган и формировались по классовому принципу. Советы рабочих депутатов избирались рабочими и из рабочих. Этому способствовал и сам порядок избрания. Избирательные собрания проходили по предприятиям, естественно, что и избиратели были, как правило, только рабочие. Администрация предприятий, не говоря уже об их владельцах, пренебрегала рабочими собраниями, игнорировала их. Так буржуазия сама себя лишила активного избирательного права.
   Естественно, что тем более она не могла получить пассивного избирательного права при выборах в Советы. Иногда лишение эксплуататоров избирательных прав прямо предусматривалось в актах рабочих органов и организаций. Так, комиссия по организации Шадринского Совета рабочих и солдатских депутатов 7 мая 1917 г. обратилась с призывом производить выборы в Совет, но при этом лишать избирательных прав владельцев предприятий и управляющих .
   Исключая из избирательного корпуса эксплуататоров, рабочие не делали никаких изъятий для представителей своего класса. Советское избирательное право в этом смысле складывалось сразу как всеобщее, хотя и только для трудящихся.
   С самого начала оно не знало полового ценза. Больше того, принимались меры к специальному привлечению женщин в Советы. Так, уже 12 марта 1917 г. исполком Шуйского Совета рабочих и солдатских депутатов постановил произвести дополнительные выборы женщин в Советы . «Инструкция организации Советской власти на местах», разосланная по губерниям в марте 1918 г., указывала, что в сельских сходах участвуют лица обоего пола .
   Не встал вопрос и о национальных, вероисповедных, тем более имущественных цензах. Советское избирательное право первоначально не всегда даже ограничивалось специальным возрастным цензом: сколько бы ни было лет гражданину, если он работает на фабрике или заводе, он имеет и избирательные права. В тех же случаях, когда возрастной ценз устанавливался, он был предельно низким. Та же Комиссия по организации Шадринского Совета установила возрастной ценз в 17 лет .
   Чаще он определялся в 18 лет. Именно так решил съезд Советов латгальских уездов Витебской губернии в декабре 1917 г. Так же решили в Казанской губернии в марте 1918 г.
   Советская власть вообще стремилась привлекать к государственной деятельности молодежь – наиболее активную часть общества.
   «Инструкция организации Советской власти на местах» прямо рекомендует избирать в Советы «не старых граждан» . Эту формулировку восприняло и положение о депутатах, разработанное в Шенкурском уезде Архангельской губернии .
   Советы рабочих депутатов не всегда избирались только рабочими. Часто в выборах участвовали и служащие. Уже первый в стране Совет – Петроградский – с самого начала избирался при участии служащих . Представительство служащих и их активное избирательное право прямо предусматривались постановлением, принятым исполнительной комиссией Московского Совета рабочих депутатов 10 марта 1917 г. Так было и в Шадринске, где служащие имели и активное, и пассивное избирательное право. Поэтому не всегда права В.В. Смирнова, утверждающая, что «организация выборов в городские Советы по производственным предприятиям обусловила круг избирателей, ограничив его рабочими» .
   Впрочем, действительно существовали и Советы, которые лишали служащих избирательных прав, как это делалось, например, в Вологде.
   Сходное положение складывалось и в солдатских Советах. Активные и пассивные избирательные права солдат, конечно, не подвергались никакому сомнению. Здесь не могло быть речи и о возрастном цензе, ибо возраст военнослужащих, конечно, всегда был достаточен для признания за ними избирательных прав.
   Несколько сложнее обстояло дело с офицерами, среди которых многие были выходцами из дворянства. Тем не менее в Советы избирались нередко и офицеры. Были случаи, когда эти органы прямо назывались Советами солдатских и офицерских депутатов, как это имело место, например, в Ростове-Ярославском в марте 1917 г. , в Пензе . В Самаре существовал Совет военных депутатов. 27 марта 1917 г. в него были избраны 221 солдат и 54 офицера. В марте 1917 г. был создан Севастопольский Совет депутатов армии, флота и рабочих, подразделявшийся на Совет рабочих, Совет солдатских и матросских депутатов и Совет офицерских депутатов. В то же время существовал Новоград-Волынский Совет офицерских, солдатских и рабочих депутатов .
   Что касается крестьянских Советов, то здесь первое время классовый принцип преимущественно не выдерживался. Выборы были всеобщими, не исключая и кулачество, сельскую буржуазию. Вот типичный пример. 23 марта 1917 г. совещание крестьянских делегатов Минской губернии с представителями Совета рабочих и солдатских депутатов и общественных организаций решило подготовить крестьянский съезд губернии на основе всеобщих выборов .
   Однако так было не везде. В Латвии, где классовая дифференциация в деревне шла особенно резко, уже с марта 1917 г. стали создаваться Советы безземельных крестьян, противостоящие кулацким организациям.
   Уже накануне Октября в ходе большевизации Советов улучшался и их классовый состав. Трудящиеся изгоняли соглашательские элементы, пролетарское ядро в Советах укреплялось. Этот процесс усилился после Октября и был возглавлен центральными органами Советского государства. Прежде всего было обращено внимание на лишение эксплуататоров пассивного избирательного права.
   Комиссариат по внутренним делам в обращении «Ко всем Советам рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов» 24 декабря 1917 г. указал: «При организации Советов крестьянских депутатов необходимо иметь в виду, чтобы… в них не было места кулакам, торговцам и прочим сторонникам насадителей кабальных отношений» . В «Конспекте о Советской власти как в городах, так и в деревнях», составленном в НКВД и доведенном до сведения делегатов III Всероссийского съезда Советов в качестве неофициальной инструкции, давались уже более развернутые и четкие формулировки: «Право участия в Советах имеют только трудовые элементы, т.е. живущие своим собственным трудом» . Эта идея была закреплена и в Декларации прав трудящегося и эксплуатируемого народа: «…В момент решительной борьбы народа с его эксплуататорами, эксплуататорам не может быть места ни в одном из органов власти» .
   Местная практика пошла еще дальше. Во многих местах эксплуататоров стали лишать и активного избирательного права. Это прямо было предусмотрено инструкцией об организации деятельности волостных и сельских Советов, выработанной исполнительным комитетом Бугурусланского Совета рабочих и солдатских депутатов 29 января 1918 г., инструкцией для выборов членов на уездные съезды Советов Олонецкой губернии, на II Всесибирском съезде Советов и др.
   Лишение буржуазии избирательных прав вызвало шум в лагере оппортунистов. Мартов, выступая на III Всероссийском съезде Советов 12 января 1918 г., высокопарно заявил, «что этой акцией Советская власть разбила зеркало, в котором фактически отражалась воля народа» . Совершенно очевидно, что Мартов грустил не о народе, а о буржуазии. Несколько позже, в начале 1919 г., В.И. Ленин специально отметит, «что лишение избирательных прав части граждан отнюдь не касается в Советской республике, как это бывало в большинстве буржуазно-демократических республик, определенного разряда граждан, пожизненно объявляемых бесправными, а относится только к эксплуататорам, только к тем, кто вопреки основным законам социалистической Советской республики упорствует в отстаивании своего эксплуататорского положения, в сохранении капиталистических отношений» .
   Проблема лишения эксплуататоров избирательных прав имела не только юридический, но и практический, технический аспект. Дело в том, что эксплуататоры, особенно сельские, часто маскировались под трудящихся. Действительно, кулаку, который, используя батраков, сам в то же время работает в своем хозяйстве, нередко удавалось выдать себя за труженика. Поэтому трудящимся приходилось искать специальные формы и методы для практического устранения нетрудовых элементов от выборов. Так, в Ижевской волости при выборах Совета была создана специальная комиссия, в которую вошли четыре представителя от волостного Комитета большевиков. Эта комиссия определила социальную принадлежность граждан и лишила избирательных прав около 200 человек .
   Народное творчество породило и специфического субъекта избирательного права – разного рода организации трудящихся, общественные организации. Эти организации, наряду с гражданами, посылали в Совет определенное, обычно фиксированное число своих представителей. Так, уже в марте 1917 г. Самарский Совет рабочих и солдатских депутатов решил предоставить в Совете специальные места представителям четырех партий (большевикам, меньшевикам, эсерам и бундовцам), а также профессиональным, культурно-просветительным и кооперативным рабочим организациям . Исполнительная комиссия Московского Совета рабочих депутатов 10 марта 1917 г. предоставила наряду с избирателями право посылать своих представителей в Совет партийным, профессиональным организациям, больничным кассам, рабочим кооперативам . Партийное представительство имело место в это время и в Киевском Совете военных депутатов . При этом в Москве представители от партий избирались с совещательным голосом.
   Таким образом, принцип всеобщего для трудящихся избирательного права в Советах начал складываться сразу после Февральской революции и окончательно сложился накануне принятия Конституции РСФСР.
   В это же время складываются и разные нормы представительства от разных социальных групп трудящихся. Первое время для норм представительства была характерна необычная пестрота, даже внутри одной социальной группы и в пределах одного уезда. Вот типичный пример. В Жиздринском уезде Калужской губернии каждая волость установила свои нормы представительства при выборах волостных советских органов: в Роминской волости избиралось по 3-10 депутатов от селения, в Подбужской – 3 депутата от 1000 избирателей, в Будской – 1 от 200, в Яровщинской – по 5 от селения, Пупповской – по 1 депутату от 10 дворов. Такая же картина наблюдалась и в других уездах и губерниях .
   Даже единица измерения, как видим, была везде неодинаковой – селение, количество дворов, населения, избирателей.
   Уже упоминавшееся постановление исполнительной комиссии Московского Совета рабочих депутатов утвердило такие нормы представительства: от предприятий с числом рабочих от 400 до 500 – один депутат; более крупные посылают по одному депутату от каждых 500 рабочих, но не более трех от одного предприятия, менее крупные объединяются для избрания своего представителя. Партийные организации большевиков, меньшевиков, эсеров должны были посылать по пять делегатов, Бунд – трех, социал-демократы Польши и Литвы – одного.
   Профсоюзы посылали представителей в зависимости от числа членов Союза, то же – больничные кассы, рабочие кооперативы.
   В Самаре в это время избирали в Совет по одному депутату от 100 рабочих, по четыре представителя от каждой из социалистических партий, по одному – от других общественных организаций трудящихся. В Рославле (Смоленская губ.) в Совет избирали по одному депутату от каждой сотни рабочих и от каждой роты солдат .
   С течением времени и особенно после Октября принимаются меры к определенной унификации норм представительства. Так, в марте 1918 г. была издана упоминавшаяся инструкция об избрании волостных Советов, где устанавливалась норма – 1 депутат от 200 человек взрослого населения . Однако до конца и повсеместно унификация норм представительства проведена не была вплоть до принятия Конституции. Вместе с тем важно отметить определенные особенности, которые выработались на практике. Основная из них состоит в том, что советское избирательное право складывалось как неравное.
   Прежде всего это касалось различий между рабочими и крестьянами, точнее – между городским и сельским населением при избрании губернских, областных и всероссийских советских органов. Такое различие сложилось в силу того, что до января 1918 г. существовали две системы Советов – рабоче-солдатская и крестьянская, каждая со своими нормами представительства. При слиянии этих систем выработавшиеся нормы представительства автоматически сохранились. Разница в нормах оказалась в пользу рабочих, прежде всего уже потому, что крестьян в России было в несколько раз больше, а съезды Советов объединялись на паритетных началах. Естественно, что при примерно равном количестве делегатов от рабочих и крестьян удельный вес голоса крестьянина оказывался несколько раз ниже. Организационный комитет по созыву I съезда Советов крестьянских депутатов установил норму представительства – один делегат от 150 тыс. сельского населения. Всероссийское совещание Советов установило норму представительства на I съезд Советов рабочих и солдатских депутатов – один делегат на 25 тыс. избирателей.
   Неравенство представительства городского и сельского населения вытекало также из того, что городские Советы посылали своих делегатов на вышестоящие съезды непосредственно, а сельские – опосредованно, через уездные, губернские, областные съезды. Неравенство существовало не только между городскими и сельскими избирателями, но и внутри этих категорий.
   В городе оно вытекало из того положения, что наряду с гражданами в выборах участвовали и их организации – партийные, профессиональные и др. При этом один и тот же человек мог иметь два, три и больше голосов (как член рабочего коллектива, член той или иной партии, профсоюза, кооператива и т.п.). В городах неравенство избирателей иногда вытекало и из того, что местные Советы устанавливали разные нормы представительства для различных категорий трудящихся (например, для рабочих и служащих, для рабочих и солдат, для рабочих и неорганизованного населения). Отношение к служащим было различным в разных местах и в разное время. Иногда они голосовали вместе с рабочими и никак не выделялись. Иногда нормы представительства от них устанавливались более низкие, чем для рабочих, иногда – и более высокие.
   Неравенство среди сельских избирателей могло вытекать из пестроты норм представительства, устанавливаемых самими местными Советами. На низовом звене – сельском сходе – все избиратели были равны, но уже в уезде, где сходились представители разных волостей, избранные по-разному, такое равенство, естественно, нарушалось.
   Практика деятельности Советов выработала и соответствующий порядок выборов. Первое время она знала и прямые, и многостепенные выборы. Первые Советы, разумеется, избирались только прямым голосованием, ибо это были Советы отдельных населенных пунктов. Для городов и селений такой порядок сохранился и в дальнейшем, но прямое голосование применялось и при выборах вышестоящих советских органов. Съезд Советов латгальских уездов Витебской губернии, проходивший в декабре 1917 г., постановил созвать следующий съезд Советов Латгалии на основе прямых выборов . В октябре 1917 г. Чебоксарский уездный Совет крестьянских депутатов было решено образовать путем прямых выборов . Упоминавшаяся «Инструкция организации Советской власти на местах» рекомендовала избирать волостные Советы прямым голосованием.
   Наряду с этим усложнение системы Советов, создание съездов Советов, особенно губернских и всероссийских, приводит к появлению многостепенности выборов. Поскольку на любом съезде Советов представлены не непосредственно избиратели, а соответствующие Советы (или съезды Советов), то здесь уже имеют место, по крайней мере, двухстепенные выборы: граждане избирают Совет, а Совет посылает своих делегатов на съезд Советов – уездный, губернский, всероссийский. По мере формирования вышестоящих советских органов, которое шло снизу вверх, количество ступеней на избирательной лестнице увеличивается: сельский или волостной Совет, уездный съезд Советов, губернский, а затем Всероссийский съезды Советов.
   Однако полной стройности эта система не имела до самой Конституции. Количество ступеней не было унифицировано, часто бывало, что на всероссийских и губернских съездах Советов были представлены одновременно советские органы разного порядка. Так, на II Всероссийском съезде Советов кроме губернских и областных съездов Советов были непосредственно представлены городские и поселковые Советы, уездные, окружные и районные советские органы .
   Наряду с прямыми и многостепенными имели место и элементы косвенных выборов, т.е. выборы через уполномоченных, выборщиков. Например, рабочие-табачники Петрограда в марте 1917 г. избрали своих депутатов в Петросовет не непосредственно, а на собрании представителей восьми фабрик . Так бывало и на селе, когда волостные Советы избирались на волостном сходе, состоявшем из представителей сельских обществ, а не из всех избирателей волости.
   Столь же пестро складывался и порядок голосования. Применялось и тайное, и открытое голосование, причем порой оба эти порядка имели место в пределах одного уезда. Скажем, в Холмыщенской волости Жиздринского уезда (Калужская губерния) голосование проводилось тайно, а в Песочинской волости того же уезда – открыто. Впрочем, В.В. Гришаев утверждает, что после Октября сельские Советы избирались преимущественно открытым голосованием .
   Открытое голосование предопределяло и форму организации выборов. Такой формой могло быть и было на практике только избирательное собрание. Эти собрания были разнообразными.
   Первое время, еще в ходе Февральской революции, Советы нередко избирались прямо на митингах. Так, например, было в Чиатурах (Тифлисская губ.), где 11 марта 1917 г. Совет рабочих депутатов был избран на десятитысячном митинге .
   Со временем выборы стали обычно проводиться на собраниях рабочих коллективов. Впрочем, так было и с самого начала. На собраниях рабочих избирались депутаты первого в стране Петроградского Совета . Так же было и в Москве, и во многих других городах.
   Иногда даже не собиралось специальное избирательное собрание. Вопрос о выборах в Совет ставился лишь одним из пунктов повестки дня рабочего собрания.
   Кроме собрания коллективов предприятий депутаты Советов избирались и на партийных, профсоюзных, кооперативных и тому подобных собраниях.
   В деревнях выборы проходили на сходах – сельских или волостных .
   Обычно голосовали поднятием рук. Но Джон Рид описывает и такой красочный способ голосования, правда, не на выборах, но в поддержку Советской власти: «Всем, кто за эту резолюцию, предложили отойти направо, всем, кто против, – налево. Сначала был момент сомнения и как бы выжидания, но затем толпа стала все быстрее и быстрее перекатываться влево. Сотни дюжих солдат с топотом двигались по грязному, еле освещенному полу, натыкаясь друг на друга: Около нас осталось не больше 50 человек. Они упрямо стояли за резолюцию, а когда под высокими сводами манежа загремел восторженный клич победы, они повернулись и быстро вышли из здания» .
   Наряду с открытым нередко применялось и тайное голосование. Съезд Советов рабочих, солдатских, крестьянских и батрацких депутатов латгальских уездов Витебской губернии в декабре 1917 г. постановил созвать следующий съезд на основе тайного голосования . «Закрытое» голосование предлагалось и Положением о выборах в сельские, волостные и губернские Советы крестьянских депутатов, применявшимся в Казанской губернии в начале 1918 г. Оно допускалось альтернативно также «Инструкцией организации Советской власти на местах». В Петрограде тайное голосование применялось широко. Так было и в других местах.
   Тайное голосование могло проводиться записками или шарами. В Олонецкой губернии делегатов уездных Советов избирали записками. «Инструкция организации Советской власти на местах» допускала голосование и записками, и шарами.
   Все это многообразие местной практики и должна была учесть и обобщить Конституционная комиссия ВЦИК при работе над проектом Основного Закона. Ей не пришлось придумывать чего-то принципиально нового. Требовалось выявить основные тенденции, отбросить случайное и несущественное, отобрать все лучшее, способствующее укреплению государства диктатуры пролетариата.
6. Конституционное закрепление основных принципов избирательного права
   Необходимость раздела об избирательном праве в Конституции была очевидна с самого начала. Уже на первом заседании Конституционной комиссии ВЦИК об этом говорил Магеровский . Левые эсеры поспешили набросать и свой вариант норм избирательного права, заключенный в шрейдеровском «Учреждении Советов». Эти нормы занимают в проекте основное место.
   «Учреждение Советов» не могло не считаться с твердо установившимся на практике классовым принципом избрания Советов, с лишением эксплуататоров избирательных прав. Поэтому в нем записано, что «Советы избираются трудовыми классами населения» . В специальных статьях дается перечень лишенцев. Сюда относится прежде всего буржуазия (хозяева промышленных, торговых, финансовых и иных предприятий). Мелкие торговцы, не применяющие наемного труда, избирательным правом пользовались. Лишались избирательных прав также лица, владеющие землей в размерах, превышающих среднюю губернскую норму. Как видим, левые эсеры не хотят лишать кулаков избирательных прав, они лишь выступают против наиболее крупных из них. В то же время в вопросе о лишенцах «Учреждение Советов» делает явный левацкий перегиб. Оно хочет лишить избирательных прав даже трудящихся, если только те не входят «в трудовые, профессиональные классовые объединения» . Если учесть, что в то время отнюдь не все рабочие были членами профсоюзов или иных объединений, такая норма могла лишать избирательных прав большую часть трудящихся.
   Если это не простая опечатка в документе, то «Учреждение», лишая все названные категории населения активного избирательного права, не лишало их вместе с тем пассивного.
   Проект выступал против множественного вотума: каждый избиратель должен иметь лишь один голос .
   Если левые эсеры согласны лишить избирательных прав буржуазию, притом только городскую, то дальше этого признание ими классового принципа не идет. Согласиться с гегемонией, а тем более с диктатурой пролетариата они не могут. Это ясно видно из той куриальной системы выборов, которую они предлагают.
   Для выборов в волостные Советы – важнейшее звено в избирательной системе – должны быть составлены раздельные списки по социальным группам: лиц, занимающихся сельским хозяйством, рабочих промышленных предприятий, ремесленников и торговцев и т.д. Количество мест в Совете должно быть пропорционально количеству избирателей в каждом списке. Таким образом, проект делает шаг назад от того уже четко сложившегося на практике положения, что рабочий класс имеет преимущество на выборах.
   Отходит от сложившейся практики «Учреждение Советов» и в определении порядка голосования. Оно предлагает индивидуальное голосование (не на собрании, а просто перед избирательной комиссией) и навязывает в качестве единственного тайное голосование.
   В «Учреждении» фиксируется многостепенность (вернее – двухстепенность) выборов: избиратели голосуют за волостные и городские Советы, а те посылают делегатов в уездные и губернские Советы.
   М.А. Рейснер ни в своем докладе, ни в проекте резолюции не касается специально вопросов избирательного права. Можно лишь догадываться об основных идеях докладчика на этот счет.
   М.А. Рейснеру свойственно противопоставление интересов личности интересам социальной группы, к которой эта личность принадлежит, во всяком случае отделение одних от других. При этом Рейснер полагает, что власть должна пренебрегать первыми и учитывать только вторые.
   Исходя из этого он абсолютизирует сложившееся на практике представительство общественных организаций и умалчивает об индивидуальном избирательном праве каждого рабочего и крестьянина. Совет коммуны должен образовываться, по Рейснеру, «из выборных представителей, входящих в состав коммунальной федерации хозяйственно-общественных союзов и соединений» . Совет провинции образуется из представителей Советов коммун и опять же «представителей важнейших хозяйственно-общественных союзов, соединений и установлений провинции». Аналогично формируется и областной съезд Советов.
   Как видим, М.А. Рейснер взял из сложившейся практики отнюдь не лучший ее институт – подмену индивидуального избирателя коллективным, ведущую к множественному вотуму. Такая система влечет за собой избирательное неравноправие трудящихся и в то же время не гарантирует преимуществ для рабочего класса, не обеспечивает диктатуру пролетариата. В этом отношении М.А. Рейснер идет дальше Шрейдера, лишающего избирательных прав трудящихся, не состоящих в объединениях.
   Конечно, М.А. Рейснер исходит из наличия избирательных прав только у трудящихся. Он проводит также идею последовательной многостепенности выборов, хотя, как видим, и не без некоторых исключений для организаций провинциального и областного масштаба.
   О порядке выборов, голосования в проекте М.А. Рейснера не говорится.
   В том же духе, но с еще большими крайностями составлен проект П.П. Ренгартена. Он тоже исходит из предоставления избирательных прав только трудящимся, но дальше этого не идет. Трудящиеся посылают в органы власти своих представителей в зависимости лишь от количества членов в надлежащей профессиональной организации («федерации») . Крестьянство, очевидно, обладало бы в этих условиях большим численным превосходством.
   Как и у Рейснера, субъектами избирательного права являются не граждане, а их профессиональные организации. Они избирают своих представителей в верховный законодательный орган и в губернские собрания. Причем порядок выборов государство не интересует. Требуется лишь избрать определенное число делегатов (в Верховный союзный конгресс – одного от 100 000 членов профессиональной федерации).
   Выборы, соответственно, предполагаются прямые и в центральный, и в местные органы.
   В обширном проекте Конституции, разработанном максималистами, вопросам избирательного права, решаемым попутно, уделяется мало места.
   Проект исходит также из лишения избирательных прав «всех эксплуататоров, общественных паразитов и врагов трудовой республики» , подчеркивая временность этой меры. Преимущества для пролетариата не предусматриваются. В отличие от других проектов упоминается о пропорциональном представительстве для ограждения прав меньшинства без раскрытия сущности этого меньшинства и порядка его представительства.
   Выборы в принципе мыслятся как будто равными, но и здесь предусмотрено представительство коллективных избирателей – профессиональных, кооперативных, культурных, политических организаций, правда, не в такой мере, как в других проектах.
   Предполагается принцип многостепенности выборов, о порядке голосования не говорится.
   Все перечисленные проекты не имели, как известно, практического значения. Но они важны для характеристики взглядов членов Конституционной комиссии, принимавших довольно активное участие в ее работе.
   В плане Конституции, составленном Стекловым, для избирательного права выделяется специальная глава или раздел .
   Практически над статьями об избирательном праве работала третья подкомиссия Конституционной комиссии в составе Бердникова, Г.С. Гурвича и Лациса, подготовившая проект раздела «О Российских Совдепах». В этом разделе избирательному праву посвящена целиком глава первая. Кроме того, отдельные нормы избирательного права содержатся и в следующих главах раздела.
   Проект исходит из принципа всеобщего для трудящихся избирательного права. Соответственно лишаются избирательных прав эксплуататоры, лица, живущие на нетрудовой доход, и т.п. К трудящимся, однако, применяется требование быть членом профсоюза, в том числе и для крестьян. В этом отношении авторы проекта не ушли далеко от шрейдеровского «Учреждения Советов».
   Подобно проекту максималистов раздел допускает представительство не только индивидуальных, но и коллективных избирателей – политических, профессиональных, кооперативных организаций. Здесь, очевидно, чувствуется рука члена подкомиссии Бердникова. Впрочем, такой порядок существовал, как помним, в это время на практике.
   Нормы представительства для городского и сельского населения в уездные, губернские, областные, всероссийские советские органы предусматриваются одинаковые, т.е. преимуществ для рабочего класса нет. Однако принимаются меры для ограничения представительства служащих, ремесленников и интеллигенции. Предполагается для этого введение куриальной системы с раздельным голосованием в первой курии – рабочих и крестьян, во второй – трех названных групп населения .
   Проект исходит из принципа многостепенности выборов. Порядок голосования не регламентируется.
   Активное и пассивное избирательное право совпадают.
   Статьи проекта об избирательном праве обсуждались Конституционной комиссией в середине июня. При обсуждении главы первой раздела «О Российских Совдепах» стенограммы и протокола не велось, поэтому мы не знаем, как проходили прения. Частично вопросы избирательного права затрагивались на заседании 19 июня, посвященном обсуждению следующих глав раздела .
   Здесь подвергся критике принцип представительства общественных организаций в советских органах. Его, естественно, защищал Бердников, притом довольно оригинально. По мнению оратора, масса делегатов съезда Советов, избранная непосредственно от населения, «чрезвычайно сера» и «неспособна к деловой работе», только представители партий, профсоюзов, кооперативов могут внести на съезд элемент сознательности и организованности . Это типичное для народников противопоставление героя и толпы.
   Бердникову возразил Аванесов, справедливо отметивший, что введение представительства общественных организаций неизбежно приводит к двойному и тройному вотуму, а это представляется несправедливым, хотя такое положение и существует на практике. Мнение Аванесова было принято комиссией .
   Подвергся обсуждению также вопрос о многостепенности выборов, не сам принцип – он не вызывал сомнений, а его практическое наполнение.
   В проекте принцип многостепенности проводится довольно последовательно, хотя и своеобразно. Представительство предполагалось не от соседних по рангу советских органов, а как бы через ступеньку: так, уездные органы должны были формироваться не волостными, а сельскими, губернские – соответственно волостными, областные и всероссийские – уездными .
   Возникло предложение, чтобы губернские съезды Советов формировались не только волостными, но и уездными съездами Советов. Было решено, по настоянию Я.М. Свердлова, ввести альтернативную формулировку о представительстве от волостных съездов или уездного в том случае, если последний происходит непосредственно перед губернским.
   В заседании 19 июня были затронуты также вопросы об основе для расчета нормы представительства – по гражданам или избирателям и о равенстве сельских и городских избирателей .
   Комиссия ВЦИК исправила основные недостатки проекта третьей подкомиссии, остальные погрешности и упущения были устранены позже .
   В принятом съездом Советов тексте Конституции избирательному праву посвящен целый раздел, состоящий из трех глав. Кроме того, вопросы избирательного права затрагиваются и в других главах.
   Основной Закон закрепил принцип всеобщего для трудящихся избирательного права (глава тринадцатая). Статья 64 подчеркивает отсутствие для трудящихся таких цензов, как вероисповедание, национальность, оседлость и т.п. Устанавливается для них лишь один, естественный ценз – возрастной, притом очень низкий – 18 лет. Больше того, закон разрешает понижать и эту возрастную норму. Очень широко трактуется и отсутствие национального ценза. В развитие ст. 20 специально подчеркивается, что избирательными правами пользуются не только граждане РСФСР, но и трудящиеся иностранцы.
   Конституция конкретизирует понятие «трудящийся», давая точный перечень граждан, которые обладают избирательными правами. Сюда относятся рабочие и служащие всех видов и категорий, крестьяне, не пользующиеся наемным трудом с целью извлечения прибыли, военнослужащие, трудящиеся, потерявшие трудоспособность.
   Статья 65 специально посвящена перечислению категорий граждан, лишенных избирательных прав. Сюда прежде всего относятся нетрудовые элементы: лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли, лица, живущие на нетрудовой доход (проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.), частные торговцы, торговые и коммерческие посредники, духовенство. Кроме того, лишается избирательных прав категория граждан не в связи с их нынешней социальной принадлежностью, а по причине дореволюционной неблаговидной деятельности – служащие полиции, жандармерии и охранки, члены царской фамилии. Наконец, упоминаются обычные для всех государств лишенцы – умалишенные и преступники.
   Следует подчеркнуть подвижность первой категории лишенцев, тенденцию к ее неуклонному сокращению. Действительно, национализация земли и промышленности лишала возможности бывших помещиков и капиталистов эксплуатировать чужой труд и извлекать прибыль, заставляла их заниматься общественно полезным трудом, превращала тем самым из эксплуататоров в трудящихся. Национализация банков, упразднение акционерных компаний и т.п. ликвидировали обширную ранее категорию рантье. Неуклонное сокращение частной торговли заставляло и торговцев переходить на другие рельсы. Одним словом, сама жизнь, советская действительность, переход от капитализма к социализму заставили нетрудовые элементы в той или иной мере становиться трудящимися, а тем самым и приобретать избирательные права.
   В.И. Ленин отмечал, что лишение эксплуататоров избирательных прав специфично для России, оно не обязательно для других социалистических государств, где может сложиться другая обстановка классовой борьбы, более спокойная.
   Вместе с тем лишение буржуазии избирательных прав нельзя рассматривать как ограничение демократии. Как раз наоборот, это важное средство обеспечения пролетарской демократии .
   Наконец, следует подчеркнуть временность самого принципа лишения избирательных прав буржуазии. Программа РКП(б) отмечала, «что лишение политических прав и какие бы то ни было ограничения свободы необходимы исключительно в качестве временных мер борьбы с попытками эксплуататоров отстоять или восстановить свои привилегии. По мере того, как будет исчезать объективная возможность эксплуатации человека человеком, будет исчезать и необходимость в этих временных мерах, и партия будет стремиться к их сужению и к полной их отмене» .
   В Конституции четко закреплен принцип неравенства избирательных прав для городского и сельского населения. Он зафиксирован, правда, не в общей норме, а применительно к выборам отдельных звеньев государственного механизма.
   Так, Всероссийский съезд Советов составляется из представителей городских Советов по расчету 1 депутат на 25 000 избирателей и представителей губернских съездов Советов по расчету 1 депутат на 125 000 жителей (ст. 25). Примерно так же строится представительство и на областные, губернские, уездные съезды Советов (ст. 53). Как видим, представительство от городского населения, преимущественно рабочих, в несколько раз превышает представительство от крестьян. Закон применяет разные единицы измерения: в городах счет идет по избирателям, на селе – по жителям, более широкой категории граждан. Поэтому на практике преимущество рабочих перед крестьянами выражалось примерно в соотношении 1 : 3. До Конституции это преимущество было даже больше. Тогда, как уже говорилось, по норме, установленной еще эсеровским руководством крестьянских Советов, на всероссийские съезды одного делегата посылали от 150 000 человек сельского населения.
   Конституция не проводит иных социальных различий – для рабочих и служащих, военнослужащих, различных категорий рабочего класса, интеллигенции. Для них избирательное право в рамках категории городских избирателей мыслится как вполне равное. Соответственно сельскохозяйственные рабочие, сельская интеллигенция, разные категории трудового крестьянства имеют вполне равные права в своем разряде сельских избирателей.
   Даже буржуазные авторы не могут отрицать справедливости неполного равенства избирательных прав городского и сельского населения тогдашней России. Мейер пишет: «Нормы представительства рабочих и крестьян были определены таким образом, чтобы уравновесить численное превосходство крестьян» . Это, как мы знаем, не единственная причина, но и в ее объективности сомневаться не приходится. В условиях громадного численного превосходства сельского населения крестьянской России государство не могло не предоставить некоторые преимущества рабочему классу, чтобы гарантировать диктатуру пролетариата.
   Разница в единице измерения – избиратели в городах и жители в сельской местности – вытекала из технических причин. Дело в том, что в городе легко определить число избирателей – оно равно в принципе числу работающих на предприятиях и т.п. В деревне же статистика в это время не могла дать сведений даже о возрастном составе населения, не говоря уже о социальном. Здесь поэтому легче было считать по населению. Такое различие не имело принципиального значения, не нарушало равноправия избирателей, внутри групп горожан и сельских жителей, ибо процент избирателей по отношению ко всему населению в разных губерниях был примерно одинаков. Этот момент затрагивался Конституционной комиссией 19 июня 1918 г.
   Конституция закрепила принцип многостепенности выборов. Прямые выборы производятся только в органы власти населенных пунктов – городов и селений. Уже в волостные органы непосредственное представительство граждан исключается. Волостные съезды Советов составляются из представителей всех сельских Советов волости из расчета один депутат на каждые 10 членов Совета (ст. 53). Здесь, таким образом, выборы двухстепенные.
   Уездные и районные съезды Советов формируются также сельскими Советами, т.е. здесь выборы тоже двухстепенные. Но норма представительства исчисляется не по числу членов Совета, а по количеству жителей на территории сельсовета. В уездных съездах Советов могут участвовать и представители Советов небольших городов.
   Двухстепенные выборы в принципе установлены и для губернских съездов Советов. Но здесь допустима уже и третья ступень: если уездный съезд Советов собирается непосредственно перед губернским, то выборы на последний производятся на уездном съезде.
   Не менее трех ступенек нужно пройти на выборах областных съездов Советов. Они составляются в принципе из представителей городских Советов и уездных съездов Советов, но если непосредственно перед областным съездом происходит губернский, то делегаты избираются на последнем.
   Аналогично производятся выборы и на Всероссийский съезд Советов: в принципе от городов и губерний, но с допущением представительства непосредственно от уездов или, наоборот, от областей (ст. 25). То есть здесь для сельского населения выборы не менее чем четырехстепенные. Для городских избирателей выборы на все съезды Советов двухстепенные.
   Следует подчеркнуть, что для многостепенных выборов характерно избрание депутатов депутатами. То есть здесь нет категории специальных выборщиков, как это было в царском избирательном праве, единственная задача которых – избрать представительный орган или даже следующую коллегию выборщиков. Депутаты всех съездов Советов избираются депутатами нижестоящей ступени Советов, функции которых отнюдь не сводятся только к выборам, ибо депутат – это полномочный вершитель всех государственных дел.
   Система многостепенных выборов, как мы знаем, была продуктом народного творчества и сложилась еще до Октября. Она имела своим историческим предшественником и образцом систему выборов в партийные органы. В условиях революции она была более простой и доступной для трудящихся даже с технической стороны, не требуя громоздкого избирательного аппарата, неизбежного при прямых выборах. В послереволюционные годы многостепенные выборы выполняли и специфическую задачу – они служили своеобразным фильтром, препятствующим проникновению чуждых элементов в высшие органы государства. Об этом прямо говорилось в Конституционной комиссии ВЦИК . Не случайно больше ступенек сделано для сельских избирателей, ибо здесь опасность проникновения кулаков была весьма велика. Известно, что как раз в первой половине 1918 г. сельские и волостные органы Советов во многих местах находились в руках кулачества.
   Конституция не фиксирует строгого порядка выборов и голосования, оставляя его на усмотрение местных Советов и ВЦИК (ст. 70). Однако некоторые основные положения можно увидеть и в тексте Основного Закона. Закон исходит из производственно-территориального принципа, сложившегося на практике.
   Первичной ячейкой на выборах является избирательное собрание, как это видно из ст. 68. В качестве такового выступало обычно собрание рабочих и служащих того или иного предприятия, т.е. первичная ячейка была тесно связана с производством. В деревнях выборы проходили на сельских сходах, которые тоже в большой мере были производственной единицей.
   Следующие ступени выборов были связаны уже с определенной территорией, соответствующей административному делению страны (город, волость, уезд и т.д.). Никаких специальных избирательных округов не создавалось.
   Такая система, очень простая по организации и очень дешевая, позволяла вместе с тем избирать депутата, хорошо известного избирателям, часто выдвигаемого из их среды.
   Выборы проводились в дни, устанавливаемые местными Советами (ст. 66). Единого для всей страны, даже для губернии, а порой и уезда дня выборов не устанавливалось, никакой, по сути дела, избирательной кампании не проводилось.
   Конституция не определяла порядок голосования, оставляя его, как и другие вопросы производства выборов, на усмотрение местных Советов. Голосование, следовательно, могло быть как тайным, так и открытым. На практике и после принятия Конституции применялись оба порядка голосования. Вот выдержка из положения о выборах в Ташкентский Совет, действовавшего в 1920 г.: «вопрос о том, каким голосованием (тайной подачей голосов или открыто) производить выборы, решается большинством голосов собрания» .
   Подобно всем демократическим свободам, активное и пассивное избирательное право обеспечено соответствующими гарантиями. Кроме материальных гарантий, основой которых является диктатура пролетариата, закон предусматривает и специфические процессуальные гарантии правильности производства выборов.
   Одной из них является создание специальных избирательных комиссий и присутствие на выборах представителя местного Совета. Впрочем, допускалось производство выборов и при отсутствии представителя Совета и избирательной комиссии. В этом случае их функции выполнял председатель избирательного собрания (ст. 68).
   Другой гарантией является широкая гласность выборов, особенно в тех случаях, когда они производятся открытым голосованием. Она исключает всякую возможность фальсификации выборов.
   Гарантируется закрепление воли избирателей и надлежащим документированием. О ходе и результате выборов составляется протокол (ст. 69). Гарантиям законности выборов посвящена также специальная глава – пятнадцатая – Конституции, трактующая преимущественно о проверке и отмене выборов.
   Конституция закрепила и принцип права отзыва депутатов Советов. Ленин называл право отзыва демократическим правом, позволяющим народу наиболее полно осуществить свою волю .
   Этот принцип родился также еще до Октября. Уже в «Проекте Наказа при выборах делегатов в Совет рабочих и солдатских депутатов», опубликованном в «Правде» 7 мая 1917 г., говорилось о праве отзыва. Оно и фактически осуществлялось в это время для изгнания из Советов соглашателей и замены их большевиками. Именно так поступили рабочие Сестрорецкого оружейного завода, завода Барановского, фабрики «Скороход» .
   После Октября необходимость в законодательном закреплении права отзыва возникла в связи с выборами в Учредительное собрание. 19 ноября 1917 г. В.И. Ленин написал проект Декрета о праве отзыва, а 21 ноября сделал о нем доклад на заседании ВЦИК. В этом же заседании проект был и принят. Декрет имел своей главной целью отозвание из Учредительного собрания правых депутатов, но формулировка закона была более широкой. Она допускала отзыв депутатов и назначение перевыборов «во все городские, земские и вообще во всякие представительные учреждения…» . Вслед за тем ВЦИК опубликовал обращение к Советам, армейским и фронтовым комитетам с предложением отзывать и переизбирать членов Учредительного собрания, не являющихся выразителями воли народа.
   Декрет о праве отзыва начал проводиться в жизнь. 14 декабря Костромской губернский Совет крестьянских депутатов признал необходимым переизбрать тех членов Учредительного собрания, которые не выражают воли народа .
   18 декабря общее собрание рабочих и служащих станции Орша-товарная выразило недоверие эсеру Авксентьеву, избранному в Учредительное собрание от Могилевской губернии, и потребовало его переизбрания. 30 декабря было опубликовано решение Смоленского Совета рабочих, солдатских и крестьянских депутатов об отзыве трех депутатов Учредительного собрания (правых эсеров), избранных от губернии, и о замене их другими кандидатами, стоящими на платформе ВЦИК.
   Действие декрета не ограничивалось, однако, Учредительным собранием. Он применялся также к Советам. Правда, здесь декрет не был столь актуальным ввиду частых – через два-три месяца – перевыборов Советов. Избиратели не успевали составить отрицательное представление о том или ином депутате, а если успевали, то можно было его переизбрать в ходе очередных выборов, проходивших достаточно часто . Тем не менее мы встречаем в инструкциях о выборах Советов подтверждение этого принципа.
   Статья 78 Конституции, закрепившая право отзыва, говорит об отзыве депутата из Совета. Со съездов Советов отозвать делегата практически невозможно.
   Принципы избирательного права, закрепленные Основным Законом РСФСР, были восприняты конституциями других советских социалистических республик, а также и некоторыми зарубежными странами. Они существовали в основном до победы социализма в нашей стране, когда советская демократия вступила в новый, более высокий этап своего развития.
   ЗАКЛЮЧЕНИЕ
   Конституция РСФСР 1918 г. явилась первой Советской Конституцией, первой в истории человечества Конституцией социалистического государства.
   Она закрепила основные принципы советской демократии, организации государственного единства, демократическую структуру государственного механизма, наиболее демократичную для своего времени избирательную систему.
   Конституция Советской России была вместе с тем законом переходного от капитализма к социализму периода, законом первого этапа истории Советского государства, государства диктатуры пролетариата. Она отмечала наличие эксплуататоров в нашей стране и ставила задачу их беспощадного подавления, уничтожения всякой эксплуатации человека человеком, установление социалистической организации общества. Авторы Конституции заглядывали и дальше – они рассчитывали и на перспективу полного устранения деления общества на классы и победы социализма во всех странах (ст. 3).
   Характер Конституции как закона эпохи диктатуры пролетариата проявляется в особенностях закрепленной в ней демократии – демократии для большинства и против меньшинства, в объеме демократических прав и свобод, в особенностях обязанностей советских граждан. Он проявляется также в специфике конструкции государственного механизма, в избирательном праве.
   Российская Конституция послужила образцом для основных законов других социалистических государств, возникших в первые годы после Октября, – независимых и автономных советских республик. Конечно, в них отражались и свои специфические особенности, но основа была общей. В какой-то мере Конституция 1918 г. повлияла и на первый Основной Закон СССР. Принципы построения высших органов власти, идея федерализма явно указывают на связь и преемственность этих законов.
   Конституция РСФСР имела громадное международное значение. Некоторые ее положения и принципы были восприняты конституциями государств переходного характера, прежде всего Хорезмской и особенно Бухарской Народных Советских Республик. Сама идея Советов, структура государственного механизма, избирательное право сильно напоминают предусмотренные Конституцией РСФСР институты. Особенно близка к российской даже по структуре Конституция БНСР 1921 г.
   Принципы избирательной системы, предусмотренные Конституцией РСФСР, нашли свое отражение во временной Конституции и в положении о выборах в Советы в советских районах Китая в начале 30-х годов .
   В.И. Ленин отмечал громадное революционизирующее значение Советской Конституции для трудящихся капиталистических стран, в особенности для войск интервентов, солдаты которых не хотели воевать против страны социализма, имеющей такой Основной Закон. Для рабочих и крестьян капиталистических стран наша Конституция была программой, за осуществление которой надо было и стоило бороться. Это отчетливо представляли себе авторы проекта Конституции. М.А. Рейснер, выступая 12 апреля 1918 г. на заседании Комиссии ВЦИК, говорил: «Мы делаем дело большое не только для России, наша конституция есть вместе с тем и дело для европейского пролетариата: Он будет смотреть на нашу конституцию, как на своего рода программу своих действий» .
   С влиянием Советской Конституции на трудящихся вынуждена была считаться и буржуазия. Во многих буржуазных конституциях того времени мы видим несомненные сдвиги – снижался возрастной ценз, особенно для активного избирательного права, предоставлялись избирательные права женщинам (Ваймарская Конституция 1919 г., Конституция Чешско-Словацкой Республики 1920 г., Конституция Польской Республики 1921 г. и др.).
   Конституция РСФСР 1918 г. действовала недолго – всего семь лет. В 1925 г. она была заменена новым Основным Законом Российской Федерации. Но эти семь лет составляют целую эпоху в истории Советского государства, эпоху борьбы за его существование и развитие, труднейшие годы гражданской войны и послевоенного восстановления хозяйства.
   Конституция 1918 г. шла по непроторенному пути, следующие Основные законы создавать было намного легче. Короткая история первой Советской Конституции оставила неизгладимый след в большой и сложной истории советского государства и права, во всемирной истории.