Авакьян С.А. Конституция России природа, эволюция, современность

АВАКЬЯН С.А. КОНСТИТУЦИЯ РОССИИ: ПРИРОДА, ЭВОЛЮЦИЯ, СОВРЕМЕННОСТЬ
(Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. – «Сашко», 2000 г.)

ГЛАВА 1. ОСНОВЫ УЧЕНИЯ О КОНСТИТУЦИИ
1.1. Общие положения
Под конституцией понимается основной закон государства, выражающий волю и интересы народа в целом либо отдельных социальных слоев (групп) общества и закрепляющий в их интересах важнейшие начала общественного строя и государственной организации соответствующей страны.
По форме конституция – всегда документ государства, т.е. это правовой акт, основной закон страны, принимаемый парламентом, специальной конституционной ассамблеей, непосредственно голосованием народа (об этом мы поговорим подробнее чуть позже), имеющий, следовательно, государственно-обязательную, причем высшую силу; т.е. конституция стоит на первом месте в законодательстве страны и содержит исходные начала национальной системы права. А по сути и содержанию конституция – конечно, документ и общества, и государства. Иначе говоря, конституция – политический документ. Главные вопросы ее содержания – о власти, формах собственности, положении личности, устройстве государства. Конституционные нормы являются основополагающими для деятельности государственных органов, политических партий и иных общественных объединений, должностных лиц, граждан данной страны и пребывающих на ее территории иностранцев.
Принятие конституций обусловлено факторами социально-экономического и политического характера. Конституции прежде всего отражают, какие формы собственности и организации экономической деятельности существуют в данном обществе и какое отношение к ним имеют граждане. Конституции закрепляют основные правила жизни людей в обществе и государстве, их важнейшие права, свободы и обязанности. Они фиксируют возможную систему власти в данной стране, назначение государства, его функции и компетенцию, внутреннюю структуру, систему государственных органов, основы местного самоуправления населения.
При характеристике сущности конституций и причин их появления возможно доминирование двух подходов, которые можно назвать классово-политическим и рационалистическим (при очевидной условности этих терминов).
Суть классово-политического подхода состоит в том, что конституции, закрепляя названные выше группы общественных отношений (по предмету конституционного регулирования в данном случае спора нет), выражают соотношение сил в обществе, поделенном на классы. Ф.Лассаль, которого традиционно цитируют в этой связи, говорил: «Конституция является действительным отношением общественных сил страны» . Наиболее ярким на этот счет является высказывание В.И.Ленина: «Сущность конституции в том, что основные законы государства вообще и законы, касающиеся избирательного права в представительные учреждения, их компетенции и пр., выражают действительное соотношение сил в классовой борьбе» . Можно, конечно, спорить с понятием «классы», но нельзя отрицать очевидный факт: в обществе есть различные «слои», «силы», «группы», порой отнюдь не дружественные, а зачастую и открыто противоборствующие; можно не применять понятия «классовая борьба», но что сама борьба существует – факт очевидный. А что она особенно обостряется в связи с принятием конституций, вокруг этого факта, – можно судить не только по своему историческому опыту и примерам из зарубежной практики, но и по событиям вокруг последней Конституции РФ.
Сторонники рационалистического подхода не отрицают социально-политических факторов в появлении конституций, но и не абсолютизируют их. По их мнению, на первом плане находится служебная роль конституции как позитивного документа, закрепляющего государственную организацию и основы статуса личности, упорядочивающего общественные отношения и содействующего их движению вперед. Здесь на первом плане – роль конституции как юридического документа, основного закона государства.
Думается, есть основания учитывать оба подхода при характеристике причин появления и сущности конституций.
С одной стороны, абсолютно очевидно, что зачастую именно общественные катаклизмы, борьба различных сил за власть и итоги этой борьбы имеют в качестве одного из главнейших результатов появление новой конституции. Называть ли это «классовой борьбой» или «борьбой социальных сил» – пусть остается на усмотрение каждого исследователя и читателя. Ясно лишь то, что можно обойтись без вооруженного либо физического столкновения, но без борьбы идей не обходятся даже внутренне достаточно стабильные общества. Вместе с тем это может быть борьба не тех, кто занимает неодинаковые ступени в социальном раскладе сил (например, имущих и неимущих), а тех, кто принадлежит к одному слою, но по-разному видит будущее общества. Порой нет налицо и какого-то ярко выраженного противостояния – например, если общество плавно вступает в очередной этап своего развития, для чего и нужна новая конституция.
С другой стороны, конечно, никак нельзя отрицать конструктивистскую роль конституций. Ведь с появлением основного закона новые отношения, сложившиеся или складывающиеся в обществе, получают фундаментальную государственно-правовую основу. И конституция действительно дает начало новому общественно-политическому укладу жизни, становится обязательной, в том числе и для тех, кто сопротивлялся ее появлению. В соответствии с нею создаются и начинают действовать государственные органы, появляются развивающие конституцию законодательные акты, складывается запрограммированный ею политический режим.
1.2. Функции конституции
С учетом сказанного выше можно охарактеризовать основные функции конституций. При этом следует учитывать, что функции конституции – различные проявления ее назначения. Они отражают роль основного закона в политике, жизни общества и граждан, осуществлении задач государства. Любой конституции – независимо от социальной системы – свойственны следующие функции: учредительная, организаторская, внешнеполитическая, идеологическая, юридическая.
1.2.1. Учредительная функция
Суть этой функции состоит в том, что конституция, появляясь в результате коренных изменений в жизни общества, становится политико-правовой основой его развития на следующем историческом этапе. Слово «учредительная» надо понимать в том смысле, что конституция либо закрепляет то, что уже существует как результат деяний людей, либо создает предпосылки для совсем новых общественных отношений, созревших в обществе, но не могущих возникать, пока не будет для них необходимой правовой базы, которая с принятием конституции и учреждается. Таким образом, учредительные начала конституций могут проявляться и по отношению к общественной (политической) системе в целом, и по отношению к конкретным государственно-правовым институтам и учреждениям.
Сказанное убедительно подтверждает опыт собственной истории. Каждая конституция знаменовала новый этап в социально-политическом развитии и выполняла учредительную функцию, естественно, с позиций тех, кто в то время осуществлял власть.
Так, учредительная функция Конституции РСФСР 1918 г., первых конституций других советских республик состояла в оформлении завоеваний социалистической революции и прежде всего перехода политической власти – по терминологии того времени – в руки рабочего класса и беднейшего крестьянства. В ст. 9 Конституции РСФСР было записано, что ее основная задача заключается «в установлении диктатуры городского и сельского пролетариата в виде мощной Всероссийской Советской власти в целях полного подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и водворения социализма…».
С учетом результатов в строительстве социализма, его экономических основ, в борьбе с противниками как системы в целом, так и того образа социализма, который создавался в стране, учреждения новых советских государств (образование и развитие СССР и союзных республик), их государственных органов далее появлялись соответствующие союзные и республиканские конституции, в целом исходившие из принадлежности власти (диктатуры) рабочему классу и трудящемуся крестьянству. Как будет показано далее, для этих конституций, в том числе Конституции СССР 1936 г. и Конституции РСФСР 1937 г., характерно разительное несоответствие многих учреждаемых конституционно-правовых институтов и политической действительности. Конституции провозглашали власть трудящихся, демократические права и свободы граждан, хотя именно во время появления этих основных законов в стране творились массовое беззаконие и произвол.
И все-таки с формально-правовой стороны и эти Конституции выполняли учредительную функцию: например, фиксируя создание экономического фундамента нового строя в виде системы хозяйства, основанной на ставшей господствующей государственной собственности и примыкавшей к ней кооперативно-колхозной собственности, вводя всеобщее избирательное право, заменяя Съезды Советов непосредственно избираемыми народом Советами депутатов трудящихся, учреждая вместо Съезда Советов СССР и ЦИК СССР новый высший орган государственной власти Союза – Верховный Совет СССР, и т.д.
Учредительную функцию выполняла и Конституция СССР 1977 г., а также построенная в полном соответствии с нею Конституция РСФСР 1978 г. Напомним, что руководство стоявшей в то время у власти Коммунистической партии интенсивно стимулировало исследования по теории власти при социализме. Называть ее «диктатурой рабочих и крестьян» становилось бессмысленно, поскольку уже не было объекта, в отношении которого ранее считали диктатуру необходимой (т.е. врагов или противников строя), да и общество все более консолидировалось – трудящимися были все, особых различий между рабочими, крестьянами и интеллигенцией не было. В итоге родилась теория зрелого, или развитого, социализма. Не вдаваясь в обсуждение вопроса о том, насколько удачна была сама эта теория, – жизнь все расставила на места – отметим родившееся конструктивное воззрение на суть власти. Ее должны осуществлять все слои общества, т.е. рабочие, крестьяне и интеллигенция; государство, следовательно, становится общенародным, а общество образует целостный, не раздираемый внутренними противоречиями организм, единую политическую систему.
В итоге, Конституция СССР 1977 г. сыграла исключительно важную роль в постепенном движении нашей страны в сторону реального народовластия, демократии. Как учредительный документ она юридически закрепила природу Советского государства как общенародного, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны, расширение социальной основы СССР как нерушимого союза всех указанных слоев общества, преобразование органов государственной власти в Советы народных депутатов, рост экономики и превращение ее в единый народнохозяйственный комплекс страны, объединение усилий всех государственных и общественных организаций в рамках политической системы советского общества, в котором руководящей силой является КПСС.
Безусловно, учредительный характер свойствен и Конституции РФ 1993 г., причем в целом и несмотря на то, что ряд включенных в нее конституционных институтов появился ранее, благодаря изменениям и дополнениям предшествующей Конституции РФ 1978 г., неоднократно реформировавшейся (см. об этом ниже). Говоря обобщенно, учредительная роль данного Основного Закона состоит в полном и окончательном оформлении отказа России от социалистического пути развития и ее перехода на рельсы: в политике – к общедемократическим институтам и политическому плюрализму, в экономике – к многообразию форм собственности, включая и частную (т.е. собственности отдельных граждан на средства производства, природные ресурсы, а не только на предметы потребления и обихода), свободной экономической деятельности (предпринимательству) и рыночному хозяйству. Кроме того, учредительная роль данной Конституции заключается и в том, что она закрепила новое соотношение властей на уровне Федерации (за счет резкого увеличения роли Президента РФ), разграничение полномочий между РФ и ее субъектами, а также назначение местного самоуправления в РФ.
1.2.2. Организаторская функция
Данная функция конституции заключается в том, что она не только оформляет достигнутое и ставит новые задачи перед обществом и государством, но и стимулирует политическую активность, нацеливает государственные органы и общественные объединения, всех граждан на деятельность в духе нового основного закона. Иначе говоря, после принятия конституции не должно быть такого положения, что о ней тут же забыли, а люди жили бы и действовали в прежнем стиле, как будто бы ее и не было. Конституцию надо выполнять, и соответствующие ориентировки, а также механизмы должны содержаться в самой конституции.
Важное организующее значение имеет сам факт принятия новой конституции. Казалось бы, многое из того, что она отражает, уже существует в жизни, закреплялось предшествующими нормативными актами, в том числе и внесением поправок в ранее действовавший основной закон. И все-таки появление новой конституции является фактором мобилизующего значения для общества, государственных органов.
Кроме того, следует учитывать то, что конституция является документом прямого действия – это зачастую подчеркивается в самом ее тексте. И ее организующее начало состоит в том, что многие общественные отношения могут возникать непосредственно на базе конституции.
Сказанное в полной мере относится и к российским конституциям, в том числе и к Конституции 1993 г. Ее организаторская функция проявляется во многих отношениях. Но особенно выделим то, что в социально-экономической сфере она нацеливает на деловую активность каждого человека, на путь к добросовестной конкуренции и рыночному хозяйству; в политической – на свободное создание различных общественных объединений и политический плюрализм, в государственной – на реальное разделение властей, формирование прочных правил и традиций применительно к относительно новым для нас, не так давно функционирующим конституционным институтам (президентство, профессиональный парламент, в котором равенство палат уступило место принципу верхней и нижней палаты, конституционное правосудие, разделение компетенции между РФ и ее субъектами, местное самоуправление и т.д.).
1.2.3. Внешнеполитическая функция
Внешнеполитическая функция конституции состоит в том, что основной закон обращен не только к внутренней жизни страны, он одновременно является фундаментом внешнеполитической деятельности государства. Это может быть выражено включением в конституцию специальных глав о внешней политике и обороне (так делали, например, Конституция СССР 1977 г., Конституция РСФСР 1978 г.). Но в принципе наличие таких глав совсем не обязательно – их не было, к примеру, в Конституции РСФСР 1918 г., Конституции СССР 1936 г. и следовавшей за ней Конституции РСФСР 1937 г. Нет подобной главы и в Конституции РФ 1993 г., в большинстве зарубежных конституций. Суть в другом, и это главное: наша Конституция не просто исходит из миролюбивой внешней политики государства, стремления к сотрудничеству и добрососедству, но и провозглашает общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ составной частью ее правовой системы.
Кроме того, внешнеполитическая функция Конституции нашей страны состоит также в том, что за пределами государства она служит и как важный информационный источник. Конституция дает представление людям других стран, а также государствам и международным организациям о нашем общественно-политическом строе, структуре государства, взаимоотношениях центра и субъектов РФ, конституционных основах региональной и национальной политики, статусе личности в РФ и т.д. Познакомившись с тем, какие параметры социально-экономической и политической системы заложены в нашей Конституции, зарубежный мир получает представление о возможных перспективах развития страны. Не будем закрывать глаза на то, что конституционные декларации и реальные шаги – не всегда одно и то же. И тем не менее, понять без Конституции сущность государства невозможно.
1.2.4. Идеологическая функция
Такая функция также присуща нашей Конституции. Есть ли основания для этого утверждения? Может быть, так надо говорить о прошлых конституциях? Ведь в ст. 13 Конституции РФ 1993 г. сказано, что в Российской Федерации признается идеологическое многообразие, никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Выходит, наша действующая Конституция – как бы деидеологизированный документ, а автор этих строк неправомерно пишет о какой-то идеологической функции конституции?
Поясним, в чем дело. Действительно, идеологическая функция конституции может заключаться в закреплении постулатов какого-то политического учения в качестве господствующих. И за примерами далеко ходить не надо. Такими были все предшествующие советские конституции. Так, не просто правовым актом, но и типичным документом научного коммунизма являлась Конституция СССР 1977 г. Она исходила из построения всей жизни в стране на постулатах теории и практики социалистического и коммунистического строительства, а в преамбуле Конституции содержалась характеристика существовавшей в стране общественной системы как развитого социализма. Вот такой вариант идеологического предназначения конституции и исключает теперь наш Основной Закон 1993 г.
Однако в ином плане конституция просто не может не быть идеологическим – в смысле мировоззренческим – документом. Ведь практически каждое ее слово, все закрепленные в конституции институты выражают видение желаемой социально-политической системы страны. Разве не очевидны одна идеология в категорическом отрицании частной собственности (это делали советские конституции), и совсем противоположная в конституционном закреплении частной собственности и вообще многообразия форм собственности в стране (Конституция РФ 1993 г.)!
Или, к примеру, закрепление в Конституции СССР 1977 г. однопартийной системы с руководящей ролью КПСС и, наоборот, политического плюрализма в Конституции РФ 1993 г. и равенства всех общественных объединений перед законом. Здесь ведь тоже видны не только политико-организационные, но и идейные основы общественно-государственной жизни.
Прямо различные воззрения воплощены в принципе верховенства представительных органов в системе государственной власти, подотчетности им всех других государственных органов (прежние конституции) и в принципе разделения властей, возможностях их взаимного влияния друг на друга (Конституция РФ 1993 г.).
Перечень примеров можно было бы продолжить, но вывод очевиден: каждая конституция закрепляет свою систему общественных ценностей (в какой мере они отражают общечеловеческие идеалы – это другой вопрос) и нацелена на то, чтобы на ее основе формировались соответствующие воззрения каждого члена общества.
1.2.5. Юридическая функция
Суть этой функции конституции заключается в том, что она:
– становится основой новых правовой системы и правопорядка в стране (или нового этапа в их развитии, если они существуют и в принципе сохраняются);
– сама регулирует общественные отношения и как документ прямого действия может быть исходной почвой для их возникновения;
– дает импульс развитию законодательства и принятию большого массива новых нормативных юридических актов, воплощающих общие идеи и отдельные положения конституции.
Сказанное в полной мере относится к действующей Конституции РФ. Она является «заглавным» документом создаваемой в России правовой системы, для детализации Конституции нужны около 600 нормативных актов, частично принятых, но в своем большинстве все-таки пока подготавливаемых. Достаточно актуальна и задача обеспечения прямого действия Конституции: нечего скрывать, что об этом свойстве Основного Закона забывают и нередко смотрят на нее как на правовую библию, которой надо молиться на словах, но которой совсем не требуется следовать в делах, и в том числе потому, что она содержит набор благих идей, но не норм непосредственного юридического действия.
1.3. Предмет и пределы конституционного регулирования.
Содержание и структура конституций
Предмет конституционного регулирования, как и в целом правового регулирования, – общественные отношения. Конституционные нормы воздействуют на участников (субъектов) отношений, устанавливая основы их статуса, предпосылки, а то и достаточно определенные правила функционирования.
Что, в каком объеме, каким образом и в какой последовательности отразить в конституции – сложный вопрос. По политическим целям конституция должна и отразить сегодняшнюю политическую организацию (политическую систему) страны, и стать основой ее дальнейшего развития. Но будучи документом юридическим, конституция достигает указанных целей специфическими средствами, присущими ей как правовому акту, закону.
Кроме того, важную роль играют соображения целесообразности в соотношении с природой конституции. Первое означает: политических целей у общества, по разумению тех, кто предлагает ему новую конституцию, может быть много, средств их реализации – еще больше. Значит, возникает проблема выбора, поскольку конституция обращена лишь к основному. А учитывая второе обстоятельство, конституция не может «растекаться мыслею по древу», она не является чересчур большим документом (хотя и такие бывают) и все должна отражать в концентрированной и лаконичной форме.
Таким образом, получается, что каждая конституция – это продукт переплетения объективного и субъективного. Объективно то, что она должна закрепить социально-экономические устои общества, основы статуса человека и гражданина, политические механизмы власти, причем сделать это сжато. Субъективно то, что все-таки конкретные люди и на данном отрезке развития страны, общества будут формулировать основной закон.
1.3.1. Определяющие факторы
С учетом вышесказанного можно назвать в обобщенном виде несколько исходных факторов, влияющих на содержание конституций и элементы предмета конституционного регулирования.
1) Прежде всего, это политические воззрения, существующие в мире, на природу собственности, власти, назначение тех или иных ее институтов. Здесь можно, в свою очередь, выделить две группы факторов.
Первая группа напрямую связана с социально-экономическим (раньше бы сказали «классовым») восприятием соответствующих социальных институтов, их приемлемости либо неприемлемости. Например, на принципе отрицания частной собственности как экономической основы общества построена марксистская и особенно ленинская теории общественного развития. Частная собственность считалась первопричиной бедственного положения рабочих и крестьян, эксплуатации человека человеком. Открывающей путь в светлое, справедливое будущее общество была объявлена общественная собственность, находившаяся в руках всего народа и управляемая от его имени государством или самими коллективами трудящихся. Соответствующие лозунги стали определяющими для революции 1917 г. и нашли отражение в первых актах советской власти конституционного значения – Конституции РСФСР 1918 г., многих декретах об экспроприации (национализации) частной собственности.
Кстати, именно в связи с противостоянием подобных подходов рождаются призывы к социальному миру, гармонии. Последнее лучше всего достигается закреплением в конституциях сложных, смешанных институтов – например, типа положения ч. 2 ст. 8 действующей Конституции РФ: в РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
Однако далеко не всегда это происходит в реальности, и тогда побеждает какой-то один подход, причем не исключены и ожесточенные столкновения, вплоть до вооруженных, ради победы какого-то одного воззрения.
И не стоит иметь иллюзий насчет того, что данная группа факторов по мере развития цивилизации обречена на исчезновение. Они могут модернизироваться, не выглядеть как призывы к юридическому отстранению от власти каких-то слоев общества, тем более их физической изоляции. Но тем не менее и в предшествующие годы, и в наши дни, и на будущее есть основа для трезвой мысли: исходными могут быть фактор принадлежности власти определенным социальным слоям и отражение в конституции как этого фактора, так и обеспечивающих данную власть социально-политических институтов.
Таким образом, фактор глобальной роли ряда социальных институтов является предопределяющим для содержания конституции. На первом месте здесь стоит, конечно, само государство. Наиболее тому убедительный пример – гиперболизация роли государства в условиях советской власти, когда оно стало орудием и управления собственностью, и удовлетворения социальных и бытовых потребностей людей, и управления обществом. Всему этому была создана конституционная база того времени. И, наоборот, последующий отказ от патернализма государства привел и к введению плюрализма форм собственности, и к необходимости соединения в удовлетворении нужд граждан мер государства и их собственных усилий, и к сочетанию государственных средств управления с самоуправлением в обществе и по месту жительства граждан. Эта концепция стала содержанием современной российской Конституции.
Вторая группа факторов обусловлена политико-правовой оценкой эффективности тех или иных конкретных конституционных институтов. Здесь социальный подход как бы отодвигается на задний план.
Например, учредить ли парламентарную или президентскую республику, иметь сильного или слабого президента, поставить его по главе правительства или же существовать последнему обособленно от президента, быть ли парламенту двухпалатным или однопалатным, создать ли конституционный суд и какими полномочиями его наделить? По всем подобным вопросам общества, относящиеся к одному типу демократии, принимают зачастую различные решения.
Эти решения рождаются непросто, нередко становясь продуктом борьбы между сторонниками и противниками определенного типа общественного строя и политических отношений, а нередко – также и сторонниками какого-то их вида. Например, учреждение органов конституционного надзора и контроля происходило в СССР в борьбе с позицией тех, кто считал, что данную функцию должен выполнять сам парламент. Следовательно, в отношении актов других органов (а тем самым на базе идеи верховенства парламента) его собственные акты выводились из-под какого-либо надзора и контроля. Итогом стало учреждение комитетов конституционного надзора СССР и союзных республик. Они получили право в своих заключениях давать оценку и актам соответствующих высших представительных органов государственной власти, но не могли признавать эти акты утратившими силу. И тут же начался новый этап борьбы – за наделение органов данным правом. Однако для этого следовало отказаться от чисто надзорных функций. В РСФСР в итоге вместо Комитета конституционного надзора, так и не созданного, был учрежден Конституционный Суд как один из конституционных институтов. Когда Президент РФ своим Указом от 21 сентября 1993 г. распустил Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ, и КС оценил этот акт как противоконституционный, Президент приостановил деятельность КС. Встал вопрос о том, будет ли КС дальше существовать или его следует заменить коллегией Верховного Суда РФ. Однако противники этого варианта – сами по себе также сторонники дальнейшего движения России по пути реформ – отстояли сохранение КС. И он остается сегодня как один из конституционных органов РФ.
2) Из сказанного ранее многократно можно было понять, что содержание конституции зависит от конкретных условий государства. Конституция в принципе должна соответствовать тем фактическим общественным отношениям, которые сложились в стране, в противном случае она может быть фиктивной. У В.И.Ленина есть высказывание на этот счет, которое полезно помнить и сегодня: «Фиктивна конституция, когда закон и действительность расходятся; не фиктивна, когда они сходятся… Конституция может быть черносотенной, помещичьей, реакционной и в то же время менее фиктивной, чем иная «либеральная» конституция» .
Для конституций нежелательны как отставание от общественного развития, так и забегание вперед, включение в них норм, которые еще не могут найти применения в действительности.
Конечно, в этом плане для конституций характерны, как сказали бы раньше, диалектические противоречия.
Во-первых, закрепляя то, что уже возникло (т.е. сложившиеся общественные отношения), конституция тем не менее смотрит не в прошлое, а становится основой их последующего развития. Это не консервация отношений, а их стимулирование на будущее. Т.е., к примеру, если по Конституции 1993 г. власть в РФ принадлежит народу, это не только означает существование данного конституционного принципа, но и требует постоянного подтверждения его существования практикой.
Во-вторых, некоторые институты попросту не могут «сложиться». Формируется убеждение в том, что они нужны, и не более того. Сами же институты появляются только с включением в конституцию соответствующих статей, глав, разделов. Как, например, представить без конституционных норм трансформацию однопалатного парламента в двухпалатный, учреждение президентства, конституционного суда и т.п.?
В-третьих, включение в конституцию соответствующих положений – это в немалой степени и программирование общественного развития. И вот, если это самое программирование, хотя и выполнено языком конституционных положений, но больше напоминает стиль политических программ и деклараций, это ставит вопрос о подмене назначения конституций. Еще допустимо в преамбуле (вводном тексте) сказать что-либо о задачах конституции типа записи о том, что народ принимает Конституцию, «возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы», а также «стремясь обеспечить благополучие и процветание России». Однако нельзя насыщать сам текст конституции нормами-программами. Иначе говоря, предполагаемое конституцией развитие соответствующих институтов только и есть воплощение ее программного назначения.
Говоря о том, что конституция соответствует фактическим условиям в обществе, что все-таки это документ, программирующий предстоящее его развитие, надо ответить и на такой вопрос: «В каких пропорциях должны быть «сущее» и «должное?». Или скажем иначе: какой процент реальности должен быть, чтобы правило включить в конституцию; а если правило уже имеется в конституции, какой объем возникающих общественных отношений говорит о том, что является реально действующим?
Надо сказать, порой для таких «математических» подходов можно найти основу. Например, когда Конституция СССР 1977 г. впервые в истории нашей страны предусмотрела право граждан на жилище, некоторые спрашивали: как же так, ведь многие из нас еще не имеют жилья? Не получится ли так: поскольку данное право в Конституции закреплено, это будет означать, что уже все обеспечены жильем, а жилищный вопрос в стране закрыт (в смысле разрешен) и государству больше не надо ничего строить? На это следовало разъяснение: благодаря государственной политике где-то 60% населения уже осуществили право на жилище; записав его в Конституции, мы тем самым будем добиваться обеспечения жильем остальные 40% населения. Надо сказать, объяснение звучало убедительно, особенно если оно сопровождалось строительством государственного жилья.
Отметим, однако, что во многих случаях определить с математической не только точностью, но даже и приблизительностью, какой процент от заложенных в конституции общественных отношений реально существует, очень сложно. Скорее всего речь может идти о такой конституционной запрограммированности соответствующих отношений, что они должны быть, раз предусмотрены конституцией, в соответствующем реестре. Но внутри общественных отношений определить, какой существует процент от объема, на который нацеливалась конституционная норма, трудно, а то и просто невозможно.
Как уже говорилось, зачастую бывает так: сначала надо записать что-то в конституции, затем обеспечить возникновение соответствующих отношений. А уж сколько их реально появится – это предмет постоянной заботы тех, кто ответствен за реализацию конституции. Например, в Конституции РФ сказано, что местное самоуправление осуществляется гражданами путем референдума, выборов, других форм прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. На практике непосредственное участие граждан в осуществлении задач местного самоуправления имеет место в небольшом объеме, больше им занимаются органы и должностные лица местного самоуправления. Но тем не менее конституционная норма нацелена на полный объем соответствующих общественных отношений.
3) На предмет и характер конституционного регулирования определенное влияние оказывает уровень общественного сознания. Проявляется данный фактор по-разному.
Прежде всего, начиная подготовку новой конституции, стоящие у власти в демократическом государстве должны ориентироваться на то, что, во-первых, они отразят в конституции положения, нужные народу: во-вторых, подготовленная ими конституция найдет у него поддержку.
Речь идет отнюдь не о том, что народ получит текст, прочтет его от начала до конца и убедится, какая это мудрая власть и как она заботится о простом человеке. Это отнюдь не плохой вариант, но он идеален и идеалистичен.
На практике большинство граждан (порой до 95%) конституцию не только не читали, но даже и не держали в руках. Однако они верят властям, а значит, и созданному ими документу. И даже могут проголосовать за конституцию на референдуме по принципу веры властям.
Естественно, далее, что в конституцию включаются положения, обусловленные существующим уровнем общественного сознания. По большому счету в конституции нежелательно иметь положения, не понятные гражданам; человеку даже с невысоким уровнем образования должны быть ясны ее нормы.
Вместе с тем конституция вносит свой вклад в формирование общественного сознания. Минимальный – это включение в конституцию норм, направленных на рост образовательного уровня граждан, от которого зависит в немалой степени общественное сознание. Максимальный вклад – серьезная идеологическая «начинка» конституции. И это свойственно в том или ином объеме всем конституциям. Например, первые советские конституции особое внимание уделяли задачам борьбы с эксплуатацией человека человеком (по терминологии того времени), незаметностью, неравенством женщин, национальным неравенством и т.п. Последующие конституции нацеливались на упрочение чувства высокой ответственности человека перед обществом, неразрывное единство интересов личности и государства. Действующая Конституция РФ особое внимание уделяет тому, что человек, его права и свободы являются высшей ценностью, что государство является демократическим, а идеологическое и политическое многообразие являются важнейшими характеристиками конституционного строя.
Итак, общественное сознание – это форма проверки жизненности различных идей, проектов, решений, в том числе и конституционных. Если они восприняты и поддержаны общественным мнением, отложились в общественном сознании как определенные закономерности социального бытия, то логично их закрепление в конституции и более полное воплощение в жизнь.
4) Следует принимать в расчет назначение конкретных конституций. Иначе трудно понять, почему они касаются подробнее одних общественных отношений и почти не затрагивают другие, отличаются большим или меньшим числом предписаний по одному и тому же вопросу. Например, главной целью Конституции СССР 1924 г. было оформление на конституционном уровне образования Союза ССР. Поэтому данная Конституция практически не касалась общественного строя, прав и свобод граждан. И чтобы их найти, нужно обращаться к конституциям союзных республик, входивших в СССР. И только с учетом назначения данной Конституции можно уяснить специфику ее предмета конституционного регулирования по сравнению с другими основными законами.
5) При оценке предмета и объемов конституционного регулирования немаловажным фактором являются также воля и усмотрение органов и лиц, занимавшихся подготовкой проекта, органа, принимающего конституцию или утверждающего ее текст для вынесения на референдум, а в определенной степени – и пожелания граждан, участвовавших в обсуждении проекта. Можно откровенно сказать: рассуждения о том, что конституция рождается объективным ходом истории, что в ней отражаются общие закономерности развития общества и государства, в немалой степени условны. Конечно, отмахиваться от объективных факторов нельзя. Например, то, что в СССР и соответственно РСФСР наступил кризис строя в 80-90-е годы, что назрела необходимость демократических реформ, очевидно. Но вот каким путем идти вперед – это решали не какие-то абстрактные общественные силы, а конкретные люди и их объединения со своими воззрениями. И именно предложенные ими решения прокладывали дорогу вперед, зачастую выглядя не как стратегический курс, а как поиск пути методом проб и ошибок.
Примеров того, когда в равных общественно-политических условиях выбираются разные решения, немало. Приведем для иллюстрации лишь один из собственной конституционной истории. При провозглашении РФ 21 апреля 1992 г. федерацией, состоящей из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономных областей и автономных округов, заключенный между ними 31 марта 1992 г. Федеративный договор был инкорпорирован в большую группу норм Конституции, но вместе с тем объявлялся и в целом неотъемлемой частью Конституции. Предложенный в мае 1993 г. Президентом РФ проект новой Конституции РФ содержал в качестве отдельного раздела Федеративный договор. Остался он и в варианте проекта, доработанном и одобренном Конституционным совещанием в июле 1993 г. Однако в окончательном тексте, вынесенном Президентом на референдум 12 декабря 1993 г., Федеративного договора мы уже не находим, поскольку сугубо конституционная основа Российской Федерации – с отражением в ней многих положений Федеративного договора – была признана создателями текста более целесообразной.
6) Наконец, на предмет и содержание конституции определенное влияние оказывают собственные свойства конституции как политико-правового документа. Ведь она, обращаясь к общественным отношениям, остается основным законом. Конституционным регулированием нельзя всего охватить, оно не может быть беспредельным. Конституция обращается к общественным отношениям, уже являющимся устойчивыми или имеющими шансы на такую устойчивость.
Будучи сжатым, основной закон должен тем не менее содержать необходимый минимум норм для того, чтобы выполнить свое социальное назначение. Однако в этом плане подход к свойствам конституции прошел определенную эволюцию в мировой истории. Для буржуазных конституций XIX – начала XX вв. характерно понимание их назначения как документа, обращенного к государству, системе государственных органов. Минимум составляли нормы о социально-экономических устоях общества, правах и свободах граждан. С появлением первых советских конституций представления о предмете конституционного регулирования меняются, он расширяется: наряду с устройством государства появляются главы и разделы, посвященные общественному строю, политике, экономической системе, положению граждан. Такое же положение сохранилось при выработке последующих советских конституций.
Линия на расширение предмета конституционного регулирования была воспринята и конституциями зарубежных государств, в частности, они закрепляли достаточно широкий круг прав и свобод граждан.
В принципе тот же подход к предмету конституционного регулирования сохранила и нынешняя Конституция РФ, в которой много норм, посвященных конституционному строю государства, правам и свободам человека и гражданина.
1.3.2. Структура конституции
Каждая конституция имеет свою структуру. В расположении ее статей и частей, делении на главы, разделы и главы и т.п. проявляется своеобразие подхода различных государств к созданию своих основных законов.
Даже в структуре конституции могут отражаться порой оценки и воззрения тех, кто предлагает стране новый основной закон. К примеру, размещение в Конституции СССР 1936 г. главы об основных правах и обязанностях граждан ближе к концу ее текста (это глава Х из 13 глав данного Основного Закона) отнюдь не случайно. Это как бы одно из отражений неуважения к личности, сложившегося в государстве, ставшем тоталитарным в условиях культа личности Сталина.
Конечно, можно сказать, что понимание социальных ценностей как бы в косвенной форме отражается на структуре конституции. И все-таки нет оснований для категоричного утверждения: какая, мол, разница, что и где расположено в конституции, зафиксировано в ней – и ладно, это главное. При создании конституции нет мелочей, и расположение в ней материала может иметь порой такое значение, о котором авторы конституции и не помышляли.
Если же оставить в стороне политические соображения, по большому счету последовательность конституционного регулирования обусловлена логикой взаимосвязи конституционно-правовых институтов.
В практике большинства стран принято начинать конституцию с преамбулы – вводного текста, имеющего, как правило, политическую направленность. Она бывает нужна для того, чтобы осветить пройденный страной путь, дать характеристику общества на современном этапе его развития, изложить сущность и главные задачи государства, сказать о целях конституции и провозгласить ее принятие.
Однако иметь ли такую большую преамбулу или отказаться от такого ее объема – дело вкуса, а зачастую и идеологии. Например, Конституцию СССР 1977 г. долго готовили, в основном, из-за того, что было не совсем ясно, что за общество создано, каким по функциям является государство. Когда пришли к выводу, что общество – это развитой социализм, а государство – общенародное (пришедшее на смену государству диктатуры пролетариата), решили все характеристики этого общества и государства поместить в преамбулу. Несколько меньше по объему, но также идеологизированной была и преамбула Конституции РСФСР 1978 г.
При конституционной реформе 15 декабря 1990 г. было решено резко сократить преамбулу Конституции, оставив в ней лишь минимум положений, в которых говорилось, что Съезд народных депутатов РСФСР, сознавая историческую ответственность за судьбу России, свидетельствуя уважение к правам всех народов, входящих в СССР, выражая волю народов РСФСР, подтверждает государственный суверенитет РСФСР и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного Союза ССР. При конституционной реформе 9 декабря 1992 г. были сняты упоминания об СССР и добавлено, что Съезд также свидетельствует уважение к правам всех народов РФ, признает приоритет прав человека и гражданина РФ.
Действующая Конституция РФ 1993 г. сохранила подход к преамбуле как небольшому лаконичному тексту. Она гласит:
«Мы, многонациональный народ РФ,
соединенные общей судьбой на своей земле,
утверждая права и свободы человека, гражданский мир и согласие,
сохраняя исторически сложившееся государственное единство,
исходя из общепризнанных принципов равноправия и самоопределения народов,
чтя память предков, передавших нам любовь и уважение к Отечеству, веру в добро и справедливость,
возрождая суверенную государственность России и утверждая незыблемость ее демократической основы,
стремясь обеспечить благополучие и процветание России,
исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями,
сознавая себя частью мирового сообщества,
принимаем Конституцию Российской Федерации».
Несмотря на то, что текст компактен, он также имеет концептуально-идеологическую нагрузку. Так, преамбула содержит идею приоритета прав и свобод человека. Она настраивает общество на внутренний (гражданский) мир, как бы призывая людей не строить отношения на антагонистической основе. Последовательно отражена идея сохранения государственного единства России, возрождения ее суверенной государственности в сочетании с равноправием и самоопределением народов. Подчеркнута направленность усилий народа на то, чтобы обеспечить благополучие и процветание России, думать об ответственности за настоящее и будущее и жить по правилам мирового сообщества. Наличие такого емкого содержания при небольшом тексте – удача составителей Конституции.
Поскольку решающими являются вопросы о сути существующего в данной стране строя, о власти, государстве, политической структуре (организации) общества, собственности, им посвящаются первые разделы или главы конституций. Они могут быть сжатыми. Например, в Конституции СССР 1936 г. глава I »Общественное устройство» состояла всего из 12 статей. Однако это может быть и несколько глав. Так, раздел 1 Конституции СССР 1977 г. «Основы общественного строя и политики СССР» включал в себя пять глав: Политическая система; Экономическая система; Социальное развитие и культура; Внешняя политика; Защита социалистического Отечества.
Действующая Конституция РФ 1993 г. отводит указанным выше вопросам главу I – «Основы конституционного строя». Закрепляемые в ней важнейшие черты этого строя – народовластие (народный суверенитет); Российское федеративное государство как организация всего народа; признание человека, его прав и свобод высшей ценностью; демократия как основа образа жизни в России и ее политического режима; идеологическое многообразие и политический плюрализм; свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.
Логически следующее место в структуре конституций отводится закреплению статуса личности, основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина. Их расположение именно здесь обусловлено, с одной стороны, тем, что человек, его интересы стоят на первом плане в демократическом обществе и государстве, поэтому относить далее соответствующие нормы – вызвать те нарекания в пренебрежении к личности, о которых мы говорили применительно к Конституции 1936 г. Но, с другой стороны, раньше основ конституционного строя поставить нормы о статусе личности нельзя, поскольку он обусловлен конституционным строем, на обеспечение интересов человека и гражданина направлены политика государства, система общественно-политических учреждений, допускаемых конституцией (партии, движения и т.д.), форм хозяйствования и собственности, а предоставляемые гражданину права и свободы позволяют ему активно влиять на государственные и общественные процессы.
Внутри группы конституционных норм, посвященных правам, свободам и обязанностям человека и гражданина, их последовательность также зависит от той или иной концепции в отношении статуса личности. Например, по превалировавшей в прежние времена теории личность проявляла себя в трех главных ипостасях: на первом месте это участник осуществления экономической и социальной политики государства, на втором – политический деятель, т.е. участник управления государственными и общественными делами, на третьем – индивид со своими интересами и духовным миром. Соответственно сначала конституция закрепляла социально-экономические права, далее – политические и лишь после этого – личные.
Теперь в основе восприятия статуса личности, а соответственно и его конституционного воплощения лежат другие подходы. На первом плане – человек как индивид, со своей жизнью, неприкосновенностью и свободой, на втором – возможности его участия в общественной жизни и делах государства, на третьем – права, позволяющие ему быть участником экономических процессов. Именно в такой последовательности и расположились в Конституции РФ 1993 г. основные права и свободы человека и гражданина, а затем названы также его права, служащие для защиты остальных прав и свобод, и ряд обязанностей гражданина.
В одной из начальных – исходных – норм конституции может даваться характеристика внутренней структуры государства. А далее появляется раздел или глава (главы), где это регулируется более подробно. Название этих частей конституций – государственное устройство, национально-государственное устройство, федеративное устройство и др.
Без таких частей конституции обойтись не могут, поскольку основной закон государства должен фиксировать его структуру. А вот сколько иметь глав, как их назвать – это, конечно, дело усмотрения создателей конституций. Например, Конституция РСФСР 1978 г. имела раздел III »Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР», а в нем отдельные главы о РСФСР, автономной республике (позже – республике в составе РСФСР), автономной области и автономном округе. Отражая новую федеративную природу РФ, Конституция была дополнена 21 апреля 1992 г. главой о крае, области (а 9 декабря 1992 г. – также городе федерального значения) в составе РФ. А вот в Конституции РФ 1993 г. этим вопросам посвящается одна глава 3 с названием «Федеративное устройство». Она в более концентрированной форме отражает природу и структуру РФ, вопросы ведения РФ, совместного ведения РФ и субъектов РФ, важнейшие правила построения федеративных отношений в РФ.
Следующие части конституций посвящены центральным органам государства. Логика принципа разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную, казалось бы, предполагает последовательность посвященных им глав в конституции, т.е. сначала о парламенте, затем о президенте и правительстве, далее – о судебных органах. Однако, помимо принципа разделения властей, есть еще и использование таких форм правления как президентская республика, парламентарная республика или разные варианты смешанных форм. Отсюда на первом месте в конституции может быть глава о президенте и уж затем о парламенте.
Конституция РФ не называет наше государство президентской республикой, однако по логике конституционного регулирования наш Президент стоит над всеми иными государственными органами, обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ч. 2 ст. 80). Поэтому в Конституции сначала идет глава о Президенте, далее главы о Федеральном Собрании, Правительстве РФ, судебной власти.
В предмет конституционного регулирования могут включаться основы построения системы органов власти территориальных частей государства, однако здесь многое зависит от избранной концепции. Например, в Советском государстве все органы от Верховного Совета СССР и до сельского Совета, его исполнительного комитета являлись государственными органами. А поэтому считалось необходимым, чтобы для них была конституционная основа не только в республиканских конституциях, но и в союзной. А вот РФ, также будучи федеративным государством, отказалась от главы, в которой бы устанавливались основы организации государственной власти в субъектах РФ. В Конституции предусмотрено, что субъекты самостоятельно устанавливают систему своих органов государственной власти, хотя и делают это в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов власти, установленными федеральным законом.
В структуре конституции обычно после глав, посвященных президентам, законодательной и исполнительной властям, располагается глава о судебной власти или две главы – о суде и о прокуратуре. Предшествующие конституции в нашей стране имели разделы о правосудии, арбитраже и прокурорском надзоре, состоявшие из двух глав, – о суде и арбитраже и о прокуратуре. Была специфика и в содержании – например, в первую главу помещались основные права и гарантии для граждан на справедливое и объективное правосудие. Конституция РФ все нормы такого характера сконцентрировала в главе о правах и свободах человека и гражданина. Арбитраж за эти годы был преобразован в систему арбитражных судов. И в Конституции 1993 г. есть одна глава о судебной власти, в которую включены нормы об организации правосудия в РФ, а также о прокуратуре.
Если государство отказалось от идеи существования на всех уровнях государственных органов и провозглашает концепцию, согласно которой в городских и сельских поселках, на других территориях население осуществляет местное самоуправление, тогда в конституции может включаться глава о местном самоуправлении. Причем это не исключено даже для федеративного государства, где вопросы территориальной организации субъектов являются их собственным делом.
По такому пути пошла и Конституция РФ. Помимо того, что в ст. 3 она называет органы местного самоуправления одним из каналов осуществления власти народа, содержит общую статью 12 о том, что в РФ признается и гарантируется местное самоуправление, в Конституции имеется глава 8 »Местное самоуправление».
Завершается основной текст конституции обычно главой о порядке ее пересмотра. В такой главе определяется, кто вносит конституционные поправки, в каком порядке они рассматриваются и принимаются. В российской Конституции 1993 г. есть глава 9 »Конституционные поправки и пересмотр Конституции».
Как правило, большинство конституций имеет завершающий раздел, чаще всего именуемый «Заключительные и переходные положения» или просто «Переходные положения». Его назначение – указать, какой день считается днем принятия конституции, с какого дня она вступает в силу, какова судьба предшествующей конституции, как применяется прежнее законодательство до принятия нового, соответствующего данной конституции, как действуют существующие и вновь учреждаемые органы. Имеется раздел »Заключительные и переходные положения» и в российской Конституции 1993 г.
Таковы основные моменты, связанные с предметом и структурой конституций. Что касается особенностей содержания Конституции РФ 1993 г., мы их рассмотрим подробнее в главе 3 данной работы.
Возникает вопрос: есть ли какие-то аксиомы в определении предмета конституционного регулирования и соответственно структуры конституции? Ответ может быть только один – «нет». Мы уже указывали, что общественно-политическая система, возобладавшая в соответствующей стране, концепции, принятые за основу, усмотрение лиц и органов, готовивших конституцию, прямо отражаются на ее предмете и структуре. Поэтому определенные правила относительно предмета и структуры существуют, но считать их обязательными для создателей конституций в той или иной стране вряд ли возможно. К примеру, в какой-то мере логично было включение в советские конституции глав о государственном плане и государственном бюджете – ведь это были конституции государств, проповедовавших теорию плановой экономики. Однако, если соответствующие главы были, например, в Конституциях РСФСР 1937 и 1978 гг., то их все-таки не было в Конституциях СССР 1936 и 1977 гг. В свою очередь, наличие разделов, глав об экономике, финансах, бюджете – не редкость для конституций зарубежных стран (например, в Конституции Испании 1978 г. есть часть VII «Об экономике и хозяйстве», в Конституции ФРГ 1949 г. – раздел Х «Финансы», в Конституции Японии 1947 г. – раздел VII «Финансы» и т.д.).
В немалой степени вопрос о предмете и структуре конституций связан и с правовой культурой тех, кто создаст основные законы. Если они имеют достаточное представление о природе и назначении конституций, если понимают внутреннюю логику конституционного регулирования, можно ожидать появления политически и юридически более совершенных текстов.
1.4. Основные черты конституции
Основные черты конституции характеризуют ее связь как политико-юридического документа с общественным развитием, ее истоки, специфику воздействия общественных отношений на характер конституции и воздействия конституции на общественные отношения, роль конституции в реальных процессах жизни страны. Основными чертами Конституции РФ можно назвать основополагающий характер, народность, реальность, стабильность. Подчеркнем, что мы называем эти характеристики, понимая, что в чем-то они могут оставаться идеалами, к которым надо стремиться. И пусть каждый читатель делает выводы сам – и относительно того, что существует и чего нет в жизни, и насчет собственной роли в укреплении авторитета Конституции.
1.4.1. Основополагающий характер
Как мы могли это уже частично видеть, основополагающий характер Конституции РФ заключается в том, что она регулирует наиболее важные общественные отношения, является базой движения общества по пути исторического прогресса. Кроме того, данная черта Конституции проявляется и в том, что конституционное регулирование носит обобщающий характер. Его задачи – во-первых, раскрыть и закрепить самое главное в общественных отношениях; во-вторых, использовать минимум норм для этого; в-третьих, в отобранных нормах ясно и четко отразить суть общественных отношений, чтобы эти нормы давали направление и определяли принципиальное содержание их последующей регламентации в актах текущего законодательства.
Данная черта конституций достаточно понятна при абстрактном разговоре об их сути, но ее не так легко реализовать при подготовке и принятии конкретных основных законов. Что включить в конституцию, что оставить за ее бортом – эти вопросы решаются не только с объективных позиций общественно-политического развития соответствующей страны, но и субъективных позиций тех, кто эту конституцию подготавливает и принимает. Иначе говоря, здесь общие суждения о предмете конституционного регулирования превращаются в постулаты (главы, статьи) конституции. И тем самым рождается определенный результат в оценке общественных отношений с точки зрения возможности их отражения в конституции и попадания или непопадания в круг так называемых конституционных отношений.
Законодатели, даже понимая, что они – не боги и могут в чем-то ошибиться, тем не менее для ряда отношений зачастую предусматривают исключительно конституционный уровень их регулирования. Речь идет при этом именно о важности соответствующих общественных отношений и использовании основополагающего характера конституции. Например, по российской Конституции 1993 г. это относится к главам 1 и 2 – об основах конституционного строя, основных правах и свободах человека и гражданина.
Конечно, это может как стимулировать, так и в определенной ситуации затормозить общественное развитие (в дальнейшем мы еще будем касаться данной проблемы). И один существенный вопрос, который для этого надо решить: как «поднять» общественные отношения на конституционный уровень регулирования и, наоборот, как от него отказаться, если для определенных общественных отношений перестала быть необходимой их база в конституции как основополагающем документе? Не исключая того, что в ходе развития общества некоторые отношения, которым в конституции уделено скромное внимание, вдруг получат более интенсивное развитие, а внесение дополнений в конституцию затруднено из-за сложности самой подобной процедуры, законодатель может допускать для начала регулирование соответствующих вопросов актом текущего законодательства. Кроме того, он не допускает оценки этого уровня регулирования как менее полноценного, чем конституционное регулирование. Именно такой вариант избран в российской Конституции 1993 г. по отношению к правам и свободам человека и гражданина: в ч. 1 ст. 55 сказано, что перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина. Раз так, то свою роль играет и их текущее законодательное регулирование.
Таким образом, основополагающий характер конституции и ее норм надо брать как факт ее социально-политической ценности, а не как предпосылку «вечности» того или иного реестра общественных отношений только потому, что они попали в конституцию.
1.4.2. Народность
Эту черту конституций связывают с тем, что они выражают интересы народа. Если говорить более конкретно, народность конституции обусловливается следующими факторами.
Во-первых, именно сам народ создает объективные предпосылки появления новых конституций, т.е. закрепляемые в конституциях общественные отношения – результат деятельности народа.
Сказанное относится и к Конституции РФ. Вне всякого сомнения то, что изменения в жизни страны были инициированы определенными общественными силами. Однако, предлагая свои пути, они исходили из назревших объективных условий и потребностей народа. Иначе говоря, что-то уже сформировалось в обществе, а что-то уже было на грани образования, но нужна была соответствующая нормативная основа. И не случайно конституционные реформы получили воплощение в жизни, хотя трудности были и есть немалые, поскольку создается новая социальная система. Таким образом, народность Конституции РФ выражается как в том, что она фиксирует определенные итоги по созданию гражданами России нового общества, так и в том, что Конституция является опорой на будущее, отражает задачи и перспективы развития РФ.
Во-вторых, народность конституций выражается также и в том, что народ может непосредственно участвовать в разработке и (или) принятии нового основного закона. И данное положение приемлемо для отечественных конституций.
Напомним прежде всего о том, чего не вычеркнешь из истории, – проводились всенародные обсуждения проектов Конституций СССР 1936 г. и 1977 г. Наверное, кто-то из читателей тут же вспомнит об обстановке в стране в 30-е годы, скажет о формальном характере институтов демократии в период социалистического строительства и отнесет это к всенародному обсуждению также и проекта Конституции 1977 г. Конечно, для этого есть основания. Однако любые институты надо рассматривать и с точки зрения того, что они давали в конкретной обстановке. В этом плане трудно отрицать, что в период всенародных обсуждений население знакомилось с текстами документов, вникало в роль конституций и могло рассматривать их не только как политические документы, но и как реальную опору для труда и жизни в стране; отсюда и заинтересованность, и предложения от населения, поступавшие в конституционные комиссии.
Приведем для иллюстрации следующие данные. Всенародное обсуждение проекта Конституции СССР 1977 г. началось в июне и продолжалось до конца сентября того года. В нем приняло участие свыше 140 млн. человек, т.е. более четырех пятых взрослого населения страны. Рассмотрению проекта было посвящено около 1,5 млн. собраний трудящихся по предприятиям и колхозам, воинским частям и месту жительства. Проект был рассмотрен всеми Советами, начиная от сельских и кончая Верховными Советами союзных республик, т.е. более чем двумя миллионами депутатов. Всего поступило около 400 тысяч предложений с поправками к отдельным статьям, направленными на уточнение, улучшение и дополнение формулировок проекта. В итоге изменения коснулись 118 статей Конституции, а всего их было более 320. Хотя приведенные данные взяты из официальных сообщений (а завышение тогда не было редкостью), все же они дают определенное представление об участии народа в разработке Конституции СССР.
При разработке ныне действующей Конституции РФ официально такое мероприятие как всенародное обсуждение проекта не проводилось. Однако и официальный проект Конституционной комиссии, и появившийся на последнем этапе проект Президента РФ публиковались в газетах и отдельными изданиями с миллионными тиражами. Поэтому граждане могли знакомиться с текстами и вносить по ним свои предложения.
Зато для данной Конституции характерно такое проявление народности как принятие ее путем референдума (всенародного голосования). Референдум состоялся 12 декабря 1993 г. В нем приняло участие 58187755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32937630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании.
1.4.3. Реальность
Как одну из основных черт конституций реальность связывают прежде всего с тем, что основные законы соответствуют фактически существующим общественным отношениям. В этом смысле реальность Конституции РФ заключается в том, что она должна отвечать потребностям общества, интересам граждан РФ. Конечно, никакого автоматизма здесь нет. Реальность Конституции обеспечивается организаторской работой прежде всего государства и его органов, но в немалой степени также и общественных объединений, включая многочисленные политические партии. Организаторские усилия должны привести в действие всю совокупность компетентных органов и лиц, реализующих конституционные предписания, соизмеряющих с ними свою деятельность.
Реальность любой конституции, в том числе и Конституции РФ, должна обеспечиваться постоянным углублением ее социально-экономических, политических, организационных гарантий. Мало пользы от основного закона, состоящего из прекрасных лозунгов и положений, не имеющих под собой как реальной почвы, так и стремления ее создавать и укреплять.
Думается, можно говорить и еще об одной предпосылке реальности конституции – социально-психологической. У граждан надо воспитывать чувство уважения к конституции, необходимость соблюдать ее нормы. Если у конституции нет авторитета в обществе, это как бы признак того, что она не имеет реального значения; и наоборот – даже если не все еще существует, что заложено в конституции, но у граждан есть вера в непреложность конституционных постулатов, она поможет скорректировать действительность в духе основного закона.
1.4.4. Стабильность
Стабильность как одна из основных черт конституции – это длительность ее действия без внесения существенных изменений. Стабильность конституции основывается на незыблемости самого социального строя, в условиях которого она принимается и который оформляет. Устойчива формация – стабильна и конституция; находится формация в стадии создания, переживает переходный период – скорее можно ожидать изменений конституции. Может происходить и более нежелательное явление – конституция останется незыблемой на бумаге, а общественные отношения уйдут дальше, а то и получат основу в актах неконституционного уровня.
Таким образом, вместе со стабильностью перед конституцией стоит вечная проблема динамизма. Избежать изменений конституции в принципе нельзя, весь мировой опыт показывает, что через это приходится проходить государствам при любых системах. Однако динамическое начало в конституционном регулировании должно содействовать тому, чтобы конституция была не только законом на бумаге, но и актом прямого действия. Следовательно, динамизм, выполнив свою роль, помогает вновь заложить стабильность в конституцию, т.е. обеспечить дальнейшее ее более или менее длительное действие без изменений. Разумеется, все должно быть в меру. Если изменения конституции станут частыми, разговор об их стабильности теряет смысл.
Стабильность конституций их создатели нередко пытаются обеспечить усложненным порядком внесения изменений в основной закон. Этот путь был избран и для действующей Конституции РФ 1993 г. Однако такой вариант для самой стабильности конституции почти ничего не дает. Вспомним высказывание известного русского государствоведа, профессора Н.М.Коркунова, который отмечал, что «всякая попытка искусственно установляемыми формами и сроками задержать изменение государственного строя должна быть признана совершенно несостоятельной. Изменение государственного строя не есть дело чьего-либо личного произвола, а производится действием изменяющихся условий общественной жизни. Новые, сильные запросы развивающегося общества всегда преодолеют противящуюся им букву закона, и сложные, медленные формы изменения конституции в практическом результате только умножают случаи насильственных государственных переворотов» .
Если день ото дня будет очевидно несоответствие основного закона жизни, конституция превратится в суперконсервативный документ. Общественное развитие будет задерживаться ею или пойдет вперед, не обращая внимание на конституцию. Приобретая в данном случае как бы «антиконституционный» характер, оно неизбежно поставит вопрос о соответствии конституции потребностям общества. И каким бы усложненным ни был порядок ее изменения, это произойдет. Не надо забывать еще и о том, что усложненный порядок изменения конституции не исключает разработки новой конституции, принятием которой попросту «опрокидывается» данный основной закон.
1.5. Юридические свойства конституции
Юридические свойства конституции – это признаки ее как основного закона государства. Рассмотрим их подробнее, связывая общие положения темы с Конституцией РФ.
1.5.1. Конституция – основной закон государства
Подчеркнем прежде всего то, о чем уже упоминалось ранее: любая конституция, в том числе и Конституция РФ, относится к числу правовых актов, является законом и обладает всеми его чертами. Конституция – принимаемый либо народом непосредственно, либо высшим представительным органом власти общеобязательный нормативный акт, закрепляющий важнейшие начала жизни общества и государства, рассчитанный на постоянное, многократное применение, опирающийся в своем действии на авторитет и силу Российского государства.
В нашей стране Конституция – это один акт. В науке конституционного (государственного) права основной закон, представленный одним актом, принято называть «писаной конституцией». Если же у государства нет такого единого акта, а имеющим конституционное значение признается ряд актов разных лет, то их в совокупности обычно именуют «неписаной конституцией» (например, Великобритания).
Важно и то, что очень часто текст конституции провозглашается как «Конституция (Основной Закон)» государства. Такого наименования не имеют и не могут иметь политические и правовые документы. Все предшествующие Конституции нашего государства назывались именно так. Однако слова «Основной Закон» не использованы по отношению к действующей Конституции РФ, и это вряд ли правильно. Отметим, что наименование «Конституция» носит все-таки лишь данный акт.
В некоторых странах к основному акту могут примыкать еще один или ряд актов. Они называются обычно «конституционными законами». Если официально роль таких актов обозначена как дополнения к конституции, конечно, их в совокупности с нею можно рассматривать как единую «писаную конституцию». Тем более есть основания так сказать в случае, если конституционный закон заменяет собой часть норм конституции, перестающих действовать.
Если же конституционными законами считать акты, изданные по кругу вопросов, указанных в конституции, или развивающие ее положения, – так, кстати, полагают некоторые авторы – это еще никак не означает, что появляются акты, равные конституции, даже если в ней самой часть таких актов поименована «конституционными законами».
Поскольку Конституция РФ 1993 г. официально предусмотрела категорию федеральных конституционных законов (ФКЗ), мы должны ответить на вопросы: что представляют собой эти законы, можно ли их считать частью Конституции РФ?
Для начала отметим, что Конституция РФ не дает свободы в принятии ФКЗ. Она предусматривает ограниченный круг вопросов, по которым должны появиться эти акты. Поскольку перечень не является открытым, это означает, что по иным вопросам ФКЗ принимать нельзя. Для наглядности и для того, чтобы легче было затем делать выводы, укажем, какие ФКЗ предусмотрены в Конституции РФ:
1) о порядке разрешения вопросов, связанных с принятием в РФ нового субъекта РФ, образованием в ее составе нового субъекта, изменением конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 2 ст. 65, ч. 5 ст. 66, ч. 1 ст. 137 Конституции);
2) о принятии в состав РФ нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137);
3) об образовании в составе РФ нового субъекта РФ (ч. 2 ст. 65; ч. 1 ст. 137);
4) об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ (ч. 5 ст. 66; ч. 1 ст. 137);
5) о государственных флаге, гербе и гимне РФ, их описании и порядке официального использования (ч. 1 ст. 70);
6) о референдуме РФ (п. «в» ст. 84);
7) о режиме военного положения (ч. 3 ст. 87);
8) о чрезвычайном положении (ст. 88; ч. 2 ст. 56). В ч. 1 ст. 56 Конституции говорится о том, что в условиях чрезвычайного положения для обеспечения безопасности граждан и защиты конституционного строя в соответствии с федеральным конституционным законом могут устанавливаться отдельные ограничения прав и свобод с указанием пределов и срока их действия. Поскольку здесь нет прямых указаний, можно предположить, что это может быть отрегулировано как специальным ФКЗ, так и ФКЗ о чрезвычайном положении;
9) об Уполномоченном по правам человека (п. «д» ч. 1 ст. 103);
10) о порядке деятельности Правительства РФ (ч. 2 ст. 114);
11) о судебной системе РФ (ч. 3 ст. 118);
12) о Конституционном Суде РФ (ч. 3 ст. 128);
13) о Верховном Суде РФ (ч. 3 ст. 128);
14) о Высшем Арбитражном Суде РФ (ч. 3 ст. 128);
15) об отдельных частях судебной системы – об общих судах, арбитражных судах, о военных судах и др. (ч. 3 ст. 128);
16) о Конституционном Собрании (ч. 2 ст. 135).
С учетом перечня можно, пожалуй, видеть лишь один повод для введения категории «федеральных конституционных законов» в российскую Конституцию: подчеркнуть важность определенных вопросов, а требованием квалифицированного большинства для принятия таких актов обеспечить более взвешенный подход парламента РФ к их подготовке, чтобы данные законы были поосновательнее и стабильнее. Однако вряд ли можно сказать о том, что ФКЗ задуманы для того, чтобы образовать вместе с Основным Законом так называемую «большую Конституцию». Текст самой Конституции в качестве высшей ценности возвышается над всей системой писаного права, включая и федеральные конституционные законы.
В научном обороте, а также при составлении сборников документов используется понятие «конституционное законодательство». Возникает несколько вопросов: имеет ли оно право на существование, в каком смысле может использоваться, какое соотношение различных актов и конституции должно предполагать? Если понятие «конституционное законодательство» применяется для объединения всех источников конституционного права и в этом плане не имеет какой-либо научной трактовки, вряд ли против него следует возражать. В данном случае на первом месте – интересы удобства для пользователей. Если же в основе использования понятия – идея равенства с конституцией всех иных нормативных актов, регулирующих общественные отношения в сфере общественно-политического устройства и власти, против такой трактовки подоплеки «конституционного законодательства» надо решительно возразить.
Порой посредством категории «конституционное законодательство» выделяют «верхний этаж» в конституционном праве. В него включают – применительно к федеральному уровню – не только саму Конституцию РФ, но и федеральные конституционные законы, а также договоры между РФ и ее субъектами. Это как бы подводит к мысли о том, что в России есть вслед за Конституцией второй «пласт» регулирования общественных отношений, после которого можно расположить иные акты.
Оценивая такой подход, отметим следующее. Что касается ФКЗ, то здесь хотя бы можно выделить специальный круг вопросов, вытекающих из Конституции РФ, а также то, что ФКЗ принимаются Федеральным Собранием – парламентом РФ – квалифицированным большинством голосов обеих палат (ст. 108 Конституции РФ) и что федеральные законы не могут противоречить ФКЗ (ч. 3 ст. 76). Поэтому если по кругу вопросов ФКЗ вряд ли можно поднимать до уровня Конституции, то об особом месте этих актов в конституционно-правовой системе говорить можно.
Поднятие двусторонних договоров РФ и ее субъектов до уровня «конституционного законодательства» можно обосновать тем, что они касаются зачастую материи, близкой к самой Конституции, – предметов ведения и полномочия РФ и ее субъектов. Однако озабоченность вызывает используемая в данном случае форма конституционного регулирования – двухсторонний договор, а особенно то, что он подписывается представителями одной из ветвей власти на уровне как РФ, так и субъектов РФ, а касается вопросов, крайне важных и для других ветвей. Более подробно данная проблема рассматривается в 4-й главе книги.
Следует ответить и на такой вопрос: не считать ли равными конституции или ее частью законы о внесении изменений и дополнений в конституцию, об исключении из нее каких-либо положений, о провозглашении конституции (кстати, все подобные акты порой предлагается считать «конституционными законами» по их сути, независимо от того, есть ли данное понятие в конституции или нет)?
Думается, нет оснований считать частью единого текста конституции законы, что-то в нее включающие или что-то из конституции исключающие. Они выполнили свою служебную роль и тем самым исчерпали себя.
Что касается деклараций или законов о провозглашении конституций, введении их в действие, у них свое назначение, ставящее акты, безусловно, на уровень самой конституции. Однако считать ли такие декларации, законы частью текста конституции – зависит от того, что было конкретно решено на этот счет при принятии конституции. Например, принятая 30 декабря 1922 г. Декларация об образовании Союза ССР была с некоторыми коррективами включена в Конституцию СССР 1924 г. 7 октября 1977 г. были приняты не только Конституция СССР, но также и Декларация Верховного Совета СССР о принятии и объявлении этой Конституции, Закон о порядке введения в действие Конституции СССР. Однако эти документы не объявлены частью данной Конституции. Между прочим, в Конституции РФ 1993 г. есть раздел второй «Заключительные и переходные положения», как раз и определяющий порядок ее введения в действие. Это также подтверждает вывод о том, что одно дело – научная оценка норм как конституционно-правовых, другое дело – их официальное существование в рамках отдельного акта либо как части конституционного текста.
1.5.2. Юридическое верховенство
Юридическое верховенство конституции означает ее высшую юридическую силу по отношению ко всем иным нормативным актам, включая и федеральные законы, и упомянутые выше федеральные конституционные законы. Все они должны соответствовать конституции и не могут ей противоречить.
Акты, конечно, могут развивать положения конституции. Но при этом, если первое слово по какому-то вопросу уже сказано конституцией, они не вправе говорить что-то иное, содержать в себе другое предписание. К этому, так сказать, формальному аспекту добавляется и сущностный: нельзя в другом акте путем интерпретаций, словесных манипуляций предусмотреть такие варианты действий, которые не вытекают из самой конституции, да по ее духу и не могут из нее следовать. Это, кстати говоря, одна из самых сложных проблем в конституционном праве.
Юридическое верховенство конституций обычно подчеркивается в них самих. Так, согласно ч. 1 ст. 15 Конституции РФ 1993 г., «Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации» (о специфике прямого действия Конституции РФ 1993 г. см. главу 4 книги).

1.5.3. База текущего законодательства
К числу юридических свойств конституции относится и то, что она является базой текущего законодательства, определяет его характер. Текущее законодательство развивает предписания Конституции, исходит из ее духа при детальном регулировании различных общественных отношений.
Наряду с этим конституции часто предусматривают необходимость принятия нормативных актов, развивающих ее положения. Так, Конституция РФ делает это следующими методами:
– прямо указывает виды федеральных конституционных законов или федеральных законов, требуемых для регулирования определенных вопросов. С конституционными законами мы это уже показали выше. Добавим к этому, что Конституция конкретно предусматривает принятие и многих федеральных законов – о гражданстве (ст. 6), о военной службе (ст. 59), об альтернативной гражданской службе (ст. 59), о статусе столицы РФ (ст. 70), об общих принципах организации представительных и исполнительных органов государственной власти в субъектах РФ (ст. 77), о порядке выборов Президента РФ (ст. 81) и др.;
– использует указание на то, что определенные общественные отношения регулируются «федеральным законом», не называя конкретный по наименованию или содержанию акт. Так, согласно ч. 3 ст. 36, закрепляющей право частной собственности на землю, «условия и порядок пользования землей определяются на основе федерального закона». В соответствии с ч. 5. ст. 37, где закреплено право граждан на отдых, «работающему по трудовому договору гарантируются установленные федеральным законом продолжительность рабочего времени, выходные и праздничные дни, оплачиваемый ежегодный отпуск». В принципе данный вариант применяется весьма широко в действующей Конституции – гораздо больше, чем предшествующими основными законами, как бы подчеркивая, что регулированию общественных отношений посредством формы «закона» отдается предпочтение перед иными видами нормативных актов;
– говорит о необходимости дополнительного регулирования общественных отношений либо закрепления гарантий для их участников в акте текущего законодательства, оставляя на последующее разрешение вопроса о виде акта и принимающем его органе. Например, согласно ст. 43, посвященной праву граждан на образование, РФ «устанавливает федеральные государственные образовательные стандарты»; ясно, что для этого понадобится соответствующий нормативный акт;
– Конституция РФ зачастую содержит такие формулировки статей, что из текста очевидна обязательность последующего текущего нормативного регулирования, обеспечивающего применение конституционной нормы. Так, согласно ст. 46, «решения и действия (или бездействие) органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд»; очевидно, что применение нормы без специального закона попросту невозможно.
Завершая рассмотрение данного аспекта, добавим, что Конституция во многих случаях говорит о том, что права и интересы граждан гарантируются либо охраняются законом, а соответствующие действия органов и должностных лиц регулируются законом, подразумевая не акт в форме закона, а всю гамму правовых норм, необходимых для соответствующего случая. Например, ч. 1 ст. 35 гласит: «Право частной собственности охраняется законом». Очевидно, что здесь имеется в виду не просто отдельный акт в виде закона, а любые правовые средства, лишь бы они служили защите данного права.
Таким образом, проблема соотношения конституции и текущего законодательства довольно многогранна, и она решается с учетом как роли конституционных идей, так и формально-правовой зависимости от конституции многих правовых актов.
1.5.4. Особый порядок принятия и изменения
Конституцию характеризует и такое юридическое свойство, как особый порядок ее принятия и изменения.
Относительно принятия прежде всего важно то, что проходит оно в обстановке гласности и повышенного интереса общества: принятие конституции – это историческое событие. Если об обычном законе многие люди зачастую знают очень мало, то и текстом проекта, и дискуссиями о содержании конституции, и раскладом сил в обществе «за» и «против» нового основного закона, как правило, интересуется все-таки гораздо большее число граждан. К тому же проекты обычных законов, даже федеральных конституционных законов, публикуются далеко не всегда; проекты же конституций появляются и на страницах газет с большим тиражом, и издаются отдельными брошюрами.
Особый порядок принятия конституций может состоять и в специальной организации массового (всенародного) обсуждения ее проекта. Ранее было сказано, что в отечественной конституционной истории такие мероприятия проводились.
Наконец, особый порядок принятия может выражаться о вынесении проекта конституции на всенародное голосование (референдум), что и имело место в связи с действующей Конституцией РФ. Результаты референдума являются обязательными и означают принятие либо непринятие конституции народом. В случае принятия она приобретает государственно-обязательную силу, хотя это и не исключает официального провозглашения парламентом или президентом страны, центральной избирательной комиссией принятия конституции и вступления ее в силу.
Особый порядок изменения конституции – это специально усложненные процедуры представления проектов, обсуждения и принятия законов о внесении изменений в нее.
В том случае, если закон об изменениях и дополнениях конституции принимается парламентом, это обычно сопровождается требованием квалифицированного большинства голосов в пользу такого закона. Например, для изменения Конституции СССР 1977 г. закон должен был получить не менее двух третей голосов от общего числа депутатов в каждой палате Верховного Совета СССР (для принятия обычного закона достаточно было простого большинства). Изменение и дополнение предшествующей Конституции РФ производил Съезд народных депутатов РФ законом, принятым большинством не менее двух третей от общего числа народных депутатов РФ (ст. 185).
Дополнительные требования могут обусловливаться разными факторами. Один из них – потребность учета интересов субъектов федерации. Так, при конституционной реформе в РФ 21 апреля 1992 г., важнейшим моментом которой было отражение в Основном Законе Федеративного договора и признание субъектами РФ не только республик, но и автономных и территориальных образований, в упомянутую ст. 185 Конституции включили дополнение: изменения и дополнения статей Конституции РФ, касающихся федеративного устройства РФ, не могут быть осуществлены Съездом в одностороннем порядке и производятся по согласованию с республиками, краями, областями, автономной областью, автономными округами, городами Москвой и Санкт-Петербургом в лице их Советов народных депутатов.
Особый вариант специальных требований – сделать так, чтобы, как говорится, отпало само желание изменять конституцию и тем самым обеспечивалась бы ее стабильность. Наглядный тому пример – процедура изменения действующей Конституции РФ 1993 г., предусмотренная в главе 9 – «Конституционные поправки и пересмотр Конституции».
Согласно ст. 134 предложения о поправках и пересмотре положений Конституции РФ могут вносить Президент РФ, Совет Федерации, Государственная Дума, Правительство РФ, законодательные (представительные) органы субъектов РФ, а также группа численностью не менее одной пятой членов СФ или депутатов ГД.
В указанной главе 9 ее положения с точки зрения порядка изменения Конституции поделены на четыре части.
Первая часть – это положения глав 1 »Основы конституционного строя», 2 »Права и свободы человека и гражданина» и самой главы 9. Эти положения не могут быть пересмотрены самим Федеральным Собранием – парламентом РФ. ФС вправе лишь дать изначальную оценку соответствующих предложений. Статья 135 (ч. 2) гласит: если предложение о пересмотре положений глав 1, 2 и 9 Конституции РФ будет поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов СФ и депутатов ГД (т.е. не одной, а обеих палат), то в соответствии с федеральным конституционным законом созывается Конституционное Собрание. Оно, согласно ч. 3, либо подтверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает проект новой Конституции РФ, который принимается Конституционным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов или выносится на всенародное голосование. При проведении всенародного голосования Конституция РФ считается принятой, если за нее проголосовало более половины избирателей, принявших участие в голосовании (при условии, что в нем приняло участие более половины избирателей).
Вторая часть – это поправки к главам 3-8 Конституции (т.е. к ее остальному тексту). В соответствии со ст. 136 они принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона. (Напомним, что по ст. 108 Конституции для принятия такого закона требуется не простое, а квалифицированное большинство голосов – не менее трех четвертей к СФ и двух третей в ГД). Однако этого недостаточно: принятые поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ.
В постановлении Конституционного Суда РФ от 31 октября 1995 г. по делу о толковании ст. 136 говорится, что поправки к главам 3-8 принимаются в форме особого правового акта – закона РФ о поправке к Конституции Российской Федерации . В порядке реализации данного постановления КС в РФ принят Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» , о содержании которого и проблемах его реализации подробно говорится в последней главе данной книги.
Третья часть – это изменения ст. 65 Конституции РФ, касающиеся состава субъектов РФ. Согласно ч. 1 ст. 137, они вносятся на основании федерального конституционного закона о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта РФ, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ.
Четвертая часть – изменения, касающиеся наименования субъекта РФ. В ч. 2 ст. 137 Конституции указано: в случае изменения наименования республики, края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа новое наименование субъекта РФ подлежит включению в ст. 65 Конституции РФ.
Конституционный Суд РФ в постановлении от 28 ноября 1995 г. по делу о толковании ч. 2 ст. 137 Конституции определил, что изменения наименования субъекта включаются в текст ст. 65 указом Президента РФ на основании решения субъекта РФ, принятого в установленном им (т.е. субъектом – С.А.) порядке. В спорных случаях, говорится в постановлении. Президент использует полномочия, предусмотренные ч. 1 ст. 85 Конституции РФ . В ч. 1 ст. 85 сказано, что Президент использует согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между такими органами субъектов. В случае недостижения согласованного решения Президент может передать разрешение спора на рассмотрение соответствующего суда. Думается, поскольку речь идет об изменении Конституции РФ, это будет КС РФ.
В связи с принятием и изменением Конституции имеется немало проблем. Поскольку они актуальны для настоящего и будущего нашей страны, их рассмотрению посвящена часть последней главы данной работы.
ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ ВЕХИ КОНСТИТУЦИОННОГО РАЗВИТИЯ РОССИИ
История конституции в любой стране неотъемлема от истории общества и государства. Каждый очередной этап их развития характеризуется новыми моментами в социально-экономических и политических отношениях, осуществлении функций государства, изменении формы правления и т.д. Принятие конституций имеет задачей отразить все качественно новые явления.
Характеризуя конституционное развитие России, надо учитывать все вышесказанное. И конкретно важен еще один момент: нельзя сводить конституционное развитие в нашей стране лишь к появлению актов, формально именуемых конституциями. Следует учитывать совокупности актов конституционного уровня и значения: исходя из сказанного выше, – они вместе представляли образ конституции для своего этапа. С учетом этого можно говорить о существовании конституционного регулирования (или его начал) в России во все периоды отечественной истории – монархический, социалистический и современный (именуемый рядом исследователей постсоциалистическим). Поскольку данная глава посвящена истории, сделаем обзор конституционного регулирования в соответствующие периоды.
2.1. Акты конституционного значения до октября 1917 г.
Идеи конституции и конституционализма известны России еще с начала XIX века, они отражались в высказываниях или конституционных проектах многих известных деятелей и ученых, а также в официальных документах. Например, Свод законов Российской империи открывался Сводом основных государственных законов – совокупностью основных правил устройства государства. Его первым разделом были «Основные государственные законы», вторым – «Учреждение об императорской фамилии». Ряд актов царского правительства, принятых на разных этапах, носил характер государственных реформ (в частности, освобождение крестьян от крепостной зависимости, судебные реформы, введение земских учреждений и др.).
Даже если считать, что официально власть была против конституции как единого текста (хотя и это не бесспорно, поскольку известно, что проекты конституции или актов, именуемых иначе, но по смыслу являвшихся Конституцией для России, разрабатывались по указанию или с благоволения некоторых царей), отрицать конституционное значение подобного рода актов было бы бессмысленно. Таким образом, акты принципиального характера, кардинально предопределявшие развитие России, появляются на разных этапах ее истории. Другое дело, можно ли их брать в совокупности и полагать, что тем самым создавалась конституционная основа развития России, к тому же акты исходили от монарха, а выборного представительного учреждения не существовало. В конце концов, это дело вкуса: в Великобритании до сих пор нет единого текста Конституции, берутся акты различного времени и в совокупности представляются как неписаная Конституция этого государства.
Вместе с тем есть основания утверждать, что первые шаги по пути учреждения конституционализма Россия сделала именно в начале XX в., если исходить из того, что он связан с документами, которыми закрепляется: а) общий строй государства; б) система государственной власти; в) свобода политической деятельности и общественных объединений; г) общие основы положения всех граждан (а не отдельных их групп), в том числе их личной и политической свободы.
Социальные потрясения вызвали ряд основополагающих документов, на базе которых Россия пошла по пути перехода от абсолютной монархии к конституционной монархии, создания парламентских учреждений, политических партий различной направленности, проведения выборов, провозглашения многих основных прав и свобод граждан.
Первым в этом ряду стоит царский Манифест от 17 октября 1905 г. «Об усовершенствовании государственного порядка» . Царь даровал населению «незыблемые основы гражданской свободы на началах действительной неприкосновенности личности, свободы совести, слова, собраний и союзов».
Как известно, 6 августа 1905 г. были опубликованы Манифест об учреждении Государственной думы, Закон об учреждении Государственной думы и Положение о выборах в Думу . При этом из выборов исключались многие слои населения – женщины, молодежь, военнослужащие, деревенская беднота, рабочие и др. Манифест от 17 октября объявлял: не останавливая предназначенных выборов в Государственную думу, привлечь к участию в Думе «…те классы населения, которые ныне совсем лишены избирательных прав». Новый избирательный Закон был подписан 11 декабря 1905 г., он предусмотрел четыре избирательные курии – землевладельческую, городскую, крестьянскую и рабочую, однако сохранял разные нормы представительства, более сложную многостепенную систему избрания депутатов рабочими и крестьянами, неучастие в выборах женщин, молодежи, военнослужащих и народностей, ведущих кочевой образ жизни .
Манифестом также провозглашалось: «Установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог восприять силу без одобрения Государственной думы и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей». Таким образом, из совещательного органа, как устанавливалось Законом от 6 августа 1905 г., Дума становилась законодательным органом. Но не единственным. Созданному еще в 1810 г. Государственному совету, одновременно с Думой получившему законосовещательные функции, также было дано право участия в законодательстве .
Таким образом, учреждался как бы двухпалатный российский парламент. «Как бы» – поскольку официально это были два самостоятельных государственных органа. Юридически они являлись равными, законопроект, принятый одним органом, подлежал одобрению другим. Фактически Государственный совет был более консервативным органом, к тому же наполовину состоял из назначенных царем сановников, а другой половиной были избранные представители от православного духовенства, дворянства, земства, науки, торговли и промышленности.
Учреждение законодательных органов и предоставление Думе права контролировать производный от царя исполнительный аппарат можно считать первыми шагами по пути введения конституционной монархии в России.
С учетом указанных актов требовалось внести изменения в «Основные государственные законы». Причем царю надо было сделать это до начала работы Государственной думы, чтобы подчеркнуть и зафиксировать незыблемость монархической власти. Ведь от Думы можно было ожидать радикальных предложений и шагов по изменению государственного строя. Если бы Дума утвердила «Основные государственные законы», значит, она получила бы и право определять в них роль монарха (кто утверждает документ, тот и «освящает» власть). Да и немаловажно было вообще, от кого исходит документ, это существенно отражается на его назначении.
Поэтому в значительно переработанном виде «Основные государственные законы» были утверждены царем 23 апреля 1906 г. (Дума открылась 27 апреля) .
«Основные государственные законы» имеют следующую структуру: Преамбула. Глава первая. О существе верховной самодержавной власти. Глава вторая. О правах и обязанностях российских подданных. Глава третья. О законах. Глава четвертая. О Государственном совете и Государственной думе и образе их действий. Глава пятая. О Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями .
В преамбуле подчеркивалось, что «Основные государственные законы» – документ, исходящий от царя, принимаемый «в видах укрепления основ обновляемого государственного строя», подлежащий изменению лишь по его «почину». Далее говорилось о том, что «Государство Российское едино и нераздельно», Великое княжество Финляндское во внутренних делах управляется особыми установлениями на основании особого законодательства, русский язык есть язык общегосударственный и обязателен в армии, во флоте и во всех государственных и общественных установлениях, а употребление местных языков и наречий в государственных и общественных установлениях определяется особыми законами.
В Главе первой говорилось, что Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. «Повиноваться власти его, не только за страх, но и за совесть, сам Бог повелевает» (п. 4).
Государь император осуществляет законодательную власть в единении с Государственным советом и Государственною думою (п. 5). Причем приоритеты императора были обозначены четко: во-первых, ему принадлежал «почин по всем предметам законодательства» (говоря современным языком, «право законодательной инициативы»); во-вторых, «единственно по его почину» могли подлежать пересмотру «Основные государственные законы» в Госсовете и Госдуме; в-третьих, император утверждал законы, и без этого утверждения никакой закон не мог «иметь своего совершения».
В акте закреплялось верховенствующее положение императора в управлении: «Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего государства Российского» (п. 10). Управление делилось на две части: верховное, в котором император действует непосредственно; подчиненное, в делах которого «определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям» (там же). Императору принадлежало право назначать и увольнять председателя Совета министров, министров и главноуправляющих отдельными частями.
В Основных государственных законах были четко оговорены для императора гарантии, касающиеся имущества и престолонаследия. Только сам государь мог издавать указы и повеления в отношении имущества, составляющего его собственность. Сохраняющими «силу законов основных» объявлялись положения о порядке наследия престола, об императорской фамилии; изменять эти положения мог лишь сам государь. Таким образом, указанные вопросы вообще выводились за пределы законодательной деятельности новых парламентских учреждений.
В Главе второй – о правах и обязанностях – первыми назывались обязанности российских подданных: защита престола и Отечества, воинская повинность для мужчин, обязанность платить налоги и пошлины, а также отбывать повинности «согласно постановлениям закона».
Далее указывались гарантии личной неприкосновенности и личные права граждан: преследование за преступное деяние только в порядке, определенном законом; содержание под стражей лишь в случаях, определенных законом; возможность суда и наказания лишь за деяния, предусмотренные законом, действовавшим на момент их совершения; неприкосновенность жилища; право россиянина свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество и беспрепятственно выезжать за пределы государства; неприкосновенность собственности; свобода веры.
Из тех прав и свобод, которые мы сегодня называем публично-политическими, «Основные государственные законы» закрепили: право устраивать собрания в целях, «не противных законам», мирно и без оружия; право каждого в пределах, установленных законом, высказывать «изустно и письменно свои мысли, а равно распространять их путем печати или иными способами»; право образовывать общества и союзы в целях, «не противных законам».
В Главе третьей – о законах – провозглашалось, что Российская империя управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке (п. 42). Никакой новый закон не может быть принят без одобрения Государственного совета и Государственной думы и «восприять силу» без утверждения императора.
В Главе четвертой о Госсовете и Госдуме устанавливалось, что они созываются ежегодно указами императора. Госсовет образовывался из членов по высочайшему назначению и членов по выборам. Госдума избиралась на 5 лет населением России. Император имел право досрочного роспуска выборных членов Госсовета и Думы, с одновременным назначением новых выборов членов Совета и Думы.
В делах законодательства Госсовет и Госдума пользовались равными правами (п. 64). Причем законопроект мог быть сначала принят в Государственной думе и затем поступить на рассмотрение Государственного совета, либо наоборот – после одобрения в Госсовете поступал на рассмотрение Госдумы. Но для того, чтобы законопроект стал законом, его должны были одобрить оба органа, а затем утвердить император. Поэтому с известной условностью надо относиться к высказываемой в литературе оценке Госсовета как верхней палаты парламента . Речь скорее всего должна идти о том, что в силу консервативности и состава, о чем говорилось ранее. Госсовет был сдерживающим фактором для Госдумы как органа, где рождалось больше законодательных идей. Тем более что председатель Госсовета назначался царем из невыбираемых членов Госсовета, и именно он, а не председатель Думы, вносил принятые обоими органами законопроекты на рассмотрение царю.
Основные государственные законы содержали ряд норм о Совете министров, министрах и главноуправляющих отдельными частями. Они несли ответственность перед императором «за общий ход государственного управления», назначались им, могли издавать обязательные постановления, инструкции и распоряжения, но не противоречащие законам.
Помимо названных выше, важное значение имел и ряд иных актов того времени, которые посвящались тем или иным аспектам организации государственной власти или политической жизни. В частности, это Положение о выборах в Государственную думу 1905 г., совокупность указов, последовавших после Манифеста 17 октября 1905 г. в конце 1905-1906 гг. и определявших особенности избирательных прав отдельных социальных групп и категорий населения, Положение о выборах в ГД от 3 июня 1907 г. Помимо высочайших указов от 20 февраля 1906 г. «О переустройстве учреждения Государственного совета» и Учреждении Государственной думы» указом от 19 октября 1905 г. о создании Совета министров была реанимирована деятельность Правительства как коллегиального совещательного органа при царе, причем в определенной мере противостоящего ГД – (как бы в пику Думе, желавшей видеть его «министерством, пользующимся доверием у Государственной думы») .
Рядом высочайших указов регулировалось осуществление политических свобод, прокламированных царем: Временные правила о повременных изданиях от 24 ноября 1905 г. (с изменениями от 18 марта 1906 г.) – своеобразный свод правил относительно свободы (по мнению оппозиционно настроенных сил – несвободы) печати; Временные правила об обществах и союзах от 4 марта 1906 г.; Временные правила о собраниях от 4 марта 1906 г.
После Февральской революции 1917 г. происходит изменение формы правления в России, далее принимается ряд актов, имевших принципиальное значение для формирования новой государственной системы России, а наряду с этим в процессе революционных преобразований создаются и имеют ощутимое влияние новые органы, претендующие на руководящие позиции в государстве.
25 февраля 1917 г. царь издал указы о «перерыве в занятиях» Государственного совета и Государственной думы с планируемым сроком возобновления их деятельности не позднее апреля 1917 г. После начала 27 февраля 1917 г. вооруженного восстания в Петрограде собрался Совет старейшин ГД, предложивший избрать особый комитет ГД. Далее состоялось «частное совещание» ГД, утвердившее этот комитет с названием «Комитет Государственной думы для водворения порядка в Петрограде и для сношения с учреждениями и лицами». Этот орган в дальнейшем именовался Временным комитетом ГД. Поскольку в тот же день было провозглашено создание Временного исполнительного комитета Совета рабочих депутатов, а вечером началось первое заседание Совета рабочих депутатов, исследователи полагают, что в стране началось оформление двоевластия .
Председатель Совета министров в тот же день послал царю телеграмму с прошением об отставке. Временный комитет сначала назначил 28 февраля комиссаров в министерства и государственные учреждения «из состава членов Государственной думы». А 1 марта на заседании Временного комитета был одобрен состав будущего правительства. 2 марта 1917 г. Николай II по предложению Временного комитета ГД отрекся от престола. Однако поскольку это было сделано в пользу брата Михаила Александровича, форма правления в России (монархическое государство) не изменилась. 3 марта великий князь Михаил Александрович отказался принимать верховную власть до решения Учредительного собрания, полагая, как считают многие исследователи, что оно преподнесет ему власть. Однако созыв Учредительного собрания был еще делом отдаленного будущего. Поэтому вопрос о форме правления остался неопределенным.
Новый Совет министров на своем первом заседании постановил, что вся полнота власти в стране (законодательной и исполнительной) должна принадлежать только ему . В Декларации от 3 марта 1917 г. о его составе и задачах провозглашалось, что в своей настоящей деятельности кабинет будет руководствоваться, в частности, следующими «основаниями»: свобода слова, печати, союзов, собраний и стачек; отмена всех сословных, вероисповедных и национальных ограничений; немедленная подготовка к созыву на началах всеобщего, равного, тайного и прямого голосования Учредительного собрания, «которое установит форму правления и конституцию страны» ; замена полиции народной милицией с выборным начальством, подчиненным органам местного самоуправления; выборы в органы местного самоуправления на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования; и др. 10 марта Совет министров постановил впредь, до установления постоянного правительства, именовать себя Временным правительством. В определенной мере конституционное значение имеют акты, которыми объявлялся состав Временного правительства, поскольку тем самым определялась структура центрального государственного управления.
За месяцы, отведенные ему историей, Временное правительство приняло немало актов, направленных на утверждение в России демократического строя и политических свобод. Мы оставляем за пределами нашей работы оценку фактической роли таких документов, однако их значение для формирования новых общественных отношений отрицать не имеет смысла. Например, 15 марта 1917 г. постановлением «О печати» предусматривалось, что каждый желающий выпускать в свет новое повременное (т.е. периодическое – С.Л.) издание обязан представить местному комиссару Временного правительства или заменяющему его лицу заявление, содержащее следующие данные: о месте, в котором издание будет выходить, наименовании издания, сроках его выхода в свет, издателе и редакторе, типографии, в которой издание будет печататься. Принятие заявления и выдача расписки заявителю были достаточными документами для выпуска издания. Постановлением от 27 апреля 1917 г. «Об учреждениях по делам печати» упразднялись Главное управление по делам печати и все состоявшие при нем учреждения цензуры и должности цензоров .
22 марта 1917 г. принимается постановление «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений» . Исходя, как говорилось в начальном предложении постановления, из незыблемого убеждения, что в свободной стране все граждане должны быть равными перед законом и совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения, Временное правительство объявляло о том, что все установленные действующими узаконениями ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются. В постановлении уточнялось, что речь идет об ограничениях в части: водворения, жительства и передвижения; приобретения права собственности и иных вещных прав; всякого рода занятиях ремеслами, торговлей и промышленностью; участия в акционерных и иных товариществах; найма работников; поступления на государственную службу, участия в выборах, занятия должностей в правительственных и общественных установлениях; поступления в учебные заведения, занятия преподаванием и воспитанием; исполнения обязанностей опекунов, попечителей и присяжных заседателей; употребления иных языков в делопроизводстве частных обществ, при преподавании в частных заведениях и при ведении торговых книг. Постановлением от 14 июля 1917 г. «О свободе совести» объявляется, что каждому гражданину Российского государства обеспечивается свобода совести, т.е. пользование гражданскими и политическими правами не зависит от вероисповедания, и никто не может быть преследуем и ограничиваем в каких бы то ни было правах за убеждения в делах веры.
12 апреля 1917 г. Временное правительство принимает постановление «О собраниях и союзах» . Оно объявляло, что все без исключения российские граждане имеют право без особого на то разрешения образовывать общества и союзы в целях, не противных уголовным законам. Таким образом, отменяются ограничения на создание общественных объединений. В тоже время для обладания юридическими правами и средствами их защиты устанавливается регистрация обществ и союзов судом. Также судом принимается решение о принудительном закрытии общества и союза. Это были прогрессивные решения не только для своего времени.
Безусловно, конституционное значение имеет постановление от 1 сентября 1917 г., носящее форму манифеста, которым Временное правительство объявляет, что «государственный порядок, которым управляется Российское государство, есть порядок республиканский, и провозглашает Российскую республику» . Таким образом, именно с 1 сентября 1917 г. Россия обрела республиканскую форму правления.
Постановлениями от 20 июля, 11 и 23 сентября 1917 г. было утверждено Положение о выборах в Учредительное собрание . Впервые избирательное право предоставлялось как мужчинам, так и женщинам по достижении ими 20-летнего возраста, а также военнослужащим. Права участия в выборах лишались лица, осужденные за ряд уголовных преступлений, дезертиры, а также члены царствовавшего дома.
Как уже отмечалось, в стране параллельно формировалась власть Советов рабочих и солдатских и Советов крестьянских депутатов. В зависимости от степени влияния в них тех или иных партий одни Советы были союзниками Временного правительства, другие решительно выступали против него. Естественно, двоевластие когда-то должно было кончиться. Как известно, в октябре 1917 г. Временное правительство было свергнуто, II Всероссийский съезд Советов рабочих и солдатских депутатов, большинство делегатов которого составляли большевики, провозгласил установление Советской власти. Начался новый период в российской истории.
2.2. Конституционное оформление нового строя после октябрьской революции 1917 г.
Политики и историки дают разные оценки периоду социалистического строительства в нашей стране. Разговор об этом не входит в наши цели. Мы не будем касаться и того, считать ли события октября 1917 г. революцией, переворотом и т.п. Непреложен сам факт – соответствующий период был в истории России, а власть более 70 лет называлась у нас официально «советской властью». В это время принимались акты конституционного значения и конституции; изучающий конституционное право должен иметь о них общее представление. Этому и посвящены последующие части работы, имеющие информационный характер, но содержащие и необходимые авторские комментарии; при этом мы не избегаем терминологии и понятийного аппарата актов того времени, не заменяем их искусственно современными словами, как иногда стало модно делать. Читатель сам в состоянии подумать над конституционной историей и сделать собственные выводы.
2.2.1. Первые декреты советского государства, имеющие конституционное значение
Октябрьская социалистическая революция установила в России тип власти, именовавшийся в политической истории страны диктатурой пролетариата. По организационной форме государство в соответствии с идеями В.И.Ленина было объявлено Республикой Советов, т.е. органами государственной власти в центре и на местах стали Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов.
В первые дни и месяцы советской власти проводились мероприятия по созданию и упрочению ее основ. Они воплощены в ряде декретов, которые можно считать актами конституционного значения. В первые месяцы советской власти все они в совокупности составляли неписаную конституцию Российского государства – до появления единого официального текста.
Переход всей полноты власти в руки рабочего класса и беднейшего крестьянства, в руки Советов закрепил II Всероссийский съезд рабочих и солдатских депутатов. Он принял 7 ноября (по старому стилю – 25 октября) 1917 г. обращение »Рабочим, солдатам и крестьянам!» , в котором провозгласил программу социальных и демократических преобразований, прежде всего: демократический мир всем народам; безвозмездную передачу помещичьих, удельных и монастырских земель в распоряжение крестьянских комитетов; рабочий контроль над производством; обеспечение всем нациям, населяющим Россию, подлинного права на самоопределение.
Съезд сделал и первые шаги в практическом направлении. Он принял специальное обращение »О полноте власти Советов» и постановил, что вся власть на местах переходит к Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Декретом от 8 ноября 1917 г. «Об учреждении Совета Народных Комиссаров» съезд образовал для управления страной рабочее и крестьянское правительство, установив одновременно, что контроль за деятельностью народных комиссаров и право их смещения принадлежит Всероссийскому съезду рабочих, крестьянских и солдатских депутатов и его ЦИКу. Таким образом, решениями II Всероссийского съезда – и в этом их конституционное значение – были созданы практически все главные звенья государственного руководства страной, которые затем нашли отражение в Конституции РСФСР 1918 г.
Декретом II Всероссийского съезда «О земле» отменялась помещичья собственность на землю немедленно и без всякого выкупа; признавались самыми справедливыми путями решения земельного вопроса отмена, раз и навсегда, частной собственности на землю и обращение ее во всенародное состояние; переход всех недр земли, руды, нефти, угля и т.д. в исключительное пользование государства. Тем самым в декрете была заложена существенная часть предпосылок нового конституционного строя России.
В декрете «О мире» II Всероссийский съезд заложил основы внешнеполитической деятельности советского государства, базирующейся – если исходить из текста – на миролюбии, неприменении насилия и самоопределении наций в решении национального вопроса, отмене тайной дипломатии, пролетарском интернационализме и солидарности рабочих всех стран в борьбе за дело мира и освобождение «трудящихся и эксплуатируемых масс населения от всякого рабства и всякой эксплуатации».
Конституционное значение имели и многие последующие декреты советской власти, предшествовавшие первой российской Конституции. Для удобства восприятия их можно разделить на четыре группы.
Первая – акты, направленные на создание экономических основ нового строя. Это, в частности, «Положение о рабочем контроле», принятое ВЦИК 27 ноября 1917 г. ; декрет ВЦИК «О национализации банков» от 27 декабря 1917 г. ; «О социализации земли» от 9 февраля 1918 г.; декреты СНК «О национализации внешней торговли» от 22 апреля 1918 г.; «О национализации крупнейших предприятий горной, металлургической, металлообрабатывающей, текстильной и других ведущих отраслей промышленности» от 28 июля 1918 г. и др.
Второй группой декретов были заложены основы национально-государственного строительства. Это, в частности, принятая СНК 15 ноября 1917 г. «Декларация прав народов России» , обращение СНК «Ко всем трудящимся мусульманам России и Востока» от 3 декабря 1917 г. , постановление СНК «О Финляндской республике» от 31 декабря 1917 г. , декрет ВЦИК «О флаге Российской Республики» от 8 апреля 1918 г. и др.
Третья группа декретов посвящалась созданию механизма советского государства: декрет СНК «О порядке утверждения и опубликования законов» от 12 ноября 1917 г. , декрет ВЦИК «О праве отзыва делегатов» от 4 декабря 1917 г. , декрет СНК «О суде» от 5 декабря 1917 г. , декрет ВЦИК «О Высшем Совете Народного Хозяйства» от 14 декабря 1917 г. , декрет СНК «О Рабоче-Крестьянской Красной Армии» от 28 января 1918 г. и др.
Четвертой группой декретов власть пыталась установить основы правового положения граждан, организации всей общественной жизни: постановление СНК «О восьмичасовом рабочем дне» от 11 ноября 1917 г. , декрет ВЦИК «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» от 23 ноября 1917 г. , декрет СНК «О печати» от 9 ноября 1917 г. , декрет ВЦИК «О гражданском браке, детях и о ведении книг актов состояния» от 31 декабря 1917 г. , декрет СНК «Об отделении церкви от государства и школы от церкви» от 2 февраля 1918 г. , декрет ВЦИК «О праве убежища» от 28 марта 1918 г. , декрет ВЦИК «О приобретении прав российского гражданства» от 1 апреля 1918 г. и др.
Особо следует отметить конституционное значение решений III Всероссийского съезда Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, прошедшего в январе 1918 г. До этого съезды Советов рабочих и солдатских депутатов существовали и проводились параллельно со съездами Советов крестьянских депутатов; в январе произошло их объединение, и тем самым новая власть, как власть Советов, укрепилась. 25 января 1918 г. Съезд утвердил «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» . В этом документе в обобщенной форме закреплялись основы общественного и государственного устройства Советской России .
«Декларация» объявляла Россию Республикой Советов рабочих, солдатских и крестьянских депутатов, которым принадлежит вся полнота власти в центре и на местах.
По форме национально-государственного устройства было принято коренное решение. Как известно, II Всероссийский съезд Советов объявил просто Российскую советскую республику, т.е. исходил из унитарной формы государства. И именно «Декларацией» Советская Российская Республика учреждалась как федерация советских национальных республик на основе свободного союза свободных наций. Государство стало называться РСФСР. В резолюции от 28 января 1918 г. «О федеральных учреждениях Российской Республики» съезд закрепил всю систему высших и местных органов государственной власти страны.
Закрепляя экономические основы социализма, «Декларация» объявляла отмену частной собственности на землю, а земельный фонд общенародным достоянием. Она четко отразила политику советской власти на полный переход фабрик, заводов, рудников, железных дорог и прочих средств производства и транспорта, всех банков в собственность государства.
В «Декларации» съезд поддержал внешнеполитическую линию на достижение демократического мира без аннексий и контрибуций, на основе свободного самоопределения наций.
Характеризуя первые декреты советской власти конституционного значения, закреплявшие основы повой социальной системы, автор заслужил бы упреки читателя, если бы не отметил, что данная власть поступала так же, как это делалось до нее, а впрочем, и после нее: укрепляя себя, она боролась со своими противниками. В конституционно-правовом плане это выражалось в том, что лишались прав те, кто выступал против советской власти или по своему социальному происхождению сразу же считался скорее ее врагом, нежели лояльным лицом и тем более союзником. Пресекались даже в зачатках выражение недовольства, а тем более действия, враждебные режиму.
Хотя до прихода к власти большевиков были довольно популярны идеи широкого («поголовного») участия народа в управлении страной, охране общественного порядка и т.п., эйфория очень быстро прошла, и оперативно были созданы не только общие структуры управления, но и специальные органы, включая милицию во главе с НКВД, и органы борьбы с контрреволюцией и саботажем во главе с ВЧК. Упоминавшимся декретом «О суде» существовавшие прежде суды упразднялись и должны были заменяться судами, формируемыми на основе демократических выборов. А решать дела новые суды должны были именем Российской Республики и руководствоваться в своих решениях и приговорах «законами свергнутых правительств» лишь постольку, поскольку «таковые не отменены революцией и не противоречат революционной совести и революционному правосознанию». История дала немало примеров того, насколько условными явились эти категории и к какому размаху произвола это привело.
Упоминавшимся декретом о печати и другими актами запрещались многие враждебно настроенные к новой власти издания. Зачастую воспринимались с нетерпимостью и возводились в ранг контрреволюционных действий любые попытки критиковать власти за их шаги, действительно направленные на ограничение демократии.
Повсюду на местах создавались единые органы власти – Советы, стремления образовать иные модели представительных учреждений пресекались.
После февраля 1917 г. в России была довольно популярной идея Учредительного собрания как высшего представительного органа государственной власти. Несмотря на то, что в октябре 1917 г. была установлена власть в форме Советов, большевики не выступали категорически против Учредительного собрания. Учитывались настроение населения, вселенная в него надежда на то, что Учредительное собрание способно обеспечить его интересы. Советское правительство сразу после Октября заявило, что оно созовет Учредительное собрание в назначенный срок, выборы состоялись в ноябре – начале декабря 1917 г. Вероятно, была надежда на то, что поддержку на этих выборах будут иметь представители пришедших к власти сил. Однако этого не произошло, большевики не получили большинства. Стала вполне очевидной перспектива непризнания Учредительным собранием советской власти и происшедших в России событий, более того – провозглашения им, в противовес Всероссийскому съезду Советов, своего предназначения как высшего представительного органа государственной власти России.
Поэтому, как сказали бы сегодня, работая на опережение, накануне открытия Учредительного собрания, 16 (3) января 1918 г. ВЦИК утвердил упоминавшуюся ранее «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа» (впоследствии переутвержденную III Всероссийским съездом Советов), в которой говорилось о принадлежности власти целиком и исключительно трудящимся массам и их полномочному представительству – Советам рабочих, солдатских и крестьянских депутатов. Кроме того, в тот же день 3 января ВЦИК принял постановление »О признании контрреволюционным действием всех попыток присвоить себе функции государственной власти» . В нем говорилось: «На основании всех завоеваний Октябрьской революции и согласно принятой Центральным Исполнительным Комитетом 3 января с.г. декларации прав трудового и эксплуатируемого народа вся власть в Российской Республике принадлежит Советам и советским учреждениям. Поэтому всякая попытка со стороны кого бы то ни было или какого бы то ни было учреждения присвоить себе те или иные функции государственной власти будет рассматриваема как контрреволюционное действие. Всякая такая попытка будет подавляться всеми имеющимися в распоряжении Советской власти средствами вплоть до применения вооруженной силы».
Итак, была создана правовая основа действий новой власти на случай шагов «непослушного» Учредительного собрания. Оно открылось 18 (5) января 1918 г. Его большинство, представленное правыми эсерами, отказалось принять «Декларацию прав трудящегося и эксплуатируемого народа», тем самым – признать советскую власть. Большевики и левые эсеры покинули заседание. А 19 (6) января ВЦИК принял декрет о роспуске Учредительного собрания , охарактеризовав его как учреждение, которое может «играть роль только прикрытия борьбы буржуазной контрреволюции за свержение власти Советов».
Таким образом, декреты конституционного значения, появившиеся в первые месяцы советской власти, отражали то видение образа новой системы, с которым пришли к власти руководители новых социальных сил. Можно признавать прогрессивный характер многих мер, считать их служившими интересам трудового населения. Но нельзя не видеть и того, что под знаменем укрепления этой власти уже в первые месяцы ее становления имели место отказ от идей парламентарной демократии, ограничения демократических свобод, отстранение от политической жизни ряда социальных слоев. Если бы все дело было лишь в условиях переходного периода, это еще можно было бы как-то понять. Но будущее показало, что из цепочки таких шагов затем сложился политический режим, не терпевший какой-либо критики в свой адрес, считавший свободой лишь возможность высказывать пожелания по совершенствованию данного строя, однако не затрагивать при этом его основ и не сомневаться в его вечности. И не учитывать этого нельзя, рассматривая акты конституционного значения начального этапа власти Советов.
2.2.2. Конституция РСФСР 1918 г.
Декреты советской власти проводились в жизнь. Но власть хорошо понимала, что ее полноценное законное оформление должно выражаться в принятии конституции. Решение о ее разработке было принято III Всероссийским съездом Советов. В резолюции «О федеральных учреждениях Российской Республики» он сформулировал главные положения в части организации новой власти. Последний пункт резолюции гласил: разработка этих основных положений Конституции Российской Федеративной Республики поручается Центральному Исполнительному Комитету Советов для внесения на следующий съезд Советов . Но нарушение перемирия германскими войсками заставило заниматься другими задачами. 8 апреля 1918 г. ВЦИК образовал Конституционную комиссию. Разработка проекта шла в сложной обстановке, т.к. в России еще сохранялись элементы многопартийности, и в состав Комиссии входили представители левых эсеров и других партий, имевших свои взгляды на социальный строй в России и пути его конституционного оформления. Решающую роль в подготовке текста сыграл В.И.Ленин. По его предложению в основу Конституции была положена «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», при непосредственном участии В.И.Ленина были по существу переработаны или пополнены все разделы проекта .
10 июля 1918 г. V Всероссийский съезд Советов утвердил первую советскую Конституцию . Текст Конституции РСФСР состоял из преамбулы и шести разделов.
Первый раздел – это «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», она была включена в Конституцию почти без изменений, лишь с некоторыми редакционными поправками.
Второй раздел – «Общие положения Конституции Российской Социалистической Федеративной Советской Республики» – состоял из главы 5, в которой закреплялась основная задача Конституции – установление диктатуры пролетариата и беднейшего крестьянства; провозглашалось, что Российская Республика есть свободное социалистическое общество всех трудящихся, а вся власть в ее пределах принадлежит всему рабочему населению страны, объединенному в городских и сельских Советах; закреплялись принципы федерации и областной автономии в области государственного устройства; отражалась политика советской власти на неуклонное обеспечение прав и демократических свобод граждан.
Значительный по объему третий раздел – «Конструкция Советской власти» – состоял из 7 глав (6-12) и делился на две части: «А. Организация центральной власти» и «Б. Организация Советской власти на местах». В нем закреплялась следующая система органов власти и управления республики: Всероссийский съезд Советов рабочих, крестьянских, красноармейских и казачьих депутатов, составляемый из представителей городских Советов (по расчету 1 депутат от 25 тыс. избирателей) и представителей губернских съездов Советов (по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей), – высшая власть; Всероссийский Центральный Исполнительный Комитет Советов (ВЦИК), избираемый съездом, – высший законодательный, распорядительный и контролирующий орган РСФСР; Совет Народных Комиссаров (СНК), образуемый ВЦИК, – орган общего управления делами РСФСР (т.е. Правительство республики); народные комиссариаты, образуемые ВЦИК, – органы отраслевого управления (т.е., другими словами, министерства); местные органы власти – областные, губернские (окружные), уездные (районные), волостные съезды Советов, а также городские и сельские Советы; их исполнительные органы – исполнительные комитеты.
Четвертый раздел («Активное и пассивное избирательное право») состоял из глав (13-15) – активное и пассивное избирательное право, о производстве выборов, о проверке и отмене выборов и об отзыве депутатов – и закреплял всеобщее избирательное право для трудящихся и солдат, с 18 лет, и отстранял от участия в выборах – по терминологии того времени – эксплуататоров и их пособников. Не избирали и не могли быть избранными, согласно ст. 65 Конституции: а) лица, прибегающие к наемному труду с целью извлечения прибыли; б) лица, живущие на нетрудовой доход, как-то: проценты с капитала, доходы с предприятий, поступления с имущества и т.п.; в) частные торговцы, торговые и коммерческие посредники; г) монахи и духовные служители церквей и религиозных культов; д) служители и агенты бывшей полиции, особого корпуса жандармов и охранных отделений, а также члены царствовавшего в России дома; е) лица, признанные в установленном порядке душевнобольными или умалишенными, а равно лица, состоящие под опекой; ж) лица, осужденные за корыстные и порочащие преступления на срок, установленный законом или судебным приговором.
Прямые выборы проводились в сельские и городские Советы. Применялся так называемый производственно-территориальный принцип выборов. Т.е. работающее население в городах избирало депутатов по производственным единицам. Остальное население в городах и сельской местности избирало депутатов по территориальному принципу, т.е. по месту жительства. Выборы проводились на открытых собраниях избирателей. Для остальных уровней выборы были многостепенные, т.е. депутатов (делегатов) вышестоящих съездов Советов избирали депутаты (делегаты) нижестоящих Советов или съездов Советов. Нормы представительства на выборах давали преимущества рабочим перед крестьянами, т.е. в городах один депутат избирался от меньшего числа избирателей (населения), чем в сельской местности.
Разделы пятый и шестой, состоявшие соответственно из гл. 16 и 17, были озаглавлены «Бюджетное право» и «О гербе и флаге Российской Социалистической Федеративной Советской Республики».
Конституция РСФСР 1918 г. была, естественно, продуктом своей эпохи и служила возникшему в России строю, оформляла его. С одной стороны, она зафиксировала то, что уже существовало на практике, с другой – была нацелена на будущее, т.е. предполагала расширение на ее основе социалистических общественных отношений. При этом отнюдь не исключалась корректировка ее положений в условиях динамичного становления нового строя. Отмечая это, В.И.Ленин говорил о данной Конституции: «Она концентрирует то, что уже дала жизнь, и будет исправляться и дополняться практическим применением ее в жизни» .
Конституция РСФСР сыграла важную роль в конституционном строительстве других советских республик, возникавших в это же время. Начиная с 1919 г., принимаются основные законы: ССР Латвии – I Съездом рабочих, безземельных и стрелков объединенной Латвии 15 января 1919 г.; ССР Белоруссии – I Всебелорусским съездом Советов 3 февраля 1919 г.; Украинской ССР – III Всеукраинским съездом Советов 10-14 марта 1919 г.; Азербайджанской ССР – I съездом Советов Азербайджанской ССР 19 мая 1921 г.; ССР Армении – I съездом Советов ССР Армении 4 февраля 1922 г.; ССР Грузии – I Всегрузинским съездом Советов 2 марта 1922 г.; Бухарской Народной Советской Республики – II Всебухарским курултаем 23 сентября 1921 г., пересмотрена и утверждена III Всебухарским курултаем 18 августа 1922 г.; Хорезмской Советской Народной Республики – I Всехорезмским курултаем 30 апреля 1920 г., с изменениями утверждена II Всехорезмским курултаем 20 мая 1921 г., вновь утверждена с дополнениями III Всехорезмским курултаем в июле 1922 г.; Закавказской Социалистической Федеративной Советской Республики (ЗСФСР) – I Закавказским съездом Советов 13 декабря 1922 г.
Отражая национальные особенности и условия, эти конституции в регулировании новых общественных отношений в целом все-таки брали Конституцию РСФСР за пример. Конституции были едины в закреплении характера новой власти как власти трудящихся в форме Советов, в установлении таких же социально-экономических основ строя. Конституции сыграли свою важную роль в истории республик, одновременно содержали предпосылки для последующего объединения республик в Союз ССР.
2.3. Конституция СССР 1924 г. Конституция РСФСР 1925 г.
Некоторые авторы, пишущие сегодня об истории Конституции РФ, от Конституции 1918 г. склонны сразу переходить к Конституции РСФСР 1925 г., а о Конституции СССР 1924 г., как впрочем и о последующих союзных конституциях, говорить поменьше и как бы попутно. Создается ощущение, что вроде бы Союза ССР и не было, а Россия подается как существовавшее и во времена СССР самостоятельное государство. Однако не следует заштриховывать страницы истории России, в том числе и истории ее Конституции. В СССР Россия была одной из союзных республик, что сказалось как на характере ее развития в целом, так и на особенностях российских Конституций того времени. С учетом этого и будем рассматривать страницы последующего конституционного строительства.
30 декабря I съезд Советов СССР утвердил Декларацию и Договор об образовании нового государства – Союза Советских Социалистических Республик . В Союз ССР объединились четыре советские социалистические республики – РСФСР, Украинская ССР, Белорусская ССР, Закавказская Социалистическая Федеративная Советская Республика (ЗСФСР), включавшая в себя Азербайджан, Армению и Грузию. Это был договор четырех равных республик, ставших после создания СССР союзными республиками в его составе. Декларация и Договор об образовании СССР были ратифицированы ЦИКами союзных республик в 1923 г. Например, ВЦИК РСФСР постановлением от 3 июля 1923 г. решил их ратифицировать и принять, что Декларация и Договор должны составлять Основной закон (Конституцию) СССР . I съезд Советов СССР избрал Центральный Исполнительный Комитет (ЦИК) Союза ССР. На состоявшейся сразу после съезда первой сессии ЦИК был сформирован Президиум ЦИК из 19 человек: 11 – от РСФСР, 4 – от УССР, 3 – от ЗСФСР, 1 – от БССР. Были избраны 4 председателя ЦИК (по числу союзных республик), они должны были руководить работой ЦИК поочередно.
Решение о разработке первой союзной Конституции принял ЦИК СССР. На заседании 10 января 1923 г. в соответствии с этим решением были разработаны конкретные мероприятия, Президиум ЦИК создал шесть комиссий по подготовке нормативных основ новой Федерации, на базе которых должна была формироваться и Конституция СССР: по выработке предложений о Совнаркоме, СТО и наркоматах Союза ССР; бюджетной; по выработке Положений о Верховном Суде при ЦИК СССР и объединенного ГПУ при Совнаркоме СССР; по выработке предложений о государственном флаге и гербе СССР; по выработке Положений о ЦИК СССР и членах ЦИК СССР; по составлению проекта организации наркоматов и предложений по персональному составу наркоматов для внесения на утверждение апрельской сессии ЦИК СССР.
Таким образом, создание ряда органов Союза ССР, подготовка и принятие положений о них и формирование текста Конституции СССР шли одновременно . При этом, естественно, решались вопросы, связанные с моделью этих органов, разграничением полномочий между Союзом и союзными республиками. Они были достаточно сложными, порождали довольно много споров. Первая Конституционная комиссия была создана ЦИК вскоре после I съезда Советов и состояла из 13 человек – под руководством М.И.Калинина. Однако в то время принципиальные вопросы новой Федерации решались в ЦК Компартии: что сконцентрировать на союзном уровне и соответственно изъять у республик с образованием одновременно органов СССР, формировать ли ЦИК СССР как двухпалатный орган (и если да, то каким должно быть в нем представительство от республик) и др. Поэтому была еще и Конституционная комиссия, созданная в конце февраля 1923 г. пленумом ЦК РКП(б), под руководством И.В.Сталина. После XII съезда партии (17-25 апреля 1923 г.), решения которого (в частности, по национальному вопросу) имели решающее значение для организационных основ новой Федерации, двухпалатной структуры ЦИК, было решено создать новую, расширенную Конституционную комиссию, пополнив ее представителями всех союзных республик. 27 апреля 1923 г. Президиум ЦИК СССР постановил создать новую, расширенную комиссию в составе 25 человек из представителей всех союзных ЦИКов, в которую передать все материалы прежних комиссий. Комиссию возглавил М.И.Калинин.
По архивным данным , введенным в научный оборот, в частности, С.И.Якубовской , расширенная Конституционная комиссия работала с 8 по 16 июня 1923 г. И на ее первом заседании дискутировался вопрос о том, именовать ли Декларацию и Договор об образовании СССР Конституцией СССР. Комиссия решила не предрешать вопрос о том, как именовать союзный Основной закон – Договором или Конституцией. Однако на последнем заседании 16 июня 1923 г. было принято постановление комиссии, в котором говорилось, что Декларация и Договор об образовании СССР составляют Основной закон (Конституцию) СССР.
Текст Конституции, подготовленный Комиссией, был обсужден и одобрен на пленуме ЦК РКП(б) в июне 1923 г. На 2-й сессии 6 июля 1923 г. ЦИК СССР постановил: Основной закон (Конституцию) Союза Советских Социалистических Республик утвердить и немедленно ввести в действие . И даже постановлением Президиума ЦИК от 3 августа 1923 г. этот день – 6 июля – был признан «днем праздничным на всей территории Союза ССР» . Однако в постановлении ЦИК от 6 июля 1923 г. предусматривалось внести принятый ЦИК текст Конституции на утверждение II съезда Советов СССР, что тот и сделал 31 января 1924 г. . Поэтому она и вошла в историю как Конституция СССР 1924 г.
Такие союзные органы как ЦИК и Президиум ЦИК, как уже можно было видеть, стали функционировать сразу после создания СССР. С принятием Конституции в июле 1923 г. приступили к работе Правительство и другие государственные органы Союза ССР. ЦИК СССР образовал Правительство СССР во главе с В.И.Лениным – СНК. 17 июля 1923 г. состоялось первое заседание СНК. Постановлениями ЦИК СССР от 6 июля 1923 г. СНК поручалось образовать Совет труда и обороны Союза ССР в целях успешного и быстрого решения вопросов, связанных с хозяйственным восстановлением и обороной СССР, а также реорганизовать Госбанк РСФСР в Госбанк СССР, учредить ЦСУ СССР .
Во второй половине 1923 г. принимались важные, приближавшиеся по значению к конституционным, акты по статусу новых союзных органов. В частности, 12 ноября 1923 г. ЦИКом СССР были утверждены «Положения» о ЦИК , о СНК , о народных комиссариатах Союза ССР ; 23 ноября 1923 г. Президиум ЦИК принял «Положение» о Верховном Суде Союза ССР (при котором состояла прокуратура СССР) .
Конституцию СССР 1924 г., формально говоря, составили краткая преамбула, Декларация и Договор об образовании Союза ССР. Но преамбула весьма кратка и лишь провозглашает, что Декларация и Договор составляют Основной Закон (Конституцию) СССР.
Декларация стала разделом первым Конституции. Она не претерпела существенных изменений по сравнению с текстом 1922 г.
Разделом вторым Конституции стал Договор об образовании СССР, который был существенно дополнен по сравнению с текстом 1922 г. Достаточно сказать, что в тексте Договора, утвержденном I-м съездом, было 26 статей, в вошедшем в Конституцию тексте – 72 статьи. Этот раздел состоял из 11 глав: о предметах ведения верховных органов власти Союза ССР; о суверенных правах союзных республик и о союзном гражданстве; о съезде Советов Союза ССР; о ЦИК СССР; о Президиуме ЦИК СССР; о СНК СССР; о Верховном Суде Союза ССР; о народных комиссариатах Союза ССР; об Объединенном Государственном Политическом Управлении (наследник ВЧК – С.Л.); о союзных республиках; о гербе, флаге и столице СССР.
Как уже можно было видеть, новое государство имело весь необходимый набор своих органов. Верховным органом власти Союза ССР являлся съезд Советов, а в период между съездами – ЦИК, состоявший из Союзного Совета и Совета Национальностей. Двухпалатная структура высшего органа власти с того времени сохранилась до конца существования Союза ССР.
Очередные съезды, согласно Конституции, созывались ЦИКом один раз в год, внеочередные – по собственному решению ЦИК, по требованию Союзного Совета, Совета Национальностей или же по требованию двух союзных республик. Делегаты на съезд избирались на губернских съездах Советов, а в республиках без губернского деления – на съездах Советов республик. Съезд составлялся из представителей городских Советов и Советов городских поселений (по расчету 1 депутат на 25 тыс. избирателей) и представителей губернских съездов Советов (по расчету 1 депутат на 125 тыс. жителей).
Съезд избирал Союзный Совет из представителей союзных республик пропорционально населению каждой (всего 414 членов). А Совет Национальностей образовывался из представителей союзных и автономных республик (по 5 от каждой) и от автономных областей (по 1 от каждой). Состав Совета Национальностей в целом утверждался съездом Советов СССР.
ЦИК работал в сессионном порядке, очередные сессии созывались его Президиумом три раза в год. ЦИК можно рассматривать как главенствующий орган в законотворчестве. Он издает кодексы, декреты, постановления и распоряжения, объединяет работу по законодательству и управлению, определяет круг деятельности Президиума ЦИК и СНК СССР. Все декреты и постановления, определяющие общие нормы политической и экономической жизни СССР, а также вносящие коренные изменения в существующую практику государственных органов СССР, должны вноситься на рассмотрение и утверждение ЦИК СССР.
Президиум ЦИК по Конституции – высший законодательный, исполнительный и распорядительный орган власти Союза ССР в период между сессиями ЦИК.
СНК СССР – Правительство – являлся исполнительным и распорядительным органом ЦИК, образовывался последним и был ответствен как перед ним, так и перед Президиумом ЦИК. Народные комиссариаты СССР делились на две группы: общесоюзные (единые для всей страны) и объединенные – когда в республиках имелись одноименные комиссариаты, выполнявшие задания союзных комиссариатов (впоследствии такие органы управления стали называться союзно-республиканскими).
С самого начала на союзном уровне была создана разветвленная система правоохранительных (в том числе и карательных) органов. Высшим органом правосудия стал Верховный Суд СССР. Наряду с этим Верховный Суд выполнял функции конституционного правосудия и контроля. К его ведению относились вынесение заключений по требованию ЦИК СССР о законности тех или иных постановлений союзных республик с точки зрения Конституции (ст. 43 п. «в»), разрешение судебных споров между союзными республиками (ст. 43 п. «г»). Учреждалась должность Прокурора Верховного Суда СССР. В «целях объединения революционных усилий союзных республик по борьбе с политической и экономической контрреволюцией, шпионажем и бандитизмом» при СНК учреждалось ОГПУ (ст. 61 Конституции), имевшее своих уполномоченных при СНК союзных республик.
При создании Союза ССР и конституционном оформлении нового государственного устройства одним из острейших, ставший предметом споров и борьбы центра и республик, явился вопрос о соотношении компетенции Федерации и ее субъектов. Сопоставление Договора 1922 г. и соответствующих частей Конституции 1924 г. свидетельствует о том, что за короткий период сторонники концентрации важнейших полномочий на союзном уровне одержали победу. Так, именно к ведению Союза ССР Конституция отнесла следующие ключевые вопросы: определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, установление общесоюзных налогов и доходов, разрешение дополнительных налогов и сборов на образование бюджетов союзных республик, руководство транспортным делом, внешней торговлей, международные отношения, не говоря уже об организации и руководстве Вооруженными Силами.
Конституция 1924 г. не определяла компетенции союзных республик. В краткой главе второй – об их суверенных правах и союзном гражданстве (его установление – также одно из новшеств Конституции) – признавалось наличие суверенитета у союзной республики, который «ограничен лишь в пределах, указанных в настоящей Конституции, и лишь по предметам, отнесенным к компетенции Союза». Вне этих пределов, гласила Конституция, каждая союзная республика осуществляет государственную власть самостоятельно. СССР охраняет суверенные права республик. За каждой из союзных республик сохранялось право свободного выхода из Союза, причем для изменения, ограничения или отмены статьи, закреплявшей это положение, требовалось согласие всех республик, входивших в СССР. Республики имели свои конституции, в которые надлежало вносить изменения в соответствии с союзной Конституцией. Для граждан республик устанавливалось единое союзное гражданство.
В девятой главе – «О союзных республиках» – Конституция СССР фиксировала уже сложившуюся в них систему органов власти (Съезд – Центральный Исполнительный Комитет – Совет Народных Комиссаров). При этом состав СНК республик определялся исчерпывающим образом, что не оставляло республикам никакой свободы маневрирования и жестко соответствовало разделению компетенции между СССР и его субъектами. Правительство республики включало в себя: председателя СНК, заместителей председателя, председателя ВСНХ, народных комиссаров земледелия, финансов, продовольствия, труда, внутренних дел, юстиции, рабоче-крестьянской инспекции, просвещения, здравоохранения, социального обеспечения, а также с правом совещательного или решающего голоса – по решению ЦИК республик – уполномоченных наркоматов СССР по иностранным делам, военным и морским делам, внешней торговли, путей сообщения, почт и телеграфов. Причем наркоматы республик, подчиняясь ЦИК и СНК республик, осуществляют в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов СССР (ст. 67-68 Конституции).
Основной Закон 1924 г. имел конкретную цель – отразить природу и структуру СССР. Это прямо сказалось на содержании Конституции. Она исходила из существовавшего в республиках (а следовательно, и в целом по стране) социально-экономического положения, статуса граждан. Но сама Конституция СССР 1924 г. данных вопросов не касалась. Они нашли отражение в конституциях союзных республик, новые редакции или тексты которых были утверждены в период 1925-1931 гг. Конечно, на содержании этих конституций в существенной степени отразился факт вхождения республик в состав Союза ССР.
Конституция РСФСР была принята 11 мая 1925 г. XII Всероссийским съездом Советов . В значительной мере новый текст аналогичен, а то и идентичен с текстом Конституции 1918 г. Но есть и определенные новшества в структуре и содержании. Например, вместо прежних раздела первого, которым была «Декларация прав трудящегося и эксплуатируемого народа», и раздела второго – Общие положения Конституции РСФСР – текст 1925 г. имеет один раздел I («Общие положения»), представленный главой первой. В нем объявляется, что эта Конституция исходит из названной Декларации и из основных начал Конституции 1918 г. и имеет своей задачей гарантировать диктатуру пролетариата в целях подавления буржуазии, уничтожения эксплуатации человека человеком и осуществления коммунизма (ст. 1).
Конституция объявляет (ст. 3), что РСФСР входит в состав СССР и передает ему полномочия, отнесенные к ведению органов Союза, согласно ст. 1 Конституции СССР.
Ко времени принятия Конституции в стране уходили в прошлое революционные эйфория и фразеология, упиравшие на передачу собственности и власти народу, и более ощутимой становилась перспектива огосударствления соответствующих общественных отношений. И это, конечно, отразилось на ряде конституционных положений. К примеру, во включенной в Конституцию 1918 года «Декларации« говорилось, что частная собственность на землю отменяется, весь земельный фонд объявляется «общенародным достоянием» и передается «трудящимся»; также объявлялись «национальным достоянием» леса, недра и воды общегосударственного значения и др. Конституция 1925 г. четко говорит о том, что вся земля, леса, недра, воды, а равно фабрики и заводы, железнодорожный, водный и воздушный транспорт и средства связи составляют «собственность рабоче-крестьянского государства» на основах, определяемых особыми законами Союза ССР и верховными органами РСФСР (ст. 15).
Конституция РСФСР 1918 г. не определяла конкретных полномочий Всероссийского съезда Советов и ВЦИКа, ограничиваясь общими положениями. Поскольку РСФСР стала союзной республикой в составе СССР, понадобилось сказать подробнее о компетенции указанных органов. Поэтому в Конституции 1925 г. появился раздел II »О предметах ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета».
К исключительному ведению съезда она отнесла установление, дополнение и изменение Конституции РФ, окончательное утверждение конституций автономных республик.
Остальные правомочия были отнесены к ведению и съезда, и ВЦИКа, в том числе: общее руководство всей политикой и народным хозяйством РСФСР, установление плана народного хозяйства на территории РСФСР и бюджета РСФСР, налогов, сборов и неналоговых доходов, заключение внешних и внутренних займов РСФСР, утверждение кодексов РСФСР и др. Причем фактор вхождения в СССР становится весьма ощутимым: почти в каждом случае указано, что полномочие осуществляется этими российскими органами в соответствии с Конституцией и законодательством Союза ССР. Кроме того, в Конституцию была включена специальная ст. 19, гласившая о том, что по предметам компетенции Союза имеют обязательную силу на территории РСФСР постановления верховных органов СССР.
В разделе III »Об устройстве Советской власти» Конституция 1925 г. отразила уже известную нам систему органов РСФСР: съезд – ВЦИК – Президиум ВЦИК – СНК – народные комиссариаты. Новым здесь было включение уполномоченных общесоюзных наркоматов в Правительство республики. В свою очередь для народных комиссаров РСФСР Конституция определяла, что, подчиняясь высшим органам РСФСР, они осуществляют в своей деятельности директивы соответствующих наркоматов СССР (ст. 38). Тенденция к централизации выражалась и в том, что союзные объединенные наркоматы могли отменять акты соответствующих наркоматов РСФСР, правда, если те не основывались на точных предписаниях ВЦИК, его Президиума, СНК РСФСР (ст. 43).
Новшеством Конституции 1925 г. стала глава 4 »Об автономных советских социалистических республиках и областях». Впрочем, это и понятно – они появлялись в РСФСР, начиная с 1919 г. Предусмотрено, что АССР имеют свои основные законы (конституции); они принимаются их съездами Советов, представляются на утверждение ВЦИК и вносятся на окончательное утверждение Всероссийского съезда Советов. Положения об автономных областях принимаются их съездами Советов и утверждаются ВЦИКом (ст. 44). В остальном Конституция закрепляет систему органов власти автономий. Для автономных республик она определяет возможность принятия законодательных актов их центральными исполнительными комитетами.

2.4. Конституция СССР 1936 г. Конституция РСФСР 1937 г.
Появление этих Конституций, как и любых других, конечно, имело в своей основе и социально-экономические, и политические причины. Их трудно расслоить на объективные и субъективные, поскольку оба этих начала, наличествующие везде, в данном случае особенно переплелись, объясняя появление Конституций. Во всяком случае говорить об этих Основных Законах, не сказав специально о времени их принятия, просто невозможно.
Напомним, что со времени образования в 1922 г. Советского Союза, а фактически и раньше, в стране осталась одна партия – правящая ВКП(б). Все предшествующие принятию союзной Конституции 1936 г. 10-12 лет были временем ожесточенной борьбы между различными группировками внутри Коммунистической партии за методы строительства того общества, которое им виделось как социалистическое, а также за непосредственное обладание политической властью. Причем последняя отнюдь не сводилась к государственной власти, а наряду с нею охватывала в не меньшей мере влияние на уклад жизни в обществе, отношения между людьми, направление «своих» или подбор «угодных» людей для руководства общественными формированиями, предприятиями, учреждениями, их трудовыми коллективами, для организации творческих процессов в театре, кино, искусстве и даже для взятия под свой контроль отправления религиозных культов.
Как известно, эта борьба принесла успехи И.В.Сталину. Конституция СССР 1936 г. принималась в ситуации его полной победы, когда сформировался режим личной власти – как тоталитарный режим, построенный на жесткой централизации всех линий управления, строгой иерархии в системе государственных органов и негосударственных структур (чему благоприятствовало полное огосударствление экономики), беспрекословном выполнении указаний сверху, отсутствии любой возможности публичных критических оценок сложившихся политических отношений (они немедленно карались).
В этом плане принятие новой Конституции означало апофеоз того, кто находился на вершине власти. Это был триумф победителя, который и содержанием Конституции, и самим фактом ее принятия «освятил» свое торжество. Более того, для той же цели «зародил» новую традицию (кажется, ее раньше не было) – связывать в «народном сознании» конституцию с именем политического лидера страны: Конституцию СССР 1936 г. сразу стали называть «сталинской».
Есть более чем достаточно оснований для оценки событий того времени, включая и появление конституций, в красках политического авантюризма. Однако лишь такой подход был бы односторонним. Не следует забывать о том, что у победителей были свои представления о том, каким быть обществу, создававшемуся ими как социалистическое, куда и какими путями ему двигаться. Кроме того, они являлись политическими и государственными деятелями, а это неизбежно заставляло их думать о путях развития страны, да и о своей популярности в народе.
Для реализации своих целей они предпринимали кардинальные шаги. Одновременно шла колоссальная обработка сознания населения: использовались его доверчивость, вера в то, что создан более справедливый строй (а без жертв не обойдешься), наступит хорошая жизнь – надо только постараться, приналечь и помочь «родной» советской власти.
Как известно, линия на создание государственной собственности, характеризовавшейся как всенародное достояние, была одной из магистральных в создании образа социализма с первых дней Октябрьской революции. А теперь объявляется курс на индустриализацию – и в считанные годы на энтузиазме масс, со значительным использованием ручного труда создаются сотни объектов (в том числе гигантов) национальной – естественно, государственной – промышленности.
Не особенно церемонясь с крестьянами, власть объявила формально добровольную, а на деле принудительную коллективизацию в сельском хозяйстве. Лишь спустя десятилетия сказались в полной мере ее отрицательные последствия (причем не столько самого кооперирования как идеи, а форм его проведения, отбивших со временем у многих крестьян желание совместно трудиться и возможность чувствовать себя хозяином на земле). Тогда же, в 30-е годы, организация сельскохозяйственного труда, основанная не только на команде, но и немалой заботе сверху, на мерах по механизации этого труда, использовании традиций коллективизма русской общины для того, чтобы «повязать» крестьянина общим делом и напрочь лишить его индивидуальности не только в ведении хозяйства, но и в образе жизни, – дала вначале некоторые успехи.
Укреплялась обороноспособность (можно сказать и по-другому – боевая мощь) страны, военная служба становилась для многих престижным видом деятельности, особенно если учесть их происхождение из беднейших слоев, ведь в прежней, царской армии им была уготована участь рядового состава, при больших усилиях – унтер-офицерского, а получение офицерского чина являлось редчайшим исключением.
В рамках направления, именовавшегося культурной революцией, для широких слоев населения, в основном неграмотного, организовывалось масштабное просветительство, люди сплошь учились читать и писать. Закладывался фундамент государственной науки, высшего, среднего, среднепрофессионального и профессионального образования (обучения). Наконец, в совокупности были обеспечены полная занятость населения, ликвидация безработицы.
Политическими, административными и карательными мерами были полностью нейтрализованы противники нового строя. Поэтому в конце 20-х-начале 30-х годов нормативными актами советской власти постепенно снимаются ограничения на участие в выборах, а избирательное право из всеобщего для рабочих и беднейших крестьян становится всеобщим для трудящихся, т.е. рабочих, крестьян и трудовой интеллигенции (но других элементов в обществе попросту нет, даже кулаки в процессе раскулачивания были превращены либо в рабочих или крестьян, либо в заключенных). Как уже было сказано, в стране осталась лишь одна политическая партия – ВКП(б). Одновременно создавалось немалое число массовых общественных организаций, добровольных обществ и союзов, функционировавших под руководством Компартии.
Развитие национально-государственного строительства привело к созданию новых союзных республик, автономных республик и автономных областей, для народностей Крайнего Севера были учреждены национальные округа . Более отсталым регионам оказывалась помощь Союзом ССР, и они развивались опережающими темпами. Отношения дружбы, всегда бывшие характерными для многонациональной страны, в эти годы укрепились еще на идейной основе пролетарского интернационализма.
Все эти меры, независимо от собственных замыслов их инициаторов и методов осуществления, все-таки давали научно-технический, экономический, социальный и политический прогресс. В совокупности такие меры оценивались руководством страны как создание и упрочение основ социализма.
Соответственно этому служили Конституция и текущее законодательство. Они закрепляли ту социально-экономическую и политическую модель общества, которая представлялась правящей группе эталоном социалистической системы.
Методами государственного регулирования, поощрений и запретов из сфер политических и экономических отношений вытеснялись социальные слои и формы деятельности, считавшиеся уже отжившими, оставшимися от прежнего общества, и, наоборот, закреплялись в качестве господствующих новые, угодные организационные механизмы. При необходимости не только осуществлялась фактически, но и получала конституционные предпосылки борьба с противниками строя, вплоть до их изоляции и уничтожения.
Например, Конституция СССР 1936 г. определила, что лица, покушающиеся на общественную социалистическую собственность, являются «врагами народа» (ст. 131). Это уже само по себе позволяло придавать политический смысл действиям соответствующих лиц, который они сами и не имели в виду. Это понятие получило широчайшее толкование, его стали применять ко всем, кто по подозрению в отсутствии симпатий к режиму мог быть привлечен к ответственности за так называемые политические преступления, контрреволюционную деятельность.
Вместе с тем власть, даже такая авторитарная, должна была отразить в Конституции положения, создающие представление о ее якобы заботе о гражданах, о достижениях системы, позволяющих даровать им какие-то права и свободы. К тому же население своим самоотверженным трудом действительно создало фундамент для закрепления в Конституции ряда социально-экономических прав. Так почему бы их не включить в Основной Закон, выставив себя в благоприятном свете как перед собственным народом, так и всем миром. А заодно можно отразить в Конституции и стандартный «букет» политических прав, пусть это иллюзорно, но идеологически и дипломатически выгодно, тем более власти никакой опасности для себя не создавали: режим тоталитаризма и беззакония уже настолько парализовал сознание и волю людей, что использование таких прав и свобод хоть с каким-то намеком против властей или неугодным им способом было просто невозможно.
Сказанное крайне важно для того, чтобы понять причины появления и содержание Конституции СССР 1936 г., Конституций союзных и автономных республик 1937 г., включая и Конституцию РСФСР. Ведь простое прочтение текстов этих Основных Законов может ввести в заблуждение – в конституционном оформлении общественный и государственный строй того времени выглядит как вполне демократический.
А если пройтись по источникам того времени, они нарисуют просто потрясающую картину успехов «социалистического строительства». Для иллюстрации назовем некоторые позиции, отраженные в учебнике «Советское государственное право» под общей редакцией А.Я.Вышинского , это поможет понять официальную апологетику появления Конституции СССР 1936 г. (оставляем терминологию авторов):
– победа социалистических форм хозяйства, полная ликвидация частнокапиталистического сектора и сведение к ничтожному минимуму мелких, некапиталистических частных хозяйств; если в 1928 г. удельный вес социалистических форм хозяйства во всем народном доходе исчислялся в 44%, то в 1936 г. социалистические – государственные и кооперативные – предприятия дали 99,1% народного дохода;
– в 1937 г. предприятия крупной социалистической промышленности дали 77,4% народнохозяйственной продукции (в 1913 г. крупная промышленность производила 42,1% всей продукции народного хозяйства; все предприятия промышленности и транспорта были переведены на 7-часовой рабочий день; и 1928 г. на биржах труда еще числилось около 7,5 млн. безработных, к 1931 г. безработица была ликвидирована;
– в деревне победил колхозный строй и было ликвидировано кулачество; лишь 7% крестьянских дворов оставались в 1937 г. вне колхозных объединений; к 1936 г. было создано 4137 совхозов, 4993 машино-тракторные станции с 289000 тракторов и 30000 комбайнов;
– бурный расцвет национальной государственности, колоссальный рост производства промышленной продукции в союзных республиках (Киргизии – в 96 раз, Таджикистане – в 116 раз и т.д.);
– 28,8 млн. учащихся в начальных и средних школах в 1936/37 гг.
– против 8 млн. в 1914/15 гг., введение с 1930 г. всеобщего обязательного начального обучения.
Трудно говорить сегодня, тем более без специальной проверки, во всем ли достоверны эти сведения, насколько они завышены. Но определенную реальную базу они под собой все-таки имели, даже если и в более скромных масштабах. Совершенно ясно, что все это впечатляло граждан и создавало ощущение стабильности строя, который надо было оформить в новой Конституции.
Да, в те же самые годы в стране начались репрессии, жертвами которых стали не только так называемые враги строя, но и сотни тысяч простых, ни в чем не повинных граждан, против которых выдумывались обвинения, использовались доносы и оговоры. Однако, с одной стороны, истинные масштабы беззакония и произвола, привлечения к ответственности и помещения в лагеря тщательно скрывались, поэтому о размахе трагедии население страны не имело тогда представления. С другой стороны, не будем закрывать глаза и на то, что революционные радикальные лозунги – «кто не с нами, тот против нас», «если враг не сдается, его уничтожают» – благодаря пропаганде вошли в сознание большей части населения. Сегодня это может показаться парадоксальным, но тогда для многих изоляция «врагов народа» была вроде бы как необходимой и естественной функцией строя. Тайно арестовывая людей, никакого отношения к политике не имевших, отправляя их в заключение без всяких судебных решений или на основе приговоров печально известных «троек», власть в то же время организовывала громкие процессы против «троцкистов», «зиновьевцев», «бухаринцев», а одновременно – сотни собраний, на которых трудящиеся «клеймили позором» этих «врагов». И если одни участвовали в таких собраниях из страха, то другие – из убеждения, что это были действительно враги социализма, а с ними надо безжалостно расправляться.
Если же говорить о Конституции, власти использовали (и довольно умело) внешние атрибуты гласности и широкого участия населения в подготовке, обсуждении и принятии Основного Закона.
Напомним главные моменты этого процесса . Вопрос об изменении Конституции СССР был поставлен первоначально на февральском (1935 г.) пленуме ЦК ВКП(б). В принятой 1 февраля резолюции пленум указал направления, по которым должны быть внесены изменения в Конституцию СССР . По предложению ЦК ВКП(б) заседавший в то же время VII Всесоюзный съезд Советов СССР 6 февраля 1935 г. постановил внести изменения в Конституцию СССР . Текстуально повторив формулировки пленума, VII Съезд указал, что эти изменения должны быть проведены в направлении: «а) дальнейшей демократизации избирательной системы в смысле замены не вполне равных выборов равными, многостепенных – прямыми, открытых – закрытыми; б) уточнения социально-экономической основы Конституции в смысле приведения Конституции в соответствие с нынешним соотношением классовых сил в СССР (создание новой социалистической индустрии, разгром кулачества, победа колхозного строя, утверждение социалистической собственности как основы советского строя и т.п.)».
VII Съезд предложил ЦИК СССР избрать Конституционную комиссию, которой поручить выработать «исправленный текст» Конституции на указанных выше основах и внести его на утверждение сессии ЦИК СССР.
Как можно видеть, первоначально речь шла о внесении изменений в действовавшую Конституцию СССР 1924 г. 7 февраля 1935 г. ЦИК СССР избрал Конституционную комиссию под председательством И.В.Сталина. Именно она в дальнейшем пришла к выводу о необходимости подготовки текста новой Конституции. В этом ключе затем и шла вся разработка документа.
30 апреля 1936 г. текст проекта был разослан членам Политбюро ВКП(б) и членам Конституционной комиссии, которые, собравшись на совместное заседание 15 мая 1936 г., после поправок утвердили проект Конституции и представили его на рассмотрение ЦИК СССР .
Как было уже сказано, VII съезд Советов СССР определил, что принять исправленный текст Конституции следует на сессии ЦИК СССР. Но разработка новой Конституции и масштабность задачи требовали корректировки этого решения. 1 июня 1936 г. пленум ЦК ВКП(б), одобрив в основном проект Конституции, ввиду особой важности вопроса счел целесообразным созыв Всесоюзного съезда Советов для рассмотрения и утверждения этого проекта.
В резолюции пленума был и пункт, которым руководящим органам союзных республик поручалось немедленно приступить к выработке проектов своих конституций, а также конституций автономных республик, применительно к проекту Конституции СССР.
11 июня 1936 г. Президиум ЦИК СССР, рассмотрев вопрос о Конституции Союза ССР, постановил: одобрить проект Конституции, представленный Конституционной комиссией ЦИК; созвать 25 ноября 1936 г. Всесоюзный съезд Советов для рассмотрения этого проекта; опубликовать проект для всенародного обсуждения .
12 июня 1936 г. проект Конституции был опубликован, и в течение 5 месяцев шло его всенародное обсуждение. Трудно судить сегодня, насколько оно было эффективным, – скорее всего носило заорганизованный характер, должно было прежде всего отразить «всенародное одобрение» проекта. По источникам, касающимся всенародного обсуждения, можно лишь судить о видах и масштабности мероприятий. Проект зачитывался и обсуждался на многочисленных собраниях трудящихся, на пленумах Советов, заседаниях исполкомов, в секциях, комиссиях и депутатских группах Советов, шло обсуждение и на страницах печати, по радио. Итоги обсуждения подводились на состоявшихся в октябре-ноябре районных, областных, краевых, республиканских чрезвычайных съездах Советов. Официальный показатель того времени – в обсуждении приняло участие более 50 млн. человек, хотя те, кто знакомился с архивными материалами, находят и другую цифру – 36,5 млн. человек. В принципе не исключено, что обе они произвольные, не поддававшиеся проверке и на то время, и позже – официоз не жалел красок, рисуя картину одобрения, всеобщей радости и конструктивного обсуждения проекта Конституции. Орготдел Президиума ЦИК СССР вел учет предложений и дополнений к проекту, высказанных в ходе обсуждения (к ноябрю их было 43427).
25 ноября 1936 г. открылся Чрезвычайный VIII съезд Советов СССР для рассмотрения проекта Конституции. Состоялось 12 его заседаний. 1 декабря съезд принял постановление: представленный Конституционной комиссией проект Конституции СССР одобрить и принять за основу; для рассмотрения внесенных поправок и дополнений и установления окончательного текста Конституции образовать Редакционную комиссию в составе 220 человек; поручить Редакционной комиссии в трехдневный срок представить на рассмотрение съезда окончательный текст Конституции, учтя при этом как результаты всенародного обсуждения проекта, так и обсуждение на самом съезде. Редакционная комиссия внесла в текст 43 поправки, касавшиеся 32 статей (из них 6-7 существенных).
5 декабря в результате постатейного голосования Чрезвычайный VIII съезд Советов Союза ССР единогласно утвердил Конституцию СССР .
Конституция (Основной Закон) Союза ССР не имела преамбулы и состояла из 13 глав: I. Общественное устройство; II. Государственное устройство; III. Высшие органы государственной власти Союза Советских Социалистических Республик; IV. Высшие органы государственной власти союзных республик; V. Органы государственного управления Союза Советских Социалистических Республик; VI. Органы государственного управления союзных республик; VII. Высшие органы государственной власти автономных советских социалистических, республик; VIII. Местные органы государственной власти; IX. Суд и прокуратура; X. Основные права и обязанности граждан; XI. Избирательная система; XII. Герб, флаг, столица; XIII. Порядок изменения Конституции .
Важнейшие особенности этой Конституции как политико-юридического документа состоят в следующем.
1) Она провозглашала, что Союз ССР есть социалистическое государство рабочих и крестьян (ст. 1). Конституция ввела понятие политической основы СССР – ее составляли Советы депутатов трудящихся, выросшие и окрепшие в результате свержения власти помещиков и капиталистов и завоевания диктатуры пролетариатом (ст. 2). Вся власть принадлежала, по Конституции, трудящимся города и деревни в лице Советов депутатов трудящихся (ст. 3). Измененным наименованием органов власти – «Советы депутатов трудящихся» вместо «Советов рабочих, крестьянских и красноармейских депутатов» – как бы подчеркивалось укрепление социальной основы власти, большее единство общества.
2) Конституция исходила из победы социалистических форм хозяйствования и общественной собственности. Она ввела понятие экономической основы СССР – ее составляли социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность на орудия и средства производства, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства, отмены частной собственности на орудия и средства производства и уничтожения эксплуатации человека человеком (ст. 4).
Социалистическая собственность закреплялась в форме государственной собственности (всенародного достояния), к которой были отнесены земля, ее недра, все предприятия промышленности, транспорта, крупные сельхозпредприятия, коммунальные предприятия и основной жилищный фонд в городах и крупных населенных пунктах (ст. 5, 6), а также кооперативно-колхозной собственности (ст. 5-7).
Согласно ст. 9, «наряду с социалистической системой хозяйства, являющейся господствующей формой хозяйства в СССР, допускается законом мелкое частное хозяйство единоличных крестьян и кустарей, основанное на личном труде и исключающее эксплуатацию чужого труда».
По Конституции предусматривалось и право личной собственности граждан, но лишь на такие объекты, как трудовые доходы и сбережения, жилой дом и подсобное домашнее хозяйство, предметы домашнего хозяйства и обихода, личного потребления и удобства (ст. 10).
Конституционно вводился принцип плановой экономики: в соответствии со ст. 11 хозяйственная жизнь СССР определяется и направляется государственным народнохозяйственным планом в интересах увеличения общественного богатства, неуклонного подъема материального и культурного уровня трудящихся, укрепления независимости СССР и усиления его обороноспособности.
Труд в СССР был объявлен обязанностью и делом чести каждого способного к труду гражданина по принципу: «кто не работает, тот не ест». В СССР осуществляется принцип социализма: «от каждого по его способностям, каждому – по его труду» (ст. 12).
3) Конституция СССР закрепляла его государственное устройство как союзного государства, образованного на основе добровольного объединения равноправных советских республик (ст. 13). До принятия Конституции в составе СССР было 7 республик (к числу первых учредителей Союза – РСФСР, Украине, Белоруссии и ЗСФСР – добавились Узбекистан, Туркмения и Таджикистан). Теперь круг союзных республик, составляющих СССР, был расширен до 11 – за счет прямого вхождения в него, по новой Конституции, Казахстана и Киргизии, являвшихся до этого момента автономными республиками в РСФСР, а также Азербайджана, Армении и Грузии, составлявших Закавказскую федерацию, прекратившую с этого времени свое существование.
Закрепляя по форме федеративное устройство, Конституция отразила линию на сверхцентрализацию во всех областях, концентрируя функции государственного руководства на уровне СССР. Если в последующем сначала зарубежные исследователи, а затем и отечественные ученые называли СССР «унитарной федерацией», то именно Конституция 1936 г. дает немало оснований для такого вывода.
Достаточно сказать, что в Конституции СССР были перечислены не только автономные республики и автономные области, входившие в состав союзных республик (это можно считать положительным фактором), но также и административно-территориальные единицы – края и области. К ведению Союза относилось утверждение образования новых краев и областей, а также новых автономных республик в составе союзных республик (ст. 14 п. «е»). Перевод на союзный уровень вопросов не только национально-государственного устройства, но и административно-территориальной организации республик, безусловно, усиливал начала бюрократической централизации и ограничивал самостоятельность союзных республик.
Конечно, это была определенная тенденция в организации управления государством, и она особенно хорошо видна в полномочиях СССР в хозяйственно-экономической сфере, закрепленных Конституцией 1936 г. К его ведению было отнесено установление налогов и доходов, поступающих на образование бюджетов союзного, республиканских и местных; управление банками, промышленными и сельскохозяйственными учреждениями и предприятиями, а также торговыми предприятиями союзного значения; управление транспортом и связью. Практически все мало-мальски важные хозяйственные единицы были подчинены союзным министерствам, что существенно ослабляло права республик и делало их в экономической сфере полностью зависимыми от центра.
4) Конституция СССР установила всеобщее, равное, прямое избирательное право при тайном голосовании, отменила ограничения по участию в выборах отдельных категорий лиц по классовому или социальному признакам, отказалась от непрямых выборов в Советы и заменила их прямыми. Вместо открытых выборов на собраниях по производственно-территориальному принципу вводилось тайное голосование по территориальному принципу.
5) Была установлена новая система органов государственной власти (вместо Всесоюзного съезда Советов, ЦИК СССР и Президиума ЦИК – Верховный Совет СССР и Президиум Верховного Совета СССР; аналогичные органы в союзных и автономных республиках; на местах вместо съездов Советов – Советы депутатов трудящихся: краевые, областные, районные и т.д.).
6) Конституция 1936 г. закрепила более полный перечень социально-экономических, политических и личных прав граждан (о том, насколько они соотносились с политическим режимом в стране и были реальными, ранее уже говорилось). В Конституции появилась специальная глава Х »Основные права и обязанности граждан». В ней провозглашались такие права граждан, как право на труд, отдых, материальное обеспечение в старости, в случае болезни и потери трудоспособности, право на образование.
Конституция закрепляла социальное и политическое равноправие граждан, а также равноправие женщины и мужчины. Она предусмотрела ряд политических прав и свобод – слова, печати, собраний и митингов, уличных шествий и демонстраций, право на объединение в общественные организации (правда, оговорив, что они используются в соответствии с интересами трудящихся, в целях укрепления социалистического строя, развития организационной самодеятельности и политической активности народных масс).
7) Ни одна из предшествующих конституций ничего не говорила о партиях вообще, в том числе о Коммунистической партии, занявшей правящие позиции. В Конституции 1936 г. был сделан первый шаг к оформлению однопартийной системы в стране. В ст. 126, говорившей о праве на объединение в общественные организации, предусматривалось: «наиболее активные и сознательные граждане из рядов рабочего класса и других слоев трудящихся объединяются во Всесоюзную Коммунистическую партию (большевиков), являющуюся передовым отрядом трудящихся в их борьбе за укрепление и развитие социалистического строя и представляющую руководящее ядро всех организаций трудящихся, как общественных, так и государственных». Таким образом, и отражалось фактическое положение, и провозглашалось официальное, теперь уже конституционное право ВКП(б) направлять – в качестве «руководящего ядра» – деятельность государственных органов и общественных объединений.
В 1937 г. на чрезвычайных съездах Советов союзные республики приняли свои новые Основные Законы. Конституции ставших в 1940 г. союзными республиками Литвы, Латвии и Эстонии были приняты в том же году, а Конституция образованной в 1940 г. Молдавской ССР – в 1941 г. В основном конституции союзных республик следовали структуре Конституции СССР, а многие их положения текстуально совпадали.
Не составляла в этом плане исключения и Конституция РСФСР, утвержденная 21 января 1937 г. Чрезвычайным XVII Всероссийским съездом Советов, хотя она и имела ряд особенностей по структуре и содержанию в сравнении с союзной Конституцией. Так, в ней подробнее определялись вопросы ведения РСФСР, были более развернутыми главы о компетенции высших органов государственной власти и органов государственного управления РСФСР. Несколько большей по объему, в сравнении с Конституцией СССР, была глава о высших органах государственной власти АССР; появились новые главы – об органах государственного управления автономных республик, органах государственной власти автономных областей. Более подробной – в сопоставлении с Конституцией СССР – была глава о местных органах государственной власти. Есть в Основном Законе РСФСР 1937 г. глава о бюджете РСФСР, не имеющая аналога в союзной Конституции (Здесь продолжалась традиция предшествующих российских Конституций: Конституция 1918 г. имела раздел пятый »Бюджетное право», представленный главой шестнадцатой; а в Конституции 1925 г. был раздел V, состоявший из главы 7 «О бюджетном праве».
В ходе последующего развития страны с учетом результатов политического, государственного и хозяйственного строительства в Конституцию СССР, а соответственно и в Конституцию РСФСР, конституции других союзных, а также автономных республик, вносились изменения. Если характеризовать кратко, они в основном отражают следующее:
– изменения в структуре государства (расширение числа союзных республик в СССР за счет образования в 1940 г. Литовской, Латвийской, Эстонской, Молдавской союзных республик, преобразования в 1940 г. Карельской АССР в Карело-Финскую ССР; уменьшение их числа с 16 до 15 с преобразованием в 1956 г. Карело-Финской ССР в Карельскую автономную республику с вхождением ее в РСФСР; принятие в 1944 г. в СССР Тувинской народной республики с включением ее в состав РСФСР на правах автономной области, а с 1961 г. – автономной республики; включение в состав СССР ряда территорий перед войной и после войны; образование новых областей);
– расширение прав субъектов Федерации (предоставление союзным республикам права внешних сношений, права иметь войсковые формирования; передача им от СССР права решать вопросы административно-территориального устройства; расширение прав республик в управлении народным хозяйством с передачей из союзного в республиканское ведение многих предприятий, создание в связи с этим новых союзно-республиканских министерств; отнесение к ведению республик законодательства об устройстве судов республик, принятие гражданского, уголовного и процессуальных кодексов; расширение в 1966 г. представительства союзных республик в Совете Национальностей Верховного Совета СССР с 25 до 32 депутатов, добавление к представительству в Верховном Совете и Президиуме Верховного Совета СССР также представительства союзных республик в Правительстве и Верховном Суде СССР);
– совершенствование системы, уточнение наименования и компетенции государственных органов (переименование 15 марта 1946 г. Правительства СССР, правительств республик из Советов Народных Комиссаров в Советы Министров, соответственно и наркомы стали министрами; довольно частое изменение Конституции СССР, а значит, и конституций республик в связи с образованием и преобразованием общесоюзных, союзно-республиканских и республиканских министерств и ведомств, перечень которых тогда содержался в Основных Законах; отражение на этой части норм конституций реформ государственного управления в стране – например, сначала в связи с созданием, а затем ликвидацией территориальных (вместо отраслевых) органов управления экономикой – советов народного хозяйства (совнархозов));
– принятие в стране мер по преодолению последствий произвола и беззакония, а также режима личной власти (культа личности) после 1953 г.; в частности, ликвидация не предусмотренных Конституцией внесудебных карательных органов, реабилитация жертв репрессий, обеспечение неприкосновенности личности и т.д.;
– расширение гарантий ряда конституционных социально-экономических прав граждан (на труд, отдых, образование, пенсионное обеспечение и др.).
2.5. Конституция СССР 1977 г. Конституция РСФСР 1978 г.
Главную причину и необходимость разработки новой Конституции, по нашему мнению, следует связать с существенным изменением политического режима в стране. Чуть далее будет назван целый ряд официально объявленных предпосылок появления новой Конституции (с нашими комментариями), однако основной все же можно назвать именно эту. Хотя общество по-прежнему оставалось строго организованным на условиях руководства им со стороны одной политической партии, оно уже встало на путь освобождения от режима личной власти, произвола, беззакония и всеобъемлющего страха – режима, публично осужденного прежде всего самой правящей партией.
Кстати, именно тогда, когда шаги, сделанные в этом направлении, закрепили необходимые результаты и стало очевидным, что режим в прежнем страшном виде уже не будет реставрирован (у нового руководства хватало своих ошибок и перекосов, но этот итог был очевиден), встал вопрос о разработке новой Конституции и была образована Конституционная комиссия. Заслушав и обсудив доклад первого секретаря ЦК КПСС и Председателя Совета Министров СССР Н.С.Хрущева, Верховный Совет СССР постановлением от 25 апреля 1962 г. решил «образовать комиссию для подготовки проекта новой Конституции СССР» и утвердил ее состав во главе с Н.С.Хрущевым . Естественно, с приходом на руководящие посты Л.И.Брежнева он стал Председателем Конституционной комиссии (постановление Верховного Совета СССР от 11 декабря 1964 г. ). Состав ее несколько раз корректировался, но принцип формирования оставался неизменным – в комиссию входили первые лица союзного партийного и государственного руководства, а также представители от союзных республик, автономных республик, автономных областей, национальных округов, от различных слоев общества – рабочих, крестьян, науки, просвещения и т.д.
При разработке проекта Конституции все уперлось в то, какое общество мы имеем или строим на новом этапе. Оставаться на позициях диктатуры пролетариата, как сущности общества и власти, было невозможно: никакой «классовой борьбы» уже не было, поэтому отдавать приоритеты в обществе и государстве одним социальным слоям и считать другие как бы стоящими на втором плане – уже не имелось даже надуманных оснований.
Чтобы отойти от прежних догм и создать новую концепцию общества (иначе говоря, новые догмы), требовалось время. Как известно, родилась теория зрелого, развитого социалистического общества. И только тогда, когда она была создана (а на это ушло около 15 лет), разработка проекта Конституции пошла более быстрыми темпами. Как отмечал один из непосредственных участников подготовки Конституции СССР 1977 г. на последнем этапе А.И.Лукьянов, разработка проекта Конституции проходила в период завершения строительства зрелого социализма. Это заняло сравнительно продолжительный промежуток времени: отдельные черты зрелого социализма постепенно приобретали комплексный, всеобъемлющий характер. Потребовались глубокое теоретическое осмысление нового этапа развития социалистического общества, разработка партией концепции зрелого социализма. Без такой концепции нельзя было создать принципиально новый Основной Закон .
В чем же более детально виделись черты созданного общества, а следовательно – причины принятия новой Конституции :
1) Экономические предпосылки нового Основного Закона его создатели видели в следующем: в Конституции 1936 г. указывалось, что экономическую основу СССР составляют социалистическая система хозяйства и социалистическая собственность, утвердившиеся в результате ликвидации капиталистической системы хозяйства и отмены частной собственности. Теперь же социализм развивается на своей собственной экономической основе. Развитие экономики страны характеризуется: безраздельным господством социалистической собственности, высоким уровнем технической оснащенности народного хозяйства, использованием достижений научно-технической революции, превращением экономики СССР в единый мощный народнохозяйственный организм.
2) В социальной структуре общества определяющими при подготовке Конституции стали такие позиции: сохранение за рабочим классом положения ведущей силы общества, рост его численности (1936 г. – 1/3, 1977 г. – 2/3 населения страны), это – десятки миллионов образованных, технически грамотных, политически зрелых людей, активность которых и участие в управлении государством значительно возросли; изменилось и колхозное крестьянство, современный крестьянин родился и вырос в колхозе, его психология сформировалась уже на социалистической, коллективистской основе, подлинно народной, социалистической стала интеллигенция (в том числе и по происхождению) в связи с ростом уровня культуры народа и роли науки возрастает удельный вес интеллигенции в жизни общества. Все слои общества вместе, дружно и без малейшего противостояния решают единые задачи. Таким образом, изменение социальной структуры общества, духовного облика составляющих его слоев, нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции, рост социальной однородности общества – все это называлось важной составляющей в числе причин появления Конституции СССР.
3) Принципиальный аспект теории состоял в том, что с построением зрелого социализма, переходом на идейно-политические позиции рабочего класса всех слоев населения советское государство, возникшее как государство диктатуры пролетариата, переросло в общенародное государство. Это означало, по концепции того периода, во-первых, что расширилась социальная база государства: в первые годы советской власти – союз рабочего класса и беднейшего крестьянства; с 30-х годов – союз рабочего класса и колхозного крестьянства (правда, другого крестьянства практически и не было); ко времени принятия Конституции 1977 г. – нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции. Во-вторых, государство превратилось в общенародную организацию, выражающую интересы всего народа, всех социальных групп и слоев населения; в-третьих, неизмеримо большими по объему стали творческие, созидательные функции государства. И эти факторы следовало учесть в новой Конституции.
4) По созданной концепции, в решении задач строительства коммунистического общества активно участвуют не только государство, но и негосударственные организации. Чтобы всех их консолидировать, в теорию и конституционную терминологию вводилось понятие «политическая система советского общества». Все организации (государственные и общественные) интегрируются в рамках политсистемы общества, которая служит интересам социалистического народовластия. Создается мощная государственно-общественная связка для управления и государственными, и общественными делами. Это единство направления в развитии политической системы, принципы и механизм ее функционирования надо было также отразить в Основном Законе.
5) Всеми процессами в стране руководила Коммунистическая партия. Ее роль никем не воспринималась, конечно, через право граждан на объединение, хотя именно в посвященной ему ст. 126 Конституции 1936 г. фиксировалось положение партии в стране. Поэтому возникла идея отразить в Конституции место КПСС как ядра политической системы общества, ее возможности и масштабы направляющего воздействия на всю внутреннюю жизнь страны и ее внешнюю политику.
6) В области национально-государственного строительства в Конституции предполагалось решить ряд задач: исходить не только из юридического, но и фактического равенства наций; отразить ту степень единства советских людей, при которой возникла их новая историческая общность – многонациональный советский народ; учесть интеграционные процессы в СССР, когда многие вопросы требуют единства подходов к их решению на уровне Союза ССР (фактор, который позже стал поводом для критики чрезмерной централизации руководства страной), в том числе создание экономики СССР как единого народнохозяйственного комплекса; отразить высокий уровень развития республик, их все более активное участие в делах СССР, в остальном – самостоятельное решение вопросов своего ведения, обеспечение комплексного развития территорий республик.
7) Намечалось отразить в Конституции условия дальнейшего развития советской демократии – участие трудящихся в управлении государственными и общественными делами, повышение роли общественных организаций и органов общественной самодеятельности населения, народного контроля, общественного мнения.
8) Успехи хозяйственного и социально-культурного строительства, по мнению создателей Конституции, позволили существенно раздвинуть масштабы реализации многих уже имеющихся прав и свобод граждан, что давало возможность расширить их объем и гарантии. Одновременно появилась перспектива закрепить на конституционном уровне еще ряд прав и свобод, которые ранее либо вообще не существовали, либо отражались (и не всегда полно) в текущем законодательстве.
9) Еще одной причиной принятия новой Конституции было и то, что за время действия прежнего Основного Закона появилось много нового в организации и деятельности государственных органов.
10) Наконец, нельзя сбрасывать со счетов и внешнеполитические причины появления новой Конституции. Она должна была демонстрировать силу СССР, его ведущие позиции в мире, наличие социалистического содружества, соответствующие устои внешней политики советского государства.
Подводя итоги, можно констатировать, что был ряд объективных предпосылок появления новой Конституции: стремление укрепить в политическом режиме начала законности, предотвратить даже саму возможность массового произвола, унижения личности; переход от постулатов власти одной части общества (диктатуры пролетариата) к общенародному государству и участию в осуществлении функций народовластия всех слоев общества; необходимость закрепления в Конституции широкого круга прав и свобод граждан, более четких полномочий государственных органов, соотношения возможностей Союза и республик. Конечно, эта Конституция также должна была стать идеологизированным документом, отражать «нерушимое единство» общества и всех народов страны, гармоничность развития, всеобщее признание руководящей роли КПСС, «грандиозные успехи» именно социалистического пути человечества, модель «настоящего» социализма и т.п. Однако идеологическое содержание не заслоняет конструктивистской роли данного Основного Закона, хотя, пожалуй, именно в этой Конституции идеологические и политико-юридические начала переплетаются сильнее, чем в иных конституциях.
Остановимся кратко на процессе подготовки Конституции. Впервые на необходимость изменения и дополнения Конституции указал XXI съезд КПСС в 1959 году, сделавший вывод о полной и окончательной победе социализма в СССР. Как уже указывалось, постановлением от 25 апреля 1962 г. Верховный Совет СССР образовал Конституционную комиссию, а разработка Конституции растянулась на полтора десятилетия, пока не сформировалась концепция развитого социализма. К весне 1977 г. проект Основного Закона был подготовлен. Как водилось в те времена, его полагалось оценить сначала высшему руководству партии. 24 мая 1977 г. состоялся пленум ЦК КПСС. Он заслушал доклад о проекте Конституции, обсудил его и постановил: одобрить в основном проект Конституции СССР, представленный Конституционной комиссией, передать вопрос о проекте Конституции в Президиум Верховного Совета СССР и рекомендовать ему вынести проект на всенародное обсуждение .
27 мая 1977 г. Президиум Верховного Совета рассмотрел вопрос о проекте Конституции СССР и принял Указ следующего содержания: в основном одобрить проект Конституции и вынести его на всенародное обсуждение; опубликовать проект 4 июня 1977 г. во всех центральных, республиканских, краевых, областных газетах; для рассмотрения проекта созвать в октябре 1977 г. внеочередную сессию Верховного Совета СССР .
Всенародное обсуждение проекта Конституции началось 5 июня и продолжалось до конца сентября 1977 г. По официальным данным, в нем приняло участие свыше 140 млн. человек, т.е. более четырех пятых взрослого населения страны. Рассмотрению проекта было посвящено около 1,5 млн. собраний трудящихся по предприятиям и колхозам, воинским частям и месту жительства. Проект обсуждался на пленумах, активах и собраниях в профсоюзах, комсомоле, кооперативных объединениях, творческих организациях; состоялось более 450 тыс. открытых партийных собраний. Проект был рассмотрен всеми Советами, т.е. представительными органами власти, а это более двух миллионов депутатов. Всего поступило около 400 тыс. предложений о поправках к отдельным статьям, направленных на уточнение, улучшение и дополнение формулировок проекта .
27 сентября состоялось заседание Конституционной комиссии, на котором были подведены итоги всенародного обсуждения. Комиссия одобрила проект с уточнениями, дополнениями и поправками (она предлагала изменения в 110 статьях проекта и одну новую статью – о наказах избирателей) и решила передать его в Президиум Верховного Совета СССР для последующего внесения на рассмотрение Верховного Совета СССР . Заседание Президиума состоялось 30 сентября 1977 г., на нем был одобрен проект, уточненный и дополненный с учетом предложений, поступивших в ходе его всенародного обсуждения. Президиум постановил внести на рассмотрение Верховного Совета СССР: проект Декларации Верховного Совета о принятии и объявлении Конституции; проект Закона об объявлении дня принятия Конституции всенародным праздником; проект Закона СССР о порядке введения в действие Конституции (Основного Закона) СССР .
Мы не находим в этом перечне самого проекта Конституции. И это не случайно. 3 октября 1977 г. состоялся пленум ЦК КПСС. Он принял постановление «О проекте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного обсуждения». В нем не только одобряется в основном представленный Конституционной комиссией проект, но и говорится: «Внести проект Конституции на рассмотрение внеочередной седьмой сессии Верховного Совета СССР девятого созыва» . Это дает основание утверждать, что официально проект Конституции СССР был внесен на рассмотрение Верховного Совета СССР Центральным Комитетом КПСС.
Внеочередная седьмая сессия Верховного Совета СССР девятого созыва открылась в Москве 4 октября 1977 г. Верховный Совет образовал Редакционную комиссию по подготовке окончательного проекта Конституции. С докладом о проекте Конституции и итогах его всенародного обсуждения выступил Л.И.Брежнев. Состоялось широкое обсуждение проекта на сессии, в котором выступили 92 депутата Верховного Совета СССР. Было решено внести поправки в 8 статей проекта, добавить одну новую статью. В целом изменения и дополнения коснулись 118 статей Конституции, по некоторым подсчетам, в проект внесено всего 323 коррективы, если считать и редакционные поправки.
7 октября 1977 г. состоялось голосование по проекту Конституции СССР. Оно было проведено в следующем порядке: голосование по преамбуле, затем по каждому разделу в отдельности и в заключение по проекту Конституции в целом. Депутаты Совета Союза и Совета Национальностей голосовали раздельно, по принципу «за», «против» или «воздержался». Конституция СССР была принята 7 октября единогласно .
Кроме того, Верховный Совет СССР также раздельным голосованием по палатам единогласно принял 7 октября: Декларацию Верховного Совета СССР о принятии и объявлении Конституции (Основного Закона) СССР ;
Закон СССР об объявлении дня принятия Конституции (Основного Закона) СССР всенародным праздником и Закон СССР о порядке введения в действие Конституции (Основного Закона) СССР .
Конституция СССР 1977 г. готовилась на началах, с одной стороны, преемственности по отношению к предшествующим основным законам, с другой стороны – новизны по сравнению с ними. Такова была официальная ее оценка, в частности, майским (1977 г.) пленумом ЦК КПСС, рассмотревшим проект Конституции и давшим решающий толчок ее обсуждению и принятию.
Возможно, официальное руководство страны и не могло иначе говорить о Конституции. Однако обращение к ее тексту говорит о том, что начала «преемственности» весьма скромны в данной Конституции, зачастую выражаются в словесной «шелухе» по поводу укрепления социализма, о его новом этапе. Новеллы Конституции дают представление все же о сравнительно ином облике строя, общества, власти, статуса личности. Наверное, и свой опыт, и события в других социалистических государствах (с их попытками объявить демократический социализм) не прошли даром.
Даже в структурном плане это был все-таки новый Основной Закон. В Конституции СССР 1977 г. – 174 статьи, в Конституции СССР 1936 г. – 146. Имеется преамбула, которой не было у Основного Закона 1936 г. и которая имеет принципиальное значение, поскольку именно в ней дается сжатая характеристика общества развитого социализма и общенародного государства. Структурно новая Конституция делится на разделы и главы, а Конституция 1936 г. – только на главы. В Конституции 1977 г. 8 новых глав, 75 абсолютно новых статей; 99 статей касаются тех же вопросов, что и Конституция 1936 г., но из них лишь 17 перешли в новую Конституцию без изменений.
Конституция СССР 1977 г. опирается на предшествовавшее ей обновление и совершенствование законодательства, учитывает принятые законодательные акты, которые, как отмечалось на майском пленуме ЦК 1977 г., «стали как бы кирпичиками, из которых складываются многие статьи новой Конституции».
Основной Закон СССР 1977 г. имеет следующую структуру: Преамбула; I. Основы общественного строя и политики СССР (гл. 1-5: Политическая система; Экономическая система; Социальное развитие и культура; Внешняя политика; Защита социалистического Отечества); II. Государство и личность (гл. 6-7: Гражданство СССР. Равноправие граждан; Основные права, свободы и обязанности граждан СССР); III. Национально-государственное устройство СССР (гл. 8-11: СССР – союзное государство; Союзная Советская Социалистическая Республика; Автономная Советская Социалистическая Республика; Автономная область и автономный округ); IV. Советы народных депутатов и порядок их избрания (гл. 12-14: Система и принципы деятельности Советов народных депутатов; Избирательная система; Народный депутат); V. Высшие органы государственной власти и управления СССР (гл. 15-16: Верховный Совет СССР; Совет Министров СССР); VI. Основы построения органов государственной власти и управления в союзных республиках (гл. 17-19: Высшие органы государственной власти и управления союзной республики; Высшие органы государственной власти и управления автономной республики; Местные органы государственной власти и управления); VII. Правосудие, арбитраж и прокурорский надзор (гл. 20-21: Суд и арбитраж; Прокуратура); VIII. Герб, флаг, гимн и столица СССР; IX. Действие Конституции СССР и порядок ее изменения.
Остановимся на важнейших особенностях новой Конституции. Как уже подчеркивалось ранее, одним из главных вопросов для принятия этой Конституции был вопрос о «портрете» общества. Поэтому не случайно примечательной чертой Основного Закона является более широкое, чем в предшествующих конституциях, регулирование основ общественного строя страны. Не надо видеть в этом попытку заурегулировать общественное развитие; наоборот, именно стремление определить его характер и перспективы побудили перенести соответствующие положения из партийных документов КПСС в Конституцию, т.е. придать им (помимо политического) еще и всеобъемлющий юридический характер. Новая Конституция не только фиксирует построение в СССР зрелого социализма. В преамбуле, как уже говорилось, дается подробная характеристика развитого социалистического общества.
Исходя из консолидации различных слоев общества, Конституция СССР ввела понятие «социальная основа СССР» – ее составлял «нерушимый союз рабочих, крестьян и интеллигенции» (ст. 19). Конституция провозгласила крупномасштабную программу социально-культурной политики, учитывающую потребности различных слоев общества (глава 3 – «Социальное развитие и культура»).
Конституция вместо понятия «экономическая основа СССР» говорит об «основе экономической системы СССР» – ее составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Вместе с тем формой социалистической собственности названо имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач (ст. 10). Конституция исходит из приоритета общественно-полезного труда. Он и его результаты определяют положение человека в обществе (ст. 14). Конституция говорит о том, что руководство экономикой осуществляется на основе принципа государственного планирования, вместе с тем предполагает сочетание централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, использование хозяйственного расчета, прибыли, себестоимости, других экономических рычагов и стимулов (ст. 16). Возможно, чисто формально, но тем не менее допускается индивидуальная трудовая деятельность в сфере кустарно-ремесленных промыслов, сельского хозяйства, бытового обслуживания населения и др., основанная исключительно на личном труде граждан и членов их семей (ст. 17).
Особенностью Конституции 1977 г. надо считать и отражение в ней категории полновластия народа. Продолжая в этом плане традицию советского варианта конституционного регулирования – громко говорить об участии народа в управлении страной, независимо от реальности – все-таки Конституция содержит очень важные политические постулаты. Предшествующие основные законы говорили о принадлежности власти «всему рабочему населению страны» (ст. 10 Конституции РСФСР 1918 г.), «трудящимся города и деревни» (ст. 3 Конституции СССР 1936 г.). Конституция 1977 г. впервые записала в ст. 2, что «вся власть в СССР принадлежит народу». Кроме того, Конституция фиксировала как государственные, так и общественные формы народовластия. Она говорила не только об осуществлении народом принадлежащей ему государственной власти через Советы (ст. 2), но также предусмотрела участие в управлении государственными и общественными делами общественных организаций и трудовых коллективов (ст. 7-8). Конституция сказала (ст. 5) о возможности вынесения наиболее важных вопросов государственной жизни на всенародное обсуждение, а также постановки их на всенародное голосование (референдум). За гражданами закреплялось право участвовать в управлении государственными и общественными делами, обсуждении и принятии законов и решений общегосударственного и местного значения (ст. 48).
Конституция СССР закрепила всю политическую систему советского общества как совокупность государственных и негосударственных организаций (государство, КПСС, общественные организации, трудовые коллективы), через которые реализуется полновластие народа. Глава »Политическая система» вводилась в Конституцию впервые.
Причем в отношении трудовых коллективов вопрос решался непросто. Сначала в проекте Конституции статья о них находилась в главе второй – «Экономическая система». Т.е. трудовым коллективам тем самым как бы отводилась роль лишь первичной производственной ячейки. Однако в конце концов данная статья была перемещена в главу первую. Этим подчеркивалась возможность трудовых коллективов более действенно участвовать в политической жизни страны. Однако, конечно, предполагалось участие трудового коллектива как единого целого в делах города, области, республики, Союза ССР. Вряд ли предполагалось превращение самих трудовых коллективов в арену внутренних политических страстей. И хотя включением статьи о трудовых коллективах в главу о политической системе такое объективно не исключалось, но на момент принятия Конституции об этом не думали даже отвлеченно. Ведь в каждом коллективе если и была ячейка политического характера, то лишь единственной правящей партии (да примыкающего к ней комсомола). Это позже, когда стали возникать различные партии, создание их первичных ячеек в трудовых коллективах неизбежно заставило думать о возможном превращении цехов, ферм и лабораторий в место политических баталий, и президентским указом трудовым коллективам было предложено заниматься основным делом, а политическая жизнь перемещалась за пределы заводских проходных.
Новая Конституция СССР закрепила положение КПСС как руководящей и направляющей силы советского общества, ядра его политической системы. Впервые ст. 6 Конституции отразила основные направления осуществления руководящей роли Коммунистической партии.
Как и предыдущие конституции. Основной Закон 1977 г. содержит характеристику государства, его сущности и задач. Нововведения состояли в том, что в ст. 1 отражена природа СССР как общенародного государства, выражающего волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей страны. В преамбуле Конституции перечислены главные задачи общенародного государства, а в главах 2-5 – его хозяйственно-организаторские, социально-культурные, внешнеполитические и оборонные функции.
Конституция СССР 1977 г. содержит много норм, которые (по крайней мере, в словесном выражении направлены на дальнейшее расширение и углубление демократии. Впервые в ст. 9 специально зафиксировано, что основным направлением развития политической системы советского общества является дальнейшее развертывание социалистической демократии» и указаны пути ее развития. Конституция предусмотрела широкое переплетение государственных и общественных начал в демократии, активное участие граждан в решении задач общества и государства как лично, так и через общественные организации, трудовые коллективы, органы общественной самодеятельности населения (ст. 7, 8, 48, 51).
Довольно обстоятельно в новой Конституции отражена возрастающая роль представительных органов государственной власти. Отражая факт изменения (упрочения) социальной базы государства, Конституция дает им теперь новое наименование – Советы народных депутатов. Кроме того, ст. 2 формулируется так, что из нее сразу видна роль Советов как главной формы осуществления власти народа; в ней зафиксировано также, что все другие государственные органы подконтрольны и подотчетны Советам.
Особая роль Советов обусловила включение и Конституцию специального четвертого раздела – «Советы народных депутатов и порядок их избрания», не имеющего аналога в предшествующих конституциях. В нем закреплена вся система Советов, увеличен с четырех до пяти лет срок полномочий Верховных и с 2 до 2,5 лет – местных Советов, предусмотрено руководство Советов непосредственно и через создаваемые ими органы всеми отраслями государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства, принятие ими решений, обеспечение их исполнения, осуществление контроля за проведением решений в жизнь, закреплены принципы деятельности Советов.
Конституция 1977 г. закрепляет уже известные принципы всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Но она содержит и ряд новых моментов: снижение возраста пассивного избирательного права во все Советы до 18 лет (ранее для Верховных Советов республик – 21 год), в Верховный Совет СССР – до 21 года (до этого – 23 года); право граждан и общественных организаций активно участвовать в подготовке и проведении выборов; возможность избрания гражданина, как правило, не более чем в два Совета; отнесение расходов по выборам на счет государства; включение в Конституцию по итогам всенародного обсуждения статьи о наказах избирателей.
Новшеством явилось включение в Конституцию специальной главы о народном депутате; основой для ее создания явился Закон СССР 1972 года о статусе народных депутатов в СССР.
Еще одна особенность содержания Конституции 1977 г. – более широкое, чем раньше, регулирование статуса личности. Наглядно даже простое сравнение объема: гл. Х Конституции СССР 1936 г. («Основные права и обязанности граждан») состояла из 16 статей – раздел II »Государство и личность» Конституции 1977 г. имеет 37 статей, кроме того, гражданину, личности посвящен ряд положений преамбулы, гл. 2 (Экономическая система), гл. 3 (Социальное развитие и культура) и других глав Основного Закона.
Не менее существенны концептуальные решения. В частности, понятием «личность» Конституция подчеркивала высокий приоритет интересов индивида, свое стремление всеобъемлющего учета различных проявлений человека в обществе и государстве. Применением связки понятий «Государство и личность» отнюдь не хотели показать зависимое положение человека, приоритет по отношению к нему государства (кое-кто сегодня склонен именно к такой трактовке). Думается, речь шла о другом – об обеспечении достойного положения личности в государстве, заботе государства о личности, праве личности требовать от государства определенного отношения к себе, но вместе с тем и о праве государства требовать от гражданина учета своих интересов и правомерного поведения.
Не менее важно и то, что раздел »Государство и личность» был поставлен вторым в Конституции 1977 г. (в Конституции 1936 г. глава о правах и обязанностях располагалась ближе к концу текста). Новый Основной Закон тем самым подчеркивал, что статус личности обусловлен общественным строем, вытекает из политической и экономической систем, обусловлен функциями государства, его политикой в области социального развития и культуры; а сам статус, в свою очередь, подлежит учету при решении вопросов национально-государственного строительства и в деятельности государственных органов.
Конституция закрепила широкий круг прав, свобод и обязанностей граждан СССР. Многие из них и ранее были в Конституции, но теперь содержание этих прав и их гарантии настолько расширялись, что можно говорить об определенном качественном изменении. Вместе с тем на конституционном уровне провозглашались и новые права граждан: на охрану здоровья, жилище, пользование достижениями культуры, свобода научного, технического и художественного творчества, право вносить в государственные органы и общественные организации предложения об улучшении их деятельности, критиковать недостатки в работе и т.д. Конституция одновременно расширила содержание ряда обязанностей граждан СССР, ввела также категорию «долг граждан».
Многие нормы Конституции 1977 г. были направлены на обеспечение законности в стране. Впервые принцип законности зафиксирован (ст. 4) как один из принципов политической системы общества. Появилась ст. 57, говорящая о том, что «уважение личности, охрана прав и свобод граждан – обязанность всех государственных органов, общественных организаций и должностных лиц».
Конституция СССР 1977 г. исходила из принципа преемственности в регулировании вопросов национально-государственного устройства СССР. В этом плане упомянутый майский пленум ЦК КПСС 1977 г. дал такой ориентир: «Опыт показал, что основные черты федеративного устройства СССР полностью оправдали себя. Поэтому нет нужды вносить какие-либо принципиальные изменения в формы советской социалистической федерации» .
Однако, хотя формы и остались прежними, в союзном конституционном регулировании было уделено гораздо большее внимание их отражению. Достаточно сказать, что, если в Конституции 1936 г. была одна краткая глава »Государственное устройство», в Конституции 1977 г. раздел III »Национально-государственное устройство» более широк, состоит из 4 глав: одна посвящена Союзу ССР, другие – соответственно союзной республике, автономной республике, автономным областям и автономным округам (это понятие пришло в данной Конституции на смену понятию «национальные округа», тем самым поставив точку в споре, являются ли округа административно-территориальными единицами или автономными образованиями, в пользу последнего положения).
Учтены многие новые моменты в национально-государственном развитии. В частности, к существующим гарантиям прав союзных республик добавлялись: право участвовать в решении союзными органами вопросов, отнесенных к ведению СССР; право координировать и контролировать экономическое и социальное развитие своих территорий; право законодательной инициативы в Верховном Совете СССР. Вместе с тем разработчики Конституции нашли, что имеет место прогрессирующее сближение наций и народностей СССР, а отсюда необходимо усилить союзные начала государства. Это отразилось прежде всего в самом определении Союза ССР (ст. 70) как единого союзного многонационального государства, образованного на основе принципа социалистического федерализма. Укрепление союзных начал отражено в ряде статей Конституции: ст. 16 (экономика СССР составляет единый народнохозяйственный комплекс), ст. 73 (к компетенции СССР отнесено обеспечение единства законодательного регулирования на всей территории СССР, проведение единой социально-экономической политики, руководство единой денежной и кредитной системой и т.д.), ст. 89 (Советы – единая система органов государственной власти) и др.
Конституция СССР уделила много внимания государственным органам, содержит немало новых норм об их полномочиях, порядке деятельности (например, о законодательном процессе в Верховном Совете СССР, круге субъектов права законодательной инициативы и др.), хотя в целом система органов не претерпела существенных изменений.
Наконец, отметим и такую особенность этой Конституции как наличие специальной главы (гл. 4) об основах внешней политики государства. Следует подчеркнуть, что закрепляя принципы отношений с другими государствами, Конституция учитывает не только внутренние традиции, но и международные документы. Она почти текстуально воспроизводит многие положения Заключительного акта состоявшегося перед этим Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (Хельсинки, 1975 г.).
Таковые главные черты и особенности Конституции СССР 1977 г. Как уже было сказано ранее, в 1978 г. были приняты новые Конституции всех союзных и автономных республик. РСФСР не составила исключения. Ее Конституция была принята 12 апреля 1978 г. на внеочередной седьмой сессии Верховного Совета РСФСР девятого созыва. Достаточно подробный анализ Конституции СССР освобождает от рассмотрения причин появления и основных особенностей Конституции РСФСР – ведь все было аналогичным.
Безусловно, с одной стороны сработало воздействие руководства Коммунистической партии и Союза ССР. Копирование союзных актов, тем более Конституции, «шаблонное» регулирование были признаком того времени. С другой стороны, не следует забывать и о том, что речь шла все-таки о государствах (СССР и республики) одного типа. Суверенитет союзных республик официально не только признавался союзной властью, но и находил закрепление в Конституции СССР (ст. 76). Однако суверенитет виделся отнюдь не в том, чтобы принять конституции, коренным образом отличающиеся от Конституции СССР. Общность этих видов конституций была объективно обусловлена. Следует к тому же иметь в виду, что Конституция СССР являлась плодом коллективных усилий, в Конституционную комиссию входили представители всех слоев общества, государств и национально-государственных образований. Участвуя в обсуждении положений союзной Конституции, народы республик, депутаты их Верховных Советов, представители республик в Верховном Совете СССР, конечно, не забывали об учете интересов субъектов Федерации, в значительной мере предопределяли содержание будущих своих конституций.
Итак, конституции республик, в том числе и Конституция РСФСР 1978 г., по своей структуре и содержанию соответствовали Конституции СССР. Имело место принципиальное единство в закреплении основ общественного строя и политики, статуса личности, национально-государственного устройства, системы, принципов организации и деятельности государственных органов, символов республик.
Конституции республик, в том числе и Конституция РСФСР, содержали и ряд особенностей при сопоставлении с Конституцией СССР. Рассмотрим их на примере Конституции РСФСР.
Так, в ней не воспроизведена полностью преамбула союзной Конституции; более сжато говорится о пути, пройденном за годы советской власти, но отмечена роль РСФСР в развитии ее народов и всего Союза; не даются положения, характеризующие высшую цель и главные задачи общенародного государства, сущность развитого социалистического общества. Но это и понятно: соответствующие положения, единые для всех республик, содержались в Конституции СССР. Преамбула отражала неразрывную связь республики с другими республиками и Союзом ССР. В заключительной части преамбулы подчеркивалось, что народ РСФСР принимает и провозглашает Конституцию, сознавая себя неотъемлемой частью всего советского народа и в соответствии с Конституцией (Основным Законом) Союза ССР.
Разделы первый и второй Конституции РСФСР в целом соответствуют тем же разделам Конституции СССР, однако ряд норм сформулирован с учетом специфики республики и ее места в СССР. Например, в ст. 4 Конституции РСФСР на государственные и общественные организации, должностных лиц в рамках республики возлагается обязанность соблюдать не только Конституцию СССР, но и Конституцию республики, а также «советские законы» (т.е. как союзные, так и республиканские). В ст. 16 вводилось понятие «экономика РСФСР» как составной части единого народнохозяйственного комплекса, охватывающего все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории СССР.
Вместо двух глав «Внешняя политика» и «Защита социалистического Отечества» в Конституции РСФСР одна глава »Внешнеполитическая деятельность и защита социалистического Отечества». Объем этой деятельности у союзной республики был меньше, чем у Союза ССР, соответственно и глава Конституции короче. И не случайно говорилось о «внешнеполитической деятельности», а не о «внешней политике»: у республики не было какой-то обособленной внешней политики, она участвовала в осуществлении внешней политики СССР. Поэтому большинство положений ст. 28-30 Конституции СССР о сущности, направлениях и принципах внешней политики Союза ССР не воспроизводится в республиканских конституциях.
Немало своеобразия в третьем разделе республиканской Конституции, который назван «Национально-государственное и административно-территориальное устройство РСФСР», Здесь подробно определена компетенция республики, ее суверенные права. Поскольку в состав РСФСР входили 16 автономных республик, 5 автономных областей и 10 автономных округов, в Конституцию были включены, помимо главы о самой РСФСР, две главы о статусе соответственно АССР и автономных областей, автономных округов.
В регламентации деятельности государственных органов Конституция РСФСР во многом следовала союзной Конституции, однако и здесь имелись свои особенности. Например, был установлен твердый численный состав Верховного Совета РСФСР – 975 депутатов. Довольно полно определена компетенция Верховного Совета, Президиума Верховного Совета и Совета Министров республики. В Конституции СССР – одна глава о местных органах государственной власти и управления, в республиканской Конституции – две главы: «Местные Советы народных депутатов» и «Исполнительные комитеты местных Советов народных депутатов».
Конституция РСФСР включала раздел о государственном плане и государственном бюджете, состоявший из двух глав. Подобного раздела в Конституции СССР нет (в Конституции РСФСР 1937 г. была глава IX о бюджете РСФСР).
Конституция РСФСР стала основой совершенствования республиканского законодательства. В соответствии с нею были разработаны и приняты в 1978 г. также конституции автономных республик, входивших в РСФСР.
2.6. Конституционные реформы 1988-1992 гг.
2.6.1. Немного о предпосылках
Конституция СССР 1977 г., конституции союзных и автономных республик сыграли свою роль – во многом положительную и конструктивную – в социально-экономическом и политическом движении страны. Однако не следует предаваться иллюзиям: даже отражая благие намерения, наши конституции отнюдь не становились главным определяющим фактором развития общества и государства. К тому же объективные неувязки в создании концепций переплетались с субъективными моментами в методах руководства.
В итоге страна вместо всеобщего благоденствия – на основе новых конституций – пришла к кризису. Данная книга – не место, где удастся подробно рассмотреть все его проявления. Но хотелось бы обратить внимание читателя на ряд моментов.
В частности, вряд ли была удачной концепция развитого социалистического общества. Характеристика социализма как «зрелого» не нашла понимания ни у населения, ни в гуманитарных науках, поскольку не отражала ни новых качественных характеристик строя, ни принципиальных отличий от предшествующих этапов, ведь формы собственности, методы хозяйствования и политического руководства оставались прежними. Безусловно, изменилась политическая обстановка, режим стал гораздо мягче, но все же основывался на однолинейном директивном правлении.
Государственная плановая экономика, помогая развивать тяжелую промышленность и крепить военную мощь страны, не обеспечивала удовлетворения житейских запросов населения ни по объему, ни по качеству товаров. А поскольку поездки в другие страны стали уже довольно массовыми, граждане СССР могли видеть успехи рыночной экономики, особенно ее ориентацию на спрос населения.
Приобретал остроту вопрос о развитии демократии, обеспечении политических прав граждан, в том числе в плане критических оценок существующей в стране системы. Попытки властей искоренять инакомыслие посредством высылки из страны диссидентов, их уголовного или административного наказания за так называемую антисоветскую деятельность, а то и помещения в психиатрические лечебницы не нашли понимания у населения (впрочем, преимущественно молчавшего, как это уж повелось в нашей стране), а за рубежом вызвали резкое осуждение.
Казалось бы, действительно имевшее место единство в развитии национально-государственного строительства стало явственнее обнаруживать свою оборотную сторону – централизацию решения любых, иногда даже мелких вопросов на союзном уровне, ограничение свободы и самостоятельности союзных республик, автономных и административно-территориальных единиц.
К сожалению, на то же время приходятся крупные просчеты и непопулярные действия СССР внешнеполитического свойства. Мировое сообщество не могло забыть ввода войск в Чехословакию в 1968 г. Казалось бы, сделав выводы, подписав Заключительный акт Совещания в Хельсинки в 1975 г., СССР отказался от силовых методов сохранения социалистического лагеря и укрепления своего авторитета и господствующего положения. Но в 1980 г. вводятся советские войска в Афганистан, что обернулось для страны и строя крупной трагедией.
Немаловажным фактором, без учета которого трудно понять ряд последующих событий, явился и кризис самой Коммунистической партии. Члены Политбюро ЦК КПСС, многие другие ответственные функционеры достигли преклонного возраста и то ли не хотели, то ли уже не могли принимать радикальные решения, изменить стиль руководства. К тому же внутри КПСС сформировалась партийная элита, которая оторвалась от рядовых членов, малоэффективно руководила делами, но зато не забывала о собственном материальном благополучии.
Именно на фоне всего сказанного к руководству партией и страной пришли относительно молодые и энергичные руководители во главе с М.С.Горбачевым. Они хотели изменить страну, отказаться от командно-административной системы, как была ими охарактеризована предшествующая организация руководства государством и обществом, повернуть страну к демократии, провести крупные политические, социальные и экономические реформы. Начался тот этап развития страны, который получил во всем мире название «перестройка», причем в русском звучании слова, без перевода на другие языки.
Характерно, что реформаторы не отказались от социалистической идеи и на первых шагах перестройки речь шла о строительстве в СССР настоящего, демократического социализма, так сказать, «социализма с человеческим лицом». Однако, во-первых, сами руководители не имели четкой концепции, каким должен быть истинный социализм, и скорее лучше представляли лишь негативные моменты прошлых этапов, от которых надо избавляться; во-вторых, довольно скоро руководство стало терять нити управления процессами, и в этой ситуации у существовавших и быстро возникавших новых сил – и политических, и региональных – начали возникать диссонирующие с официальными оценки предшествовавших этапов, иные идеи и предложения о путях развития страны. Причем смелость оценок приходила по мере развертывания перестройки: начиная с совершенствования социализма, многие затем пришли к его отрицанию и предпочтению других социально-политических формаций.
Эту эволюцию взглядов можно выразить в следующих позициях:
– сначала говорилось, что мы строили не тот социализм, что настоящий социализм Сталин подменил удобной для себя моделью; потом – вначале робко, но постепенно и более смело стали высказываться утверждения, что у нас вообще никакого социализма и в помине не было, а 70 лет развития стали трагической исторической ошибкой;
– появились высказывания – сначала в прессе, а затем и официозные – что все это время наши общество и государство являлись тоталитарными, а истинной демократии мы никогда и не знали;
– в части статуса личности от критики отдельных моментов довольно быстро пришли к утверждению, что в стране до сих пор не было свободы личности, настоящих политических свобод и прежде всего свободы печати и слова; отсюда начался, образно говоря, полный «разгул свободы» СМИ, а сами они стали претендовать на то, чтобы считаться «четвертой властью» в обществе и государстве;
– сначала появились осторожные высказывания о том, что нет необходимости партийного проникновения в любой производственный коллектив, общественное объединение; но постепенно стал явственнее звучать рефрен о том, что Коммунистическая партия узурпировала всю власть, превратилась в государственную (или надгосударственную) организацию, командовавшую всем в стране, опираясь на ст. 6 Конституции, в отношении которой все явственнее становились призывы к ее исключению из Основного Закона;
– появился тезис о том, что развитие плановой государственной экономики привело страну к хозяйственному краху, выход и спасение – в рыночной экономике;
– как в столице, так и особенно в республиках стали звучать высказывания: наше государство, именуясь союзным и федеративным, на самом деле являлось гиперцентрализованным, не уважающим права наций; выход отсюда – в новой национальной политике и новой федерации (подспудно люди в некоторых республиках думали, вероятно, и об отделении, но в высказываниях на этот счет были весьма осторожными до определенного момента);
– наконец, появился такой тезис: страна не имела настоящих парламентаризма и представительных органов власти народа, Советы были придатком КПСС, создававшим лишь видимость власти и парламентской демократии; задачей становится, следовательно, преобразование Советов в подлинно представительные учреждения.
Все эти оценки, конечно, не сложились в одночасье. Поэтому как изменения в обществе, так и конституционные реформы отражают ту гамму воззрений, которая имела место на момент принятия соответствующих решений.
Переходя непосредственно к конституционным реформам, подчеркнем, что порой исследователи склоняются к тому, чтобы говорить только о происходившем в России. Методологически это абсолютно неверно. Нельзя писать о периоде 1989-91 гг., т.е. условиях существования СССР, таким образом, как будто РСФСР была сама по себе, не упоминая о реформах Конституции СССР. Это невольно дает превратное представление о конституционных реформах в России, ведь в то время они были либо под влиянием союзных шагов, либо в пику им. Поэтому мы, останавливаясь в большей мере на российском материале, не будем обходить изменений и дополнений Конституции СССР.
2.6.2. Реформы 1988-1989 гг.
Первая союзная конституционная реформа приходится на 1 декабря 1988 г., она выразилась в принятии Закона об изменениях и дополнениях Конституции СССР и Закона о выборах народных депутатов СССР . Если говорить обобщенно, основные новые решения – как мы увидим позже, они оказали прямое влияние и на первую российскую конституционную реформу – состояли в следующем.
1) В качестве высших органов государственной власти СССР вместо одного Верховного Совета СССР учреждалась «связка» двух органов – Съезд народных депутатов СССР и Верховный Совет СССР. Съезд являлся по Конституции высшим органом государственной власти и был правомочен принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению Союза ССР (ст. 108). Верховный Совет СССР определялся как постоянно действующий законодательный и контрольный орган государственной власти СССР, избираемый Съездом из числа народных депутатов СССР и ему подотчетный (ст. 111).
Обращение к съездовской системе было не столько взглядом в прошлое (аналогичная система – съезд Советов СССР и ЦИК СССР – существовала в 20-30-е годы), сколько стратегическим решением для нового времени. Следующие факторы были при этом определяющими.
Во-первых, в ходе перестройки и демократизации общества возникла потребность в энергичных людях, готовых решать новые задачи. К тому же политические и организаторские таланты многих как раз в это время и раскрылись. Довольно большой по численности Съезд, формировавшийся по нескольким каналам, как раз и позволял привлечь большую когорту новых деятелей к осуществлению актуальных функций власти.
Во-вторых, остро встала необходимость иметь постоянно действующий представительный орган государственной власти в более узком составе, т.е. заложить начала советского парламентаризма. Этой цели и должен был служить создаваемый Съездом из своей среды Верховный Совет СССР.
В-третьих, не следовало сбрасывать со счетов и то, что, умело пропустив депутатов через «сито» отбора и сформировав из наиболее «достойных» Верховный Совет как постоянно функционирующий орган, в меньшей мере ориентируясь на Съезд, заседающий, по Конституции, один раз в год, руководство правящей партии смогло бы решить двуединую задачу – показать свое расположение к демократическим реформам и иметь «управляемый» парламент.
Съезд народных депутатов СССР состоял из 2250 депутатов (ст. 109); 750 избиралось от территориальных избирательных округов; 750 – от национально-территориальных избирательных округов (от каждых: союзной республики – 32, АССР – 11, автономной области – 5, автономного округа – 1); 750 – от общесоюзных общественных организаций (избирались их высшими руководящими органами).
Верховный Совет СССР состоял из двух палат – Совета Союза и Совета Национальностей, равных по численному составу и по правам (ст. 111). Совет Национальностей избирался из числа депутатов от национально-территориальных округов и от общественных организаций по нормам: 11 – от каждой союзной республики, 4 – от АССР, 2 – от автономной области и 1 – от автономного округа. Получалось, таким образом, что в эту палату входил 271 депутат, столько же, следовательно, и в Совет Союза (т.е. всего 542). Кроме того, избирались Председатель Верховного Совета СССР и Первый заместитель Председателя. Итак, Верховный Совет СССР состоял из 544 депутатов (прежний Верховный Совет СССР имел 1500 депутатов).
2) Создание регулярно работающего Верховного Совета СССР позволяло реализовать посредством конституционной реформы еще одну весьма существенную цель – произвести перераспределение в его пользу полномочий на высшем государственном уровне. Верховному Совету были переданы многие вопросы, которые до этого находились в ведении Президиума Верховного Совета СССР и Совета Министров СССР. Таким образом, делался важный шаг в сторону повышения роли депутатского корпуса в управлении государством.
Причем и организационно они уже могли это делать. Согласно Конституции, Верховный Совет СССР ежегодно созывался на очередные – весеннюю и осеннюю – сессии продолжительностью, как правило, три-четыре месяца каждая (ст. 112). Для сравнения: ранее сессии Верховного Совета созывались два раза в год и фактически длились не более 3-4 дней, и даже если к этому приплюсовать проходившие накануне заседания постоянных комиссий – все занимало максимум 3-4 недели.
Правда, скрытые надежды руководства – иметь управляемый депутатский корпус и обеспечить запланированную модель взаимоотношений Съезда и Верховного Совета – отнюдь не разделяли многие депутаты. Поэтому реальность вносила свои коррективы. В частности, уже на первом Съезде народных депутатов СССР и на его первом заседании академик А.Д.Сахаров изложил мнение ряда московских депутатов, что Съезду не может быть уготована роль выборщика (т.е. формирование Верховного Совета), он «не может отдать законодательную власть одной пятой своего состава» . Добиться того, чтобы Съезд взял на себя всю полноту власти, депутаты не смогли. Да это было бы и невозможно – что за постоянно действующий парламент при 2250 депутатах. Но все-таки каждый Съезд становился событием в жизни страны, да и проводились они чаще, чем один раз в год, как это было запрограммировано Конституцией (позже, 14 марта 1990 г., в ст. 110 было указано, что его очередные заседания проводятся не один раз в год, а «не реже одного раза в год»).
3) Были предприняты важные шаги по реформе избирательной системы. Впервые выборы становились состязательными, с выдвижением нескольких кандидатов в депутаты на один мандат. Ранее, при допускавшейся законодательством такой возможности, фактически выдвигался один кандидат в депутаты по округу. Теперь же в ст. 100 Конституции специально было сказано, что число кандидатов в депутаты не ограничивается, в избирательные бюллетени может быть включено любое число кандидатов. При разработке Закона о выборах народных депутатов СССР были даже предложения об обязательности выдвижения нескольких кандидатов, а также о том, что, если по округу выдвинут один кандидат, в бюллетене обязательно должны стоять слова «за» и «против» – чтобы избирателя все равно заставить сделать выбор. Но к такому радикализму представители руководства страны еще не были готовы. Правда, на состоявшихся весной 1989 г. союзных выборах состязательность все-таки получилась – на 1500 мест по территориальным и национально-территориальным избирательным округам был выдвинут 7531 кандидат, т.е. в среднем 5 на один мандат. И хотя в 384 округах было по одному кандидату, общей тенденции это не изменило.
Вводилось правило о несовместимости депутатского мандата и должности: лица, входившие в состав исполнительных органов (кроме их председателей), руководители отраслевых органов управления, судьи и государственные арбитры не могли избираться депутатами Совета, которым они назначались или избирались на должность (ст. 96 Конституции). Таким путем предполагалось освободить представительные органы власти от опеки государственной бюрократии и усилить контроль Советов в отношении аппарата.
Конституционные новеллы и союзное законодательство предусмотрели в качестве общего правила избрание части депутатов общественными организациями. По выборам в избирательных округах, как и ранее, правом выдвижения кандидатов в депутаты прежде всего пользовались трудовые коллективы, правда, теперь – не менее определенной численности, установленной законом. Но активнее стали использовать право на выдвижение общественные объединения (а это как раз было время их интенсивного создания). И специально предусматривалось выдвижение кандидатов на собраниях избирателей по месту их жительства, что ранее юридически допускалось лишь при избрании депутатов сельских Советов и почти совсем не практиковалось.
Закон прямо предусмотрел обязательность обеспечения тайны голосования заходом избирателей в кабины. В совокупности все новеллы позволили сделать выборы демократическими, а победу одержали многие по-новому мыслящие политики.
4) Еще одним важным моментом того времени стало провозглашение приверженности идеям и принципам правового государства, их определенное отражение в шагах первой союзной конституционной реформы. Особенно важны следующие меры: учреждение Комитета конституционного надзора СССР; увеличение срока полномочий судей с пяти до десяти лет, возложение на вышестоящие по уровню Советы полномочий по их избранию на должность, тем самым освобождение судопроизводства от местных влияния и зависимости от так называемого «телефонного права».
Несмотря на то, что многие моменты первой союзной конституционной реформы были прямо сориентированы на ее продолжение в союзных республиках, тем не менее шаги последних были не очень скорыми. В марте 1989 г. проводились выборы народных депутатов СССР, избирательная кампания требовала времени и больших усилий, а после этого, конечно, следовало посмотреть, как поведут себя новые союзные органы власти.
Надо прямо сказать и о том, что не все нововведения союзной конституционной реформы однозначно воспринимались в союзных республиках. Например, союзная Конституция предусматривала съездовскую систему на уровне как СССР, так и союзных и автономных республик. Но они негативно отнеслись к учреждению Съезда, и (кроме РСФСР, а из АССР – кроме Дагестана) везде был оставлен лишь один Верховный Совет в качестве высшего органа государственной власти. Большинство не поддержало избрание части депутатов от общественных организаций, полагая, что это ведет к неравенству избирательных прав – часть граждан получает не один голос на выборах, а два, три и т.д., в зависимости от того, в скольких руководящих органах общественных организаций состоит. И только две республики – Казахстан и Белоруссия – в ограниченном объеме ввели у себя выборы от общественных организаций.
Первая конституционная реформа РСФСР состоялась 27 октября 1989 г. (приняты Законы об изменениях и дополнениях Конституции РСФСР , о выборах народных депутатов РСФСР ). В значительной степени российские новшества стали отражением аналогичных союзных.
Как уже сказано, Россия оказалась единственной союзной республикой, которая учредила Съезд народных депутатов. Правда, критика в адрес выборов от общественных организаций здесь была принята во внимание, и Конституция их не предусматривает.
Съезд состоял из 1068 депутатов, из которых 900 избирались от территориальных избирательных округов, а 168 – от национально-территориальных. Причем 84 из них образовывались в автономных образованиях (в автономной республике – 4, автономной области – 2, автономном округе – 1), а другие 84 приходились на края, области, города Москву и Ленинград. Съезд являлся высшим органом государственной власти РСФСР, мог принять к своему рассмотрению и решить любой вопрос, отнесенный к ведению РСФСР.
Важным новшеством российской конституционной реформы стало придание второму органу – Верховному Совету РСФСР – черт, характерных для парламента федеративного государства. Напомним, что все предшествующее время высший орган государственной власти РСФСР был однопалатным. И только при реформе 27 октября 1989 г. было предусмотрено, что Верховный Совет будет состоять из двух палат – Совета Республики и Совета Национальностей. Согласно Конституции, палаты были равны по численности своего состава и равноправны.
Совет Национальностей формировался из депутатов, избранных от национально-территориальных округов (правда, позже – 1 ноября 1991 г. – из-за недостаточного числа депутатов предусмотрели частичное его пополнение также из числа депутатов, избранных в соответствующем регионе от территориального округа). 63 депутата представляли автономные единицы (от каждой автономной республики – 3, от каждых автономной области и автономного округа – по 1), другие 63 – края, области, города Москву и Ленинград. Таким образом, в Совет Национальностей входило 126 депутатов. Следовательно, и в Совете Республики было 126 депутатов. Имелись также Председатель Верховного Совета, его первый заместитель и заместитель (по реформе 31 мая 1990 г. – 3 заместителя). Были и народные депутаты РСФСР, не входившие в состав палат, однако перешедшие в Верховный Совет на постоянную работу. Всего на постоянной основе выполняли функции около 460 депутатов.
В российской Конституции с учетом проблем взаимоотношений двух союзных органов более четко обозначены отношения Съезда и Верховного Совета. Согласно ст. 107, Верховный Совет – орган Съезда, подотчетный ему, постоянно действующий законодательный, распорядительный и контрольный орган государственной власти РСФСР. Конституция наделила Съезд и Верховный Совет важными полномочиями по руководству делами государства. Если судить по последующим годам, работали оба органа в довольно тесном контакте и взаимопонимании (возможно, еще и потому, что в обострившихся вскоре отношениях их с Президентом РФ они должны были сообща отстаивать позиции, которые считали соответствующими Конституции).
В остальном новеллы российской Конституции были официальным включением в ее текст положений, о которых уже говорилось применительно к союзной Конституции: в РСФСР вводились аналогичные правила избирательной системы; учреждался Комитет конституционного надзора РСФСР; устанавливался 10-летний срок полномочий судей и т.п.
2.6.3. Реформы 1989-1990 гг.
На весну 1990 г. назначаются выборы народных депутатов РСФСР и местных Советов. И это событие становится для РСФСР главным на всю первую половину 1990 г. А на союзном уровне продолжается принятие важных законодательных актов, отражающих изменения в обществе. Это нельзя не учитывать, если мы хотим понять последующие шаги самой РСФСР. Сначала – о двух союзных конституционных реформах. Одна приходится на декабрь 1989 г. II Съезд народных депутатов СССР принимает Законы от 20 декабря «Об уточнении некоторых положений Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам порядка деятельности Съезда народных депутатов СССР, Верховного Совета СССР и их органов» , «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР по вопросам избирательной системы» и от 23 декабря «Об изменениях и дополнениях статьи 125 Конституции (Основного Закона) СССР» .
Вопрос о соотношении позиций Съезда и Верховного Совета продолжает быть актуальным. В Конституции появляется уточнение, о котором мы уже упомянули: очередные заседания Съезда проводятся не «один раз в год», а «не реже одного раза в год» (ст. 110). Тем самым Съезд резервирует за собой возможность собираться чаще и непосредственно обсуждать проблемы нового государственного строительства. Но и позиции Верховного Совета не ослабляются – в частности, закрепляется его право выразить недоверие Правительству СССР (ст. 130).
На лето и осень 1989 г. пришлись конституционные реформы в республиках. Как уже было сказано, пожалуй, впервые они показали «строптивость» и не захотели повторить у себя ряд союзных норм по системе представительных органов и избирательному праву. Союзные депутаты проявили благоразумие и в свою очередь уточнили положения Конституции СССР. В частности, вместо прежнего императивного указания о съездах народных депутатов республик теперь их учреждение было оставлено на усмотрение самих республик. В редакции ст. 137, утвержденной 20 декабря 1989 г., говорилось, что высшими органами государственной власти союзных республик являются Верховные Советы союзных республик, а в тех союзных республиках, где предусматривается создание Съездов, – Съезды народных депутатов. Соответственно в ст. 143 создание Съездов народных депутатов автономных республик тоже было оставлено на их усмотрение. Исключены из Конституции нормы об избрании народных депутатов СССР от общественных организаций (ч. 2 ст. 97, ч. 2 ст. 98).
На II Съезде (23 декабря 1989 г.) получила новую редакцию статья 125 Конституции – о Комитете конституционного надзора СССР, – и был принят Закон о конституционном надзоре в СССР . Как на норме Конституции, так и на тексте Закона сказалась борьба «за» и «против» расширения роли ККН в отношении союзных органов и законодательства республик.
В частности, ранее в ст. 125 предусматривалось, что с принятием заключения ККН, констатирующего нарушение Конституции или закона СССР, приостанавливается исполнение соответствующего акта или его отдельных положений. Теперь сказано о «приостановлении действия», однако из круга актов, которых это касается, исключены законы СССР, принятые Съездом, и конституции союзных республик.
Возможности ККН в отношении актов союзных республик вообще можно считать существенно ослабленными этой реформой. По прежней редакции предусматривалось, что ККН «осуществляет наблюдение» за соответствием Конституции и законам СССР конституций и законов союзных республик, постановлений и распоряжений советов министров союзных республик, т.е. он как бы делал это по своей инициативе. Теперь слова «о наблюдении» исключены из Конституции, а в этом пункте статьи 125 говорится о том, что ККН «по поручению» Съезда народных депутатов СССР или «по предложениям» ряда органов оценивает конституции и законы союзных республик (об актах правительства вообще нет упоминания). По новой редакции статьи ККН по своей инициативе мог давать заключения о конституционности лишь союзных актов. Закон о конституционном надзоре в СССР в ст. 11 («Рассмотрение разногласий») предусмотрел, что ККН рассматривает разногласия по поводу конституционности актов между Союзом ССР и союзными республиками, между союзными республиками и национально-государственными, национально-территориальными образованиями. Однако постановление II Съезда от 23 декабря 1989 г. о порядке введения в действие Закона предусмотрело, что его положения в части надзора за конституциями и законами союзных республик вступают в силу одновременно с изменениями и дополнениями раздела Конституции о национально-государственном устройстве СССР. Но таких изменений так и не было внесено, поскольку начался затяжной и окончившийся безрезультатно процесс разработки нового Союзного договора.
Конституция расширила силу действия заключений ККН. Установлено, что «акт или его отдельные положения, которые по заключению Комитета нарушают права и свободы граждан, теряют силу с момента принятия такого заключения». В постановлении о введении в действие Закона было специально сказано о том, что сделанное исключение – в отношении актов республик – не распространяется на осуществление ККН надзора за нормативными правовыми актами, касающимися основных прав и свобод граждан (т.е. такими делами надо было ему заниматься неотложно). Следовательно, в этой части действовали как сам Закон, так и новая редакция ст. 125 Конституции. Однако на практике Комитету так ничего и не удалось сделать в данном направлении.
Мы останавливаемся на этих особенностях в силу того, что, как и ранее, решения, принятые на союзном уровне, так или иначе затем отражались на республиканских конституционных реформах.
Весьма знаменательной в данном плане является следующая союзная конституционная реформа – 14 марта 1990 г. Она содержала три блока крупных решений.
Во-первых, после бурных дебатов из преамбулы и ст. 6 Конституции СССР исключались положения о руководящей и направляющей роли КПСС. Сторонникам радикального реформирования этих норм не удалось добиться полного исключения упоминания о КПСС из Конституции. Ст. 6 гласила: «Коммунистическая партия Советского Союза, другие политические партии, а также профсоюзные, молодежные, иные общественные организации и массовые движения через своих представителей, избранных в Советы народных депутатов, и в других формах участвуют в выработке политики Советского государства, в управлении государственными и общественными делами». Однако в целом все же однопартийности как конституционному принципу был положен конец, плюрализм и многопартийность поднимались на конституционный уровень. Тем более, что ст. 51 Конституции, посвященная праву на объединение, 14 марта 1990 г. получила новую редакцию. В ее ч. 1 говорилось, что граждане СССР имеют право объединяться в политические партии, общественные организации, участвовать в массовых движениях, которые способствуют развитию политической активности и самодеятельности, удовлетворению их многообразных интересов.
Во-вторых, существенные изменения коснулись социально-экономической жизни страны и собственности. Напомним, что 9 октября 1989 г. был принят Закон СССР о порядке разрешения коллективных трудовых споров (конфликтов), отразивший принципиально новые аспекты отношений трудовых коллективов и администрации предприятий, включая право на забастовку как крайнюю меру разрешения трудового спора (конфликта), к которой прибегает коллектив (ст. 6, 7 и др.) . 6 марта 1990 г. Верховным Советом СССР принимается Закон »О собственности в СССР» , в котором на первое место ставится собственность граждан (с серьезным расширением ее объектов, включением в их круг средств производства – ст. 7), на второе – коллективная собственность и лишь на третье – государственная собственность.
Все это означало, что пришло время совсем новых приоритетов. И это отразилось на конституционном уровне. Из Конституции СССР исключается положение о том, что основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности. Теперь говорится о том, что экономическая система СССР развивается на основе собственности советских граждан, коллективной и государственной собственности. Государство создает условия для развития разнообразных форм собственности и обеспечивает им равную защиту (ст. 10). Гражданину предоставляется возможность иметь в собственности любое имущество потребительского и производственного назначения, самостоятельно вести хозяйственную и иную не запрещенную законом деятельность (ст. 11).
В-третьих, учреждается пост Президента СССР. Он определен в ст. 127 как глава Советского государства. Президентом мог быть избран гражданин СССР не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок его полномочий – 5 лет. Одно и то же лицо не могло быть Президентом СССР более двух сроков. Предусматривались всеобщие выборы Президента, однако устанавливалось, что первый Президент СССР избирается Съездом народных депутатов СССР.
Президент СССР – гарант соблюдения прав и свобод граждан, Конституции и законов СССР. Он принимает меры по охране суверенитета СССР и союзных республик, безопасности и территориальной целостности страны, по реализации принципов национально-государственного устройства. Президент обеспечивает взаимодействие высших органов государственной власти и управления СССР. По этой реформе Президент не назначал руководителей Правительства и других союзных органов, однако представлял их кандидатуры сначала Верховному Совету СССР для назначения, а затем для утверждения – Съезду народных депутатов СССР. Членов Правительства СССР он назначал и освобождал от должности по согласованию с Председателем Совета Министров с последующим представлением на утверждение Верховного Совета.
Президент обладал правом законодательной инициативы; он имел право «вето», которое могло быть преодолено Верховным Советом СССР большинством в две трети голосов в каждой из палат. При разногласиях между Советом Союза и Советом Национальностей Верховного Совета СССР Президент мог подключиться к поиску приемлемого решения; если же согласие не достигается и создается угроза нормальной деятельности высших органов СССР, он мог предложить Съезду избрать Верховный Совет в новом составе.
На Президента возлагались функции Верховного Главнокомандующего Вооруженными Силами СССР; он координировал деятельность государственных органов по обеспечению обороны страны. Президент мог объявлять общую и частичную мобилизацию, состояние войны, военное положение, чрезвычайное положение, президентское правление.
С учреждением поста Президента в Конституции СССР предусматривалось создание ряда органов под его руководством. Это Совет Федерации, состоящий из высших государственных должностных лиц союзных республик; Президентский совет, задача которого – выработка мер по реализации основных направлений внутренней и внешней политики СССР, обеспечению безопасности страны. Вносились соответствующие коррективы в полномочия других государственных органов – например, предусматривалась возможность обращения Президента в ККН СССР, в том числе и для оценки актов союзных республик, и в свою очередь право Комитета давать оценку актов Президента СССР.
Весной 1990 г. многие республики настоятельно заявляют о необходимости расширения своих прав, усиления самостоятельности. Это приводит к появлению ряда союзных законов и отражается на их содержании. Поскольку для будущих конституционных решений республик, включая РСФСР, эти акты имели значение, напомним о важнейших из них. 28 февраля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Основы законодательства Союза ССР и союзных республик о земле . Одна из принципиальных норм акта – о возможности предоставления земли гражданам в пожизненное наследуемое владение. При мартовской реформе Конституции СССР это положение включается в ст. 11. Развитию новых принципов хозяйствования способствует Закон от 4 июня 1990 г. «О предприятиях в СССР» . В частности, он предусматривает индивидуальное и семейное предприятия, как основанные на собственности граждан; разнообразные предприятия на базе коллективной собственности (в форме акционерного общества, товарищества и т.д.). Принимается ряд законов по вопросам налоговой системы.
В это время в республиках идут процессы борьбы за свою самостоятельность. Возникают общественные движения – народные фронты. Были среди них и откровенно националистические, настроенные против СССР, они в данное время скрывали свои взгляды, но позже стали во главе действий по выходу республик из СССР. 2 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон »Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР» . Соответствующая деятельность любых объединений граждан является, по акту, противозаконной и подлежит запрету. Устанавливаются меры уголовной и административной ответственности за подобные публичные призывы и деяния.
3 апреля 1990 г. принимается Закон СССР «О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР» . Он предусматривает необходимость референдума республики по вопросу о выходе и (при утвердительном исходе референдума) установление Съездом народных депутатов СССР переходного периода, не более 5 лет, для разрешения всех вопросов, связанных с выходом.
10 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон »Об основах экономических отношений Союза ССР, союзных и автономных республик» . Акт имеет конституционное значение. Определяя компетенцию СССР в экономической области, он относит к его ведению установление законодательных основ хозяйственной деятельности СССР и функционирования общесоюзного рынка, определение стратегии социально-экономического развития, обеспечение налогового и финансово-кредитного единства. К ведению СССР отнесено теперь управление только общесоюзными транспортными, энергетическими, коммуникационными и информационными системами, другие объекты союзной собственности должны определяться законодательством СССР и его соглашениями с союзными республиками. Резко расширялись экономическая самостоятельность, права республик, автономий и территориальных единиц в экономической сфере. Союзные и автономные республики могли обращаться к Президенту СССР с ходатайством о приостановлении актов Правительства СССР, противоречащих экономическим интересам республик, а их высшие органы управления могли опротестовывать в Совет Министров СССР акты подведомственных ему органов и приостанавливать действие опротестовываемых актов на время их рассмотрения.
Надо отметить и еще один важный момент. Как раз в период, когда появляется Закон, не только союзные республики объявляют о своих претензиях на самостоятельность. Многие автономные республики заявляют свое несогласие с тем, что они являются республиками как бы «второго сорта», настаивают на уравнении своих прав с союзными республиками. Союзное руководство вынуждено с этим считаться. К тому же, идя навстречу пожеланиям автономных республик, оно получало в них союзников при урегулировании своих отношений с союзными республиками. И в Законе от 10 апреля 1990 г. все полномочия и гарантии по обеспечению экономической самостоятельности закрепляются для союзных и автономных республик одинаково и в одних и тех же статьях Закона, различий между ними не проводится.
26 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон СССР «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации» . В акте союзные республики определяются как суверенные государства, добровольно объединившиеся в СССР. Вместе с тем уже четко обозначено то, к чему была создана предпосылка в Законе от 10 апреля: по новому акту автономные республики – государства, «являющиеся субъектами федерации – Союза ССР» (ст. 1). Правда, тут же сказано, что автономные республики входят в состав союзных республик. Эта конструкция «двойного статуса» породила позже много вопросов, споров и недоразумений. Согласно Закону от 26 апреля, в области экономического и социально-культурного строительства автономная республика имеет те же права, что и союзная республика, за исключением тех, которые по соглашению между ними относятся к ведению союзной республики.
В Законе от 26 апреля подчеркивалась обязательность исполнения актов СССР на всей территории СССР. В случае противоречия конституции или иного акта союзной, автономной республики Конституции или акту СССР соответственно действовали союзные акты. Однако закреплялось также, что законы и другие акты органов СССР издаются лишь в пределах полномочий Союза ССР и не должны нарушать права союзных, автономных республик. Республика могла опротестовать акт Правительства СССР, нарушающий права республики, в Верховный Совет СССР, а также приостановить действие на своей территории актов союзных министерств и ведомств при нарушении ими законодательства СССР или данной республики до разрешения спора в Верховном Совете СССР или Совете Министров СССР.
Более подробное освещение всего спектра союзных актов данного периода выходит за рамки данной работы. Однако и приведенная информация свидетельствует о сложности времени, когда начинали работать новые высшие органы государственной власти РСФСР. Как уже было сказано, весной 1990 г. в РСФСР состоялись выборы, а первый Съезд народных депутатов РСФСР заседал 16 мая – 22 июня 1990 г.
Первое изменение Конституции РСФСР принято им 31 мая 1990 г., но оно незначительно: в пункте 9 части 3 статьи 104, где ранее предусматривалось избрание Первого заместителя и (одного) заместителя Председателя Верховного Совета РСФСР, число последних было увеличено до трех человек .
12 июня 1990 г. Съезд принимает «Декларацию о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» . Вне сомнения, это акт конституционного значения, хотя сам он ни в Конституцию включен не был, ни формальных ее изменений – в момент появления – не вызвал. Но не случайно этот день – 12 июня 1990 г. – позже был объявлен государственным праздником России. А сама «Декларация» завершается словами о том, что она является основой для разработки новой Конституции РСФСР, заключения Союзного договора и совершенствования республиканского законодательства (п. 15).
В «Декларации» РСФСР провозглашается суверенным государством, признается вхождение ее в состав обновленного Союза ССР. Вместе с тем объявляется полнота власти РСФСР при решении всех вопросов государственной жизни, за исключением тех, которые ею добровольно передаются в ведение Союза ССР. Устанавливается верховенство Конституции и законов РСФСР на всей территории РСФСР; действие законов СССР, вступающих в противоречие с суверенными правами РСФСР, приостанавливается республикой на своей территории. Провозглашается право народа на владение, пользование и распоряжение национальными богатствами России.
Подчеркивая суверенные права РСФСР, «Декларация» говорит о полномочном представительстве РСФСР в других союзных республиках и зарубежных странах; о территориальном верховенстве РСФСР, невозможности изменения ее территории без референдума народа; объявляется об установлении на всей территории РСФСР республиканского гражданства РСФСР с сохранением гражданства СССР, обеспечением гражданам РСФСР защиты и покровительства РСФСР за ее пределами.
В качестве важных приоритетов внутреннего развития «Декларация» называет необходимость существенного расширения прав автономий и территориальных единиц в РСФСР; гарантированность гражданам и лицам без гражданства, проживающим в России, всех прав и свобод, предусмотренных Конституцией и общепризнанными нормами международного права; равные возможности участвовать в управлении государственными и общественными делами для всех граждан, политических партий, общественных организаций, массовых движений и религиозных организаций. «Декларация» также устанавливает, что разделение законодательной, исполнительной и судебной властей является важнейшим принципом функционирования РСФСР как правового государства.
Наконец, в «Декларации» РСФСР заявляла о своей приверженности общепризнанным принципам международного права и готовности жить со всеми странами в мире и согласии, принимать все меры к недопущению конфронтации в международных, межреспубликанских и межнациональных отношениях, отстаивая при этом интересы народов России.
Нельзя не констатировать, что «Декларация» (хотя и говорит о развитии РСФСР в обновленном Союзе ССР) в целом выдержана как документ государства, ориентирующегося на свою независимость и самостоятельность. Несколько факторов надо при этом иметь в виду: довольно распространенное на то время мнение новых российских политиков о том, что РСФСР не занимала должного места в СССР; что, будучи государством, она не имела многих элементарных признаков государственности; что новый, обновленный СССР надо понимать как союз с ограниченным числом полномочий, откуда следует резкий рост возможностей самих республик – и в целом, и по предотвращению неправомерного пренебрежения их интересами со стороны Союза.
Не последним было и то обстоятельство, что каждая из союзных республик уже мало надеялась на Союз и искала свои пути обеспечения будущего. Наверное, не случайно (всего через два дня после появления «Декларации») 14 июня 1990 г. Верховный Совет СССР принял обращение «К высшим органам государственной власти союзных и автономных республик», в котором призвал: «Сегодня мы должны преодолеть едва ли не самый драматический рубеж в истории нашего государства, когда реальной угрозой самому его существованию может стать соблазн поиска выхода из кризиса в одиночку, без учета интересов друг друга, а следовательно, и страны в целом» .
Своеобразной реакцией на это обращение можно считать постановление I Съезда народных депутатов РСФСР от 22 июня 1990 г. «О разграничении функций управления организациями на территории РСФСР (Основа нового Союзного договора)» . Съезд полагал, что функции непосредственного управления организациями, предприятиями и учреждениями на территории РСФСР должны осуществлять лишь несколько союзных ведомств: Министерство обороны СССР, КГБ СССР, Министерства гражданской авиации, путей сообщения, морского флота, связи, энергетики и электрификации, атомной энергетики и промышленности, оборонные отрасли промышленности и космонавтики в части заказов МО и союзных программ. В эти министерства назначаются представители РСФСР в ранге министров РСФСР. Остальные отрасли должны быть переданы в ведение РСФСР, причем с ориентацией на создание не республиканских министерств, а иных современных форм организации и деятельности самостоятельных предприятий. Российский республиканский банк реорганизовывался в Госбанк РСФСР, образовывался Внешнеэкономический банк РСФСР. Следовало рассмотреть вопрос о создании таможенной службы РСФСР, отрегулировать проблемы взаимодействия с КГБ, в том числе создание КГБ РСФСР и передачу ему всех организаций системы, находящихся на территории РСФСР. Намечалось также, чтобы Совет Министров РСФСР заключил ряд договоров с Советом Министров СССР, касающихся: осуществления функций союзных ведомств на территории РСФСР финансовых операций, (включая перечисление РСФСР сумм в союзный бюджет), осуществления ряда валютных операций республикой; передачи ряда функций МИД СССР в республиканский МИД. Таким образом, с самого начала был взят курс на усиление позиций РСФСР в рамках СССР.
16 июня 1990 г. I Съездом народных депутатов РСФСР принимается Закон »Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» , который имеет кардинальное значение. Так же, как и в марте 1990 г. из союзного Основного Закона, из Конституции РСФСР исключаются положения о руководящей роли КПСС. Внешне новая ст. 6 Конституции РСФСР вроде бы полностью повторяет ст. 6 Конституции СССР, однако в российской Конституции эта статья начинается словами «Политические партии…», т.е. нет никакого упоминания о КПСС. На то время принятие подобного решения было делом непростым, тем не менее российские депутаты (в своем большинстве на тот момент официально еще члены КПСС) не оставляют в Конституции даже косвенного намека на привилегированное положение Коммунистической партии и ставят все партии в равное положение перед законом.
Нельзя в связи с этим не отметить примечательное положение еще одного документа, принятого I Съездом, – постановления от 20 июня 1990 г. «О механизме народовластия в РСФСР» . Говоря о том, что государственная власть в РСФСР осуществляется народом непосредственно или через представительные органы власти в центре и на местах, постановление далее (п. 2) гласит: «В РСФСР не допускается совмещение должности руководителя государственного органа власти или управления с любой другой должностью, в том числе в политических или общественно-политических организациях».
Конечно, эта норма также была направлена против Компартии и содержала правило конституционного значения. А дело вот в чем. В ходе перестройки встал вопрос о резком повышении роли непосредственно местных Советов, т.е. депутатского корпуса, выведении их из-под опеки исполнительных комитетов, которые, хотя и являлись формально подотчетными Советам органами, на самом деле их «задавили». Возникла идея ограничить избрание депутатами заместителей председателей исполкомов, начальников их управлений и заведующих отделами. А возглавлять Советы должны председатели Советов. Так вот председателями Советов, по мнению М.С.Горбачева (публично высказанному), и должны быть избраны первые секретари райкомов и горкомов, обкомов и крайкомов. Тем самым как бы сочетаются самостоятельность депутатов от исполкомов и влияние на них партии. К этому надо добавить, что председатели и другие ответственные работники исполкомов зачастую были членами соответствующих партийных органов. И указанное постановление Съезда как раз и было одним из первых шагов по разделению функций и деятельности государственных и партийных органов, оно вызвало затем серию других документов .
I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образует Конституционную комиссию в количестве 102 народных депутатов РСФСР . Также 16 июня он принимает постановление «О подготовке предложений об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» , которым поручает Конституционной комиссии с учетом поступивших от депутатов предложений «подготовить и внести на рассмотрение Съезда народных депутатов РСФСР проект Закона РСФСР об изменениях Конституции (Основного Закона) РСФСР». Таким образом, у Конституционной комиссии было как бы две стратегические задачи: согласно «Декларации» разрабатывать новую Конституцию и одновременно готовить текущие изменения действующего Основного Закона.
Очередная российская конституционная реформа имела место 15 декабря 1990 г. – Съезд народных депутатов принимает Закон »Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» . Реформа была весьма радикальной как по характеру решений, так и их направленности – российские законодатели делают первые шаги по исключению из конституционной материи понятийного аппарата и лексикона социалистической ориентации. Рассмотрим основные положения этой реформы.
1) Резко сокращена преамбула Конституции, в которой, как мы помним, давался обзор пути, пройденного Россией при советской власти. Теперь текст преамбулы звучит лаконично: Съезд народных депутатов, сознавая историческую ответственность за судьбу России, свидетельствуя уважение к правам всех народов, входящих в СССР, выражая волю народов РСФСР, подтверждает государственный суверенитет РСФСР на всей ее территории и заявляет о решимости создать демократическое правовое государство в составе обновленного СССР.
2) Изменена характеристика РСФСР и власти в РСФСР. Согласно новой редакции ст. 1 РСФСР «есть суверенное государство, созданное исторически объединившимися в нем народами». Напомним, что по прежней редакции это было социалистическое общенародное государство, выражающее волю и интересы рабочих, крестьян и интеллигенции, трудящихся всех наций и народностей республики. Таким образом, характеристики государства как «советского» и «социалистического» остались лишь в его названии РСФСР.
В ст. 2 подтверждена принадлежность власти народу – с добавлением слова «многонациональному». Существующий текст, говорящий о том, что народ осуществляет государственную власть через Советы народных депутатов, составляющие политическую основу РСФСР, был дополнен словами «и непосредственно». Таким образом, многократно высказывавшаяся ранее – и при обсуждении проекта Конституции СССР 1977 г., и даже при подготовке проекта Конституции СССР 1936 г. – идея прямого народовластия народа (а не только через государственные органы) наконец-то нашла конституционное воплощение.
3) Претерпели существенные изменения нормы Конституции, посвященные экономической системе и собственности. Так же, как и в Конституции СССР (при реформе в марте 1990 г.), исключено упоминание о социалистической собственности как основе экономической системы. Сказано о том, что право собственности в РСФСР признается и охраняется государством. Государство создает условия, необходимые для развития разнообразных форм собственности, и обеспечивает равную защиту всем формам собственности (ст. 10). Вместо личной собственности Конституция говорит просто о «собственности граждан», предусматривая ее создание и приумножение различными законными путями.
В российской Конституции не воспроизводится норма, включенная в союзную Конституцию при реформе в марте 1990 г., отдающая приоритет собственности граждан и ставящая ее на первое место. Вместе с тем РСФСР по этой реформе отказывается от того, чтобы ориентировать гражданина на общественное производство. В Конституцию включается положение о том, что «гражданину принадлежит исключительное право распоряжаться своими способностями к производительному и творческому труду» (ст. 14). Но при этом в Основной Закон также включается положение: РСФСР создает условия и поощряет хозяйственную инициативу, направленную на динамичное развитие производства, рост производительности труда и повышение благосостояния общества и каждого труженика. Впервые на конституционном уровне появляется и норма о том, что государство регулирует хозяйственную деятельность, обеспечивает развитие рыночного механизма, не допускает монополизма, защищает интересы трудящихся (ст. 17).
4) Не только в статьях о социально-экономической системе, но также и в ряде статей об основных правах и свободах граждан сняты так называемые идеологизмы», т.е. указания на служение этих прав и свобод «интересам народа», целям «укрепления и развития социалистического строя», «коммунистического строительства» (ст. 37, 45, 48, 49). Ст. 57 – об обязанности граждан соблюдать Конституцию и законы – скорректирована: на первом месте поставлена Конституция РСФСР (ранее, конечно, СССР), добавлено указание на конституции и законы республик в составе РСФСР. Вместе с тем исключены из круга норм, которые гражданин обязан соблюдать, «правила социалистического общежития», а также положение о том, что он должен «с достоинством нести высокое звание советского гражданина». Из Конституции исключена обязанность граждан «беречь и укреплять социалистическую собственность» (ст. 59).
Получила новую редакцию ст. 50 Конституции – о свободе совести и вероисповеданий. Прежняя статья делала упор на право отправлять религиозные культы или вести атеистическую пропаганду. Теперь о последней нет даже упоминания, и, наоборот, закрепляется право каждого человека «свободно выбирать, иметь и распространять религиозные и иные убеждения».
5) В Конституцию включен ряд важных новелл в области национально-государственного устройства.
В развитие «Декларации» о государственном суверенитете от 12 июня 1990 г. теперь уже и в Конституцию (ст. 76) включено положение о том, что «действие актов Союза ССР на территории РСФСР, ущемляющих суверенные права РСФСР, приостанавливается РСФСР».
Надо сказать, что такому решению предшествовало острое противостояние союзного и российского законодателей, исходивших из разного понимания соотношения актов Федерации и ее субъекта. Примечательно, что в один и тот же день (24 октября 1990 г.) Верховный Совет СССР принимает Закон СССР «Об обеспечении действия законов и иных актов законодательства Союза ССР» , а Верховный Совет РСФСР – Закон РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР» .
Верховный Совет СССР констатировал в преамбуле Закона, что законотворческая деятельность высших органов государственной власти союзных республик на основе принятых Деклараций о государственном суверенитете укрепляет политическую и экономическую самостоятельность республик, наполняет реальным содержанием их суверенитет. Вместе с тем он констатировал, как негативный факт, что «участились случаи отказа государственных органов союзных республик от реализации общесоюзных законов и иных актов высших органов государственной власти и управления Союза ССР, изданных в пределах их компетенции. Делаются попытки закрепления предварительных условий действия этих актов на территории соответствующих союзных республик – ратификации или утверждения общесоюзных актов высшими органами республик. Вопреки Закону СССР от 26 апреля 1990 года «О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации», некоторые союзные республики заявили о возможности приостановления на своей территории действия общесоюзных законов и постановлений Правительства СССР, если, по их мнению, эти акты нарушают права и интересы данной республики или региона. Тем самым наносится ущерб суверенитету СССР, верховенству законов СССР на территории всей страны…». Соответственно в ст. 1 Закона говорилось, что законы СССР, указы Президента СССР, другие акты высших органов государственной власти и управления СССР, изданные в пределах их полномочий, обязательны для исполнения всеми государственными и общественными органами, должностными лицами и гражданами на территории СССР. Если Закон республики расходится с законом СССР, то впредь до заключения нового Союзного договора «действует закон СССР». Республика могла предложить Съезду, Верховному Совету СССР пересмотреть законодательные акты СССР; обратиться в ККН СССР; опротестовать акты Правительства СССР в Верховный Совет СССР. Однако обязательная сила законов СССР не могла быть предметом договоренностей между органами Союза и отдельных республик, а республики не вправе устанавливать предварительных условий, каких бы то ни было прямых или косвенных ограничений действия законов СССР и иных актов высших органов государственной власти и управления СССР, что есть незаконная попытка ущемления суверенитета СССР.
Согласно ст. 1 российского Закона от 24 октября 1990 г., акты союзных органов, принятые в пределах полномочий, переданных Союзу от РСФСР, действуют на территории РСФСР непосредственно. Верховный Совет РСФСР или соответственно Совет Министров РСФСР вправе приостановить действие таких союзных актов, «если они нарушают суверенитет Российской Федерации». В случаях же, не предусмотренных ст. 1 указанного Закона, законы и иные акты высших органов власти СССР, акты Президента СССР вступали в действие на территории РСФСР после их ратификации Верховным Советом РСФСР; акты Правительства СССР – после их подтверждения Советом Министров РСФСР; акты министерств и ведомств СССР – после их подтверждения государственным органом РСФСР, уполномоченным на то соответственно Верховным Советом или Правительством РСФСР. Решения, договоры и иные сделки, принятые или совершенные на основе актов органов СССР, не ратифицированных, не подтвержденных или приостановленных в соответствии с данным Законом, являлись недействительными. Таким образом, в Конституции при реформе 15 декабря 1990 г. как раз и было отражено российское видение соотношения актов Союза ССР и РСФСР.
Другим шагом данной реформы в сфере государственного устройства РСФСР укрепляет свою самостоятельность в делах государственного управления и наносит весьма ощутимый удар по системе управления, являвшейся характерной для Союза ССР как федеративного государства. Напомним, что на уровне СССР создавалось два вида министерств и ведомств – общесоюзные и союзно-республиканские. Вторая группа органов имела в качестве звена системы аналогичные министерства в союзных республиках, через которые управляла отраслью. Соответственно каждая республика, в том числе и РСФСР, включала в свою Конституцию статью об этих министерствах, где говорилось, что они в республике руководят своей отраслью, подчиняясь как Совету Министров республики, так и соответствующему министерству СССР. При реформе 15 декабря 1990 г. упраздняется категория союзно-республиканских министерств и госкомитетов РСФСР. Таким образом, все министерства и госкомитеты становятся в РСФСР исключительно республиканскими органами, даже если над ними и «нависают» аналогичные органы СССР. Согласно новой редакции ст. 129, министерства и госкомитеты РСФСР руководят порученными им отраслями, «подчиняясь Совету Министров РСФСР».
До этой конституционной реформы состоявшие в РСФСР автономные области входили в края, а автономные округа – в края или области. Теперь исключается из ст. 82 указание о вхождении автономной области в край, таким образом, она теперь напрямую входит в РСФСР. Что касается автономного округа, появляется причудливая формула – он «находится в составе РСФСР и может входить в край или область» (ст. 83); в итоге и по сей день нет ясности о статусе того округа, который входит в состав края, области.
6) Так и не созданный в РСФСР Комитет конституционного надзора упраздняется, вместо него учреждается Конституционный Суд.
7) Вводится должность Генерального прокурора РСФСР, при этом наносится еще один удар по существующей федеративной организации СССР. Напомним, что ранее прокурор союзной республики назначался Генеральным прокурором СССР – и даже не требовалось официального согласования кандидатуры с республикой, так же назначались прокуроры автономных республик, краев, областей; лишь прокуроры автономных округов, районов и городов назначались прокурором РСФСР и утверждались Генеральным прокурором СССР. Теперь Конституция РСФСР (ст. 177) предусмотрела, что Генеральный прокурор РСФСР назначается Верховным Советом РСФСР, утверждается Съездом народных депутатов РСФСР и им подотчетен. Прокуроры республик, входящих в РСФСР, назначаются по согласованию с высшими органами власти республик Генеральным прокурором РСФСР; иные прокуроры на территории РСФСР назначаются Генеральным прокурором РСФСР (хотя имелись в виду прокуроры территориальных единиц, туманное слово «иные» давало повод для расширительного толкования).
Через две недели, 26 декабря 1990 г., грядет очередная реформа Конституции СССР. IV Съезд народных депутатов СССР принимает Закон «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) СССР в связи с совершенствованием системы государственного управления» . Ее основной мотив – усиление власти Президента СССР. Предусматривается, что он возглавляет систему органов государственного управления и обеспечивает их взаимодействие с высшими органами государственной власти СССР (п. 4 ст. 127). Правительство СССР – Совет Министров СССР переименовывается в Кабинет Министров СССР; согласно ст. 128, он является исполнительным и распорядительным органом Союза ССР и подчиняется Президенту СССР. Таким образом, это теперь не только фактически, но и юридически орган при Президенте СССР. Соответственно расширяются права последнего по формированию Кабинета: раньше Верховному Совету СССР представлялись для назначения кандидатуры Председателя и членов Правительства СССР, теперь – только Премьер-министра (так стал именоваться Председатель), по остальным же появилась туманная формула «по согласованию». До этого Президент СССР мог лишь приостанавливать действие актов Совета Министров СССР; теперь – отменять акты как Кабинета министров СССР, так и министерств СССР, других подведомственных ему органов, а кроме того, получил право приостанавливать акты правительств республик, нарушающие Конституцию и законы СССР.
Что касается Кабинета министров СССР, его позиции можно считать существенно ослабленными. Многие полномочия он должен был осуществлять «совместно с республиками» – проводить единую финансовую, кредитную и денежную политику, управлять единой топливно-энергетической и транспортной системами страны, осуществлять общесоюзные социальные программы, меры по охране общественного порядка, собственности и др. (ст. 132). Слова «совместно с республиками» приходится понимать буквально, ведь по той же реформе из Конституции СССР исключается прежняя редакция ст. 135 – об общесоюзных и союзно-республиканских министерствах и госкомитетах; в новой редакции ст. 135 предусмотрено, что для согласованного решения вопросов управления в союзных министерствах и ведомствах создаются коллегии, в состав которых входят по должности руководители соответствующих органов республик.
В порядке укрепления начал союзного руководства, но одновременно и с учетом усиления роли Президента конституционная реформа содержит еще ряд решений. Создается Совет Безопасности СССР, с ликвидацией Президентского совета. Члены СБ назначаются Президентом СССР, учреждается пост Вице-президента СССР. В интересах объединения усилий республик выделяются в отдельную главу и расширяются нормы о Совете Федерации, возглавляемом Президентом СССР и призванном теперь координировать деятельность высших органов управления Союза и республик, следить за соблюдением Союзного договора (так и не принятого!), определять меры по проведению в жизнь национальной политики государства, принимать рекомендации по конфликтным ситуациям и т.п.
Мы не случайно говорим об этих новеллах достаточно подробно. Ведь на март 1991 г. намечались союзный референдум по вопросу о сохранении Союза ССР и референдум РСФСР об учреждении поста Президента Российской Федерации. Поэтому все союзные модели так или иначе влияли на результаты решений, принимавшихся в республиках.
2.6.4. Реформы 1991 г.
Очередная конституционная реформа в РСФСР приходится на май 1991 г., она касается президентства и еще ряда вопросов государственного строительства. Чуть позже мы остановимся на этом подробнее. Сейчас обратим внимание на ряд российских законов социально-экономической направленности, имевших немаловажное значение для формирования основ нового конституционного строя в РСФСР.
Прежде всего это принятый Верховным Советом республики Закон от 24 декабря 1990 г. «О собственности в РСФСР» . Он регулирует по-новому многие вопросы. Согласно ст. 2, имущество может находиться в частной, государственной, муниципальной собственности, а также в собственности общественных объединений (организации). В Законе имеется целый раздел (II) «Право частной собственности». В нем наряду с известными объектами собственности гражданина (жилые дома, предметы домашнего хозяйства и личного потребления и т.п.) называются такие новые как земельные участки, акции, облигации и другие ценные бумаги, средства массовой информации, предприятия, имущественные комплексы в сфере производства товаров и др. (ст. 10).
25 декабря 1990 г. Верховным Советом РСФСР принимается Закон »О предприятиях и предпринимательской деятельности» . Акт сориентирован на поддержку и создание основ инициативной деятельности граждан и их объединений, направленной на получение прибыли. В Законе определяется статус различных видов предприятий и организационных форм предпринимательства, включая семейные предприятия, товарищества, акционерные общества и др. На тот же период приходится комплекс актов, направленных на изменение социально-экономических отношений в деревне, включая развитие там частного хозяйства и поддержку сельских тружеников – Законы от 22 ноября 1990 г. »О крестьянском (фермерском) хозяйстве» , от 21 декабря 1990 г. »О социальном развитии села» и от 23 декабря 1990 г. »О земельной реформе» .
17 марта 1991 г. состоялись референдумы СССР и РСФСР. На первом подавляющее большинство голосов отдано за сохранение Союза ССР. На российском референдуме, который проводился в соответствии с Законом от 16 декабря 1990 г. «О референдуме РСФСР» , вопрос был поставлен в следующей формулировке: «Считаете ли Вы необходимым введение поста Президента РСФСР, избираемого всенародным голосованием?». В голосовании приняло участие 75,42% зарегистрированных избирателей, из них сказали «да» 69,85% .
С учетом итогов референдума 24 апреля 1991 г. Верховный Совет РСФСР принимает Закон о Президенте РСФСР . А 24 мая 1991 г. III Съезд народных депутатов РСФСР принимает Законы «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» и «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР в связи с реформой местного самоуправления» . Основные позиции данной конституционной реформы состоят в следующем.
1) Конституция дополняется главой 13-1 »Президент РСФСР». В ст. 121-1 определено, что Президент является высшим должностным лицом РСФСР и главой исполнительной власти в РСФСР. Возраст – не моложе 35 и не старше 65 лет. Срок полномочий – 5 лет; одно и то же лицо не может быть Президентом РСФСР более двух сроков подряд.
Полномочия Президента, согласно конституционным новеллам, многообразны. Он обладает правом законодательной инициативы, подписывает и обнародует законы РСФСР, налагает на них «вето»; представляет не реже одного раза в год Съезду народных депутатов доклады о выполнении принятых Съездом и Верховным Советом социально-экономических и иных программ, о положении в РСФСР; обращается с посланиями к народу, Съезду и Верховному Совету.
Президент руководит Советом Министров – Правительством РСФСР, назначает его Председателя с согласия Верховного Совета, а членов Правительства назначает и освобождает от должности по представлению Председателя Правительства, принимает отставку Правительства с согласия Верховного Совета. Президент отвечает за обеспечение государственной и общественной безопасности, возглавляет Совет Безопасности, объявляет чрезвычайное положение. Президент может вести переговоры и подписывать от имени РСФСР договоры.
Кроме того, Президент РСФСР обладал традиционными для этого поста полномочиями – награждение орденами и медалями, вопросы гражданства, помилования и т.д.
В общем, Президент получил достаточно широкие права. Вместе с тем Съезд и Верховный Совет имели определенные возможности влияния на него. Например, Съезд мог потребовать внеочередного доклада от Президента (ст. 121-5 п. 3), отменить его акты (ст. 104 п. 14 ч. 3), отрешить Президента от должности в случае нарушения Конституции РСФСР, законов РСФСР, а также данной им присяги (ст. 121-8).
2) Был учрежден на конституционном уровне пост вице-президента РСФСР, призванного осуществлять по поручению Президента отдельные его полномочия и замещать Президента в случае его отсутствия (ст. 121-7).
3) Конституция определила Совет Министров – Правительство РСФСР – как орган исполнительной власти, подотчетный Президенту РСФСР.
4) Ряд важных решений принимается в области национально-государственного устройства. Ранее уже говорилось о том, что автономные республики добились признания их субъектами Союза ССР. Поэтому сохранение их в составе РСФСР и далее в качестве «автономных республик» могло повлечь лишние осложнения внутренних отношений в России. Поэтому производятся (как это сказано в Законе от 24 мая 1991 г.) «терминологические изменения в тексте Конституции РСФСР»: слова «автономная республика» заменяются на слова «республика в составе РСФСР». Речь, конечно, шла о существенном повышении статуса республик.
5) Постепенно в СССР в интересах повышения роли населения и местных выборных органов в управлении территориями и местной жизнью популярность приобретает идея местного самоуправления. 9 апреля 1990 г. Верховный Совет СССР принимает Закон СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства» . По союзному Закону местное самоуправление рассматривается как форма самоорганизации граждан и включает в свою систему местные Советы, органы территориального общественного самоуправления, местные институты непосредственной демократии. Однако природа местных Советов как местных органов государственной власти при этом не затрагивается.
При российской конституционной реформе 24 мая 1991 г. принимается принципиально иное решение. Ст. 137 Конституции, посвящавшаяся местным органам государственной власти, получает новую редакцию, согласно которой органами государственной власти в краях, областях, автономных областях, автономных округах являются «соответствующие Советы народных депутатов». Поскольку в прежней редакции говорилось также «в районах, городах, районах в городах, поселках, сельских населенных пунктах и других административно-территориальных единицах», а теперь эти слова исключены, это можно было толковать так: районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы уже не относятся к числу органов государственной власти. И это наглядно подтверждалось новой редакцией ст. 138 Конституции, гласившей, что местное самоуправление в районах, городах, поселках, сельских населенных пунктах осуществляется населением через соответствующие местные Советы народных депутатов как главное звено системы местного самоуправления населения, а также местные референдумы, собрания, сходы граждан, иные формы непосредственной демократии. Правда, приведенные положения диссонировали со ст. 85 Конституции, которая пока оставалась без изменений, а согласно ей, все Советы (включая районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские) составляли «единую систему представительных органов государственной власти РСФСР».
Еще одно важное решение коснулось исполнительных органов на местах. До этого они именовались исполнительными комитетами и являлись органами соответствующих местных Советов. Глава 18 Конституции – об исполкомах – получает название «Местная администрация». Теперь местная администрация не является органом Совета, хотя и подотчетна ему (ст. 146), и акты главы администрации Совет может отменять (ст. 149). Как формировать администрацию – должен определить закон (ст. 147). Глава администрации сам назначает руководителей структурных подразделений, а закон должен назвать тех из них, которых утверждает Совет (ст. 148). В принципе очевидно ослабление позиций местных представительных органов по данной реформе.
6) Конституция подчеркивает единство судебных органов РСФСР. Гл. 21 »Суд и арбитраж» получает название «Судебная система РСФСР». Первым в числе органов, составляющих судебную систему, назван Конституционный Суд РСФСР. Он определен в ст. 165 Конституции как высший судебный орган конституционного контроля, осуществляющий судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Кроме Верховного Суда РСФСР в этой же статье дается характеристика Высшего Арбитражного Суда РСФСР, который является высшим экономическим судебным органом РСФСР и осуществляет надзор за судебной деятельностью арбитражных судов РСФСР.
7) Конституция предусматривает, что должен быть специальный закон, определяющий статус столицы РСФСР, структуру и компетенцию органов власти и управления г. Москвы.
На лето и осень 1991 г. приходятся важные события в истории России и СССР. 12 июня 1991 г. избирается Президент РСФСР, 10 июля 1991 г. он вступает в должность. Предпринимаются первые шаги по созданию Администрации Президента, вводятся новые и пока еще малопонятные должности Государственного секретаря РСФСР, Государственных советников РСФСР, советников Президента РСФСР, формируется Президентом новое Правительство.
Законами от 3 июля 1991 г. четыре из пяти имевшихся в РСФСР автономных областей (Адыгейская, Горно-Алтайская, Карачаево-Черкесская, Хакасская) преобразуются в республики в составе РСФСР .
М.С.Горбачев и другие руководители СССР пытаются не только сохранить, но и укрепить СССР, несмотря на откровенно сепаратистские шаги ряда республик. Идет интенсивная работа над Союзным договором. Но с каждым последующим его вариантом Союз выглядит все слабее и слабее, и скорее как конфедеративное, т.е. международно-правовое, нежели федеративное, т.е. государственно-правовое, объединение. 19 августа 1991 г., в период пребывания Президента СССР на отдыхе в Крыму, группа лиц из союзного руководства, включая Вице-президента СССР, Премьер-министра, председателя КГБ, министра обороны и ряд других высших лиц, объявляет о создании Государственного комитета по чрезвычайному положению (ГКЧП) и пытается взять под контроль ситуацию, предотвратить распад СССР.
Руководство России выступает против действий ГКЧП. Попытка последнего кончается крахом. Президент СССР возвращается к исполнению функций. Однако по существу союзное руководство парализовано. Президент РСФСР и Верховный Совет РСФСР предпринимают ряд шагов по укреплению власти в Российской Федерации. При этом Президент, если считает необходимым, берет на себя управление отраслями, на данный момент находившимися в союзном ведении. Назвать это конституционным процессом было бы, конечно, большим преувеличением. Но и не стоило бы отрицать роль таких шагов в формировании новых решений конституционного значения в России.
Например, в самый разгар событий, 20 августа 1991 г. Президент издает Указ «Об обеспечении экономической основы суверенитета РСФСР» . Совету Министров РСФСР предписывается до 1 января 1992 г. обеспечить передачу и принятие в ведение органов государственного управления России и республик в составе РСФСР предприятий и учреждений союзного подчинения, за исключением тех, управление которыми передано, согласно законодательству РСФСР, соответствующим органам СССР. Указом определено, что предприятия и организации, расположенные либо осуществляющие свою деятельность на территории РСФСР (в том числе союзного подчинения), руководствуются законодательством РСФСР, а союзные акты применяют в порядке, установленном Законом РСФСР «О действии актов органов Союза ССР на территории РСФСР». Президент предложил Совету Министров совместно с Центральным банком РСФСР до 1 октября представить ему предложения: по определению золотого запаса, алмазного и валютного фондов РСФСР; по определению доли РСФСР, подлежащей направлению на погашение внешнего долга СССР, а также доли, подлежащей получению при разделении долгов зарубежных стран Союзу ССР.
20 августа 1991 г. Президент РСФСР принимает на себя командование Вооруженными Силами СССР на территории РСФСР – до восстановления в полном объеме деятельности конституционных органов и институтов государственной власти и управления Союза ССР . С той же целью назначается Министр, обороны РСФСР . Хотя данные меры считаются временными, в принципе с этого времени Президент РФ считает себя компетентным участвовать в решении любых военных вопросов.
Указом от 24 августа 1991 г. «Об обеспечении правительственной связью органов государственной власти и управления РСФСР» в ведение КГБ РСФСР передавались все виды правительственной связи (телефонной и документально шифрованной), действующей на территории РСФСР; в ведение Министерства связи РСФСР – предприятия связи союзного подчинения, находившиеся на территории РСФСР, в том числе в г. Москве. Фактически это означало передачу под контроль РСФСР всех нитей связи в стране, которые, конечно же, проходили по территории РСФСР или управлялись отсюда.
Постановлением Верховного Совета РСФСР от 15 ноября 1991 г. «Об образовании единой системы органов прокуратуры РСФСР» , как это ясно уже из названия акта, образовывалась единая система данных органов, подчиненная Генеральному прокурору РСФСР. Ему предписывалось принять в свое ведение расположенные на территории РСФСР органы прокуратуры, а также находившиеся в ведении Прокуратуры СССР предприятия, учреждения и организации. Причем речь шла не только о территориальных, но и специализированных прокуратурах, о научных и учебных заведениях, объектах социально-бытового назначения. О вхождении российской прокуратуры в систему прокуратуры Союза ССР – даже не организационном, а хотя бы символическом – не было и речи.
Президиум Верховного Совета РСФСР постановлением от 18 ноября 1991 г. «О совершенствовании деятельности органов государственной статистики на территории РСФСР» поручает Государственному комитету РСФСР по статистике принять в ведение всю материально-техническую базу Государственного комитета СССР по статистике. Всю работу российского Госкомитета следовало перестроить с учетом переориентации потоков информации с союзного на республиканский уровень.
Мы привели лишь отдельные примеры. Однако в целом ситуация очевидна – все больше и больше вопросов переходит в ведение РСФСР. А внутри системы российских органов происходит существенное усиление роли Президента РСФСР, причем как на общегосударственном уровне, так и в управлении территориями. В частности, постановлением Верховного Совета РСФСР от 21 августа 1991 г. «О дополнительных полномочиях Президента РСФСР по обеспечению деятельности Советов народных депутатов в условиях ликвидации последствий государственного переворота в СССР» в краях, областях, автономных областях, автономных округах вводилась должность главы администрации, который стал правопреемником исполнительного комитета. Право назначать и освобождать этих должностных лиц было предоставлено Президенту РСФСР.
Нельзя не вспомнить и ряд решений того периода, важных для развития политических отношений и статуса личности. Несмотря на конституционную отмену руководящей роли Коммунистической партии, она остается влиятельной силой в стране. Немаловажное значение имеет то, что партия по-прежнему имеет первичные организации в государственных органах, на предприятиях и в учреждениях; они продолжают быть ощутимым фактором влияния на их работу, тем более что руководители в большинстве еще остаются членами КПСС. Поэтому Президент РСФСР издает Указ от 20 июля 1991 г. «О прекращении деятельности организационных структур политических партий и массовых общественных движений в государственных органах, учреждениях и организациях РСФСР» . Акт по существу привел к организационному развалу КПСС, абсолютно не приспособленной к тому, чтобы действовать через территориальные первичные структуры.
Августовские события 1991 г. дали повод Президенту считать, что создание ГКЧП есть попытка вернуть прежнюю власть не только государственным руководителям СССР, но и руководству КПСС. Президентом издаются Указы «О приостановлении деятельности Коммунистической партии РСФСР» от 23 августа 1991 г. , «Об имуществе КПСС и Коммунистической партии РСФСР» от 25 августа 1991 г. , «О деятельности КПСС и КП РСФСР» от 6 ноября 1991 г.
Что касается личности, отметим два важных документа. 22 ноября 1991 г. Верховным Советом РСФСР принимается «Декларация прав и свобод человека и гражданина» . Она отражает новое видение конституционного статуса личности, не совпадающее с официально продолжавшими действовать нормами Конституции РСФСР – в апреле 1992 г. положения «Декларации» включаются в Основной Закон. Другой акт – Закон о гражданстве, практически регулирующий все вопросы так, как это должно быть в независимом государстве. Хотя официальная дата его принятия – 28 ноября 1991 г., фактически он дорабатывался с учетом факта ликвидации СССР в декабре 1991 г. и опубликован лишь в феврале 1992 г.
Очередные изменения в Конституцию РСФСР вносятся 1 ноября 1991 г. V Съездом народных депутатов РСФСР. Они незначительны и лишь частично напоминают о происходящих в России процессах. В связи с «эпидемией» повсеместного учреждения в республиках в составе РСФСР поста президента в Конституцию включается глава 15-1 »Глава исполнительной власти (Президент) республики в составе РСФСР», в которой говорится, что он является высшим должностным лицом и главой исполнительной власти республики, входит в единую систему исполнительной власти РСФСР. Ст. 121-8 ч. 2 дополнена положением: Президент РСФСР вправе приостанавливать действие актов этого должностного лица.
Сокращается число категорий лиц, не участвующих в выборах. По прежней редакции ст. 92 Конституции это право не имели лица, содержащиеся по решению суда либо с санкции прокурора в местах лишения свободы. Иначе говоря, это касалось не только отбывающих наказание, но и подследственных. Теперь в ст. 92 оставлена лишь первая группа – не участвуют в выборах лица, отбывающие наказание в местах лишения свободы по приговору суда. Была ранее и такая категория не участвовавших в выборах как лица, «находящиеся по решению суда в местах принудительного лечения». Ее исключили из Конституции – лечение, даже принудительное, нельзя считать мерой наказания, к тому же лечебно-трудовые профилактории для страдающих хроническим алкоголизмом с этого времени начинают ликвидировать.
Несколько важных идей в области судопроизводства отражаются в Конституции: институт присяжных заседателей; возможность коллегиального рассмотрения дел тремя судьями по первой инстанции; допустимость рассмотрения дела одним судьей. Ст. 166 гласила: рассмотрение гражданских и уголовных дел в суде первой инстанции осуществляется с участием присяжных заседателей, народных заседателей, либо коллегией из трех профессиональных судей или единолично судьей.
Наконец, именно при этой реформе на смену красному цвету Государственного флага РСФСР пришел нынешний трехцветный – бело-лазорево-алый (ст. 181). А в ст. 182 было записано, что Государственный гимн РСФСР утверждается Верховным Советом РСФСР (а не его Президиумом, как предусматривалось ранее).
Для политического, да и конституционно-правового развития, пожалуй, большее значение имело принятое в тот же день V Съездом постановление »О правовом обеспечении экономической реформы» . Президент попросил у Съезда особых полномочий на период проведения экономической реформы с целью стабилизации и улучшения положения в стране. И он получил эти возможности. Постановление давало право Президенту РСФСР регулировать своими указами практически все вопросы хозяйственной деятельности (валютно-финансовой, налогообложения, собственности и т.д.). Проекты таких указов Президент должен был представлять Верховному Совету; если в течение семи дней Верховный Совет, а между сессиями – его Президиум не отклоняли проект, указ вступал в силу. А в случае отклонения полагалось считать проект указа законопроектом и рассмотреть его Верховному Совету в 10-дневный срок. Тем же постановлением предусматривалось, что законодательные акты Союза ССР, «препятствующие проведению экономической реформы», могут быть приостановлены Верховным Советом РСФСР или Президентом РСФСР (нельзя не обратить внимание на то, что приведенная формулировка позволяла органам РСФСР абсолютно не считаться с союзным законодательством).
На практике Президент стал широко пользоваться правовым регулированием экономических отношений и далеко не всегда представлял проекты указов Верховному Совету, что довольно быстро стало одним из поводов к обострению отношений между ними. Усиливая свои позиции, Президент Указом от 6 ноября 1991 г. формирует Правительство РСФСР «под непосредственным руководством Президента РСФСР» .
2.6.5. Реформы 1992 г.
В декабре 1991 г. соглашением Президентов РСФСР, Украины и Председателя Верховного Совета Белоруссии, ратифицированным Верховными Советами всех трех республик, СССР ликвидируется. Создается Содружество Независимых Государств (СНГ). С этого времени РСФСР уже официально самостоятельное суверенное государство, субъект международного права, да еще и правопреемник СССР. Под юрисдикцию России полностью переходят многие сферы экономики, оборона и безопасность, внешние дела и др.
Конечно, сразу встают вопросы о том, как развиваться новому государству и в международном аспекте, и в рамках СНГ, и внутри. Принимаются документы, предпринимаются шаги, имеющие конституционное значение, прежде чем проводится очередная конституционная реформа.
Законом от 25 декабря 1991 г. Верховный Совет объявляет новое наименование РСФСР: Российская Федерация – Россия .
Очень остро стоит вопрос о внутреннем устройстве страны. Не ясно, что есть Россия как федеративное государство, кто ее субъекты, каковы их права и соотношение друг с другом. В итоге в стране, где всегда отдавалось предпочтение национальному признаку в строительстве федерации, рождается идея строить ее на сочетании национального и территориального начал. 31 марта 1992 г. подписываются три Федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответственно республик в составе РФ, автономной области и автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Причем по настоянию республик в касающемся их Федеративном договоре они названы суверенными республиками.
Интенсивно идет разработка новой Конституции РФ. В апреле 1992 г. созывается VI Съезд народных депутатов. Постановлением от 10 апреля 1992 г. «О Федеративном договоре» он одобряет этот договор и постановляет: «Включить содержание Федеративного договора как составную часть в Конституцию Российской Федерации» . К принятию новой Конституции не готовы ни страна в целом, ни депутаты. Они одобряют в основном проект, подготовленный Конституционной комиссией, и считают необходимым продолжить работу по подготовке Конституции .
Одновременно 21 апреля 1992 г. в действующую Конституцию РФ вносятся крупные изменения, связанные с фактом распада СССР и существования РФ как самостоятельного государства, с новым типом федерации в России . Остановимся на них подробнее.
1) Конституция отражает новое наименование государства, ряд новшеств в характеристике конституционного строя и власти.
По всему тексту Конституции вместо РСФСР введено новое название государства «Российская Федерация – Россия». Причем в ст. 1 Конституции подчеркнуто, что «наименования государства Российская Федерация и Россия равнозначны». Таким образом, характеристика страны как советской и социалистической, и до этого чисто символически остававшаяся в названии государства, теперь исключена полностью. Хотя кое-где в тексте Конституции эти слова еще встречаются (например, «Советское государство» – ст. 4, «социалистическая демократия» – ст. 9), но уже скорее как анахронизмы, которые исчезнут вместе с принятием новой Конституции.
В ч. 1 ст. 1 добавлено, что РФ есть суверенное «федеративное» государство. В ст. 1 включена ч. 2: «Незыблемыми основами конституционного строя России являются народовластие, федерализм, республиканская форма правления, разделение властей».
Ст. 3 ранее посвящалась демократическому централизму как принципу организации и деятельности государства. Теперь ст. 3 закрепила, во-первых, принцип разделения властей, причем в двух аспектах – между органами законодательной, исполнительной и судебной властей и между уровнями – РФ, ее субъекты, местное самоуправление; во-вторых, принцип подотчетности государственных органов и должностных лиц народу.
2) Раздел II »Государство и личность» сохранил лишь свое название, содержание же его было полностью заменено. Глава 5 с названием «Права и свободы человека и гражданина» имеет в своей основе упоминавшуюся ранее «Декларацию» от 22 ноября 1991 г. Глава 6 стала называться «Обязанности граждан Российской Федерации».
3) Конечно, ряд изменений относился к государственному устройству РФ. Из Конституции исключены нормы, касавшиеся нахождения РФ в составе СССР. Глава 7, называвшаяся «РСФСР – союзная республика в составе СССР», теперь получила наименование «Российская Федерация – суверенное государство». Соответствующая статья Конституции (68) гласила, что РФ суверенна. Она самостоятельно осуществляет всю полноту власти на своей территории. Носителем суверенитета и источником власти в РФ является ее многонациональный народ. «Глухим» откликом на существование СНГ можно считать ч. 3 ст. 68 – РФ вправе вступать в союз с другими государствами и передавать органам союза осуществление части своих полномочий.
В Конституции отражается субъектный состав РФ на момент внесения изменений, в том числе и новые названия ряда субъектов. При этом провозглашается, что изменение конституционно-правового статуса субъектов, а также их разделение и объединение могут быть осуществлены только на основе волеизъявления большинства избирателей в них с утверждением Съездом народных депутатов РФ.
В связи с подписанием Федеративного договора в Конституции была более полно сформулирована статья о предметах ведения органов государственной власти РФ и включены в нее специальные статьи о вопросах совместного ведения РФ и соответственно республики, автономной области и автономного округа, края, области, городов Москвы и Санкт-Петербурга. Одновременно появилась формулировка «приложить к Конституции (Основному Закону) Российской Федерации – России» и далее назывались все три Федеративных договора, о которых мы упоминали ранее.
Существенно расширялись имевшиеся главы о республике, об автономной области и автономном округе. И с учетом того, что субъектами РФ объявлены территориальные образования, в Конституцию включена отдельная глава о них (9-1 »Край, область в составе Российской Федерации»; в декабре 1992 г. появилось добавление «город федерального значения»). Соответственно к имевшемуся в Конституции разделу VI о высших органах государственной власти и управления республики в составе РФ добавился раздел VI.1 об органах государственной власти и управления других субъектов, состоявший из двух глав, – о Советах народных депутатов края, области, автономной области, автономного округа и об администрации этих субъектов (16.1 и 16.2).
При этой реформе права субъектов были существенно расширены. В частности, предусматривалось, что они являются самостоятельными участниками международных и внешнеэкономических связей. В сфере совместного ведения на уровне РФ предусматривалось издание Основ законодательства, законов и кодексов, но далее в соответствии с ними субъекты могли осуществлять собственное правовое регулирование; федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения подлежали направлению субъектам РФ. Территорию субъекта нельзя было изменить без его согласия, причем для этих целей надо было выявлять волю населения путем проведения местного референдума. Вместе с тем права различных субъектов по отношению друг к другу были не совсем равными, республики имели ряд преимуществ – например, право иметь конституцию, принимать законы (другие субъекты получили право осуществлять регулирование ряда общественных отношений, но не могли именовать акты законами) и др. Российскую Федерацию из-за неравенства статуса субъектов ученые называли в то время «асимметричной федерацией».
Одновременно в Конституцию включен ряд норм, усиливающих вертикальные связи в рамках Федерации. В частности, объявляя края, области, автономную область, автономные округа субъектами РФ, Конституция одновременно давала право Верховному Совету РФ, на основании заключения Конституционного Суда РФ, досрочно прекратить полномочия их Советов в случае неоднократного нарушения ими законодательства РФ (ст. 86.1). То же мог сделать каждый вышестоящий Совет в отношении нижестоящего.
4) Ряд конституционных новелл коснулся органов законодательной и исполнительной власти, а также органов местного самоуправления. Причем регулирование достаточно противоречиво и отражает борьбу взглядов на тот момент относительно позиций различных органов.
В частности, в Конституцию включен ряд норм, подчеркивающих приоритет представительных органов. Например, в ст. 87 вносятся дополнения, подчеркивающие, что «важнейшие вопросы» уровня РФ, ее субъектов, местного значения решаются на заседаниях соответствующих Советов. Они же могут вынести решение важнейших вопросов на референдум. К ведению Съезда народных депутатов РФ отнесены ратификация и денонсация международных договоров, влекущих изменения и дополнения Конституции РФ, утверждение республиканских программ военного строительства РФ.
Однако одновременно усиливаются и позиции Президента РФ. Так, при учреждении поста Президента РФ, согласно ст. 121.8 (в редакции от 24 мая 1991 г.), он издавал указы и распоряжения «на основе и во исполнение» Конституции и законов РФ, решений Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ. Теперь появляется формулировка – издает свои акты «по вопросам, отнесенным к его ведению». Это позволяло Президенту расширительно толковать свои возможности, в том числе не дожидаться закона, на основе и во исполнение которого мог появиться его указ, распоряжение, а то и восполнять своим актом отсутствие закона. Как известно, Президент стал широко применять данный метод правового регулирования общественных отношений. Правда, в Конституции сохранилось положение о том, что «указы» (распоряжения почему-то выпали с самого начала) не могут противоречить Конституции и законам РФ. И к этому при реформе 21 апреля 1992 г. еще добавлено: в случае противоречия «акта» (т.е., значит, и распоряжения) Президента Конституции, закону РФ «действует норма» последних.
Продолжается «отсечение» от государственной власти местного самоуправления. В Конституции еще остается общая норма о том, что представительные органы РФ и субъектов РФ составляют систему представительных органов государственной власти в РФ (ст. 85). Но раньше в общем перечне были в этой статье названы также районные, городские, районные в городах, поселковые и сельские Советы. Теперь – в развитие предшествующей реформы (от 24 мая 1991 г.) – из системы представительных органов как органов государственной власти указанные Советы исключаются. Называя их по-прежнему местными Советами народных депутатов, Конституция в ч. 2 ст. 85 определяет, что они «входят в систему местного самоуправления».
Противоречивость регулирования проявилась в том, что в новой редакции ст. 138, специально посвященной местному самоуправлению, названные местные Советы определяются как «представительные органы власти», однако из статьи исключено указание на Советы как на «главное звено системы местного самоуправления». Одновременно в перечень элементов структуры местного самоуправления включены «соответствующие органы управления – местная администрация». Таким образом, здесь скорее можно увидеть тенденцию к ослаблению, нежели к усилению местных представительных органов.
5) Крупные изменения при реформе 21 апреля 1992 г. коснулись Конституционного Суда РФ. Они направлены на возвышение его роли в государстве. В ч. 1 ст. 165 уточняется характеристика этого органа. Ранее говорилось, что он является высшим судебным органом конституционного контроля в РФ, осуществляющим судебную власть в форме конституционного судопроизводства. Теперь читаем: КС РФ – высший орган судебной власти по защите конституционного строя. Конечно, здесь обозначена более сильная роль КС. В Конституцию включена дополнительная ст. 165-1, перечисляющая полномочия КС, которые при этом расширяются. В частности, КС имел право решать дела о конституционности актов не только федерального уровня, но и всех видов субъектов РФ; не только международных, но и внутригосударственных договоров; он мог разрешать споры о компетенции между органами федерального уровня, ими и органами субъектов РФ, между органами отдельных субъектов РФ (влияние новой федеративной структуры государства). КС, согласно ст. 165.1, мог рассматривать дела о конституционности политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики. Он давал заключения в связи с возможным прекращением полномочий высших должностных лиц в силу их стойкой нетрудоспособности либо отрешением от должности.
6) Нельзя не обратить внимания еще на одно новшество при реформе 21 апреля 1992 г. – оно касается действия Конституции РФ. Согласно ст. 185 в новой редакции, изменение и «дополнение» (ранее не было этого слова) Конституции производит Съезд народных депутатов РФ «законом» (до этого – «решением» Съезда), принятым большинством не менее двух третей от общего числа «избранных» народных депутатов РФ. Было также предусмотрено «временное приостановление действия отдельных статей Конституции« – в таком же порядке. Квалифицированное большинство требовалось Съезду при делегировании своих полномочий Верховному Совету РФ. И что также важно: новая федеративная структура РФ выразилась во включении в ст. 185 части 2, указывающей, что изменения и дополнения Конституции РФ, касающиеся федеративного устройства РФ, не могут быть осуществлены в одностороннем порядке и производятся по согласованию с субъектами РФ в лице их Советов народных депутатов.
Как известно, 1992 г. был первым годом экономических реформ в стране, особенно выразившихся в либерализации цен. Отпущенные «на свободу», они взметнулись вверх, быстро обозначив довольно нищенское состояние большей части населения, у которой была низкой заработная плата и к тому же пропали все сбережения в Сбербанке. Между Съездом народных депутатов и Верховным Советом, с одной стороны, и Президентом и руководимым им Правительством, с другой, начались серьезные разногласия, и от месяца к месяцу противостояние между ними обострялось. Собравшийся в декабре 1992 г. VII Съезд народных депутатов отказал Президенту в продлении его особых полномочий на период экономической реформы, данных год назад V Съездом, т.е. прежде всего права регулировать общественные отношения в отклонение от имеющихся законов.
Возможность принятия новой Конституции РФ вновь становится иллюзорной. И VII Съезд принимает Закон от 9 декабря 1992 г. – «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России» . Хотя они отражают многие экономические и политические события, одним из важнейших моментов данной конституционной реформы стало усиление позиций Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ по отношению к Президенту и Правительству. Однако рассмотрим последовательно все основные новеллы.
1) Из преамбулы Конституции было исключено всякое упоминание об СССР.
2) В ст. 7, где говорилось о том, что общественные объединения действуют в рамках Конституции и законов РФ, республик в составе РФ, было добавлено указание и на акты иных субъектов РФ, с которыми теперь они тоже должны считаться. Но более существенно дополнение части 2 ст. 7: не допускалось создание общественных объединений (т.е. партий, общественных организаций, движений), имевших целью не только насильственное свержение конституционного строя, но и «создание не предусмотренных Конституцией и законами Российской Федерации структур власти, незаконных вооруженных формирований»
3) Изменения были внесены в статьи, посвященные собственности в РФ. Именно при этой реформе в Конституции РФ впервые закрепляется наличие частной собственности, хотя впервые она нашла отражение в Законе о собственности от 24 декабря 1990 г. Согласно ст. 10, в РФ признаются и защищаются следующие формы собственности: частная (юридических лиц и граждан), коллективная (общая совместная, общая долевая), государственная, муниципальная и собственность общественных объединений.
Решен и очень острый вопрос о природных ресурсах: теперь допускается их нахождение в государственной, муниципальной, частной и коллективной формах собственности. Что касается земли, то на конституционном уровне сделан очередной шаг в отношении болезненной проблемы купли-продажи земельных участков: сняты многие прежние ограничения на нее (ст. 12).
4) Восполнены упущения предшествующих реформ и везде, где речь идет о субъектах РФ, названы города Москва и Санкт-Петербург; при этом в Конституцию введено понятие «города федерального значения»
5) Как уже было сказано ранее, многие важные изменения коснулись соотношения прав законодательной и исполнительной властей в РФ. Народные депутаты сочли, что возможности Президента слишком широки и это не позволяет осуществлять должный контроль за его деятельностью, тоже и в отношении Правительства. Отсюда и ряд новелл.
Многие депутаты хотели бы, чтобы как можно большее число членов Правительства (а не только его Председатель) назначалось Президентом с согласия Верховного Совета. В конце концов сошлись (и Президент заявил о своем согласии) на том, что свое «добро» Верховный Совет дает еще на четырех министров – иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел (п. 3 ст. 109). В Конституции также было определено, что председателя Центрального банка РФ назначает Верховный Совет РФ.
Для усиления своего влияния на исполнительную власть депутаты включили в ст. 121-5 пункт 6-1, согласно которому Президент представляет Верховному Совету РФ предложения об организации, реорганизации и упразднении министерств, государственных комитетов и ведомств РФ. Это должно было означать, что не Президент, а именно Верховный Совет определяет всю структуру исполнительной власти (чего, кстати говоря, депутаты так и не смогли добиться).
При учреждении поста Президента в Конституции 24 мая 1991 г. было записано, что Правительство – это орган исполнительной власти, подотчетный Президенту. Теперь же в ст. 122 сказано: подотчетный Съезду народных депутатов, Верховному Совету и Президенту РФ.
На момент проведения VII Съезда многие депутаты – и федеральные, и региональные – переходили на работу в исполнительный аппарат. Но при этом они сохраняли свои депутатские мандаты, поскольку занимаемые ими должности не предполагали депутатской несовместимости. Однако при решении вопросов в представительных органах такие депутаты уже были внушительным по численности лобби исполнительной власти, которое при принятии важных решений, особенно требовавших квалифицированного большинства, трудно было преодолеть. Поэтому при реформе 9 декабря 1992 г. в Конституции (ст. 92) были названы в числе лиц, которые не могут быть депутатами на соответствующем уровне, не только руководители исполнительных органов (министры, начальники управлений местной администрации и т.п.), но и «их заместители».
Ранее Верховный Совет имел право отменять указы Президента на основании заключения Конституционного Суда РФ (ст. 109 п. 19). Теперь данное положение было расширено – «указы и распоряжения». Но было также добавлено, что Верховный Совет вправе приостанавливать действие указов и распоряжений Президента до разрешения дел об их конституционности в случае соответствующего обращения Верховного Совета в КС РФ.
И еще одно существенное положение: при включении в Конституцию 24 мая 1991 г. главы о Президенте в ст. 121-6 было записано, что полномочия Президента не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства РФ, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти. VII Съезд добавил сюда несколько слов – «в противном случае они прекращаются немедленно». Эта формулировка, конечно, юридически не является четкой (например, неясно, имеет место автоматически или по решению какого-то органа). Но она оказалась пророческой и как будто бы предугадывала события, которые произойдут в следующем 1993 году.
Одновременно в Конституции были усилены позиции Верховного Совета РФ как постоянно действующего федерального органа. В частности, в Конституции было обозначено, что он принимает Основы законодательства и федеральные законы по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов; устанавливает порядок организации и деятельности федеральных органов законодательной, исполнительной и судебной власти; устанавливает общие принципы организации системы органов представительной и исполнительной власти на территории РФ. Конституция усилила позиции Верховного Совета как центра системы представительных органов в республике: согласно п. 11 ст. 109, он направляет деятельность Советов народных депутатов (т.е. всех, поскольку прежнее указание – «местных» – из Конституции исключено).
Последней новеллой в реформировании норм Конституции стал Закон от 10 декабря 1992 г. «О внесении изменений в статью 71 Конституции (Основного Закона) Российской Федерации – России» . Принятым Верховным Советом РФ Законом от 4 июля 1992 г. была образована Ингушская Республика в составе РФ . Законом от 10 декабря Съезд преобразовал Чечено-Ингушскую Республику в Ингушскую и Чеченскую Республики и отразил их наименования в Конституции РФ.
2.6.6. Некоторые выводы и обобщения
Таковы основные шаги конституционных реформ в РФ в годы, предшествовавшие принятию новой ее Конституции. И прежде чем перейти к вопросам, связанным с ее созданием и принятием, попытаемся сделать основные выводы о характере конституционных реформ в РФ в названное время.
Как можно было видеть из изложенного выше, по существу посредством внесения изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. в России был оформлен совершенно новый общественный строй. Благодаря обновленной конституционной основе он стал уже и новым конституционным строем страны. Это выражается в следующих главных моментах.
1) Из Конституции последовательно были исключены характеристики общества, государства как советского и социалистического. Т.е. ярко выраженная идеологическая «начинка» была заменена определениями, которые, конечно, тоже несли идеологическую нагрузку, но не имели окраски, свидетельствующей о приверженности одному общественно-политическому учению, и более ориентировались на распространенные в мире идеологически нейтральные и «вечные» положения о власти народа.
Поднятый на конституционный уровень принцип однопартийности уступил место также возведенному в конституционное положение принципу многопартийности и политического плюрализма.
Наконец, система власти, построенная на верховенстве одной группы органов – Советов – и подотчетности им всех остальных органов государства, была заменена принципом разделения властей, при котором все три ветви власти – законодательная, исполнительная и судебная – юридически равноправны и обладают средствами взаимного влияния друг на друга.
2) Кардинально изменились экономические и социальные параметры системы, закрепленные в конституционных новеллах. Прежде всего, это разрушение примата государственной собственности, выдвижение на первый план собственности индивида, предоставление ему права владеть средствами производства, наконец, закрепление в Конституции частной собственности.
Это на конституционном уровне отказ от принципа плановой экономики, поворот к рынку и провозглашение свободы экономической деятельности и добросовестной конкуренции.
Была изменена система общественно-социальных приоритетов. Если по прежним конституционным положениям труд на благо общества был критерием положения человека в обществе и едва ли не святой обязанностью, теперь в Конституции провозглашалось, что гражданин сам и по своему усмотрению распоряжается своими способностями к труду.
В связи с этим был взят курс на отказ от так называемой патерналистской роли государства, т.е. от возложения на государство завышенного объема социальных задач, чуть ли не развращающих простого человека, превращающих его в потребителя, о котором обязано заботиться государство, – вместо того, чтобы самому широко использовать себе на благо возможности эффективного труда, создаваемые новой системой.
3) С учетом сказанного на конституционном уровне закрепляются новые основы статуса личности. Они строятся исходя из международно признанной и распространенной категории «прав и свобод человека и гражданина». При этом на первый план выдвигаются нормы, обеспечивающие индивидуальную свободу человека.
4) Еще одна часть конституционных новелл фиксирует прекращение существования СССР, превращение России в самостоятельное государство – суверенный субъект международного права.
Конституционно оформляется новое федеративное устройство РФ, при котором ее субъектами провозглашаются как республики в составе РФ (т.е. государства), так и национально-государственные (национально-территориальные) образования – автономные области, автономные округа, а также территориальные образования – края, области, города федерального значения.
5) Учреждается принципиально новая по кругу, принципам формирования и организации функционирования система федеральных государственных органов, что в основных чертах повторяется и на региональном уровне.
Сначала предпринимаются шаги по созданию основ российского парламентаризма в виде постоянно функционирующего Верховного Совета РФ, отказу от императивного мандата депутата в пользу свободного мандата. Одновременно вводятся свободные выборы, принцип состязательности, выдвижения нескольких кандидатов на депутатское место и выборную должность.
Далее в России учреждается институт Президента как главы исполнительной власти и высшего должностного лица государства. Вместе с тем на смену принципу верховенства Советов приходит принцип разделения властей. Правительство становится органом, подотчетным Президенту, который им руководит. Парламентский контроль в отношении Президента и Правительства сохраняется, но в строго очерченных пределах. Еще при существовании СССР министерства и ведомства РСФСР полностью переходят под российскую юрисдикцию, ликвидируется их подчинение союзным органам.
Несколько ранее учреждается, но чуть позже реально создается система конституционного контроля. На федеральном уровне она представлена Конституционным Судом РФ (в некоторых республиках в составе РФ тоже создаются конституционные суды).
6) В интересах развития активности населения и его управления делами местных территорий, в рамках которых оно проживает, вводится институт местного самоуправления, который получает и конституционную основу.
7) На конституционном уровне делаются важные шаги по реформе судебной системы, обеспечению защиты личности. В частности, отменяется подотчетность судов Советам; сначала продлеваются до десяти лет, затем делаются бессрочными полномочия судей; вводится суд присяжных; в круге прав личности обозначается отдельная группа – права по защите других прав, осуществляемые прежде всего в сфере судопроизводства и деятельности административных органов государства.
ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА И ПРИНЯТИЕ КОНСТИТУЦИИ
РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ 1993 ГОДА
3.1. Вводные пояснения
Почти все время, в течение которого происходили конституционные реформы, шла разработка новой Конституции РФ. Как уже указывалось ранее, I Съезд народных депутатов РСФСР постановлением от 16 июня 1990 г. образовал Конституционную комиссию (будем именовать ее сокращенно – КК). Первоначально предполагалось – по традиции предшествующих времен – включить в КК представителей общественности, видных ученых. Однако на Съезде было решено, что КК будет состоять только из народных депутатов РСФСР. 102 депутата были включены в КК. Председателем КК стал Председатель Верховного Совета РСФСР на тот момент Б.Н.Ельцин, заместителем Председателя КК – Р.И.Хасбулатов, первый заместитель Председателя Верховного Совета. КК возложила обязанности ответственного секретаря КК на О.Г.Румянцева. Он взял на себя всю практическую работу по подготовке проекта Конституции. Была подобрана группа экспертов (в основном ученых-юристов), которые и занялись созданием текста. Одновременно КК участвовала в подготовке законов об изменениях и дополнениях Конституции. Собственно говоря, этим путем многие свои идеи она воплотила в конституционных новеллах в ходе реформ.
Положение о КК было утверждено постановлением Верховного Совета РФ от 22 января 1992 г. . В нем говорилось, что КК является постоянно действующим органом. Она не только образована Съездом, решение о прекращении деятельности КК также принимается Съездом. Задачи КК были обозначены широко: подготовка проекта новой Конституции РФ и проведение конституционной реформы в РФ; подготовка самостоятельно либо с заинтересованными комиссиями палат и комитетами Верховного Совета проектов изменений и дополнений действующей Конституции, а также Конституции РФ после ее принятия; предварительное рассмотрение и дача заключений Съезду и Верховному Совету на другие законодательные инициативы, связанные с изменением и дополнением Конституции.
Различные общественные движения, отдельные группы специалистов разработали и опубликовали свои проекты новой Конституции России. Причем общественно-политическое развитие России было настолько стремительным, что политические партии и движения, начав с одних концепций, затем вносили в них существенные коррективы. Например, осенью 1990 г. депутаты-коммунисты издали свой вариант проекта Конституции РСФСР. В 1992 г. появился проект, представленный в Верховный Совет РФ народным депутатом РФ Ю.М.Слободкиным – тоже как бы от коммунистов. Но это уже был проект РКРП, к которому депутаты из КПРФ отнеслись весьма прохладно. В мае 1993 г. был опубликован новый проект КПРФ, который так существенно отличался от документа 1990 г., что трудно его даже назвать новым вариантом.
Как это было показано в предшествующей части нашей работы, текущие конституционные реформы все более и более выбивали почву у сторонников социалистической модели общественного устройства. Поэтому в 1991-93 годах речь шла не столько о противостоянии с этих позиций, сколько об облике новой социальной системы и особенно о моделях организации власти, их отражении в проекте Конституции РФ. Именно для отражения своего видения ряд деятелей и специалистов публикует свои проекты.
Рассмотрим особенности различных проектов Конституции. Ограниченные рамки работы не позволяют показать всех особенностей документов на различных стадиях, хотя общий обзор такой динамики читатель найдет на наших страницах. Однако сразу обратим внимание читателя на то, что одни проекты после первой публикации прошли эволюцию, другие тексты остались в том виде, как были напечатаны, хотя в последующем повлияли на содержание проекта КК, а позже на выработку проекта, представленного Президентом РФ.

3.2. Проект Конституционной комиссии
Работу над проектом КК начала довольно интенсивно. Непосредственно этим занимались ряд членов КК, включая ответственного секретаря, и эксперты КК. Уже осенью 1990 г. был готов первоначальный вариант. В дальнейшем он прошел очень интенсивную эволюцию, т.е. подвергался изменениям и дополнениям.
Проект КК имел вначале следующую структуру: Преамбула. Раздел первый. Основы конституционного строя Российской Федерации; Раздел второй. Основные права, свободы и обязанности человека и гражданина, включавший главы: I. Общие положения. II. Гражданство. III. Гражданские права. IV. Политические права и свободы. V. Социальные, экономические и культурные права и свободы. Глава VI. Гарантии прав и свобод человека. VII. Основные обязанности. Раздел третий. Гражданское общество, включавший главы: VIII. Собственность, труд, предпринимательство. IX. Политические партии и иные общественные объединения. X. Религия и религиозные объединения. XI. Наука, образование, воспитание и культура. XII. Семья. XIII. Средства массовой информации. Раздел четвертый. Федеративное устройство, включавший главы: XIV. Состав и территория Российской Федерации. XV. Компетенция Российской Федерации, республик и федеральных территорий. XVI. Языки. Раздел пятый. Система государственной власти, включавший главы: XVII. Задачи государства. Высшие органы государственной власти. XVIII. Президент Российской Федерации. XIX. Парламент (Верховный Совет) Российской Федерации. XX. Правительство (Совет Министров) Российской Федерации. XXI. Судебная власть. XXII. Прокуратура и следственный комитет. XXIII. Местная власть и местное самоуправление. XXIV. Финансы и бюджет. XXV. Защита государства. XXVI. Чрезвычайное положение. Раздел шестой. Заключительные положения, включавший главы: XXVII. Порядок изменения Конституции. XXVIII. Вступление Конституции в силу. XXIX. Столица и государственные символы Федерации. Раздел седьмой. Переходные положения, включавший главы: 1. О правах, свободах и обязанностях человека и гражданина. 2. О социально-экономических статьях. 3. О федеративном устройстве. 4. О системе государственной власти. 5. О судебной власти. 6. О законодательстве Российской Федерации.
Как уже говорилось, проект КК постоянно совершенствовался, и в результате в него часто вносились изменения, в том числе и структурные. Например, в варианте на октябрь 1991 г. главы III и IV объединены в одну – «Гражданские и политические права и свободы«; в следующей, ставшей IV главе на первое место в названии поставлены экономические и далее социальные и культурные права и свободы. По новой нумерации глава VI стала называться «Обязанности», т.е. без слова «основные». В третьем разделе по новой нумерации глава VIII теперь называлась «Общественные объединения», т.е. было исключено упоминание о политических партиях. В разделе четвертом глава XIV называлась «Полномочия Российской Федерации, республик и земель», таким образом, понятие «государственные территории» уступило место понятию «земли». Раздел пятый стал именоваться «Система государственной власти и местного самоуправления» и претерпел серьезные внутренние изменения: была исключена отдельная глава (XVII) о задачах государства, высших органах государственной власти; на второе место в разделе переместилась глава о Верховном Совете, опередив главу о Президенте РФ; вместо главы только о Правительстве РФ появилась расширенная глава «Система федеральной исполнительной власти»; исключается отдельная глава о прокуратуре и следственном комитете; ранее одна глава о местной власти (т.е. субъектов РФ) и местном самоуправлении разделяется на две главы – «Основы организации власти республик и земель» и «Основы местного самоуправления»; название главы «Защита государства» уступает новому – «Оборона и безопасность»; появляется новая небольшая глава «Государственная служба». В шестом разделе глава о государственных символах и столице ставится на первое место, а две другие главы объединяются в одну – «Вступление в силу и порядок изменения Конституции Российской Федерации». Небольшие структурные изменения коснулись и последнего, седьмого раздела, который к тому же перестал именоваться разделом.
Совершенствование текста проекта КК продолжалось, хотя признаки его стабилизации были уже налицо. Например, в подготовленном к VI Съезду (апрель 1992 г.) тексте первые три раздела не имеют новшеств в наименовании. Как мог уже увидеть внимательный читатель, не было ясности в характеристике России как федерации и ее субъектном составе. Поэтому по первоначальному варианту предполагалось говорить о республиках и о «федеральных территориях», подразумевая под ними территориальные единицы – края, области, города республиканского подчинения. Далее появилась идея именовать их «землями», и это понятие мы находим в октябрьском (1991 г.) варианте. Потом и оно отвергается, к тому же на данный момент были подписаны Федеративные договоры, по которым территориальные единицы официально признавались субъектами РФ. И в проекте на апрель 1992 г. мы видим перечисление в названиях и содержании соответствующих глав наряду с республиками также краев, областей, автономных областей, автономных округов.
На структуру и содержание проекта, их изменение влияли, конечно, развитие концепции новой Конституции, а также противостояние различных политических групп как в обществе, так и на уровне руководства страной, регионами. Достаточно сказать, что на заседании КК в октябре 1990 г., когда первый вариант проекта был принят за основу, он получил 37 голосов «за» и 32 «против» .
Но постепенно новые постулаты общественного строя после ожесточенных дискуссий все же внедряются в жизнь, находят отражение в законодательных актах. Соответственно и положения проекта Конституции меньше принимаются в штыки, более того – постепенно обретают поддержку. Так, в марте 1992 г. он был одобрен уже почти всеми членами КК. VI Съезд народных депутатов РФ 18 апреля 1992 г. постановлением, принятым более чем 2/3 голосов, одобрил общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта .
Остановимся на важнейших особенностях содержания данного проекта Конституции РФ, в основном ориентируясь на последний его вариант (май-июль 1993 г.), в меру возможностей напомним и об эволюции концепций и найденных решений.
В небольшой преамбуле говорилось, что Конституцию принимает многонациональный народ РФ, соединенный общей судьбою на нашей земле, чтя память предков, передавших нам любовь к Отечеству, светлую веру в добро и справедливость; утверждая свободу, права человека и достойную жизнь, гражданский мир и согласие; сохраняя исторически сложившееся государственное единство; возрождая Россию и делая незыблемой ее демократическую государственность; исходя из ответственности за свою Родину перед нынешним и будущими поколениями, сознавая себя частью мирового сообщества.
В первом разделе проекта Конституции – «Основы конституционного строя» – в ст. 1 »Государственный суверенитет» Россия провозглашается суверенным, правовым, демократическим, федеративным, социальным, светским государством с республиканской формой правления. Носителем суверенитета и единственным источником государственной власти РФ назван ее многонациональный народ.
В проекте есть ст. 4 «Народовластие», в которой предусматривается осуществление власти народом непосредственно, а также через систему государственных органов и местное самоуправление. В проекте говорится, что никакая часть общества, никакое объединение и никакое отдельное лицо не могут присваивать себе власть в государстве. Узурпация государственной власти является тягчайшим преступлением. Граждане РФ имеют право оказывать сопротивление любой попытке насильственного изменения или насильственного устранения существующего конституционного строя.
Человек, его права и свободы, жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность объявляются проектом высшей ценностью в РФ.
Наряду с характеристикой РФ как правового государства проект содержал отдельную статью »Верховенство права», причем она перемещалась по мере работы ближе к началу текста, что свидетельствовало о придании КК большого значения данному принципу. В последнем варианте это уже ст. 3, т.е. стоит даже перед статьей о народовластии. Она требует от всех подчинения праву, говорит о прямом действии Конституции, требует публикации правовых актов, провозглашает составной частью права РФ общепризнанные принципы и нормы международного права. Проект в ст. 6 фиксировал принцип разделения властей в том его виде, о котором мы уже упоминали ранее и который уже был отражен при реформе прежней Конституции, т.е. выделение, во-первых, законодательной, исполнительной и судебной властей, во-вторых, трех уровней осуществления полномочий – федеральный, субъекты РФ и местное самоуправление.
В отдельные статьи первого раздела вынесены характеристики государства как федеративного и социального.
Экономические основы системы по-разному отражались в проекте. Сначала была статья «Рыночное хозяйство», но в конце концов разработчики остановились на варианте »Многообразие экономической деятельности». Первоначально в статье говорилось, что основа экономики РФ – социальное рыночное хозяйство. Но позже было записано, что в РФ обеспечивается свобода экономической деятельности, предпринимательства и труда, разнообразие и равноправие форм собственности, добросовестная конкуренция и общественная польза, единство экономического пространства и т.д. Кроме того, вначале была запись о том, что государство «участвует в регулировании хозяйственной жизни», однако после острой критики такой формулировки, явно ослабляющей роль государства, в окончательной редакции говорилось, что оно «регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества». Довольно долго в проекте сохранялось положение о том, что экономические отношения строятся на «социальном партнерстве между человеком и государством, работником и работодателем, производителем и потребителем», однако к концу доработки проекта оно было снято.
Ст. 5 проекта вначале называлась «Политический плюрализм», на последнем этапе – «Политическое и идеологическое многообразие»; она гласила, что демократия осуществляется на основе политического и идеологического многообразия, многопартийности, свободного участия граждан в политической жизни.
Второй раздел проекта посвящался основным правам, свободам и обязанностям человека и гражданина. В нем отражались те особенности концепции в отношении статуса личности, которые постепенно побеждали в обновляемом обществе и отражались в правовых документах, в частности, в упоминавшейся ранее Декларации от 22 ноября 1991 г. Это категория «права и свободы человека и гражданина», это неотчуждаемость и принадлежность человеку от рождения основных прав и свобод, это также приоритет прав и свобод в области личной жизни и индивидуальной свободы перед остальными. В проекте было введено деление прав и свобод на такие группы, как: гражданские и политические права и свободы; экономические, социальные и культурные права и свободы.
По мысли разработчиков, все, что связано с гражданством, имеет отношение к статусу личности, поэтому они включили во второй раздел главу »Гражданство». В ней наряду с гражданством РФ говорилось о праве республик устанавливать свое гражданство, о возможности гражданина РФ иметь гражданство иностранного государства, об обеспечении прав и свобод для лиц, не являющихся гражданами РФ, а также о праве убежища. В раздел была включена и глава с наименованием (на последнем этапе) «Гарантии и защита прав и свобод», которая содержала перечень прав граждан для защиты своих законных прав и интересов. В том числе здесь же была статья о Парламентском уполномоченном РФ по правам человека. В отдельную главу были сведены обязанности граждан РФ.
Несомненным достоинством проекта КК многие считают, и это справедливо, наличие третьего раздела »Гражданское общество». В период разработки проекта было много разговоров о том, каким должно быть новое общество в России. Разработчики как раз и отвечают – нормами Конституции, – как понимать саму категорию «гражданское общество», ее составные элементы и содержание каждого. Из включенной в раздел главы VII »Собственность, труд, предпринимательство» явствует, что в данном обществе признается собственность в различных формах – частной, государственной, местной (муниципальной), все собственники пользуются равной защитой, собственность неприкосновенна. Труд в этом обществе свободен и поощряется государством и обществом. Государство гарантирует свободу предпринимательства и конкуренции.
В гл. VIII с названием на последнем этапе «Общественные и религиозные объединения» говорится, что в РФ свободно создаются и действуют политические, профессиональные, женские, молодежные, культурно-национальные и иные общественные объединения, а также религиозные объединения. Решения общественных и религиозных объединений не имеют обязательной силы для государственных органов и органов местного самоуправления, их учреждений и предприятий.
Гражданское общество должно быть нравственно и духовно здоровым. Соответствующие аспекты нашли отражение в третьем разделе в главах о воспитании, образовании, науке и культуре, семье. Разработчики исходят также из того, что в гражданском обществе важным фактором его «здоровья» является свобода массовой информации. Соответствующая глава (сначала «Средства массовой информации», затем – «Массовая информация») неизменно остается в каждом варианте проекта.
Довольно сложным был в период подготовки всех вариантов проекта вопрос о внутреннем устройстве государства. По мере того, как складывалась Федерация, которую мы имеем на сегодня, эволюционировали и соответствующие раздел, главы и статьи проекта КК. После подписания Федеративного договора 31 марта 1992 г. и внесения 21 апреля 1992 г. изменений в Конституцию в проекте обозначаются субъекты РФ, которые известны нам и сегодня.
По последнему варианту КК (июль 1993 г.) республики определяются как государства в составе РФ. О краях, областях, городах федерального значения и автономной области сказано как о государственно-территориальных образованиях в составе РФ, обладающих теми же правами и несущих те же обязанности государственной власти, что и республика, за изъятиями, установленными Конституцией РФ (ст. 75). Таким образом, статус субъектов все-таки не был равен по этому проекту. Кроме того, в их числе вообще не были названы автономные округа – и это после того, как по Федеративному договору 31 марта 1992 г. и по конституционной реформе 21 апреля 1992 г. они также были провозглашены субъектами РФ.
В проектах КК даже после подписания Федеративного договора и принятия постановления VI Съезда народных депутатов от 10 апреля 1992 г. о Федеративном договоре, объявляющего его содержание составной частью Конституции РФ, положения этого документа инкорпорировались в основной текст. Ситуация изменилась в 1993 г., когда в ориентации на поддержку субъектов РФ в оба главных проекта – и Конституционной комиссии, и Президента – включаются отдельной частью все три Федеративных договора. При этом тексты договоров отражают неравное положение различных субъектов в составе РФ.
В закреплении основ власти проект Конституционной комиссии также прошел эволюцию. Его пятый раздел именовался сначала «Система государственной власти», потом добавляются слова «и местного самоуправления», далее – «местное самоуправление». На последнем этапе раздел называется «Система государственной власти. Основы местного самоуправления».
На первом месте в разделе стоит глава 15 о федеральной законодательной власти. Здесь определяется, что единственным представительным и законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Между прочим, это наименование органа неизменно фигурирует во всех проектах КК. Правда, того же нельзя сказать о названиях палат и их статусе.
По первому варианту одна палата – Совет народных представителей, избираемый путем всеобщих выборов; вторая – Федеральный Совет, избираемый на основе равного представительства от республик их гражданами, а представительство от федеральных территорий устанавливается законом. Проект исходит из равенства палат и определяет единую компетенцию Верховного Совета. Законопроекты рассматриваются хотя и на раздельных заседаниях палат, но в период работы одной сессии.
По октябрьскому варианту 1991 г. ВС состоит из Государственной Думы и Федерального Совета. В ГД – 300 депутатов, избираемых по территориальным округам, в ФС – по 3 депутата от каждой республики, земли, избираемых их гражданами. Компетенция ВС остается единой. Но законодательный процесс начинается в ГД, а затем законы направляются для одобрения в ФС, т.е. это уже принцип нижней и верхней палат. По варианту, представленному в апреле 1992 г. VI Съезду народных депутатов, верхняя палата именуется Федеральным Собранием, в нее избираются по 2 депутата от каждой республики, края, области, а также по одному от каждого автономного округа. Численный состав Думы возрастает с 300 до 450 депутатов. Еще в мае 1993 г. сохраняются те же определения, хотя численность ГД вновь понижена до 300 депутатов. И наконец, в июльском варианте 1993 г. верхняя палата именуется Советом Федерации, состоит из двух депутатов, избираемых от каждого субъекта РФ, а в ГД вновь предлагается избирать 450 депутатов.
До самого последнего варианта компетенция ВС формулируется как единая и не разделяется между палатами. Однако в июльском варианте 1993 г. появляется запись о том, что ВС состоит из двух «равноправных палат» (ст. 86) – такого не говорилось на предшествующих этапах. Причем это не просто слова; изменен тот характер законодательного процесса, который как раз и позволяет говорить о нижней и верхней палатах – представление законопроекта в ГД, принятие ею закона и направление его во вторую (верхнюю) палату для одобрения. Июльский проект КК говорит другое (ст. 90): законопроекты или законодательные предложения вносятся в Государственную Думу или в Совет Федерации; законопроект, одобренный одной из палат, направляется в другую палату; законопроект, одобренный палатами в единой редакции, обретает силу закона (это похоже на положение Государственной думы и Государственного совета в царской России по реформам 1906 г.).
В круге полномочий Верховного Совета проект Конституционной комиссии отражает его ведущие позиции в стране. В частности, он вносит изменения в Конституцию РФ; принимает федеральные законы; осуществляет контрольные полномочия в пределах и формах, установленных Конституцией РФ и федеральным законом; принимает решения по основным направлениям внутренней и внешней политики РФ; назначает референдум РФ; утверждает соглашения между органами РФ и субъектов РФ о передаче последним части своих полномочий, соглашения субъектов РФ международного и внешнеэкономического характера и друг с другом; принимает федеральный бюджет; назначает выборы Президента РФ; по представлению Президента дает согласие на назначение Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых отнесены общее руководство экономикой, финансы, внутренние дела, иностранные дела, оборона, безопасность; объявляет, продлевает и отменяет чрезвычайное, военное положение; объявляет общую или частичную мобилизацию; решает вопросы войны и мира.
В проекте КК имеется глава XVI »Президент Российской Федерации. Федеральная исполнительная власть». В ней прежде всего закрепляется статус Президента РФ. В проектах до конца 1992 г. он назывался высшим должностным лицом РФ, возглавляющим исполнительную власть. Причем сначала говорилось об исполнительной власти РФ, а в последующих вариантах – об исполнительной власти в РФ. Неискушенному читателю поясним, что при первой формулировке Президент возглавляет лишь федеральный уровень исполнительной власти, при второй – исполнительную власть всех уровней в РФ.
Проекты 1993 г. уже называют Президента главой государства и высшим должностным лицом в РФ. Между прочим, в последнем варианте предусматривается лишь нижняя возрастная планка для Президента – 35 лет. Срок полномочий варьируется – сначала 5 лет, в последних вариантах – 4 года.
Полномочия Президента достаточно весомы по проекту КК. Отметим основные: подписывает федеральные законы, имеет право «вето»; назначает с согласия Верховного Совета Председателя Правительства, заместителя Председателя Правительства и членов Правительства, к ведению которых относятся ключевые вопросы (мы их назвали выше), самостоятельно назначает остальных членов Правительства; может председательствовать на заседаниях Правительства; учреждает, формирует, возглавляет Совет Безопасности РФ и иные совещательные и вспомогательные органы при Президенте; представляет ВС для назначения кандидатуры федеральных судей, председателя Центробанка РФ, Генерального прокурора РФ; принимает отставку вице-президента РФ, Правительства, Председателя, членов Правительства; освобождает этих лиц от должности; обращается с посланиями к народу и Верховному Совету; представляет Верховному Совету проект федерального бюджета; руководит осуществлением внешней политики РФ; является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ; объявляет в неотложных случаях ЧП и военное положение.
Элементы подотчетности Президента Верховному Совету можно было видеть в данном проекте в том, что не только Председателя, но и еще ряд членов Правительства он назначает с согласия парламента; представляет ему ежегодные доклады об осуществлении внутренней и внешней политики РФ, выполнении федеральных программ, а также постатейный отчет о выполнении федерального бюджета.
Проект КК сохраняет пост вице-президента РФ, осуществляющего по поручению Президента отдельные его полномочия.
Конституционная комиссия по-разному формулировала в проектах структуру исполнительной власти Федерации. Например, в октябрьском 1991 г. варианте была глава XVIII «Система федеральной исполнительной власти», в которую включались Государственный совет РФ, Совет Безопасности РФ, Совет министров РФ, территориальные службы федеральных государственных органов и ведомств. В последующем отдельной главы нет, нормы о Госсовете исключаются, СБ определяется как один из совещательных органов при Президенте. По существу федеральная исполнительная власть отождествляется с Правительством. Последний проект КК предусматривает, что Правительство регулярно представляет отчет Верховному Совету РФ (ст. 99). Хотя очевидно из проекта, что Правительство подотчетно и Президенту, прямой нормы на этот счет не содержится.
Во всех вариантах проекта КК есть глава о судебной власти. Уже в первом проекте (ноябрь 1990 г.) предусматривается Конституционный Суд РФ, хотя такого органа в реальности еще нет. В последующем его назначение и полномочия достаточно широко фиксируются. В частности, в последнем варианте отражено то, что КС есть высший орган судебной власти по защите конституционного строя РФ. В отношении компетенции КС проект воспроизводит уже действовавшие правовые нормы.
В проекте устанавливаются основы организации власти в субъектах РФ. Это весьма сжатый блок предписаний, предусматривающий наличие выборного представительного и законодательного органа, высшего должностного лица субъекта, возглавляющего исполнительную власть субъекта, входящую в систему исполнительной власти РФ, судебной системы субъекта РФ, входящей в судебную систему РФ.
Точно так же сжатым является установление основ местного самоуправления. Проект исходит из того, что местное самоуправление осуществляют самоуправляющиеся территориальные общности (их образуют граждане, проживающие на соответствующей территории). Механизмы осуществления – образуемые сообществами местные представительные органы (советы), местная администрация, иные их органы, местные референдумы, собрания и сходы граждан, другие формы непосредственной демократии. Проект запрещает должностным лицам местной администрации быть депутатами местных представительных органов. В населенных пунктах могут образовываться самоуправляющиеся ассоциации жителей, они могут обладать правами юридического лица.
Следуя традициям прежних Конституций РФ, проект КК содержит главу »Финансы и бюджет». А новым и нестандартным решением является наличие в проекте глав «Безопасность и оборона«, «Чрезвычайное и военное положение».
3.3. Некоторые альтернативные проекты
Как уже было сказано, наряду с официальным проектом, подготавливаемым Конституционной комиссией и обсуждавшемся Верховным Советом и Съездом народных депутатов, появлялись и другие проекты. Особенно интенсивно это происходило в 1992 г. – начале 1993 г. Одни проекты не имели сколько-нибудь существенного значения. Другие оказывали влияние на разработчиков официального проекта, поскольку отражали позиции влиятельных политических движений и сил, а также отдельных деятелей. К этой группе мы бы отнесли: проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая, родившийся в 1992 г. в «недрах» Администрации Президента РФ; проект 1992 г. Российского движения демократических реформ (РДДР) – достаточно влиятельного на то время, поскольку эти проекты определенным образом отразились в содержании будущего президентского проекта Конституции (к тому же имена их главных разработчиков – С.М.Шахрая, А.А.Собчака и С.С.Алексеева – связывают с созданием данного проекта), а также проект депутатов-коммунистов (май 1993 г.). Рассмотрим эти три проекта подробнее.
3.3.1. Проект рабочей группы под руководством С.М.Шахрая
Этот проект появился в 1992 г. как инициативный документ авторов. Но дело в том, что на то время все они – работники Государственно-правового управления Президента РФ. И трудно представить, чтобы чиновники Администрации Президента исключительно по своей воле подготовили и опубликовали проект, который «вдруг» разошелся бы с позицией самого Президента. Скорее речь можно вести об обратном: этот проект был подготовлен с негласного ведома Президента как пробный камень в проверке реакции общества на возможное конституционное закрепление позиций «сильного» Президента РФ. А то, что отражение подобной роли Президента стало одной из главных задач данного проекта – очевидно.
Однако рассмотрим его особенности последовательно. Проект имеет следующую структуру: Раздел первый. Гражданин. Глава 1. Основные принципы. Глава 2. Личные права и свободы. Глава 3. Социально-экономические права и свободы. Глава 4. Политические права и свободы. Глава 5. Защита прав и свобод. Раздел второй. Государство. Глава 6. Основы конституционного строя. Глава 7. Государственное устройство. Глава 8. Особые формы государственного управления. Глава 9. Правовая система. Раздел третий. Власть. Глава 10. Законодательная власть. Глава 11. Исполнительная власть. Глава 12. Судебная власть. Глава 13. Иные федеральные государственные органы. Глава 14. Органы государственной власти республик. Глава 15. Органы государственной власти краев, областей, автономных областей и автономных округов. Глава 16. Местное самоуправление. Глава 17. Символы и столица государства. Раздел четвертый. Переходные положения.
В данном проекте, в отличие от проекта Конституционной комиссии, нет раздела о гражданском обществе. Да и в целом этот текст можно охарактеризовать как так называемую государственную Конституцию, т.е. документ, в большей мере обращенный к государству и власти и в меньшей мере – к организации общества.
Правда, избранная авторами структура привела к тому, что в документе, именуемом основным законом государства, в начале текста не нашлось места для статьи, дающей определение (характеристику) данного государства.
Первый раздел, посвященный правам и свободам человека и гражданина, традиционен для данного времени, он содержит положения, которые в основном уже содержались в принятой Верховным Советом РСФСР 22 ноября 1991 г. Декларации прав человека и гражданина (как уже говорилось, с некоторыми коррективами она в свою очередь включена в Конституцию РФ при реформе 21 апреля 1992 г.). Правда, на некоторые детали можно обратить внимание. Например, в главу проекта о личных правах и свободах вошло положение о том, что «каждый имеет право на свободу мысли, слова, а также беспрепятственное выражение своих мнений и убеждений» (ст. 10). Но это право многими авторами рассматривалось как общественно-политическое. Право на приобретение и прекращение гражданства включено авторами в главу о политических правах и свободах (ст. 22), что также нетрадиционно, поскольку его, наоборот, многие связывают с личными правами граждан.
Во втором разделе – в главе 6 об основах конституционного строя – фиксируется, что источником всякой власти в РФ является народ. Государственная власть осуществляется народом РФ непосредственно путем референдумов и выборов, а также через систему государственных органов. Российской Федерацией гарантируются права территориальных общностей по осуществлению местного самоуправления.
В проекте подчеркнута идея государственного единства РФ, которое обеспечивается целостностью территории, стабильностью конституционного строя и единством государственной власти. Суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию, она целостна и неделима и не может быть изменена иначе как специальным федеральным законом (ст. 42). А территория субъектов РФ может быть изменена только с согласия населяющих их граждан, выраженного на референдуме.
Достоинством данного проекта можно назвать статью, не допускающую беспредела властей. В ст. 44 говорится, что государство в лице органов государственной власти не вмешивается в дела гражданина и общества, кроме как в рамках, определенных Конституцией. Государство и местное самоуправление не имеют преимуществ перед другими субъектами, в том числе гражданами, в отношении прав собственности, в осуществлении предпринимательской и хозяйственной деятельности, кроме случаев, прямо установленных Конституцией и конституционным законом.
Государственное устройство РФ по проекту основано на принципе федерализма. Правда, вопрос о субъектах решен нечетко. Ими названы республики, края, области, автономные области, а также автономные округа, входящие в состав краев и областей. Таким образом, здесь зафиксирован двойной статус автономных округов, который и в то время, и сегодня создает дополнительные проблемы. Кроме того, субъектами РФ не названы города федерального значения. В проекте определены вопросы ведения РФ и вопросы совместного ведения РФ и ее субъектов. Преимущественно это сделано по схеме, уже устоявшейся к тому времени, по которой к ведению РФ относятся наиболее важные вопросы – установление конституционных и законодательных основ строя, правовой и судебной системы РФ, единая экономическая и финансово-денежная система, управление стратегическими отраслями хозяйства и координация экономической и социальной деятельности субъектов РФ.
По проекту законодательную власть РФ осуществляет парламент РФ. Он состоит из Федерального Собрания и Народного Собрания. ФС – верхняя палата – формируется субъектами РФ, каждый имеет свою делегацию, состоящую не более чем из 2 человек, обладающих при голосовании одним решающим голосом. Срок полномочий делегатов ФС – 3 года. НС – нижняя палата – состоит из 400 депутатов, избираемых путем всеобщего избирательного права на 4 года, причем каждые 2 года состав палаты обновляется наполовину.
В проекте обозначены полномочия отдельно каждой палаты и полномочия, осуществляемые ими совместно. Из важнейших полномочий верхней палаты отметим: назначение федерального референдума; утверждение образования новых субъектов РФ, а также изменения их конституционно-правового статуса; вопросы войны и мира; дача заключения Президенту о кандидатурах на должность государственного секретаря и государственных министров, их отстранение от должности в установленном Конституцией порядке; дача согласия Президенту на назначение высшего командования Вооруженных Сил. Нижняя палата осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к федеральной компетенции; устанавливает федеральные налоги и сборы; утверждает производимые Президентом назначения Председателя Банка России, Председателя Федеральной статистической палаты; утверждает по представлению Президента назначение федеральных судей. Совместно палаты принимают федеральный бюджет; ратифицируют и денонсируют международные договоры РФ; вносят в Верховный Суд РФ представление о лишении мандата делегатов ФС и депутатов НС, об отстранении от должности Президента РФ и Вице-президента РФ; избирают Парламентского уполномоченного по правам человека.
В законодательном процессе проект предусмотрел механизм нижней и верхней палат. Т.е. закон сначала принимается в НС, направляется в ФС; если он там отвергнут, нижняя палата преодолевает «вето» верхней палаты двумя третями голосов. Принятый парламентом закон направляется Президенту, который также имеет право «вето». Однако по проекту это вето преодолевается только одной нижней палатой двумя третями голосов, а принятый закон подписывается председателем НС и вступает в силу в установленном порядке.
Можно сделать вывод, что в проекте рабочей группы С.М.Шахрая предусматривался не такой уж слабый парламент Российской Федерации.
По проекту исполнительную власть в РФ возглавляет Президент РФ. Он избирается путем всеобщих выборов на 6 лет, не более чем на два срока подряд, возраст – не моложе 35 и не старше 65 лет. Полномочия Президента по проекту в основном традиционные – руководит деятельностью исполнительной власти РФ, осуществлением внешней политики, обеспечением безопасности РФ, является Верховным Главнокомандующим и т.п. Из специфических полномочий Президента по проекту отметим: его право назначать с учетом заключения ФС ряд министров и руководителей федеральных служб; назначение Генерального прокурора РФ; учреждение федеральных ведомств, назначение и освобождение от должности их руководителей; назначение выборов в нижнюю палату парламента и даты начала работы ФС нового созыва; назначение референдума РФ (такое же право имела верхняя палата).
Характерная особенность данного проекта – он не предусматривал существования федерального Правительства в качестве отделенной от Президента структуры во главе с председателем. Т.е. здесь просматривается как бы американская модель правительства как штаба при Президенте.
Президент был сильнее по данному проекту, чем по проекту Конституционной комиссии. Можно сказать, что здесь авторы проекта – сотрудники Администрации Президента – как бы перебрасывали мостик к будущему президентскому проекту Конституции в части полномочий Президента.
Закрепляя судебную систему, проект в качестве высших федеральных судов называет Конституционный Суд и Верховный Суд РФ.
Действовавшая на то время Конституция и проект КК исходят из того, что КС – не просто орган конституционного правосудия, но высший орган по защите конституционного строя РФ. Данный проект такой характеристики не содержит и рассматривает КС как орган с функциями лишь конституционного правосудия (эта линия была затем отражена в действующей Конституции РФ, проект которой представлен Президентом РФ). КС решает дела о конституционности правовых актов РФ и субъектов РФ, актов политических партий и иных общественных объединений, правоприменительной практики; разрешает споры о компетенции между федеральными государственными органами, между ними и органами субъектов РФ, между органами субъектов РФ (ст. 92).
В проекте отведена важная роль Верховному Суду не только в делах правосудия и надзора за судебной деятельностью судов страны. Этому суду принадлежит исключительное право лишения депутатского или делегатского мандатов членов Парламента, отстранения от должности Президента и Вице-президента, иных высших федеральных должностных лиц системы исполнительной власти, а также федеральных судей. Верховному Суду также принадлежит исключительное право роспуска Народного Собрания – если вследствие отсутствия кворума на заседаниях в течение не менее чем половины срока сессии НС не может осуществлять свои функции либо приняло решение об изменении конституционных основ (ст. 91). Нетрудно видеть, что эти полномочия больше относятся к сфере конституционного правосудия. Таким образом, идея разделения их между несколькими судами (и таким образом ослабления КС) также отражена в проекте. Сейчас она воплощена в действующей Конституции РФ и других федеральных актах.
Проект предусматривает создание системы местного самоуправления в рамках территориальных единиц, на которые делятся субъекты РФ. Единицы местного самоуправления именуются территориальными общностями, местное самоуправление отделено от государственной власти и осуществляет свою деятельность независимо и самостоятельно.
3.3.2. Проект РДДР
Этот проект Конституции был подготовлен в 1992 г. по решению Политсовета Российского Движения демократических реформ, в руководстве которого активную роль играли мэр г. Москвы Г.Х.Попов и мэр г. Санкт-Петербурга А.А.Собчак. Последний являлся достаточно известным ученым-юристом (правда, специалистом в области хозяйственного и гражданского права), профессором и заведующим кафедрой юридического факультета Санкт-Петербургского университета. Вероятно, поэтому он и обозначен в тексте проекта как ответственный за его подготовку. Авторская разработка проекта – С.С.Алексеев (чл.-корр. РАН, бывший народный депутат СССР, Председатель Комитета конституционного надзора СССР, известный ученый-юрист) и А.А.Собчак при участии Ю.Х.Калмыкова (профессор права, бывший заведующий кафедрой гражданского права Саратовского юридического института, народный депутат СССР, впоследствии – министр юстиции РФ), С.А.Хохлова (канд. юрид. наук, бывший руководитель Секретариата Комитета конституционного надзора СССР, затем – исполнительный директор Института частного права в структуре Администрации Президента РФ).
Проект имеет следующую структуру: Преамбула; Глава первая. Граждане России. Раздел первый. Основные права и свободы. Раздел второй. Права и обязанности гражданина Российской Федерации. Раздел третий. Обеспечение прав и свобод гражданина. Глава вторая. Российское государство. Раздел первый. Федерация. Раздел второй. Устройство государства. Глава третья. Президент Российской Федерации. Глава четвертая. Федеральное законодательное собрание. Глава пятая. Правительство Российской Федерации. Глава шестая. Правосудие. Раздел первый. Принципы. Раздел второй. Верховный суд Федерации. Глава седьмая. Муниципальное самоуправление. Глава восьмая Конституционные поправки и пересмотр конституции. Из проекта переходных положений Конституции.
Как видим, и этот проект состоит из глав, ряд их делится на разделы. Начинается проект с главы о гражданах России, состоящей из трех разделов, и отказывается от отдельной структурной части о гражданском обществе.
Правда, понимая, что Конституцию логично начинать со статьи, посвященной природе государства, авторы поставили ее первой. Их не смутило, что раздел первый главы первой посвящен основным правам и свободам граждан, они попросту соединили характеристику государства со статусом личности: «Россия утверждает себя как правовое демократическое светское государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы» (ст. 1).
В своей конструкции статуса граждан авторы проекта отделили «основные права и свободы» от «прав и обязанностей гражданина Российской Федерации», разместив их в первом и втором разделах первой главы. Решение, прямо скажем, не совсем удачное, поскольку одно от другого неотделимо. По существу в первой главе проекта в целом идет речь о тех правах, свободах и обязанностях гражданина, а также о задачах и обязанностях государства в связи с их обеспечением, которые к данному времени нашли признание и конституционно-правовое закрепление. Естественно, авторы часто используют свои формулировки и в ряде случаев предлагают собственные решения. Например, они предусматривают высший публичный пост по охране и защите основных прав человека – Народного защитника, назначаемого Федеральным законодательным собранием (ст. 19), т.е. парламентом. Для защиты своих прав граждане могут обращаться в Палату прав человека Верховного суда Федерации (ст. 20). «Все граждане имеют право оказывать сопротивление всякому, кто неконституционными действиями попытается устранить свободный демократический конституционный строй, поскольку иные средства, предусмотренные законом, не могут быть в данном случае использованы» (там же) и т.д.
По форме устройства Россия – федеративное государство, в состав которого, по мнению разработчиков, входят республики, губернии и автономные национальные сообщества.
Республики – это государственные образования. Распределение государственных полномочий между республиками и РФ устанавливается Конституцией и Федеративными договорами, заключаемыми Федерацией и всеми республиками, несколькими республиками, равно как и между Федерацией и каждой республикой. Каждая республика имеет свою Конституцию. Положения федеральной Конституции (кроме положений раздела первого главы первой) действуют на территории республики после заключения ею Федеративного договора. Таким образом, авторы предлагают своеобразную ратификацию Конституции (или скажем так – большей ее части) каждой республикой.
Что же касается губерний, они провозглашены в проекте территориальными государственно-административными образованиями. Губерния самостоятельно осуществляет государственное регулирование экономических отношений и другие государственные полномочия, если они не закреплены за РФ. Однако из проекта следует более зависимое от центра положение губерний. Так, администрация губернии входит в систему исполнительной власти РФ (по республикам этого не предусмотрено). Статус, права и полномочия губернии, компетенция губернских органов власти и управления определяются органическим законом. Также органическим законом конституируется состав губерний, входящие в них области и края. Губерния имеет свой устав.
Автономные национальные сообщества – автономные округа, национальные районы – образуются в составе республик и губерний на началах территориальной или этнической (национально-культурной) автономии. Их статус и права определяются органическим законом, а в отношении входящих в республики – также еще и Федеративным договором.
Авторы этого проекта Конституции отказались от выделения компетенции Российской Федерации и вопросов совместного ведения РФ и ее субъектов. Они называют вопросы ведения РФ (в основном такие же, как и в других проектах и действовавших конституционных нормах). После этого говорится, что к ведению республики относятся государственные функции, не отнесенные Конституцией и Федеративным договором к ведению РФ. Вместе с тем Федеративному договору может быть установлено совместное ведение республики и Российской Федерации по любому кругу государственных дел, относящихся к республике» (ст. 23). Губернии также осуществляют государственные функции, не отнесенные к ведению РФ, и функции, «вверенные органам власти и управления губерний органами государственной власти и управления Российской Федерации». О вопросах совместного ведения здесь речи нет.
Неравенство статуса республик и губерний видно и в следующем: федеральные органы не вправе издавать законы и другие нормативные юридические акты по вопросам, относящимся к ведению республик. При возникновении спора между ними создается согласительная комиссия, а при недостижении в ней положительного результата спор передается на рассмотрение Верховного Суда РФ. По губерниям аналогичное регулирование отсутствует.
По замыслу авторов проекта, Российская Федерация, республики, губернии, автономные национальные сообщества, муниципальные образования обладают на праве публичной собственности бюджетными средствами и другим имуществом.
В нормах, посвященных организации государственной власти, авторы данного проекта поставили на первое место главу о Президенте РФ. В соответствии со ст. 40 проекта он является главой государства (а не главой исполнительной власти), его высшим должностным лицом, представляющим РФ внутри страны и в международных отношениях. Президент обеспечивает единство государственности, незыблемость конституционного строя, выступает в качестве гаранта Конституции и законов, прав и свобод граждан РФ. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, независимости и территориальной целостности государства, обеспечивает нормальное, согласованное функционирование и взаимодействие государственных органов (формулировку, весьма напоминающую эти положения, мы находим в Конституции 1993 г.).
Президент избирается всем населением страны, срок полномочий – 5 лет, возраст – не моложе 35 и не старше 65 лет. Только в данном проекте предусмотрено, что результаты выборов должны быть подтверждены Верховным Судом РФ, председатель которого принимает присягу Президента на заседании Федерального законодательного собрания (ФЗС).
По проекту Президент РФ обладает традиционными полномочиями – вносит проекты законов в парламент, обладает правом «вето», ведет переговоры и подписывает международные договоры РФ, является Главнокомандующим Вооруженными Силами страны, руководит Советом Безопасности, награждает государственными наградами РФ и т.д.
Более того, в ряде отношений возможности у Президента довольно умеренные. Например, он лишь представляет ФЗС кандидатуру для назначения Председателем Совета Министров РФ; ставит перед ФЗС вопрос об отставке либо о принятии отставки Совета Министров РФ; представляет ФЗС для назначения кандидатуры судей Верховного Суда РФ, председателей Палат при Верховном Суде.
Отстранение Президента от должности может быть осуществлено только ФЗС по обвинению в государственной измене или в умышленном посягательстве на Конституцию.
Высшим представительным органом РФ, осуществляющим законодательные, а также контрольные функции, является по проекту парламент – Федеральное законодательное собрание. ФЗС состоит из двух палат – Государственной Думы и Сената. Проект предусматривает избрание депутатов обеих палат прямыми выборами на 5 лет. В состав ГД входят 200 депутатов, избранных по территориальным округам. Сенаторы избираются по округам, образованным в республиках и губерниях, – от каждого субъекта по 2 сенатора. От республик и губерний, в состав которых входят автономные национальные сообщества, дополнительно избирается один сенатор. Бывший Президент РФ пожизненно является сенатором, если сам не откажется от этого.
ФЗС – постоянно действующий орган, который рассматривает входящие в его круг вопросы на раздельных заседаниях ГД и Сената, а в случаях, предусмотренных Конституцией и регламентом, – на совместных заседаниях.
Для законодательного процесса данный проект фактически закрепляет принцип нижней и верхней палат, причем усложненный. Законопроект в первом чтении рассматривают Государственная Дума и после одобрения ею – Сенат. После одобрения Сенатом законопроект вновь передается в ГД для подготовки ко второму чтению. После одобрения ГД во втором чтении законопроект поступает в Сенат. По одобрении Сенатом закон считается принятым (ст. 54). Принятый закон в двухнедельный срок подписывает и обнародует Президент РФ. В течение этого срока он вправе возвратить закон в ФЗС для повторного рассмотрения. Если и тогда закон получает две трети голосов от общего числа депутатов, Президент обязан подписать и обнародовать закон (ст. 44).
На совместных заседаниях палат ФЗС принимает федеральный бюджет, ратифицирует и денонсирует международные договоры, решает вопросы войны и мира, устанавливает ЧП или утверждает акт Президента по этому вопросу, вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом, решает вопрос о возможности использования Вооруженных Сил за пределами территории РФ, учреждает государственные награды и почетные звания, издает акты об амнистии.
Государственная Дума выдвигает обвинения против Президента РФ (других ее самостоятельных полномочий проект не предусматривает). Сенат назначает по представлению Президента РФ Председателя Совета Министров РФ (премьер-министра), по его представлению утверждает структуру Правительства и назначает министров; рассматривает вопрос об отставке и принимает отставку Правительства; назначает по представлению Президента судей Верховного Суда РФ, председателей палат Верховного Суда, Прокурора при Верховном Суде; по представлению состава Верховного Суда – его Председателя; назначает народных защитников по правам человека; решает вопрос об отстранении Президента РФ от должности (ст. 55). Можно сделать вывод о более сильных полномочиях у Сената по сравнению с ГД.
Проект РДДР предусматривает создание Правительства РФ, которое осуществляет исполнительную власть в РФ. В проекте особо выделены такие направления деятельности Совета Министров, как разработка федерального бюджета и обеспечение его исполнения; проведение единой денежно-финансовой политики; управление федеральным имуществом; обеспечение обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики; принятие согласованных с субъектами РФ мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью.
Правительство относительно самостоятельно в своей работе. Президент и каждая из палат могут поставить вопрос о доверии Председателю Совета Министров, федеральным министрам, Правительству в целом. Решение по этому вопросу принимается Сенатом. В случае выражения недоверия Правительству Президент в недельный срок представляет в Сенат предложение о кандидатуре Председателя Совета Министров РФ.
Согласно проекту Совет Министров РФ образует Государственный Совет, который является консультативным юридическим административным органом, выполняющим также функции административной юстиции. Проекты всех постановлений и распоряжений Совета Министров, распоряжения Председателя Правительства и приказы федеральных министров должны защищаться в Государственном Совете, на основании заключения которого они подписываются уполномоченными должностными лицами и приобретают юридическую силу.
В области правосудия данный проект предложил несколько своеобразных решений:
– создание Магистратуры – независимого от законодательной и исполнительной властей учреждения, в которое избираются судьи, должностные лица юстиции, профессора правоведения, члены Государственного Совета РФ, представители палат, комитетов и комиссий парламента (важнейшая задача учреждения – представлять кандидатуры для назначения судьями);
– предоставление субъектам РФ права устанавливать свою судебную систему и назначать судей республиканских и губернских судов;
– отказ от Конституционного Суда, возложение его функций на Верховный Суд РФ;
– образование прокуратуры при Верховном Суде РФ, ее концентрация на надзоре за законностью при возбуждении и расследовании уголовных и административных дел, а также опротестовывании в суде законов и иных нормативных актов любого уровня, противоречащих Конституции и федеральным законам.
Муниципальное самоуправление по этому проекту осуществляется в границах территориальных единиц. По решению населения или органов муниципального самоуправления могут образовываться краевые, областные, районные земства, казачьи округа и другие объединения муниципальных общностей с установлением для них единой системы самоуправления.
Муниципальное самоуправление осуществляют избранные населением городские головы, мэры, казачьи атаманы, старшины, старосты сел и деревень, другие главы муниципальной власти и создаваемые при них исполнительные органы. Уставами и положениями муниципальных общностей может предусматриваться избрание населением городских, земских собраний, других представительных муниципальных органов.
3.3.3. Проект депутатов-коммунистов
Вообще-то надо говорить о «проектах», поскольку за 1990-93 гг. депутаты-коммунисты предложили три проекта новой Конституции. Первый проект появился в газете «Советская Россия» от 24 ноября 1990 г. – через два дня после публикации проекта Конституционной комиссии – и обозначен как подготовленный инициативной группой народных депутатов РСФСР «Коммунисты России». Второй проект имел хождение внутри Верховного Совета РСФСР, он был внесен в апреле 1992 г. народным депутатом Ю.М.Слободкиным и считается проектом РКРП. По рабочим сведениям автора, проект не нашел поддержки у депутатов – членов КПРФ (хотя и нет данных об официальном отклонении ими данного проекта), поскольку предлагает неудачную конструкцию власти, прямолинейно направлен на реставрацию прежнего строя и не учитывает новые реальности России. Третий проект опубликован в газете «Правда» за 5 июня 1993 г. как подготовленный депутатской фракцией «Коммунисты России» Верховного Совета РФ и в уточненном варианте в «Российской газете» за 24 июня 1993 г., где обозначен как внесенный группой народных депутатов РФ, но замечания и предложения авторский коллектив просил присылать на адрес фракции «Коммунисты России». Этот последний вариант проекта считается вариантом КПРФ.
На содержании проектов отразилась эволюция не только нашего общества и государства, но и самих коммунистов. Если сначала проекты исходили из непризнания намечавшихся в России перемен, то последний вариант учитывает многие реформы, хотя и остается проектом Конституции советского социалистического государства. За неимением места рассмотрим особенности только последнего текста.
Проект имеет следующую структуру: Преамбула. Раздел I. Основы конституционного строя. Глава 1. Политическая система Российской Федерации (РФ). Глава 2. Экономическая система. Глава 3. Социальная политика. Глава 4. Внешняя политика, обеспечение безопасности и обороноспособности. Раздел II. Права, свободы и обязанности человека и гражданина. Глава 5. Основы правового положения граждан. Глава 6. Гражданские (личные) права, свободы и обязанности. Глава 7. Экономические, социальные и культурные права граждан. Глава 8. Политические права, свободы и обязанности граждан. Глава 9. Коллективные права граждан. Раздел III. Федеративное устройство. Глава 10. Российская Федерация – многонациональное федеративное государство. Раздел IV. Организация государственной власти в РФ. Глава 11. Народный депутат. Глава 12. Верховный Совет Российской Федерации. Глава 13. Совет Министров РФ. Глава 14. Организация системы органов государственной власти в краях, областях, городах федерального значения, автономной области, автономных округах. Глава 15. Местные Советы народных депутатов и местное самоуправление. Раздел V. Судебная власть, защита законности и правопорядка. Глава 16. Судебная власть. Глава 17. Статус судов общей компетенции. Глава 18. Защита законности и правопорядка. Раздел VI. Заключительные положения. Переходные положения.
В названии Конституции авторы учли новое название государства. Предыдущие проекты называются «Конституция РСФСР», этот – «Конституция Российской Федерации». Характеристика государства как советского социалистического включена в ст. 1 проекта. Другими характеристиками политической системы РФ названы: уважение и охрана прав человека государством, приоритет прав человека при осуществлении социальной и национальной политики государства; суверенитет народа; прямое народовластие; единство и разделение властей; Советы – представительные органы народовластия; служение государства, его органов и должностных лиц всему обществу, деятельность государства в условиях демократического многообразия политических институтов и мнений; правовое государство; участие общественных объединений, политических партий и массовых движений в политической жизни общества, выработке политики государства, управлении государственными и общественными делами; активная роль трудовых коллективов; создание средств массовой информации государством, общественными объединениями, трудовыми коллективами и гражданами.
Проект Конституции исходит из того, что экономическая жизнь в РФ строится на многообразии и равноправии форм собственности, исключающих эксплуатацию человека человеком. В системе хозяйствования сочетаются государственное плановое управление и рыночное саморегулирование экономических процессов. Вместе с тем провозглашается, что основу экономической системы РФ составляет общественная собственность. Она выступает в форме народной (федеральной и субъектов РФ), коммунальной и коллективной. Ведущей формой собственности в РФ названа народная собственность. По проекту гарантируются также личная собственность граждан, частнотрудовая собственность (индивидуальная, семейная), предназначенная для ведения хозяйственной деятельности. Таким образом, переплетаются идеи социалистической системы хозяйства и рыночной организации экономики в названных положениях проекта.
Довольно обстоятельной является в проекте глава о социальной политике, в основном закрепляющая задачи государства по обеспечению реализации гражданином его творческих сил, способностей и дарований, социальные функции государства, основы национальной политики.
В разделе о правах, свободах и обязанностях отражено в основном то же, что и в других проектах, хотя и в авторских классификации и видении отдельных позиций. В частности, гораздо больше, чем в других проектах, обозначены механизмы осуществления многих прав и свобод, их гарантии. Более четко говорится о праве на труд и обязанности государства по его обеспечению. Воинская обязанность включена в главу о политических правах, свободах и обязанностях граждан. Появилась глава о коллективных правах граждан (право петиций, право народной законодательной инициативы, права трудовых коллективов в сфере управления производством, свобода деятельности профсоюзов, право на забастовку, права потребителей).
Раздел о федеративном устройстве этот проект начинает с характеристики РФ и ее структуры. Далее частью проекта стали Федеративный договор и протоколы к нему.
Закрепляя структуру государственной власти в РФ, этот проект содержит сначала небольшую главу о народных депутатах, далее дает характеристику Верховному Совету РФ как высшему представительному органу государственной власти и единственному законодательному органу РФ, избираемому на 5 лет. Верховный Совет состоит из двух равноправных, одинаковых по численности палат – Совета Республики и Федерального Совета. В СР депутаты избираются от территориальных избирательных округов. Половина депутатов ФС избирается от национально-территориальных округов, которые образуются в республиках и автономных образованиях по нормам: но 5 депутатов от каждой республики, по 3 депутата от автономной области и каждого автономного округа. Другая половина депутатов ФС избирается от территориальных округов, которые образуются в краях и областях, городах Москве и Санкт-Петербурге по нормам представительства, устанавливаемым законодательством РФ.
Верховный Совет – весьма влиятельный орган власти по данному проекту. Он, в частности, определяет внутреннюю и внешнюю политику РФ, назначает Правительство РФ, решает вопросы войны и мира, избирает судей трех высших федеральных судов (Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного), Уполномоченного Верховного Совета по правам человека, дает толкование Конституции и законов РФ, вводит чрезвычайное и военное положения и др.
Проект коммунистов отказался от поста Президента РФ. Ряд функций, характерных для этого лица, он отдаст Президиуму Верховного Совета РФ, называя его «подотчетным Верховному Совету РФ органом, выполняющим функции коллективного главы государства» (ст. 86).
Высшим исполнительным и распорядительным органом государственной власти РФ назван Совет Министров РФ. Председатель СМ назначается Верховным Советом по предложению Президиума Верховного Совета из числа кандидатов, выдвинутых депутатскими группами и фракциями. Состав СМ назначается Верховным Советом по предложению Председателя СМ после одобрения правительственной программы.
Организацию государственной власти для краев, областей и городов федерального значения проект предусматривает напрямую: представительные органы государственной власти – это соответствующие Советы народных депутатов; органы исполнительной власти – избираемые ими исполнительные комитеты. Для автономной области и автономных округов эту систему должны установить федеральные законы о каждом из этих автономных образований. Организацию государственной власти в республиках проект не затрагивает, оставляя этот вопрос на решение самих республик.
Местные Советы – районные, городские, районные в городах, поселковые, сельские – в проекте названы представительными органами власти на соответствующей территории и главным звеном местного самоуправления. Исполнительными органами местных Советов являются исполнительные комитеты соответствующих Советов, отделы и другие структурные подразделения.
В закреплении судебной системы данный проект исходит в основном из действовавших на тот момент органов. Новшеством соответствующего раздела является глава о защите законности и правопорядка. В ней говорится о том, что в этой защите принимают участие органы законодательной, исполнительной, судебной властей РФ, прокуратура, органы следствия, внутренних дел, безопасности, общественные объединения, трудовые коллективы и граждане.
3.4. Основные шаги процесса подготовки проекта Конституции в 1992-1993 гг.
3.4.1. Работа над проектом в 1992 г. – начале 1993 г.
В 1991 г. вряд ли было реально принять новую Конституцию РФ. Еще формировались новые концепции общественного строя Российской Федерации, вокруг них шла ожесточенная борьба, причем это была не только борьба коммунистов и демократов, зачастую и внутри демократического крыла не было единства по тем или иным проблемам. Кроме того, еще существовал СССР, поэтому многие российские нововведения наталкивались на сопротивление союзного центра (особенно в вопросах о политической структуре общества и политическом плюрализме, формах собственности и разделении полномочий между Союзом ССР и РСФСР).
В 1992 г., как мы уже сказали ранее, многие политические, социальные и государственно-правовые позиции стабилизировались. После августа 1991 г. были предприняты радикальные шаги по ослаблению коммунистического влияния в нашей стране. И то, что перестал существовать СССР, было, пожалуй, также стимулирующим фактором к принятию новой Конституции РФ – теперь уже независимого государства, субъекта международных отношений.
Весной 1992 г. планируется созвать VI Съезд народных депутатов РФ, которому предстояло решить ряд важных вопросов. Предполагалось представить на рассмотрение этого Съезда проект Конституции. В постановлении от 19 марта 1992 г. «О проекте Конституции Российской Федерации» Верховный Совет РФ предлагает продолжить доработку проекта для внесения его на VI Съезд. А постановлением от 4 апреля 1992 г. «О проекте Конституции Российской Федерации» , обсудив доработанный проект, Верховный Совет решает внести его на рассмотрение VI Съезда.
Правда, это еще не означало, что на Съезде непременно пойдет речь о принятии новой Конституции. Одновременно готовился Закон об изменениях и дополнениях Конституции. Это видно, например, из постановления Президиума Верховного Совета РФ от 9 марта 1992 г. «О проекте Закона Российской Федерации «Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) РСФСР» , которым данный проект направлялся для рассмотрения в комитеты Верховного Совета и комиссии палат.
VI Съезд народных депутатов, состоявшийся в апреле, как уже говорилось ранее, не принимал новой Конституции, хотя и обращался к этому вопросу. Однако он внес обширные изменения в действующую, которые в сильной степени отразили то, что было заложено в проекте. Причину непринятия новой Конституции можно видеть в том, что по ряду принципиальных положений об организации власти выработать единую концепцию еще не удалось.
В постановлении VI Съезда «О проекте Конституции Российской Федерации и порядке дальнейшей работы над ним» говорилось: одобрить общую концепцию конституционных реформ в РФ, положенную в основу проекта новой Конституции РФ, а также основные положения проекта, одобренного Верховным Советом РФ. Надлежало опубликовать проект для всеобщего ознакомления, организовать его широкое обсуждение, изучение общественного мнения по принципиальным положениям проекта. Верховный Совет и Конституционная комиссия должны были завершить доработку проекта и внести его на очередной Съезд народных депутатов.
То, что по ряду исходных положений о разделении власти и роли отдельных ее ветвей не складывалось единого мнения, особенно наглядно стало к концу 1992 г. Как мы отмечали ранее, на VII Съезде народных депутатов РФ в декабре 1992 г. остро выявилось противостояние депутатов и Президента. В постановлении от 5 декабря 1992 г. «О ходе экономической реформы в Российской Федерации» Съезд подтвердил решение Верховного Совета РФ о признании деятельности Правительства РФ по реализации экономической реформы неудовлетворительной (напомним, что Правительство тогда возглавлял лично Президент). Верховному Совету было предложено ускорить рассмотрение ряда законопроектов, необходимых для экономической реформы (и, следовательно, они, а не указы Президента должны были стать правовой основой экономической политики).
Был подготовлен проект Закона об изменениях и дополнениях Конституции, который существенно усиливал позиции Верховного Совета в части контроля за формированием и деятельностью Правительства, а также несколько ослаблял влияние Президента на Правительство. В частности, в проекте шла речь о подотчетности Правительства Съезду и Верховному Совету (до этого – лишь Президенту), о наделении Правительства вновь правом законодательной инициативы (оно лишилось этого права 24 мая 1991 г., когда в Конституции был отражен институт Президента). Кроме того, предусматривалось, что с согласия Верховного Совета назначались бы Президентом не только Председатель Правительства, но и его первые заместители и заместители, министры финансов, экономики, иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел, юстиции, печати и информации, председатели госкомитетов по управлению государственным имуществом, антимонопольной политике и поддержке новых экономических структур.
У Президента было сложное положение. Съезд требовал от него кандидатуры Председателя Правительства. Президент хотел бы предложить на этот пост Е.Т.Гайдара, именовавшегося тогда и.о. Председателя Правительства, но неудовлетворительная оценка деятельности Правительства затрудняла прохождение этой кандидатуры. Президент был против согласования с Верховным Советом такого широкого круга членов Правительства, как это обозначалось в проекте поправок к Конституции. Но он сделал свой ход: 8 декабря 1992 г. выступил с предложением о том, чтобы согласие Верховного Совета, кроме кандидатуры Премьер-министра, было еще на четырех министров (как уже говорилось, это министры иностранных дел, внутренних дел, безопасности и обороны). Однако, несмотря на такой шаг, голосование 9 декабря дало Е.Т.Гайдару 467 голосов «за» и 486 – «против» . Тем же днем 9 декабря датируется и Закон об изменениях и дополнениях Конституции, который (хотя и учел предложение Президента) в целом усилил контрольные позиции Верховного Совета и Съезда по отношению к Президенту, ослабил президентскую власть.
Поскольку также 9 декабря принимается постановление Съезда «О дальнейшей работе над проектом новой Конституции Российской Федерации» , вряд ли можно было ожидать отражения в Конституции принципиально иных представлений о соотношении функций властей и прежде всего Президента и парламента РФ. Хотя в постановлении и говорилось – считать важнейшим условием завершения подготовки проекта новой Конституции РФ достижение согласия социальных и политических сил в РФ (п. 4), оно ожидалось скорее как незначительные уступки со стороны Съезда и вынужденное согласие с намечаемыми им решениями президентской стороны. Этого, собственно, и не получилось, что и привело к серьезным конфронтационным событиям в 1993 г. В постановлении VII Съезда было предложено Верховному Совету завершить постатейное рассмотрение доработанного проекта Конституции в феврале-марте 1993 г. Однако события в декабре 1992 г. – апреле 1993 г. развивались так, что принятие новой Конституции как единого текста было просто невозможно.
Как известно, Президент не согласился с мерами, которые ослабляли его положение. 10 декабря 1992 г. Президент взял слово сразу после начала работы Съезда и выступил с «Обращением к гражданам России и ко всем избирателям», в котором обвинил Съезд и Верховный Совет в том, что они тормозят реформы и пытаются взять на себя чрезмерные функции. Президент потребовал назначения Съездом референдума с вопросом для граждан – «Кому вы поручаете вывод страны из экономического и политического кризиса, возрождение Российской Федерации: нынешнему составу Съезда и Верховного Совета или Президенту России?».
Спор между двумя властями теперь уж мог обернуться столкновением полярных сил в стране. С участием Конституционного Суда РФ и его Председателя предпринимаются шаги по «примирению» двух ветвей власти. В итоге появляется совместное заявление Президента РФ и Съезда от 11 декабря , в котором они заявляют о своей безусловной приверженности решать спорные вопросы между законодательной и исполнительной властями исключительно конституционными методами и способами. Президент и Съезд обратились ко всем гражданам России, ко всем субъектам РФ, ко всем политическим партиям и общественным движениям, СМИ с призывом воздержаться от использования политических действий, связанных с насилием, конфронтацией и противостоянием в обществе.
После непростых дебатов 12 декабря 1992 г. VII Съезд принимает постановление »О стабилизации конституционного строя Российской Федерации» . Он назначил на 11 апреля 1993 г. проведение всероссийского референдума не по вопросу о доверии той или иной ветви власти, а по основным положениям новой Конституции (Основного Закона) Российской Федерации.
Съезд поручил Верховному Совету РФ утвердить текст выносимого на референдум проекта основных положений новой Конституции, согласованный с Президентом РФ и Конституционным Судом РФ. В случае недостижения согласия по отдельным формулировкам они подлежали вынесению на альтернативное голосование. Проект основных положений надлежало в обязательном порядке направить субъектам РФ. Федеративный договор подлежал включению в новую Конституцию. Проект основных положений следовало опубликовать не позднее 31 марта 1993 г.
Идя навстречу Президенту, Съезд определил, что поправки к Конституции, принятые 9 декабря, – в части возможности приостановления Верховным Советом действия указов и распоряжений Президента, предоставления права законодательной инициативы Правительству и немедленного прекращения полномочий Президента по ст. 121-6 – не вступают в действие до проведения референдума.
Противостояние органов, конечно, не прекратилось. Но на некоторое время оно утихло, поскольку надо было вырабатывать основные положения новой Конституции для их вынесения на референдум. Однако довольно быстро стало ясно, что, собственно говоря, на референдум выносить нечего – позиции, по которым возможна согласованность сторон, фактически уже отражены в действующей Конституции внесенными в нее поправками. То же, что разделяло стороны, – какой ветви власти быть важнее – при прямом формулировании в виде вопроса референдума означало бы новый виток конфликта, но с существенной особенностью: теперь сторонами в нем стали бы уже и простые граждане.
Согласованный проект основных положений, выносимых на референдум, так и не появился. Свой вариант подготовила Конституционная комиссия. Постановлением Президиума Верховного Совета РФ от 29 января 1993 г. проект «Основных положений новой Конституции Российской Федерации, выносимых на всероссийский референдум 11 апреля 1993 года» был им направлен в постоянные комиссии палат и комитеты Верховного Совета для рассмотрения, а также Президенту и Конституционному Суду РФ .
Поскольку текст проекта нельзя оставить без комментариев, приведем его полностью.
«ОСНОВНЫЕ ПОЛОЖЕНИЯ НОВОЙ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ, ВЫНОСИМЫЕ НА ВСЕРОССИЙСКИЙ РЕФЕРЕНДУМ 11 АПРЕЛЯ 1993 ГОДА
Согласны ли Вы с тем, чтобы основными положениями новой Конституции Российской Федерации были:

1. Российская Федерация – это суверенное государство с республиканской формой правления. Ее государственное устройство основывается на принципе федерализма.
2. В Российской Федерации человек, его жизнь и здоровье, честь и достоинство, личная неприкосновенность и безопасность, права и свободы являются высшей ценностью и защищаются государством. Все равны в правах и свободах.
3. В Российской Федерации признаются и гарантируются свобода экономической деятельности, труда и предпринимательства, равноправие всех форм собственности, в том числе государственной, муниципальной, частной, общественных объединений. Никто не может быть произвольно лишен своей собственности. Осуществление права собственности не должно противоречить общественному благу. Государство регулирует хозяйственную жизнь в интересах человека и общества.
4. Каждый гражданин Российской Федерации вправе иметь и приобретать в частную собственность землю. Владение, пользование и распоряжение землей не должно противоречить интересам общества.
5. Государство охраняет труд и здоровье людей, обеспечивает право на отдых, право на образование, право на жилище. Оно устанавливает и гарантирует пенсии, пособия и иные формы социальной защиты. Цель государства – достижение благосостояния человека и общества.
6. Система государственной власти в Российской Федерации строится на принципе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Предметы ведения и полномочия разграничиваются между федеральными органами власти и органами власти республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области и автономных округов, а также органами местного самоуправления в соответствии с Конституцией Российской Федерации, включающей содержание Федеративного договора.
7. Единственным законодательным органом Российской Федерации в будущей Конституции является ее Верховный Совет (парламент), непосредственно избираемый народом, действующий постоянно и состоящий из двух палат.
8. Президент Российской Федерации – всенародно избираемый глава государства – руководит деятельностью исполнительной власти Российской Федерации. Совет Министров – Правительство Российской Федерации – формируется Президентом Российской Федерации. Председатель и определяемые Конституцией Российской Федерации члены Совета Министров (Правительства) назначаются Президентом с согласия Верховного Совета Российской Федерации.
9. Судебная власть в Российской Федерации принадлежит судам. Судьи, присяжные и народные заседатели независимы. Перед законом и судом все равны.
10. Российская Федерация вправе вступать в союзы и в соответствующих случаях выходить из них.
11. Конституция Российской Федерации – высший закон страны. Правовые акты и действия, противоречащие Российской Конституции, не имеют юридической силы.
    Провести не позднее весны 1994 года одновременно прямые всеобщие выборы народных депутатов Российской Федерации и Президента Российской Федерации.
    Нет Да
    (нужное зачеркнуть)»
    Ознакомление с текстом «Основных положений« вызывает чувство разочарования. Как можно было предлагать на референдум общеизвестные положения, и без того уже ставшие аксиомами нашей жизни! Как объяснить гражданам, читающим такой документ, чего же от них хотят!
    Секретарь Конституционной комиссии О.Г.Румянцев в своей монографии иного мнения об «Основных положениях« и сетует на то, что на заседании комиссии 7 февраля 1993 г. Б.Н.Ельцин заявил: такие тезисы, как «Конституция РФ – высший закон страны» и так ясны каждому ребенку, а значит и референдум по ним не нужен . Однако мы видим основания для такого отношения к «Основным положениям«, более того, трудно себе представить, что было бы при отрицательном голосовании по ряду из них.
    Возьмем хотя бы пункт 1. Кто мог спорить в начале 1993 г. с тем, что РФ – суверенное государство? Просто невозможно вообразить последствия на случай всеобщего голосования против данного положения.
    В том же пункте идет речь о том, что РФ – государство с республиканской формой правления. Представим, что пункт 1 не поддержан. Тогда что – вводить монархию?
    В п. 1 сказано также, что государственное устройство РФ основано на принципе федерализма. И здесь неясна альтернатива: если не федерация, тогда что – унитарное государство? Или же десятки самостоятельных государств?
    Посмотрим на п. 9 – судебная власть в РФ принадлежит судам. Допустим, избиратели не поддержали этот пункт. Чему быть? Ведь все равно останутся суды, других органов правосудия человечество не придумало, если это именно правосудие, в крайнем случае, варьировались бы названия органов.
    Или п. 10 – РФ вправе вступать в союзы и в соответствующих случаях выходить из них. Это ведь вытекает из природы государства.
    В общем, со многими так называемыми «Общими положениями« вряд ли можно было выходить на референдум.
    Кроме того, ряд вопросов сформулирован так, что ответ на них имеет существенное значение. Но это понятно скорее специалисту, простой гражданин тонкостей может и не увидеть. Т.е. вопросы следовало формулировать так, чтобы больше была видна их альтернативность. Например, согласно п. 7, единственным законодательным органом РФ является ее Верховный Совет. Хорошо, мог бы сказать гражданин, это верно, но в чем здесь суть и кто спорит против этого. А дело ведь в том, что, во-первых, здесь отражен отказ от двух законодательных органов на федеральном уровне (Съезд – Верховный Совет); во-вторых, подразумеваются другие органы (например, Президент с его указами), притязающие на принятие актов, имеющих уровень законов. И в п. 7 как раз и проводится идея единственного органа законодательной власти, приоритета закона в системе нормативного регулирования общественных отношений. Но попробуй это понять из формулировки вопроса референдума.
    Не менее сложной для восприятия была и формулировка п. 8, где говорилось о том, что Президент является и главой государства, и руководителем исполнительной власти. Какой это глава государства, какого типа – как американский Президент или английская королева? Тут не все ясно даже специалисту. А что тогда ответить на данный вопрос обычному гражданину? Да и ясности любые варианты ответа все равно не прибавляли.
    Итак, сформулированные неудачно «Основные положения«, конечно, мало что давали для консолидации общества. Характерно то, что другую сторону при формулировании «Основных положений« неоднозначно волновало лишь то, как в вопросах референдума отразить свое первенство в государственном руководстве.
    В качестве альтернативы референдуму для достижения согласия Президент 23 февраля 1993 г. предложил текст согласительного документа под названием «Соглашение федеральных органов законодательной и исполнительной власти Российской Федерации по стабилизации конституционного строя на период до принятия новой Конституции Российской Федерации». Однако анализ документа показал депутатам стремление его авторов нарушить баланс властей в пользу исполнительной власти, а еще учредить президентскую республику .
    Постепенно становилось очевидным, что такое дорогостоящее мероприятие как референдум вряд ли что дает, так как он не мог примирить две ветви власти. Как уже было сказано, основная масса основ конституционного строя уже была включена в Конституцию. А новые формулировки, которые отражали бы баланс властей и устраивали бы их, так и не были найдены.
    Верховный Совет пришел к выводу о том, что проводить референдум в этой ситуации не имеет смысла. Созванный в начале марта VIII Съезд народных депутатов постановлением от 12 марта 1993 г. «О мерах по осуществлению конституционной реформы в Российской Федерации (о постановлении VII Съезда народных депутатов Российской Федерации «О стабилизации конституционного строя Российской Федерации»)» упомянутое постановление признал утратившим силу. VIII Съезд указал в своем постановлении, что надо проводить конституционную реформу в порядке, установленном Конституцией РФ, и считать недействительными не соответствующие ей и Федеративному договору соглашения и иные нормативные акты государственных органов и должностных лиц, направленные на перераспределение полномочий между федеральными органами власти, органами власти субъектов РФ.
    Съезд усилил позиции Правительства РФ, указав, что в его ведении сосредоточиваются текущие вопросы государственного управления в области социально-экономического развития; это была еще одна попытка вывести Правительство из-под исключительного влияния Президента РФ.
    Статьи 109, 110, 121-6 Конституции вводились в полном объеме (а они, как известно, тоже ослабляли позиции Президента).
    В постановлении от 13 марта 1993 г. «О всероссийском референдуме» Съезд, «принимая во внимание, что проведение всероссийских референдумов в настоящее время может повлечь за собой опасные последствия для государственной и территориальной целостности Российской Федерации, учитывая несовершенство законодательной базы для проведения всероссийских референдумов и неоднозначность юридической интерпретации его результатов, отсутствие у Президента Российской Федерации конституционного права назначать референдум», постановил «считать в настоящее время нецелесообразным проведение всероссийского референдума» (п. 1) . Поскольку в постановлении от 12 марта Президенту РФ, Конституционной комиссии предлагалось согласовать между собой и в 3-месячный срок направить на согласование субъектам РФ проект согласованных «Основных положений« Конституции РФ, Съезд определил: рассмотреть вопрос о проведении референдума по основным положениям проекта новой Конституции после выполнения указанного пункта.
    Ответный шаг Президента РФ последовал 20 марта 1993 г. В телевизионном обращении к народу в этот день в 20-00 он объявил о введении особого порядка управления страной, назначил на 25 апреля 1993 г. голосование о доверии Президенту и вице-президенту, а одновременно – голосование по проекту новой Конституции и проекту закона о выборах федерального парламента. Причем голосование за доверие Президенту и вице-президенту считалось одновременно голосованием за выносимые акты. На период особого порядка управления акты Президента и его деятельность по управлению страной приобретали приоритетный характер, попытки их отменить объявлялись не имеющими юридической силы.
    Уже в тот же вечер в телевизионном выступлении ряда высших должностных лиц страны была дана негативная оценка этого шага Президента. В постановлении Президиума Верховного Совета РФ и его обращении «К гражданам Российской Федерации» от 20 марта 1993 г. объявление об особом порядке управления страной было расценено как попытка установления авторитарной диктатуры, посягательство на законно избранные органы власти. Верховный Совет в постановлении от 21 марта констатировал, что такие действия Президента не предусмотрены Конституцией РФ, они не только подрывают основы конституционного строя России, но и создают прямую угрозу свободам, правам и безопасности российских граждан. Расценив этим постановлением действия Президента как «покушение на конституционные основы российской государственности», Верховный Совет обратился в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности действий и решений Президента в связи с его Обращением 20 марта 1993 г.
    Конституционный Суд дал свое заключение 23 марта 1993 г. В нем констатировалось, что Конституцией и законодательством РФ не предусмотрена возможность введения особого порядка управления. Особые формы управления могут быть введены лишь в условиях чрезвычайного положения на основаниях и в порядке, предусмотренных законом. КС также отметил: заявление Президента о том, что в условиях особого порядка управления не имеют юридической силы любые решения органов и должностных лиц, которые направлены на отмену и приостановление указов и распоряжений Президента и постановлений Правительства, означает ограничение полномочий органов представительной и судебной власти. Реализация данного положения делает невозможным осуществление Верховным Советом РФ части его контрольных функций, а КС – ряда его полномочий по защите конституционного строя. Это ведет к отказу от закрепленного Конституцией верховенства закона, устанавливает приоритет указов Президента, в результате чего ограничиваются полномочия Верховного Совета РФ по обеспечению единства законодательного регулирования. По существу, разрушается принцип разделения властей. КС также записал в своем заключении, что желаемое Президентом голосование о доверии ему может быть назначено. Однако выражение вотума доверия Президенту не должно означать устранения других органов государственной власти. Поэтому выдвинутое в Обращении Президента положение, что голосование решит вопрос, кому руководить страной – Президенту или Съезду народных депутатов, – недопустимо.
    С учетом как названных, так и еще некоторых других соображений КС пришел к заключению, что Обращение Президента к гражданам России от 20 марта 1993 г., в котором он обнародовал свои действия и решения по введению особого порядка управления до преодоления кризиса власти, в ряде своих положений не соответствует Конституции РФ и Федеративному договору.
    В Указ Президента были оперативно внесены коррективы, существенно отличавшие его текст от того, что было заявлено в телевизионном выступлении. В частности, уже не было речи о приоритетности шагов Президента, в названии не упоминалось об особом режиме управления – он назывался «О деятельности исполнительных органов власти до преодоления кризиса власти» . Тем не менее Президент назначил своим Указом референдум на 25 апреля 1993 г. – о доверии Президенту РФ (вице-президент не упоминался), а одновременно по проектам Конституции и Закона о выборах в федеральный парламент. Между тем по действовавшей Конституции он не имел права назначать референдум, это была компетенция Съезда и Верховного Совета.
    Верховный Совет срочно созвал внеочередной IX Съезд народных депутатов РФ. События на нем накалились. Многие депутаты были недовольны действиями не только Президента РФ Б.Н.Ельцина, но и Председателя Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатова. Было решено провести голосования по вопросам об отрешении от должности Президента РФ и об отзыве Председателя ВС. Оба голосования не дали требуемого большинства. Голосование было тайным, с заходом в кабины, и проводилось одним бюллетенем по обеим кандидатурам. Из 1033 депутатов получили бюллетени для голосования 924, при вскрытии в ящиках обнаружено 909 бюллетеней. Из них недействительными по голосованию об отрешении признаны 24 бюллетеня, за отрешение проголосовали 617 депутатов, против – 268. Для принятия решения требовалось квалифицированное большинство в две трети, т.е. 689 голосов, поэтому предложение об отрешении не прошло. Заодно сообщим, что по голосованию об отзыве были признаны недействительными 12 бюллетеней, за отзыв подали голоса 339 депутатов (для принятия решения требовалось 517), против – 558 .
    В постановлении от 29 марта 1993 г. «О неотложных мерах по сохранению конституционного строя Российской Федерации» Съезд отметил, что он разделяет изложенные в Обращении Президента от 20 марта цели, направленные на соблюдение основ конституционного строя России, прежде всего народовластия, федерализма, разделения властей, обязанности действовать в строгом соответствии с Федеративным договором. Вместе с тем Съезд подчеркнул, что избранные Президентом для достижения этих целей средства и методы не соответствуют положениям Конституции РФ и представляют собой прямой путь к противостоянию в обществе и углублению политического кризиса.
    IX Съезд принял 29 марта 1993 г. постановление »О всероссийском референдуме 25 апреля 1993 года, порядке подведения его итогов и механизме реализации результатов референдума» . Приводим первые два пункта этого постановления текстуально, т.к. они важны и по сути, и по возникшим в процессе их реализации проблемам:
    «1. Объявить на всей территории Российской Федерации в воскресенье 25 апреля 1993 года всенародное голосование – референдум по вопросам:
    (1) «Доверяете ли Вы Президенту Российской Федерации Б.Н.Ельцину? – Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)»;
    (2) «Одобряете ли Вы социально-экономическую политику, осуществляемую Президентом Российской Федерации и Правительством Российской Федерации с 1992 года? – Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)»;
    (3) «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов Президента Российской Федерации? – Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)»;
    (4) «Считаете ли Вы необходимым проведение досрочных выборов народных депутатов Российской Федерации? – Да. Нет. (Ненужное зачеркнуть)».
    По каждому вопросу, вынесенному на референдум, составляется отдельный бюллетень.
    Вынесение на референдум других вопросов, не утвержденных Съездом народных депутатов Российской Федерации, не допускается.
12. Провести всенародное голосование – референдум по вопросам, предусмотренным пунктом 1 настоящего Постановления, в соответствии с Законом РСФСР «О референдуме РСФСР».
    Решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины граждан, имеющих право быть включенными в списки для голосования».
    При внимательном прочтении приведенных положений можно увидеть ряд проблем. Так, из постановления не было видно, как реализовать результаты референдума по первому и второму вопросам. Допустим, избиратели «не доверяют» Президенту, «не одобряют» проводившуюся им и Правительством социально-экономическую политику. Что дальше? Означает ли это автоматическую отставку Президента и Правительства? Или они должны подать в отставку? Или это всего лишь мнение граждан, с учетом которого они лишь должны лучше заработать, чтобы приобрести в дальнейшем их доверие и одобрение? Если последнее, то мы имеем дело с опросом, а не императивным референдумом.
    Но это еще не все. Вопросы референдума могли породить явно противоречивые ситуации. Допустим, ответы на первый и второй вопросы дают результаты «не доверяем» и «не одобряем», а по третьему вопросу не прошло решение о досрочных выборах Президента. Тогда еще очевиднее, что голосование по первому и второму вопросам носит консультативный характер и никого ни к чему не обязывает. А как быть, если большинство скажет «не доверяем» по первому вопросу, но «одобряем» – по второму вопросу? Выходит, личность Президента не устраивает, а вот политика его и Правительства вполне приемлема?! Это несуразно. В том же плане можно оценивать и обратный вариант – доверие Президенту по первому вопросу и неодобрение политики Президента и Правительства – по второму. Вроде бы как личность – хорошая, мы ей доверяем, но вот политику она ведет неважнецкую, ее мы не одобряем. Это отсутствие логики, непонятное обычному избирателю. А как быть при доверии по первому вопросу, одобрении политики по второму, но поддержке досрочных выборов Президента (третий вопрос) – зачем же переизбирать того, кто пользуется доверием?
    С принятием постановления Съезда от 29 марта 1993 г. сразу же возникла и такая проблема – считать ли вопросы референдума имеющими конституционное значение? Ведь Съезд в пункте 2 постановления предусмотрел, что решения по вынесенным на референдум вопросам считаются принятыми, если за них проголосовало более половины списочного состава избирателей. Иначе говоря, речь шла о варианте подсчета, установленном частью 4 статьи 35 Закона 1990 г. о референдуме РСФСР – для вопросов принятия, изменения и дополнения Конституции РФ, где требовалось именно такое большинство.
    В связи с последним обстоятельством группа народных депутатов РФ незамедлительно обратилась в Конституционный Суд РФ с ходатайством о признании этой части постановления Съезда противоречащей Конституции. Мотивы: голосование ни по одному из вопросов, вынесенных на референдум, не означает принятия, изменения или дополнения Конституции.
    Из ходатайства депутатов вытекало, следовательно, что подсчет голосов на этом референдуме надо проводить по части 3 статьи 35, согласно которой решения считаются принятыми на референдуме, если за них проголосовало «более половины граждан, принявших участие в референдуме».
    Конституционный Суд должен был оперативно рассмотреть данное ходатайство. Его постановлением от 21 апреля 1993 г. признавалась соответствующей Конституции часть 2 пункта 2 постановления Съезда по 3-му и 4-му вопросам референдума. По первому и второму вопросам предусмотренный в постановлении порядок подсчета объявлялся не соответствующим Конституции .
    Итак, по первому и второму вопросам надо было считать голоса от числа получивших бюллетени, по третьему и четвертому вопросам – от числа включенных в списки. В чем логика решения КС? Дело в том, что действовавшая тогда Конституция вообще не предусматривала возможности досрочного прекращения полномочий Президента и Съезда на основе референдума. Поэтому для выполнения решений референдума пришлось бы прежде изменить Конституцию. Результаты же голосования по первому и второму вопросам не вели к изменению Конституции.
    За доверие Президенту проголосовали 58,7% избирателей от числа принявших участие в голосовании, сказали «нет» 39,2%. За одобрение социально-экономической политики высказались 53% от принявших участие в голосовании, против – 44,6%. Предложение о досрочных выборах Президента получило 31,7% от имевших право участвовать в референдуме, сказали «нет» 30,2%. За досрочные выборы народных депутатов проголосовали 43,1% от имевших право участвовать в референдуме, сказали «нет» 19,3%. Т.е. предложения о досрочном прекращении полномочий Президента и депутатов не прошли. Избиратели как бы говорили Президенту и депутатам: работайте дальше и ищите компромисс.
    Референдум хорошо показал, что конституционно-правовые и политические вопросы тесно переплетены. Представим, например, последствия, если КС РФ согласился бы с доводом ходатайствующих депутатов и признал, что третий и четвертый вопросы не имеют конституционного значения, а поэтому здесь тоже достаточно большинства от пришедших на избирательные участки. Ходатайство в КС подписали поддерживавшие Президента депутаты. Они явно надеялись таким способом подсчета «свалить» Съезд. Однако если бы прошло их предложение, отнюдь не исключено, что тогда пришлось бы проводить и досрочные выборы Президента, а не только одних лишь депутатов.
    Посмотрим на цифры. За досрочные выборы депутатов высказались 46,2 млн. (мы берем округленные данные), что составило 43,1%) от общего числа избирателей, т.е. от 107 млн. Но от 68,8 млн. голосовавших по данному вопросу это составило 67,6%. А за досрочные выборы Президента высказались 34 млн., что составило 31,7% от 107 млн. Однако от 68,7 млн. участников голосования по данному вопросу это составило 49,4%. Можно сказать, что решение КС имело определяющее значение – иначе ведь противники Президента могли бы усилить агитацию и получить недостающие доли процентов (кстати, в абсолютных цифрах число высказавшихся за досрочное переизбрание Президента все-таки больше числа тех, кто сказал «нет»).
    Со времени проведения референдума в истории разработки Конституции РФ начинается новый этап. Его определяющим моментом явилось то, что результаты референдума Президент истолковал как подтверждение большей его легитимности, чем Съезда народных депутатов: и потому, что получил доверие по первому и второму вопросам, и потому также, что за досрочное переизбрание народных депутатов высказалось гораздо больше избирателей, чем за досрочное переизбрание Президента.
    Вне сомнения, результаты референдума могли расцениваться Президентом как политический выигрыш. Но, с точки зрения конституционно-правовой, никакой повышенной легитимности Президент, конечно, при этом не получил. Легитимность, если говорить по-русски, это законность. А ведь никто и не ставил под сомнение законность поста Президента. Речь шла об оценке его действий. Поэтому в конституционно-правовом плане результаты референдума могли лишь означать возможность для Президента предложить принятие в установленном порядке необходимых законов и других актов. Права Президенту оформлять их своими решениями, конечно же, референдум не дает. Естественно, Президент по результатам референдума мог продолжать свою политику. Однако это не означало, что он уже вправе был не считаться с иными конституционными органами, которые в рамках своих полномочий могли участвовать в формировании государственной политики и ее осуществлении.
    Тем не менее Президент пришел к выводу, что он вправе предложить народу свой вариант Конституции, в котором были бы усилены позиции Президента как главы государства, его определяющая роль по большинству ключевых вопросов государственной жизни. О намерении Президента в кулуарах говорили еще в ходе подготовки к референдуму, а сразу после оглашения его результатов это уже и официально стало известно.
    Верховный Совет РФ исходил из другой позиции: поскольку избиратели в своем большинстве решили – пусть Президент и Съезд работают дальше, надо, следовательно, завершить подготовку Конституции и прийти к согласованному варианту текста. В оперативно принятом постановлении от 29 апреля 1993 г. «О завершении работы над проектом Конституции Российской Федерации» Верховный Совет предложил Конституционной комиссии совместно с палатами завершить до 20 мая 1993 г. доработку и согласование с Президентом основных положений новой Конституции РФ и направить их на согласование субъектам РФ. Представительные органы власти субъектов должны рассмотреть на сессиях проект основных положений и до 10 июня направить в Конституционную комиссию свои замечания и предложения. 25 мая надлежало провести парламентские слушания по проекту основных положений новой Конституции с приглашением представителей органов государственной власти субъектов РФ и ученых-юристов. Конституционной комиссии было предложено доработать проект и представить его на рассмотрение Верховного Совета РФ. А он должен был завершить до 10 октября 1993 г. постатейное рассмотрение проекта. Не позднее 15 октября надлежало опубликовать доработанный проект новой Конституции. А на 17 ноября 1993 г. созывался Съезд народных депутатов «для рассмотрения и принятия новой Конституции Российской Федерации».
    Однако Президент решил представить свой проект Конституции. Он был опубликован 5-6 мая в большинстве газет. Конечно, такой серьезный документ как проект Конституции нельзя подготовить за 5-7 дней после референдума. Следовательно, все время, пока шла борьба за проведение референдума, а затем за победу на нем, подспудно велась и работа над текстом Конституции. Значит, все это время оттачивались формулировки, отражающие исключительно гипертрофированную роль Президента в государстве. Не случайно после опубликования проект произвел ошеломляющее впечатление в стране, поскольку – даже зная об устремлениях Президента – мало кто предполагал подобные их размеры . Однако обратимся к самому проекту и рассмотрим его положения последовательно.
    3.4.2. Проект Президента РФ (май 1993 г.)
    Проект имеет следующую структуру: Преамбула. Раздел первый. Глава 1. Общие положения. Права и свободы человека. Глава 2. Граждане Российской Федерации. Глава 3. Российская Федерация. Глава 4. Президент Российской Федерации. Глава 5. Федеральное Собрание. Глава 6. Правительство Российской Федерации. Глава 7. Правосудие. Глава 8. Местное самоуправление. Глава 9. Конституционные поправки и пересмотр Конституции. Раздел второй. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик в составе Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга Российской Федерации. Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти автономной области, автономных округов в составе Российской Федерации. Раздел третий. Переходные положения.
    Из проекта, и это отметили практически все аналитики того времени, как-то выпало понятие «конституционный строй».
    В главе I проекта предпринимается попытка соединить общие положения, т.е. характеристики государства, с основами статуса человека в России. В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация – Россия есть демократическое правовое светское федеративное государство, высшими ценностями которого являются человек, его достоинство, неотъемлемые права и свободы (можно видеть здесь влияние проекта РДДР).
    Единственным источником государственной власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ (ч. 2 ст. 1). Думается, лишним здесь является слово «государственной», поскольку народ является источником любой власти.
    В ст. 4 проекта говорилось, что государственная власть в РФ основывается на разделении законодательной, исполнительной и судебной властей, а также разграничении предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и республиками и иными субъектами РФ. Надо сказать, что второе положение, верное само по себе, к сожалению, при дальнейшей работе вообще выпало из конституционной материи.
    Осталось в ст. 4 лишь первое положение о разделении трех властей – законодательной, исполнительной и судебной. Но, согласно ст. 5, единую государственную власть РФ представляют и осуществляют: глава государства – Президент РФ (выделено мной – С.А.); законодательная власть – Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации; исполнительная власть – Правительство РФ; судебная власть – суды и судьи системы правосудия РФ. Хотя данная формулировка прямо диссонировала со ст. 4, она была, так сказать, «честнее» и откровеннее, поскольку соответствовала претензиям Президента на то, чтобы считать свою власть самостоятельным видом государственной власти. Здесь Президент выведен из системы разделения властей и обозначен как самостоятельный вид власти. Позже такого регулирования не осталось, в ст. 10 действующей Конституции говорится о том, что государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную, а, согласно ст. 11, государственную власть осуществляют Президент, Федеральное Собрание, Правительство, суды РФ. Отсутствие в действующей Конституции названного положения проекта о Президенте – где он четко поставлен перед законодательной властью – вызывает лишь дебаты о завуалированном отражении роли Президента. То же, что Конституция закрепила власть Президента в качестве самостоятельного вида власти (так называемой «президентской власти»), отмечено в литературе , хотя данный вопрос и вызывает немало споров.
    В ч. 1 ст. 6 проекта закрепляется важное положение о том, что никакая идеология и религия не могут устанавливаться в России в качестве государственных и обязательных. В ч. 2 сказано, что никакая партия и церковь не могут находиться под опекой и контролем государства. Насчет опеки следует согласиться. А положение о контроле вызывает недоумение, поскольку все партии и религиозные конфессии должны находиться под контролем государства – с точки зрения законности их деятельности.
    В отношении статуса личности, прав и свобод президентский проект был под явным влиянием проекта РДДР, т.е. сначала основные права и свободы в главе 1 и далее другие права и свободы, а также соответствующие задачи государства в главе 2 »Граждане Российской Федерации». Концептуально это разделение было неудачным, не случайно от него отказались на последующих этапах работы, поскольку отделить основные права и свободы от иных – тоже конституционных – прав и свобод невозможно. Кроме того, в проекте речь идет о правах и свободах «человека» или же «гражданина», в будущем от этого разделения также отказались, тем более что в международных документах говорится о правах и свободах «человека и гражданина».
    В гл. 3 определяется федеративная структура и конкретный состав Российской Федерации. Однако ни в начале Конституции, ни в этой главе не сказано, что субъекты РФ равноправны. Это положение лишь позже было включено в проект.
    В целом же при формулировании данной главы и других положений Конституции относительно федеративного устройства Президент оказался заложником борьбы субъектов за усиление своих позиций в РФ. В ст. 62 определяются предметы ведения РФ, но с оговоркой «поскольку иное не предусмотрено Федеративным договором«. Включение последнего в текст проекта было явным «подыгрыванием» субъектам, диктовалось желанием заполучить их поддержку. Однако три договора сохраняли неравные позиции субъектов РФ по многим направлениям. Например, в названии первого договора по-прежнему говорится о «суверенных республиках», хотя это вызывало существенные возражения других субъектов РФ. Объем законодательных полномочий республик и других субъектов по вопросам совместного ведения с РФ неодинаков (хотя края, области и др. теперь также получают право на принятие законов). Федеральные законопроекты по вопросам совместного ведения направляются республикам, а их предложения рассматриваются в Верховном Совете РФ. Другим же субъектам законопроекты лишь направляются, судьба их предложений не обозначена аналогично в проекте. Для республик обозначено, что земля, ее недра, воды, растительный и животный мир являются достоянием (собственностью) народов республик. Для других субъектов данного положения нет. Перечень таких примеров может быть довольно длинным.
    В главу о Российской Федерации включается ст. 66, говорящая о том, что система государственной власти устанавливается в субъектах Федерации на основе положений настоящей Конституции о народовластии, республиканской форме правления, разделении властей. В субъекте избираются представительный орган государственной власти и глава исполнительной власти, образуется правительство (администрация). Одновременно Президент пытается сохранить сильную вертикаль исполнительной власти. Поэтому сказано, что глава исполнительной власти и правительство (администрация) субъекта входят в единую систему исполнительной власти РФ.
    В проекте отражены позиции сильного Президента РФ. Согласно ст. 70 он является главой государства. Президент – гарант Конституции, прав и свобод граждан. Он принимает меры по охране суверенитета РФ, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие всех государственных органов.
    Президент непосредственно производит назначение на высшие государственные должности или представляет Федеральному Собранию кандидатов для избрания и назначения на такие должности. В том числе он представляет ФС кандидатуру для назначения на должность Председателя Правительства РФ; ставит перед ФС вопрос о доверии Правительству либо о его отставке; по представлению Председателя Правительства после консультации с Советом Федерации назначает на должности федеральных министров и руководителей федеральных ведомств и освобождает их от должности; представляет СФ кандидатуры для назначения на должность судей КС, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда и федеральных судей в Высшее судебное присутствие (см. о нем далее), а также кандидатуру Генерального прокурора РФ.
    Проект предусматривал, что Президент назначает выборы Федерального Собрания; осуществляет после консультаций с председателями палат досрочный роспуск ФС в случае, если ФС не примет решение, необходимое для образования Правительства, и в других случаях, когда кризис государственной власти не может быть разрешен на основании процедур, установленных настоящей Конституцией; назначает общенародный референдум (ст. 74). Надо ли доказывать, какие широкие возможности давали Президенту подобные формулировки.
    Согласно проекту (ч. 1 ст. 80), Президент является арбитром в спорах между государственными органами РФ и субъектов РФ, а также между государственными органами субъектов, утверждает своим решением достигнутое соглашение по спорным вопросам, а при недостижении согласия передает спор на рассмотрение КС РФ.
    В случае принятия государственными органами РФ, субъектов РФ или органами местного самоуправления актов, противоречащих Конституции и Федеративному Договору или нарушающих права и свободы человека, Президент приостанавливает действие этих актов и заявляет в соответствующий суд требование об устранении этих нарушений (ч. 2 ст. 80). Если учесть, что государственными органами РФ являются Федеральное Собрание, Правительство, министерства и госкомитеты, суды РФ, безграничность прерогативы Президента очевидна.
    Президента можно было отрешить от должности, по данному проекту, решением СФ только на основании выдвинутого ГД и подтвержденного заключением Высшего судебного присутствия обвинения его в государственной измене или умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека.
    По проекту Федеральное Собрание (парламент Российской Федерации) является высшим представительным органом РФ. Оно состоит из Совета Федерации и Государственной Думы. В СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. При этом от республик, автономных областей и автономных округов дополнительно избираются депутаты, с тем чтобы в СФ депутаты от этих субъектов составляли не менее 50%. ГД состоит из 300 депутатов, избираемых по территориальным избирательным округам на основе единых норм представительства. Таким образом, предусматривалась только мажоритарная избирательная система.
    Проект предусматривал работу обеих палат в форме сессий, проводимых в одно и то же время. Палаты должны были заседать раздельно, но для рассмотрения ряда вопросов, предусмотренных Конституцией, возможны и совместные заседания.
    По проекту обе палаты совместно: принимают федеральный бюджет и утверждают отчет о его исполнении; рассматривают ежегодное послание Президента; утверждают принятие в РФ и образование в ее составе новых субъектов РФ; принимают федеральные конституционные законы; вносят поправки в Конституцию; решают другие вопросы, предусмотренные Конституцией.
    В остальных позициях СФ выглядит по проекту сильнее, чем ГД. Особенно это подтверждается тем, что СФ утверждает изменения конституционно-правового статуса субъектов РФ; по представлению Президента РФ назначает на должность Председателя Правительства РФ, решает вопрос о доверии Правительству либо его отставке; по представлению Президента назначает на должность судей КС РФ, Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного суда РФ, федеральных судей в составе Высшего судебного присутствия Федерации, а также назначает и освобождает от должности Генерального прокурора РФ; рассматривает предложенные Президентом кандидатуры в Совет Безопасности РФ; ратифицирует и денонсирует международные договоры; решает вопросы войны и мира; устанавливает ЧП или подтверждает акт Президента о его введении; вводит военное положение или выносит постановление в связи с его введением Президентом; рассматривает федеральные законы, принятые ГД; решает вопрос об отрешении Президента от должности.
    Госдуме отведена более скромная роль. Она осуществляет законодательное регулирование по вопросам, отнесенным к ведению РФ; устанавливает федеральные налоги и сборы; осуществляет контроль за денежной эмиссией; учреждает государственные награды, устанавливает порядок учреждения и присвоения почетных званий РФ; объявляет амнистию; выдвигает обвинение против Президента РФ.
    Законодательные возможности ФС и участников законодательного процесса существенно ограничены определением: проект федерального бюджета, законопроекты о введении, об отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие финансовые законопроекты могут быть внесены в Федеральное Собрание не иначе, как по предложению Президента РФ или Правительства РФ (ст. 101).
    Законодательный процесс в ФС осуществляется, согласно проекту, по принципу нижней (ГД) и верхней (СФ) палат, а также возможности президентского вето на принятый ими закон.
    В определении направлений деятельности Правительства проект традиционен – бюджетно-экономические вопросы, собственность, социально-культурная сфера, обеспечение обороны страны и т.п.
    Назначение Председателя Правительства – прерогатива СФ. Если он отклонит кандидатуру, предложенную Президентом, тот вносит в недельный срок вопрос о назначении Председателя Правительства на новое рассмотрение СФ (т.е. неясно, та же или другая кандидатура – С.А.). При вторичном отклонении СФ кандидатуры вопрос о назначении вносится Президентом в недельный срок на совместное рассмотрение обеих палат ФС. Назначение Председателя Правительства в таком случае должно быть произведено не позднее месяца со дня внесения представления Президента, иначе он может принять решение о досрочном роспуске ФС и назначить исполняющего обязанности Председателя Правительства.
    Проект дает право Правительству подать в отставку, которая принимается или отклоняется верхней палатой по представлению Президента РФ. СФ по представлению Президента или по предложению депутатов палаты может выразить недоверие Правительству. Если представление Президента о недоверии или об отставке Правительства не будет поддержано верхней палатой либо рассмотрено в недельный срок, Президент может повторно объявить о своем недоверии Правительству или принятии отставки, что влечет отставку Правительства без рассмотрения вопроса СФ. Таким образом, у Президента сильные позиции по отношению к Правительству.
    Нельзя не отметить, что по проекту СФ может выразить недоверие федеральному министру. Постановление СФ направляется Президенту, который в соответствии с представлением Председателя Правительства оставляет в должности или освобождает от должности федерального министра. Напомним, что по действующей Конституции ни одна из палат вообще не имеет права выразить недоверие отдельному министру.
    В вопросах правосудия проект наряду с традиционными содержит и некоторые специфические предложения. В частности, он ограничивает полномочия Конституционного Суда РФ вопросами конституционности правовых актов и спорами о компетенции, отказав ему в полномочиях по оценке конституционности общественных объединений, правоприменительной практики, действий высших должностных лиц государства.
    Предложен новый институт в системе правосудия – Высшее судебное присутствие (ВСП). Этот орган состоит из Председателей КС, Верховного Суда и Высшего Арбитражного суда РФ (они поочередно и председательствуют на заседаниях ВСП), их первых заместителей (заместителей), а также трех федеральных судей, назначенных СФ по представлению Президента РФ. ВСП дает толкование Конституции РФ, заключение о наличии оснований для отрешения Президента РФ от должности; отстраняет от должности федеральных судей, назначенных СФ; принимает постановления по вопросам определения подсудности дел судам РФ; вносит предложение Президенту РФ о кандидатуре на должность и освобождении Генерального прокурора РФ; рассматривает дела о конституционности судебной практики, а также другие дела по представлению ФС, Президента, КС, Верховного Суда, Высшего Арбитражного суда РФ.
    Таким образом, ВСП конституировалось как высший надсудебный орган, принимавший на себя также и ряд функций конституционного контроля и правосудия. Нельзя было не видеть в этом подрыв принципа независимости правосудия – ведь ВСП приобретало право оценок решений высших федеральных судов.
    Проект содержит основы местного самоуправления в РФ. В частности, согласно ст. 5 местное самоуправление отделено от государственной власти и действует независимо и самостоятельно. В гл. 8 »Местное самоуправление» говорится о том, что оно осуществляется в городах, районах, селах и других территориальных единицах. Органы местного самоуправления самостоятельно утверждают местный бюджет, местные налоги и сборы, управляют муниципальной собственностью, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают любые экономические, социальные и иные вопросы местного значения, не исключенные из их ведения или не переданные государственным органам. Органы местного самоуправления вправе делегировать отдельные свои полномочия первичным территориальным коллективам общественного самоуправления (правда, что это такое, проект не расшифровывает).
    Местное самоуправление осуществляется населением через различные формы прямого волеизъявления (референдумы, собрания, сходы), через органы первичных территориальных коллективов общественного самоуправления, а также местными представительными и исполнительными органами, мировыми судьями (ст. 130).
    Проект предусмотрел весьма жесткий порядок изменения Конституции. В частности, не могут быть предметом поправок или пересмотра положения главы 1 Конституции. Если предложение об изменении положений главы 1 поддержано двумя третями голосов каждой из палат ФС, то Федеральное Собрание распускается и созывается Конституционное Собрание, которое либо подтверждает неизменность Конституции, либо объявляет о подготовке новой Конституции РФ и устанавливает для этого соответствующую процедуру. Таким образом, депутаты должны прекратить свои полномочия (все ли пойдут на это?), если хотят принципиальных изменений Конституции.
    3.4.3. Борьба вокруг проектов. Конституционное совещание
    С момента опубликования президентского проекта по существу пошла параллельная работа над двумя проектами – президентским и проектом Конституционной комиссии. В мае-начале сентября 1993 г. сложилась обстановка, которую можно назвать «перетягиванием каната». Стороны – Президент и Верховный Совет – на словах были за поиск путей сближения и сотрудничества, но это не подкреплялось практическими шагами.
    12 мая 1993 г. в Верховном Совете РФ состоялось совещание руководителей представительной власти субъектов РФ. Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов отметил, что делаются попытки навязать иллюзию некоей победы одной стороны, для чего теперь объектом политических споров избран проект новой Конституции. В предлагаемом президентском проекте есть заслуживающие внимания положения, их нужно рассмотреть и учесть при доработке официального проекта. Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин, выступая на совещании, отметил, что по итогам референдума нельзя говорить о том, что кто-то «получил учредительную власть» и якобы теперь может идти «своим» путем к созданию нового Основного Закона страны .
    Но также 12 мая 1993 г. Президент принимает Указ »О мерах по завершению подготовки новой Конституции Российской Федерации» . В длинной преамбуле Президент обосновал свою инициативу выхода с собственным проектом Конституции: он принимает Указ, учитывая, что конституционный кризис является главным препятствием осуществления демократических реформ в РФ, а VIII и IX Съезды народных депутатов, вопреки принципу народовластия как незыблемой основы конституционного строя России, заблокировали проведение всероссийского референдума по новой Конституции, а также основываясь на итогах всероссийского референдума 25 апреля 1993 г., подтвердивших легитимность действующего Президента и доверие социально-экономической политике, осуществляемой Президентом и Правительством РФ. В Указе Президент постановил:
    – считать необходимым завершение подготовки новой Конституции РФ до 10 июня 1993 г., положив в ее основу проект, представленный Президентом главам субъектов РФ, народным депутатам РФ;
    – для рассмотрения и завершения подготовки проекта Конституции созвать 5 июня 1993 г. Конституционное совещание с делегированием на него по два полномочных представителя от каждого субъекта РФ, представителей Президента, а также (по согласованию) представителей от фракций народных депутатов РФ;
    – осуществить доработку проекта с учетом органов государственной власти субъектов РФ, федеральных органов государственной власти, политических партий, профсоюзных, других общественных организаций и массовых движений, народных депутатов и граждан;
    – образовать для доработки проекта Конституции и представления проекта Конституционному совещанию рабочую комиссию под председательством Президента РФ;
    – возложить обеспечение деятельности Конституционного совещания и рабочей комиссии на Администрацию Президента и аппарат Правительства РФ.
    20 мая 1993 г. принимается Указ Президента «О созыве Конституционного совещания и завершении подготовки проекта Конституции Российской Федерации» . В Указе уточняется ряд положений предыдущего акта относительно Конституционного совещания. Согласно Указу от 20 мая, для завершения подготовки проекта Конституции РФ, представленного Президентом, и в целях учета предложений граждан, органов государственной власти субъектов РФ, местного самоуправления, федеральных органов государственной власти, политических партий, общественных движений, профсоюзов и других общественных объединений Президент созывал 5 июня 1993 г. в Москве Конституционное совещание.
    Устанавливалось, что Конституционное совещание включает представителей:
    – федеральных органов государственной власти РФ;
    – органов государственной власти субъектов РФ;
    – местного самоуправления;
    – политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий;
    – товаропроизводителей и предпринимателей.
    Состав представителей федеральных органов государственной власти РФ формировался из народных депутатов РФ – членов Конституционной комиссии Съезда народных депутатов РФ и представителей от каждой фракции народных депутатов РФ (по согласованию), а также 50 представителей Президента РФ и Правительства РФ.
    Состав представителей органов государственной власти субъектов РФ формировался путем делегирования двух полномочных представителей от каждого субъекта – по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъекта РФ. Указом от 31 мая было уточнено, что от каждого субъекта РФ участвуют в работе Конституционного совещания по 4 представителя, в том числе руководители представительного и исполнительного органов государственной власти .
    Согласно п. 5, состав представителей местного самоуправления формировался федеральными и межрегиональными ассоциациями органов местного самоуправления; состав представителей политических партий, иных общественных организаций и массовых движений или их объединений формировался от соответствующих организаций; состав представителей от товаропроизводителей и предпринимателей формировался их федеральными и межрегиональными ассоциациями, союзами и иными объединениями. Заявки на участие в работе Конституционного совещания от указанных организаций, уставные документы которых зарегистрированы Министерством юстиции РФ, надлежало представить до 25 мая 1993 г.
    В п. 6 Указа было предусмотрено, что в работе Конституционного совещания принимают участие представители профсоюзных организаций, религиозных конфессий, а также Российской академии наук.
    Президент установил общую численность участников Конституционного совещания от организаций, указанных в пп. 5 и 6, в количестве до 250 человек.
    В работе Конституционного совещания, согласно Указу, могли принимать участие представители Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также представители Генеральной прокуратуры РФ.
    Текст проекта Конституции РФ, подготовленный Конституционным совещанием, надлежало представить Президенту РФ.
    2 июня 1993 г. Президентом издан Указ »О порядке работы Конституционного совещания» . Им уточнялись сроки работы Конституционного совещания – с 5 по 16 июня 1993 г., определены координаторы пяти групп представителей – участников совещания. Был также утвержден Регламент работы Конституционного совещания . В соответствии с ним Конституционное совещание должно было сначала собраться на пленарное заседание, чтобы заслушать доклад Президента о проекте новой Конституции, сообщения о замечаниях и предложениях, поступивших на проект, и порядке работы Конституционного совещания. Второе пленарное заседание должно было завершить его работу.
    В процессе работы Совещания участники разбивались на 5 групп представителей: 1. федеральных органов государственной власти; 2. органов государственной власти субъектов РФ; 3. местного самоуправления; 4. политических партий, профсоюзных, молодежных, иных общественных организаций, массовых движений и религиозных конфессий; 5. товаропроизводителей и предпринимателей.
    Заседания групп проводились раздельно. В группах, согласно Регламенту, надлежало рассматривать проект Конституции постатейно, при этом обсуждать обобщенные поправки, представленные рабочей комиссией по доработке проекта Конституции. Решение об одобрении или отклонении предложения или поправки считается принятым, если за него голосует более половины присутствующих членов соответствующей группы представителей. По окончании работы каждая группа направляет в рабочую комиссию таблицу поправок с решением группы по каждой из них – «поддержать» или «отклонить» в предложенной рабочей комиссией формулировке. Решения групп надлежало передать в рабочую комиссию до 12 июня 1993 г.
    По окончании работы групп представителей рабочей комиссии поручалось завершить работу над текстом проекта Конституции с учетом решений групп представителей. Рабочая комиссия должна была представить текст проекта Президенту 15 июня 1993 г.
    В связи с созывом Конституционного совещания незамедлительно возник ряд вопросов .
    Первый из них: какова роль Конституционного совещания? Напомним читателю, что в связи с подготовкой проекта Конституции встал и вопрос о порядке ее принятия. Многие политики предлагали созвать специальную Конституционную ассамблею для принятия Конституции – своеобразное Учредительное собрание. Очевидно, что если бы эта идея возобладала, надо было бы принять закон о такой ассамблее, провести выборы представителей (делегатов) именно для участия в принятии Конституции. Однако ничего подобного не делалось.
    В этой ситуации у многих оппозиционно настроенных к Президенту лиц появилось опасение: а не готовится ли подспудно Конституционному совещанию роль будущей Конституционной ассамблеи? Т.е. не будет ли оно на каком-то этапе преобразовано президентским указом в ассамблею, принимающую новую Конституцию. В президентских официальных документах не было указаний о возможности такой метаморфозы. Однако оппозиция считала, что это может произойти на каком-то этапе работы Конституционного совещания, и требовала, чтобы это совещание играло роль именно совещательного мероприятия и не более того. Даже Председатель Конституционного Суда РФ В.Д.Зорькин высказал озабоченность в связи с созывом Конституционного совещания. В выступлении по российскому телевидению 17 мая 1993 г. он, в частности, сказал, что если рассматривать идею этого совещания как форму «круглого стола», направленную на вовлечение в процесс подготовки проекта Конституции различных общественных сил, регионов РФ, то это предложение заслуживает всяческой поддержки. Но Конституционное совещание или какая-либо иная форма общественных консультаций не могут подменять конституционные органы власти. Основной Закон должен приниматься только конституционным путем . В конце концов Президент официально подчеркнул именно подобное – совещательно-согласовательное – назначение совещания в своем докладе на открытии Конституционного совещания .
    Второй вопрос: участвовать ли в Конституционном совещании представителям Верховного Совета РФ? Как видно по президентским указам, он предполагал такое участие народных депутатов РФ. Причем не своих сторонников, которыми он мог считать примерно 350-400 из 1068 депутатов, а именно официальных представителей Верховного Совета РФ.
    Участие последних прямо зависело от того, как воспринимать Конституционное совещание. Члены Верховного Совета в своем большинстве исходили твердо из того, что Конституционное совещание – лишь консультационное мероприятие, его решения могут иметь рекомендательный характер, перспектива перерастания в Конституционную ассамблею для принятия Конституции должна быть исключена.
    Постановлением Верховного Совета РФ от 3 июня 1993 г. «Об участии официального представителя Верховного Совета Российской Федерации в работе Конституционного совещания» таким официальным представителем был избран Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов.
    А 4 июня 1993 г. принимается постановление Верховного Совета РФ «О порядке согласования и принятия проекта Конституции Российской Федерации» , которым подтверждается необходимость соблюдения конституционного порядка принятия новой Конституции. Учитывая наличие проекта Конституционной комиссии, проекта, подготовленного по инициативе Президента, а также других проектов Конституции, подготовленных в порядке законодательной инициативы, Верховный Совет предложил Конституционной комиссии согласовать с Президентом не позднее 30 июня 1993 г. основные положения проекта новой Конституции. При этом учесть предложения: полномочных представителей органов государственной власти РФ и ее субъектов, органов местного самоуправления, партий и иных общественных объединений, религиозных конфессий, товаропроизводителей и предпринимателей, научных центров, поступающие в Конституционную комиссию; участников совещания представителей субъектов РФ, проходившего в Верховном Совете РФ с 25 мая по 3 июня 1993 г.; Конституционного совещания, а также предложения иных совещательных органов.
    В постановлении Верховного Совета от 4 июня предусматривалось: проект Конституции опубликовывается Верховным Советом и выносится на всенародное обсуждение сроком на 3 месяца; соответствующие предложения граждан РФ учитываются Конституционной комиссией в едином проекте Конституции РФ; в месячный срок после всенародного обсуждения проект согласовывается между Президентом, Конституционной комиссией, Верховным Советом, субъектами РФ; окончательно согласованный проект публикуется для всеобщего ознакомления и на основании ст. 110 Конституции выносится на Съезд народных депутатов, «созываемый 17 ноября 1993 года для принятия этого проекта в первом чтении» (п. 7).
    Конституционное совещание открылось 5 июня 1993 г. С докладом выступил Президент РФ Б.Н.Ельцин . Он отметил, что с принятием Конституции завершится учреждение подлинной демократической республики в России. Судьбе было угодно, чтобы этот процесс растянулся на многие десятилетия. Республика в нашей стране была провозглашена 1 сентября 1917 г. декретом Временного правительства. Ее становление сразу было прервано Октябрьской революцией, которая провозгласила республику Советов. Сейчас рождается новая республика – федеративное демократическое государство народов России.
    Ее политические и юридические институты, продолжал Б.Н.Ельцин, уже вошли в нашу жизнь. Это – частная собственность, Федеративный договор, президентская власть, конституционный контроль, многопартийность. После многих лет оцепенения российская государственность получила импульс для развития, но их гасит конституционный кризис, который переживает Россия.
    Однако, по мнению Президента, конструкция власти в России по своей сути не изменилась, осталась прежней. В нее были встроены лишь отдельные, хотя и важные, элементы. И в конце концов стало очевидно, что «советский тип власти не поддается реформированию. Советы и демократия несовместимы».
    На такой ноте был выдержан весь доклад. По мнению Президента, потому и пришлось созвать Конституционное совещание, что действующими институтами власти для завершения работы над проектом Конституции нельзя воспользоваться – «представительная власть, оставленная нам советским строем, не способна найти так необходимое сегодня согласие. Она без него не может предложить Конституцию, которая внесет в общество стабильность и обеспечит его динамичное продвижение вперед».
    Б.Н.Ельцин обвинил представительные учреждения не только в том, что они «направляют свои разрушительные усилия на исполнительную власть и Президента». По его мнению, «в противоборстве находятся не разные ветви власти, а по существу две самостоятельные политические системы».
    Во второй части доклада Президент говорил о достоинствах своего проекта Конституции, которая, по его мнению, обеспечивала сохранение целостности Российского государства и преодоление слабости государственной власти.
    Президент предложил такую правовую процедуру принятия новой Конституции: первый шаг – в ходе Конституционного совещания согласовывается текст проекта; второй – полномочные представители субъектов РФ парафируют проект; третий – субъекты РФ предлагают Съезду народных депутатов утвердить согласованный проект Конституции в целом. Правда, Президент сделал и следующее многозначительное заявление: «Если представительная власть отклонит наши предложения, нам придется воспользоваться другими возможностями. Именно об этом вам (участникам Конституционного совещания – С.А.) нужно подумать, сформулировать свою позицию, подкрепить своими решениями готовность Президента последовательно проводить политическую реформу».
    Сразу же по окончании доклада Президента на трибуну по своей инициативе поднялся Председатель Верховного Совета РФ Р.И.Хасбулатов и просил дать ему время для выступления по существу. Однако большинство участников Конституционного совещания были настроены по отношению к Верховному Совету и к нему лично недружелюбно, они устроили обструкцию и не дали выступить Р.И.Хасбулатову. Он, как и многие присутствовавшие на совещании народные депутаты РФ, а также другие лица покинули зал.
    О сложившейся ситуации Р.И.Хасбулатов сделал доклад на заседании Верховного Совета. Последний в постановлении от 9 июня 1993 г. «Об участии Верховного Совета Российской Федерации в Конституционном совещании, созванном Президентом Российской Федерации» одобрил основные положения доклада, делегировал Р.И.Хасбулатова для работы в Конституционном совещании в качестве официального представителя Верховного Совета РФ (собственно говоря, такое решение уже выносилось 3 июня, мы об этом сказали ранее). Верховный Совет определил, что официальному представителю в своей работе в Конституционном совещании надо исходить из следующих принципов:
    – выработка единого текста проекта новой Конституции на основе проекта, разработанного Конституционной комиссией, проекта, представленного Президентом, других проектов;
    – отказ от тезиса Президента «Советы и демократия несовместимы», прозвучавшего в его докладе 5 июня 1993 г.;
    – решения Конституционного совещания носят рекомендательный характер;
    – конституционные процедуры принятия новой Конституции устанавливаются Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ.
    Вряд ли Президент собирался согласиться с такими условиями полностью. Однако общество не хотело углубления конфронтации и надеялось на примирение сторон. И если бы Президент при этом оставался на жестких позициях, изложенных им в докладе 5 июня, это означало бы его явное намерение пренебречь существовавшими реалиями. На такой шаг Президент тогда и не хотел, и не мог пойти. Поэтому в одном из своих публичных выступлений он по существу дезавуировал тезис о Советах как антиподе демократии.
    Конституционное совещание работало. Одни группы обсуждали только проект Президента. Другие взяли за основу данный проект, но одновременно рассматривали соответствующие статьи проекта Конституционной комиссии и брали из него положения, представлявшиеся им более подходящими, либо на основе двух проектов вырабатывали компромиссные варианты.
    При изучении того, что относится к созыву, проведению и результатам работы Конституционного совещания, возникает немало вопросов, на которые до сих пор нет должного ответа.
    Например: кто все-таки был участником совещания? Так, президентским распоряжением утверждены поименно представители от Президента и Правительства РФ, входящие в первую группу участников. Официальные критерии отбора именно этих лиц не публиковались, остается сделать вывод о том, что это наиболее верные сторонники Президента. Но ведь в ту же группу по Указу от 12 мая 1993 г. должны были входить и представители от фракций народных депутатов. Однако если депутаты и участвовали в работе совещания, то не в качестве представителей фракций, поскольку в приведенных выше постановлениях Верховный Совет назвал лишь одного представителя от себя на Конституционном совещании.
    Во вторую группу – от органов власти субъектов РФ – входили по 4 человека, из них двое – руководители представительного и исполнительного органов власти субъекта. Кто же определял двух других участников и по какому принципу – это неясно из указов Президента.
    Состав представителей местного самоуправления надлежало сформировать федеральным и межрегиональным ассоциациям местного самоуправления. По данным автора, федеральных ассоциаций тогда не существовало, скорее всего здесь имеются в виду Союз российских городов и Союз малых городов как федеральные объединения. Межрегиональные ассоциации имелись – порядка девяти, но они отнюдь не охватывали всю территорию России. Нет данных о том, как же реально определялись представители на Конституционное совещание от местного самоуправления.
    Неясно, какие политические партии, иные общественные организации и массовые движения захотели участвовать в совещании и получили эту возможность, а кому было отказано. И тем более непонятно, какие федеральные и межрегиональные ассоциации товаропроизводителей и предпринимателей послали своих представителей и почему именно они. Как должна была определить своих представителей Российская академия наук – тоже нет ответа.
    Приходится также констатировать неопределенность порядка работы Конституционного совещания и принятия им решений. В Регламенте нет ни слова о том, требовался ли какой-либо кворум для работы групп представителей. Сказано лишь, что решение об одобрении или отклонении предложения или поправки принимается, если за него проголосовало более половины присутствующих членов группы. Однако в зале работы каждой группы могли присутствовать не только ее члены, но также и эксперты, ученые, представители высших судов, Генеральной прокуратуры РФ, иные лица. Как определить, что решение принимается голосованием лишь представителей группы?
    Но самый существенный вопрос состоит в следующем. Каждая группа должна была постатейно обсудить президентский проект и дать по нему свои предложения и поправки. Иначе говоря, каждая группа в итоге составляла свой текст проекта Конституции! Либо от групп ожидалась полная поддержка президентского проекта и исключалась конфронтация между ними, либо… И тут мы переходим к главному моменту. Каждая группа всего лишь передавала свой вариант рабочей комиссии. И вот эта узкая группа лиц, определенная Президентом, как раз и готовила окончательный вариант текста Конституции.
    Следовательно, вполне можно сказать, что Конституционное совещание лишь создавало иллюзию демократического порядка доработки текста Конституции, представленного Президентом РФ. Разумеется, к моменту работы Конституционного совещания уже были очевидны многие минусы этого проекта и достоинства проекта Конституционной комиссии. Не случайно ряд групп представителей на Конституционном совещании взял на себя инициативу работать с обоими текстами, включил многие положения из проекта Конституционной комиссии в текст Президента либо проявил творчество и выработал компромиссное решение. Однако по кардинальным положениям у большинства групп представителей президентский проект не претерпевал принципиальных изменений по сравнению с изначальным текстом.
    Тем не менее работа Конституционного совещания продолжалась. Более того, предполагавшаяся от него оперативность, когда за неделю участники выполнили бы подспудно ожидавшуюся от них миссию – поддержали бы в основном президентский проект, – не получилась. Все-таки участники рассматривали статью за статьей, и им требовалось время. Президент своим Указом от 16 июня 1993 г. «Об организации дальнейшей работы Конституционного совещания» принял решение о продолжении работы Конституционного совещания в период с 17 по 25 июня 1993 г., а Рабочая комиссия должна была представить Президенту текст проекта 25 июня. Реально работа Конституционного совещания продолжалась и в начале июля. А проект, поименованный как проект Конституционного совещания, был им одобрен лишь 12 июля 1993 г.
    3.4.4. Проект Конституционного совещания
    По ряду вопросов этот проект содержит новые решения, отличные от президентского проекта. Мы остановимся только на этих положениях, не давая полной характеристики данного проекта, в значительной мере идентичного нынешней Конституции РФ.
    В частности, в проекте Конституционного совещания появляется глава 1 »Основы конституционного строя». Все, что связано конкретно с конституционным статусом личности, объединяется в главу 2» Права и свободы человека и гражданина». Обе эти главы в большинстве положений сохраняются затем в действующей Конституции РФ.
    В ч. 1 ст. 1 говорится, что Российская Федерация – Россия есть суверенное демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления. В окончательный текст позже не вошло лишь слово «суверенное», поскольку о суверенитете специально говорит ст. 4, где подчеркивается верховенство и единство государственной власти РФ на всей ее территории.
    В проект (ст. 5) включено положение о равноправии субъектов РФ, оно осталось и в действующей Конституции. Проект характеризует республику как суверенное государство, а остальные субъекты – как государственно-территориальные образования в составе РФ (позже из окончательной редакции Конституции оба положения исключаются). Данный проект пока еще сохраняет в качестве второго раздела Конституции три федеративных договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти РФ и органами власти соответствующих субъектов РФ. Ранее мы говорили, что многие пункты этих договоров фиксируют неравное положение субъектов РФ. В проекте Конституционного совещания большинство этих пунктов осталось: получилось, что этот раздел Конституции диссонирует со ст. 5, говорившей о равноправии субъектов, а также со ст. 72, закреплявшей вопросы совместного ведения РФ и субъектов РФ в равном для всех объеме.
    Несколько скорректированы в проекте Конституционного совещания и полномочия Президента. В частности, исключено определение Президента как «арбитра» в спорах между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, с сохранением за ним самой возможности способствовать разрешению этих споров. Права приостановления действия актов государственных органов РФ, субъектов РФ и местного самоуправления в проекте уже нет, Президенту дается возможность приостановить действие лишь актов органов исполнительной власти субъектов РФ. Вместе с тем введение военного и чрезвычайного положений, бывшее по предыдущему проекту правом и Президента, и Совета Федерации, теперь закреплено только за Президентом.
    Из оснований отрешения Президента от должности исключено положение об умышленном нарушении Конституции, подрывающем государственный строй или умаляющем права и свободы человека. Теперь речь идет о государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (это осталось и в действующей Конституции).
    Число депутатов Государственной Думы по этому проекту увеличивается с 300 до 400 человек. Снимается прямое указание об их избрании по территориальным округам, в чем можно видеть предпосылку допущения также и пропорциональной избирательной системы, т.е. избрания части депутатов по партийным спискам. Определяется, что депутаты обеих палат работают на профессиональной постоянной основе (позже это осталось лишь для ГД).
    По президентскому проекту Дума была очень слабым органом. Проект Конституционного совещания усилил ее позиции, в том числе за счет передачи ей отдельных полномочий от СФ – назначение Председателя Правительства РФ, решение вопросов о доверии Правительству или его отставке. Дума получает право назначать на должность и освобождать от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя и половину аудиторов Счетной палаты, Уполномоченного по правам человека (ранее этот институт вообще выпал из сферы конституционного регулирования).
    Финансовые законопроекты теперь могут вносить не только Президент или Правительство РФ, но и другие субъекты права законодательной инициативы, но требуется по ним заключение Правительства (это осталось и в действующей Конституции).
    Вместе с тем усиливается роль СФ в законодательном процессе. По президентскому проекту, если СФ не выскажется по поступившему из Думы закону, последний считается принятым Федеральным Собранием (ст. 102). По проекту Конституционного совещания ряд законов, поступивших из ГД, подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации.
    По президентскому проекту Президент получал право распускать в определенных случаях все Федеральное Собрание. По проекту Конституционного совещания это право распространено лишь на Думу. Она распускается, если после трехкратного предложения Президентом кандидатуры так и не назначит Председателя Правительства. Если дважды в течение трех месяцев ГД выражает недоверие Правительству, Президент или объявляет об отставке Правительства, или распускает Думу.
    Конституционное совещание не поддержало идею Высшего судебного присутствия. Соответственно были вновь зафиксированы за Конституционным Судом РФ полномочия по оценке конституционности общественных объединений, правоприменительной практики. Однако права давать оценку конституционности действий высших должностных лиц за КС уже не предусматривается.
    Существенно переработана глава о местном самоуправлении. Указано, что оно осуществляется через различные формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления. Исключено указание об осуществлении местного самоуправления представительными и исполнительными органами (как отражение позиции – на уровне местного самоуправления нет разделения властей), мировыми судьями, органами первичных территориальных коллективов общественного самоуправления. Появляется специальная статья о гарантиях местного самоуправления.
    Оставляя сложный порядок изменения Конституции, проект тем не менее не предусматривает прекращения полномочий федерального парламента в связи с созывом Конституционного Собрания.
    3.4.5. Дальнейшее развитие событий. Вынесение проекта Конституции на всенародное голосование 12 декабря 1993 г.
    Нельзя не обратить внимание на то, что параллельная работа над проектом Конституционной комиссии также не остановилась. В частности, постановлением от 25 июня 1993 г. «О работе над проектом новой Конституции Российской Федерации» Верховный Совет констатировал, что основные положения проекта доработаны Конституционной комиссией с учетом проекта, представленного Президентом, предложений субъектов РФ.
    В соответствии с постановлением Верховного Совета РФ от 16 июля 1993 г. «О проекте закона Российской Федерации «О порядке принятия Конституции Российской Федерации» данный закон принимался в первом чтении. Проект закона направлялся в ряд адресов, включая Президента и Правительство РФ, для подготовки заключений, которые следовало представить до 20 августа 1993 г. В Законе говорилось, помимо прочего, о том, что проекты Конституции вносятся субъектами права законодательной инициативы, обсуждаются открыто и гласно; координирует обсуждение проектов Конституционная комиссия, а принимается Конституция Съездом народных депутатов или выносится на референдум (последнее можно считать новшеством, ранее речь шла только о принятии Конституции Съездом). Напомним, что постановление появляется непосредственно после одобрения Конституционным совещанием проекта Конституции. Следовательно, конфронтация продолжается.
    Одобренный Конституционным совещанием проект Конституции был направлен в субъекты РФ; планировалось Президентом, что до конца августа – начала сентября он будет обсужден или одобрен. Однако этого не произошло. Ведь обсуждением проекта могли заняться высшие представительные органы власти субъектов РФ, а они получили также и проект Конституционной комиссии. Хотя в своем большинстве представительные органы власти субъектов ориентировались на Верховный Совет РФ и Съезд народных депутатов РФ, все-таки они хотели единого согласованного текста, а поэтому уклонились от четкой поддержки одной из сторон. К тому же надо иметь в виду и то, что принятие Конституции Съездом народных депутатов было предусмотрено действующей Конституцией, назначить референдум для принятия Конституции мог опять же Съезд, поэтому его игнорирование в данном процессе – а на это и взял курс Президент – представительные органы многих субъектов РФ не считали приемлемым.
    Путь, избранный Президентом, известен. 21 сентября 1993 г. появляются его печально известный Указ N 1400 «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» и «Обращение к гражданам России» . В них высказано множество упреков в адрес Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ: они противодействуют осуществлению социально-экономических реформ, устроили обструкцию Президенту, предпринимают систематические усилия узурпировать не только исполнительную, но даже и судебную функции. Есть немало недостатков в парламентской деятельности Верховного Совета, чем дискредитируется сам принцип парламентаризма. «В сложившихся условиях, – говорится в Указе, – единственным, соответствующим принципу народовластия средством прекращения противостояния Съезда, Верховного Совета, с одной стороны, Президента и Правительства, с другой, а также преодоления паралича государственной власти являются выборы нового Парламента Российской Федерации». Такие выборы, отметил Президент, не являются досрочными выборами Съезда народных депутатов, Верховного Совета и не нарушают волю народа, выраженную на референдуме 25 апреля 1993 г. (напомним, что на этом референдуме большинство избирателей высказалось против досрочных выборов как народных депутатов РФ, так и Президента РФ). Необходимость выборов, по Указу, диктуется также и тем, что РФ – это новое государство, пришедшее на смену РСФСР и ставшее международно признанным продолжателем Союза ССР.
    Президент постановил прервать осуществление законодательной, распорядительной и контрольных функций Съезда народных депутатов и Верховного Совета. До начала работы нового двухпалатного парламента – Федерального Собрания РФ – и принятия им на себя соответствующих полномочий надлежало руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ.
    Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ, говорилось в Указе, продолжают действовать в части, не противоречащей Указу. Временно до принятия Конституции РФ и закона о выборах в Федеральное Собрание РФ и проведения на этой основе новых выборов Президент ввел в действие Положение »О федеральных органах власти на переходный период», подготовленное на основе проекта Конституции, одобренного Конституционным совещанием 12 июля 1993 г. Новым парламентом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из избираемой населением Государственной Думы и Совета Федерации, формируемого из руководителей законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Президент также утвердил данным Указом Положение о выборах в Государственную Думу. Выборы в ГД были им назначены на 11-12 декабря 1993 г., для чего образовывалась Центральная избирательная комиссия. Федеральное Собрание должно было рассмотреть вопрос о выборах Президента РФ (т.е. о назначении таких выборов. – С.А.). В Указе Президент предложил Конституционному Суду РФ не созывать заседание до начала работы Федерального Собрания РФ.
    Противоконституционность Указа от 21 сентября 1993 г. очевидна. Назовем основные доводы.
    Во-первых, «прервать осуществление» функций Съезда и Верховного Совета – значит, распустить эти органы или приостановить их деятельность. А в ст. 121.5 п. 11 Конституции сказано: «Президент Российской Федерации не имеет права роспуска либо приостановления деятельности Съезда народных депутатов Российской Федерации, Верховного Совета Российской Федерации». Кроме того, в ст. 121.6 записано: «Полномочия Президента Российской Федерации не могут быть использованы для изменения национально-государственного устройства Российской Федерации, роспуска либо приостановления деятельности любых законно избранных органов государственной власти».
    Во-вторых, не выдерживает критики аргумент Президента; что необходимость выборов обусловлена тем, что эти органы как бы остались в наследство от старого государства, а Российская Федерация – уже новое государство и ему нужен новый парламент. Если уж на то пошло, тогда в наследство от прежнего государства остались как Съезд и Верховный Совет, так и Президент. Съезд и Верховный Совет РСФСР были учреждены при конституционной реформе 27 октября 1989 г. Что касается Президента, пост был учрежден референдумом 17 марта 1991 г., но далее также последовало изменение Конституции 1978 г., отражение в ней норм о Президенте 24 мая 1991 г. И если уж быть казуистом, на референдуме народ голосовал за введение поста Президента «РСФСР» (т.е. советского социалистического государства), а не «Российской Федерации».
    Напомним еще раз, что весь 1993 год обсуждалась идея одновременного избрания как нового парламента, так и нового Президента. От одновременных перевыборов в Указе N 1400 Президент уклонился, но как бы выразил готовность к возможному досрочному переизбранию в 1994 г. (срок окончания его полномочий – 1996 г.) – новому Федеральному Собранию предложено рассмотреть вопрос о выборах Президента. Более того, уже через два дня, 23 сентября 1993 г. он принимает Указ «О досрочных выборах Президента Российской Федерации» , в котором объявляет о проведении 12 июня 1994 г. досрочных выборов Президента РФ. Но поскольку это не остановило противостояния ему народных депутатов РФ, он позже счел себя свободным от данного обещания и в начале 1994 г. отказался от досрочных выборов, пробыв до конца срока на своей должности.
    В-третьих, Президент не вправе был учреждать новые конституционные органы, что сделано в Указе. Тот факт, что делалось это «временно», не столько оправдывал шаги Президента, сколько открывал путь для следующего витка конституционного кризиса. В Указе не говорилось четко о способе принятия новой Конституции, а лишь предлагалось Конституционной комиссии и Конституционному совещанию представить к 12 декабря 1993 г. единый согласованный проект Конституции. Т.е. это надо было сделать ко времени, когда появится новый парламент РФ, и он, следовательно, включится в рассмотрение проекта Основного Закона. Но где была гарантия того, что в парламент не придет много оппозиционно настроенных к Президенту людей! (так оно, кстати, и получилось после 12 декабря 1993 г.). В результате вполне не исключалось бы новое противостояние по Конституции, вызванное президентскими нововведениями. Сказанное – отнюдь не умозрения автора. Не случайно Президент не стал оставлять принятие новой Конституции на период после выборов нового парламента, а поставил ее на референдум на тот же день 12 декабря.
    В-четвертых, неконституционность Указа N 1400 наглядно видна и из положения о том, что Конституция РФ, законодательство РФ и субъектов РФ продолжают действовать в части, не противоречащей данному Указу. Тем самым на определенный период Указ Президента – напомним, по той Конституции даже не главы государства, не органа, призванного объединять и консолидировать другие органы власти, а только лишь главы исполнительной власти (ст. 121.1 Конституции 1978 г. в редакции 24 мая 1991 г.) – поставлен выше всего того, чему он должен был соответствовать. Ведь, согласно ст. 121.8, указы Президента РФ не могут противоречить Конституции и законам РФ.
    Налицо явное стремление ввести на определенный отрезок времени начала политического режима, построенного на безусловном и безапелляционном праве Президента на нормативное регулирование общественных отношений. В дополнение к сказанному выше это подтверждается положением Указа: до начала работы нового парламента предложено руководствоваться указами Президента и постановлениями Правительства РФ (напомним, что, согласно ст. 121.5 п. 6, Президент руководит деятельностью Правительства), т.е. эти акты могут быть и по вопросам законодательного регулирования. Несколько позже свою позицию Б.Н.Ельцин сформулировал предельно ясно: согласно Указу от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» , установлено, что до начала работы Федерального Собрания правовое регулирование по отнесенным к компетенции Съезда народных депутатов и Верховного Совета РФ вопросам бюджетно-финансового характера, земельной реформы, собственности, госслужбы и социальной занятости населения осуществляется Президентом РФ. Резонно спросить: для чего стоило такие сложные вопросы, далеко не всегда оперативные, непременно регулировать указами? Уж не для того ли, чтобы поставить Федеральное Собрание перед фактом существования соответствующего регулирования?
    Что же касается безапелляционности, она проявилась особенно наглядно в том, что никому не было позволено на то время давать официальную оценку актам Президента. Для этого Президент пошел на такую крайнюю меру, как «предложение» Конституционному Суду РФ не созывать заседания до начала работы Федерального Собрания.
    Конституционный Суд не согласился с этой «рекомендацией». На своем заседании 21 сентября 1993 г. он сформулировал заключение о том, что Указ 1400 и «Обращение Президента к гражданам России» от 21 сентября 1993 г. не соответствуют многим статьям Конституции РФ и служат основанием для отрешения Президента от должности или приведения в действие иных специальных механизмов его ответственности в соответствии со ст. 121.10 или 121.6 Конституции РФ*(214). В последующем Председатель КС В.Д.Зорькин прилагал немало личных усилий к тому, чтобы преодолеть возникший кризис, чтобы Президент действовал в рамках Конституции и появились зачатки взаимопонимания между законодательной и исполнительной властями. Однако все оказалось безрезультатным.
    Ход событий в конце сентября – начале октября 1993 г. известен. Народные депутаты РФ в своем большинстве отказались подчиниться Указу N 1400. 21 сентября 1993 г. Президиум Верховного Совета РФ постановил на основании ст. 121.6 Конституции считать полномочия Президента Б.Н.Ельцина прекращенными с момента подписания названного Указа. В постановлении Президиума говорится: признать, что, согласно ст. 121.11 Конституции, вице-президент А.В.Руцкой приступил к исполнению полномочий Президента214. 22 сентября на своем заседании Верховный Совет РФ принял постановление «О прекращении полномочий Президента Российской Федерации Ельцина Б.Н.»214, в котором говорится, что в соответствии со ст. 121-6 его полномочия прекращаются с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Другим постановлением от 22 сентября «Об исполнении полномочий Президента Российской Федерации вице-президентом Российской Федерации Руцким А.В.»214 Верховный Совет РФ определил, что А.В.Руцкой исполняет обязанности Президента с 20 часов 00 минут 21 сентября 1993 г. Днем 22 сентября датирован Указ исполняющего обязанности РФ А.В.Руцкого о том, что в соответствии со ст. 121.6 и 121.11 он приступил к исполнению обязанностей Президента214.
    В постановлении Верховного Совета от 22 сентября «Об Указе Президента Российской Федерации N 1400 от 21 сентября 1993 года «О поэтапной конституционной реформе в Российской Федерации» записано: оценить действия Президента РФ Ельцина Б.Н. как государственный переворот. Верховный Совет направил Указ в КС РФ, давший заключение об акте, о котором ранее уже шла речь. Собравшийся незамедлительно Х Съезд народных депутатов РФ в постановлении от 24 сентября 1993 г. «О политическом положении в Российской Федерации в связи с государственным переворотом» оценил действия Б.Н.Ельцина как государственный переворот, одобрил действия, предпринятые Верховным Советом РФ и исполняющим обязанности Президента РФ А.В.Руцким и также подтвердил, что полномочия Б.Н.Ельцина прекратились.
    Однако реальная сила была полностью в руках Б.Н.Ельцина – милиция, армия, внутренние войска, служба безопасности и др. От решений Верховного Совета и Съезда народных депутатов он попросту отмахнулся, а возложение полномочий Президента на А.В.Руцкого своим Указом от 22 сентября охарактеризовал как «присвоение» полномочий Президента А.В.Руцким, назвал это «незаконным» и «недействительным» . Народные депутаты отказались покинуть Дом Советов – резиденцию Съезда и Верховного Совета. Тогда здание было окружено милицией и военными, плотным заграждением из автомашин, а затем и колючей проволокой. Периодически (а можно сказать и систематически) отключались энергоснабжение, водоснабжение, не было нормального питания. Регулярно через громкоговорители депутатам и сотрудникам предлагали покинуть здание, обрушивая в остальное время на людей, находившихся на пределе нервных сил, веселую популярную музыку.
    Переговоры сторон, к сожалению, не привели к мирному исходу. 3 октября блокада Дома Советов была прорвана демонстрантами, пробившимися через кордоны. Тут же они взяли штурмом здание мэрии г. Москвы, находящееся рядом с Домом Советов, исходя из информации о том, что здание использовалось для дислокации военных, оружия и снайперов. Возмущенные потоком неправдивой информации о событиях, демонстранты двинулись в Останкино, чтобы получить телеэфир и рассказать правду. До сих пор нет ясности в том, хотели ли они ограничиться мирным получением телеэфира или взять телецентр штурмом. Во всяком случае очевиден исход: вечером 3 октября спецподразделения применили против них оружие. А 4 октября в силовом конфликте Б.Н.Ельцин поставил точку. Здание Дома Советов было обстреляно из танков и захвачено силами спецподразделений. Р.И.Хасбулатову, А.В.Руцкому и ряду других лиц была уготована участь узников Лефортовской тюрьмы . В г.Москве на некоторое время вводится чрезвычайное положение .
    Вскоре Б.Н.Ельцин концентрирует в своих руках всю полноту власти в государстве и прекращает деятельность многих органов в центре и на местах, правда, подчеркивая в своих актах необходимость либо реформирования соответствующих органов, либо создания вместо них новых структур.
    Как уже указывалось ранее, Указом от 7 октября 1993 г. «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации» на период до начала работы Федерального Собрания Президент принял на себя все полномочия по правовому регулированию вопросов финансов, бюджета, собственности и др., принадлежавшие ранее Съезду и Верховному Совету РФ.
    Другим Указом от 7 октября «О Конституционном суде Российской Федерации Президент обвинил КС в том, что тот «дважды в течение 1993 г. своими поспешными действиями и решениями ставил страну на грань гражданской войны (надо полагать, что имеются в виду события в марте, когда Президент предпринимал попытку установления особого порядка управления страной, и вот теперь в сентябре-октябре – С.А.). Но когда угроза гражданской войны становилась реальной, Конституционный суд бездействовал». Конституционный суд, говорилось далее, приняв одностороннее решение в отношении Указа N 1400, не дав незамедлительной оценки антиконституционным насильственным действиям экстремистских сил, не рассмотрев вопрос о конституционности актов бывшего Верховного Совета, Съезда народных депутатов после прекращения их полномочий, сыграл негативную, в сущности, пособническую роль в трагическом развитии событий 3-4 октября 1993 года в г. Москве.
    С этими обвинениями трудно согласиться. КС действовал в рамках своих полномочий. Есть некоторая часть авторов, которые полагают, что Председатель КС В.Д.Зорькин превысил в тот момент свои полномочия. В Указе от 7 октября говорится о том, что КС «из органа конституционного правосудия превратился в орудие политической борьбы, представляющее исключительную опасность для государства». Можно найти какие-то недостатки в деятельности КС и его Председателя, однако в целом они действовали в рамках дозволенного этому органу. Как известно, КС по закону того времени давал оценку не каким-то неведомым «экстремистским силам», а актам органов и действиям высших должностных лиц государства. Поскольку КС признал Указ N 1400 и действия Президента противоречащими Конституции, из этого вытекала конституционность деятельности Верховного Совета и Съезда народных депутатов, соответствующая их полномочиям.
    Тем не менее над КС нависла угроза ликвидации. В Указе от 7 октября говорилось: констатировать невозможность деятельности КС в неполном составе (по тому основанию, что ряд судей заявил о своем отказе участвовать в совещаниях и заседаниях КС – С.Л.) и не созывать его заседания до принятия Конституции РФ; и.о. Председателя КС предлагалось обеспечить деятельность судей и аппарата КС, в том числе по подготовке предложений для Федерального Собрания РФ об организационно-правовых формах осуществления конституционного правосудия в РФ, «включая возможность создания конституционной коллегии в составе Верховного суда Российской Федерации».
    Ряд указов Президента был направлен на прекращение деятельности представительных органов власти субъектов РФ и представительных органов местного самоуправления. В частности, Указом от 9 октября 1993 г. «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в Российской Федерации» Президент не затрагивал соответствующих органов республик в составе РФ, по остальным имеются четкие указания: в краях, областях, иных субъектах населением избираются органы представительной власти (собрания, думы и т.н.) в составе 15-50 депутатов, работающих на постоянной основе, – т.е. четко подразумевается, что прежние Советы ликвидируются. Относительно районных в городах, поселковых и сельских Советов сказано напрямую: их деятельность прекращается с возложением функций на соответствующую местную администрацию. Указом от 26 октября 1993 г. «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» , прекращена деятельность также районных и городских Советов.
    Таким образом, в истории конституционного развития России есть и такие печальные и трагические страницы. Можно с уверенностью сказать, что события сентября-октября 1993 г. отнюдь не были столкновением сил, желавших разной социально-экономической системы для России. Наоборот, и те, и другие были противниками социалистической модели устройства страны, сторонниками политического плюрализма и многопартийности, рыночной экономики, частной собственности, предпринимательства и т.д. Это нельзя назвать столкновением сторонников социалистической и, так сказать, демократической конституций. По сути это была борьба за конституционную модель с более сильным президентом или за модель с неслабым президентом, но в сочетании с достаточно влиятельным парламентом.
    Одержав победу, Б.Н.Ельцин все сделал для того, чтобы его вариант Конституции был принят. Читающий эти строки может спросить автора: на страницах книги есть немало критики в адрес Президента, между тем, борясь со Съездом и Верховным Советом, он отнюдь не выступал за устранение парламентаризма, а хотел создания нового парламента в России. И победив силовыми методами, он тут же продолжил процесс конституционного оформления новой модели власти.
    Но мы и не утверждаем, что Б.Н.Ельцин был против парламентаризма, однако он хотел такой парламент, который не мешал бы президентской деятельности. Но такие методы не могут быть приемлемыми – нельзя силой принуждать твоих вчерашних соратников (а ими были Р.И.Хасбулатов, А.В. Руцкой, О.Г.Румянцев и др.) согласиться с тем, что твоя модель власти настолько идеальна, что должна стать стержнем Конституции. А именно это и произошло.
    После этой печальной победы Б.Н.Ельцину надо было решать вопрос о том, как идти к новой Конституции. Как мы уже сказали раньше, провести выборы депутатов и затем от них ждать принятия Конституции – дело рискованное, ведь в нашей стране обиженные властью всегда вызывают сострадание (сам Б.Н.Ельцин испытал это на себе, когда союзная власть выступала против него), а значит, в парламент могут пройти в значительной мере прежние оппозиционеры (так оно и произошло). Все более становилось для Б.Н.Ельцина очевидным то, что Конституцию надо выносить на референдум. Во-первых, это выглядело бы демократично. Во-вторых, референдум стал бы мероприятием с большим резонансом, так сказать, эффектным его шагом. В-третьих, от народа – при хорошей агитации (скажем и по-другому – обработке, в том числе и запугиваний угрозой хаоса при непринятии новой Конституции) – можно было скорее ждать апатичного голосования в поддержку Конституции. В-четвертых, и это не менее важно, поддержав проект, исходящий от Президента, народ этим поддержал бы самого Президента, сняв тем самым вопрос о легитимности его правления, который возник после приводившихся решений Президиума Верховного Совета, Верховного Совета и Съезда народных депутатов РФ о прекращении полномочий Президента на основании ст. 121.6 и 121.11 Конституции.
    Поэтому и в ходе, и сразу же после указанных событий работа над проектом Конституции возобновляется. Есть попытка хотя бы внешне представить это как широкий процесс с участием общественности. В частности, возобновляется деятельность Конституционного совещания. 23 сентября принимается распоряжение Б.Н.Ельцина о проведении в Москве 25 сентября 1993 г. совместного заседания групп N 3, 4 и 5 Конституционного совещания . Указом от 11 октября 1993 г. «Об образовании Государственной палаты Конституционного совещания» объявляется о создании этого органа и утверждается «Положение» о Государственной палате . ГП объявляется организационной формой взаимодействия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ в конституционном процессе. Общий численный состав ГП, согласно «Положению», не превышает 250 человек, в нее входят по 2 представителя от каждого субъекта РФ, представители Президента РФ, Правительства РФ, члены рабочей группы Конституционной комиссии по рассмотрению проекта Конституции РФ, представители образованных при Президенте Комиссии законодательных предположений и Комиссии по правам человека. Указом от 11 октября Президент образует Общественную палату Конституционного совещания и утверждает «Положение» о ней . В ОП входили представители зарегистрированных Министерством юстиции РФ политических партий, массовых движений, молодежных и иных общественных организаций, предпринимательских объединений, религиозных конфессий, ассоциаций органов местного самоуправления, общероссийских профсоюзов.
    Однако особой результативности в работе этих формирований не было видно. По существу доработка проекта Конституции велась узким кругом лиц из президентского окружения и отдельными учеными-экспертами. По спорным вопросам решения принимал сам Президент, некоторые окончательные положения вошли в текст в его формулировках.
    15 октября 1993 г. появляется Указ «О проведении всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» . Голосование по проекту назначается на тот же день 12 декабря, когда должны быть и выборы депутатов федерального парламента. В Указе говорится: вынести на всенародное голосование проект Конституции РФ, одобренный Конституционным совещанием. В бюллетень включалась формулировка: «Принимаете ли Вы Конституцию Российской Федерации?» – Да» или «Нет». Было утверждено Положение о всенародном голосовании по проекту Конституции РФ 12 декабря 1993 года . Установлено, что, в случае принятия Конституции, она вступает в силу с момента опубликования результатов всенародного голосования.
    Однако многие конституционные начала новой организации власти вводились уже актами Президента. Согласно Положению от 21 сентября 1993 г. о федеральных органах власти, на переходный период, законодательным и представительным органом РФ становилось Федеральное Собрание, состоящее из двух палат – Государственной Думы и Совета Федерации. Первоначально в Положении был определен лишь срок полномочий ГД – 4 года, поскольку для СФ предусматривалось не избрание, а формирование по должностному принципу. Затем Б.Н.Ельцин установил, что и СФ избирается. 11 октября 1993 г. в Положение внесено изменение: СФ и ГД избираются сроком на 4 года.
    Первоначально было установлено, что СФ действует в составе председателей законодательных (представительных) органов власти и руководителей исполнительной власти (президентов республик) каждого субъекта РФ, т.е. по два представителя от любого, а всего 178, поскольку субъектов 89. Достаточно быстро порядок формирования был изменен. В Указе от 11 октября о внесении изменений и дополнений в Положение установлено, что в СФ избираются по два депутата от каждого субъекта РФ. Однако в проекте Конституции вновь предлагалось не избрание депутатов, а формирование СФ, и выборы, следовательно, оставались лишь для первого СФ.
    Причины этих быстрых изменений сводятся к следующему . Напомним, что летом 1993 г. активно обсуждалась идея формирования – на базе существовавших Совета глав республик и Совета глав администраций других субъектов РФ – Совета Федерации как органа при Президенте. По Положению от 21 сентября 1993 г., собственно, он-то и трансформировался в верхнюю палату парламента, с дополнением ее состава руководителями законодательной власти субъектов. Но выяснилось после 21 сентября, а особенно после 3-4 октября, что от этого СФ ожидать однозначной поддержки Президента нельзя. Скорее как бы не было наоборот. Поэтому Б.Н.Ельцин отказался от формирования СФ как палаты Федерального Собрания по должностному принципу и назначил выборы. Надо полагать, консультации с одними, освобождение от должности других, а также роспуск и самороспуск многих представительных органов субъектов РФ создали шансы для нормализации отношений с оставшимися и надежду на то, что лояльные к Президенту лица пройдут на выборах в СФ.
    Этому служил и важнейший шаг, отраженный в проекте Конституции. Объявленные в нем сокращение до 2 лет полномочий первого парламента, восстановление (хотя и в несколько ином виде) принципа формирования (а не избрания) СФ в будущем, осуществление депутатами СФ первого созыва своих полномочий на непостоянной основе делали перспективным участие в выборах 12 декабря скорее всего для тех, кто сохранял или мог сохранить руководящие позиции в органах власти субъектов, особенно исполнительных. Не случайно в составе СФ, избранного 12 декабря 1993 г., 54,6% депутатов были выходцами из органов исполнительной власти всех трех уровней (федеральной, субъектов РФ и местного самоуправления) и 15,3% представляли структуры законодательной власти.
    В общем, ориентация была взята на конституционную модель верхней палаты, состоящей из лиц, обладающих законодательной и исполнительной властью в субъектах РФ, более склонных к сотрудничеству с Президентом и Правительством РФ. Так оно и получилось в последующем. Что касается Государственной Думы, по первоначальному решению Президента она должна была состоять из 400 депутатов. Указом от 1 октября 1993 г. об утверждении уточненной редакции Положения о выборах депутатов ГД и внесении изменений в Положение о федеральных органах власти на переходный период было определено, что в ГД избирается 450 депутатов. Актами Президента закладывалась модель нижней палаты, депутаты которой работают на профессиональной постоянной основе. Как известно, она осталась и в новой Конституции.
    В период до опубликования проекта Конституции, выносимого на референдум, отрабатывались и модели других органов. В частности, обсуждалась перспектива упразднения Конституционного Суда с заменой его коллегией (палатой) Верховного Суда РФ с аналогичными функциями. Однако эта идея (как мы говорили, она содержалась в Указе о КС от 7 октября 1993 г.) не нашла поддержки, и Конституционный Суд был сохранен. Правда, его полномочия существенно скорректированы. Конституционный Суд по июльскому проекту Конституционного совещания имел многие полномочия, что и по прежним конституционным нормам, но были и нововведения. Например, уже не предусматривалось права КС давать оценку конституционности актов и действий высших должностных лиц. Еще оставалось право оценивать конституционность политических партий и иных общественных объединений; однако по тексту, выносимому на референдум, он лишается данного права. Проект Конституционного совещания давал КС право, как и ранее, оценивать конституционность правоприменительной практики. Далее возобладал другой подход, отраженный в окончательном тексте: КС оценивает конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле, по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов. Существенным правом КС, отраженным в последнем проекте, стала его возможность толковать Конституцию РФ.
    Весьма напряженно шло обсуждение модели конституционных основ Федерации. Как мы говорили, характеризуя проекты Конституции, в 1993 г. весьма активно обсуждался вопрос о конституционно-договорной основе РФ. Суть идеи состояла в том, чтобы в тексте Конституции, наряду с главой, посвященной федеративному устройству, иметь специальный (и отдельный) раздел, состоящий из Федеративных договоров 1992 г., несколько модифицированных, но тем не менее сохраняющих свои основные положения.
    Президент, желая иметь поддержку субъектов РФ, включил в свой проект раздел, представленный Федеративными договорами. Тут же это было сделано и в проекте Конституционной комиссии. Однако при отработке текста Конституции осенью 1993 г. текст Федеративных договоров был из нее исключен. Думается, это было обоснованное решение (если оставить в стороне упреки в «игре», покушении на права субъектов и т.д.). Договор естествен на начальной стадии создания федеративного государства. Он означает отделение его участниками от себя каких-то полномочий и вручение их вновь создаваемому государству. Россия же никогда не была договорной федерацией. По существу создание Российской Федерации не по форме, а по сути было началом децентрализации полномочий, т.е. их передачи от центра субъектам. В этой ситуации Конституция в большей мере подходит в качестве основы федеративных отношений. Договор может иметь место, но в развитие Конституции, а не в качестве ее замены либо параллельно с Конституцией действующего документа. Договор не укрепляет Федерацию, а ослабляет ее. Он больше обращен к субъектам, Конституция – как к субъектам, так и самому федеративному государству. Разумеется, в Конституции отражаются все фундаментальные положения о статусе РФ и ее субъектов, об их полномочиях, другие аспекты федеративного устройства. Конституция цементирует Федерацию и является основой ее последующего развития.
    В проекте надо было определиться с характером власти самого Президента. В этом плане основные позиции июльского проекта Конституционного совещания остались, хотя в ряде позиций Президент усилил свое положение. В частности, в проекте КС в статье, посвященной основам его статуса, говорилось, что для выполнения предвыборной политической и экономической программы Президент использует полномочия, предоставленные ему Конституцией и федеральными законами. В выносимом на референдум тексте это положение исключено и тем самым исключен даже намек на то, что надо выполнять свои обещания. Зато появилось еще одно существенное указание на сильную власть: в соответствии с Конституцией и федеральными законами он «определяет основные направления внутренней и внешней политики государства» (ст. 80). В проекте КС есть характеристика Президента не только как главы государства, но и высшего должностного лица. Она была исключена.
    Если до этого проект предусматривал верхний возрастной предел Президента – 65 лет, теперь он снят. Исходили из того, что практика многих стран давала примеры эффективного исполнения функций президентов и премьер-министров людьми «солидного» возраста, учитывали и возраст самого Б.Н.Ельцина.
    В окончательном тексте Конституции, выносимом на референдум, Правительство выступает в гораздо большей мере органом при Президенте. В проекте КС еще сохранялось положение о том, что ГД назначает Председателя Правительства РФ, а Президент представляет ей предложение о назначении Председателя. В выносимом на референдум тексте сказано, что Президент назначает Председателя Правительства с согласия ГД. Таким образом, роли принципиально поменялись. Первоначально говорилось, что одну и ту же кандидатуру на пост Председателя Правительства Президент предлагает лишь дважды. Далее данное ограничение было из текста исключено: теперь лишь после трехкратного отклонения представленных кандидатур Президент назначает Председателя Правительства, распускает ГД и назначает новые выборы.
    Кроме того, по проекту КС Президент ставит перед ГД вопрос об отставке Правительства. Теперь же он сам принимает решение об отставке Правительства (п. «в» ст. 83 и ч. 2 ст. 117). В проекте КС было положение о возможности выражения ГД недоверия Правительству. Президент вправе был на этом основании объявить об отставке Правительства либо не согласиться с решением ГД. При повторном выражении недоверия Президент в течение трех месяцев объявляет об отставке Правительства либо распускает ГД. Эта норма осталась в окончательном тексте – ч. 3 ст. 117. Но появилась в ней новая и весьма существенная ч. 4: Правительству дано право поставить перед ГД вопрос о доверии к себе. Если ГД в доверии отказывает, Президент в течение 7 дней принимает решение об отставке Правительства или о роспуске ГД. Таким образом, это также усилило единство Президента и Правительства и ослабило позиции ГД.
    Появляется в окончательном тексте и положение о том, что Президент может председательствовать на заседаниях Правительства. Кроме того, исключена норма, что в состав Правительства по должности входят руководители исполнительной власти субъектов РФ.
    Проект Конституции, выносимый на всенародное голосование, был готов в начале ноября 1993 г. В Указе Б.Н.Ельцина «О проекте Конституции Российской Федерации, представляемом на всенародное голосование» говорилось: установить, что текст проекта Конституции, выносимый на всенародное голосование, представляется Президентом РФ 9 ноября 1993 г. для официального опубликования в газетах «Российские вести» и «Российская газета», в ИТАР, а также для издания массовым тиражом издательством «Юридическая литература». Одновременно подписанный Президентом проект направляется в ЦИК РФ. Проект был опубликован 10 ноября 1993 г.
    Месяц, предшествовавший дню референдума, нельзя назвать спокойным. Напомним, что в то время была повсеместно прекращена деятельность Советов народных депутатов – сельских, поселковых, районных, городских, областных, краевых и др. Вся власть сконцентрировалась в руках исполнительных органов, в том числе и функции представительных органов. Деятельность некоторых общественных объединений и СМИ была запрещена, затем разрешена. Шла подготовка к выборам депутатов ГД и СФ, она привела к еще большей напряженности в политических отношениях; как известно, многие прежние народные депутаты РФ, а также политические объединения (и прежде всего КПРФ), оппозиционные к Президенту, не только пошли на выборы, но и победили. Президент в итоге получил не менее сложный для себя парламент, чем Съезд народных депутатов и Верховный Совет РФ.
    Не случайно один из мотивов кампании по агитации за принятие новой Конституции был тот, что, в случае непринятия Конституции на референдуме, в стране начнется новый этап напряженности, хаос. Б.Н.Ельцин в своем обращении к гражданам России накануне 12 декабря прямо сказал: «Не примем ее – получим новый виток борьбы, новые конфликты уже в Федеральном Собрании. Неужели мы не устали от всего этого?» .
    И действительно, трудно представить, что было бы, если бы Конституция не получила нужного процента голосов. По крайней мере, встал бы вопрос о возвращении Съезда народных депутатов и Верховного Совета. Но ведь в тот же день 12 декабря на выборах могли бы получить (и получили) необходимое число голосов депутаты нового парламента. Как их совместить с прежними органами власти?! Конечно, была бы неизбежной постановка вопроса о смещении с должности Президента и, вполне вероятно, о его привлечении к юридической ответственности. Либо также не исключался вариант введения Б.Н.Ельциным своего директивного правления – с вполне возможными выступлениями его противников, в том числе вооруженными, против, так сказать, узурпации власти.
    В общем, атмосфера неопределенности и страха существовала, а то и нагнеталась. Говорить о том, что на всенародное голосование люди шли со светлым чувством радости, не приходится. Более того, на референдум шли люди, в подавляющем большинстве не только не читавшие, но и не державшие в руках текст новой Конституции.
    На референдуме Конституция получила требуемое большинство голосов. Но не будет преувеличением сказать, что это было скорее голосование требуемого большинства народа за Конституцию с тем, чтобы не было тяжелых последствий. В общем, поддержка Конституции одними и инстинкт самосохранения у других дали нужный результат. Напомним еще раз цифры. В голосовании приняли участие 58187755 зарегистрированных избирателей, или 54,8%. За принятие Конституции проголосовало 32937630 избирателей, или 58,4% избирателей, принявших участие в голосовании, против – 23431333 человека, или 41,6% . В постановлении от 20 декабря 1993 г. «О результатах всенародного голосования по проекту Конституции Российской Федерации» ЦИК записала: признать всенародное голосование по проекту Конституции состоявшимся; признать, что Конституция РФ принята всенародным голосованием. Это постановление ЦИК, так же как и текст принятой Конституции, опубликованы в «Российской газете» 25 декабря 1993 г. Следовательно, 25 декабря 1993 г. – официальная дата вступления в силу Конституции 1993 г., как это предусмотрено Указом от 15 октября 1993 г. о проведении референдума. Напомним также, что, согласно п. 1 раздела второго «Заключительные и переходные положения» Конституции РФ, она вступает в силу со дня ее официального опубликования по результатам всенародного голосования, а день этого голосования (12 декабря 1993 г.) считается днем принятия Конституции РФ. Указом от 19 сентября 1994 г. Президент объявил 12 декабря (день принятия Конституции) государственным праздником – Днем Конституции Российской Федерации .
    3.4.6. Основные особенности содержания Конституции 1993 г.
    Многие особенности того, что записано в действующей Конституции РФ, читатель уже мог видеть из предшествующих частей работы. Поэтому задача данного параграфа – изложить их в сфокусированном виде.
13. Конституция закрепляет основы конституционного строя России. Ими являются:
    а) Народовластие (народный суверенитет).
    Согласно Конституции (ст. 3), носителем суверенитета и единственным источником власти в РФ является ее многонациональный народ. Народный суверенитет означает, во-первых, принадлежность народу всей полноты власти в данной стране; во-вторых, возможность осуществления народом принадлежащей ему власти как непосредственно, так и через органы государственной власти и органы местного самоуправления. Толкование данных положений Конституции говорит о том, что она исходит из возможности осуществления власти народа в формах государственной власти, общественной власти и власти местного самоуправления.
    б) Существование Российского государства как организации всего народа.
    Государственной основой конституционного строя и его выражением в масштабах всей страны является Российское государство. Его официальные наименования – Российская Федерация и Россия. Согласно ст. 1 Конституции: «Наименования Российская Федерация и Россия равнозначны».
    В соответствии с Конституцией Российская Федерация – Россия есть демократическое федеративное правовое государство с республиканской формой правления (ч. 1 ст. 1). Конституция содержит и еще ряд основополагающих характеристик Российского государства. Можно отметить в совокупности следующие главные его черты.
    Во-первых, это демократическое государство, в основе его – народовластие, гласное осуществление государственных функций, политические и личные свободы граждан, гуманистическая направленность политического режима и недопустимость произвола.
    Во-вторых, Россия есть федеративное государство. Оно состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов – равноправных субъектов РФ. Россия обладает государственным суверенитетом, т.е. ее власть распространяется на территорию всей страны и никем не может быть ограничена ни извне, ни внутри. Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории РФ и подлежат неукоснительному соблюдению и применению во всех регионах. РФ имеет территориальное верховенство, т.е. обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории.
    В-третьих, Россия – правовое государство. Это означает, что вся жизнь в стране должна основываться на Конституции, законах и иных юридических нормативных актах. Действия различных органов и должностных лиц, общественных объединений, поведение граждан должны соответствовать праву. Никто не может вопреки правовым предписаниям устанавливать свои правила, регулирующие жизнь граждан, их сообществ, территорий. Нарушители закона несут ответственность; при этом гарантируются объективное разбирательство, защита интересов личности, общества и государства, назначение справедливого наказания судом, иным уполномоченным органом; недопустимы произвол и превышение закона, обеспечивается обжалование решений и действий органов, должностных лиц со стороны граждан и их объединений. В РФ, как правовом государстве, действует конституционный принцип разделения властей.
    В-четвертых, Россия – это государство с республиканской формой правления. Это означает, что главой государства в РФ является Президент, избираемый народом (от монархии, при которой глава государства – царь (император) – получал власть в порядке наследования, в России отказались в 1917 г.). Выборным является и Федеральное Собрание – парламент РФ. Органы законодательной власти, главы исполнительной власти субъектов РФ, органы местного самоуправления также подлежат избранию населением.
    В-пятых, Россия – социальное государство. Согласно ст. 7 Конституции, его политика направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. В РФ охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.
    В-шестых, РФ – светское государство (ст. 14 Конституции). Это означает, что в РФ никакая религия не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. Религиозные объединения отделены от государства и равны перед законом.
    в) Признание человека, его прав и свобод высшей ценностью. В соответствии с Конституцией РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина – обязанность государства (ст. 2). Отражая этот принцип конституционного строя, Россия учитывает международный опыт и цели цивилизации, отраженные во Всеобщей декларации прав человека, принятой Генеральной Ассамблей ООН 10 декабря 1948 г. и гласящей: признание достоинства, присущего всем членам человеческой семьи, равных и неотъемлемых прав их является основой свободы, справедливости и всеобщего мира.
    г) Демократия как основа образа жизни в России и ее политического режима.
    Частично мы уже говорили о демократии выше, поскольку Конституция РФ характеризует наше государство как демократическое. Но значение демократии как одного из начал конституционного строя шире. Можно говорить об определенном идеале: весь образ жизни, характер общественных отношений, уклад бытия, психология людей, политический режим в стране должны быть пропитаны традициями (идеями) демократии. Во-первых, демократия есть такой строй и такой образ жизни, когда народ сам управляет всеми своими делами – и государственными, и общественными. Над ним никто не должен стоять, считая народ лишь объектом управления, тем более помыкать им. Органы законодательной власти и занимающие руководящие позиции в своей системе органы исполнительной власти производны от народа, т.е. депутаты и руководители исполнительных органов избираются народом и ответственны перед ним. «Никто не может присваивать власть в Российской Федерации. Захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону», – гласит ч. 4 ст. 3 Конституции. Во-вторых, демократия как основа конституционного строя проявляется и в том, что в обществе должны обеспечиваться гласность, свобода, полная информация, право обсуждать важнейшие проблемы, высказывать свое мнение и добиваться – законными способами – его учета в актах и действиях соответствующих органов. При этом демократия – это и внутреннее осознание (ощущение) гражданином своей полезности обществу, необходимости участия в его жизни. В-третьих, демократия – это еще и политический режим, когда закон и реальность адекватны. В-четвертых, демократия как основа конституционного строя – это и дисциплина, организованность, ответственность личности перед обществом и государством (а не только их ответственность перед личностью).
    д) Идеологическое многообразие и политический плюрализм. Конституция РФ в ст. 13 гласит, что в РФ признается идеологическое многообразие. Никакая идеология не может устанавливаться в качестве государственной или обязательной. В РФ признаются политическое многообразие, многопартийность. Гражданам гарантируется право на объединение. Общественные объединения равны перед законом. Запрещается создание и деятельность общественных объединений, цели или действия которых направлены на насильственное изменение основ конституционного строя и нарушение целостности Российской Федерации, подрыв безопасности государства, создание вооруженных формирований, разжигание социальной, расовой, национальной и религиозной розни.
    е) Свобода экономической деятельности и многообразие форм собственности.
    В соответствии с Конституцией (ст. 8) в РФ гарантируется единство экономического пространства, свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств, поддержка конкуренции, свобода экономической деятельности. В РФ признаются и защищаются равным образом частная, государственная, муниципальная и иные формы собственности.
14. Конституция 1993 г. отражает ценности мирового сообщества и эволюцию подхода нашей страны к основам статуса личности, правам и свободам человека и гражданина. Выше уже было сказано, что приоритет личности, ее прав и свобод является одной из основ конституционного строя РФ. Закономерно и наименование главы 2 Конституции – «Права и свободы человека и гражданина». Понятие «человек» отражает прежде всего естественную природу каждого из нас как мыслящего существа, основы цивилизации на Земле. Человек – прежде всего индивид со своей жизнью, достоинством, естественными и духовными потребностями. Из таких людей с их сложным миром, бытием и складывается общество. Отсюда, следовательно, и само оно, и служащее его интересам государство призваны своей первейшей функцией считать заботу о человеке, создавать условия нормального существования, соблюдать пределы вмешательства в его частную жизнь. Вместе с тем и сама личность может так или иначе влиять на жизнь общества, государства и даже обязана думать об их интересе, чем обусловливаются многие ее поступки. Категория «гражданин» как раз и воплощает ту сторону в призвании личности, которая связана с ее посильным участием в делах общества и государства, заботой об их благе.
    Исходными принципами, которые развивают названные постулаты и являются базовыми в конституционном статусе личности в РФ, являются: свобода личности; принадлежность человеку основных прав и свобод от рождения и их неотчуждаемость; соответствие статуса личности в Российском государстве требованиям и стандартам, сложившимся в мировом сообществе; сочетание индивидуальных интересов личности с интересами других лиц, общества и государства; всеобщность основных прав, свобод и обязанностей; юридическое равенство, т.е. равноправие граждан, включая равенство всех перед законом и судом, равные права и свободы для мужчины и женщины; непосредственное действие прав и свобод человека и гражданина, соответствие конституционным основам статуса личности его закрепления в текущем законодательстве и практической реализации; гарантированность конституционного статуса личности, ее прав и свобод.
    Особенностью конституционного регулирования, которая была заложена еще в ряде новых актов Союза ССР, далее в актах РФ, а теперь нашла отражение в действующей Конституции РФ, является отражение в конституционных конструкциях новой концепции основных прав и свобод.
    В прежних подходах, как уже говорилось в гл. 1, человек рассматривался как часть определенной социально-экономической системы, далее – как непременный, да еще и активный участник политической жизни страны, а затем уже шла о нем речь как об индивиде, имеющем личную жизнь, до известных пределов неприкосновенную для публичного интереса и охраняемую государством. Отсюда основные права и свободы делились на группы: социально-экономические, политические, личные.
    Сейчас на первом плане – человек, его достоинство, индивидуальная свобода, возможности свободно распоряжаться своими воззрениями, силами и способностями. Поэтому и в Конституции личные права и свободы стоят на первом месте. Далее: не исключая интереса личности к публичной сфере, нельзя все сводить к политическому началу. Наряду с отношениями политического властвования есть еще и отнюдь не всегда политизированная, а нередко и далекая от политики общественная жизнь, удовлетворяющая потребности и интересы многих людей и основывающаяся в принципе на тех же правах и свободах. Поэтому вторая группа – теперь не политические, а общественно-политические, или публично-политические, права и свободы. После этого можно далее говорить, безусловно, о месте человека в системе социально-экономических связей, поскольку каждый из нас должен что-то делать и чем-то пользоваться для поддержания своего материального существования и социального положения. Причем и содержание социально-экономических прав, и их последовательность принципиально иные, чем раньше. На первом плане – свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной экономической деятельности, право частной собственности, свобода труда, затем уж все остальное. Наконец, большое внимание теперь уделяется обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина. Помимо того, что гарантии сопровождают указанные выше права и свободы, появляется потребность в выделении в Конституции специальной группы основных прав, служащих для обеспечения всех иных основных прав и свобод личности.
15. Конституция 1993 г. закрепляет федеративное устройство Российского государства. В ней учтено то, что в марте-апреле 1992 г. Россия получила официальное закрепление как федерация, имеющая три вида субъектов: республики (государства), национально-территориальные образования – автономная область, автономные округа, территориальные (или территориально-государственные) образования – края, области, города федерального значения.
    Конституция 1993 г. фиксирует этот же субъектный состав РФ. Вместе с тем она четко определяет, что субъекты РФ являются равноправными друг с другом и в отношениях с федеральными органами государственной власти (чч. 1 и 4 ст. 5). В соответствии с Конституцией (ч. 3 ст. 5) федеративное устройство РФ основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти, разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, равноправии и самоопределении народов в РФ.
    Мы обращали внимание на то, что в Конституции 1993 г. оттеняется принцип единства государства. Конституция использует понятие «суверенитет» только по отношению к Российской Федерации. Она гласит, что суверенитет РФ распространяется на всю ее территорию. Определено, что Конституция РФ и федеральные законы имеют верховенство на всей территории государства. РФ обеспечивает целостность и неприкосновенность своей территории. Уважая право субъектов на свою территорию, РФ тем не менее не допускает установления внутренних таможенных границ, пошлин, сборов и каких-либо препятствий для свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств. Виды форм собственности, определенные Конституцией РФ, могут существовать на территории каждого субъекта РФ, им обеспечивается равная защита государством. Денежная единица едина для всей страны, а общие принципы налогообложения и сборов в РФ устанавливаются федеральным законом.
    Конституция РФ определяет вопросы ведения РФ, сферы совместного ведения РФ и субъектов РФ. Она провозглашает принцип: вне пределов ведения РФ субъекты РФ обладают всей полнотой государственной власти (ст. 73). Обеспечивая самостоятельность субъектов, РФ тем не менее исходит из необходимости единства основ их системы органов государственной власти, системы местного самоуправления, законодательства субъектов. Поэтому она оставляет за собой право на установление общих принципов организации государственной власти и местного самоуправления в субъектах; в отношении законодательства Конституция требует соответствия актов субъектов Конституции и законам РФ; но в случае противоречия между федеральным законом и нормативным правовым актом субъекта РФ, изданным последним в пределах своих прав, действует акт субъекта.
16. Задачей Конституции РФ является установление формы государственного правления и системы органов власти. Из существующих на этот счет основных форм – парламентарной (парламентской) и президентской республик – наша Конституция для федерального уровня явно предпочла не просто президентскую, а, пожалуй, суперпрезидентскую республику. Ее важнейшие проявления заключаются в следующих элементах статуса и возможностях Президента РФ:
    – он является главой государства;
    – избирается народом путем прямых выборов;
    – не несет ответственности за свои присягу, обещания, действия, нарушение Конституции и законов РФ в том плане, что за это его нельзя лишить должности; отрешение Президента РФ от должности возможно лишь в случае совершения им государственной измены или иного тяжкого преступления; досрочное прекращение полномочий Президента посредством его отзыва избирателями, референдума невозможно;
    – является гарантом Конституции, прав и свобод человека и гражданина;
    – стоит как бы над другими государственными органами, поскольку обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти;
    – в соответствии с Конституцией и федеральными законами определяет основные направления внутренней и внешней политики государства; руководит их осуществлением;
    – назначает с согласия ГД Председателя Правительства РФ и самостоятельно (хотя формально по предложению Председателя) остальных членов Правительства; фактически направляет работу Правительства, а согласно Конституции имеет право председательствовать на заседаниях Правительства, может отправить Правительство в отставку;
    – представляет кандидатуры на ряд высших государственных должностей – членов Конституционного Суда, Верховного Суда и Высшего Арбитражного Суда, Генерального прокурора РФ, Председателя Центробанка РФ;
    – отвечает за обеспечение безопасности государства, формирует и возглавляет Совет Безопасности РФ;
    – отвечает за руководство обороной страны, утверждает военную доктрину РФ, является Верховным Главнокомандующим Вооруженными Силами РФ, назначает и смещает высшее командование Вооруженных Сил РФ, объявляет военное положение или чрезвычайное положение;
    – назначает выборы Государственной Думы, распускает Государственную Думу в случаях и порядке, предусмотренных Конституцией, вносит законопроекты в ГД, подписывает и обнародует федеральные законы, обладает правом вето;
    – назначает референдум РФ;
    – регулирует общественные отношения своими указами (а порой и распоряжениями), в том числе по вопросам, составляющим предмет федеральных законов – в случае их отсутствия и на период до принятия соответствующих законов;
    – обращается к Федеральному Собранию с посланиями о положении в стране, об основных направлениях внутренней и внешней политики государства.
    Конституция РФ закрепила наличие парламента РФ – Федерального Собрания. Она предпочла принципу равенства палат принцип верхней и нижней палат. В Конституции возможности парламента как бы ограничены двумя функциями – представительства народа и законотворчества. На самом деле Федеральное Собрание и его палаты осуществляют и другие функции – участвуют в высшем руководстве делами страны, формировании ряда государственных органов и назначении определенного круга должностных лиц, в парламентском контроле.
    Нижняя палата – Государственная Дума – работает на профессиональной постоянной основе, состоит из 450 депутатов, половина из них избирается по мажоритарной системе по одномандатным избирательным округам, другая – по пропорциональной системе по спискам политических партий и движений. Верхняя палата – Совет Федерации – формируется по принципу вхождения в нее по два представителя от каждого субъекта РФ (от представительного и исполнительного органов государственной власти). Конституция предопределяет, что палаты обязаны работать самостоятельно. В законодательном процессе все начинается с рассмотрения проекта в ГД, далее передача принятого ею закона в СФ и одобрение его верхней палатой, после чего закон поступает к Президенту РФ для обнародования и опубликования. Каждая следующая инстанция в рассмотрении закона может не согласиться с мнением предшественника (ов). В этом случае позиции согласовываются, либо соответственно ГД или же ГД и СФ принимают закон не простым большинством голосов, а не менее чем двумя третями.
    Конституция определяет Правительство РФ как орган, осуществляющий исполнительную власть РФ. Если судить по основным направлениям его деятельности. Правительство отвечает за все – бюджет, проведение единой финансовой, кредитной и денежной политики, социально-культурной политики, осуществляет управление федеральной собственностью, осуществляет меры по обеспечению обороны страны, государственной безопасности, реализации внешней политики РФ, осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью. Правительство руководит деятельностью всех органов исполнительной власти. Но реально это не так: ряд органов работает под непосредственным руководством Президента РФ – иностранных дел, обороны, безопасности, внутренних дел и др. Более четко проявляется роль Правительства как органа, осуществляющего стратегию в экономической и социальной сферах.
    Как уже отмечалось в гл. 1, особенность Конституции 1993 г. в сравнении с предшествующими – она совсем не закрепляет даже основы системы органов власти субъектов РФ. Конституция в ст. 77 гласит, что система органов государственной власти субъектов устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом.
    Зато Конституция содержит ряд норм относительно местного самоуправления. В гл. 1 есть ст. 12, гласящая, что местное самоуправление признается и гарантируется в РФ. Оно в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Итак, местное самоуправление является частью конституционного строя РФ. В гл. 8 »Местное самоуправление» говорится, что оно обеспечивает самостоятельное решение населением вопросов местного значения, владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью.
    Органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполняют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения. Органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями. Местное самоуправление обеспечивается правом на судебную защиту, запретом на ограничение прав местного самоуправления и другими гарантиями.
17. В Конституции РФ содержатся многие правила относительно обеспечения прав граждан в области правосудия и организации судебной системы в РФ. Как уже было сказано, в Конституции имеется отдельная группа основных прав граждан (по защите других прав), которая большинством норм как раз и призвана гарантировать справедливое и объективное правосудие в нашей стране. Что касается судебной системы, ей специально посвящается гл. 7 Конституции «Судебная власть».
    Определяется, что правосудие в РФ осуществляется только судом. Судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Судебная система РФ устанавливается Конституцией РФ и федеральным конституционным законом. Конституция гласит, что судьями могут быть граждане РФ, достигшие 25 лет, имеющие высшее юридическое образование и стаж работы по юридической профессии не менее пяти лет. Конституция закрепляет принципы независимости судей и их подчинение только Конституции и федеральному закону, несменяемости судей, их неприкосновенности.
    В системе судов на первое место поставлен Конституционный Суд, состоящий из 19 судей. Этот суд, согласно Конституции, имеет следующие группы полномочий: разрешение дел о соответствии Конституции РФ нормативных актов и договоров; разрешение споров о компетенции между федеральными органами государственной власти, между федеральными органами и органами государственной власти субъектов РФ, между высшими государственными органами субъектов РФ; проверка конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле – по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов; толкование Конституции Российской Федерации; дача заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления; выступление с законодательной инициативой по вопросам своего ведения.
    Конституция определяет Верховный Суд РФ как высший судебный орган по гражданским, уголовным, административным и иным делам, подсудным судам общей юрисдикции, а Высший Арбитражный Суд РФ – как высший судебный орган по разрешению экономических споров и иных дел, рассматриваемых арбитражными судами.
    В ту же главу включена статья о прокуратуре РФ. Она составляет единую централизованную систему с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим и Генеральному прокурору РФ. Однако никаких задач и полномочий Конституция не определяет и гласит, что полномочия, организация и порядок деятельности прокуратуры РФ определяются федеральным законом.
18. Напомним также, что в Конституции 1993 г. есть гл. 9 »Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Ее положения уже затрагивались в первой главе книги и мы еще раз обратимся к ним в гл. 4.
    Заканчивается Конституция разделом вторым – «Заключительные и переходные положения». В нем объявляется, что Конституция вступает в силу со дня официального ее опубликования по результатам всенародного голосования. А этот день – 12 декабря 1993 г. – считается днем принятия Конституции РФ. Одновременно прекращается действие Конституции 1978 г., с последующими изменениями и дополнениями.
    В разделе втором четко обозначен приоритет Конституции перед иными актами. Если ей не соответствуют положения Федеративного договора, других договоров между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также договоры между органами власти субъектов – действуют положения Конституции РФ. Законы и другие правовые акты, действовавшие на территории РФ до вступления в силу Конституции, применяются в части, не противоречащей ей.
    Согласно разделу второму, сохраняли свои полномочия действующие органы государственной власти. Для ГД и СФ первого созыва срок полномочий определялся в два года. Депутаты ГД сразу начинали осуществлять свои полномочия на постоянной основе, а для депутатов СФ первого созыва предусматривалась возможность осуществлять свои полномочия на непостоянной основе.
    ГЛАВА 4. СОВРЕМЕННЫЕ ПРОБЛЕМЫ КОНСТИТУЦИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
    4.1. Проблемы действия (реализации) Конституции
    Весьма актуальное значение в нашем государстве имеет проблема обеспечения действия Конституции. К сожалению, в обществе распространено мнение о Конституции РФ как о своеобразной декларации. Реальное действие Конституции связывают не с ней самой, а с воплощением положений Конституции в соответствующих актах, развивающих ее нормы.
    4.1.1. Прямое действие Конституции
    Напомним еще раз то, что записано в самой Конституции. Согласно ст. 15 она имеет прямое действие. Дискуссия о том, в чем выражается прямое действие конституции, каков механизм реализации конституции, ведется давно, литература на этот счет обширна .
    По нашему мнению, можно говорить о нескольких аспектах прямого действия Конституции РФ.
    Во-первых, своими нормами она закрепляет тот строй общественных отношений, который существует или должен существовать в нашей стране. Положения Конституции являются в этом плане базовыми категориями для общества, государства, статуса личности. Не будет преувеличением сказать, что если на этапе появления Конституции к ней предъявляется требование соответствовать зародившимся или зарождающимся общественным отношениям, то в дальнейшем к этим общественным отношениям предъявляется требование соответствовать Конституции. На каком-то этапе могут возникнуть идеи новых общественных отношений. Но пока нет новой Конституции, всегда существует проблема соответствия складывающихся общественных отношений действующей Конституции. Т.е., как видим, здесь правило прямого действия состоит не в обращении к каждой отдельной норме Конституции, а в оценке ее общего влияния на политическую, экономическую и социальную структуры жизни в обществе и государстве.
    Во-вторых, Конституции РФ отнюдь не должно быть чуждо правило прямого действия отдельных ее конкретных положений как основы не вообще строя, системы, а определенных видов общественных отношений. Иначе говоря, от глобальности прямого действия Конституции надо перебросить мост к ее способности формально-правового регулирования общественных отношений. Таким образом, в конституционном регулировании могут быть заложены начала общего и особенного. В этом отношении восприятие Конституции как нормативного правового акта (закона) должно стать естественной частью нашего юридического бытия. Если Конституция говорит о том, что Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат – Совета Федерации и Государственной Думы, спрашивается, что еще требуется? Это и есть прямое регулирование, причем никем не оспариваемое и применяемое практикой.
    В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. «О некоторых вопросах применения судами Конституции Российской Федерации при осуществлении правосудия» четко говорится, что суд, разрешая дело, непосредственно применяет Конституцию, в частности, тогда, «когда закрепленные Конституцией положения, исходя из ее смысла, не требуют дополнительной регламентации и не содержат указания на возможность ее применения при условии принятия федерального закона, регулирующего права, свободы, обязанности человека и гражданина и другие положения» .
    Разумеется, извечно будет стоять проблема соотношения начал общего и особенного в конституции вообще, нашей Конституции в частности. Порой возникает мнение о том, что Конституция не должна «опускаться» до регулирования конкретных отношений. Однако, думается, вопрос надо ставить наоборот: насколько важно конкретное положение, чтобы о нем говорить в Конституции. И совершенно очевидно, что отказываться от таких конкретных норм Конституция РФ не должна. Однако многое еще может зависеть от того, определились ли соответствующие правила. Например, когда Россия пришла к выводу, что вместо Комитета конституционного надзора ей надо создать Конституционный Суд, в Конституцию 12 декабря 1990 г. было включено соответствующее правило. Однако о компетенции КС в Конституции еще не говорилось, поскольку данный вопрос находился в процессе решения. И лишь когда удалось найти приемлемый вариант, он нашел отражение в Законе о КС 1991 г.; следующим этапом стало отражение в Конституции при реформе 21 апреля 1992 г. компетенции КС (ст. 165-1).
    Проблема здесь может быть связана и с так называемой достаточностью или недостаточностью конституционного регулирования. Не надо забывать о том, что оно в принципе является сжатым. И при желании всегда можно сказать, что оно недостаточно, поскольку является кратким, а широкое (но текущее) законодательное регулирование более полезно. Однако методологически это не совсем верный подход. В том-то и ценность конституционного регулирования, что оно в концентрированной форме может создать непосредственную базу развития общественного отношения даже без дальнейшего законодательного регулирования. Если этого не учитывать в конституционном регулировании, тогда оно как раз и будет обречено на роль только декларативных правил.
    В-третьих, прямое действие Конституции связано с такой категорией как дух, смысл Конституции. В определенном отношении эта категория опасна, поскольку упирается в трактовку Конституции. И как бы не получилось по выражению: сколько людей, столько и мнений. Но в том-то и дело, что дух и смысл Конституции либо заложены в самих ее идеях, либо выводятся из этих идей и содержания Конституции трактовкой тех органов, которые или развивают нормы Конституции в соответствующих актах, или непосредственно дают толкование Конституции (хотя на этот случай есть проблемы, которых мы коснемся позже).
    Надо сказать, что прямое применение норм Конституции РФ по их духу или смыслу уже имеет место. В ряде случаев это касается некоторых принципиальных концепций государственного строительства. Например, путем трактовки ряда норм Конституции РФ сделан вывод о наличии в стране особого вида государственной власти – президентской власти. Причем в соотношении с тремя обозначенными в ст. 10 Конституции ветвями – законодательной, исполнительной и судебной властями – президентская власть рассматривается как первая и стоящая над ними, поскольку обеспечивает их согласованное функционирование и взаимодействие (ст. 80 Конституции).
    Прямое применение норм Конституции, исходя из их духа и смысла, является, по нашему мнению, менее предпочтительным вариантом. Однако надо быть реалистами: это неизбежно. И поскольку здесь очевидна большая доля усмотрения соответствующих органов, надо просто постоянно помнить об этом и не допустить придания иного смысла конституционным идеям тем, кто применяет нормы Конституции. Немаловажное значение также имеет применение не изолированно отдельных норм, а комплексный подход.
    4.1.2. Реализация Конституции на практике и в соотношении с текущим законодательством
    О соотношении Конституции РФ с текущим законодательством мы говорили в первой главе. Основные исходные позиции здесь состоят в том, что, во-первых, Конституция является базой текущего законодательства, оно развивает положения Конституции, во-вторых, акты текущего законодательства должны соответствовать Конституции, не могут ни сводить на «нет» ее положения, ни противоречить им.
    К сожалению, по всем указанным аспектам проблем в российском конституционализме пока хватает.
    Прежде всего, несмотря на то, что уже прошло более 6 лет после принятия действующей Конституции, не появилось даже минимума актов, либо прямо предусмотренных ею, либо обусловленных логикой конституционных предписаний. По данным, приводимым Ю.А.Тихомировым , в Конституции РФ 1993 г. содержится более 70 отсылок, которые пролагают путь к принятию законов, требуемых для реализации ее положений, в том числе отсылки к федеральным конституционным законам есть в 12 статьях, федеральным законам – более чем в 50, просто к законам (т.е. без указания на конкретный акт) – в 12 статьях. Если же брать положения статей 71-72, определяющих компетенцию РФ и предметы совместного ведения РФ и ее субъектов, и ориентироваться на то, что для их реализации также нужны федеральные законы, потребность в таких актах возрастает вдвое. Причем многое зависит от подходов отдельных специалистов; например, по подсчетам автора этих строк, только в сферах совместного ведения требуется около 40 законов, однако на одной из научных конференций представитель субъекта РФ оспорил эту цифру и утверждал, что по вопросам совместного ведения требуется более 70 актов федерального уровня.
    Между тем из требуемых по Конституции 15-16 федеральных конституционных законов пока появились семь (о Конституционном Суде, о референдуме РФ, о Правительстве РФ, об Уполномоченном по правам человека в РФ, о судебной системе РФ, об арбитражных судах, о военных судах). Еще нет таких важных ФКЗ, как о Конституционном Собрании; о порядке принятия в состав РФ нового субъекта РФ, образования нового субъекта РФ, изменения конституционно-правового статуса субъекта РФ; о режиме чрезвычайного положения; о режиме военного положения; о государственных гербе, гимне и флаге РФ.
    Из предусмотренных в самой Конституции федеральных законов некоторые существовали ранее, однако пока еще не все получили новую редакцию, а в «культурном» конституционном государстве после появления новой Конституции требуется все без исключения законодательство обновить хотя бы в формально-юридическом плане. Причем по некоторым таким законам нужна их тщательная переработка не столько с учетом самой Конституции РФ, сколько исходя из идей, предложений и появившейся практики их применения (например, это касается Закона о гражданстве 1991 г., он действует с изменениями и дополнениями, внесенными в июне 1993 г. и январе 1995 г., что отнюдь не делает его полностью отвечающим потребностям сегодняшнего дня).
    По некоторым актам, необходимым для реализации Конституции, выявилась ситуация, когда заложенный в Основном Законе демократический вариант правил наталкивается в жизни на сложность их применения в таком виде, а то и вообще ни о каком применении Конституции не идет речи. Отсюда возникает проблема нереализации Конституции или односторонней ее реализации. Примеров такого рода более чем достаточно. В частности, ч. 3 ст. 59 предусматривает для гражданина РФ возможность замены – по его убеждениям или вероисповеданию, а также при иных ситуациях, предусмотренных федеральным законом, – военной службы альтернативной гражданской службой. Однако пока закона об этой службе не принято, в прямом учете нормы Конституции военные комиссариаты отказывают, заставляют молодых людей идти на действительную военную службу, отказников пытаются привлечь к уголовной ответственности, причем находят в этом поддержку как прокуратуры, так и судов.
    В ст. 31 Конституции говорится о том, что граждане РФ имеют право собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование. Таким образом, здесь заложена идея, что они делают это по собственному усмотрению, лишь ставя власти в известность о своих намерениях. На самом же деле повсеместно действует вместо уведомительного фактически разрешительный порядок, однако в его искривленной форме: если орган исполнительной власти субъекта РФ или глава муниципального образования отказался принять уведомление инициаторов о желаемом мероприятии, проводить его нельзя. Налицо иное применение нормы Конституции, что требует корректировки: изменить или подобный порядок, или саму норму Конституции.
    В ч. 3 ст. 40 сказано о том, что малоимущим, иным указанным в законе гражданам, нуждающимся в жилище, оно предоставляется бесплатно или за доступную плату из государственных, муниципальных и других жилищных фондов в соответствии с установленными законом нормами. Местные власти часто игнорируют положение Конституции о возможности бесплатного предоставления жилья, а понятие доступной платы трактуется так, что для многих нуждающихся делает невозможным приобретение квартиры.
    Такие примеры можно было бы продолжить. Но вывод будет все равно тот же: ценности и идеи Конституции не могут быть отданы «на откуп» органам и должностным лицам, применяющим ее положения и позволяющим себе такую ее трактовку, которая им кажется реалистичнее и тем более удобнее.
    Достойно сожаления то, что ни Президент, ни Государственная Дума, ни Совет Федерации не проводят официального анализа практики реализации Конституции. А ведь это могло бы помочь в налаживании правильных путей ее реализации.
    Вместе с тем у автора вызывают озабоченность некоторые официальные рекомендации насчет соотношения применения правил Конституции РФ и норм текущего закона. Начнем с того, что в «Заключительных и переходных положениях» самой Конституции РФ 1993 г. сказано, что «законы и другие правовые акты, действовавшие на территории Российской Федерации до вступления в силу настоящей Конституции, применяются в части, не противоречащей Конституции Российской Федерации» (п. 2). По всей вероятности, в новую Конституцию такое положение нельзя не включить. Но его применение на практике вызывает большое количество вопросов. Далеко не всегда легко определить, противоречит ли Конституции старый закон. И лучше это делать тому органу, который уполномочен решать судьбу законов, заменяя их новыми, т.е. федеральному парламенту.
    Между тем есть и совершенно иное мнение. Например, в упоминавшемся постановлении Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. относительно применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия говорится, что суд, разрешая дело, применяет непосредственно Конституцию, в частности, тогда, когда «придет к выводу, что федеральный закон, действовавший на территории Российской Федерации до вступления в силу Конституции Российской Федерации, противоречит ей». В постановлении Верховный Суд пошел еще дальше и полагал, что суд применяет Конституцию также и тогда, когда «придет к убеждению, что федеральный закон, принятый после вступления в силу Конституции Российской Федерации, находится в противоречии с соответствующими положениями Конституции».
    Здесь судам дана такая свобода действий, которая, вместо обеспечения авторитета Конституции, может привести к прямо противоположным результатам. Одно дело, когда конституционная норма действует непосредственно и является четкой по содержанию. И совсем другое, когда в ней отражено правило общеустановочного характера, которое требуется детализировать в акте текущего законодательства. При применении акта можно так его истолковать, что он будет выглядеть как противоречащий Конституции, решить дело на основе самой Конституции, но при этом произвольное толкование суда как раз и приведет к ограничению прав и свобод граждан.
    Не случайно на этот счет в Конституции РФ предусмотрено право суда обратиться в Конституционный Суд с запросом относительно конституционности закона, «примененного или подлежащего применению в конкретном деле» (ч. 4 ст. 125 Конституции РФ). Однако Верховный Суд иначе истолковал эту возможность суда: в случае неопределенности (выделено мной – С.Л.) в вопросе о том, соответствует ли Конституции РФ примененный или подлежащий применению по конкретному делу закон, суд обращается в КС с запросом. Иначе говоря, если у суда сомнений нет, если он убежден в том, что закон противоречит Конституции, то ему и не надо обращаться в КС, он напрямую применяет норму Конституции.
    Однако такой вывод Верховного Суда РФ не соответствует не только Конституции РФ, но и ФКЗ о Конституционном Суде РФ. Согласно ст. 101, «суд при рассмотрении дела в любой инстанции, придя к выводу о несоответствии (выделено мной – С.А.) Конституции Российской Федерации закона, примененного или подлежащего применению в указанном деле, обращается в Конституционный Суд Российской Федерации с запросом о проверке конституционности данного закона». Таким образом, предписание ФКЗ императивно: если суд пришел к выводу о том, что закон противоречит Конституции, он решает дело не по своему убеждению на основе Конституции, а обращается в КС с запросом.
    Поскольку по обращениям Конституционного Суда РФ Верховный Суд РФ не изменил либо отменил своего постановления от 31 октября 1995 г., Конституционный Суд вернулся к данному вопросу в постановлении от 16 июня 1998 г. о толковании статей 125, 126 и 127 Конституции РФ .
    КС подчеркнул, что предусмотренное ст. 125 (часть 4) Конституции РФ обращение иных судов в Конституционный Суд РФ с запросом о проверке конституционности примененного или подлежащего применению в конкретном деле закона, если суд приходит к выводу о несоответствии закона Конституции РФ, не может рассматриваться только как его право, – суд обязан обратиться с таким запросом (выделено мной – С.А.), чтобы не соответствующий Конституции РФ акт был лишен юридической силы (ч. 6 ст. 125) в конституционно установленном порядке, и это исключило бы его дальнейшее применение.
    В постановлении КС также отмечено, что отказ от применения в конкретном деле закона, неконституционного с точки зрения суда, без обращения в связи с этим в Конституционный Суд РФ противоречил бы и конституционным положениям, согласно которым законы действуют единообразно на всей территории РФ (ст. 4, 15 и 76), и в то же время ставил бы под сомнение верховенство Конституции РФ, так как оно не может быть реализовано, если допускается разноречивое толкование различными судами конституционных норм.
    В отношении отдельных положений Конституции сложность их воплощения в жизни и текущем законодательстве связана с тем, что, включая эти положения в Основной Закон, его создатели не очень-то представляли, как их далее развить в более детальных нормах. Им казалось, что вполне достаточно того, что записано, и на этой основе пойдет «плавное» развитие. Но этого не получается. В частности, с каждым днем возникает все более и более вопросов о том, что есть разделение властей и особенно соотношение законодательной и исполнительной властей. И приходится Конституционному Суду РФ своими постановлениями формулировать пути применения принципа разделения властей.
    С большим трудом шла разработка проекта Федерального закона об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Она растянулась почти на шесть лет, проект неоднократно принимался Государственной Думой и торпедировался Советом Федерации. В конце концов Закон принят 22 сентября 1999 г. одной Думой и подписан Президентом РФ 6 октября 1999 г.
    Но и до принятия, и после появления Закона был и остается неясным вопрос о том, что должны представлять собой эти принципы, в каких пределах Федерация вправе регулировать статус и деятельность указанных органов. Закон велик по объему, и если судить по тексту, либо у категории «принципы» нет границ, либо федеральное регулирование отнюдь не ограничилось принципами, а пошло по пути детального определения многих отношений, связанных с организацией и деятельностью органов законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Не исключены (и уже были) обращения субъектов РФ в Конституционный Суд РФ с оспариванием объема федерального регулирования как ограничивающего возможности субъектов и предлагающего однолинейные решения по ряду позиций. Хотя, как нам думается, уже при создании самой Конституции была допущена стратегическая ошибка, заключавшаяся в том, что будто бы вопросы организации и деятельности органов государственной власти субъектов не должны регулироваться Федерацией. В итоге прошедшие шесть лет как раз и были годами широчайшего разнобоя в регулировании организации и деятельности государственных органов субъектов РФ. Казалось бы, в федеративном государстве нельзя отказать субъектам в самостоятельности определения системы и порядка деятельности их органов. Но в условиях России эта свобода обернулась увлечением местными усмотрениями. И это, особенно в части установления полномочий органов государственной власти субъектов, привело к пренебрежению в отношении общегосударственных интересов (см. об этом далее).
    В ряде случаев, наоборот, хорошо представляя остроту проблемы, компетентные органы всячески оттягивают ее законодательное решение. Наглядный пример – положение ч. 4 ст. 3 Конституции: никто не может присваивать власть в РФ; захват власти или присвоение властных полномочий преследуются по федеральному закону. Емкая формула Конституции вызывает немало вопросов: что есть присвоение и захват власти; как их различить; кто констатирует наличие соответствующего состояния; какие права имеют при этом простые граждане, так сказать, народ. Характерно, что на стадии разработки проектов Конституции, как мы указывали, эти вопросы возникали, даже появлялась запись о том, что народ может выступать против узурпаторов власти. Однако, видимо, опасаясь того, что при наличии такой нормы любые выступления против власти, в том числе и вооруженные, будут осуществляться со ссылкой на Конституцию, в нее такую норму не стали включать. Но очевидно, что подготовка соответствующего федерального закона (специального) крайне необходима, чтобы не дошло дело до прямого применения нормы Конституции, если кому-либо это придет в голову.
    Наряду с откладыванием решения возможно, так сказать, «разбрасывание» решений в разные акты. Это далеко не лучший вариант. И надо сказать, о нем мало говорят, хотя для реализации положений Конституции важны не только наличие соответствующих норм, но и форма их «облачения». Например, в ст. 23-24 Конституции сформулированы важнейшие положения, касающиеся прав человека на неприкосновенность частной жизни, личную и семейную тайну, защиту своей чести и доброго имени. Это право – говоря обобщенно, право на защиту персональных данных – все более и более приобретает важное значение не только как одно из прав граждан, но и как гарантия демократического общества против авторитарности политического режима. Особенно ценно, что в ст. 24 сказано, что органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому человеку возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы. Конечно, реализовать это положение можно в актах, касающихся соответствующих органов, в законах о государственной и иной тайне и т.д. Однако другие страны пошли по пути принятия специальных законов о защите (персональных) данных. И принятие такого закона, сегодня существующего в проекте, было бы крайне необходимым для реализации нормы Конституции. Можно сделать обобщающий вывод: по каждому праву человека и гражданина, сформулированному в Конституции, надо обсудить вопрос, не требует ли оно для реализации отдельного закона или хотя бы комплексного акта для группы родственных прав.
    К сожалению, приходится констатировать, что порой в Конституции РФ заложены ошибочные конструкции. И поэтому на практике возникают проблемы либо из-за трудности применения нормы, либо из-за выхода правоприменителей за пределы нормы, что каждый раз ставит вопрос о конституционности их действий. Самый наглядный тому пример – запись в ст. 94 о том, что Федеральное Собрание РФ является представительным и законодательным органом РФ. Здесь сознательно заужен перечень функций парламента. Получается, что он не участвует в верховном руководстве делами страны, не имеет функции парламентского контроля, не формирует ряд органов и не назначает на должности определенных лиц. На самом деле все это парламент вправе делать. Об этом частично сказано в других статьях Конституции. Однако опять же не обо всем. В частности, нигде прямо не записано, что ГД и СФ могут рассматривать вопросы внутренней и внешней политики государства и выражать по ним свое мнение в виде заявлений, обращений и т.д. Выходит, вся такого рода деятельность палат идет на грани конфликта с Конституцией. Не случайно, когда Государственная Дума в свое время несколько раз выразила свою позицию по Черноморскому флоту, кое-кто у нас и на Украине заявил о том, что вопросами отношений с Украиной должны заниматься три человека в Российском государстве – Президент, Председатель Правительства и министр иностранных дел РФ. Конечно, такой вариант трактовки реализации конституционных положений неправилен, однако основания для него находят в самой Конституции РФ.
    4.1.3. Конституция РФ и конституции, уставы субъектов РФ: вопросы соотношения и реализации. Договорная практика и проблема действия Конституции РФ
    В федеративном государстве проблема соотношения федеральной конституции и основополагающих актов субъектов федерации имеет большое значение. В главе первой нашей книги мы отмечали, что в российской практике фундаментальными для определения их соотношения являются следующие моменты:
    – принцип приоритета в регулировании общественных отношений в федеральной Конституции. Суть этого принципа состоит в том, что РФ в своей Конституции либо регулирует общественные отношения, либо отказывается это делать и прямо (или же фактом отказа) передает их регулирование субъектам;
    – общий принцип верховенства федеральных актов – в ч. 2 ст. 4 Конституции РФ говорится, что Конституция РФ и федеральные законы «имеют верховенство на всей территории Российской Федерации»;
    – разграничение компетенции между РФ и субъектами устанавливается в федеральной Конституции посредством выделения трех групп вопросов – федерального ведения, совместного ведения и ведения субъектов РФ;
    – введение конституционного принципа субординации актов: по первой группе вопросов действуют только федеральные акты; по второй группе вопросов действуют и акты РФ, и акты субъектов; по третьей группе вопросов действуют лишь акты субъектов РФ. Соответственно акты субъектов не могут касаться первой группы вопросов. Во второй группе акты субъектов должны соответствовать федеральным законам в сферах совместного ведения. Соответственно РФ не должна вторгаться в те вопросы, которые отданы субъектам в сфере совместного ведения и принадлежат им в сферах собственного ведения.
    Исходя из такого разделения, в применении Конституции РФ надо опираться на такие постулаты: а) конституции и уставы субъектов должны соответствовать Конституции РФ, не могут ей противоречить ; б) если субъект вторгся в компетенцию РФ, это есть ненадлежащее применение Конституции РФ, акт положено отменить самим либо это будет сделано в результате рассмотрения дела в Конституционном Суде РФ; в) если РФ вторглась в компетенцию субъекта, это также противоречит Конституции РФ, и надо отменить федеральный акт.
    К сожалению, несмотря на то, что модель отношений РФ и ее субъектов не сложна, на практике должного уважения к Конституции РФ не проявляется. На определенном этапе развития – началось это еще при существовании СССР – в погоне за суверенизацией не только союзные республики, но и многие республики в составе РСФСР, официально тогда называвшиеся автономными, приняли свои декларации о (государственном) суверенитете. При подписании Федеративного договора 31 марта 1992 г. республики настояли на том, чтобы они были названы с своем договоре суверенными республиками. И хотя ни при последующих изменениях Конституции РФ 1978 г., ни при принятии Конституции РФ 1993 г. их суверенитет не обозначался на федеральном уровне, лидеры ряда республик и сейчас исходят из того, что республики – суверенные государства.
    Думается, многое здесь связано с тем, как понимать суверенитет. Если речь идет о самостоятельности в осуществлении компетенции, принадлежащей субъектам РФ в соответствии с ее разделением между РФ и субъектами, – конечно, такую самостоятельность они должны иметь. Называть ли это суверенитетом – уже дело вкуса и терминологических тонкостей. В равной мере для таких ситуаций в других странах используется понятие автономии. Если иметь в виду право на самостоятельность в плане внешнеполитических и внешних экономических отношений – она есть в пределах тех договоренностей, которые существуют внутри Федерации. Наконец, если подразумевать под суверенитетом право субъекта на собственные вооруженные силы, валюту – конечно, в федеративном государстве субъект подобного права не имеет.
    Следовательно, в обобщенном виде, если вести речь о суверенитете субъектов как о праве на самостоятельное ведение дел, – он существует. Если же полагать, что суверенитет дает возможность считаться с Федерацией по усмотрению субъекта и право последнего любые вопросы решать по своему разумению и вне всяких ограничений, – конечно, такого суверенитета субъект любой федерации, в том числе и Российской Федерации, не имеет.
    Разумеется, отсюда следует и то, о чем говорилось чуть ранее: у федерации, в том числе и у РФ, существует право приоритета в регулировании общественных отношений, и у каждого субъекта, в РФ также, есть обязанность следовать Конституции и законам федерации. Естественно, право приоритета существует не как абсолютное право, а как продукт соглашения между Федерацией и всеми субъектами. Главным выражением такого соглашения является именно Конституция, поэтому следовать ей субъекты обязаны. Речь идет как об основополагающих актах субъектов (конституциях, уставах), так и обычных законах, актах президентов, губернаторов, правительств и т.д.
    Пристального внимания, с точки зрения обеспечения действия Конституции РФ, заслуживает практика двухсторонних договоров РФ и субъектов, получившая распространение в последнее время. Ее основой является сама Конституция РФ: ст. 11 говорит о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным договором и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
    Анализируя соотношение Конституции и договоров, А.В.Маслов делает вывод, который нельзя не поддержать: о приоритете конституционного метода в разграничении предметов ведения и полномочий, что прежде всего обусловлено более высокой юридической силой Конституции (ст. 15 Конституции) . Однако таким выводом сама проблема не снимается. Прежде всего, неясен вопрос: касаются ли эти договоры неурегулированных в Конституции РФ предметов ведения и полномочий? Или же они могут быть обращены к тому, что уже отражено в ст. 71-72 и других статьях Конституции и тогда означают перераспределение предметов ведения и полномочий, уже «расписанных» в Основном Законе?
    В книге «Российская государственность: состояние и перспективы развития» Л.Ф.Болтенкова пишет об этом весьма подробно. На стр. 71 есть такое положение в авторском тексте: содержание ст. 71 и 72 Конституции Российской Федерации может быть изменено отдельными договорами. Несколько ниже можно прочесть: иные договоры могут менять положения не только Федеративного договора, но и Конституции в части разграничения предметов ведения и полномочий (стр. 71). На стр. 80 читаем: хотя договоры с республиками изменяют 71 и 72 статьи Конституции, но происходит это в соответствии с Конституцией. Поскольку Конституция разрешила изменять самое себя через заключение договоров, то можно ли сделать следующий вывод: если нормы 71 и 72 статей не совпадают с нормами договоров, то действуют нормы договоров? С одной стороны, в соответствии с 1 и 15 статьями Конституция имеет высшую юридическую силу, прямодействие и (что самое важное) применяется на всей территории РФ! Но измененные 71 и 72 статьи Конституции, с другой стороны, для республик, подписавших договор, действуют не в полном объеме, а только в пределах, не противоречащих договорам! То есть положения договоров как бы стали «второй» Конституцией. Насколько субъекты Федерации вправе распространить на себя эти положения договоров? И еще можно прочесть на стр. 104 названной книги: уже говорилось о распределении предметов ведения между Федерацией и ее субъектами. Оно определено ст. 71 и 72 Конституции. После того как активизировался процесс подписания двухсторонних договоров, можно сказать, что эти статьи стали условны. Сегодня они действуют по отношению к каким-то субъектам, а завтра, после подписания Договора, перестанут действовать в каких-то своих аспектах.
    Изложение материи таково, что все сказанное можно принять за позицию самой Л.Ф.Болтенковой. Но в беседе с автором этих строк Л.Ф.Болтенкова пояснила, что она излагала такое видение сути договоров и их соотношения с Конституцией, которые сама она не приемлет.
    И действительно, сказанное трудно принять. Если двухсторонним договором происходит перераспределение полномочий вразрез с Конституцией РФ, какова цена этой Конституции? Не забудем также и о том, что договоры подписывают с российской стороны Президент или Председатель Правительства РФ, со стороны субъекта – президент, губернатор или глава администрации субъекта. Федеральным должностным лицам не позволено изменять Конституцию РФ, поэтому они попросту не вправе заключать договоры такого содержания. И уж вообще неестественно считать, что волей второй стороны, подписавшей договор, – руководителя исполнительной власти субъекта РФ, – вводятся правила, отменяющие действие Конституции Федерации!
    Между тем отдельные из региональных руководителей именно так расценивают свою роль. Например, оценивая Договор РФ и Татарстана, который, как известно, по ряду позиций расходится с Конституцией РФ, Президент Татарстана М.Шаймиев высказался так: да, Конституция и Договор по многим статьям различаются. Но мы принципиально условились с Б.Н.Ельциным – и это отражено в Договоре – что он, Договор, доминирует над обеими Конституциями – и Республики Татарстан, и Российской Федерации; там, где они не совпадают, обе стороны руководствуются положениями Договора . Позже он заявил еще категоричнее: Договор подписан на основе признания двух Конституций, а значит Татарстан также будет полномочен поставить вопрос о приведении отдельных статей российской Конституции в соответствие со своей .
    Получается, по такой логике, что субъект РФ сначала принимает свою конституцию и включает в нее нормы, противоречащие федеральной Конституции. А потом добивается принятия двухстороннего договора, который «умиротворяет» стороны. Следовательно, Федерация как бы «проглатывает» это очевидное нарушение основ федеративного строя. Этот вывод с очевидностью вытекает из высказывания С.М.Шахрая: Конституция Республики Татарстан, конституции многих республик находятся в формальном противоречии с текстом Конституции Российской Федерации. Поэтому договор о разграничении предметов ведения и полномочий является сейчас единственной конституционной возможностью снятия формальных противоречий между Конституцией Федерации и конституциями республик в ее составе, потому что норма договора в данном случае обладает приоритетом над нормой закона . Если такой пассаж принадлежал бы представителю республики, это было бы досадно, но (по крайней мере) понятно. Когда же такое высказывание принадлежит человеку, бывшему тогда вице-премьером Правительства РФ, долгое время возглавлявшему Комиссию при Президенте по подготовке двухсторонних договоров, приходится констатировать как ущербность этого момента в политике Президента, так и ошибочность тезиса С.М.Шахрая. Откуда следует, что договор, подписанный двумя лицами, имеет приоритет перед федеральным законом, а тем более Конституцией РФ?
    Как известно, Конституция РФ принята всенародным голосованием, значит, и изменить или отменить ее нормы можно также референдумом. Отсюда постановка вопроса о реформирующей роли для Конституции РФ двухсторонних договоров невозможна. Кстати, посмотрим часть 4 пункта 1 »Заключительных и переходных положений» Конституции 1993 г. Здесь сказано: в случае несоответствия положениям Конституции РФ положений Федеративного договора, «а также других договоров между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, договоров между органами государственной власти субъектов Российской Федерации – действуют положения Конституции Российской Федерации» (выделено мной – С.А.). Выходит, в Конституции объявили о недействии противоречащих ей положений прежних договоров, чтобы начать менять ее содержание новыми договорами?!
    Думается, это обстоятельство не принимает во внимание Б.А.Страшун, сделав вывод о том, что «отступление в договорах от норм ст. 71-72 Конституции нельзя рассматривать как ее нарушение» . Автор не захотел принять во внимание убедительное соображение, высказанное А.В.Масловым : по позициям, обозначенным ст. 71-72, предполагается принятие федеральных законов, которые и уточнят положения Конституции в плане компетенции РФ и субъектов РФ.
    Для какой же ситуации предназначается правило ч. 3 ст. 11? Думается, речь идет о двух группах вопросов: во-первых, о перераспределении полномочий внутри совместных предметов ведения по ст. 72; во-вторых, о разграничении предметов ведения и полномочий вне ст. 72, если таковые выявились. Речь, таким образом, не может идти о передаче двухсторонним договором от РФ субъекту даже частично предметов ведения, обозначенных ст. 71, и в полное распоряжение совместных предметов ведения по ст. 72. Такая передача может иметь место лишь в результате изменения Конституции РФ. В свою очередь субъект РФ не вправе отказаться от предметов ведения по ст. 72, поскольку его участие в их осуществлении обозначено в Конституции РФ. Иное может быть записано лишь в самой Конституции (так следует из ст. 11), а значит, требует ее изменения. Кроме того, субъект не может отказаться от собственных предметов ведения, остающихся за вычетом исключительных полномочий РФ по ст. 71 и сферы совместного ведения по ст. 72, – ведь они отражены в его конституции, уставе, и не только двухсторонним договором, но и изменением конституции, устава надо «благословить» этот передел.
    Автор может испытывать удовлетворение от того, что эти идеи, высказанные им в 1997 г. в первом издании данной книги, уже находят частичное воплощение в законодательстве РФ. Так, в Федеральном законе от 4 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» говорится, что по вопросам совместного ведения РФ и субъектов РФ издаются федеральные законы, определяющие основы (общие принципы) правового регулирования, включая принципы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов РФ, а также федеральные законы, направленные на реализацию полномочий федеральных органов государственной власти.
    Подчиненная роль договоров по отношению к законам обозначена в ряде норм Закона. Так, согласно ст. 14, договор может быть заключен при прямом указании в федеральном законе по предмету совместного ведения на допустимость заключения договора по данному предмету совместного ведения; при отсутствии федерального закона по предмету совместного ведения – с условием приведения указанного договора в соответствие с федеральным законом по этому предмету ведения после принятия такого закона. Статья 17 гласит, что предметом договора может быть, в частности, конкретизация предметов ведения и полномочий, установленных Конституцией РФ и федеральными законами. Вряд ли после всего этого можно говорить о самостоятельной роли договоров и тем более их большем значении в сопоставлении с федеральными законами.
    4.1.4. Действие Конституции РФ и международные договоры
    Соотношение Конституции РФ с международными договорами можно рассматривать в ряде аспектов: ее соответствие положениям международного права; приоритет действия.
    Прежде всего следует отметить, что Конституция РФ в целом соответствует основным ценностям международного сообщества. В ряде ее норм задача учета таких приоритетов поставлена весьма определенно. Например, согласно ч. 1 ст. 17, в РФ признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией.
    Вместе с тем обратим внимание на последние слова приведенного положения – «в соответствии с настоящей Конституцией«. Они отражают общий подход, характерный для нашей Конституции: какими бы прогрессивными ни были те или иные нормы, о которых договорилось мировое сообщество, государство оставляет за собой их оценку, и прежде всего в своем Основном Законе.
    Данное положение надо учитывать в связи с тем, что в ч. 4 ст. 15 Конституции сказано, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры РФ являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
    Распространяется ли это автоматически на нормы Конституции? Думается, нет. Даже применение международного договора желательно совместить с изменением обычного закона, чтобы не было коллизии у правоприменительных органов. В постановлении Пленума Верховного Суда РФ от 31 октября 1995 г. о некоторых вопросах применения судами Конституции РФ при осуществлении правосудия обращено внимание на две возможные ситуации:
    – суд не вправе применять нормы закона, регулирующего возникшие правоотношения, если вступившим в силу для РФ международным договором, решение о согласии на обязательность которого для РФ было принято в форме федерального закона (выделено мной – С.А.), установлены иные правила, чем предусмотрены законом; в этом случае применяются правила международного договора РФ;
    – в силу п. 3 ст. 5 Федерального закона от 16 июня 1995 г. «О международных договорах Российской Федерации» их положения, не требующие издания внутригосударственных актов для применения, действуют в РФ непосредственно; в иных случаях наряду с международным договором РФ следует применять и соответствующий внутригосударственный правовой акт, принятый для осуществления положений международного договора.
    И уж тем более, если предстоит заключить такой договор, который требует изменения Конституции РФ, это надо решить не только с позиций целесообразности договора, но и необходимости последующего введения в движение достаточно сложного механизма, возможно, связанного с принятием новой Конституции. А если народ не поддержит такой Основной Закон? Поэтому считать, что сразу же получает приоритет перед Конституцией такой договор, было бы неверно.
    Справедливости ради следует сказать, что этого и не предусматривает действующее законодательство. Так, согласно приведенному Федеральному закону »О международных договорах Российской Федерации», если международный договор содержит правила, требующие изменения отдельных положений Конституции РФ, решение о согласии на его обязательность для РФ возможно в форме федерального закона только после внесения соответствующих поправок в Конституцию РФ или пересмотра ее положений в установленном порядке.
    4.1.5. Вопросы толкования Конституции в связи с применением ее положений
    В процессе применения действующей Конституции РФ возникает немало неясностей. Чаще всего они выражаются либо в том, что вообще непонятно, как применять конституционную норму, либо же вырисовываются два и более вариантов ее применения, – но взаимно друг друга исключающих. И тогда требуется официальное толкование Конституции.
    Казалось бы, толкование должно быть разъяснением содержания и смысла нормы Конституции, вытекающего из нее порядка применения соответствующих предписаний. Иначе говоря, толкование дается в рамках того, что записано в Конституции. Но в том-то и дело, что или вообще неясно то, что записано, или из положения Конституции можно вывести несколько способов его реализации. И тогда толкование становится уже не столько разъяснением, сколько созданием новых норм права.
    О таком назначении соответствующего органа выразительно сказал (применительно к Верховному суду США) американский автор Л.Фридмэн: действительно, Конституция является высшим законом страны. Но только самые наивные верят, что Верховный суд просто «интерпретирует» текст, т.е. исследует, что документ означает или что подразумевали в нем люди, которые его писали. Суд идет дальше простой интерпретации. Суд изобретает и расширяет конституционную доктрину; некоторые из положений доктрины связаны с основным текстом легкими паутинками, если вообще связаны .
    Таким образом, получается, что наряду с первым законодателем, принявшим Конституцию (в нашей стране народом, поскольку она выносилась на всенародное голосование), появляется второй законодатель – тот, кто толкует Конституцию . Поскольку эта обязанность возложена в самой Конституции на Конституционный Суд РФ, в положении второго законодателя выступает этот орган. И в принципе выводы американского юриста насчет того, что при интерпретации суд изобретает и расширяет конституционную доктрину, подходят и к нашему КС. Эта оценка может быть распространена на многие его решения, содержащие толкование Конституции.
    Более того, можно поставить вопрос даже радикально: дать толкование Конституции без создания соответствующей новой нормы практически невозможно! Это относится и к ситуациям, когда толкование в большей мере обусловлено разъяснением текста Конституции, и к случаям, когда оно лишь отдаленно связано с самой Конституцией. Для наглядности приведем примеры и того, и другого плана.
    Так, в постановлении от 12 апреля 1995 г. Конституционный Суд дал толкование ряда статей Конституции в плане использования понятий «общее число депутатов Государственной Думы» и «общее число членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы» . КС должен был разъяснить, тождественно ли число депутатов ГД ее численному составу, определенному Конституцией (т.е. 450), либо оно означает число фактически избранных депутатов, а также является ли указание на общее число членов СФ и депутатов ГД основанием для принятия решения на базе суммы голосов членов обеих палат ФС.
    КС пришел к выводу, что возможная неполнота состава палат ФС не должна быть значительной, ибо в противном случае его представительный характер может быть поставлен под сомнение. Поэтому трактовка состава ГД только исходя из фактически избранных депутатов ГД может привести к тому, что ГД будет принимать федеральные законы и иные важные для страны акты, даже если фактически утратит свой представительный характер вследствие вакантности значительной части депутатских мандатов. Такие законы и иные акты, как нарушающие ст. 94 Конституции РФ, окажутся нелегитимными. Следовательно, надо толковать «общее число депутатов» как конституционное их число, т.е. 450. Соответственно при принятии решений в палатах надо исходить из конституционно установленного числа не только ГД, но и членов СФ (по два от каждого субъекта РФ, т.е. всего 178).
    В приведенном примере КС нормативно обозначил один путь применения имеющегося конституционного положения.
    В постановлении от 23 марта КС дал толкование ч. 4 ст. 105 и ст. 106 Конституции . Суть дела состояла в том, что, согласно Конституции, Совет Федерации должен в течение 14 дней рассмотреть и решить вопрос об одобрении или отклонении принятого ГД федерального закона, а если он пропустит этот срок, то закон считается им одобренным. СФ обратился с запросом: касается ли положение о сроке ст. 106, поскольку законы, принятые ГД по вопросам этой статьи, СФ обязан рассмотреть. КС определил в своем толковании, что рассмотрение федерального закона по ст. 106 должно начаться в СФ не позднее 14 дней после его передачи. Но если СФ не завершил рассмотрение, закон не считается одобренным и его рассмотрение продолжается на следующем заседании СФ до вынесения решения о его одобрении либо отклонении.
    Таким образом, КС сформулировал в своем постановлении совершенно новое правило, дав расширительное толкование норм Конституции, но, по крайней мере, не вызывающее резких возражений ни практиков, ни ученых.
    Но можно привести пример толкования – причем не по запросу о толковании, а в связи с оценкой конституционности конкретных актов, – которое вызывает серьезные возражения. В постановлении от 30 апреля 1996 г. по делу о проверке конституционности пункта 2 Указа Президента РФ от 3 октября 1994 г. «О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации» и пункта 2.3 Положения о главе администрации края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа, утвержденного данным Указом, КС определил: «В соответствии со статьей 80 Конституции Российской Федерации Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации и обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. В силу этого не противоречит Конституции Российской Федерации издание им указов, восполняющих пробелы в правовом регулировании по вопросам, требующим законодательного решения, при условии, что такие указы не противоречат Конституции Российской Федерации и федеральным законам, а их действие во времени ограничивается периодом до принятия соответствующих законодательных актов» .
    В постановлении КС дана его трактовка по вопросу, являющемуся предметом давнего спора, – о соотношении закона и указа. На практике возникают разные ситуации: вопрос юридически не урегулирован, и не ясно, каким актом это должно быть сделано, – законом, указом Президента, постановлением Правительства и т.д.; вопрос еще не урегулирован, но ясно, что он является предметом закона. По мнению Президента РФ, он вправе издавать свой нормативный акт не только в первой ситуации, но даже и во второй, когда ясно, что нужен закон для заполнения правового пробела и на тот период, пока закон еще не принят, а общественные отношения настоятельно требуют регулирования. Свою логику Президент изложил в послании Федеральному Собранию от 16 февраля 1995 г.: «Объем предстоящей законодательной работы настолько громаден, что парламент еще не скоро удовлетворит потребности практики в качественных законах. В этих условиях Президент обязан своими нормативными указами восполнять правовые пробелы» (курсив мой. – С.А.). Тем более, продолжал Президент, что существует и конституционно-правовая основа для такого рода президентских актов. Во-первых, указы Президента – это акты не главы исполнительной власти, а главы государства. Другими словами, их абсолютно подзаконный характер не очевиден (курсив мой. – С.А.). Разумеется, эти указы не должны противоречить Конституции и действующим законам. Но при наличии правовых пробелов их восполнение с помощью нормативных актов главы государства до принятия соответствующих законов вполне естественно и правомерно. Во-вторых, одной из конституционно установленных прерогатив Президента является определение основных направлений внутренней и внешней политики страны. Ясно, что отнюдь не только ежегодные послания Президента могут считаться формой реализации этого полномочия. В-третьих, необходимость выполнения функций гаранта Конституции также обусловливает возможность издания Президентом нормативных указов для обеспечения действия Конституции РФ. Таким образом, сделал вывод Президент, пока нет соответствующих законов, указы Президента остаются полноценной (выделено в послании – С.А.) правовой базой для возникновения и изменения тех или иных общественных отношений.
    Можно было бы согласиться с доводами Президента, если бы не ряд серьезных обстоятельств. Прежде всего, в силу указания Конституции либо в силу правовой логики вообще вряд ли допустимо принятие акта Президента даже при отсутствии закона и необходимости в нем. Например, если ст. 6 Конституции говорит о том, что гражданство РФ приобретается и прекращается «в соответствии с федеральным законом», нельзя допустить принятия вместо него указа. Или, к примеру, если Федеральное Собрание принимает законы РФ, логично, что оно и определяет порядок их опубликования и вступления в силу. В этом плане принятие Президентом Указа от 5 апреля 1994 г. «О порядке опубликования и вступления в силу федеральных законов» вызывает удивление, даже если и объяснять это тем, что депутаты затянули с принятием закона по данному вопросу (он был подписан Президентом 14 июня 1994 г.).
    Далее. Когда очевидно, что общественные отношения составляют предмет закона, но нет возможности его принятия, то хотя бы необходимо (предусмотренное Конституцией) решение Государственной Думы о поручении Президенту урегулирования этих отношений. Такого рода практика есть в других странах, она именуется делегированным законодательством. Но это не делается там явочным порядком, и президент (либо правительство), вторгшиеся таким путем в компетенцию парламента, будут считаться нарушителями Конституции.
    Отсюда еще один фактор: принятие указа вместо закона, даже на время, допустимо тогда, когда концепция регулирования ясна и в ее оценке органы не расходятся. Если же имеет место обратное, принятие указа вместо закона означает не что иное как подмену президентом парламента. И вряд ли в подобном случае речь может идти о «полноценной», как ее назвал Президент, правовой базе общественных отношений.
    Как видим, есть серьезные соображения, когда речь идет о замене указным правом, хотя бы временной, регламентации общественных отношений, требующих законодательного решения. И позиция КС, отраженная в его постановлении, создает совершенно новую ситуацию, делая президентскую практику легитимной, но отнюдь не снимая проблем, о которых сказано выше.
    Приведенные примеры подтверждают то, что толкование Конституции КС превращается в создание новых норм права. Б.С.Эбзеев пишет: толкование Конституции и ее норм включает в свое содержание как уяснение (самим КС), так и разъяснение (иным субъектам права) смысла интерпретируемых норм. Другими словами, процесс толкования означает и познание конституционной нормы самим интерпретатором, и разъяснение нормы, т.е. доведение КС до всеобщего сведения познанного им содержания конституционных норм и выраженной в них воли законодателя» . Однако если «познанное судом содержание норм Конституции« налицо, то «выраженной в них воли законодателя», думается, зачастую нет и в помине. И, конечно, это вызывает озабоченность: в какой мере мнение 19 юристов, в силу обязательности решений КС становящееся истиной в последней инстанции, действительно объективно; не отражает ли оно всего лишь один из подходов к проблеме? Ведь нередко и среди членов КС нет единства, о чем свидетельствуют особые мнения отдельных судей.
    Решение данной проблемы видится отнюдь не в лишении КС права на толкование Конституции, а в коренном изменении ситуации, делающей сплошь и рядом необходимым такое толкование в силу дефектности Конституции. Суть дела, следовательно, в самой Конституции. Если она буквально начинена неясными положениями, если на них приходится спотыкаться, только начиная процесс реализации соответствующей нормы Конституции, не проще ли начать с совершенствования самого Основного Закона? Когда непонятно, как норму Конституции применять, ее надо изменить, чтобы это стало очевидно. И сделать это должен первый законодатель – тот, кто принимает Конституцию. Кстати, в этом – еще одна из причин нежелательности вынесения Конституции на референдум. Если сохраняется порядок изменения Конституции новым референдумом, если в тексте, принятом народом, не будет оговорено, что изменить Конституцию вправе парламент квалифицированным большинством голосов, каждый раз, когда возникает трудность восприятия нормы Конституции, неизбежным становится параллельное конституционное регулирование, исходящее от Конституционного Суда (в других странах – от аналогичного органа или от самого парламента).
    Предлагаемый путь позволяет, во-первых, сохранить ценность самой Конституции; во-вторых, первые роли оставить за парламентом, как одной из форм выражения народного суверенитета.
    4.2. Проблема авторитета и охраны Конституции
    Разговор о действии и реализации Конституции РФ с неизбежностью должен перейти в краткое рассмотрение проблемы обеспечения авторитета Основного Закона. Из множества ее аспектов мы остановимся лишь на тех, которые имеют правовую окраску.
    В первой главе работы частично говорилось о том, что один из аспектов идеологического назначения конституции заключается в том, что она помогает формировать общественное сознание, в свою очередь положения конституции сами должны стать частью общественного сознания.
    Надо сказать, что эти две части единой задачи решаются с разной мерой успеха. В формальном смысле не так уж сложно пропагандировать в обществе большую роль Конституции РФ. Гораздо труднее другое: сформировать так называемое конституционное правосознание. Для этого прежде всего требуется не столько прокламировать значение Конституции, сколько обеспечивать претворение в жизнь ее постулатов. Кратко говоря, тезис должен быть таким: надо жить по Конституции.
    Сегодня мы имеем основания сказать: каждое положение Конституции претворяется. Т.е., по крайней мере, у общества есть такое достижение как отсутствие невостребованных конституционных положений. Если Конституция говорит, что в России есть плюрализм форм собственности, многообразие видов экономической деятельности, – это существует. Если Конституция установила, что есть институты законодательной, исполнительной и судебной власти, – они также имеются и функционируют. Если записан в Конституции широкий круг прав и свобод – они реализуются. В этом плане надо смотреть правде в глаза и не отрицать очевидного.
    Речь может идти о другом. Хватает проблем в реализации положений Конституции. Имеющиеся конституционные институты зачастую существуют как бы в формально-правовом плане. Реальное же использование конституционных норм таково, что приводит к их обесцениванию. Это не мелкие огрехи при применении конституционных норм, которые не влияют в принципе на характер как соответствующих институтов, так и веру в них со стороны граждан. Изъяны могут быть настолько серьезны, что ведут к деформации конституционного правосознания, причем в ситуации, когда оно еще даже не сложилось.
    Приведем несколько примеров в подтверждение этого тезиса. Записав в Конституции, что труд свободен и каждый сам решает вопрос о форме своей трудовой деятельности, создатели Конституции как бы хотели сказать гражданину: ты сам решаешь, каким образом будут задействованы твои способности. И действительно, это основа совершенно нового элемента в нашем конституционном правосознании и нашей свободы в обществе и государстве. Однако и раньше, и теперь подавляющее большинство граждан добывают средства к существованию в качестве наемных работников. Прежде государство обеспечивало каждому место трудовой деятельности, теперь этой обязанности у него нет, что вполне понятно в условиях, когда на смену единой общественной собственности пришел плюрализм форм собственности с превалированием частной. Отсутствие рабочих мест, безработица, неполная занятость работников, спад производства рождают либо неприятие конституционных норм о свободном труде и праве на труд, либо присутствует всего лишь их формально-правовое действие.
    Еще один пример: достижением новой демократии в России стало создание профессионального парламентаризма, основой которого сегодня являются нормы Конституции РФ 1993 г. Произошел отказ от номенклатурного подбора депутатов правящей партией, внедрены состязательность и конкуренция на выборах. Однако при применении конституционных положений возникли новые перекосы: выборы половины депутатов ГД по партийным спискам превратились в номенклатурный подбор депутатов (мало кому известных), но не одной, а многими партиями; развитие частного капитала и введение частного финансирования выборов привели к стремительному росту коррупции при их проведении; многие депутаты в этой ситуации становятся фактически теневыми представителями (лоббистами) предпринимательских структур, официально называясь представителями народа; резко снизилось число женщин в депутатском корпусе – при том, что женщины составляют 51% в общем составе населения страны. Эти обстоятельства также деформируют конституционное правосознание граждан.
    Перечень подобных примеров можно было бы продолжить, но дело не столько в них, сколько в том, что ситуация в целом ясна и требует радикальных мер. Думается, можно говорить как минимум о таком их наборе.
    Прежде всего, заложенные в Конституции РФ идеи надо воплощать в жизнь не сами по себе, а с учетом комплекса экономических, социальных, нравственных и иных факторов. Авторитет Конституции зависит отнюдь не от нее самой, а от того, что ценности Конституции входят в сознание граждан вместе с мерами по обеспечению действия Конституции. Грош цена, например, ст. 7 Конституции, гласящей, что РФ – «социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека», если в этом государстве перманентно значительная часть людей живет за чертой бедности.
    Далее: пора отдать должное категории конституционная законность. В последнее время о ней говорят и пишут гораздо меньше, чем в прежние времена . Сейчас в большей мере обращают внимание на необходимость соблюдения норм самой Конституции, а в характеристике правового государства больше внимания уделяют судебной форме защиты прав граждан» .
    Между тем все-таки есть основания говорить о конституционной законности как о высшем пласте законности в целом. Она обеспечивается отнюдь не только путем восстановления нарушенного права, в том числе в судебном порядке, хотя это и очень важно. Но по каждому случаю в суд, даже если это Конституционный Суд, не набегаешься. Поэтому в первую очередь следует говорить о конституционной законности как превентивном факторе – соблюдении норм Конституции при издании актов и совершении действий всеми без исключения органами государственной власти и органами местного самоуправления. Иначе говоря, конституционная законность начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей.
    Причем понятие конституционной законности может быть шире, чем просто законности . Дело в том, что обычные акты легче соблюдать в виду конкретности их предписаний. Конституция о многом говорит емко и сжато. И не случайно ранее уже отмечалось, что при решении вопросов о действии Конституции учитываются как ее формально определенные нормы, так и смысловые нагрузки, содержащиеся в Конституции. Т.е. логика конституционного регулирования – такая же основа законности в отношении к Конституции, как и ее более конкретные предписания.
    Приведем примеры для пояснения этого тезиса. В ч. 4 ст. 111 Конституции сказано, что после трехкратного отклонения Государственной Думой представленных кандидатур Председателя Правительства Президент назначает Председателя Правительства, распускает ГД и назначает новые выборы. Логика конституционного регулирования здесь состоит в том, что Президенту как бы дается простор для поиска кандидатуры, с тем чтобы найти общий язык с ГД. Если же Президент трижды представляет одну и ту же кандидатуру, он тем самым как бы идет на сознательный конфликт с ГД. И ничего общего с обеспечением конституционной законности такой поступок не имеет. Конечно, можно вспомнить о том, что данный вопрос был предметом толкования Конституционного Суда РФ. В постановлении от 11 декабря 1998 г. КС обозначил, что Президент может предлагать как новые кандидатуры, так и трижды одну и ту же кандидатуру . Тем не менее представляется абсолютно нелогичным трехкратное предложение Президентом одной и той же кандидатуры, неприемлемой для Государственной Думы. Такая ситуация может говорить о том, что Президент либо не очень уважает Думу и оказывает на нее давление, пытаясь подчинить своей воле, либо сознательно идет на конфликт и провоцирует ее роспуск. Точно так же, хотя об этом прямо и не сказано в ч. 4 ст. 111, было бы неестественно после трехкратного отклонения кандидатур назначить Председателем Правительства лицо, совсем не обсуждавшееся Думой. Это тоже было бы нарушением логики конституционного регулирования.
    Или еще пример: согласно ч. 3 ст. 117, ГД может выразить недоверие Правительству. Президент может объявить об отставке Правительства либо не согласиться с ГД. Если же ГД в течение трех месяцев повторно выразит недоверие, Президент объявляет об отставке Правительства либо распускает ГД. Но в ч. 4 ст. 117 говорится, что Председатель Правительства может поставить перед ГД вопрос о доверии Правительству. Логика соотношения пунктов 3 и 4 такова, что если ГД проголосовала за недоверие. Правительство по решению Президента может функционировать далее; но в течение трех месяцев оно не может ставить вопрос о доверии к себе, тем самым сводя на нет вторую половину положения пункта 3. Между тем в июне 1995 г., когда ГД проголосовала за недоверие Правительству, оно поступило именно таким образом, выдвинув буквально на следующий день после первого голосования требование к ГД голосовать вопрос о доверии Правительству и мотивировав свое обращение тем, что оно не может 3 месяца пребывать в состоянии неопределенности. Такое толкование едва не привело к конституционному кризису в стране; путем освобождения Правительства от нескольких одиозных, по мнению депутатов, фигур Президент сделал все-таки возможным проведение голосования о доверии в ГД; оно кончилось в пользу Правительства, конфликт на тот момент был исчерпан.
    Правда, Государственная Дума сделала для себя выводы и в Регламенте 1998 г. записала: если она приняла постановление о недоверии Правительству и появилось представление Председателя Правительства с просьбой голосовать о доверии. Дума рассмотрит это представление лишь по истечении трех месяцев со дня внесения. Иначе говоря, если в течение трех месяцев вновь голосовался вопрос о недоверии Правительству, Президент так или иначе будет выбирать между отставкой Правительства или роспуском Думы. Если Дума вторичного недоверия в течение трех месяцев не выражает, она рассмотрит представление Правительства о выражении ему доверия, если, конечно, в этом еще будет необходимость.
    Думается, неопределенность многих конституционных предписаний мешает обеспечению порядка их применения. Ведь от того, какой смысл будет заложен в конституционные нормы, зависит этот порядок.
    С этим связана и организация выполнения той задачи, которая называется охраной Конституции. Нельзя защищать и охранять то, что не имеет ясности. Ведь тем самым размываются критерии, на основе которых можно требовать соблюдения Конституции.
    На страже Конституции стоят все органы государства. Специальные задачи выполняет Конституционный Суд РФ. Всестороннее освещение его роли в защите Конституции выходит за рамки данной работы. Но мы остановимся на нескольких узловых моментах.
    Во-первых, из трех главных компонентов компетенции КС – оценка конституционности нормативных актов, разрешение споров о компетенции, толкование Конституции – наибольшие трудности КС должен испытывать именно при рассмотрении дел первой категории. Прямое нарушение формально определенных норм Конституции вряд ли кто-то из нормотворческих органов будет допускать. Поэтому в ряде решений КС стали наблюдаться оценки конституционности путем толкования статей Конституции, особенно ст. 10 о принципе разделения властей. Это уже не столько прямое обеспечение конституционной законности, сколько формулирование критериев такой законности. Иначе говоря, конституционная законность и защита Конституции строятся не на основе норм Конституции, а на основе их трактовки КС, что не одно и то же.
    Во-вторых, у КС изъяты полномочия, позволявшие ему непосредственно оценивать на предмет соответствия Конституции действия и акты высших должностных лиц государства. И на другие судебные органы эти полномочия также не возложены. Напомним, что по прежнему Закону о КС он был вправе, в том числе по собственной инициативе, давать заключения о соответствии Конституции РСФСР действий и решений Президента РСФСР, а также прочих высших должностных лиц РСФСР или республик в составе РСФСР, если, согласно Конституции, неконституционность их действий и решений служит основанием для их отрешения от должности или приведения в действие иного специального механизма их ответственности (ст. 74). Эта мера позволяла в крайних случаях прибегать к привлечению к ответственности высших должностных лиц за несоблюдение Конституции.
    4.3. Изменение действующей и принятие новой Конституции:
    материальные и процессуальные аспекты
    Как уже говорилось в первой главе нашей работы, в действующей Конституции заложен такой механизм ее изменения, который по двум принципиальным главам – об основах конституционного строя и о правах и свободах человека и гражданина (гл. 1 и 2), а также по гл. 9, посвященной самому порядку пересмотра Конституции, – не предполагает текущих конституционных реформ, а непременно разработку нового текста Конституции. И поэтому получается, что любой разговор о совершенствовании положений указанных глав неизбежно и вне пожеланий самого автора перерастает в обсуждение проблемы принятия новой Конституции. Что касается остальных глав (3-8), хотя их изменение не требует принятия новой Конституции, механизм внесения в них изменений также нелегок и по существу означает появление принципиально новых конструкций власти.
    4.3.1. Нужно ли изменять Конституцию?
    Этих проблем мы еще коснемся подробно попозже. Но попробуем для начала все же отвлечься от данного обстоятельства и ответить на вопрос: а назрела ли необходимость конституционных реформ? Приходится сказать: да, основания для реформирования Конституции есть – причем в связи и с конструкцией конституционно-правовых институтов, и неясностью многих конституционных положений .
    Во-первых, речь идет о конструкции власти. Мы уже касались данной проблемы в нашей работе. Напомним, что, согласно ст. 10, государственная власть в РФ осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. А по ст. 11 государственную власть в РФ осуществляют Президент РФ, Федеральное Собрание, Правительство РФ, суды РФ. Следовательно, участие Президента в осуществлении государственной власти предполагает включение его в одну из этих ветвей. Допустимо предположить, что речь могла бы идти о власти исполнительной. Однако, согласно ст. 110 Конституции, исполнительную власть РФ осуществляет Правительство РФ. Таким образом, Президент стоит вне этой ветви власти. По Конституции он – глава государства, имеет право обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, использовать согласительные процедуры для разрешения разногласий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ, а также между органами государственной власти субъектов РФ. И как уже указывалось ранее, все это дало основание ряду авторов сделать вывод о наличии на федеральном уровне особой формы власти – президентской власти . Данный фактор требует принципиального решения: либо надо отразить в Конституции самостоятельное существование президентской власти как отдельной формы, соизмерить ее с разделением властей, либо определить конкретно положение Президента в системе существующих трех ветвей власти.
    Одновременно надо решить на конституционном уровне и еще ряд вопросов. В частности, в Конституции ничего не сказано о природе федеральных функциональных и отраслевых органов исполнительной власти. По Конституции исполнительную власть РФ осуществляет Правительство, и состоит оно из Председателя Правительства, его заместителей и федеральных министров. Либо Правительство осуществляет всю исполнительную власть, но тогда членами Правительства должны быть, кроме министров, руководители и других ведомств. Либо исполнительную власть РФ осуществляют и многие другие органы исполнительной власти РФ, но тогда об этом следует сказать в Конституции, чтобы конструкция власти была четкой. Сейчас эти вопросы регулируются указом Президента, который к тому же ряд органов исполнительной власти выводит на прямое подчинение Президенту, что также не согласуется с формулой Конституции о том, что исполнительную власть осуществляет Правительство РФ.
    Определенную ясность должен был внести федеральный конституционный закон о Правительстве РФ. Однако, будучи подготовленным и одобренным палатами Федерального Собрания в мае 1997 г., он до декабря 1997 г. не подписывался Президентом РФ из-за ряда разногласий. Одно из них как раз касалось федеральных органов исполнительной власти. Парламентарии полагали, что основой деятельности этих органов должен быть специальный федеральный закон, принятие которого и предусматривалось в ст. 5 Закона о Правительстве. Однако Президент поставил одним из условий подписания Закона о Правительстве исключение из него данной нормы. Как говорится, жертвуя «малым» во имя «большого», палаты пошли на это. Президент подписал текст, но из него тут же принятым палатами федеральным конституционным законом были исключены правила, вызвавшие возражения Президента. Таким образом, система федеральных органов исполнительной власти остается пока в сфере президентского регулирования, отчего, конечно, проблемы не снимаются.
    В главу Конституции о судебной власти включена ст. 129 о прокуратуре. Однако считать прокуратуру частью судебной власти нельзя хотя бы потому, что она никаких функций правосудия осуществлять не вправе, имеет надзорные функции, в том числе и в сфере правосудия.
    Во-вторых, представители оппозиции ставят вопрос об изменении соотношения функций Президента и парламента, особенно Государственной Думы. Сегодня Дума лишена всякого влияния на Правительство. Она дает согласие на назначение лишь Председателя Правительства. Многие депутаты считают, что число членов Правительства, назначаемых с согласия ГД, следует увеличить, включив в этот круг заместителей Председателя и 6-7 министров. Выражение недоверия, а особенно невыражение доверия Правительству может кончиться роспуском ГД, что существенно влияет на характер контрольных функций ГД. Разумеется, речь должна идти не о Думе как о собрании капризных людей, дезорганизующих работу Правительства, а о создании конституционной основы нормальных деловых отношений Правительства и ГД.
    В-третьих, требует решения проблема верхней палаты – Совета Федерации. Напомним, что согласно п. 9» Заключительных и переходных положений» Конституции, депутаты СФ первого созыва «осуществляют свои полномочия на непостоянной основе». Таким образом, предполагалось, что в последующем члены СФ будут работать на постоянной основе. Однако Федеральным законом от 5 декабря 1995 г. «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» определено, что членами СФ являются по должности главы законодательной и исполнительной власти субъектов РФ. Эти лица обязаны исполнять свои функции в субъектах, а поэтому попросту не имеют возможности работать в СФ на постоянной основе. Надо изменять Конституцию, и либо проводить до конца принцип постоянства деятельности для членов верхней палаты, либо отказываться от него.
    В-четвертых, можно считать тактическим просчетом создателей Конституции тот факт, что, включив в нее главу о местном самоуправлении, они не дали в Конституции главы об органах государственной власти субъектов РФ. Конечно, выглядит демократично норма о том, что субъекты сами определяют свою систему органов государственной власти в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Но непонятно, почему в федеральном законе эти принципы закреплять можно, а в самой Конституции – нельзя. В результате мы имеем президентов и глав республик, председателей правительств республик, избираемых населением, губернаторов и глав администраций. Если считать это проявлением федерализма и демократии – одно дело. Но можно ведь это назвать и разнобоем, который отнюдь не является чертой федеративного государства.
    В-пятых, конституционная реформа нужна и в отношении тех норм, которые посвящены местному самоуправлению. В Конституции говорится о том, что народ осуществляет принадлежащую ему власть непосредственно, а также, в частности, через органы местного самоуправления. Но что это за власть? Поскольку, согласно ст. 12 Конституции, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, значит, это вроде бы не государственная власть. Тогда какая – общественная? Далее, органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями (ст. 132). Выступают ли они при осуществлении таких полномочий от имени государства, т.е. как органы государственной власти? Неясно. В общем, концепция власти местного самоуправления требует уточнения в Конституции.
    В-шестых, в области федеративного устройства требуют корректировки право и практика внутригосударственных договоров. В действующей Конституции есть тезис о том, что разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и субъектов РФ осуществляется самой Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий (ч. 3 ст. 11). Поскольку в Конституции имеются ст. 71-73 и другие, регулирующие данные вопросы, указанная норма требует корректировки, особенно указания на то, касается ли она разграничения предметов ведения, установленного самой Конституцией.
    Не исключено уточнение статуса таких субъектов РФ как автономные округа. По Конституции они вроде бы должны состоять в крае, области. Однако один округ напрямую входит в РФ, среди остальных есть такие, которые не возражают оставаться в составе края, области, но некоторые округа не прочь выйти из этих единиц и тоже напрямую войти в РФ.
    В-седьмых, вероятно, понадобится уточнение ряда позиций главы 2 Конституции. В частности, вызывает немало возражений положение ст. 62 о возможности двойного гражданства для граждан РФ. Норму ст. 26 о свободе определения национальной принадлежности ряд исследователей и практических органов предлагает связать с национальностью родственников по восходящей линии. Норма ст. 26 о свободе выбора языка обучения требует уточнения гарантий для национальных меньшинств, которые сегодня претендуют на государственное финансирование обучения своих детей, не относясь к титульным нациям на соответствующих территориях, и не всегда находят поддержку у властей.
    4.3.2. Поправки и пересмотр Конституции: некоторые проблемы
    В главе 1 нашей работы мы останавливались на официально предусмотренном порядке изменения Конституции. Не будем повторяться. Порекомендуем читателю лишь проглядеть соответствующий материал или гл. 9 Конституции еще раз, поскольку теперь мы хотим подробнее остановиться на проблемах, которые в связи с изменением Конституции возникают .
    Прежде всего, что стоит за терминологией Конституции? Напомним, что гл. 9 называется «Конституционные поправки и пересмотр Конституции». Так что же такое «поправки» и «пересмотр»? Казалось бы, возможна такая трактовка: поправки – это частичные изменения Конституции, не затрагивающие ее принципиальных положений; пересмотр – изменение фундаментальных позиций Конституции и означает уже определенное одновременное изменение конституционного строя.
    Однако внимательное чтение ст. 135-136 Конституции позволяет сделать иной вывод. В ч. 1 ст. 135 говорится, что положения глав 1, 2 и 9 Конституции не могут быть пересмотрены (выделено мною. – С.А.) Федеральным Собранием. Если обе палаты тремя пятыми голосов поддержат предложение о пересмотре положений этих глав, то созывается Конституционное Собрание, задача которого – либо подтвердить неизменность Конституции, либо разработать проект новой Конституции. Отсюда можно сделать вывод о том, что любое предложение, касающееся изменения глав 1, 2 и 9, даже представленное как частичное изменение отдельной статьи, фактически не влекущее изменения конституционного строя России, все равно рассматривается как попытка изменить этот строй. И поэтому вступает в действие сложный механизм пересмотра Конституции, который должен максимально затруднить такого рода реформу.
    Такой подход можно признать оправданным, если речь действительно шла бы о принципиальных для конституционного строя положениях. Например, представим, что кто-то предлагает отказаться от частной собственности в РФ и в этих целях изменить статьи 8, 9, 35, 36 Конституции. В этом случае действительно можно связать данное изменение и принятие вообще новой Конституции. Однако такой подход в некоторых случаях все же не требуется. Выше говорилось, например, что категория двойного гражданства, включенная в ст. 62 Конституции, признается многими спорной и не оправдывающей себя, да и вообще ей не место на конституционном уровне, даже если ее и решили иметь в законодательстве. Поэтому исключение такого положения из Конституции не требует принятия новой Конституции.
    В ст. 135 нет ответа еще на один важный вопрос: если в связи с конкретным предложением, касающимся пересмотра какой-то нормы глав 1, 2, 9, Конституционное Собрание решит разрабатывать новую Конституцию, можно ли в этом новом тексте отразить и другие идеи, предложения, созревшие к данному моменту? Или же разработчики должны ограничить себя лишь воплощением в тексте исходного предложения, оставляя все остальное за рамками Основного Закона? Думается, если уж началась разработка новой Конституции, Конституционное Собрание должно воплотить в нем все, что имеется в соответствующий момент истории. Другое дело, что тогда концепцию новой Конституции следует обсудить на Конституционном Собрании и добрить, причем сделать это можно по-разному: либо сначала, либо после создания проекта. А лучше всего сначала одобрить основные концептуальные положения, после же подготовки текста он все равно подлежит обсуждению Конституционным Собранием (в целях принятия Конституции или вынесения ее на референдум), так что при этом состоится повторное одобрение либо отклонение положений, воплощенных в проекте.
    Согласно ст. 136 Конституции, изменения, касающиеся глав 3-8, не влекут принятия новой Конституции. Такие изменения в самой ст. 136 названы «поправками». Так что, как говорится, поправки поправкам рознь. Если по главам 1, 2 и 9, будучи даже мелкими, они автоматически вызывают постановку вопроса о новой Конституции, то поправки в главам 3-8, будучи может быть и весьма принципиальными, формально воплощаются в действующей Конституции.
    Как должны выглядеть эти поправки по форме акта? Этот вопрос возник в связи с тем, что в ст. 136 сказано, что поправки к главам 3-8 принимаются «в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона», а далее требуется одобрение их органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, лишь после этого они вступают в силу. Конституционный Суд РФ по запросу Государственной Думы дал толкование ст. 136. В его постановлении от 31 октября 1995 г. отмечено, что закон, вносящий изменения в указанные главы Конституции, не может быть по форме федеральным конституционным законом (ФКЗ). Дело в том, что, во-первых, ФКЗ принимаются лишь по кругу вопросов, названных в Конституции, а среди них нет указания на возможность изменения Конституции принятием ФКЗ; во-вторых, есть особенности процедуры – при принятии обычных ФКЗ круг субъектов права законодательной инициативы шире, чем при принятии закона об изменении Конституции по ст. 136, а после принятия ФКЗ не требуется одобрения его субъектами РФ, что обязательно при принятии поправок к главам 3-8.
    Отсюда КС сделал вывод, что лишь по процедуре, т.е. голосованию и количеству голосов, закон, вносящий изменения в главы 3-8, принимается в порядке, предусмотренном для ФКЗ. Что касается формы, КС определил, что «поправки в смысле статьи 136 Конституции Российской Федерации принимаются в форме особого правового акта – закона Российской Федерации о поправке к Конституции Российской Федерации».
    КС также записал в своем постановлении, что законодатель вправе урегулировать порядок направления принятых поправок для их рассмотрения органами законодательной власти субъектов РФ, порядок проверки соблюдения необходимых процедур одобрения поправок, а также вопрос о том, каким способом одобренная поправка учитывается в конституционном тексте. Вступивший после одобрения необходимым числом законодательных органов субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ подлежит подписанию Президентом РФ и обнародованию. Законодатель должен устанавливать срок для одобрения поправок субъектами; опыт тех стран, где аналогичная процедура существует, говорит о том, что порою ратификация затягивается на долгое время. Следует согласиться с Ю.А.Юдиным в том, что такой срок надо устанавливать не вообще, а в каждом отдельном законе о конституционных поправках, исходя из его содержания, значимости, политических условий и т.п. Правда, автор не называет хотя бы ориентировочного такого срока, ссылаясь на то, что в одной из подобных ситуаций Верховный Суд США отметил в своем решении, что срок не должен превышать «разумных пределов» . Думается, данная рекомендация, смутная даже для США, вряд ли может подойти для России. Здесь срок лучше обозначать более конкретно.
    Рассмотрим подробнее, как регулируются соответствующие вопросы в Федеральном законе от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» , сопровождая информацию нашими комментариями.
    Федеральный закон устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции РФ порядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ. Согласно ч. 1 ст. 2 Закона, поправки к главам 3-8 принимаются в форме закона РФ о поправке к Конституции РФ.
    Под поправкой к Конституции РФ в данном Федеральном законе понимается любое изменение текста глав 3-8 Конституции РФ: исключение, дополнение, новая редакция какого-либо из положений указанных глав Конституции. Весьма важны следующие положения Закона, которые считаем необходимым выделить: одним законом о поправке к Конституции РФ охватываются взаимосвязанные изменения конституционного текста (ч. 2 ст. 2). Закон РФ о поправке к Конституции получает наименование, отражающее суть данной поправки (там же, ч. 3).
    Эти положения требуют пояснений.
    Во-первых, что такое «взаимосвязанные изменения»? Надо полагать, что речь идет о положениях Конституции, которые могут содержаться как в одной из глав 3-8, так и в нескольких из этих глав, если эти положения посвящены одному и тому же вопросу. Например, если из ст. 109 (глава 5) исключить положение о том, что Государственная Дума может быть распущена Президентом РФ, придется внести изменения в ст. 84 (глава 4) и ст. 111 и 117 (глава 6), которые тоже посвящены праву Президента на роспуск Государственной Думы.
    Во-вторых, получается, что одна поправка – это, как правило, коррекция не одной статьи или, тем более, части статьи Конституции. Такое тоже может иметь место. Но все-таки смысл нормы Закона в более широком подходе: поправка – это сплошное исправление текста глав 3-8, посвященное определенному новшеству.
    В-третьих, из смысла Закона вытекает, что одним законом нельзя охватить несколько поправок, если они касаются разных статей глав 3-8 и их нельзя охарактеризовать как «взаимосвязанные изменения». Более того, единый закон о поправках к главам 3-8 вообще невозможен. Казалось бы, какое значение имеет, сколько законов о поправках одновременно «запускать» в законодательный процесс? Однако сложность прохождения даже одного закона множит общее время на их количество. Кроме того, в одном законе о поправках можно избежать параллелизма, дублирования, противоречий и накладок.
    В-четвертых, не совсем понятно положение Федерального закона 1998 г. о наименовании закона о поправке. Последний получает наименование, отражающее «суть данной поправки». Идет ли речь о сути в предметном плане или достаточно ограничиться формальным признаком? То есть, если обратиться к упоминавшемуся выше праву Президента на роспуск Думы, писать ли в названии «закон о поправке к Конституции РФ, связанной с правом Президента на роспуск Государственной Думы», или же сказать иначе – «закон о поправке к статьям Конституции« (и далее привести перечень этих статей)?
    Полагаем, что первый вариант может вызвать трудности с формулированием наименования закона о поправке; второй вариант грозит переполнением наименования закона о поправке номерами статей, в которые вносятся исправления. Гораздо проще было бы использовать прием законодательной техники, распространенный в некоторых странах (например, ФРГ, Австрии и др.): 1-й закон о поправке к Конституции РФ, 2-й закон и т.д. Конечно, в этом случае в наименовании не будет отражено «сути поправки», как сейчас требует Федеральный закон 1998 г. Но, право же, лучше внести в него изменение в духе нашего предложения, чем испытывать постоянно трудности с формулированием наименования закона о поправке.
    Продолжим рассмотрение содержания Федерального закона 1998 г. Он гласит, что предложение о поправке к Конституции РФ вносится в Государственную Думу субъектом права инициативы такого предложения, установленным ст. 134 Конституции РФ, в виде проекта закона РФ о поправке к Конституции РФ, предполагающего исключение, дополнение, новую редакцию какого-либо из положений глав 3-8 Конституции.
    Предложение о поправке к Конституции должно содержать либо текст новой статьи (части или пункта статьи) Конституции РФ, либо текст новой редакции статьи (части или пункта статьи) Конституции РФ, либо положение об исключении статьи (части или пункта статьи) из Конституции РФ. Если поправка требует внесения изменений в другие статьи глав 3-8 Конституции, то предложение о поправке должно содержать также текст новой редакции или предложение об изменении текста статей (частей, пунктов статей) Конституции, необходимость изменения либо дополнения которых вытекает из их внутренней взаимосвязи.
    Если поправкой к Конституции из ее текста исключаются глава, статья, часть или пункт статьи, исключаемый текст заменяется словами «Исключен (исключена) поправкой к Конституции Российской Федерации» с указанием наименования закона РФ о поправке к Конституции РФ. При этом номера и наименования исключаемых глав, номера исключаемых статей или их частей или буквы, обозначающие исключаемые пункты, сохраняются.
    Вместе с проектом закона РФ о поправке к Конституции РФ представляются обоснование необходимости принятия данной поправки, а также перечень законов РФ, федеральных конституционных законов, федеральных законов, отмены, изменения, дополнения или принятия которых потребует принятие данной поправки.
    Рассмотрение проекта закона о поправке происходит по общим правилам законодательного процесса, т.е. оно начинается в Государственной Думе. Рассмотрение проекта закона о поправке осуществляется в Государственной Думе в трех чтениях. Проект закона РФ о поправке к Конституции РФ считается одобренным Государственной Думой, если за его одобрение проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.
    Одобренный Государственной Думой проект закона РФ о поправке к Конституции РФ подлежит обязательному рассмотрению Советом Федерации. Закон считается принятым, если за его одобрение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации. В случае отклонения Советом Федерации закона о поправке к Конституции РФ Совет Федерации вправе внести в Государственную Думу предложение о создании согласительной комиссии.
    Председатель Совета Федерации не позднее пяти дней со дня принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ опубликовывает для всеобщего сведения уведомление, включающее текст закона РФ о поправке с указанием дат его одобрения Государственной Думой и Советом Федерации.
    Как известно, поправки к главам 3-8 Конституции РФ должны быть одобрены органами законодательной (представительной) власти субъектов РФ. Федеральный закон 1998 г. предусматривает, что закон РФ о поправке к Конституции РФ не позднее пяти дней со дня его принятия направляется Председателем Совета Федерации в законодательные (представительные) органы субъектов РФ для рассмотрения.
    Согласно ст. 9 Федерального закона 1998 г., законодательный (представительный) орган субъекта РФ в порядке, устанавливаемом данным органом самостоятельно, обязан рассмотреть закон РФ о поправке к Конституции РФ в срок не позднее одного года со дня его принятия (выделено мной – С.А.).
    Выделенные слова нельзя оставить без комментариев. Прежде всего, о форме участия законодательного (представительного) органа субъекта РФ в данном процессе.
    На стадии подготовки проекта Федерального закона о поправках предлагались разные нормы на этот счет. Одно предложение было таким: установить срок рассмотрения, и если кто не рассмотрел проект в данный срок, т.е. как бы пропустил его, тот «молчаливо» тем самым одобрил проект закона о поправке к Конституции.
    Суть другого предложения заключалась в следующем: если кто-то не хочет одобрять, но в то же время и не хочет показывать свое отрицательное отношение к проекту, он попросту его не рассматривает в положенный срок; тогда его не учитывают в числе ни тех, кто «за», ни тех, кто «против».
    Как видим, федеральный законодатель не согласился с этими предложениями: в таком важном вопросе, как изменение Основного Закона РФ, не может быть ни молчаливого одобрения, ни уклонения от выражения своей позиции субъектом РФ. Поэтому Федеральный закон 1998 г. говорит о том, что законодатель субъекта РФ обязан рассмотреть проект закона о поправке к Конституции РФ.
    Дотошный читатель может спросить: допустим, законодательный (представительный) орган рассмотрел вопрос, но не смог принять решения ни «за», ни «против» – по равенству голосов или отсутствию кворума на момент принятия решения. Хотя такие ситуации скорее всего будут исключительными, они возможны. И для них очевидно, что соответствующий субъект не попадает в число тех, кто проголосовал «за» одобрение проекта закона о поправке к Конституции РФ. Поскольку, согласно ст. 136 Конституции РФ, поправки вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов РФ, юридически не столь важно, проголосовали остальные субъекты РФ «против» поправок или же не смогли принять никакого решения (конечно, последний вариант менее желателен, уж лучше «против» или «за»).
    Теперь о сроке. Закон 1998 г. предоставил субъектам РФ целый год для рассмотрения проекта закона о поправке. Возникает вопрос: не многовато ли? Полагаем, что этот срок мог бы быть гораздо меньшим, например, 6 месяцев. Ведь любой законопроект, поступивший в Думу, обязательно направляется в субъекты РФ, так что они знают о поправках уже с данного момента. При обсуждении поправок в Государственной Думе субъекты РФ не остаются в стороне: во-первых, они могут сообщить ГД свои замечания; во-вторых, большинство депутатов так или иначе связаны с субъектами РФ. После Думы поправки обсуждаются в Совете Федерации, и делают это официальные представители субъектов РФ – главы их законодательной и исполнительной власти. И зачем же размышлять еще целый год? Другое соображение связано с тем, что при таких сроках вопрос о поправке как бы находится в подвешенном состоянии, что в принципе нежелательно для любого законопроекта, тем более подобной важности.
    Федеральный закон 1998 г. четко решил вопрос о форме акта, принимаемого законодательным (представительным) органом субъекта РФ по обсуждению проекта закона о поправке. Это – его постановление. В течение четырнадцати дней со дня принятия постановления о законе РФ о поправке к Конституции РФ законодательный (представительный) орган субъекта РФ направляет данное постановление в Совет Федерации.
    Совет Федерации ведет учет данных о рассмотрении закона РФ о поправке к Конституции РФ законодательными (представительными) органами субъектов РФ со дня его направления в субъекты РФ.
    На своем очередном заседании, следующем за днем истечения срока рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона РФ о поправке к Конституции РФ, Совет Федерации устанавливает результаты этого рассмотрения. Установление результатов рассмотрения закона РФ о поправке законодательными (представительными) органами субъектов РФ оформляется в соответствии с Регламентом Совета Федерации.
    Президент РФ, законодательный (представительный) орган субъекта РФ в течение семи дней со дня принятия постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения закона РФ о поправке к Конституции РФ вправе обжаловать указанное постановление в Верховный Суд РФ, который рассматривает такие споры в соответствии с гражданско-процессуальным законодательством РФ. Заявитель, подавший жалобу в Верховный Суд, немедленно извещает об этом Совет Федерации и Президента РФ. В случае подачи жалобы закон РФ о поправке к Конституции РФ не направляется Председателем Совета Федерации Президенту РФ для подписания и официального опубликования до вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ. В случае вступления в законную силу решения Верховного Суда РФ, требующего пересмотра постановления Совета Федерации об установлении результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции, Совет Федерации на своем очередном заседании повторно рассматривает данный вопрос.
    По поводу данной нормы Закона можно высказать сожаление: было бы логичнее включить в конституционный процесс не Верховный Суд РФ, а Конституционный Суд РФ.
    Одобренный законодательными (представительными) органами не менее чем двух третей субъектов РФ закон РФ о поправке к Конституции РФ в течение семи дней со дня установления Советом Федерации результатов его рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ направляется Председателем СФ Президенту РФ для подписания и официального опубликования. Президент в срок не позднее четырнадцати дней со дня получения закона о поправке к Конституции РФ подписывает его и осуществляет официальное опубликование. При официальном опубликовании закона указываются его наименование, даты одобрения Государственной Думой, Советом Федерации, законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, дата подписания Президентом РФ и регистрационный номер.
    Согласно ст. 13 Федерального закона 1998 г., закон РФ о поправке к Конституции РФ вступает в силу со дня его официального опубликования, если самим законом не установлена иная дата вступления в силу.
    А в соответствии со ст. 14 принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ. Президент в месячный срок со дня вступления в силу закона о поправке осуществляет официальное опубликование Конституции РФ с внесенными в нее поправками, а также с указанием даты вступления соответствующих поправок в силу.
    Обратим внимание и на важное заключительное положение Федерального закона 1998 г.: в случае, если закон о поправке не получит одобрения законодательных (представительных) органов не менее чем двух третей субъектов РФ, повторное внесение в Государственную Думу предложения о данной поправке допускается не ранее чем через один год со дня установления результатов рассмотрения законодательными (представительными) органами субъектов РФ закона о поправке к Конституции РФ.
    Как вытекает из ч. 1 ст. 137 Конституции, изменения в ст. 65, определяющую состав РФ, вносятся на основании ФКЗ о принятии в РФ и образовании в ее составе нового субъекта, об изменении конституционно-правового статуса субъекта РФ. В самой ст. 65 (ч. 2) говорится о том, что принятие в РФ и образование в ее составе нового субъекта осуществляются в порядке, установленном федеральным конституционным законом. Следовательно, сначала надо принять ФКЗ общего характера, регулирующий данный порядок (а его пока нет), затем – конкретные ФКЗ, касающиеся соответствующих субъектов. При этом более или менее ясно, что есть принятие в состав РФ или образование нового субъекта. Но следует специально ответить на вопрос, что есть изменение конституционно-правового статуса субъекта. Думается, речь не может идти о том, что субъект сохраняется, но сужаются его права либо, наоборот, они существенно расширяются. Ведь, согласно ст. 5 Конституции, все субъекты равноправны, поэтому подобное изменение статуса вряд ли конституционно. Скорее всего речь может идти об упразднении субъекта с включением его в существующий другой субъект либо о преобразовании субъекта из одного вида в другой – например, из области в республику. Хотя в последнем случае объем прав субъекта вроде бы не меняется, его конституционно-правовой статус все-таки претерпевает существенное изменение в структуре российского федерализма, что и подлежит отражению в Конституции (представим, что республика преобразуется в автономную область или автономный округ – она тогда перестает быть государством).
    Федеральный закон от 6 февраля 1998 г. «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» говорит, что порядок внесения изменений в статью 65 Конституции РФ устанавливается статьей 137 Конституции РФ и настоящим Федеральным законом (выделено мной – С.А.). Федеральный конституционный закон о принятии в Российскую Федерацию и образовании в ее составе нового субъекта Российской Федерации, об изменении конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации должен содержать указание о включении соответствующих изменений или дополнений в статью 65 Конституции Российской Федерации.
    Указание на ст. 137 понятно, но вот слова «и настоящим Федеральным законом» вызывают вопрос. Надо ли понимать так, что изменения в ст. 137 по правилам Закона 1998 г. направляются субъектам РФ и требуют их одобрения? Думается, нет. Часть 1 ст. 137 однозначно требует принятия федерального конституционного закона, а не закона о поправке по процедуре федерального конституционного закона (что нужно по ст. 136 Конституции). Принятый в установленном порядке федеральный конституционный закон отразит принятие в состав РФ нового субъекта, образование нового субъекта, изменение статуса субъекта. Правовые последствия наступают с вступлением в силу данного конституционного закона без дополнительных ожиданий.
    Как уже было сказано в главе 1, четвертый вариант изменения Конституции РФ связан с отражением в ее тексте нового наименования субъекта РФ. Как явствует из ч. 2 ст. 137, новое наименование принимается самим субъектом РФ и подлежит включению в Конституцию РФ. Постановлением КС РФ от 28 ноября 1995 г. о толковании части 2 статьи 137 определено, что делается это указом Президента РФ. В постановлении КС четко сказано, что такое изменение наименования отражается в Конституции РФ указом Президента, так сказать, в бесспорных случаях. Не может быть произведено в указанном порядке такое переименование, которое затрагивает основы конституционного строя, права и свободы человека и гражданина, интересы других субъектов РФ, в целом РФ либо интересы других государств, а также предполагающее изменение состава РФ или конституционно-правового статуса ее субъекта.
    Коллизия подходов субъекта РФ и федеральных органов власти, включая самого Президента РФ, к изменению наименования, а соответственно и Конституции РФ, возможна. Нельзя исключать и неоднозначную реакцию других субъектов РФ, особенно соседей, на новое имя соответствующего субъекта. Поэтому, думается, даже для так называемого бесспорного случая вряд ли правильно оставить решение вопроса у двух инстанций – органа субъекта РФ и Президента РФ. Скорее всего, было бы нелишним получение Президентом заключения Совета Федерации – палаты федерального парламента, где представлены все субъекты РФ.
    Кроме того, не соответствующий субъект и не Президент должны решать вопрос о том, что новое наименование не затрагивает названные выше моменты. Подход должен быть иным: достаточно обращения кого-либо, чтобы были приведены в действие механизмы взаимного согласования интересов. Мы указывали в главе 1, что органом, который в случае разногласий должен сказать окончательное слово, мог бы быть Конституционный Суд РФ. Однако пока этого его права прямо нигде не предусмотрено.
    Завершая рассмотрение данной проблемы, следует поддержать предложение Ю.А.Юдина о том, что нужен общий федеральный закон, который урегулировал бы процедурные вопросы, связанные со всеми четырьмя способами внесения изменений в Конституцию .
    4.3.3. О способах принятия новой Конституции
    Из предшествующих частей работы пока очевиден один путь появления нового Основного Закона: если возникла идея пересмотра положений глав 1, 2 и 9. Причем в этом случае созываемое Конституционное Собрание либо подтвердит неизменность данной Конституции, либо разрабатывает проект новой Конституции. Нигде еще нет ответа на вопрос, как понимать слово «разрабатывает»: создается ли для этого Конституционная комиссия, сколько будет длиться эта разработка и т.д. Надо полагать, федеральный конституционный закон о Конституционном Собрании ответит на эти вопросы.
    Что касается способов принятия, то по ст. 135 Конституции в данном случае их может быть два: самим Конституционным Собранием двумя третями от общего числа его членов или всенародным голосованием.
    Конституция не отвечает на вопрос: а можно ли подготовить вообще новый текст Конституции, вынести его на референдум, принять таким путем и тем самым «опрокинуть» действующую Конституцию с ее усложненным порядком пересмотра?
    Обратимся для этого к Федеральному конституционному закону о референдуме РФ 1995 г. Согласно ст. 1 данного ФКЗ, референдум РФ – всенародное голосование граждан РФ по законопроектам, действующим законам и другим вопросам государственного значения. Достаточно очевидно, что проект новой Конституции РФ – в этом смысле также законопроект. Следовательно, вроде бы его можно выносить на референдум. Однако в ст. 3 сказано, что на референдум РФ в обязательном порядке выносится вопрос о принятии новой Конституции РФ, если Конституционное Собрание принимает решение о вынесении на всенародное голосование проекта новой Конституции РФ. Помимо Конституционного Собрания другим инициатором всероссийского референдума могут быть сами граждане РФ – если не менее 2 млн. подписалось за проведение референдума с соответствующей формулировкой (ст. 8 Закона). Естественно, надо четко выяснить: не будет ли на основании ст. 3 дано такое толкование ситуации, что лишь в случае, если Конституционное Собрание ставит вопрос о новой Конституции, референдум возможен?
    Думается, что один вариант принятия новой Конституции отнюдь не исключает другой. Поэтому мы считаем вполне возможной разработку проекта новой Конституции, сбор 2 млн. подписей за вынесение ее на референдум, проведение референдума и принятие таким путем новой Конституции. В практике многих стран принятие новой конституции отнюдь не всегда выглядит как реформа действующей конституции. Да и в нашей стране на предшествующих этапах принятие новой конституции отнюдь не выглядело как переработка действующей. Поэтому приходится вновь напомнить вывод, который был сделан в первой главе: речь идет в России о намеренно усложненном порядке появления новой Конституции для того, чтобы продлить действие данной Конституции. Между тем социально-экономическое и политическое развитие страны может потребовать появления принципиально нового Основного Закона. И на этот счет также надо иметь легитимный путь.
    Отметим, что само по себе принятие новой Конституции России референдумом кажется не самым лучшим вариантом. Ранее уже говорилось о том, в какой обстановке шла кампания за принятие действующей Конституции, поэтому не будем повторяться. С формальной точки зрения Конституция была принята демократическим путем, поскольку голосование на референдуме считается высшим непосредственным выражением власти народа, о чем сказано в ст. 3 самой новой Конституции. Но останется в истории тот факт, что сначала был разогнан парламент страны, применены танки для расстрела его здания, распущены все нижестоящие представительные органы власти, приостановлена деятельность Конституционного Суда РФ, вся полнота власти сконцентрировалась в руках Президента, который, в свою очередь, был объявлен отстраненным от власти Верховным Советом и Съездом народных депутатов РФ.
    Население в этой ситуации проявило довольно ощутимую пассивность участия в выборах и референдуме. Из 107 млн. избирателей приняло участие в референдуме 58 млн. Таким образом, 49 млн. вообще не пришли на участки для голосования. Естественно, оппозиционно настроенные Б.Н.Ельцину силы тут же заявили, что референдум не отражает объективную картину, что не пришедших также надо считать не поддержавшими Конституцию. Особенно если учесть, что из принявших участие в голосовании 23 млн. проголосовало против принятия Конституции, получается, по мнению оппозиции, что 72 млн. граждан, т.е. две трети, не приемлют этой Конституции. Казалось бы, при вынесении проекта Конституции на референдум можно говорить о расчете на мудрость народа. На этом и строится вся официальная пропаганда о пользе всенародного голосования 12 декабря 1993 г. Но, как говорилось ранее, расчет был также на страх народа, на его боязнь осложнений. Подавляющее большинство граждан, наученных горьким опытом отечественной истории, предпочло не спорить с реальной властью .
    Все эти моменты следует учесть на будущее. Однако иного пути принятия новой Конституции России, кроме как путем референдума, мы пока не видим. К тому же это было логичнее, чем принимать Конституцию на Конституционном Собрании. Ведь в Законе о референдуме сказано, что решение, принятое путем референдума, может быть отменено или изменено путем принятия решения на новом референдуме РФ. И хотя сама Конституция позволяет принять новый Основной Закон Конституционному Собранию, вынесение его на референдум было бы проявлением уважения к народу. Но в новой Конституции надо предусмотреть возможность внесения изменений в ее текст актами парламента (конечно, квалифицированным большинством), а также принятия им последующей Конституции. Голосуя на референдуме за Конституцию в целом, народ тем самым поддержал бы и такое правило, вручая принятие Основного Закона избранному им парламенту.
    4.4. Конституционализм
    Пришло время ответить на последний вопрос, связанный с Конституцией РФ: существует ли в современной России конституционализм? Для этого прежде следует выяснить, что такое конституционализм.
    К проблематике конституционализма обращались авторы в советское время , есть и некоторые современные работы .
    Что же такое конституционализм? По мнению И.М.Степанова, высказанному им в работе 1996 г., в широком смысле это явление охватывает теорию Конституции, историю и практику развития той или иной страны, группы стран, мирового сообщества в целом. В узком смысле под конституционализмом понимается система знаний о фундаментальных ценностях демократии: их составе, формах выражения, методах и степени реализации . В статье 1992 г. И.М.Степанов обозначил конституционализм как систему представлений об общедемократических, общецивилизационных политико-правовых ценностях государственно организованного общества .
    Можно было бы согласиться с таким подходом, однако при одном условии. Указанные общие ценности следует трактовать как набор нужных, желательных в любой стране. Однако нельзя их рассматривать как некую аксиоматическую заданность и соизмерять с нею то, что имеет место в конкретном государстве. В этом случае анализ реальности, в том числе и достижений соответствующего общества, невольно подменяется формальными критериями: есть все из набора – значит, государство может похвалиться наличием конституционализма, чего-то недостает – значит, до «подлинного» конституционализма еще путь не пройден.
    Кроме того, само понятие «общедемократических», «общецивилизационных» ценностей весьма относительно. Ведь даже страны, считающиеся демократическими, отнюдь не обладают рядом элементов, которые считаются традиционными для демократически организованного государства. К примеру, Великобритания не имеет конституции, нет там конституционного суда, строгого провозглашения теории разделения властей, верхняя палата носит отпечаток архаично-наследственного порядка формирования и т.д. Вроде есть основания отказать ей в наличии конституционализма, но вряд ли у кого хватит смелости это сделать, поскольку есть формальные критерии и есть практика конституционализма. В свою очередь, некоторые республики бывшего СССР могут похвастаться тем, что весь набор конституционных ценностей они имеют, вплоть до конституционного суда или комитета конституционного надзора, однако с обеспечением демократических прав и свобод дела там обстоят отнюдь не идеально.
    Думается, конституционализм следует связывать в четырьмя главными моментами: конституционные идеи; наличие соответствующего нормативно-правового фундамента; достижение определенного фактического режима; система защиты конституционного строя и конституции.
    4.4.1. Конституционные идеи
    Предпосылку конституционализма составляют конституционные идеи. Их может быть много. Попытаемся назвать главные, хотя не исключаем упрека – что-то может быть упущено. Но тем не менее.
    Во-первых, прежде всего конституционализм есть там, где главное не в наличии текста Конституции – хотя архиважно, что все же он имеется (об этом чуть позже), – а в глубоком почитании связанности государства и общества правом, законом.
    Во-вторых, конституционализм состоит во внедрении в общественное сознание и бытие людей идеи высокого авторитета человеческой личности, уважения ее достоинства.
    В-третьих, конституционализм означает участие непосредственно народа в осуществлении функций власти, не просто наличие определенных государственных органов, но демократический порядок их формирования, всеобщую подчиненность интересам народа деятельности этих органов.
    В-четвертых, конституционализм – это и наличие процессуальных механизмов защиты прав и свобод граждан, деятельности государственных органов, органов местного самоуправления, создания и участия в государственно-политических делах общественных объединений.
    В-пятых, конституционализм есть и общественное сознание, построенное на убежденности в необходимости и пользе институтов власти и государственных законов, их оформляющих, возможности достижения социальной справедливости и защиты обоснованных интересов посредством своих действий и шагов властей, основанных на нормах права.
    4.4.2. Нормативно-правовой фундамент
    Предпосылкой конституционализма, как уже сказано, является наличие нормативно-правового фундамента. Проявляется данное требование в нескольких направлениях.
    Прежде всего, в условиях нашей страны рациональнее всего говорить о пользе наличия самого официального текста Конституции. Трудно обеспечивать реализацию названных выше конституционных идей, если вместо единого текста появляются разрозненные решения. Единый текст Конституции РФ имеет конституирующее значение для общества и государства, это огромный политико-организующий и социальный фактор. Не случайно с принятием новой Конституции связывается окончание одного и начало нового этапа в социально-политической истории страны. Мы говорили в первой главе об учредительном характере Конституции, и в этом плане можно считать каждую новую конституцию обозначением тех или иных граней в конституционализме.
    Наличие единого текста – конечно, не самоцель. Конституционализм выражается в том, что посредством Конституции закрепляется набор конституционно-правовых институтов. Мы не можем согласиться с тем, что на предшествующих этапах истории Советского государства хотя и существовали многие эти институты, но конституционализма вообще не было. Есть конституционализм как абстрактное понятие, как идеальная модель. Есть и конституционализм конкретной страны. К примеру, у нас не было профессионального парламента. Но ведь концепцией власти того времени и не предусматривался такой орган. Считалось, что лучше, когда депутаты не порывают с выполнением производственных функций, когда они связаны со своими трудовыми коллективами, ответственны перед избирателями и могут быть ими отозваны. Отказать какой-то стране в попытках создания своей модели государственной власти никак нельзя. Где сказано, что она должна идти путем других стран? И почему принцип ответственных перед народом депутатов хуже, чем принцип так называемого свободного мандата и неответственности депутатов перед избирателями? Следовательно, могут быть разные модели конституционализма, и трудно по каким-то формальным критериям одни признавать хорошими, другие – плохими. К тому же ведь модель и практика – это разные вещи. Многие благие идеи представительной демократии были попросту извращены в прежние времена, и считать это конституционализмом было бы неверно.
    В этом плане можно сказать в общем и целом о том, что конституционно-правовые институты в совокупности создают демократический конституционализм, когда в них отражаются:
    – демократическое общество и государство;
    – свобода личности, демократические права и свобода граждан;
    – инструменты власти, сочетающие прямое народовластие, и органы, формируемые демократическим путем, испытывающие на себе влияние народа, имеющие необходимые полномочия и средства воздействия друг на друга;
    – избирательная система, основанная на всеобщности, свободе и состязательности выборов;
    – политический плюрализм и многопартийность.
    4.4.3. Политический режим
    Третьим компонентом конституционализма является наличие определенного фактического политического режима, адекватного конституции. Разумеется, здесь надо сразу уточнить, о чем идет речь. Может быть налицо реакционная конституция и соответствующий ей политический режим. Ни о каком конституционализме в данном случае говорить нельзя. Мы предполагаем иное: демократическую конституцию и вытекающий из нее политический режим. Не может быть такого перекоса, когда конституция звучит демократически, а режим ей не соответствует – как это было, например, при принятии Конституции СССР 1936 г.
    Вопросы вызывает и такая ситуация, когда Конституция ущербна, тоталитарна, а фактический порядок становится демократичным. В данном случае следовало бы как можно скорее заменить данную конституцию новой, соответствующей реальному режиму. Иначе могут найтись силы, которые по формальному признаку противоречия Конституции фактического демократического порядка сворачивают его. Не очень желательна и такая ситуация, когда Конституция демократична, но фактический порядок еще «демократичнее», поскольку речь идет в этом случае об угрозе анархии и отсутствии дисциплины.
    Таким образом, проблема соответствия конституции фактическим общественным отношениям является вечной. Ее решает каждая страна, не составляет исключения и Россия.
    Конституционализм предполагает определенную стабильность конституционно-правовых институтов. Мы обращались к данному вопросу в первой главе. Подчеркнем, что речь идет отнюдь не о том, чтобы делать признаком конституционализма сохранение всех без исключения институтов, заложенных в конкретной Конституции. К примеру, страна могла не иметь президента, затем ввести данный пост, а по прошествии какого-то времени его упразднить. Сказать, что при этом произошел отказ от конституционализма, было бы преувеличением. Есть функции высшей власти, они существуют объективно. А вот как их распределить, кому что поручить, какие органы для этого иметь – дело конкретного строя. Вот если будет иметь место узурпация власти, сосредоточение всех функций в руках одного лица или узкого круга лиц – тогда можно говорить об утрате конституционализма, даже если новый порядок будет оформлен принятием очередной Конституции.
    4.4.4. Система защиты конституционного строя и конституции
    Четвертый компонент конституционализма – система защиты конституционного строя и Конституции. Конституционализм требует верховенства Конституции РФ. Нельзя подменять ее положения ни федеральным конституционным законом, ни федеральным законом, ни тем более указом Президента или актом Правительства. В федеративном государстве не может быть низведения на «нет» Конституции всего государства конституцией, уставом субъекта. Верховенство связано не только с субординацией актов, но также и обеспечением авторитета Конституции, в том числе в общественном сознании, о чем уже шла речь.
    Задачу защиты Конституции и ее ценностей выполняют, с одной стороны, все государственные органы, органы местного самоуправления, более того – любые общественные объединения. Специфические функции возложены на Конституционный Суд РФ, конституционные, уставные суды (палаты) субъектов РФ. С другой стороны (и это очень важно), нужна система гарантий непосредственного участия граждан в защите Конституции, чтобы это было и обеспечением интересов народа, и не переросло в стихийные волнения, в том числе и инспирированные под флагом защиты Конституции.
    Итак, конституционализм – сложная общественно-политическая модель. Ее компоненты позволяют захватить общество светлыми идеями, сделать их содержанием конкретного основного закона, превратить в набор конституционно-правовых институтов, жить в соответствии с ними при должном политическом режиме и защищать ценности конституционной демократии. Конституционализм – это идеал, к которому должно стремиться общество, идущее по пути социального прогресса. Хочется надеяться на то, что конституционализм – это база и ориентир политического развития современной России.