117. BVerfGE 33, 303

117. BVerfGE 33, 303

(Numerus Clausus / Numerus Clausus)

1.  По вопросу о конституционно-правовой оценке абсолютных огра­ничений свободы допуска, характеризуемых нехваткой учебных мест, для начинающих студентов определенной специальности (абсолютный numerus clausus для высшего образования в сфере медицины).
2.  Из права свободного выбора профессии и места обучения, гаранти­рованного в абз. 1 ст. 12 Основного закона, в связи с общим принципом равенства и принципом социального государства вытекает право на сво­бодный допуск к высшему образованию. Данное право может быть огра­ничено законом или на основе закона.
3.  Абсолютные ограничения допуска для начинающих студентов опре­деленной специальности являются конституционными лишь тогда,

а) когда они назначаются в пределах абсолютно необходимого при исчерпывающем использовании образовательных мощностей и

б) когда отбор и распределение претендентов осуществляются по ком­петентным критериям с шансом для каждого претендента, который сам по себе имеет достаточную квалификацию для обучения в высшем учеб­ном заведении и с как можно большим учетом индивидуального выбора места образования.

•  Законодатель должен сам принимать значимые решения о предпо­сылках установления абсолютных границ допуска и о применяемых кри­териях отбора. Высшие учебные заведения могут получить полномочие на более детальное регулирование в заданных рамках.
•  § 17 Гамбургского закона об университетах от 25 апреля 1969 г. несовместим с Основным законом в той мере, в которой законодатель, в свою очередь, для случая абсолютных ограничений допуска не принял никаких определений о роде и ранге критериев отбора.

[…]

Решение Первого Сената от 18 июля 1972 г.

— 1 BvL 32/70, 1 BvL 25/71 —

[…]

ОСНОВАНИЯ

А.

В рамках двух дел о допуске к изучению медицины в университе­тах г. Гамбурга и г. Мюнхена уполномоченные суды по администра­тивным спорам запросили решение Федерального Конституционного Суда о том, соответствуют ли нормы права федеральной земли об огра­ничениях допуска к высшему образованию (numerus clausus) Основ­ному закону.

[…]

Б.

[…]

II.

1. Предметом конституционно-правовой проверки является лишь вызванный нехваткой учебных мест numerus clausus для начинающих студентов определенной специальности, тогда как локальные и струк­турные ограничения, осложняющие выбор определенного университе­та, или ограничения, касающиеся уже допущенных студентов старших семестров, не будут рассматриваться. Абсолютный numerus clausus отли­чается от этих ограничений своими крайне тяжелыми последствиями. Это связано с тем, что он приводит к тому, что более или менее значи­тельное число претендентов вынуждено откладывать начало получения желаемого высшего образования на более или менее длительный срок. При сильном спросе и соответствующем длительном времени ожидания подобные ограничения допуска ущемляют не только выбор места образо­вания, но могут одновременно влиять на выбор профессии, вплоть до от­каза от изначальных намерений. У социально более слабых претенден­тов отсутствуют те же возможности, что и у более состоятельных, что­бы переждать длительное время ожидания или попытаться начать свое обучение за рубежом.

[…]

В.

[…]

I.

1. Для конституционно-правовой проверки ограничений допуска сле­дует, как это принято в доктрине и судебной практике […], в первую оче­редь прибегнуть к гарантированному в абз. 1 ст. 12 Основного закона праву всех немцев свободно выбирать место обучения.

При включении данного права в Основной закон и также при его изначальном толковании в центре внимания находилась мысль о том, что абзац 1 ст. 12 Основного закона предоставляет отдельной лично­сти право на защиту от ограничений свободы в сфере образования. Так, во время совещаний в главном комитете Парламентского Совета было подчеркнуто, что при любых обстоятельствах необходимо гаран­тировать свободу выбора между университетами и возможность слу­шать лекции особо выдающихся преподавателей, чтобы получить со­ответствующее разностороннее образование; кроме того, следует пре­пятствовать тому, чтобы отдельные федеральные земли пускали в свои университеты только уроженцев своей земли (стенограмма о 44-м засе­дании главного комитета от 19 января 1949 г., с. 575 и далее). Таким об­разом, по сути описан существенный частный аспект защиты основного права, который затем и должен быть учтен в как можно более полном объеме, если вследствие исчерпания количества учебных мест стано­вится неизбежным планомерное распределение претендентов между различными образовательными учреждениями.

При нехватке учебных мест добавляется другой существенный ас­пект права на свободный выбор места обучения, основанный на его тесной взаимосвязи с также гарантированным в абз. 1 ст. 12 Основного закона правом свободного выбора профессии. Как правило, обучение является предварительной ступенью начала осуществления профессио­нальной деятельности, оба они – составные части взаимосвязанного процесса. В этой связи в судебной практике Федерального Конститу­ционного Суда по абз. 1 ст. 12 Основного закона ранее уже подчерки­валось, что не только используемые там понятия выбора профессии и более позднее осуществление профессиональной деятельности нераз­рывно взаимосвязаны и касаются единого комплекса профессиональ­ной деятельности, но что к правовому упорядочению данной профес­сиональной деятельности относятся и нормы о предварительном про­фессиональном обучении (ср. BVerfGE 7, 377 [401, 406]). Из этой тесной взаимосвязи Федеральный Административный Суд верно вывел, что ограничения допуска к обучению не могут служить целям профессио­нальной ориентации (Юридическая газета (JZ), 1963, С. 675; ср. также Решение Федерального Административного Суда (BVerwGE) 6, 13 и 7, 287). Кроме того, эта тесная взаимосвязь заставляет делать еще и вывод о том, что хотя бы в тех случаях, когда начало осуществления профес­сиональной деятельности предполагает наличие определенного обра­зования – как у врачей, – ограничения свободного допуска к предпи­санному образованию должны оцениваться примерно столь же строго, как предпосылки допуска к самой профессии.

Между тем конституционно-правовая защита основных прав в обла­сти образования не исчерпывается обычно приписываемой различным свободам защитной функцией против вторжений государственной вла­сти. Федеральный Конституционный Суд неоднократно отмечал, что ос­новные права, будучи объективными нормами, одновременно создают ценностный порядок, который, будучи конституционно-правовым осно­вополагающим решением, претендует на действие во всех областях пра­ва, в связи с чем основные права являются не только охранительными правами гражданина в отношении государства (BVerfGE 21, 362 [372], с дальнейшими ссылками).

Чем сильнее современное государство обращается к социальной за­щите и культурному содействию гражданам, тем сильнее в отношении между гражданином и государством наряду с изначальным постулатом обеспечения свободы основными правами выступает комплементарное требование гарантии права на участие в получении государственных услуг. Данное развитие особенно четко прослеживается в области обра­зования, которая в этом смысле, несмотря на существующую в остальном тесную взаимосвязь с выбором профессии, тем не менее явно от него от­деляется: реализация свободы выбора профессии имеет место в настоя­щее время – за исключением государственной службы, подчиняющейся особому регулированию ст. 33 Основного закона (ср. BVerfGE 7, 377 [398]; 17, 371 [379 и далее]) – преимущественно в области частного устройства профессии и труда, и здесь оно прежде всего направлено на то, чтобы защищать собственно личное, самоопределенную сферу личной жизни, то есть предоставить свободу от принуждений или запретов в связи с вы­бором профессии и осуществлением профессиональной деятельности. В отличие от этого свободный выбор места обучения по своей природе нацелен на свободный доступ к заведениям; свободное право было бы обесцененным без действительной предпосылки пользования им. В со­ответствии с этим проект рамочного закона о высших учебных заведе­ниях исходит из права каждого немца получить выбранное им высшее образование, если он докажет наличие необходимой квалификации для прохождения данного обучения.

Признание данного права не зависит от усмотрения законодателя. При этом можно не рассматривать вопрос о том, можно ли выводить «права участия» в определенном объеме уже из того, что социальное правовое государство занимает место гаранта реализации ценностной системы ос­новных прав в конституционной действительности (ср. об этом Решение Федерального Административного Суда (BVerwGE) 27, 360, о финанси­ровании частных школ). Даже если, как правило, следует придерживать­ся того, что в современном социальном государстве зависит от решения законодателя, не подлежащего обжалованию, хочет ли он и в какой мере в рамках предоставленного управления предоставить права участия, то, тем не менее, если государство создало определенные образовательные заведения, то из принципа равенства в связи с абз. 1 ст. 12 Основного закона могут вытекать притязания на доступ к этим заведениям. Это действует особенно в тех областях, в которых государство – как в сфере высшего образования – претендует на фактическую монополию, от ко­торой не может произвольно отказаться и где – как в сфере образова­ния по академическим профессиям – участие в государственных услу­гах одновременно является необходимой предпосылкой для реализации основных прав. В свободном правовом и социальном государстве уже нельзя предоставить государственным органам возможность принятия решения, зависящего от их усмотрения, о разграничении круга льготни­ков и исключении части граждан из этих льгот, тем более что подобное в конечном итоге сводилось бы к управлению профессиями. Наоборот, из того, что государство предоставляет услуги, вытекает право каждого квалифицированного для получения высшего образования гражданина на равных правах принимать участие в предоставленной возможности. Абзац 1 ст. 12 Основного закона во взаимосвязи с абз. 1 ст. 3 Основного закона и требованием социального государства, таким образом, гаран­тируют право гражданина, отвечающего субъективным предпосылкам допуска, на допуск к получению высшего образования по его выбору.

• Согласно распространенному мнению право допуска по своей при­роде должно быть изначально ограничено притязанием на участие в су­ществующих возможностях получения образования. В отличие от этого суд по административным спорам г. Гамбурга в своем решении об обра­щении в Федеральный Конституционный Суд исходит из обязанности увеличения количества учебных мест и делает оттуда заключение, что установление абсолютного numerus clausus для начинающих студентов возможно лишь в тех случаях, когда одновременно выполнение данной обязанности в течение определенного срока в явном виде признается за­коном. Тем не менее оба мнения в данном случае недооценивают в доста­точной мере аспекты, существенные для защиты основных прав:

Проблематика абсолютных ограничений допуска характерна тем, что имеющихся мест для обучения недостаточно для того, чтобы каждому претенденту, имеющему необходимую квалификацию и право на допуск, предоставить место для получения высшего образования. Если бы прово­димый здесь анализ с точки зрения конституционного права изначаль­но был сужен до участия в рамках имеющихся учебных мест, то такой анализ не затронул бы ключевой сути имеющихся сложностей. В то вре­мя как в обычной ситуации предоставления социальным государством участия в делах, а именно в финансовых льготах, отрицательные послед­ствия ограничения могут быть более или менее выравнены при помощи перераспределения имеющихся средств, то абсолютный numerus clausus приводит к вопиющему неравенству, когда часть претендентов получает все, а другая часть – во всяком случае, в течение более или менее дли­тельного времени и, может быть, в решающий для дальнейшего жизнен­ного пути момент – не получает ничего. Если число тех, кому отказывают в высшем медицинском образовании, превышает даже более половины претендентов, то гарантированное конституционным правом притязание на допуск может лишиться своего реального наполнения. Ввиду данных последствий нельзя спорить с тем, что абсолютный numerus clausus на­ходится на грани приемлемого с точки зрения конституционного права. Поскольку устойчиво противодействовать данным последствиям мож­но лишь посредством увеличения количества учебных мест, то можно было бы задать вопрос, следует ли из ценностного решения основных прав и использования монополий на образование объективное поручение социальному государству на предоставление достаточного количества учебных мест для получения высшего образования по различным спе­циальностям. Однако здесь не нужно решать, требует ли данный вопрос утвердительного ответа и вытекает ли из данного конституционного по­ручения при определенных обстоятельствах отстаиваемое посредством иска индивидуальное притязание гражданина на создание мест для по­лучения высшего образования. Ибо конституционно-правовые послед­ствия наступили бы только при очевидном нарушении данного консти­туционного поручения. Подобное в данный момент, в частности относи­тельно области высшего медицинского образования, нельзя установить.

Но даже в той мере, в которой права участия не ограничиваются имею­щимся на данный момент, они все же находятся под оговоркой о возмож­ном в том смысле, на что отдельная личность может разумным обра­зом претендовать в отношении общества. В первую очередь это следует оценить под собственную ответственность законодателю, который при ведении бюджета должен учитывать и другие дела общества и, согласно явному предписанию абз. 2 ст. 109 Основного закона, обязан учитывать потребности общеэкономического равновесия. Ему следует принять ре­шение об объемах и приоритетах высшего образования, при этом сле­дует учитывать, что расширение и новое строительство высших учеб­ных заведений согласно ст. 91 а Основного закона относятся к совмест­ным задачам, выполняемым во взаимодействии федерального центра и федеральных земель. При данных решениях уполномоченные органы, с одной стороны, должны ориентироваться на вырисовывающиеся тен­денции спроса на места для получения высшего образования, поскольку исключительная ориентация на и без того сложное установление потреб­ностей может привести к недопустимому управлению выбором профес­сий и установлению потребности, при которых ущемлялось бы значение свободного самоопределения как основополагающего элемента свобод­ного строя. С другой стороны, возможное конституционное поручение еще не обязывает предоставить каждому претенденту в любое время же­лаемое место для получения высшего образования и, тем самым, ставить затратные инвестиции в область высшего образования в зависимость от часто меняющегося и испытывающего влияние со стороны разно­образных факторов индивидуального спроса. Это сводилось бы к недо­пониманию свободы, при котором неверно понималось бы, что личная свобода на длительный срок не может реализоваться в отрыве от способ­ности к функционированию целого и его равновесия и что неограничен­ное субъективное мышление в категориях притязаний за счет общества несовместимо с мыслью о социальном государстве. Основной закон, как это неоднократно подчеркивал Федеральный Конституционный Суд в свя­зи с основным правом общей свободы действия (ср. BVerfGE 4, 7 [15]; 8, 274 [329]; 27, 344 [351]), разрешил напряженное отношение индивид – общество в смысле соотнесения и связи личности с обществом; поэтому отдельный человек должен мириться с границами своей свободы дей­ствия, предусмотренными законодателем в целях охраны и содействия социальному общежитию в рамках общеприемлемого, при условии что при этом сохраняется самостоятельность личности.

Данные соображения особенно актуальны в рамках предоставления государством права на участие. В данном случае это противоречило бы требованию социальной справедливости, которое конкретизируется в принципе равенства, если бы наличествующие лишь в ограниченном объеме общие средства, при пренебрежении другими важными обще­ственными делами, преимущественно использовались бы лишь для привилегированной части населения. Поэтому законодателю нельзя за­претить ориентироваться на приоритетную потребность в кадрах для определенных профессий, если не удается привести в соответствие ин­дивидуальный спрос и общественные потребности посредством консуль­тативной помощи начинающим студентам.

Если положить в основу эти соображения, то нарушение Конститу­ции не усматривается. Обязанность как можно быстрее предпринимать необходимое в рамках возможного не отрицается ответственными лица­ми в государственных органах. В § 2 Закона о содействии строительству высших учебных заведений открыто признается, что федеральный центр и федеральные земли при выполнении совместной задачи «расширения имеющихся и строительства новых научных высших заведений» должны способствовать созданию системы научных высших учебных заведений, взаимосвязанной по специальностям, числу, размеру и месту размеще­ния, «благодаря которой гарантируется достаточное и уравновешенное предложение исследовательских и образовательных мест». Что касается выполнения данного обязательства, то, согласно распространенному мне­нию, настоящее бедственное положение вызвано не только объективными сложностями, но и тем, что усиливаемому рекламой образования спросу неадекватно отвечали меры по расширению высших учебных заведений и реформа высшей школы. Однако и в прошлом, тем не менее, значитель­ная часть имеющихся средств была использована именно для расшире­ния особенно затратных медицинских высших учебных заведений; […].

Наряду с этим с момента обнаружения трудностей имели место уси­ленные устремления их преодоления, в связи с чем следует, в частности, указать на первый рамочный план согласно Закону о содействии строи­тельства высших учебных заведений. В случае таких федеральных зе­мель, как Гамбург и Бавария, также добавляется тот фактор, что здесь доля студентов-медиков выше, чем доля в населении в целом по Германии.

• Если согласно вышеизложенным соображениям явное законода­тельное признание обязанности увеличения количества мест для об­учения в течение определенного срока не представляет собой необходи­мую с точки зрения конституционного права предпосылку абсолютного numerus clausus, то тем настоятельнее следует требовать того, что допуск к уже имеющимся местам получения высшего образования может быть ограничен только при наличии строгих формально- и материально-пра­вовых предпосылок.

а) Тот факт, что право квалифицированных претендентов на поступ­ление в высшие учебные заведения по выбранной им специальности мо­жет быть ограничено, вытекает – в той мере, в которой данное право ос­новывается на абз. 1 ст. 12 Основного закона – из регулятивной оговор­ки в предложении 2. Оно охватывает и право на свободный выбор места обучения, что подтверждается историей становления […].

Из уже обсужденного единства абз. 1 ст. 12 Основного закона следует, что регулятивная оговорка относится не только к осуществлению про­фессиональной деятельности, но, по сути, точно так же и к выбору про­фессии (так уже в BVerfGE 7, 377 [402 и далее]), и к предшествующему выбору профессии выбору места обучения. Если притязание на допуск понимается как право участия, то возможность его ограничения выте­кает из того, что права участия – как уже было упомянуто – находятся под оговоркой о возможном и нуждаются в регулировании.

б) Таким образом, наложение допустимых с позиций конституцион­ного права ограничений допуска возможно только посредством закона или на основе закона.

[…]

В той мере, в которой полномочие на подобное ограничение выводит­ся из оговорки о регулировании, содержащейся в абз. 1 ст. 12 Основного закона, названная формальная потребность вытекает непосредственно из данной нормы Основного закона. Если уже упомянутые там регулиро­вания осуществления профессиональной деятельности нуждаются в за­конодательной основе, то тем более это касается подобных ограничений свободного выбора места обучения, которые могут сказываться на сво­боде выбора профессии. Если притязание на допуск к обучению в имею­щихся высших учебных заведениях понимается как право на участие, то и в этой связи не вытекает ничего иного. При этом открытым может оставаться вопрос, относятся ли принципы правового государства о за­конодательной оговорке («Vorbehalt des Gesetzes») или об оговорке о за­конности деятельности государства только к управлению вторжениями или в той же мере к управлению услугами (ср. об этом BVerfGE 8, 155 [167 и далее]). Ибо в данном случае законодательная основа требуется по той причине, что участие в государственных услугах представляет собой не­обходимую предпосылку для реализации основных прав. Здесь законо­датель, как то лицо, от чьих решений зависит объем предложения услуг, сам должен взять на себя ответственность за то, что вследствие недоста­точного количества мест круг льготников должен быть ограничен, с уче­том принципиально важного неравного обращения.

в)        В материально-правовом отношении из уже изложенных ранее соображений следует, что к абсолютному ограничению доступа сле­дует выдвигать строгие требования. Согласно так называемой теории ступеней Федерального Конституционного Суда (ср. BVerfGE 7, 377 [401 и далее]; 30, 292 [315 и далее]) регулятивное полномочие согласно абз. 1 ст. 12 Основного закона тем больше ограничено, чем больше оно затра­гивает и свободу выбора профессии. Поскольку от выбора места об­учения одновременно зависит и выбор последующей профессии, и так как основанный на нехватке количества учебных мест numerus clausus для отдельной специальности приравнивается к объективной предпо­сылке допуска в смысле теории ступеней (ср. BVerfGE 7, 377 [407 и да­лее]), постановление, согласно разработанным по абз. 1 ст. 12 общим принципам, допустимо только для защиты от доказанной или весьма вероятной угрозы чрезвычайно важному общественному благу и толь­ко при строгом соблюдении принципа соразмерности, причем нельзя упустить из виду и опасные побочные последствия – переход в другие специальности или переезд за рубеж. С позиции идеи права на участие, ориентированного на принцип равенства, вытекают, скорее, еще более строгие требования, поскольку ограничения допуска, о которых здесь идет речь, могут означать распределение шансов, влияющих на даль­нейший жизненный путь.

Абсолютный numerus clausus для начинающих студентов согласно имеющемуся опыту является конституционным лишь тогда, когда он

•  назначается в пределах абсолютно необходимого при исчер­пывающем использовании имеющихся, созданных на публичные средства мест для обучения (ср. об этом ниже II) и когда
•  отбор и распределение претендентов осуществляются по компетентным критериям с шансом для каждого претенден­та, который сам по себе имеет достаточную квалификацию для прохождения обучения в высшем учебном заведении, и с как можно большим учетом индивидуального выбора места образования (ср. об этом ниже III).

[…]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде