115. BVerfGE 13, 97

115. BVerfGE 13, 97

(Handwerksordnung / Положение о ремеслах)

1.  Требование удостоверения квалификации для ремесел совместимо с Основным законом.
2.  Субъективные предпосылки допуска могут быть оправданы лишь в целях защиты важных общественных благ. При этом могут защищаться не только общепризнанные общественные ценности, но и вытекающие из особых экономических, социальных и общественно-политических це­лей законодателя, как, например, сохранение уровня качества и резуль­тативность ремесел и обеспечение притока молодых специалистов для всего промыслового хозяйства.
3.  Законодатель обладает полномочием на определение характери­стик профессии и, тем самым, на сужение свободы выбора профессии в данной области. В то же время он может стандартизировать и учиты­вать тенденции специализации лишь в определенном объеме.
4.  Идеи защиты абз. 1 ст. 12 Основного закона отвечает выдача раз­решения в порядке исключения согласно абз. 2 § 7, § 8 Положения о ре­меслах, если отсылка его для подтверждения квалификации на сдачу экзамена на звание ремесленного мастера было бы чрезмерным, непри­емлемым обременением.

Решение Первого Сената от 17 июля 1961 г.

— 1 BvL 44/55 –

по делу о конституционно-правовой проверке § 1 и абз. 1 и 2 § 7 Положения о ремеслах от 17 сентября 1953 г. […]

ОСНОВАНИЯ

A.

I.

Согласно § 1 Положения о ремеслах самостоятельное занятие ремес­лом в качестве постоянной коммерческой деятельности разрешается толь­ко тем лицам, которые зарегистрированы в списке ремесленников (само­стоятельным ремесленникам). Промыслы, которыми можно заниматься в виде ремесла, приведены в приложении А закона (абз. 2 § 1). В список ремесленников включаются те лица, которые сдали квалификационный экзамен по их ремеслу (абз. 1 § 7).

[…]

B.

§ 1 и § 7 Положения о ремеслах совместимы с Основным законом.

I.

Федеральный Конституционный Суд в решении об аптеках (BVerfGE 7, 377) изложил принципы, на которых он основывает толкование абз. 1 ст. 12 Основного закона. Согласно этим принципам основное право сво­боды профессии гарантирует отдельному человеку право выбрать в каче­стве профессии любую деятельность, для которой он считает себя пригод­ным; он вправе свободно выбирать деятельность, к которой считает себя «призванным», и иметь возможность делать ее основой своей жизнедея­тельности. Данное основное право является, таким образом, выражением права на свободное развитие личности, гарантированного в абз. 1 ст. 2 Основного закона. Последнее также не должно противоречить интере­сам общества, которые могут противостоять его неограниченной реали­зации. Соответствующую возможность дает регулятивное полномочие, предоставленное законодателю в предл. 2 абз. 1 ст. 12 Основного зако­на. Решение об аптеках вывело его границы из смысла самого основного права. Разработанная в данном решении «ступенчатая теория» является результатом строгого применения принципа соразмерности при вторже­ниях в сферу свободы профессии, которые требуются для обеспечения об­щественного блага. Оно исходит из понимания (там же, С. 405) того, что, согласно порядку Основного закона, свободная человеческая личность является наивысшей правовой ценностью, и поэтому при выборе про­фессии у нее должна сохраниться как можно большая свобода. Свобода, таким образом, может быть ограничена лишь настолько, насколько это необходимо для общего блага. Из принципиальной презумпции свободы вытекает разграничение между простым регулированием осуществления профессиональной деятельности и ограничениями выбора профессии, относительно последних, в свою очередь, между субъективными и объ­ективными предпосылками допуска к профессии; кроме того, вытекает принцип, согласно которому вторжения оправданы лишь на той «ступе­ни», которая подразумевает наименьшее ограничение свободы профес­сии отдельной личности.

Таким образом, для решения о допустимости конкретного законода­тельного ограничения свободы профессии в каждом случае требуется взвешивать противостоящие друг другу интересы отдельной личности и общества. При этом следует исходить из преимущества права на сво­боду; однако судья может отклонить соображения и оценки, на основе которых законодатель ограничил свободу, если они окажутся необосно­ванными с позиций Основного закона.

II.

Решение заняться на постоянной основе ремеслом из числа приве­денных в приложении А к Положению о ремеслах является актом выбора профессии по смыслу абз. 1 ст. 12 Основного закона […]

III.

Требование подтверждения квалификации является субъективной предпосылкой допуска: начало осуществления профессиональной дея­тельности в качестве самостоятельного ремесленника ставится в зави­симость от наличия профессиональных навыков и умений, которыми человек может овладеть посредством прохождения определенного об­учения (в качестве исключения и иным способом) и которые он должен подтвердить, сдав экзамен.

Даже субъективные предпосылки допуска могут быть установлены только для защиты важного общественного блага. Это связано с тем, что они также ощутимо ограничивают право отдельного человека на свобо­ду, поскольку запрещают ему начинать осуществлять выбранную про­фессиональную деятельность до тех пор, пока он не предоставит доказа­тельств того, что он в течение длительного времени проходил обучение и сдал соответствующий экзамен.

При этом достойными защиты можно назвать не только «абсолютные», т. е. общепризнанные и независимые от текущей ситуации общественные блага (как, например, здоровье населения). Законодатель может обос­новать решение осуществить регулирование профессиональной дея­тельности и интересами общества, не «заданными» ему в этом смысле, а вытекающими лишь из его особых экономических, социальных и об­щественно-политических представлений и целей, которые лишь он сам поднимает в ранг важных общественных интересов. В подобных случа­ях Федеральный Конституционный Суд не может критиковать профес­сиональное регулирование лишь потому, что лежащие в его основе по­литические взгляды являются спорными. Суд в этом смысле ограничен проверкой того, являются ли общественные интересы, защите которых служит законодательное регулирование, общественными благами высо­кого ранга, оправдывающими ограничение свободы выбора профессии. Суд вправе не поддерживать позицию законодателя лишь в том случае, когда такая позиция явно ошибочна или несовместима с ценностным по­рядком Основного закона.

IV.

Проверяемая в настоящем деле норма Положения о ремеслах основы­вается на убеждении о существовании важного общественного интереса, заключающегося в том, чтобы сохранить уровень качества и результатив­ности ремесла и обеспечить приток молодых сил специалистов для все­го промыслового хозяйства путем предоставления допуска к самостоя­тельному занятию ремесленной профессией не для каждого. Такое убе­ждение не вызывает критики с точки зрения конституционного права.

1.  Федеральный законодатель рассматривает ремесло как необходи­мую с точки зрения народного хозяйства отрасль и как особо важную часть среднего класса. В соответствии с Конституциями большинства земель Федеративной Республики Г ермания, которые в явном виде вклю­чили защиту и содействие ремеслу в свою экономико-политическую про­грамму, законодатель хотел защитить и поддержать ремесло как единое целое; одновременно он, таким образом, хотел обеспечить обучение мо­лодых рабочих сил для всех ремесел. Законодатель рассматривал введе­ние требования о квалификации как необходимое средство для дости­жения данной цели.

[…]

•  […] законодатель не преследовал цель предотвращения угроз для общества или отдельных лиц, которые вытекают из ненадлежащего осуществления профессиональной деятельности, например в строитель­ном деле или группах автомехаников и электриков. Определяющим был интерес в сохранении и поддержке здорового, трудоспособного сословия ремесла как такового.

[…]

• Соображения, которыми законодатель обосновывает особый инте­рес общества в сохранении и содействии ремеслу, находятся в рамках воз­можной с точки зрения Основного закона и потому определяемой только законодателем экономической, социальной и общественной политики; они не противоречат ни основным принципам, ни особым ценностным решениям Конституции; с другой стороны, они подтверждаются факта­ми и опытом экономической и социальной жизни.

В пользу этого можно, в частности, отметить следующее: […]

V.

Законодатель мог обоснованно усмотреть в сохранении и содействии высокому уровню качества ремесла особенно важное общественное благо, но, тем не менее, сохраняет свое значение вопрос о том, имеет ли такое благо преимущество в отношении свободного права отдельной лично­сти, и при утвердительном ответе на данный вопрос – не чрезмерно ли регулирование, вытекающее из закона и ограничивающее основное пра­во. Согласно основному праву свободы профессии у отдельной личности при выборе ею профессии должно оставаться столько свободы, насколько это совместимо с достойными защиты интересами общества, иными сло­вами: отдельный человек может мириться с ограничениями свободного выбора профессии лишь в той мере, в какой этого требует защита важных общественных интересов. Необходимо равновесное соотношение потреб­ностей общего блага и ограничений свободы граждан. Согласно форму­лировке данного принципа, данной в решении об аптеках, для начала следует проверить, был ли законодатель вынужден для достижения своей цели ограничить свободу выбора профессии, вместо того чтобы ограни­читься регулированием осуществления профессиональной деятельности, и не представляет ли собой введенная им предпосылка допуска очевид­но непригодное для сохранения общественной ценности средство; нако­нец, не обременяет ли данная предпосылка допуска отдельного человека чрезмерно и неприемлемым образом. И относительно всех возникаю­щих в этой связи вопросов оценки и взвешивания мнение законодателя не может быть подвергнуто критике Федерального Конституционного Суда, пока не будет выяснено, что оно исходит из неверных фактических предпосылок или находится в противоречии с Конституцией.

1. Законодатель мог бы оставить решение вопроса обеспечения сохра­нения уровня качества и результативности ремесел на усмотрение сво­бодного рынка. Тогда он руководствовался бы тем, что свободная конку­ренция в достаточной мере отсечет нерезультативных игроков на рынке, так что в результате подобного «самоотбора» наиболее результативные игроки стали бы самостоятельными или смогли бы отстаивать свои по­зиции. Данной цели также можно было бы содействовать посредством ре­гулирования осуществления профессиональной деятельности. Подобное было бы возможно даже при свободном допуске к профессии, например, путем обозначения владельцев предприятий, сдавших соответствующий экзамен, таким титулом, как мастер; это являлось бы индикатором для общественности, указывающим на (предположительно) более высокий уровень результативности предприятия, руководимого мастером. Обуче­ние молодежи также могло бы оставаться привилегией мастеров, как при ранее существовавшем «малом свидетельстве о квалификации». Техни­ческое и производственное повышение квалификации ремесленников, объявленное Положением о ремесленниках обязанностью ремесленных палат и профессиональных объединений ремесленников, следовало бы расширить при помощи различных мер.

Если данные возможности показались законодателю недостаточными, то причины этого понятны, во всяком случае, они являются не явно оши­бочными. Это вызвано тем, что нормы, регулирующие осуществление про­фессиональной деятельности – и тем более свободная рыночная игра, – становятся действенными лишь относительно того, кто уже начал осуще­ствлять профессиональную деятельность. Они не защищают профессию от проникновения неквалифицированных сил. Пока они вновь отсекаются или же достигают желаемый уровень профессионализма, существенный ущерб может быть нанесен как клиентуре (из-за некачественных услуг), так и самому сословию (из-за вытеснения или ущемления действительно результативных предприятий или уменьшения престижа ремесленного труда в целом). Цель законодателя заключалась именно в том, чтобы избе­жать этого. Если он по этой причине полагал, что нужно использовать ме­ханизм ограничения свободы уже на стадии выбора профессии, хотя бы для того, чтобы по возможности не допустить начала осуществления профес­сиональной деятельности людьми неподходящей квалификации, то в этом ему нельзя принципиально возражать – всегда при допущении, что данные меры соответствуют Конституции и, в частности, принципу соразмерности.

• В качестве субъективной предпосылки допуска к самостоятельно­му осуществлению профессиональной деятельности Положение о ремес­ленниках выдвигает лишь доказательство профессионального умения, которое приводится посредством прохождения определенной образова­тельной программы и сдачи определенного экзамена. Если абстрагиро­ваться от особых случаев, которые изучены в разделе под цифрой 4, то это наиболее мягкая, наименее отягощающая для претендента на профессию форма ограничения свободного выбора профессии. В данном случае в пол­ном объеме действуют разъяснения, содержащиеся в решении об аптеках (BVerfGE 7, 377 [406 и далее]), согласно которым ограничения подобного рода легитимируют себя из самой сути дела. Надлежащее осуществление ремесленной деятельности предполагает наличие знаний и умений, ко­торые можно обрести лишь с помощью теоретического и практического обучения. Когда законодатель в отдельном случае определяет уровень необходимых знаний и умений и способ их обретения, то речь в таком случае идет всего лишь о формализации и конкретизации вытекающих из природы дела квалификационных предпосылок. Если допуск к подоб­ной профессии будет свободно предоставлен лишь тому, кто обрел необ­ходимые для надлежащего выполнения профессиональной деятельно­сти способности, то от претендента требуется лишь то, что необходимо делать при разумной оценке по собственной инициативе. Это в особой мере верно в тех случаях, когда, как в кустарном промысле, речь идет о профессиях, характерная особенность которых заключается как раз в том, что владелец предприятия сам участвует в выполнении работ, так что его личные умения и знания имеют решающее значение для выпол­нения работы. Правовая норма, требующая от него подтверждение на­личия именно этих умений и знаний, настолько сильно приспособлена к особой ситуации именно данных профессий, что лежащая в ней огра­ничение свободы для отдельной личности как таковое едва ощущается и обладает, во всяком случае по сравнению с защитой важных обществен­ных интересов, сравнительно малым значением. Это имеет решающее значение, несмотря на то что число лиц, затронутых регулированием, относительно высоко, поскольку ремесленная деятельность из-за своего многообразия и относительно простой возможности получения допуска многими избирается в качестве профессии.

[…]

• Можно было бы усмотреть наличие недопустимого ограничения свободы в том, что закон в Приложении А ограничивает выбор профес­сии перечисленными в нем отраслями ремесла, что лишает отдельного человека возможности выбрать в качестве профессии конкретную область из объединенных в жестких квалификационных профессиональных про­филях форм ремесленной деятельности и ограничить свое обучение соот­ветствующим образом. Тот, кто хочет специализироваться на определен­ных, возможно, разумно ограниченных видах труда, например в рамках ремесла портного или механика, мог бы настаивать на том, что от него на деле требуется более высокий уровень образования и экзаменацион­ных результатов, чем это вытекает из природы деятельности.

Однако с такой точки зрения закон не может вызывать нареканий со сто­роны конституционного права. В Решении об аптеках уже было сказано о том, что законодатель, по общему правилу, может юридически закреплять определенные профили профессий. При этом он не может поступать иначе, кроме как не объединить родственные виды деятельности в рамках одной профессии, с учетом происхождения и особенностей осуществления дея­тельности в рамках такой профессии. В данной ситуации только в рамках конкретных обстоятельств можно определить, зашел ли законодатель при «разветвлении» профессии слишком далеко. В целом можно утверждать, что у законодателя должен оставаться определенный простор для действий; он должен проводить систематизацию, в связи с чем это позволяет ему ис­ходить из в среднем оправданных квалификационных требований; даже распространенные тенденции к специализации он может учитывать лишь в определенных границах, если он хочет сохранить более обширный харак­тер деятельности ремесленника по сравнению с рабочим узкого профиля.

Если регулирование в целом не приводит к искажению традицион­ных и действительно существующих отношений в области затронутых профессий, то следует мириться с определенным, находящимся в разум­ных пределах «переизбытком» требований к обучению и экзаменам – что, кстати, можно обнаружить во многих государственных положениях об обучении и экзаменах – тем более что закрепленное в нем «излишнее»

ограничение свободы определенным образом компенсируется увеличе­нием профессиональных шансов и повышением социального престижа.

[…]

VI.

Общий принцип равенства не нарушается тем, что для промышлен­ного производства изделий, которые также производятся ремесленни­ками, не требуется свидетельства о квалификации.

Если законодатель устанавливает субъективные предпосылки допу­ска в виде свидетельства о квалификации, то он на основании абз. 1 ст. 3 Основного закона не обязан одинаковым образом обращаться с профес­сиями по той причине, что в них можно обнаружить внешнее сходство определенных областей деятельности и способа их осуществления. Бо­лее того, законодатель может в большой мере дифференцировать способ и объем профессионального регулирования согласно особым отношени­ям отдельных профессиональных областей жизни и, в частности, социаль­ной структуре соответствующих профессий (BVerfGE 9, 338 [350]). При применении данного критерия не может считаться нарушением общего принципа равенства тот факт, что деятельность не требует допуска при занятии ею в промышленности, но в ремесле такая деятельность подчи­няется требованию наличия свидетельства о квалификации.

В отличие от промышленных предприятий ремесленные предприятия являются преимущественно малыми предприятиями. Типичным для них является личное участие владельца в ремесленной работе; его профес­сиональная квалификация является решающей относительно ценности ремесленной услуги. В отличие от этого, владелец промышленного пред­приятия, как правило, не принимает непосредственного участия в про­изводстве, а ограничивается коммерческим или техническим руковод­ством. Данное структурное различие позволяет считать оправданным, что только самостоятельное занятие ремеслом требует предоставления доказательств наличия личных умений и знаний.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде