ТОМ III. ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Третий том этого сочинения, издаваемый теперь в свет, принял такие размеры, что я должен был разделить его на две части. Вторая часть будет издана в конце этого года.
Предлагая вниманию читателей эту первую часть, считаю нужным сделать некоторые замечания. При составлении исторического очерка местных учреждений я пользовался прежними моими работами по этому предмету, хотя некоторые отделы обработаны вновь (например, исторический очерк полицейских установлений). Без изменения остался очерк генерал-губернаторств, только сокращенный настолько, чтобы он мог быть помещен в курсе. При составлении сравнительных указаний на установления западноевропейские, я пользовался сочинениями, указанными в примечаниях, и, сверх того, трудом Демонбина: «Les constitutions europeennes», содержащим в себе новейшие сведения по этому предмету.
Более всего труда потребовало, конечно, введение, в котором объясняются общие условия развития местных учреждений и причины их разнообразия в отдельных государствах, а также часть догматическая, ввиду трудности собрать и привести в некоторую систему постановления, касающиеся наших местных учреждений, создавшихся в разное время, под влиянием различных условий и взглядов.
Предложенный труд, без сомнения, представляет много несовершенств; но он является первой у нас попыткой привести в некоторую научную систему наши местные установления. Не все они введены и будут введены в этот курс. Судебные установления составляют предмет особой науки. Некоторые специальные учреждения, которые я прежде думал рассмотреть в III томе, удобнее изложить в связи с центральными установлениями, органами которых они являются. Поэтому они будут введены во II том этого сочинения, при новом его издании.
А. Градовский
23 января 1883 года.
С.-Петербург.
ВВЕДЕНИЕ
ОБЩЕЕ ЗНАЧЕНИЕ МЕСТНЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ(2098) ГЛАВА ПЕРВАЯ. ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЕ § 1. Под именем местности разумеется подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти. Для объяснения развития этого определения необходимо рассмотреть, почему и в каком смысле местность рассматривается как подчиненная часть государственной территории. Подчиненное отношение местности к государству основывается ближайшим образом на разграничении политических задач государства от его административных целей. Даже в государствах федеративных некоторые общие задачи предоставлены непосредственно заведованию центральной власти. Конституция таких государств подробно исчисляет права и обязанности центрального правительства, но затем все другие права, не исчисленные федеральною конституциею, остаются за отдельными правительствами, сокращающими свою автономию. Устройство федеративных государств предполагает разделение если не суверенитета, то его атрибутов, некоторого распределения верховных прав между общенациональными и отдельными правительствами, но и при таком распределении прав центральное правительство имеет некоторое первенство над правительствами местными. Законы, издаваемые в пределах его компетенции, имеют преимущество пред законами местными и обязательны для всей массы населения. Подчиненное положение местности в государствах централизованных вытекает из самой природы их устройства. Первая черта этого устройства – единство субъекта верховной власти и единство в осуществлении принадлежащих ей прав; в этих государствах мы имеем дело с политической централизацией, которая отличается следующими признаками: 1) В них имеется одна высшая законодательная власть, устанавливающая общий для всей страны юридический порядок. В государствах федеративных законодательная власть распределяется между властью центральной и властями местными. 2) Исключительное право верховной власти вести международные сношения, следовательно, исключительное право войны и мира. Теми же правами пользуется центральная власть в федерациях, каковы Германия, Швейцария и Северо-Американские Соединенные Штаты. 3) Сосредоточение командования армией и флотом, равно как и заведование морскими и сухопутными силами страны; то же вили м мы и в федерации в Германии: командование войсками принадлежит императору, а в Северо-Американских Штатах президенту. 4) Сосредоточение финансового верховенства, т. е. права установления налогов и производство расходов на все государственные потребности. В федерациях эта власть разделяется между высшими и местными органами, из которых каждый пользуется особыми предметами обложения, и германская конституция предоставила союзному правительству право установлять налоги с некоторых предметов. Недостающее количество средств покрывается добавлениями отдельных государств (матрикулярные взносы). Рядом с этим местные правительства имеют свои налоги, для осуществления местных государственных целей; в государствах же центральных власть финансовая принадлежит высшим установлениям, причем установления местные могут пользоваться этим правом (местные сборы) по делегации верховной власти. 5) Общие министерства для политического направления всей администрации к известным общегосударственным целям в федерациях – при разделении верховенства между центральными и местными правительствами. Последние рядом с законодательной властью имеют и свои исполнительные органы, в государствах же центральных политический момент администрации сосредотачивается в одном учреждении, находящемся в связи с общегосударственными установлениями. 6) Поддержание силы закона и общего юридического порядка посредством единообразного суда для всей страны и наблюдение за правильным применением законов со стороны высших учреждений, облеченных дисциплинарной, кассационной или апелляционной властью (Высший суд в Англии, Сенат в России, Кассационный суд во Франции). Таким образом, в области прав государственной власти можно указать на некоторые, считающиеся существенною принадлежностью власти верховной и осуществляемые ею или непосредственно, или через ближайшие к ней органы. Верховная власть не разделяет ни с кем права законодательства, права дипломатических сношений, права войны и мира, власти финансовой и т. д. Она является представителем единства национального права, политического единства страны и других начал, для обеспечения которых создается так называемая политическая централизация. § 2. Политическая централизация, необходимая, при известных условиях, как средство обеспечения государственного единства страны, должна ли иметь своим последствием централизацию административную; должна ли центральная власть кроме задач, в осуществлении которых она является представительницей целой нации, взять на себя непосредственное заведование всеми предметами внутреннего управления, без различия их свойств и степени важности? Другими словами, политическая централизация, необходимая для огромного большинства государств в видах обеспечения их национального единства, влечет ли за собою централизацию административную(2099)?
На эти вопросы могут получиться двоякие ответы, смотря по исходной точке нашего рассуждения. Во-первых, вопрос этот может быть разрешаем с точки зрения удобства в осуществлении разных задач управления и интересов местного населения. Эту точку зрения можно назвать наиболее распространенною, и теоретически она представляется наиболее правильной. Отправляясь от нее, большинство писателей приходили к необходимости децентрализации и самоуправления, как способов управления, и наиболее выгодных и согласных с интересами массы населения.
Но рассуждения, построенные на этом основании, не объясняют вам, почему столь выгодные формы управления существуют не везде. Принимая указанное основание за масштаб пригодности рассуждений, мы приходим к отрицательному взгляду на системы, отличные от децентрализации и самоуправления. Мы осуждаем централизацию и указываем на невыгоды административной опеки. Но мы не в силах объяснить, почему и то и другое существует в данной стране. Для объяснения же факта разнообразия систем местного управления должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений. Иначе говоря, должно признать ту истину, что система местных учреждений не может быть изучаема вне связи с общими началами государственного устройства. С этой точки зрения, многое из того, что ныне представляется непонятным, объясняется само собою.
Переходя к рассмотрению занимающего нас вопроса, мы изложим сначала существо учений, в которых вопросы местного управления рассматриваются с первой из указанных было точек зрения. Затем мы постараемся указать на причины, влияющие на разнообразие форм местного устройства.
§ 3. В истории европейских государств можно указать на моменты, когда централизация административная была великим и, может быть, необходимым подспорьем централизации политической. Таково было положение Англии в Норманнский период ее истории. Таково в особенности, между всеми европейскими государствами, было положение Франции почти до начала Французской революции. Трудная работа собирания земли, сплочение однообразных частей, окружающих государство, подчинение (в политическом отношении) феодальной аристократии и полусуверенных общин – вся эта работа требовала строго дисциплинарной и послушной администрации, служащей в руках власти центральной пассивным ее орудием. В те времена, когда административная централизация являлась политическим средством, когда она служила высшим государственным целям, невозможно было провести различие между этими двумя централизациями: административной и политической, они сливались в одно целое как цель и средство и вряд ли были мыслимы одна без другой. Но когда государственное единство отдельных сторон Европы окрепло, когда система бюрократического государства сыграла свою роль,- требования личной и общественной свободы выступали на свет и вопрос был поставлен на другую почву. Реакция против административной централизации пробудилась именно в стране, где последняя была доведена до крайних пределов, т. е. во Франции децентрализация самоуправления сделалась лозунгом нашего времени. Система, противоположная централизации, защищается лучшими представителями политических наук в Германии и во Франции (Штейн, Гнейст, Реньо, Одилон Барро, Леруа Болье, Лабуле и т. д.). Она проводится и в законодательных собраниях, как это доказывают примеры Франции (закон о департаментских советах 1871 г., закон о муниципальном устройстве 1871 г.), Пруссии (закон об уездном устройстве 1872 г., закон о провинциальном устройстве 1875 г.).
§ 4. Система децентрализации и самоуправления будет рассмотрена нами применительно к условиям государств, политически централизованных, т. е. таких государств, в которых державные права сосредоточены в руках одного лица, физического или юридического. При рассмотрении этих условий необходимо иметь в виду те моменты, на которые могут быть разложены административные действия. Этих моментов, как мы видели в своем месте(2100), три: 1) момент физического исполнения,- он предполагает деятельность, направленную к исполнению приказов и распоряжений высших властей и инстанций, совокупность лиц и учреждений, предназначенных к пассивному исполнению, составляет, так сказать, физическую силу администрации; 2) момент действительного управления,- деятельность этого рода состоит в непосредственном заведовании различными предметами государственного управления на основание законов и общих административных распоряжений и сопряжена с правом издания приказов, обязательных для подчиненных месту лиц; 3) момент высшего надзора за деятельностью всех исполнительных учреждений сопряжен с правом направления администрации при помощи общих распоряжений. Этот момент есть политический момент в администрации. Из указания этих трех моментов уже видно, с каким из них связан вопрос о местном управлении. Понятно само собою, что момент физического исполнения распоряжений административных властей может быть осуществляем только на местах, ибо он предполагает непосредственное соприкосновение с массою управляемых вообще и даже с каждым из них в отдельности. Сборщик податей, взымающий налоги, полицейский агент, наблюдающий за сохранением тишины и спокойствия, судебный пристав, приводящий в исполнение приговор судебного места, конечно, должны действовать на месте. С другой стороны, политическая деятельность администрации в государствах центральных должна быть сосредоточена в высших и общих государственных установлениях, часть которых она должна составлять: таковы министерства, носящие различные названия в отдельных государствах Европы. Остается, следовательно, момент непосредственного управления, т. е. заведование разными задачами администрации, на основание закона и общих распоряжений высшего правительства. Смотря по тому, где в государстве помещается власть ближайшего управления, мы имеем дело или с административною централизацией, или с децентрализацией. Смотря по тому, как составляются органы непосредственного управления и как они относятся к власти центральной, мы имеем дело с системой опеки с одной стороны и самоуправления – с другой стороны. Отсюда видно, что термины децентрализация и самоуправление не суть термины тождественные, взаимно друг друга покрывающие. Система децентрализации может быть совмещена с системою правительственной опеки и нисколько не предполагает развития самоуправления. § 5. Под именем децентрализации вообще разумеется перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей. Так, если известный род дел, ведавшихся прежде в центральном установлении, в департаменте какого-либо министерства, передается местной власти, мы можем назвать эту передачу актом децентрализации. Подобное перемещение вызывается различными практическими потребностями. Во-первых, каждое государство значительных территориальных размеров рано или поздно приходит к тому убеждению, что успех его административной деятельности зависит от возможно большей самостоятельности и самодеятельности его местных органов, как говорил даже Наполеон III, что «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи». Ни одна из отраслей внутренней администрации государства не будет идти успешно, если она не будет иметь на месте органов, действующих самостоятельно и под своей ответственностью. Необходимость самостоятельности обусловливается разнообразием местных условий, к которым каждая администрация должна применяться ради лучшего осуществления общих целей государственного управления, указанных законом жизни. Закон может указать, какими правами местная администрация пользуется для охранения общественной безопасности, народного здравия, взыскания податей, и какие меры могут быть определены для достижения этих различных целей, но выбор этих мер до такой степени зависит от совокупности местных условий, даже от обстановки каждого данного случая, что этот выбор должен быть предоставлен усмотрению местной власти. Только при такой свободе действий местная власть может нести на себе ответственность за состояние вверенной ей части. Ответственность органа пассивного, обреченного на простое исполнение чужих предписаний, вряд ли приведет к благоприятному результату и не будет иметь твердого юридического основания. Далее, самостоятельная и действующая под своей ответственностью, местная власть всегда будет иметь больше инициативы, духа изобретения, так сказать, в деле управления и улучшения вверенной ей части. Сознание, что закон видит в ней хозяина в своей части, дает ей свободу действий, ставит ее в условия юридической и нравственной ответственности; все это побудит ее искать способов к лучшему обеспечению интересов государства и местного населения. Во-вторых, необходимость децентрализации вызывается настоятельными нуждами местного населения: если незначительные поправки дороги, открытие сельской школы, открытие больниц, исправление общественных зданий и т. д. будут поставлены в зависимость от разрешения отдаленного центрального установления, местность лишится всех средств к своему справедливому удовлетворению самых законных и безотлагательных своих нужд. Сколько гражданских прав останется без защиты, если истцы принуждены будут искать правосудия в далеких судебных местах? Сколько уголовных преступлений останется без преследований и наказания, благодаря отсутствию судебного персонала на местах? Местность останется без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться с различными бедствиями – пожарами, голодом и заразительными болезнями, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами их удовлетворить. Эти соображения могут считаться общепризнанными, и настаивать на них нет нужды, но таким применением правительственных функций не разрешается вопрос о самоуправлении и об отношении государства к местности. Децентрализация, в смысле перемещения разных функций из рук центральных органов правительства в руки местных органов того же правительства, не исключает административной опеки над местными обществами. Этого мало; децентрализация, представляя действительные практические выгоды, если правительственные функции будут вверены в руки лиц, совершенно способных к их осуществлению, представит действительные невыгоды при неудовлетворительности административного персонала. Децентрализация предполагает усиление местной власти, большую свободу ее действий, и эта усиленная власть, и большая ее свобода не всегда отражаются благоприятно на интересах местного населения. Отсюда понятно будет, почему, например, известные декреты Наполеона III (1852 и 1861 гг.) были встречены с большим неудовольствием как местным населением, так и выдающимися представителями французской публицистики. Означенная децентрализация состояла в том, что префектам было предоставлено право своею властью разрешать множество вопросов, прежде представлявшихся на разрешение министрам. Прочитывая длинный список этих предметов, нужно только удивиться тому, какое количество неважных дел входило к рассмотрению центральных установлений(2101). Но нельзя видеть в названном декрете попытки оживить департаменты, как это возвещал Наполеон III. Нельзя согласиться с мыслью, выраженною в министерском циркуляре, обращенном по поводу декрета 1852 г. к префектам, и где говорилось, между прочим: «Г. префект, мысль, диктовавшая декрет 25 марта, имела в виду дать департаментам больше личного существования и для этого дано вам больше свободы в управлении теми вопросами, которые до него касаются». Мысль об оживлении личности департамента, через усиление власти префектов, была найдена французскими публицистами несколько оригинальной. Один из них, именно Фьеве, так рассуждал об этом декрете: «Децентрализация 1852 г. есть домашняя сделка между министрами внутренних дел и префектами. Она предоставляет последним ничтожные подробности, входившие прежде в Париж, и это называется уничтожением системы установлений, вызванных излишнею наклонностью к централизации… Дело пойдет скорее, говорят нам, но пойдет ли оно лучше?» Действительно, при такой децентрализации система правительственной опеки может проявить все невыгоды централизации без ее выгод. При сосредоточении дел управления в установлениях высших, дела эти могут быть решаемы лицами более образованными и стоящими вне местных влияний и происков, которых так много на местах; кроме того, обыкновенно деятельность этих лиц находится под непосредственным управлением высших правительственных властей, децентрализованная же власть, поставленная на места с обширными полномочиями весьма часто лишенная необходимой подготовки, часто находится под влиянием местных происков, не всегда может действовать беспристрастно и в пользу дела. Ко всему этому нужно прибавить, что они все-таки останутся лицами совершенно чужими местности, присланными из отдаленного центра, не связанными с местным обществом какими бы то ни было постоянными и общими интересами, поэтому в их деятельности местное общество не может видеть надежного обеспечения своевременного осуществления всех своих нужд.
§ 6. Оставляя в стороне выгоды и невыгоды такой децентрализации, мы укажем на одну черту, установляющую полное ее сходство с централизациею. И при той, и при другой системе заведование предметами управления вверяется лицам, принадлежащим к классу служащих чиновников, по служебному своему положению, поставленных в зависимость от власти, их назначающей и руководящей ими своими распоряжениями и приказами. Этой существенной чертой обе означенные системы отличаются от самоуправления, т. е. системы, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. Поэтому для составления понятия о самоуправлении необходимо, прежде всего, выяснить понятие о местности. Местность может быть рассматриваема как механическое подразделение страны, созданное искусственно ввиду правительственных удобств, другими словами: между жителями местности была бы немыслима какая бы то ни была связь, вытекающая из общности самостоятельных местных интересов. Это воззрение вполне соответствует системе правительственной опеки и есть наследие тех времен, когда административная централизация была орудием централизации политической, т. е. когда представлялось необходимым стереть все местные особенности и составить из всех различных местностей государства однообразное целое. Но такая попытка противоречит и историческим, и постоянным условиям, в которых живет местное народонаселение. В местности легко различить целый ряд общественных союзов, сложившихся, прежде всего, под влиянием общности местожительства, рода занятий, количества и качества собственности, сословных прав и интересов и т. д. Союзы этого рода бывают различны по пространству территории, служащей местом пребывания известной массы семей и лиц. Наиболее тесные связи устанавливаются в пределах общины – т. е. поселения городского или сельского; в границах общины разрабатывается ряд постоянных и общих целей, в осуществлении которых предполагается действие коллективной воли и общих материальных средств: устройство водопроводов, школ, больниц, улиц, тротуаров, рынка, содержание города и сел в чистоте, принятие санитарных мер, попечение о безопасности, обеспечение местного продовольствия и т. д. Таковы главные цели общин; общность целей предполагает и общность средств к их осуществлению. Община стремится иметь и получает право владеть и распоряжаться имуществами, установлять местные налоги и сборы для покрытия издержек, словом, иметь свое общественное хозяйство и свой бюджет. Наконец, община имеет законного представителя в ее коллективной воли совещательная и распорядительная власть, на которых возложено ведение общинных дел и хозяйства. Но каждый из указанных интересов не осуществляется в полном объеме в пределах общины и выходит за ее границы. Один город может заботиться об устройстве улиц и средств сообщения в своих пределах; но улучшение путей сообщения сухопутных и водяных, соединяющих этот город с другими поселениями, требует соединенных их усилий. Меры против заразы, принятые изолированно одним городом, окажутся недостаточными, если в целой окружности она будет распространяться беспрепятственно. Средств незначительного города и сельского поселения достанет на поддержание первоначальной школы, но они окажутся недостаточными для открытия школ высшего разряда или учреждения для приготовления учителей. В силу этих интересов поселения городские и сельские соединяются в единицы высшего порядка: округи, кантоны, уезды, соединяющиеся в свою очередь в провинции, губернии, департаменты и т. д.
Таким образом, каждая местность, понимая в обширном смысле это слово, слагается из единиц различных порядков. В местности мы находим сельские поселения или сельские общества, в свою очередь соединяющиеся в единицы высшего порядка для нужд сельского народонаселения – волости, кантоны и т. д., города по роду занятия своих жителей, по значению городских промыслов и торговли для окрестного населения, представляющие существенное различие от поселений сельских; затем уезды и кантоны, входящие в свою очередь в единицы высшего порядка, каковы департаменты, провинции, графства и т.п.
Что же касается единиц низшего порядка, каковы сельские общества и города, то существование их коренится в таких первоначальных условиях общественной жизни, что значение их как единиц – именно общественных – никогда не могло быть отрицаемо вполне. В самые тяжелые эпохи развития административной централизации сельские общества, волости, города представляются единицами, так сказать, общественными, со своими особыми местными интересами. Заведование этими интересами могло иметь характер более или менее самостоятельный, оно могло быть вверено или лицам выборным от местного населения, или представителям правительственной власти, или, наконец, тем и другим вместе. Но законодатель не мог не видеть ясно, что означенные общества в действительности существуют и не могут быть им отрицаемы. В совершенно иное положение были поставлены единицы высшего порядка. Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам. Английские графства сложились еще в эпоху Альфреда Великого, а может быть, и раньше; с тех пор границы их мало изменились, чем и объясняется сравнительная несоразмерность величины и народонаселения отдельных английских графств. Напротив, во Франции департаменты, округи (arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным, заменившим старинные провинции французской монархии. Старые французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения, герцогства и графства, которые мало-помалу присоединились к общему составу французской монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации, вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они имели политическое значение. Несмотря на это, провинции французской монархии сохранили свои особенности до самой Французской революции. Все они подразделялась на две большие группы: pays detats, сохранившие остатки местного представительства, и pays delections, где власть королевской администрации была безгранична. Одним из первых актов Французской революции было уничтожить это старинное деление монархии, заменив его однообразным делением на департаменты, округи и кантоны – делением чисто искусственным. Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления. Невозможно было создать самоуправления, пока в пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей. Страсть к уравнению во Франции пошла еще дальше. Декрет национального собрания уничтожил естественное и для всех ясное различие между городами и сельскими поселениями, применив к тем и другим одинаковое название – communes…
В России, как об этом подробно будет сказано ниже, административное деление имеет также искусственное происхождение. Наши губернии и даже наши уезды (если принять в расчет их границы) нового и чисто искусственного происхождения; поэтому много нужно было времени до тех пор, пока в уездах и губерниях могли установиться какие-нибудь общие интересы и явиться потребность в общественных учреждениях для губерний и уездов. Германия в этом отношении была поставлена в лучшие условия, почему и вопрос самоуправления теперь решается там шире и правильнее, нежели в какой бы то ни было другой стране континента Европы.
Таким образом, вопрос самоуправления находится в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны законодательств различных общественных групп на местах, признание, которое совершалось лишь постепенно.
Отсюда видно, что система самоуправления предполагает именно деятельность представителей местных обществ, вследствие этого мы можем говорить о самоуправлении городском и сельском, уездном и губернском или провинциальном; но все эти виды самоуправления, разумеется, пополняют друг друга, немыслимы одно без другого. Если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а управление уездное и губернское – на началах бюрократических, то без всякого сомнения города и сельские общества неизбежно подчинятся административной опеке. Развитие самостоятельности этих первоначальных общественных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах. Вот почему вопрос о самоуправлении, вообще, получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам.
§ 7. Все указанные выше соображения объясняют современную постановку провинциального вопроса. В стремлениях к децентрализации, соединенной с самоуправлением, содержатся несомненно мотивы общественно-политические. В них слышится требование возрождения местных союзов, задавленных некогда могущественною административною опекою, или признания прав местных союзов, общие интересы которых успели уже сложиться в пределах искусственных некогда подразделений страны. В самоуправлении видят средство не только лучшего разрешения известных задач управления, но и преобразования общего типа государства сообразно новым потребностям.
В германской литературе эти стремления формулировались в противоположении идеи государства механического (тип которого видят в бюрократическом государстве XVII и ХVIII веков, а также во Франции) государству органическому, начала которого воспроизведены в государствах типа германского.
«Государство механическое, говорит г. Шульце(2102), осуществляет все общественные полномочия единственно через свои учреждения и должностные лица, которые должны быть ничем иным, как послушными колесами великой государственной машины. Исключительное управление бюрократического чиновничества есть отличительный признак механического государства как в монархической, так и в республиканской его форме (Франция). При этом управлении все сколько-нибудь важные дела предоставлены решению центральных мест. На противоположной точке зрения стоит органическое государство. Оно требует для себя только того, что безусловно нуждается в единстве руководства; все остальное оно предоставляет меньшим округам, которые, в пространственно ограниченных пределах, принимают в свое ведение все интересы государства. Оно исходит при этом из той мысли, что все предметы местного значения будут заведоваться в меньших округах с большим знанием дела и большим усердием; что для миллионов граждан государство есть непонятный абстракт, а община и округ – близко стоящие и конкретные существа, с которыми они каждый день приходят в соприкосновение. Оно ценит политическую школу, которая в общине образует гражданина для государства, и нравственное значение установления, воспитывающего через любовь и преданность к ближайшим кругам истинный патриотизм и истинно консервативный дух свободы. Только государство, построенное на таких основаниях, обеспечено как от внешних бурь, так и от внутренних потрясений». В этих немногих словах содержатся главные доводы в пользу самоуправления и против административной опеки, особенно против французской ее формы. Легко заметить, что эти доводы идут гораздо дальше критики условий местного управления; они имеют в виду выяснить лучшие условия общегосударственной, национальной жизни; при помощи их вопрос самоуправления и децентрализации возводится на высоту политическую. Честь первой и сильной критики административной централизации с такой политической точки зрения принадлежит Токвилю. Он сделал ее в следующих красноречивых словах: «Я не могу представить себе, чтобы нация могла жить и особенно процветать без сильной политической централизации. Но я думаю, что централизация административная способна только расслабить (enerver) народы, ей подчиняющиеся, потому что она стремится безостановочно умалить в них гражданский дух. Административная централизация успевает, правда, соединить в данную эпоху и в данном месте все свободные силы нации, но она вредит воспроизведению этих сил. Она дает нации победу в день битвы, но она уменьшает с течением времени ее могущество. Она превосходно может содействовать преходящему величию одного человека (Наполеон), но непрочному благоденствию великого народа(2103).
Слова и сочинения Токвиля были первым сигналом к критике не только административных порядков, установившихся во Франции, но и тех форм политической свободы, образец которых долгое время и для всей Европы давала Франция.
§ 8. Франция, в эпоху революции, заимствовала от Англии ее представительные учреждения, которые в свою очередь должны были сделаться всемощным органом «народного самодержавия», провозглашенного на место самодержавия королевского. Быть участником в этом самодержавии значило обладать политической свободой. Но долгий опыт показал, что политическая свобода, провозглашенная в такой форме, не обеспечивает ни от диктатуры, каковою были правительства Наполеонов I и III, ни от административного самовластия, процветавшего при Бурбонах и Людовике-Филиппе, несмотря на существование палат, ни от революций, произведенных Парижем от имени всей Франции(2104). Мало-помалу раскрылся один из главных пороков государственной жизни Франции; подавленное, угнетенное государством, во имя народного самодержавия, состояние общин и других местных округов – состояние, приводившее к полному упадку гражданского духа в провинциях, к безграничной диктатуре Парижа и к отсутствию самодеятельности в отдельных лицах и местностях, всего ожидавших от центрального правительства. Единственным ответом на неумелость или злоупотребления последнего были революции, в свою очередь истощавшие силы нации и обострявшие взаимные отношения политических партий(2105).
Если разочарование в французских политических идеалах, под влиянием исторического опыта этой страны, было одной из причин, заставивших обратить внимание на местное самоуправление, то другою причиной, вызвавшей это стремление, было более близкое знакомство с английскими и американскими государственными учреждениями. Политическая литература ХVIII столетия, имевшая такое влияние на развитие новых понятий о государстве, раскрыла главным образом механизм парламентских учреждений Англии. В них искали средства и для обеспечения политической свободы, и для гражданского воспитания нации.
Напротив, в XIX столетии предметом изучения сделались местные учреждения Англии и Америки. Система этих учреждений, основанных на начале самоуправления, была приведена в связь с общим политическим строем этих государств и объяснена как истинное основание политической свободы; как действительная школа для гражданского воспитания и, наконец, как средство постоянного единения общества и государства.
В этих различных отношениях английские местные учреждения рассмотрены в знаменитом труде Гнейста(2106). Отношение этих установлений к парламентскому режиму выясняется им в следующих словах: «Самодеятельность имущих классов в окружных и общинных собраниях есть жизненное начало (das Lebensprincip) парламентского устройства. Начала этого нельзя ни искать, ни найти в одном парламенте. Действительный парламент никогда не был образцом добродетели, и простая история отношений партий, людей партии с обширными фамильными связями, со всеми их человеческими слабостями и распрями, не дозволяет не только понять, но и предчувствовать величие этого государственного устройства в общем его развитии». Социальное положение Англии также представляет множество темных сторон – более, может быть, темных, чем другие стороны континента Европы. И несмотря на то, мы вили м в этой стране высокое развитие гражданского духа, общего всем классам народонаселения. Очевидно, что несмотря на борьбу политических партий, разделяющих парламент, несмотря на социальную рознь отдельных классов населения, в этой стране имеются условия, воспитывающие человека для государства (как выражается Гнейст) и дающие ему тот практический смысл, благодаря которому английская нация умела выходить из внутренних и внеших затруднений. Эти воспитательные условия содержатся в системе местных учреждений, построенных на начале самоуправления – selfgovernement. «Selfgovernement, говорит Гнейст, означает в Англии управление округами и общинами по законам страны, через почитания (безвозмездные) должности в высших и общинно-земельные налоги в средних классах населения». Через такую постоянную и самостоятельную службу государству общество оставалось в пребывающей связи с политическою жизнью страны и, наоборот, политические сферы не были оторваны от живых сил общества. Через это в самые дурные в общественном и политическом смысле времена в Англии был всегда запас здоровых сил, готовых вывести страну из затруднений. XVIII век, век парламентских подкупов, самой бесстыдной борьбы партий, век глубокого социального расстройства Англии, был однако веком, когда этой стране удалось развернуть свои силы и доказать свое могущество в эпоху гигантской борьбы с Францией. Где и как воспитались эти силы? Где вырабатывался практический смысл правящих классов? Гнейст отвечает на это несколькими статистическими данными. В конце XVIII столетия мы находим 3,800 мировых судей, состоящих в действительной службе, вдвое столько джентльменов, занимающих места милиционных офицеров, шерифов, помощников лордов-лейтенантов; до 10,000 присяжных в ассизах и вчетверо столько в четвертных заседаниях мировых судей; затем, в 14,000 приходов ежегодно меняют констебля, смотрителя дорог, двух приходских старост, от 2 до 4 надзирателей за бедными и других вспомогательных должностных лиц. Это государство покоится на самодеятельности высших и средних классов в такой мере, какую исторически можно найти только в Риме и в греческих республиках. Оплаченное чиновничество является здесь как нечто дополнительное и в размере, ограниченном необходимым (высшие судьи, финансовое управление). Английский парламент являлся и является выражением классов, воспитанных на самоуправлении, в ежедневном и непрерывном соприкосновении с делами судебными, полицейскими и хозяйственными, с вопросами благоустройства, санитарными, школьными и т. д. Запас практических знаний, приобретаемых классами, из коих обыкновенно избираются представители в парламент, является твердою основою для выработки законов, по коим управляется страна. Люди, постоянно и самостоятельно применяющие законы, наблюдающие их действие в самых различных условиях и в разнообразной обстановке, в свою очередь могут сделаться творцами новых законов, вызванных практическими потребностями страны. Таким образом, управление не отделено от законодательства: последнее воспринимает в себя все практическое, полезное и в той мере, в какой раскрылась польза того или иного начала; первое ставится под действительное, а не фиктивное руководство законов, в котором все видят выражение практических потребностей управления. Не забудем, при этом, что вековою системою самоуправления, вековым и постепенным воспитанием английского общества к гражданской жизни, объясняется, в значительной мере, тот постепенный и органический рост английских учреждений, тот замечательный факт, что все учреждения этой страны действительно развились из одного основного типа, выяснившегося еще в средние века. На незаметных должностях местного управления вырабатывалась та истинно консервативная сила, которая в самые трудные минуты спасала английскую «пошлину» и не допускала радикального изменения государственного типа. В этом отношении Англия резко отличается от Франции, где централизация была орудием для проведения самых различных политических систем и никогда не могла предохранить страну от переворотов. Один из замечательных французских публицистов и, вместе с тем, один из жарких защитников централизации, Корменен(2107), посвятил много страниц на защиту этой системы (смешивая притом централизацию политическую с административною). Но в числе этих похвал есть такие, которые могут быть обращены против этой системы. Указывая, что во Франции все правительственные системы держались централизацией, которая составляла их силу, он говорит:
«В феодальную эпоху централизация служила аристократии; при королях – монархии; во времена Конвента – равенству; во время консульства – гражданскому порядку; при империи – деспотизму; во время Реставрации – министерскому управлению».
Итак, она служила кому угодно, чему угодно, обеспечивая временный успех каждому правительству, но в то же время подкапывая его основы, приучая граждан к пассивному повиновению и убивая в них всякий гражданский дух.
ГЛАВА ВТОРАЯ. МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА
§ 9. Поставленная на такую почву, теория самоуправления должна была иметь огромное влияние на умы современного поколения. Успех ее можно сравнить с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию. В наше время Гнейст раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны. Успех теории самоуправления был облегчен еще тем обстоятельством, что применение ее казалось возможным при самых разнообразных политических условиях. Если возможен был спор о том, какая форма правления лучше для данного государства, то способы управления представлялись только вопросом удобства, выгоды, а наивыгоднейшей системой представлялось именно самоуправление.
Такой вывод и должен был получиться при рассмотрении вопросов управления с точки зрения удобств в осуществлении целей как местных жителей, так и всего государства. Местные жители сами лучше знают свои интересы и условия своего быта,- поэтому они лучше осуществят цели местных союзов; государство может лучше и дешевле осуществить многие из своих целей, возложив их на местных жителей, чем на своих агентов, присылаемых в местность. Такие афоризмы, конечно, решали дело в пользу возможности самоуправления при всяких формах политических.
Эта мысль особенно резко выражена князем Васильчиковым в его труде о «Самоуправлении». Приводим наиболее выдающееся место из его рассуждений.
«Самоуправление, говорит он, должно быть рассматриваемо не как орудие или как средство для введения и поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политики, имеющий свою цель и свою отдельную область действий. Не в том вопрос, удобнее ли этот порядок при самодержавии или при народном представительстве, при аристократическом начале или при демократическом; но дело в том, что при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве, представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведовать никакое правительство, и который поэтому должен быть поручаем или агентам администрации, определяемым и сменяемым по усмотрению начальства, или же тем самым жителям, до которых эти дела непосредственно касаются – земским людям».
§ 10. Вот мысль, в свое время распространенная и основательность которой теперь предстоит рассмотреть. Если бы, повторяем, смысл самоуправления состоял только в том, что при этой системе различные цели местных союзов и самого государства могут быть осуществлены лучше, чем при системе противоположной, то вышеприведенные рассуждения могли бы рассчитывать на полный успех и оставалось бы только удивляться, почему в иных государствах так долго держалась и держится система противоположная.
Но для полного объяснения дела мы должны остановиться на одной цели государственной администрации, о которой обыкновенно не говорят исследователи вопросов местного управления, но которая имеет весьма существенное значение для форм управления. Государственная администрация, со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. д. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти над всеми слоями и элементами народа и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений; но она лежит в самом существе дела.
Как и при помощи каких орудий господствует данная власть – это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения «осуществления разных целей», они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством.
§ 11. Несмотря на все разнообразие форм управления, все они одинаково могут быть объяснены этим элементарным фактом.
Обращаясь прежде всего к отечеству самоуправления, к Англии, мы менее всего можем объяснить английский selfgovernement стремлением «местных жителей» заведовать «местными делами» по причине лучшего понимания этими жителями «местных условий, польз и нужд». Являясь теоретическим оправданием selfgovernementa, эти соображения не могут быть признаны истинною причиною развития и существования этой формы управления. Жизненная и бытовая сила, породившая самоуправление в Англии, есть аристократия и джентри этой страны, давно уже держащая в своих руках власть политическую. Selfgovernement является, с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой – могущественным средством обеспечения из каждодневного и постоянного участия в государственном управлении. Если тысячи лиц из английской джентри принимают на себя безвозмездные и трудные обязанности мировых судей, коронеров и шерифов, то это усердие объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но прежде всего сознанием, что через действующую на местах джентри обеспечивается сила английского государства и, с другой стороны – политическое значение правящего класса в его отношениях к центральному правительству. Предположим, что система английского самоуправления исчезла и местные должности, которыми так гордится Англия, уничтожены и заменены какими-нибудь правительственными должностями. Сделав такое предположение, мы предусмотрим и его прямые последствия, которые прежде всего будут состоять в том, что первенствующий класс английского государства лишится своего господствующего положения на местах и главной основы для своего влияния в общегосударственном управлении, – иначе говоря, мы увидим, что форма английского государства изменится в самом ее существе. Этот результат будет иметь первенствующее значение в глазах господствующих классов Англии, а никак не то обстоятельство, что при иной системе управления местные интересы будут заведоваться, может быть, хуже.
Затем, рассматривая значение разных учреждений английского самоуправления, нельзя не заметить, что характер и свойство этой системы определяется вовсе не тем, что заведование разными делами местного благоустройства и хозяйства предоставлено выборным управам, но тем, что административно-судебная власть сосредоточена в руках мировых судей и их съездов. Иначе говоря, существо английского самоуправления должно искать не в установлениях по части общественного призрения и здравия, народного образования и путей сообщения, а в том, что правительственная судебно-полицейская власть сосредоточена в руках лиц, взятых из местного джентри. Должностные лица, вроде мировых судей и шерифов, формально назначаемые короной, в действительности суть органы господствующего класса, влияние которого обеспечивается именно системою правительственного назначения.
Писатели, указывающие, что в новой системе заведования общественным призрением, народным образованием, полиции и т. д., отведено порядочное место бюрократическому началу и влиянию министерств, справедливо замечают, что-то несмотря на эту новизну, Англия будет предохранена от административной централизации, пока контролирующая власть и судебно-полицейские права мировых судей и их съездов останутся в своей силе. Но что такое эти права, как не средство господства данного класса общества, обеспечивающее ему влияние на месте и в центре?
Таким образом, пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть прежде всего понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. В Англии самоуправление есть один из видов политической деятельности одного и того же класса, фактически держащего в своих руках государственную власть. Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы.
Что в федеративных республиках, каковы Швейцария и Северо-Американские Штаты, местное самоуправление тесно связано с общими формами государства, – это едва ли требует пространных доказательств. На формах политического и административного устройств этих государств до сих пор можно изучать историю их образования и взаимное отношение частей, из которых они образовались. Федеративное начало, проведенное снизу вверх, обеспечивается как в политических отношениях кантонов и штатов к центральному правительству, так и в административных отношениях штатов и кантонов к округам, графствам и общинам. Местное самоуправление является здесь не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия, в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни(2108). Серьезным противоречием вышесказанному является, по-видимому, пример Франции, где, при широком развитии демократических начал, мы вили м сильное развитие административной централизации, лишь несколько ослабленной в наши дни. Объяснение этого видимого противоречия кроется в самых понятиях о народе, демократии и народном самодержавии в том виде, как они установились во Франции. И литература XVIII века, и революционные теории 1789 года остановились на понятии «народ» с чисто политической его стороны, т. е. как на субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо. В качестве такого субъекта народ должен представлять одно нераздельное целое, воля которого выражается через им установленное центральное правительство. Последнему должны быть даны все средства господствовать над отдельными частями французской нации. По отношению к этим частям народ или то, что действовало во Франции под именем народа, столь же ревниво охранял свои верховные права, как и абсолютный монарх. Если прибавить к этому стремление разрушить все остатки феодальной эпохи, побудившее национальное собрание отменить прежнее историческое деление на провинции и заменить его искусственным на департаменты; стремление всех политических партий, достигших власти, устранить возможность сопротивления своей политике на местах; недоверие ко всякому проявлению местной самостоятельности, напоминавшей времена сословных «провинциальных чинов», – то нам понятно будет, почему даже революционное правительство не организовало местного самоуправления. Согласно своим принципам, оно не могло отказать «народу» в праве избирать своих администраторов. Но это право уступалось «народу» в целом его составе, а не местному населению, во имя местных его интересов. Поэтому «администраторам» заботливо напоминали об их подчиненном положении относительно представителей народной воли, т. е. центральных властей. По конституции 1791 года «представителями народа» являются законодательное собрание и король. Они выражают и осуществляют волю нации, единую и нераздельную. Затем, в каждом департаменте установлена высшая и в каждом округе подчиненная администрация, избираемая народом. Но администраторам заботливо напоминается, что их должность не имеет значения представительства и что они суть агенты, избранные на срок народом для исполнения административных обязанностей под надзором и властью короля. В таких искусственных единицах, как департаменты и округи, вновь созданные учредительным собранием, конечно, не могло быть речи о местном представительстве. Но была единица, за которою, несмотря на все искусственные представления о народе и соответственные ему подразделения страны, не могли не быть признаны собственные ее интересы и право осуществлять их. Такою единицею явилась община (la commune). Название это было безразлично приложено как к городам, так и к селам, и значение его было определено в следующих словах: «Французские граждане, рассматриваемые с точки зрения местных отношений, возникающих из их соединений в городе и в известных деревенских округах, образуют общины». Затем «гражданам», рассматриваемым «с этой точки зрения», дано право избирать на срок должностных лиц (officiers municipaux), которым поручается заведование собственными делами (lesaffaires particulieres) общины. Этим должностным лицам, прибавляет конституция, могут быть поручены некоторые дела общегосударственного интереса. Итак, во взглядах, выразившихся на самой заре революционного движения, достаточно определилось отношение государства и представляемого им самодержавного народа к местности. Практическое приложение не соответствовало, правда, существу принципа. Формы местного управления не удовлетворяли местным интересам, несмотря на выборный характер должностей, и не обеспечивали права власти центральной, несмотря на право надзора и даже опеки, ей предоставленной. Но мы можем, шаг за шагом, следить за развитием принципа, пока он не получил полного для себя выражения в административной системе Наполеона I, сделавшейся затем удобным орудием в руках всех правительств, сменявшихся во Франции в течение нынешнего столетия. Нет нужды в более подробных доказательствах, что французская административная система соответствует основным политическим началам этой страны, и что административная централизация является орудием применения этих начал. В заключение нельзя не упомянуть об административной реформе в Пруссии, совершившейся в наши дни. Уездная и провинциальная реформа 1872 и 1875 годов имела целью организовать местные учреждения на началах самоуправления. Но это стремление, в свою очередь, было вызвано политическими мотивами, как об этом ясно свидетельствуют напечатанные документы. Для понимания этих мотивов необходимо припомнить, что до 1848 года Пруссия была монархиею абсолютною и все управление соответствовало основному началу этого государственного устройства. События 1848 года изменили политический строй Пруссии, но административная ее система оставалась почти без перемены до 1872 года, т. е. в течение 24 лет. В этом году ландтагу был предложен проект нового уездного устройства. Докладчик парламентской комиссии, д-р Фриденталь, разъясняя палате депутатов значение предполагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно: «Прежде всего, говорил он, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют уездным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно(2109), эти внутренние орудия абсолютного государства» остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие – я хотел бы так выразиться – между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, – это также факт, который никто отрицать не будет».
«Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачу дать нашим административным установлениям структуру, соответствующую духу нашего конституционного государства».
Действительно, новые законы были предназначены не только для того, чтобы улучшить порядок заведования разными предметами местного управления, но и для того, чтобы построит всю административную систему на новых основаниях, отличных от принципов сословно-бюрократического государства.
§ 12. Из тесной связи начал политического устройства каждого государства, с его административной системой, нельзя не вывести заключения, что понятие самоуправления есть понятие политическое.
Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных.
Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов.
«Надо вспомнить, говорит князь Васильчиков, горячий сторонник этой мысли, что во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще много других скромных польз и нужд, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду. Самоуправление, в том смысле, как разумеют это в Англии и в Америке, имеет то преимущество, что выделяет внутреннее управление из сферы политики, и потому-то оно и стоит в сознании этих народов выше всех временных, случайных, односторонних взглядов партий и в стороне от их шумных и смутных словопрений».
Начнем с различения «высших государственных задач» и польз и нужд местного населения. Для определения круга последних и выделения «внутреннего управления» из «сферы политики» весьма трудно найти надежный масштаб, потому что «политика» неизбежно примешивается к очень многим «пользам и нуждам», несмотря на кажущуюся их «скромность».
Исходною точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды. Но и это понятие определит круг деятельности местных союзов только в том случае, если мы возьмем его в наиболее тесном смысле заведование имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения – таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг «местных задач» будет приблизительно исчерпан.
Но как только мы выйдем за эти пределы и коснемся предметов, которые обыкновенно желают видеть в кругу местных задач,- нам трудно будет провести границу между государственными и местными.
Таково, во-первых, народное образование. Вопрос о народном образовании не может быть поставлен в круг чисто местных задач, решаемых для себя и по своему усмотрению отдельными союзами. Народное образование не есть потребность такого-то уезда или города: оно есть потребность общегосударственная, удовлетворение которой нуждается в известном общем плане, касающемся количества школ, определения школьного возраста, предметов преподавания и т. д. Там, где существует система обязательного образования, оно возникло вовсе не из того, что «местные жители» нуждаются в просвещении, а из того, что государству необходимо, чтобы по возможности все граждане достигали определенного уровня образования. Этот предмет вверяется местному управлению потому, что выполнение такой задачи на местах представляет больше удобств и нуждается в содействии местных обществ.
В такие же условия поставлены части санитарная и продовольственная. Обеспечение народного здравия и продовольствия никак не может быть выделено из круга тех задач, составляющих предмет государственного управления, ввиду влияния санитарных и продовольственных условий на положение не только данной местности, но и целой страны, по необходимой связи ее частей. Государство не может оставаться равнодушным к заразе, проявившейся хотя бы только в отдельной местности; оно не может оставить без внимания голод, свирепствующий хотя бы только в нескольких уездах. Нельзя, наконец, не указать на очень важный предмет и видную потребность местного населения – безопасность. Обеспечение безопасности есть насущная и непрерывная потребность каждого, но вместе с тем, как известно, нигде оно не исключается из предметов государственного управления, и полицейская функция всегда останется функциею государственною. Поэтому различие между политическими и административными задачами государства нетождественно с различием между государственными и общественными целями: задачи политические и административные одинаково суть задачи государственные.
§ 13. Рассматривая, затем, предметы ведомства органов самоуправления, там, где оно существует, мы легко заметим, что характеристическою чертою этой системы является призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства. Таков именно характер самоуправления в Англии.
Гнейст, обобщая данные английского законодательства, определяет круг местных задач следующими чертами. Государство, говорит он, переносит свои права на учреждения местного управления:

  1. «Из сферы гражданского правосудия переданы в графства: решение вопросов факта присяжными по гражданским делам; приведение в действие постановлений королевского суда через управление шерифа; покрытие издержек местной юстиции из налогов графства (county rate) и выдачами шерифа.
  2. Из сферы уголовного правосудия и полиции переданы в графства: предварительные определения об уголовном преследовании, постановленные или большим (обвинительным) судом присяжных, или коронером (coroners inquest); постановление обвинительных или оправдательных приговоров малым судом присяжных (jury); низшая уголовно-судебная власть, власть судебно-полицейская, следственная и высшая административная полиция, предоставленные мировым судьям; низшие дела полицейского управления, предоставленные констеблям и частью приходским старостам, смотрителям за бедными и дорожным смотрителям; наконец, покрытием издержек по уголовным преследованиям, низшему уголовному правосудию и полиции из местных налогов.
  3. Городам, имеющим муниципальное устройство*(2110), переданы приблизительно в одинаковом объеме уголовная юстиция и полиция, в связи с заведованием городским имуществом; дела эти отправляются мэрами, мировыми судьями, большим и малым жюри, констеблями; в городах, составляющих по особым привилегиям самостоятельное графство (county corporate), имеются особые шерифы и своя милиция.
  4. Из области военного управления переданы в графства: постановления определенного количества милиционеров, назначение офицеров и образование комиссии для управления воинскими делами – обязанности, возлагаемые на лордов-лейтенантов и их помощников (deputy lieutenants); устройство цейхгаузов и некоторые дополнительные выдачи из местных налогов; заведование воинским постоем и подводною повинностью через констеблей.
  5. Из области церковного управления на приходы возложены: поддержание церковных зданий, доставление материальных средств для богослужения, хозяйственное управление церковным имуществом и полиция богослужения – обязанности, возлагаемые на церковных старост (Churchwardens). Издержки по управлению покрываются церковным налогом (Churchrate).
  6. Из области полиции благосостояния приходам и их союзам (unions) передано общественное призрение в виде занятия работами бедных, способных к труду, и вспомоществование натурой и деньгами лицам, к труду неспособным. Эти обязанности возложены на смотрителей за бедными (overseers), на управу (board), ведающую общественным призрением в пределах союза и состоящую из выборных попечителей (guardians) и местных мировых судей. К этому присоединяется персонал назначенных инспекторов на жалованья. Издержки покрываются налогом в пользу бедных (poor rate), который является самый значительный из местных налогов. Контроль над управлением принадлежит местным мировым судьям и особому центральному учреждению по местным делам (Local-gouvernement-board).
  7. Из области полиции здравия и строительной на приходы и их союзы возложены как денежные расходы, так и личная служба, отправляемая приходскими должностными лицами, мировыми судьями и новообразованными управами (boards).
  8. Содержание общественных мостов возложено на графства, в коих этим делом заведуют мировые судьи, с возложением издержек на счет налогов графства; содержание дорог возложено на приходы и их союзы, действующие через дорожных смотрителей (Survoyors of Highways), состоящих под контролем мировых судей. На содержание дорог определен особый налог.
  9. По законам 1870 и 1876 гг.*(2111) начальное народное образование вверено школьным округам и образуемым в случае нужды союзам округов. Там и здесь заведование этим делом вверено выборным школьным советам, действующим под контролем комитета тайного королевского совета по делам образования.
  10. С вышеизложенными обязанностями соединяется: 1-е, обязанности по раскладке, взыманию и употреблению местных налогов на цели, указанные законом, и отчетность по этим предметам. Обязанности эти возлагаются на приходских и союзных должностных лиц; 2-е, обязанности мировых судей разрешать дела по жалобам и искам по неправильности в местном управлении и по заведованию податями; 3-е, учреждение по графствам оценочных комиссий для раскладки прямых государственных налогов (налог поземельный, подорожный и друг.).
    Рассматривая эти предметы ведомства английского самоуправления, легко заметить, что, исключив из них задачи государственного характера, мы уничтожим мысленно все то, что отличает эту систему, что дает ей смысл и жизнь и, наконец, то, что определяет характер самого английского государства в его основных чертах.
    § 14. Если системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей.
    Самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе как при помощи административных актов, обязательных для жителей.
    Органы самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений, принятия, в случае необходимости, мер принудительных, власть полицейская и, в известной мере, карательная. Само собою разумеется, что они отправят эту власть на основание законов и под условием ответственности за их нарушение. Но они действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями*(2112).
    В предоставлении органам самоуправления власти распоряжения, приказа и, в необходимых случаях, принуждения, состоит характеристическая черта этой системы, без которой она не может носить названия системы самоуправления.
    Государство может выделить в пользу местных единиц разных названий и размеров (города, округи, уезды и т. д.) многочисленные предметы, которыми оно не считает нужным ведать через собственных своих агентов или по которым оно считает полезным содействие местного населения. Оно может предоставить местным обществам, в кругу этих предметов, полную самостоятельность, ограничив право государственного надзора случаями самой очевидной необходимости. Но если органы этого общественного управления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия к такому исполнению, – они не будут органами самоуправления.
    Им может быть предоставлено право установления местных сборов, но в случае необходимости взыскания недоимок они обязаны будут обращаться к содействию местной полиции; они могут быть призваны к попечению о народном здравии, но без права преследовать и пресекать нарушения устава по этому предмету; им может быть предоставлено попечение о путях сообщения, но без права принимать принудительные меры к исправлению дорог. Поставленные в такие пределы, органы общественного управления займут среднее место между частными установлениями, каковы акционерные компании, благотворительные и другие общества, с одной, и правительственные установления – с другой стороны.
    Они не будут установлениями частными, потому что главнейшие предметы их деятельности будут взяты из круга предметов государственного управления (народное продовольствие, здравие, образование, торговля, промышленность, пути сообщения и т. д.). Но они не будут и установлениями правительственными, так как способ и порядок их действия будет тождествен с условиями частной инициативы.
    Во всяком случае, они не явятся совокупностью установлений, через которые государственная власть проводит свои меры и на которые опирается ее могущество. Действительная власть по предметам местного управления по-прежнему будет сосредоточиваться в руках правительственных агентов, назначенных центральною властью или, по ее полномочию, местными ее представителями. Выборные же установления, с точки зрения их отношения к государственному управлению и должны удовлетворять целям троякого рода:
  11. Они дают возможность местным обществам заведовать своими пользами и нуждами, выделенными по закону из круга общегосударственных задач и признанных за интересы местные.
  12. Они являются вспомогательным для государства средством в выполнении разных операций финансового управления, которые не могут быть приняты на себя ни центральным, ни местным правительством (раскладка налогов и повинностей).
  13. Они восполняют деятельность государства в кругу попечения о народном благосостоянии (попечение о народном здравии, образовании и т. д.).
    Во всех этих отношениях органы общественного управления являются установлениями добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства, или же ведают такими предметами, которые государство выделило из круга своих попечений. Но оно через это не основывает системы самоуправления, всегда предполагающей тождество органов общественного и государственного управления на местах.
    § 15. С этой точки зрения должно рассматривать систему внутреннего управления в государствах, сохраняющих, вследствие исторических и политических условий, систему централизации. Эта точка зрения, прежде всего, применима к абсолютным монархиям.
    Формы управления, свойственные абсолютным монархиям, суть формы управления бюрократического, применяемые ко всему, что признается интересом государственным и везде, где это требуется для обеспечения существующей формы правления.
    Этот факт является прямым последствием самого процесса установления абсолютных монархий, нам известных. Абсолютная монархия, рассматриваемая с точки зрения ее исторического значения, повсеместно являлась формой, в которой новоевропейские народы искали исхода из территориального и политического раздробления и способа обеспечения возникавших общенациональных интересов. Иначе говоря, абсолютная монархия была формою нового государства, соответствующей первым требованиям национального единства. В этом смысле она может быть противопоставлена политическим формам прежнего времени.
    На западе Европы абсолютная монархия совершила территориальное объединение стран, политически раздробленных в феодальную эпоху.
    Через нее совершилось сосредоточение политической власти, прежде разделенной между могущественными вассалами бессильной короны.
    Она явилась первою представительницей общих интересов нации, сознание которых не возникало еще в феодальных владениях, где правящая власть действовала в кругу чисто местных интересов, понимаемых притом с точки зрения вотчинной.
    Это троякое значение абсолютной монархии объясняет как процесс утверждения ее могущества, так и круг тех интересов, осуществление которых она возлагала на своих агентов.
    Процесс объединения государства в отношении политическом сопровождался постепенною заменою должностных лиц и властей феодального управления королевскими должностными лицами, мало-помалу вытеснявшими прежние правящие классы из областей суда и управления. Иначе говоря, централизация административная, как мы сказали выше, явилась подспорьем и орудием централизации политической. Некоторые старые права были, правда, оставлены за привилегированными сословиями, а именно, известная доля патримониальной юстиции и вотчинной полиции. Но независимо от довольно тесных этих прав, последние не имели серьезного политического значения и служили даже подспорьем власти центральной, вследствие тесной связи, установившейся постепенно между королевской властью и привилегированными классами. Эти классы, мятежные и грозные для королевской власти в феодальную эпоху, теперь, имея точку опоры единственно в милости короля, сделались сами одним из орудий ее господства над народом, не первенствующим, правда, но занимающих важное место подле главного орудия управления, т. е. бюрократии.
    Во-вторых, круг предметов, к которым применялось действие этой новой силы, значительно расширился сравнительно с тем временем, когда королевская администрация не выделялась, по предметам и устройству своему, из круга прочих феодально-вотчинных управлений. Предметами ее являлись те элементарные задачи, которые присущи каждому возникающему государству. Охранение внешней и внутренней безопасности, отправление правосудия и извлечение доходов для содержания вотчинного государства – таковы были ближайшие задачи администрации. Осуществление идеальных задач охраны – религиозно-нравственного и умственного развития сосредоточивалось в руках церкви; меры к развитию торгово-промышленной жизни – в руках городских корпораций. Этот порядок вполне соответствовал состоянию политического раздробления, в котором находилось большинство государств Западной Европы и при котором государственная идея находилась в зачаточном состоянии вместе с сознанием национального единства.
    Настало время, когда средневековые, феодальные идеалы отжили свой век. С ХIV столетия мы присутствуем при постепенном образовании государств и народов. В процессе своего образования они переживают трудную борьбу за существование в соперничестве с другими народностями и государствами. Верховная власть становится центром народного единения, и, по общему убеждению, ей должно быть предоставлено право располагать всеми силами общества для достижения двоякой цели: упрочения внутреннего единства и обеспечения внешней независимости страны. По общему убеждению, ей должно быть предоставлено направление хозяйственной, торгово-промышленной жизни страны, потому что она одна могла сделать это, руководясь не одними узкими соображениями местных корпораций, но соображениями общегосударственными.
    Верховная власть должна была действовать по этим соображениям, потому, во-первых, что в период соперничества с другими державами и тяжелой борьбы за существование, требовалось напряжение всех сил страны и направление их к одной цели. Во-вторых, потому, что население городов, подавленное своекорыстною политикою выродившихся привилегированных корпораций, само взывало к защите верховной власти и общих законов, приводимых в действие органами верховной власти.
    Таков источник той системы управления, которая в конечном своем развитии получила название просвещенного абсолютизма и того государственного вмешательства, которое впоследствии вызвало столько нареканий.
    Исторический смысл просвещенного абсолютизма состоял в том, что в данную эпоху все задачи, имевшие национальное значение, были сосредоточены в руках единой власти, облеченной правами всемогущества. Исторический смысл государственного вмешательства состоял в том, что понятие государственных, общенациональных целей было расширено на все, имевшее малейшее отношение к государственным интересам, с принесением последним в жертву местных польз и нужд. Административная централизация, бюрократическое управление и опека были естественным последствием этих условий.
    Нет ничего удивительного, что централизованная власть, в условиях этой системы, переходила меру необходимого и полезного; что она подчиняла контролю и опеке своих агентов самые незначительные меры и акты; что на исправление моста на ничтожной дороге или на ремонт деревенской колокольни требовалось разрешение отдаленной власти. Система опеки, из всех систем управления, наиболее способна переходить границы необходимого. Из системы, приветствованной в эпоху сложения государств и образования народов, она мало-помалу сделалась тяжким бременем, невыгоды которого сознавались всеми и указывались прямо политической экономией и выдающимися государственными людьми.
    Но не это сознание привело к реакции в пользу местного самоуправления; не убеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Не говоря уже о Франции, где первые шаги к самоуправлению были сделаны через 80 лет после первой революции, в Пруссии, как мы видели, реформа местного управления, в духе самоуправления, последовала только через 24 года после событий 1848 года. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления естественно обсуждается не с одной точки зрения ее хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления.
    ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ГЛАВНЫЕ МОМЕНТЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ
    § 16. Указанная выше точка зрения поможет нам установить положительный взгляд на процесс развития наших местных установлений. В этом месте мы ограничимся общими замечаниями, ввиду того, что ниже представлен подробный очерк истории местного управления в России. Но именно потому, что исторический очерк составлен довольно подробно, здесь полезно будет указать на главные моменты этого процесса, дабы читатель постоянно имел их в виду и не терял главной нити при чтении подробностей.
    Решительным моментом в истории действующих учреждений должно считать, конечно, XVII век, когда создалась система установлений, преобразованных Петром Великим, в их форме, но не в существе.
    Московский период, в отношении форм внутреннего управления, находится в тесной, органической связи с так называемым петербургским периодом нашей истории. В отношении принципов и условий управления, он представляет одно целое с системой Петра Великого и его преемников, вплоть до Екатерины II, когда в эту систему был введен новый элемент – сословный. При делении истории нашего местного управления на периоды и характеристике каждого из них должно принять в расчет некоторые своеобразные условия России, но не должно упускать из виду и того важного факта, что Россия, в продолжение всех означенных периодов, оставалась абсолютной монархией.
    Строй наших местных учреждений определялся двумя главными условиями: 1) общим политическим устройством России и 2) организацией сословий.
    В отношении первого условия, Россия ни в чем не отличалась от абсолютных монархий на западе Европы, в период особенного их развития в этой части света. В силу этого условия, элемент приказный должен был получить преобладание во всех отраслях и ступенях управления. Но в отношении второго условия, т. е. организации и положения сословий, история России представляет известные особенности, влиявшие как на устройство местных учреждений, так и на применение к ним приказного начала в различные периоды развития нашего государства.
    § 17. В противоположность Западной Европе, русская монархия, как мы увили м ниже, не имела дела с крепкими местными корпорациями и классом феодальных владельцев, облеченных полусуверенными правами. Древняя Россия не знала сословий в смысле политических сил, организованных в видах господства над массою населения и ради обеспечения своих привилегий от центральной власти. Поэтому единственный способ участия в управлении искони состоял в поступлении на службу великого князя, а впоследствии царя. Вследствие этого в России мы не вили м противоположения между поземельной и всевластной некогда аристократией и королевской бюрократией, постепенно вытеснявшей эту аристократию из ее позиций. То, что в России могло быть названо дворянством, безусловно совпадало со служилым классом. Самое происхождение дворянства коренится в организации службы, как государственного тягла, положенного на определенный разряд лиц верховною властью. Из служебного тягла вытекали и все права этого класса. Вне службы никто из членов этого сословия не имел значения. Быть «не у дел» значило быть в опале, в немилости; уклоняться от службы своевольно значило на влечь на себя строгость законов, подвергнуться конфискации имущества или другому суровому наказанию.
    Организация служилого сословия имела двоякое значение: во-первых, это сословие явилось орудием, через которое государственная власть господствовала над массой тяглого населения – над волостными, посадскими и торговыми людьми, т. е. над государевыми сиротами, в противоположность государевым слугам, холопам. С другой стороны, поступление в круг служилых людей являлось способом достигнуть почестей, выгод, влияния, словом, господствующего положения в обществе. При таких условиях интересы государственной власти совпадали с интересами служилого сословия, искавшего полковой и приказной службы.
    При этих условиях о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий или классов, не могло быть речи. При отсутствии на местах независимого землевладельческого класса местное самоуправление могло быть основано исключительно на деятельности крестьянских волостей и городских общин. Мы увили м ниже, какое значение имела в этом отношении реформа Ивана Грозного. Но, не останавливаясь на подробностях этой меры здесь, мы заметим, что она, по существу своему и как мера политическая, могла иметь только преходящее значение.
    Вызванное условиями переходного состояния самого служилого сословия, крестьянское самоуправление вымирало под влиянием успехов и крепостного права и окончательно должно было уступить место приказному началу после событий Смутного времени, когда потребность не только в сильной власти, но даже в некоторой диктатуре более, чем когда-либо, чувствовалась в России. Воеводское управление было последним словом московской России; оно характеризует XVII век, царский период по преимуществу. То, что можно в течение этого периода назвать земскими должностями, было предназначено (поскольку дело идет об интересах государственных) для лучшего отправления государственных повинностей и податей, под ответственностью земских старост и общин. Следовательно, самая земская служба была особым видом службы или, точнее, тягла, в большинстве случаев крайне обременительного, ввиду их тяжелой ответственности и непрерывного вмешательства воевод. Что касается так называемых верных должностей (таможенных и кабацких голов и целовальников), то их деятельность была прямою государственною службою, только подчиненного разряда. Приказное управление, представителем которого на местах был воевода, было действительным средоточием всех дел и являлось орудием центральной власти.
    Таким образом, тождество приказного управления и господствующего класса является началом, характеризующим учреждение Московской эпохи. Приказные должности и лица суть орудия, через которые государственная власть господствует над страной; через них она приводит в действие свои распоряжения по делам, составляющим предмет непосредственного ее управления; через них она наблюдает за отправлением податей и повинностей, возложенных на общины, и побуждает земских должностных лиц к исполнению лежащих на них обязанностей. В некоторых случаях, приказные люди прямо становятся на место земских людей, распоряжаются за них или заменяют их распоряжения своими собственными.
    § 18. Изменился ли этот порядок при Петре Великом? Если мы остановимся на новых целях, возложенных на администрацию преобразователем России; если мы примем в расчет его стремление подчинить деятельность всех должностных лиц общим законам и уставам; если мы остановимся на частностях организации, иностранных названиях учреждений должностных лиц, мы должны будем признать важность совершившейся перемены. Но в принципах и основных условиях управления перемены не совершилось. Ее не могло произойти, несмотря на то, что Петр Великий заимствовал свои учреждения из некоторых иностранных государств. Он имел пред собою типы абсолютных монархий в Швеции времен Карла XII и в Пруссии времен Фридриха-Вильгельма I; он, не будучи знаком близко с французскими учреждениями, уважал память Ришелье, истинного организатора абсолютной монархии во Франции. Поэтому учреждения, которые он заимствовал из Запада, должны были служить целям абсолютной монархии, как служили они этой цели на западе.
    В еще большей мере влияли да Петра собственные условия России, закрепощение сословий, завершенное и московский период, дало ему средства проводить его государственные цели и вести продолжительные войны с соседями. Он широко воспользовался этими средствами и даже усилил их. Дворянство, от которого не по закону только, но на деле требовали непрерывной службы; народ, записанный в ревизию, обложенный подушною податью и рекрутскою повинностью; духовенство, которое едва спасалось от повинностей, часто несогласных с достоинством сто звания; прежние гулящие люди, не записанные в тягло, преследуемые теперь требованием записаться в таковое под страхом жестокого наказания – таково в главных чертах состояние общества, в котором все свидетельствовало о тяжелой и напряженной службе государству.
    Но при этих условиях могло развиться местное самоуправление. Несмотря на то, что сам Петр Великий, увлекаясь мыслью создать цветущее городское сословие, наподобие западноевропейского, сделал попытку создать городское управление на новых началах, – оно потерпело крушение при ближайших его преемниках. Не более удачны были попытки применить выборное начало к некоторым из общих должностей, каковы должности ландратов и уездных комиссаров. Ландраты, из которых должен был образоваться совет при губернаторе, просуществовали 6 лет (1713 – 1719); уездные комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, едва пережили своего основателя.
    Силою вещей местное управление образовалось по типу общего дарственного управления с большим даже преобладанием в нем начала единоличного. Губернаторы и воеводы, рентмейстеры, камериры, фискалы и т. д.- таковы были агенты центрального правительства, в руках коих сосредоточивалась власть управления.
    § 19. Новый порядок вещей, установленный Екатериной II, имел, конечно, некоторые основания в прошедшем. Период, открытый ее «Учреждением о губерниях» и жалованными грамотами дворянству и городам, характеризуется, сравнительно с прежним временем, учреждениями сословного самоуправления.
    Но ближайшим образом характер этого периода определяется видною ролью, данною дворянскому сословию, так как самоуправление городов не получило и не могло получить значительного развития. Напротив, дворянству была предоставлена, в известной степени, правящая роль. Этот факт требует объяснения.
    Положение дворянства видоизменилось задолго до того времени, как Екатерина наделила его привилегиями. Во-первых, служебное тягло дворянства начало смягчаться вскоре после смерти Петра Великого. Бессрочная служба заменена срочною уже при Анне Ивановне. Затем, при Петре III, дворянство освобождено от обязательной службы (18 февраля 1762).
    Вместе с тем дворянству дана полная собственность на владеемые им земли; иначе говоря, дворянское землевладение сделалось свободным от служебного тягла. Свобода от службы и свобода собственности дали дворянству то сравнительно независимое положение, какого не имели другие сословия. С другой стороны, быстрые успехи крепостного права, владение населенными имениями дали ему господствующее положение в массе населения. Если мы прибавим к этому многие личные преимущества, пожалованные дворянству Екатериною II, то мы в состоянии будем представить себе тип привилегированного и господствующего сословия, причем его привилегии и господство не вытекали уже, как прежде, из его служебного тягла, но имели самостоятельное значение, как принадлежность благородного сословия, отличного пред всеми другими за службу предков.
    Екатерине II не нужно было руководствоваться теорией Монтескье, что дворянство есть первая опора монархии. Этот вывод естественно давался положением вещей. В дворянстве, наделенном привилегиями, вооруженном крепостным правом и сделавшемся поместною силою, государственная власть приобретала важное орудие господства; она могла призвать его к действительному участию в управлении. Но степень этого участия определилась общими условиями государственного устройства и соответственными им политическими соображениями.
    Во-первых, Екатерина II, создавая «корпус дворянства», не имела в виду сделать из него политической силы и призвать его к участию в общегосударственном управлении. Дворянство образовало губернские общества, и этим обществам дарованы были различные корпоративные права. Таким образом, реформа местного управления не коснулась установлений центральных.
    Во-вторых, в пределах губернии дворянство и дворянские должности были поставлены в известной перспективе, соответствующей видам центральной власти.
    Высшая власть губернии была сосредоточена в руках губернаторов и генерал-губернаторов с наместническими (или губернскими) правлениями; даже высшие в губернии судебные установления – палаты гражданского и уголовного суда – по учреждению о губерниях, состояли из коронных должностных лиц. Только при императоре Николае I избрание председателей этих палат было предоставлено дворянству.
    Собственно дворянству было предоставлено:
    1) Избрание лиц для заведования внутренними делами их сословия: предводителей дворянства, депутатов в депутатское собрание и заседателей опек.
    2) Избрание членов в судебные места первых двух инстанций: верхнего земского суда (впоследствии упраздненного) и уездного суда.
    3) Избрание депутатов в различные правительственные установления; – право это предоставлено было, впрочем, и сословию городских обывателей, но депутаты последних не имели значения, какое было предоставлено депутатам от дворянства. Применение этого права развивалось впоследствии, вместе с умножением тех комиссий и комитетов, которым поручено было заведование различными предметами местного хозяйства и благоустройства под председательством губернатора.
    4) Избрание исправника и заседателей нижнего земского суда, вследствие чего полицейская власть в уезде была вверена местному дворянству.
    Рассматривая эти различные виды участия дворянского общества в местном управлении, должно прийти к следующим выводам. Если оставить в стороне установления, имевшие значение только для интересов дворянства (т. е. дела по управлению дворянских обществ), мы видим, что участие это было допущено в двух сферах: судебной и административной. Часть судебная не останавливает на себе нашего внимания, так как участие в ней дворянства не определяет положения этого сословия при сословной организации местных судов вообще.Конечно, в этой сфере дворянство играло первенствующую роль, так как высшие в губернии инстанции находились в его руках, и через уездный суд оно отправляло правосудие для крестьян, причем заседатель их не имел никакого значения в составе суда. Но роль дворянства определяется, таким образом, его участием в местной администрации.
    Участие это проявляется в двоякой форме: с одной стороны, в предоставлении дворянству полного заведования известными предметами на местах; с другой – в избрании депутатов в состав правительственных комиссий и комитетов.
    Первая форма применялась в уездах. Здесь дворянство имело избираемый им земский суд, т. е. полицейское установление; здесь на предводителей дворянства возлагалось председательство в различных комиссиях и «присутствиях» по разным предметам управления. Следовательно, наиболее видную роль дворянство играло в низшей административной единице, т. е. в уезде. Это, само по себе, не только не умалило бы, но увеличило бы значение этого сословия, так как уездные должности поставлены в самое близкое и прямое отношение к местному населению.
    Но для оценки этого значения должно принять в расчет следующие обстоятельства. Во-первых, полицейское учреждение, т. е. земский суд, было поставлено в такую иерархическую зависимость от губернского начальства, при которой самостоятельное отправление и развитие полицейской власти было в высшей степени затруднительно. Земский исправник в России никогда не мог получить того значения, какое, например, в соседней Пруссии имел ландрат.
    Если впоследствии в правительственных актах раздавались жалобы на уклонение дворянства от этих должностей, что причину такого уклонения должно искать прежде всего в постановке означенных должностей по самому закону и в их фактических отношениях к губернскому начальству. Во-вторых, с учреждением в 1837 году становых приставов, назначаемых губернским начальством, взамен выборных заседателей, объем прав, предоставленных дворянству, значительно сократился.
    Вторая форма, т. е. участие в управлении через депутатов, избираемых в разные комиссии и комитеты, применялась к разным предметам общегубернского управления. Но эта форма едва ли была способна увеличить значение дворянства. Во-первых, председательство в этих комиссиях и комитетах принадлежало губернатору, по закону признававшемуся хозяином губернии по положению своему, не ограничивавшемуся ролью председателя разных учреждений. Во-вторых, деятельность этих комиссий и комитетов была строго определена уставами, составленными в духе опеки со стороны центральных установлений и оставлявших мало простора даже губернаторской власти. В третьих, некоторые из этих комиссий (как, например, строительная и дорожная) были поставлены в такое непосредственное подчинение центральному ведомству (главному управлению путей сообщения и публичных зданий), что представители этого ведомства в комиссии были фактическими распорядителями дела.
    Таким образом, роль «первенствующего» сословия в местном управлении была довольно скромна. Много, конечно, было выборных, но мало правящих. Тем не менее, в этих ограниченных пределах, дворянство, через своих выборных, призывалось к действительному отправлению правительственного дела; выборным должностям вверялись настоящие правительственные функции.
    Несмотря на свою неудовлетворительную обстановку, земский исправник был, в самом деле, властью; земский суд делал распоряжения, имевшие правительственное значение, и мог привести их в исполнение. Депутаты дворянства заседали в комиссиях, облеченных известною степенью правительственной власти. Закон признавал этих выборных правительственными лицами и давал им право государственной службы. Разделения предметов местного управления на «правительственные» и «общественные» не существовало: оно явилось впоследствии, при других условиях.
    В общем итоге роль дворянства в местном управлении должна быть признана в иных отношениях подчиненною (как в отправлении уездной полиции) или добавочною (как депутатов в губернских комиссиях). Но все должностные лица, избираемые дворянством, составляли одно целое с организмом правительственных установлений, и этот характер их объясняется сам собою положением дворянства, как сословия привилегированного, организованного и почитаемого главною, после коронной администрации, опорою государственного порядка и надежным орудием господства над массою населения (Herrschaftsmittel). Это предположение в те времена не было отвлеченною гипотезою. Оно вытекало логически из факта крепостного права, при котором каждый помещик, в отправлении своей вотчинной власти, являлся как бы продолжением всей администрации тогдашнего государства. В этом факте должно искать объяснения духа и системы учреждений эпохи, предшествовавшей освобождению крестьян. Этим объясняется также, почему с отменою крепостного права означенный строй должен был рушиться.
    § 20. Отмена крепостного права должна была повести к устранению дворянства от политической роли даже в тех размерах, какие определены были старыми учреждениями. Приведение в действие крестьянской реформы, в основание которой было положено наделение крестьян землею и устройство крестьянского управления на мирском начале, требовало на местах власти нейтральной и бессословной. Такая власть была организована в лице мировых установлений. Затем освобождение двадцати миллионов крепостных крестьян, совершившееся разом и в силу одного законодательного акта, побуждало (несправедливо, к счастью) ожидать на местах разных усложнений и беспорядков, а это ожидание, в свою очередь, вызывало мысль о необходимости на местах сильной полицейской власти. Этой цели должна была удовлетворить реформа полиции 1862 г., в силу которой уездная полиция обратилась в правительственное учреждение.
    Эта мера, несмотря на кажущуюся ее незначительность, имела весьма важное значение. Она не только видоизменила положение дворянства, но была, так сказать, первым проявлением правительственного взгляда на грядущее преобразование местного управления. Этот вопрос так важен, что здесь необходимо остановиться на нем с возможным вниманием.
    Стремление правительства решительно и бесповоротно кончить с крепостным правом побудило его устранить дворянство с той относительно господствующей позиции, которую оно занимало на местах вообще и в уездах в особенности. Сохранение за дворянством прежнего его положения, без сомнения, создало бы важные затруднения при приведение в действие реформы и, вместе с тем, сохранило бы условия той сословной розни, поддержание которой не могло входить в расчеты здравой политики.
    С самого начала реформы дворянство, как таковое, было устранено от применения крестьянской реформы и от полиции. Мировые посредники были назначаемы из дворян, но они не были дворянскими должностными лицами; полиция, с 1862 года, сделалась установлением правительственным. Таким образом, сословие, солидарность которого с правительством обусловливалась его привилегиями и пользованием выгодами крепостного права, теперь отчуждалось от правительственного дела. Вместе с отменою крепостного права оно переставало быть орудием управления. Правительству необходимо было искать других орудий.
    Если бы дело шло исключительно о том, чтобы создать для правительства известную силу, на которую оно могло бы опираться в своих мероприятиях, независимо от качеств последних, оно могло бы ограничиться размножением своих коронных органов и сосредоточением в их руках всей власти управления. Но важные обстоятельства побуждали его обратить внимание и на качество управления и суда. Порядки, сложившиеся в приказно-сословную эпоху, наглядно выказали свою несостоятельность. Они были известны правительству.
    Независимо от этого, многие голоса прямо и энергично обличали эти порядки, как в литературе (насколько дозволяли цензурные условия), так и на записках, представляемых непосредственно правительству. Общий смысл этих записок состоял в том, что порядок управления не может быть тем, каким он был в эпоху крепостного права.
    Содержание означенных записок по существу своему одинаково и может быть выражено следующим образом.
    «В настоящее время, говорится в одной из них, новое устройство управления является в России первою и главною потребностью. При существовании крепостного права, настоящее управление, близкое по своему характеру к крепостным вотчинным отношениям, еще могло быть терпимо. Вся Россия разделяется на вотчины частные и вотчины государственные, и повсюду господствует полный произвол. В одной половине – в частных вотчинах, этот произвол умеряется собственными выгодами владельцев, которые более или менее связаны с благосостоянием подвластных лиц… Другая – казенная половина России, разбросанная среди частных имений и совершенно однородная по нравам и быту поселян, не могла быть управляема иначе».
    Нарисовав неприглядную и достаточно знакомую картину управления, где произвол парализировал действие законов, где всесторонняя и придирчивая опека обращала в ничто права, дарованные сословиям, так что все состояния, начиная с дворянского и кончая крестьянским, испытывают на себе тягость произвола, благодаря безответственности должностных лиц и зависимости судебных установлений, записка продолжала:
    «Ясно, что этот порядок не может держаться по освобождении помещичьих крестьян. При этой реформе он не будет иметь никакой опоры. Если управление останется по-прежнему, то помещичьи крестьяне должны будут подпасть под необузданный произвол чиновников. Они останутся в таком же положении, как теперь, если не в худшем. Государственные крестьяне, как слышно в деревнях, также ожидают свободы. Что же можно ждать от народа, если он будет обманут в своих надеждах? Дворяне-владельцы не будут нисколько заинтересованы в этом порядке вещей; чиновники, наверное, не изменят своего образа действий, если будут неответственны по-прежнему. Самое объявление нового положения о крестьянах, при отсутствии обеспечения его неуклонного исполнения, будет искрою, способною взорвать существующий порядок».
    § 21. Итак, грядущая отмена крепостного права неотразимо ставила вопрос о существенных переменах в системе управления. Прежний порядок соответствовал вотчинному началу, проведенному сверху донизу и находившему себе опору в крепостном праве. Эта опора исчезает. Что требуется для новой системы?
    Несмотря на все разнообразие мнений, главные пункты необходимых перемен были намечены весьма определенно. Именно, общие желания сосредоточивались на следующих предметах:
    1) На большем обеспечении личности и имущества каждого, ближайшим образом через преобразование судов, на началах отделения их от администрации, их независимости, а также устности и гласности судопроизводства, с участием присяжных.
    2) Поручение хозяйственно-распорядительных дел установлениям, выборным от всех сословий и ответственным только пред судом и обществом.
  14. Установление большей ответственности должностных лиц непосредственно перед судом.
  15. Преобразование полицейской части соответственно истинному ее назначению – быть охранителем законов и основанных на них прав всех и каждого.
    Указанные желания совпадали и со стремлениями правительства, потому что уже в 1859 году была образована комиссия для пересмотра губернских и уездных учреждений и коренная реформа судов была поставлена на очередь. Но как желание обществ, так и стремление правительства должны были встретиться с одним условием, естественно возникавшим с отменою крепостного права, с условием желанным и которое все приветствовали в шестидесятых годах, – именно со всесословностью. Оно, в общем сознании, сделалось фактическим основанием и предположением всех грядущих реформ.
    Суды старого порядка, независимо от дурных условий судопроизводства, порицались потому, что они были установлениями сословными, и грядущая судебная реформа приветствовалась потому, что от нее ожидали равного для всех правосудия, отправляемого с участием бессословных присяжных.
    Сословная форма участия местного общества в хозяйственно-распорядительном управлении губерний и уездов, сословный характер городского общественного управления явно обнаружили свою несостоятельность, и если в проекте того времени высказывались желания иного порядка заведования местными пользами и нуждами, то всесословность новых учреждений предполагалась сама собою.
    Всесословность приветствовалась с различных точек зрения. Ее приветствовали потому, что видели в ней условие слияния разных классов населения, до тех пор глубоко разрозненных; ее желали потому, что видели в ней единственное средство привлечь к общему делу наиболее образованные элементы общества; потому, наконец, что учреждение, построенное на ином начале, не могло заслужить доверия местного населения.
    Конечно, не все относились к этому принципу с одинаковыми чувствами. Но каковы бы ни были чувства, всесословность была неизбежным последствием отмены крепостного права и коренных преобразований в поземельном и общественном быте крестьянского сословия.
    Этот факт положил весьма оригинальный отпечаток на пережитую нами эпоху; он дает ей особое место в общей истории европейских государств. Учреждения времен Екатерины II и даже Николая I представляют значительную аналогию с учреждениями всех абсолютных монархий, какие мы видели на западе Европы. Административная централизация и опека; господство бюрократии, допускавшее, однако, известное участие привилегированных сословий в управлении на правах государственных должностных лиц; следовательно, известный союз правительственной власти и господствующего сословия,- эти черты были воспроизведены как в прежней прусской монархии, так и в нашем «Учреждении о губерниях».
    Но на западе Европы преобразования в общественной организации сопровождали преобразования политические, а те и другие вместе отражались на системе административной. В России в 1861 году совершилось глубокое общественное преобразование, имевшее своим последствием далеко не одну отмену крепостного права. Но политический строй государства остался нетронутым ни в каком отношении. Он, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом всесословности, которому суждено было делать все большие и большие успехи, как под влиянием наших общественных условий, так и благодаря мерам законодательства.
    Вот, повторяем, факт, определяющий особенность нашего положения; он объясняет многое из того, что может представиться гадательным в нынешней системе местных учреждений. Поэтому на нем должно остановиться.
    § 22. Когда законодатель в абсолютной монархии имеет в виду преобразование административной системы, он руководствуется соображениями двоякого рода. Во-первых, он рассматривает предполагаемую реформу с точки зрения удобства и успешности осуществления различных целей, поручаемых органам администрации; во вторых, он ищет в этих учреждениях точки опоры для общего государственного порядка и данной государственной власти. В иных случаях такою опорою является сильно организованная бюрократия; в других – бюрократия и привилегированные сословия. Оставалось узнать, в какой мере начало всесословности могло послужить этим обеим целям.
    Были сферы, где применение начала всесословности представлялось необходимым и возможным без всякого отношения к вопросам политическим. Такова, прежде всего, была область правосудия. Коронные суды, для всех равные, и мировые судьи, избираемые земством, установились без всякого труда. Во-вторых, область хозяйственных польз и нужд губерний и уездов. Передача заведования местными путями сообщения, народным продовольствием, медицинскою помощью и т. д.; изменение прежних комиссий и комитетов бюрократическо-сословного состава в выборные и всесословные установления было признано не только возможным, но необходимым, ввиду явной несостоятельности прежних учреждений, о чем подробно будет сказано ниже.
    Но могли ли эти всесословные учреждения стать на место, например дворянства; могли ли они явиться опорою для правительственной системы; могла ли явиться земская полиция, подобная прежней дворянской полиции; могли ли новые учреждения получить права правительственных властей – все это были вопросы, на которые в нашем законодательстве получились ответы отрицательные. Полное объяснение всех причин этого факта выходит за пределы нашей задачи. Но мы остановимся на местных условиях всесословного общества, появившегося в губерниях и уездах после отмены крепостного права.
    Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно. Появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия; оно появилось, можно сказать, на другой день после отмены крепостного права, которое само было отменено после такого продолжительного застоя, что даже лучшие умы отчаялись видеть его отмененным. Поэтому означенное начало могло быть применено только, так сказать, в вершинах местного управления: в мировых установлениях, в земских собраниях и управах. Но в мелких, дробных единицах управления сословия оставались разделенными и крестьянская реформа ничего не сделала для этой цели.
    Поэтому местное «всесословное» общество осталось на степени желаемого, ожидаемого, но не настоящего; оно не имеет организации, или слияние сословий не совершилось доселе там, где оно должно совершаться, – в мелких общественно-административных единицах, в условиях ежедневного обращения и общения в самых близких интересах.
    Местное общество представляется поэтому чем-то бесформенным; его всесословные собрания составляются фактически из представителей разных сословий по воле закона и искусственно больше, чем в силу насущной необходимости. Поэтому в нем нельзя найти той точки опоры, какая в прежнее время найдена была во дворянстве. Отсюда получается неизбежный вывод: точкою опорою и орудием центральной власти являются правительственные ее органы на местах, причем должностными лицами, играющими во многих отношениях вспомогательную роль, являются и предводители дворянства, как представители остатков прежнего привилегированного и господствующего сословия.
    Последствия этого факта многочисленны и весьма важны. Они объяснят нам всю постановку наших местных учреждений в их взаимных отношениях.
    § 23. Первым последствием указанного выше факта является стремление нашего законодательства разделить предметы местного управления на правительственные и общественные. В основании этого стремления лежит желание определить, какие предметы могут быть вверены общественным установлениям без ущерба для правительственной власти и какие нет.
    Это разделение касается как предметов ведомств, так и отдельных функций, необходимых для заведования одним и тем же предметом. Так, например, предметы полицейские оставлены всецело за правительственными установлениями. Затем, в одном и том же предмете отдельные функции были разделены между установлениями общественными и правительственными.
    Наглядным пояснением этой мысли является 2-я ст. положения в земских учреждениях, послуживших образцом при составлении Городового положения 1870 года. В означенной статье перечисляются дела, подлежащие ведению земских учреждений, причем степень этого ведения определяется разными терминами, выражающими многочисленные оттенки участия в местном управлении. Такими терминами являются «заведование», «попечение», «участие в попечении» и т. п., выражающие различную степень прав, предоставленных земским учреждениям.
  16. Есть предметы, предоставленные в заведование этих учреждений, в том смысле, что право обсуждения, определения и приведения в действие всех законных мер по делам, сюда относящимся, принадлежит земским учреждениям в полном их объеме. Дела эти как бы изъяты из круга действия правительственных властей. Так, земство заведует имуществами, капиталами и денежными сборами земств и земскими благотворительными заведениями; оно управляет делами взаимного земского страхования; оно производит раскладку государственных денежных сборов и исполняет возложенные на него потребности гражданского и воинского управлений.
  17. Земство призывается к попечению о построении церквей, о развитии местной торговли и промышленности, равно как о лучшем устройстве селений; к участию в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах; к содействию к предупреждению падежей скота и к охранению хлебных посевов и других растений от истребления их вредными насекомыми и животными.
    Эти термины показывают, что по означенным предметам деятельность земских учреждений конкурирует с деятельностью правительственных установлений, причем степень их участия определяется общим началом, выраженным в 1-й ст. положения, именно, что земские установления образованы для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам. Отсюда следует, что область самостоятельной деятельности земских установлений образуется из предметов, имеющих хозяйственный интерес. Эти предметы можно подвести под категории двоякого рода:
    а) Предметы хозяйственного управления в собственном смысле, т. е. дела по заведованию земскими имуществами и употреблению доходов и сборов, принадлежащих земству. К кругу этих же предметов принадлежат дела, предполагающие одни хозяйственные операции, как, например, устройство и содержание дорог и зданий, принадлежащих земству, заведование земскими благотворительными учреждениями и т. п.
    б) Ко второй категории предметов этого рода принадлежат дела по исполнению разных повинностей перед правительством и их раскладке по губернии и уезду, т. е. дела, предоставленные земским установлениям в видах облегчения местного населения и для удобства самого правительства.
    Затем дела, по коим допускается «попечение», или «участие», или «содействие» земских установлений, суть дела, по коим деятельность земских учреждений совмещается с деятельностью органов правительственных. По этим делам, в принципе, земство участвует со стороны хозяйственной; что касается административных функций, то они остались в руках властей правительственных. В своем месте мы увили м, как это начало проведено в разных отраслях местного управления, так как по свойству этих частей и по требованиям практики применение его весьма разнообразно.
    Но, несмотря на разнообразие применения, законодательство остается верным руководящему принципу.
    § 24. Из указанного начала вытекает второе последствие нынешней системы местного управления – именно раздвоение, а в иных случаях и противопоставление установлений правительственных, с одной, и общественных – с другой стороны, и этим определяется различное положение тех и других. Положение установлений общественных верно определяется следующими словами академика Безобразова, относящимися специально к земским учреждениям:
    «Нашим земским учреждениям, говорит автор, не только в общем круге государственного управления, но даже в границах их компетенции и занятий (т. е. по преимуществу хозяйства), не предоставлено никакой государственной власти, кроме права налога. Они почти не могут быть рассматриваемы как органы или делегаты государственной власти, не имея в силу государственного права никаких отношений к местным административным властям и ко всему местному населению. Они не имеют никаких правительственных прав, а потому никаких правительственных обязанностей в иерархии правительственных властей… Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких связей с этою системой».
    Иначе говоря, общественные установления поставлены в положение как бы частных обществ, коим закон предоставляет право ведать своими собственными делами. С этой точки зрения будет понятен характер той самостоятельности, которая предоставлена общественным установлениям – земским и городским. Поставленные вне действительной связи с общей администрацией, они пользуются тою свободой, которой может пользоваться частная компания в своих предприятиях, но которая не свойственна установлениям, действующим во имя государственных интересов и от имени государства.
    Они могут учреждать школы, но могут и не учреждать их; они могут тратить на народное образование известную долю своих доходов, но могут и исключать эту статью из земского бюджета; они могут строить и содержать дороги, но дорожная полиция не принадлежит им и не они несут ответственность за неисправное состояние путей сообщения. Одним словом, если под именем «самоуправления» разуметь свободу действия в кругу дел, как бы выделенных из круга государственного попечения, то это самоуправление может считаться основанным. Ни в один период нашей истории мы не видели такого широкого обособления, такой децентрализации по заведованию весьма существенными интересами местного населения (за исключением, конечно, обязательных расходов, возложенных на земские и городские учреждения).
    Но, с другой стороны, в сфере функций правительственных замечается гораздо большая централизация, чем мы видели ее в прежнее время. Уездная полиция, умноженная в последнее время учреждением урядников, обратилась в исключительно коронное установление; школьное дело сосредоточилось, в отношении надзора за школами, в руках директоров и инспекторов народных училищ; ряд законодательных мер был направлен к тому, чтобы усилить власть губернаторов; надзор за крестьянскими установлениями, прежде вверенный особому институту мировых посредников, затем сосредоточился на местах в уездных по крестьянским делам присутствиях, с предоставлением исправникам особенно важных прав по отношению к должностным лицам крестьянского управления.
    Этот процесс нового развития правительственных должностей производит то впечатление, что центральная власть, имеющая дело на местах с населением, утрачивающим свою сословную организацию и не получившим еще другой прочной организации, на началах истинно земских, ищет (временно, может быть) точки опоры и орудий управления в кругу правительственных властей, организм которых отличается от установлений общественных.
    Добавочным средством к установлениям правительственным является сословная должность предводителей дворянства, которых закон ставит во главе земских учреждений, поручая им председательство в уездных и губернских земских собраниях и поставляя в виде разных смешанных учреждений: училищных советов, присутствий по воинской повинности, по крестьянским делам и т. д. Таким образом, предоставляя известные дела всесословным установлениям или присутствиям, составленным из правительственных и земских должностных лиц, закон поручает руководство этими установлениями представителю первенствовавшего в свое время сословия – т. е. предводителю дворянства.
    § 25. Положение дел, созданное при указанных выше условиях, сделалось уже предметом критики. Настроение, под влиянием которого князь Васильчиков писал свою книгу «О самоуправлении», заменилось настроением, под которым написаны исследования г. Безобразова.
    Любопытно, например, сравнить выше приведенный взгляд г. Безобразова со взглядом князя Васильчикова на значение произведенных у нас местных преобразований. «Прежде всего, говорит князь Васильчиков, надо признать совершившийся факт, что мы, со смелостью беспримерной в летописях мира, выступили на новое поприще общественной жизни. Примеры других стран, сравнение наших учреждений с иноземными доказывают, что ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому: все хозяйственное управление с неограниченным правом самообложения; вся мировая юстиция и некоторые административные обязанности поручены в России местным жителям; все должности внутреннего управления, кроме полицейских, замещаются по выбору местных жителей; все сословия участвуют в совещаниях и решениях по местным делам, и все имущества подлежат податной раскладке.
    Этого нельзя уже назвать опытом самоуправления. В таких размерах нельзя испытывать новые учреждения, отменяющие все прежние порядки. Посему в преобразованиях, ознаменованных настоящим царствованием, необходимо признать общее, высшее значение, именно, что через них основано в России самоуправление».
    Самые неточности в произведенном отзыве громко свидетельствуют о тех чувствах и надеждах, с коими были приняты новые учреждения. Если на первых же порах обнаружились известные недостатки в их деятельности, если их отношение к местной администрации вызывало много недоразумений, то это объяснялось, с одной стороны, недостатком гражданского воспитания в представителях местного общества, а с другой – привычками местной администрации к дореформенным взглядам и порядкам.
    Но, через три года после появления книги кн. Васильчикова, известный публицист наш г. Головачев начал печатание своего труда «Десять лет реформ», где взгляды на земское и новое городское управление уже расходятся с взглядами кн. Васильчикова. Статьи автора являются развитием той мысли, что «мы не можем признать за настоящими земскими учреждениями того значения, которое образованный мир придает понятию самоуправления». Автор мало останавливается на теоретических вопросах и не прибегает к сравнению с иностранными законодательствами, но он приходит к означенному выводу из рассмотрения как предметов ведомства земств, так и его средств, способов, личного состава и способов исполнения.
    Затем в 1874 году явились брошюры академика Безобразова «Земские учреждения и самоуправление», где характеристика земских учреждений основывается уже на сравнении этих установлений с прусским законом об уездном устройстве (Kreisordnung) 1872 года. Отзыв академика приведен выше. Если к приведенным словам мы прибавим, что, по мнению г. Безобразова, земские учреждения, не введенные в общую систему государственного управления и не имеющие никаких органических связей с этою системою, «без этих связей не могут развиваться здоровым образом, – то мы получим взгляд, прямо противоположный воззрениям кн. Васильчикова.
    «В государственном организме, так же точно, как и в физическом, всякое попавшее в него постороннее органическое тело, не имеющее с ним живых органических связей, или само обречено на гниение, или, в случае сохранения своей жизни, подвергает тому же процессу разложения весь общий организм».
    И у нас устроены местные учреждения, которым предоставлены в распоряжение все важнейшие отрасли местной администрации: пути и способы сообщения, народное здравие и продовольствие, общественное призрение, дома заключения, первоначальное народное образование и т. д., а между тем подле этой новой организации осталась действовать и продолжает развиваться вся прежняя организация той же администрации, за все ответственная, хотя и имеющая в своем распоряжении только полицию».
    Читатели, может быть, вспомнят, что те же взгляды проведены и в моих статьях: «Системы местного управления на западе Европы и в России»(2113). Но критическое изучение наших земских и городских учреждений с точки зрения понятий о самоуправлении не исключает необходимости найти историческое начало, которым бы объяснялся как процесс развития наших местных учреждений, так и современное их состояние. Как бы скептически ни относились мы к системе нынешних местных установлений, но нельзя останавливаться на той точке зрения, что земские и городские установления суть тела, «совершенно посторонние нашему государственному телу», и что дуализм в наших установлениях явился по случайному заблуждению или увлечению законодателя. Но для того, чтобы найти такое руководящее начало, нам казалось необходимым отрешиться от того долго господствовавшего (и доныне находящего многих сторонников) взгляда, что система местного управления может быть рассматриваема отдельно от общего политического строя государств. Точка зрения, которую мы себе усвоили, состоит в следующем. Местная администрация является органом, через который осуществляются не только различные цели благосостояния и благоустройства, но и политические цели центральной администрации и, ближайшим образом, поддержание данного государственного устройства. Что вследствие этого строй местных учреждений находится в прямой зависимости от строя учреждений политических. Что в ряду систем местного управления самоуправление имеет значение политическое, а потому оно не может быть осуществлено при всяких условиях. Останавливаясь на истории наших местных учреждений, мы, согласно с указанною точкою зрения, привели ее в связь с общими условиями политического развития страны и, при помощи этого приема, могли, как нам казалось, установить правильное деление этой истории на периоды. Первый период может быть назван периодом полного тождества служилого сословия с тем, что впоследствии получило название дворянства. В этом периоде центральная власть господствует в стране и управляет ею через закрепощенный на ее службу служилый класс, посылаемый на места для отправления разных должностей и наделяемый поместьями, вотчинами на крепостном праве. Этот период характеризуется преобладанием приказного начала и тяглым характером деятельности местных общин. Означаемая система устанавливается окончательно в XVII веке, периоде воеводского управления, и в основных своих началах остается неизменною, несмотря на реформу Петра Великого, до Екатерины II. Второй период может быть назван временем раздвоения приказного элемента и сословий, получающих свою самостоятельную, корпоративную организацию. Между этими сословиями дворянству отведено первое место. Таким образом дворянство, как привилегированное и господствующее сословие, получает самостоятельное значение, не обусловливаемое уже службою; установляется различие между дворянством как сословием и приказными элементами (хотя последние составлялись главным образом из дворянства). Дворянство, совместно с получением привилегий, личных и корпоративных, призывается к участию в местном управлении и становится его орудием. Этот период продолжается от Екатерины II до реформ императора Александра II. Третий период характеризуется отменою крепостного права и успехами всесословного начала, в смысле отмены различных привилегий. Результат этого явления двоякий. С одной стороны, неудовлетворительность прежней сословно-бюрократической администрации, главным образом в предметах местного хозяйства, указывала на необходимость призвать к участию в этих делах местное население, без различия сословий и на выборном начале. С другой стороны, начало всесословности, проявившееся пока в своих отрицательных сторонах, т. е. в виде смешения сословий, не выразилось во всесословной организации мелких и основных единиц управления. Поэтому центральная власть не находила на местах установлений, соответствующих ее целям, кроме административных органов прежнего порядка. Вследствие этого предметы местного управления, поскольку они требовали «попечения преимущественно в хозяйственном отношении», были вверены новым всесословным учреждениям, но без прав власти правительственной. Затем, все функции, осуществление которых предполагает акт власти, оставлены в руках правительственных установлений, т. е. полиции, в уездах и городах, и губернаторов, с зависящими от них установлениями, в губерниях. Таков характер «раздвоения» наших местных учреждений, соответствующий условиям переживаемой нами эпохи. Какие новые общественные формации могут у нас явиться и как отразятся они на устройстве нашего управления – это дело будущего. Но при данных условиях для всесословного начала мы присутствуем, с одной стороны, при развитии общественных установлений, поставленных в положение частных обществ и лиц, а потому пользующихся свободою частногражданскою (т. е. соответственною началам гражданского, а не публичного права), а с другой стороны, при несомненных успехах и быстром развитии централизации в отношении правительственных функций и устройства органов, коим эти функции поручены. Приложение к стр. 30, прил. 2 Для лучшего объяснения характера английского самоуправления в графствах мы остановимся здесь на должности мировых судей, как наиболее типичной. Должность мирового судьи до настоящего времени можно считать основною в системе местного самоуправления, хотя положение ее несколько видоизменено новыми законами об администрации бедных и т. п. Для уразумения истинного смысла этого института его не должно рассматривать как совокупность единичных должностей, соединяющихся и в съезды для разрешения известных вопросов. Мировые суды являются как бы особым и довольно многочисленным сословием, сосредоточивающим в своих руках главные задачи местного управления. По последнему исчислению, на собственную Англию с Уэльсом приходилось свыше 8000 судей, находившихся на действительной службе; таким образом, на каждые 2000 жителей приходилось по судье. Четвертные заседания имеют характер местного представительства, не выборного, правда, но естественного. Например, в Ворчестере числились 235 участковых судей, в Суссексе 252, в Норфольке 253 и т. д. Правда, не везде это число одинаково велико, но везде оно достаточно, чтобы видеть в нем совокупность представителей правящего класса, т. е. местной джентри. Мировые судьи назначаются королем, и все права их основываются на королевском полномочии (комиссии). Но закон и обычай так определили круг лиц, из среды коего король может избирать этих должностных лиц, и самый порядок назначения, что выбор короля естественно падает на лиц, принадлежащих к классу местной джентри. От кандидата на должность мирового судьи требуется имущество или долгосрочная аренда (minimum 21 год), приносящая не менее 100 ф. ст. чистого дохода (за исключением повинностей). Только для некоторых лиц сделано исключение. Каждое лицо, удовлетворяющее означенным условиям и желающее получить звание мирового судьи, заявляет о том лорду-лейтенанту. Последний представляет списки статс-секретарю министру внутренних дел, и по его рекомендации король выдает полномочие такому числу лиц, какое будет признано нужным. Впрочем, не все лица получают названные в указе вместе с званием мирового судьи, и волость действительного управления. Для большинства это звание остается номинальным. Назначение мирового судьи на действительную службу совершается посредством указа – writ of dedimus potestatem, в коем указывается лицо, имеющее принять от назначаемого в должность узаконенные присяги. Мировые судьи назначаются не в определенный участок, а для всего графства, поэтому каждый из них одинаково может действовать на всем пространстве последнего. Назначение бессрочно; король всегда может сместить судью. Но de facto судьи не сменяемы. Деятельность судей должно рассмотреть в различных формах. Во-первых, каждый судья имеет определенный круг обязанностей, выполняемых им лично; во-вторых, известные обязанности выполняются совместно несколькими судьями. Для этой коллективной деятельности закон создал три формы: заседания малые (petty sessions), специальные (special sessions) и общие четвертные заседания (general quarter sessions). а) В отдельности мировой судья имеет весьма сложную компетенцию, различные предметы которой могут быть подведены под следующие рубрики. 1) Дело по охранению королевского мира. В качестве хранителя мира судья имеет право задержать или дать приказ о задержании всякого лица, совершившего преступление или нарушившего общественное спокойствие в его присутствии (Apprehension, warront of appreh.). Во-вторых, он может потребовать ручательства и залога от каждого лица, против которого предъявлено основательное подозрение в намерении посягнуть на безопасность и личную неприкосновенность другого (surety for the peace), и вообще от лиц, стяжавших себе дурную славу (surety for the good behaviour). Затем, им принадлежит охранение прав насильственно нарушенного владения (forcible entry). Наконец, мировые судьи имеют целый ряд обязанностей по прекращению мятежей (riot), незаконных собраний (unlawful assemblies) и сборищ (affray). 3) Мировым судьям принадлежит право предварительного следствия по преступным действиям, подсудным ассизам или четвертным заседаниям судей. Правила относительно этого предмета определены законом 1848 года. 3-е. С правами следственного судьи мировой судья соединяет по некоторым делам и право полицейской расправы. Предметом такой расправы являются, конечно, мелкие нарушения постановлений относительно ремесленной, рабочей и т. д. полиций. Виновные могут быть приговариваемы к денежному штрафу, а в случае несостоятельности к кратковременному заключению. В тесной связи с этими правами состоит власть мировых судей по рассмотрению нарушений прав казны. 4-е. В качестве полицейской власти мировой судья наблюдает за исполнением правил промысловой полиции, полиции нравов, ему принадлежит надзор над гостиницами и т. п. заведениями, извозчиками, дорожная и речная полиция, наблюдение за исполнением правил об охоте, рыболовстве, о найме прислуги и рабочих, правил о бродяжничестве и т. п. 5-е. Мировые судьи являются также высшей инстанцией относительно некоторых предметов приходского управления. Именно двум мировым судьям принадлежит право утверждения раскладки налога в пользу бедных (poor rate), разрешение пререканий по выдаче пособий и т. д. 6-е. Им принадлежат, незначительные впрочем, права по рассмотрению гражданских исков. б) Малые и специальные сессии. Закон уполномочивает мировых судей, а в иных случаях предписывает им действовать вдвоем. Такое соединение двух судей называется малою сессиею. Чрезвычайно трудно исчислить все случаи, когда возможно подобное соединение двух судей, тем более что большинство малых сессий составляется по свободной инициативе судей. Они имеют право прибегать к содействию товарищей во всех трудных случаях, когда одно лицо не решается принять на себя ответственность по решению дела. Иначе поставляется вопрос о специальных сессиях. Эти сессии составляются из двух и более судей для рассмотрения определенных дел, в пределах определенного округа. Это подразделение графств на округа (sessional divisions) является некоторым ограничением того правила, что судьи действуют на всем пространстве графства. Оно введено ради удобства местных жителей и администрации. Принимая в соображение крайнюю неопределенность прежних подразделений графств Закон 1829 года дал четвертным заседаниям право подразделять графства на такие округи, какие будут признаны удобными по местным условиям. В позднейшее время это подразделение приноровлено к границам т. наз. приходских союзов (unions) по управлению бедными. В настоящее время Англия с Уэльсом имеет 675 таких округов. Специальные сессии суть собрания (de jure) всех мировых судей округа, которым предоставлены следующие предметы ведомств: 1-е. Назначение низших приходских должностей: смотрителей над бедными (overseers of the Poor), неоплачиваеных констеблей, поскольку они сохранили еще свое значение, смотрителей мер и весов и дорог. 2-е. Распоряжение по управлению дорогами;. 3-е. Рассмотрение жалоб на неуравнительность в раскладке подати для бедных. 4-е. Утверждение списков присяжных. 5-е. Рассмотрение дел до просьбам матерей о пропитании отцами незаконнорожденных детей (orders in bastardy). 6-е. Выдача разрешений на открытие трактиров, театров, читален и на право охоты. в) Четвертные заседания установлены одновременно с учреждением должности мировых судей. Тогда же установлены и их сроки. С незапамятных времен они должны собираться четыре раза в год: после 21 марта, 24 июня, 11 октября и 28 декабря. Сессии созываются предложением (precept) двух мировых судей через шерифа. Четвертное заседание составляется из мировых судей графства. Делопроизводство возлагается на секретаря графства (clerk; of the Peace), действительного начальника архивов. Затем, ввиду сложности функций четвертных съездов, как установления административного, полицейского, судебного и судебно-полицейского, к заседаниям этим приглашаются: а) шериф (de facto его помощник); б) коронеры; в) главные констебли; г) смотритель тюрем (gaolkeeper) и смотритель исправительных домов; д) персонал лиц для составления обвинительного (большого) и судебного (малого) жюри; е) обвинители (prosecutors), обвиняемые и свидетели по делам, назначенным к рассмотрению съезда. Четвертные съезды суть как бы местные сеймы с обширной и разнообразной компетенцией. Назовем главные ее предметы. 1-е. Четвертные съезды являются судом первой инстанции по уголовным проступкам. В этом отношении они конкурируют с ассизами. Трудно провести вполне точную границу между этими двумя компетенциями. Закон 1842 года исчисляет множество случаев, по важности своей не подлежащих рассмотрению мировых судей. Затем, королевские ассизные судьи могут изъять, посредством указа certiorari, каждое дело, поступившее к рассмотрению съезда. Четвертные съезды рассматривают эти дела при участии большого и малого жюри. Высшей над съездами инстанцией является высший суд королевства. Как сказано выше они могут вытребовать к своему рассмотрению каждое дело, производящееся в съезде посредством certiorari. Затем, королевскому суду принадлежит право кассации решений в случае формальных недостатков приговора (writ of error). Наконец, председательствующий судья может оставить на разрешение королевского суда труднейшие вопросы права. 2-е. Съезды рассматривают, в качестве апелляционной инстанции, жалобы на постановления и распоряжения отдельных мировых судей и специальных съездов (Appelate juridiction). Сюда относятся жалобы на приговоры, коими назначается штраф свыше 5 ф. или заключение свыше месяца, на постановления специальных съездов о раскладке податей, по делам торговой и ремесленной полиции и т. д. 3-е. Съезды суть высшее хозяйственно-административное установление в графстве. Правда, новейшие реформы в местном управлении умалили значение мировых судей и их съездов в деле непосредственного заведования предметами местной администрации. Но четвертные съезды сохранили значение высшей и контролирующей инстанции по управлению графством. Именно им принадлежат следующие права: а) Определение и назначение средств, необходимых по управлении графством. Английское законодательство исчисляет довольно много предметов управления, издержки которых падают на специальную подать с графства (county rate). В настоящее время она доходит до 1.200,000 ф. б) Четвертные съезды ведают имуществом графств (county stock). Впрочем, действительное заведование этим предметом возлагается на секретаря графства (clerk of the peace), действующего под надзором съезда. в) Съездам принадлежит право издания распоряжений по некоторым предметам местного благоустройства и благосостояния. Прежнее значение их в этом отношении ограничилось вследствие расширения компетенции специальных съездов, о чем сказано выше. Но и в настоящее время за четвертными съездами остались различные права: по установлению правил заведования местными тюрьмами, частными заведениями для умалишенных, по учреждению сберегательных касс и т. п. г) Съезды разрешают открытие некоторых заведений в графстве: пороховых заводов и магазинов, боен и частных заведений для умалишенных. д) Их обсуждению и утверждению подлежат дела по образованию новых подразделений графств, соединение прежних и изменение их границ. е) Им подлежат дела по управлению мерами и весами (Weights and Measures), т. е. по определению числа нормальных их образцов, их хранению и по надзору за правильностью мер весов, находящихся в употреблении. ж) Съездам принадлежит право назначения должностных лиц по разным частям подчиненной им администрации. Сюда принадлежат: казначей графства; сборщики и надзиратели по управлению мостами; инспекторы мер и весов; чины местной полиции – констебли. Об этом последнем предмете здесь должно сказать несколько слов. Подчиненными мировым судьям органами полиции являлись констебли двух разрядов: высшие (high constables) и низшие (petty constables). И те и другие назначались мировыми судьями в их съездах. Установление констеблей покоилось на общем начале самоуправления в графствах: начале повинностного и безвозмездного отбывания государственной службы местными жителями. Но эта должность с течением времени выродилась. Во-первых, общее административное значение констеблей утратилось с постепенным развитием разных приходских должностей: церковных старост, надзирателей за бедными и т. д.; во-вторых, они оказались несостоятельными и для обязанностей, сделавшихся их специальностью: для полиции безопасности. В прежнее время они удовлетворяли элементарным потребностям общества – в защите отдельных лиц против насилия. Но в обществе с более сложными отношениями, с высшим уровнем культуры, личности грозит не столько насилие, сколько различные нарушения ее прав обманом и хитростью. Борьба с новыми формами общественного зла делала необходимыми и новые полицейские средства, которых не могли дать старые констебли. Конечно, недостатки прежней системы, прежде всего, обнаружились в совокупности поселений, облегающих Лондонское Сити и составляющих теперь так наз. столицу. Эта страшная масса тесно скученных жителей, конечно, не могла довольствоваться прежними первобытными полицейскими средствами. Недостатки прежней полиции чувствовались давно, но только в 1830 году знаменитому Р. Пилю удалось провести закон о полном преобразовании столичной полиции. Основные положения преобразования состояли в следующем: 1) Совокупность приходов, окружающих сити, составила один полицейский округ. 2) Вместо прежних полицейских чинов учреждена полицейская стража, состоящая на жалованье и организованная на полувоенном положении). 3) Для содержания полиции учрежден новый местный налог (police rate), причем из общего расхода взяло на себя государство. 4) Новый закон разделил задачи полицейской администрации от задач судебно-полицейской расправы. Первые были вверены особо учрежденной полицейской префектуре. Для осуществления вторых учреждены особые полицейские судьи, состоящие на жалованье. Этим путем открылась возможность централизации полицейского управления и установления непосредственного влияния министра внутренних дел в деятельности полиции. Порядок назначения, строгая иерархическая подчиненность, система наград и т. д.- все эти черты напоминают континентальную организацию полиции. Затем правительство постепенно распространило действие новых начал на прочие местности королевств. Преобразование городов в 1835 г. дало первый толчок этому движению. Первоначально отдельные законы, рассчитанные на свободную инициативу городов и графств, облегчили и вызвали введение новой системы. Наконец, в 1856 г. Бруму и Пальмерстону удалось провести закон об обязательном и повсеместном ее введении там, где она не была еще применена на основание прежде изданных законов. Вместе с тем учрежден и специальный местный налог с вспомоществованием государства на 1/4 . В 1860 году в графствах и провинциальных городах было уже 20,760 разных полицейских чинов. Учрежденная на этих основаниях полиция поставлена в прямую зависимость от центральной власти. Именно, министру внутренних дед предоставляется право издавать общеобязательные распоряжения по полицейской администрации; по его представлению, королева назначает 4 полицейских инспекторов (комиссаров) для всего королевства; все органы полиции связаны иерархическою зависимостью. Но эта реформа не уничтожила силы прежних начал. Во-первых, назначение главных полицейских чинов в графствах сосредоточивается в руках четвертных съездов. Так, съезд назначает (в утверждении м. в. д.) главного констебля графства (chief constable) и окружных инспекторов (supermtending constable). Во-вторых, закономерная деятельность полицейских чинов обеспечивается их ответственностью перед мировыми судьями, к содействию которых имеет право обратиться каждый обиженный. В-третьих, некоторые отдельные действия чинов полиции подвержены руководству и контролю мировых судей. Сами мировые судьи состоят под главным контролем государственного суда, и потому они являются должностными лицами, действующими по закону, т. е. вне зависимости от распоряжений и указаний каких бы то не было органов административной власти(2114).
    КНИГА ПЕРВАЯ. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК МЕСТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ
    ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ДО ЕКАТЕРИНЫ II
    § 26. История местного управления в России представляет, по-видимому, ряд переворотов. Местные учреждения царского периода быстро вымирают под влиянием крутой реформы Петра Великого. Новые учреждения, новые названия, новые задачи. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как его преемники отменяют почти все им сделанное. Возвратилась ли страна к прежней системе? Уцелела хотя часть петровских учреждений? Не случилось ни того ни другого. Лучше сказать, случилось и то и другое. Оживились и старые предания прежней приказной системы, но и реформа, произведенная Петром, авторитет его великого имени были слишком сильны, чтобы возможен был решительный поворот назад. Местная администрация осталась в каком-то неопределенном, даже хаотическом состоянии, вплоть до реформы Екатерины II. Горькие жалобы послышались от представителей сословий в «Комиссии для составления нового уложения» 1767 года. Учреждение о губерниях 1775 года строит местное управление на новых основаниях и по новому плану. Конец царствования Екатерины II посвящен приведению в действие Учреждения. Но смерть императрицы открыла широкий простор преобразовательным стремлениям Павла I, взгляды которого были прямо противоположны идеям его матери. Многое было разрушено и отменено в это краткое царствование. Александр I изъявил твердое намерение царствовать в духе своей бабки. Но осуществить это намерение вполне было довольно трудно. Во-первых, многое из отмененного Павлом I действительно подлежало отмене и не могло быть восстановлено. Во-вторых, некоторые важные преобразования самого Александра I (особенно учреждение министерств) покоились на началах, резко отличавших их от «духа» учреждения о губерниях. В-третьих, учреждения императрицы Екатерины заключали в себе общие начала, не вполне развитые и неудовлетворительные ввиду развития новых потребностей управления. Законодательству предстояло дополнять старое и созидать новое, хотя бы в рамках екатерининского Учреждения. Царствования императоров Александра I и Николая I посвящены этой частичной работе, в которой не всегда можно было думать о единстве начал. Царствование императора Александра II после освобождения крестьян и утверждения основных начал судебной реформы обратилось к переустройству местного управления, на основаниях, имеющих мало общего с преданиями прежнего времени.
    Ввиду такой смены учреждений и даже руководящих начал законодательства, историку довольно трудно уяснить преемственность учреждений. Чисто личные воззрения законодателя и условия каждой данной минуты заслоняют картину общего исторического процесса. Тем не менее, внимательное изучение исторического материала раскрывает те общие условия государственной и общественной жизни, которые неотразимо влияли на развитие учреждений и стояли вне воли законодателя. Реформа Петра Великого имела свои исходные точки в условиях государственного быта Москвы и осуществилась постольку, поскольку она была подготовлена именно ими. Руководящие идеи Учреждения о губерниях содержатся в значительной степени в наказах депутатам Комиссии для составления нового уложения, следовательно в господствующих стремлениях тогдашнего общества. Они продержались долгое время после смерти Екатерины, а вместе с ними продержались и учреждения в главных своих основаниях. Преобразования нашего времени, как мы увили м ниже, явились как результат глубоких перемен в нашем общественном быте. Насколько они удовлетворяют этим переменам, мы увили м в своем месте. Но сказанного достаточно для определения задачи этой книги. Мы имеем в виду представить ход последовательного развития наших местных установлений, поскольку эта последовательность определялась общими условиями государственной и общественной жизни каждой эпохи.
    ГЛАВА ПЕРВАЯ. ПЕРИОД МОСКОВСКИЙ
    § 27. Время до Петра Великого часто представляется периодом необыкновенной простоты учреждений, приноровленных к патриархальным понятиям эпохи. Многочисленное чиновничество и масса разных сословных и общественных властей, развившихся в течение XVIII и XIX столетий, располагают нас думать, что Москва действовала и управляла несложными и немногочисленными органами. Действительно, абсолютное количество и разнообразие современных органов администрации больше такового же органов времен московских. Но относительное их количество и разнообразие способно выдержать сравнение с нашим временем. Г. Чичерин, в своем почтенном труде «Областные учреждения XVII века», разделяет все должности, действовавшие тогда на месте, на три категории: должности приказные, верные и земские. Особо еще поставлена должность губных старост, в которой соединились элементы земский и приказный(2115). Затем, автор не остановился на значении областных приказов (четвертей, дворцов), учреждений центральных, ведавших из Москвы целыми комплексами местных единиц(2116). Отношения между этими категориями должностей и их инстанциями были чрезвычайно сложны, а при отсутствии общих и определенных правил и спутаны, так что современному исследователю довольно трудно найтись среди этого разнообразия, а тем более выяснить общие основания учреждений. Постараемся, однако, указать на главнейшие условия, среди которых создались учреждения времен московских, и причины, вызвавшие реформу Петра.
    § 28. При первом взгляде на условия местного управления в Московском государстве мы поражаемся прежде всего дробностью, незначительным объемом административных единиц. Самым крупным и вместе основным делением страны был уезд(2117). Уезд составлялся из города с округом. Иногда к одному главному городу (Новгород, Псков, Казань, Тобольск) приписывалось несколько меньших городов, которых воеводы находились впрочем в сомнительной зависимости от воевод главных городов(2118). Таким образом, мы вили м массу административных единиц, без всякой иерархической связи на месте, тяготеющих непосредственно к Москве, получающих все предписания прямо из московских приказов. Централизация была естественным результатом такого порядка вещей, и действительно она характеризует всю административную систему Москвы. Остается узнать, какие причины и условия ее вызвали(2119). Административная централизация на западе Европы и в России была сильным подспорьем для целей централизации политической, в период образования нового государства и усиления монархической власти. Но нигде централизация эта не установилась при таких оригинальных условиях, как в России. На Западе установление централизации и бюрократической опеки было актом насилия над крепкими некогда местными организмами и корпорациями, над городскими общинами, над провинциальными чинами. Оно было результатом продолжительной борьбы королевской власти с старыми феодальными вольностями. В России мы не вили м сильных местных корпораций и союзов, способных противопоставить свои сословные и корпоративные привилегии требованиям государственной власти. Россия, до окончательного торжества Москвы, была разделена на княжества и земли, самостоятельные в политическом отношении, – это правда. Но на чем держалась особенность этих земель и владений? Исключительно на независимости местной политической власти, будь это князь или старший вечевой город, подобный Великому Новгороду или Пскову. На западе Европы особенность каждого независимого владения держалась не только его государственною властью, но и силою муниципий и местных сословий, крепко державшихся за свою пошлину. Оттого на западе процесс объединения страны представлял большие трудности. После того, как известное «владение» утрачивало свою политическую независимость, т. е. поглощалось большим государством и обращалось в его провинцию, государству приходилось еще вести борьбу с провинциею, с ее общественными и административными обычаями, т. е. призывать административную централизацию на помощь политической. Москве достаточно было устранить местного князя или задавить старший вечевой город, чтобы все княжество или вся вечевая земля распались на свои составные части, не имеющие на месте никакой точки опоры и никакого центра объединения(2120). Племенное родство населения, вошедшего в состав Московского государства, сходство языка, веры и нравов довершали остальное. Тяготение всей земли к Москве, после того как она крутыми мерами утвердила свое политическое господство, установлялось само собой. Старые дружинники стремились на службу к московскому государю и становились его служилыми людьми. Духовенство смотрело на Москву, где находился престол всероссийского митрополита. Города не имели никаких условий для самостоятельности, и масса их обывателей не отличалась от крестьянства. Крестьянские общины, разрозненные и бедные, не могли выработать никаких условий для местной независимости.
    При таких условиях Московское государство не знало, да и не могло знать, исторических провинций, подобных провинциям старой французской монархии(2121). Из массы дробных и ничем не связанных между собою единиц оно могло делать какие угодно соединения. От старых великих и удельных княжеств Центральной России не осталось и имени: названия их исчезли в именах «четвертей», между коими были расписаны эти земли(2122). Названия других земель сохранились в наименовании областных приказов. Таковы Новгородский приказ, приказ Казанского дворца и т.д.(2123). Но из этого не следует, чтобы название приказа соответствовало определенной земле. Например, приказ Новгородский ведал не только землю Великого Новгорода, но и бывшее государство Псковское, и к кн. Нижегородское, и многие другие местности. То же самое должно сказать и относительно приказа Казанского дворца(2124).
    Областные приказы не были высшими установлениями, действовавшими на местах. Они были центральным правительством, состоявшим при московском государе, власть которого заменила для данной области власть бывшего удельного князя или старшего города. Поэтому и границы областей, подчиненных приказам, не существовали, так сказать, в натуре. Они оставались на бумаге и менялись непрерывно. Правительство само должно было искать твердых оснований для административного деления страны в натуре и на месте.
    Таким основанием, по весьма вероятному предположению г. Чичерина, явились старые судебные округи, куда посылались «кормленщики» – наместники и волостели(2125). Означенное деление вполне соответствовало старому правилу и обычаю – «тянуть судом и данью по земле и воде», т. е. к тому центру, где находился наместник и куда была приписана территория. Поэтому историческое основание уезда можно видеть в старых судебных округах. Но округи эти были так разнообразны по величине и значению, что правительству постоянно приходилось исправлять их границы(2126). В этом смысле уезд в XVII веке явился делением искусственным, хотя и имеющим историческое основание. Он слагался из города – местопребывания воеводы(2127), и волостей, и станов(2128), как делений подчиненных. Волостное поселение иногда называлось уездным, в противоположность городскому.
    § 29. Мы указали на отсутствие корпораций и сословий как на факт, содействовавший установлению централизации, объясняющий чисто механическое деление страны и отсутствие историко-органических провинций. Теперь нам следует рассмотреть этот факт в его связи с характером местных учреждений и качеством сил, в них действовавших.
    Две системы, как мы уже видели, могут установиться в местном управлении: система приказная и система самоуправления. Ход русской истории до Петра Великого дал перевес приказному началу над всеми другими элементами управления. С названием воеводы у нас невольно рождается представление о всесильном и фактически бесконтрольном органе центральной власти, пред которым никнут земские люди. Но такое развитие приказного начала представляет важные особенности сравнительно с развитием бюрократии на западе Европы.
    Там бюрократия набиралась главным образом из среднего класса, заключившего союз с королевскою властью для низложения феодальной аристократии. Французский интендант или субделегат был человек «худородный» и враждебно настроенный к гордой провинциальной аристократии. В России именно эта аристократия, старая дружина и будущее дворянство, являлась в роли приказных людей и в своем уезде встречала только тяглых посадских и волостных людей, «государевых сирот», взиравших на воеводу не только как на «царского слугу», но и как на родовитого и сановитого человека. Это факт весьма важный для истории нашего местного управления, и он требует некоторых объяснений. Мы уже заметили, что в древней России нельзя найти крепко организованных сословий и местных корпораций, способных сделаться правительственным элементом в местности. Древняя Россия не знала сословий(2129). Конечно, известная доля лиц выдвигалась из массы общества своим богатством и достоинством, с именем «лучших людей», «мужей». «Мужи» владели часто большими недвижимыми имуществами. Но поземельное владение не было связано у нас с политическими правами и обязанностями, как на западе Европы(2130). В государственном отношении землевладение ни к чему не обязывало и не давало никаких прав по управлению(2131). Управление сосредоточивалось в руках князя(2132). Поэтому и участие в управлении, по общему правилу, возможно было только через князя, в качестве его помощника и слуги. Конечно, князь старался составить свою старшую дружину из влиятельнейших лиц в княжестве. Но это не изменяло существа дела. Во-первых, сама дружина не составляла постоянной и плотной корпорации: члены ее были связаны с князем чисто личным соглашением и не имели определенных связей со своими товарищами. Каждый искал на службе своего личного благополучия и оставался у данного князя, пока это было ему выгодно. Дружинник прежде всего дорожил правом отъезда, выгодным и для князей, которые могли призывать к себе на службу важнейших бояр из других княжеств(2133). Во-вторых, княжеские «мужи» являлись в местность по княжескому назначению и пожалованию, в качестве наместников и волостелей. Эти лица получали право судить и управлять в своем округе, пользуясь за то доходами, сопряженными с отправлением должности, что и называлось кормлением(2134).
    § 30. С возвышением Москвы и уничтожением уделов, все, что входило в состав государственного элемента в каждом княжестве, т. е. сами бывшие князья и их мужи, могло сохранить свое значение только через московского государя. От него теперь ждали они службы и всякого жалованья. Князья Рюриковичи, бояре и всякие «вольные слуги» устремились в Москву, наперерыв стараясь утвердиться на службе московскому государю и попасть в московский «список». Все влиятельное оставило местность, где уцелела только тяглая масса, посадские и крестьяне. Но теперь служба видоизменила свой характер. Из вольного дела всякого дружинника она обращается в настоящую службу, со всеми признаками тягла. Уничтожается право отъезда. Бояре и прочие служилые люди верстаются поместьями, с которых они должны отбывать службу государству. Появляются общие для всего класса обязанности и права, отличающие его от других общественных групп(2135). Служилые люди постепенно обращаются в сословие, члены которого связаны обязанностями и правами. Но это сословие – плод государственных соображений московских государей- не вносит новых начал в местное управление. Оно имеет общегосударственное значение; главные его силы, высшие его слои сосредоточиваются в Москве, этом «лагере дворянства», по выражению г. Лохвицкого. На местах низшие разряды дворянства не образуют местных обществ; они не входят и в состав других общин. При общем разверстании сословий и распределении между ними тягот, закон и практика держались того правила, чтобы тягла не смешивались между собой. Служилое тягло отличалось от финансовых, главным образом, тягол, наложенных на другие сословия. Поэтому и служилые люди не могли смешиваться с другими людьми. Приобретая в городах дома и земельные участки, они не входили в состав городской общины; они являлись в ней элементом посторонним, часто обременительным для городов(2136). Наконец, не следует забывать, что гражданская служба не была главным предметом занятия служилых людей; они призывались прежде всего к службе военной. Гражданские должности самим законом рассматривались как «непрямая» служба(2137). Ввиду этих условий, мы имеем право сказать, что элементы будущего дворянства нашего не имели органической связи с местностью. Они составили сословие, имевшее общегосударственное устройство и значение, находившееся в заведовании центральных установлений – разряда и Поместного приказа. Члены его могли явиться в местность именно в качестве «служилых людей», посланных центральным правительством для заведования тем, что осталось на местах – посадскими и волостными людьми. Как устроится это «заведование» и какой тип местных правителей выработается при указанных выше условиях? Этот вопрос разрешился в ХVII веке, когда установился тип воеводского управления. Но время от смерти Ивана III до избрания на престол Михаила Федоровича (1505 – 1613) представляет крайнюю неопределенность в местных установлениях. Тем не менее оно весьма важно в общем процессе развития нашей администрации. § 31. При Иване III Россия объединилась. Преемникам его осталось не много дела в этом отношении. Но с расширением государственных пределов невольно рождался вопрос – какими средствами правительство будет управлять подчиненными ему областями? Положение его было крайне неопределенно. Оно могло искать точки опоры в двух элементах: в элементе служилых людей, находившемся теперь повсеместно в полном и непосредственном распоряжении Москвы, и в местных общинах, в посадских и волостных людях. Оно могло развить постепенно приказное управление через своих служилых людей или призвать местное население к самоуправлению. Первый исход вполне соответствовал бы всем преданиям Москвы и правительственным ее стремлениям. В ХVII веке приказное начало действительно получает перевес над всеми остальными. Но в XVI столетии применение его было задержано многими обстоятельствами и представляло важные неудобства. Во-первых, процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, далеко не закончился. Для довершения его нужна была холодная, расчетливая политика Василия Ивановича и крутые меры Ивана Грозного. Во-вторых, прежние должности наместников и волостелей были крайне недостаточным орудием для государства, сознававшего новые и великие потребности. Правительству предстояло создать новую систему местных должностей, чего оно не успело сделать до ХVII столетия. На первый раз оно довольствовалось тем, что сосредоточило главное заведование разными областями в руках своих приказов, где его орудиями явились знающие и ловкие дьяки. Затем на местах остались прежние кормленщики – наместники и волостели. Еще Судебник Ивана Грозного говорит об них как о повсеместном учреждении. Но несостоятельность их обнаруживалась с каждым годом. Созданные для элементарных потребностей патриархального государства, преимущественного для суда, они не могли справиться с полицейскими задачами нового государства, преимущественно с задачами безопасности. Со всех сторон до царя доходили жалобы на размножение разбоев, не встречающих никакого противодействия со стороны наместников. Они были непригодны и для общих административных задач государства, например для дел поместных, финансовых и т. д. Даже в своей области, т. е. в области суда, они позволяли себе разные злоупотребления, вызывавшие жалобы. Наконец, они не были способны для правильной администрации податей и повинностей, составлявших такой важный вопрос в Московском государстве. Правительство действовало сначала паллиативными средствами. Для ограждения местного населения от произвольных «кормов» и неправого суда оно издавна давало общинам уставные грамоты, по которым должны были «ходить наместники и волостели». Потом оно потребовало присутствия на их суде «старост и лучших людей». Для искоренения разбоев оно посылало из Москвы особых сыщиков, снабженных обширными полномочиями. Для заведования административными делами оно ставило рядом с наместниками особых дьяков, как это было, например, в Новгороде. Но эти частные меры не устраняли зла. С каждым годом обнаруживалась потребность в новой системе управления. Причины, вызвавшие эту потребность, были следующие: 1-е. Крайние злоупотребления наместников и волостелей, обременявших крестьянство «великими продажами и убытками» и неправым судом. Тщетно правительство думало устранить эти злоупотребления посредством уставных грамот. Злоупотребления росли с каждым годом, к великой «докуке» Государя(2138).
    2-е. Старые должности не были способны охранить безопасность. Разбои и грабежи множились, а крестьянство не имело от них никакой защиты. Правительство посылало специальных «сыщиков» с поручением искоренять разбойников, но и сыщики не удовлетворяли своему назначению(2139). 3-е. Наместники и волостели не обеспечивали финансовых интересов государства, имевших такое значение для московского правительства. Всякие «служилые люди» оказывались неудовлетворительными в деле ответственности за исправное поступление податей, и вообще личная ответственность была затруднительна при общей административной неурядице. Затем, правительство не имело никаких средств произвести правильную раскладку податей и повинностей между отдельными плательщиками и тягледами. Таким образом, при данных условиях единственным надежным обеспечением являлась ответственность общин(2140).
    § 32. Этими причинами определяется и характер самоуправления, пожалованного крестьянству. Наместники и волостели постепенно «отставляются»(2141), разбойные (а потом и татебные дела) возлагаются «на души» крестьянства и на выборных губных старост с целовальниками. Уставные грамоты учреждают во многих местах выборных земских судей, которым велено чинить между крестьянами управу во всяких делах. Наконец, выборные от городов и волостей люди являются органами финансового управления. Жалуя крестьянство губными и судебными учреждениями, правительство возложило на них ответственность за исправное отбывание всех царских податей и, кроме того, «пооброчило» их деньгами за наместничьи и волостелини доходы(2142). К этим обязанностям присоединились и полицейские, т. е. полиции безопасности(2143). Следует ли, как это делают некоторые, считать эту попытку самоуправления мимолетной вспышкой Грозного? С этим нельзя согласиться. Меры Ивана Грозного были вызваны всеми условиями той эпохи. Они и не прошли бесследно. Плоды их остались преимущественно в области финансового управления, в порядке раскладки податей и повинностей, в отбывании их за круговою порукою общины и т. д. Но нельзя не сказать, что реформа Ивана Грозного, ввиду новых государственных условий, могла быть мерою только временною, неспособною к дальнейшему развитию. Указав на причины этой «временности», мы укажем вместе с тем и условия возникновения воеводского управления. Во-первых, нельзя не обратить внимания на тот факт, что служилые люди не участвовали в этом самоуправлении по праву местных землевладельцев. Правда, закон предписывал избирать губных старост из местных дворян. Но это обстоятельство нисколько не свидетельствовало о тесной связи служилых людей с местным земством. Правительство дозволяло выбирать в старосты только тех дворян, которых можно было уволить от настоящей службы, т. е. службы толковой, именно «отставленных от службы за старостью или за ранами» или за которых служили дети их и племянники, а за недостатком дворян, детей боярских с теми же условиями»(2144). Таким образом, для дворянства губная служба имела значение службы «заштатной» и невыгодной. По обыкновению они начали «отбывать» от нее, что вызвало карательные меры правительства. В XVII веке воеводам предписывалось «если которые дворяне и дети боярские учнут ослушаться и не придут на выборы», то у знатнейших брать людей и крестьян и сажать в тюрьму, «пока не объявятся сами», а менее знатных самих сажать в тюрьму(2145). Неудивительно, если должность губных старост скоро получила приказный характер, несмотря на выборное ее происхождение. Иногда старосты прямо назначались правительством. За крестьянством осталось номинальное право выбирать старост и обязанность ставить к губному делу целовальников, биричей и палачей, обязанность, от которой правительство освобождало некоторые села, в виде особой милости(2146). Таким образом единственная всесословная и всеуездная должность видоизменила свой характер. В XVII веке она то отменяется, то восстановляется, пока наконец указ 1702 года не прекратил ее существования.
    Оставались должности, избираемые от общин. Но этот элемент самоуправления был крайне ненадежен. Указы Ивана Грозного призывали к самоуправлению всех посадских и волостных людей «без замены чей кто ни буди». Призывались горожане, крестьяне, сидевшие как на черных, так и на монастырских и владельческих землях. Но такое «призвание» могло иметь место только при предположении личной свободы призываемых. Но именно этот элемент исчезает в московском обществе. В конце XVI и начале XVII века крепостное право делает быстрые успехи и жизнь общины замирает под давлением права владельческого. Оставались черные волости и города. Но количество черных волостей быстро сокращается, так как они постепенно сливаются с дворцовыми имениями. Города были слишком незначительны, чтобы сделаться основою местного самоуправления. Притом нельзя не обратить внимания на одно характерное их стремление, вызванное всеми условиями эпохи. Мы говорим о стремлении городских обывателей образовать общегосударственное сословие, по примеру первенствующих сословий – дворянства и духовенства.
    Стремления городского класса не были схожи с стремлениями городских общин в Западной Европе. Между тем как последние искали условий для своего экономического и политического развития в организации крепких местных корпораций, русские торговые и посадские люди искали облегчения от государственного тягла, ложившегося на них все с большею силою, или в бегстве из общины, или в общесословном устройстве. Финансовые соображения издавна побуждали город выделяться из состава уездных волостей относительно раскладки и отбывания податей и повинностей(2147). Разнообразие податей и различие приказов, в коих были «ведомы» города, тягостно отзывалось на интересах последних, а потому заставляло их желать большего однообразия в податях и подчинения всего городского класса одному «пристойному приказу». Эти стремления совпадают и с выгодами правительства, видевшего в городах обильный источник дохода. Указы царя Михаила Федоровича и Уложение Алексея Михайловича тщательно выделяют города из состава прочего населения. В новоторговом уставе 1667 года выражено желание, чтобы торговые люди были подчинены одному «пристойному приказу»(2148), что и было сделано впоследствии, с учреждением бурмистерских палат (1699). Не говорим о других важных мерах, направленных к той же цели. В результате этого движения получились не общины, важные для местного самоуправления, а сословие, державшееся за свои привилегии и искавшее обеспечения их в крепкой центральной власти.
    Кроме этих внутренних причин, влиявших на преобразование местного управления, должно принять в расчет и внешние обстоятельства, именно, события Смутного времени (1605 – 1613). Смутное время оставило Россию в крайнем расстройстве. Движение народных масс спасло государство, но отдельные части этого народа находились в бедственном положении. Города пустели, и городские общины жаловались, с одной стороны, на бегство тяглых людей, а с другой – на обиды сильных людей(2149). Пустели поместья и вотчины, так как крестьяне или уходили от крепостного права или шли на приманку богатых вотчинников и монастырей. Притом и «смута» улеглась не сразу. Правда, существование государства было уже вне опасности, но «воры» были еще живы в разбойничьих шайках, рассыпавшихся всюду. Если прибавить к этому, что государственные границы не были еще обеспечены от крымцев, поляков и шведов, что с востока надвигался новый враг – калмыки, то понятно будет, каких усилий требовалось для приведения государства в порядов. § 33. Таковы были условия, подготовившие развитие новой системы местного управления, при которой служилые люди, присланные из Москвы, играют первенствующую роль. В истории местного управления XVII век может быть назван временем господства воевод. Эта должность не была новостью ни по названию, ни по существу дела. Имя воевод известно старой России, и должность воеводы первоначально соответствовала своему названию, т. е. была должностью военною в собственном смысле. Затем, в XVI веке, в украинные города назначаются воеводы с военною административною властью. Таких воевод мы встречаем в Казани, в Сибири, в Новгороде и во Пскове(2150). В чрезвычайных обстоятельствах, например во время войны, воеводы назначаются и в другие города «для вящшие осторожности». Мало того: правительство уже проводит различие между воеводами полковыми и годовыми (после городовыми), отпускавшимися для управления данною местностью.
    Несмотря на это, обращение воевод в повсеместную должность было встречено местным населением как новость, и новость неприятная, к которой трудно было привыкнуть. На Земском соборе (1642 года) гости и торговые люди, жалуясь царю на воевод, говорили: «при прежних государех в городех ведали губные старосты, а посадские люди судились сами промеж себя, а воевод в городех не было, а воеводы были посыланы, по-прежних государей указу, с ратными людьми только в украинные города для береженья от тех же турских, крымских и ногайских татар, от их разоренья». Ввиду несомненных фактов, слова эти оказываются не совершенно верными. Но они показывают, как относилось местное население к новой должности.
    Все зависело, конечно, от характера, тона произведенной перемены. Развитие воеводской должности сопровождалось умалением прав городов и волостей, решительным торжеством приказного начала над земским, даже больше того – торжеством московского дворянства над «государевыми сиротами». В «городех» появились в качестве местных правителей люди первейших фамилий – князья Долгорукие, Мосальские, Клубковы-Мосальские, Хованские, Звенигородские, Приимковы-Ростовские, Бахтеяровы-Ростовские, Ромодановские и т. д. Перемена значительная сравнительно с тем, например, временем, когда на Двине, по отъезде в 1552 году последнего наместника, кн. Микулинского, «были выборные холмогорские головы Филипп Родионов да Фофан Макаров и с ним двинские выборные судьи, и судили на Холмогорах в .верхней и нижней половине». Лет через тридцать, правда, на Двине появляются воеводы, но они еще живут в ладу с «выборными». Но в 1613 году двинский летописец отмечает приезд нового воеводы Пушкина следующим известием: ядо сего воеводы Никиты Пушкина, с воеводами судили вместе двинские выборные судьи, а сей воевода двинским выборным судьям земским с собою в товарищах быть не велел». Скоро торговые люди получили много поводов жаловаться. Жалобы доходили до царя. В 1615 году шуяне били челом о возвращении им права судиться самим, ибо от воевод им «чиница продажа и убытки великие». Царь удовлетворил этому ходатайству(2151). В 1620 г. царь Михаил писал в Муром: «ведомо нам учинилось, что в городах воеводы и приказные люди наши всякие дела делают не по нашему указу, и монастырям, и служилым, и посадским и уездным людям чинят насильство и убытки и продажи великие, и посулы и кормы емлют многие»(2152).
    Само центральное правительство, как видно, не возлагало особых упований на воевод. Но при данных условиях эта должность была единственным выходом из всеобщей безурядицы. Воеводы славились своими злоупотреблениями; но не менее славились ими и выборные земские люди(2153). Вся система тогдашних учреждений была такова, что злоупотребления сами собою рождались от отсутствия точных и общих правил, коими определялась бы степень власти каждого лица, от отсутствия средств надзора и ответственности должностных лиц. Мы увили м, кроме того, что правительство не могло даже провести логически идеи воеводского управления. § 34. Начать с того, что должность воеводы, по закону даже, представляется чем-то незаконченным, неопределенным. Конечно, в этой должности больше государственных начал, чем в должности прежних наместников. Воевода в самом деле должен быть орудием высшего правительства. При отправлении на должность ему дается наказ(2154), в коем определяется, как он должен «промышлять государевым делом». Но, вместе с тем, служба «годовых» воевод не рассматривалась как настоящая служба, а скорее как милость, временный отпуск, ради поправления дел на счет вверенного города. Начало «кормления» в самом извращенном его смысле уцелело, стало быть, и в воеводской должности. При таких условиях воевода не мог сделаться вполне надежным оплотом правительства, лицом, на которое оно могло бы положиться всегда и во всяких делах.
    Воеводе с «товарищами» поручены чуть не все дела местного управления. Он ведает и «городовое строение», и служилых людей всякими службами, имеет бережение от окрестных государств (если город пограничный), охраняет тишину и спокойствие, принимает меры против пожаров, заразительных болезней, запрещенных игр, соблазнительных зрелищ, корчемства; ему принадлежит суд по гражданским делам, а где нет губных старост, то и по «разбойным, татебным и убийственным»; он наблюдает за бездоимочным и исправным отбыванием всех податей и повинностей, смотрит за всеми должностными лицами в уезде. Коротко говоря – съезжая изба, где присутствует воевода и помещается его канцелярия, является средоточием всех уездных дел.
    Но это «средоточие» не внушало к себе безусловного доверия правительства. Были такие деликатные дела, к которым правительство не могло, ввиду собственных интересов, пустить воевод. Сюда относились прежде всего дела по финансовому управлению. Конечно, воеводам было предоставлено наблюдение за исправным поступлением всяких податей и отбыванием всяких повинностей. Но непосредственное заведование этими делами не могло быть им поручено, так как правительство не могло быть обеспечено их ответственностью, а местные жители справедливо ожидали всяких притеснений и произвольных поборов от воевод. Поэтому правительство должно было остаться при способах, выработанных еще в XVI веке, т. е. при земских должностях, обеспеченных ответственностью общины.
    Таким образом, рядом с приказными должностями, остался целый институт земских, выборных должностей, низведенных, правда, на степень служебного средства, тяжелой повинности, но все-таки отдельных от должностей приказных. Институт этот, с внешней стороны, представлял довольно широкое развитие. Во главе их стоял всеуездный староста, главный орган посадских и уездных людей, сносившийся с правительством(2155). За сим следовали земские старосты и целовальники, ведавшие мирскими делами. Такими делами были: 1-е, распоряжение общинной землей и общественным имуществом; 2-е, записка в тягло; 3-е, раскладка и сбор податей; 4-е, отправление повинностей; 5-е, производство мирских выборов и 6-е, местная полиция(2156).
    Земские старосты и целовальники являлись органами как общины, так и правительства, по раскладке и сбору прямых податей и отбыванию натуральных повинностей. Но в области финансового управления была одна отрасль, где нормальная ответственность общины была недостаточна. Мы говорим о косвенных налогах, о «таможенных и кабацких сборах», где невозможен был прямой и наглядный учет, где приходилось восполнять ответственность общины личною ответственностью должностного лица, отдав ему на веру известный сбор. Так возникли верные должности таможенных и кабацких голов. Головы ставились к «государеву делу» или общиною из зажиточных обывателей, или прямо назначались правительством из торговых людей(2157). Иногда верная служба просто заменялась откупом(2158).
    Наконец, разбойные, татебные и убийственные дела остались в руках губных старост, круг ведомства коих расширился даже новыми делами(2159). Иногда на губных старост возлагались и административные обязанности. § 35. Такова была эта сложная и довольно нестройная система местной администрации. Недостатки ее бросаются в глаза с первого же взгляда. Центр тяжести управления перенесен на служебно-приказный элемент; но он-то и представляется наименее организованным. Воевода, назначаемый на короткий срок – годовой или двухлетний(2160) конечно, не может вникнуть в «местные условия». Он сам смотрит на свою службу, как на отдых, и закон говорит то же; хуже того: воевода вили т в своем воеводстве средство поправить свои дела. Земский элемент, несущий действительную ответственность, обремененный настоящими обязанностями, принижен и задавлен до такой степени, что не может справиться с своими выборными, когда они, стакнувшись с воеводою, позволяют себе всяческие злоупотребления(2161). Этот коренной порок администрации ясен сам собою. Но он проявляется и во всех подробностях. Воеводы являются органами центрального правительства, но нельзя сказать, чтобы они имели в руках своих средства удовлетворять самым законным нуждам местного народонаселения. Им было предоставлено право гражданского суда, но в таком ничтожном объеме(2162), что местные жители по сколько-нибудь важному делу должны были отправляться в Москву, где делались жертвами знаменитой «волокиты». Власть воеводы по делам поместным была ограничена до такой степени, что небогатые служилые люди разорялись поездками в Москву для расписки поместий(2163). Какой бы «местный интерес» мы ни взяли, везде возможность удовлетворения его воеводскою властью представлялась весьма малой. Воевода мог позволить себе всякие злоупотребления, но он не мог, как увили м ниже, хорошо служить интересам даже центрального правительства. Злоупотребления воеводы обнаруживались главным образом в его отношениях к тяглым людям. Конечно, наказ предпосылал ему «стоять за них и беречь», но на деле выходило не то. Положение «тяглых» было поистине беспомощно. Наказ воспрещал воеводам вмешиваться в мирские выборы, в раскладку и сбор податей. На деле случаи вмешательства бывали чрезвычайно часты и, что грустнее всего, нередко вызывались злоупотреблениями выборных и «лучших людей, теснивших людей «молодших»(2164). Затем, вмешательство воевод обусловливалось и тем, что, по верному замечанию г. Чичерина, земские старосты не имели никакой власти, а могли только извещать воеводу о неисполнении закона(2165). Законодатель непрерывно должен был подтверждать о «невмешательстве», но частые подтверждения лучше всего доказывают глубину зла. Могли ли воеводы быть действительными органами центрального правительства? На этот вопрос также вряд ли можно дать утвердительный ответ. Во-первых, в организации самого «центрального» правительства имелись существенные недостатки. Государственные дела ведались множеством приказов, с весьма неопределенною и смешанною компетенциею, с совершенно неопределенными отношениями. Легко представить себе, как эта неурядица отражалась на местном управлении, где воеводы или «бездействовали», или «злоупотребляли», пользуясь борьбою приказов(2166).
    Во-вторых, приказы имели органы своей неурядицы и на местах. Воевода считался главным начальником всех приказных людей в уезде. Таковых было очень много. В городах имелись ямские и городовые приказчики, стрелецкие, пушкарские, засечные, житничные головы. Эти люди, находясь под главным начальством воеводы, действовали большей частью по наказам из Москвы(2167). Затем, у московского правительства возникли в разное время потребности, удовлетворение которых оно не хотело поручить местному начальству. Отсюда множество «посыльных людей из Москвы». Таковы сыщики по губным делам, сыщики беглых, горододельцы, сборщики хлебного и денежного сбора и т. д. Между всеми этими лицами не было никаких иерархических отношений. По общему правилу, приказные люди подчинялись воеводе. Но и воеводе не доверяли. Если ему поручалось «смотреть» за разными головами и старостами, то и старостам под рукою рекомендовалось «смотреть» за воеводою. Воевода писал в Москву на голов, головы – на воевод. Но дела от этого не шли лучше, а местным жителям не было легче(2168).
    В 1695 году великие государи Иван и Петр Алексеевичи указали послать в сибирские города(2169) такой указ. Изложив все злоупотребления, учиненные воеводами, государи повелевают: «и впредь для всякого страха, чтоб тех воевод от таких вымышленных и их великих государей казне и людям разорительных поступок унять, написать им из указов и из наказов по городам, смотря какое дело в коем городе к остереганью подобно статьи… а буде который воевода учнет что делать через те ему данные статьи к им, всякого чину жителям в том его не служат, а посылать к Москве на того воеводу за своими руками челобитные»,(2170).
    Это уже не указ, а крик отчаяния, вырвавшийся от сознания полного своего бессилия. Только сильная рука Петра могла вывести Россию, не скажем – на лучшую дорогу, но хотя бы на какой-нибудь определенный путь.
    ГЛАВА ВТОРАЯ. ПЕРВОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ГУБЕРНИЙ
    § 36. Первоначальные условия развития учреждений кладут неизгладимый отпечаток на последующую их судьбу. Это вполне применяется и к истории местных установлений в России. Несмотря на все радикальные меры Петра Великого и на преобразования Екатерины II, законодательные изменения были бессильны пред фактическим положением вещей. Даже теперь, после освобождения крестьян и провозглашения земского начала, чувствуется давление того времени, когда московские государи еще «собирали землю» и закрепляли сословия на службу государству.
    Тяглое отношение сословий к государству не изменилось, конечно, и при Петре Великом. Напротив, он повысил государственные требования, в особенности относительно служилых людей. Он указал слабой, бедной и необразованной стране такие высокие задачи, заставил ее бороться с такими сильными соседями, что страна должна была отвечать ему страшным напряжением всех своих сил. Но одного напряжения сил было мало. Страна нуждалась в новой организации. С 1701 года Россия вступила в продолжительную борьбу уже не со «стихийной силой» – татарами и турками, а с сильным и отлично устроенным государством – со Швециею. С первых же шагов этой борьбы чувствовалось, что Швеция бьет Россию именно как государство, как организация. Затем, необходимость государственного переустройства обусловливалась и другим стремлением Петра – ввести Россию в круг европейских держав. Здесь не было уже места тому полупатриархальному быту, среди которого вырос Петр и который он ненавидел от всей души. Но эти общие государственные стремления Петра выразились в определенных формах, вполне соответствовавших и личному его положению, и условиям его времени. Укажем на эти условия, так как они определили и характер созданной им губернии.
    Прежде всего должно иметь в виду, что в своей преобразовательной деятельности Петр Великий шел почти один. Кругом себя он видел страшные и неотложные нужды и не находил средств к исправлению. У него были даровитые помощники, но ни одного руководителя и друга. Не было почти ни одного человека, в котором бы он не разочаровался к концу своей жизни. Гагарин был казнен, Нестеров казнен, Курбатов умер под судом, Шафиров едва избег смертной казни, Меншиков держался только благодаря заступничеству императрицы. В народе слышался глухой, а иногда и явный ропот на непомерные тягости, требуемые содержанием армии и флота, на рекрутчину, на церковную реформу, на новые обычаи. Умирая, преобразователь не знал, в чьи руки попадут плоды «многих и несносных» трудов его. При жизни он чувствовал, что всякое дело требует его присмотра и что ничто не начнется без него. Один и тот же человек должен был заводить армии и беречь леса, создавать флот и улучшать породы рогатого скота, вести сложные внешние отношения и заводить мануфактуры, учреждать сенат с коллегиями и губерниями и изобретать гражданский шрифт, руководить действиями неопытных и полуграмотных сановников и просматривать переводы «экономических книг», издававшихся для всенародного наставления. Это безусловное одиночество среди людей, из коих одни не понимали реформ, а другие понимали, но «приличались в воровстве», среди народа, видевшего пока только тягость, стоимость реформы, должно было развить в Петре уверенность, что преобразование не могло быть осуществлено иначе, как насильственно. «Наш народ, писал он, яко дети, учения ради никогда за азбуку не приймутся, когда от мастера не приневолены бывают, которым сперва досадно кажется, но когда выучатся, потом благодарят, что явно из всех нынешних дел; не всель неволею сделано? И уже за много благодарение слышится, от чего уже плод произошел».
    Эта теория «неволи» была, как я уже заметил, результатом личной обстановки Петра. Но кроме того, она подсказывалась ему и примером Европы. Не находя в своей русской среде никаких руководящих начал для реформы, Петр внимательно смотрел на Запад, жадно вдыхал в себя воздух западной культуры. Какую же Европу видал ПетрI Известно, что образцов политических учреждений он искал в Щвеции и Германии. В этих странах закончился процесс образования нового государства. Главным фактом этого процесса была монархическая власть, стоявшая теперь в полном сознании своего могущества пред бессильными «сословиями» и городскими общинами. Всесильная администрация, особенно в Пруссии, проникала во все подробности общественной жизни, подчиняя своей строгой опеке торговлю, ремесла, образование, церковь, земледелие. Просвещенный абсолютизм считался великим и единственным рычагом цивилизации и нашед себе освящение в философских и политических трактатах. Коротко говоря – Петр Великий столкнулся с типом полицейского государства в полном его развитии. Он видел пред собою типы государей-хозяев, каковы были Фридрих I и Фридрих- Вильгем I прусские, или военных командиров, как Карл XII шведский.
    В Германии «полицейское государство» уложилось в известные формы. Лейбниц, в одном из своих писем к Петру, уподобляет монархов Богу, правящему миром по известному порядку и незыблемым законам. Государственная администрация должна быть подобно часам, где каждому колесу и винтику отведено определенное место, согласно плану целого механизма. Правда, рядом с государственной машиной на Западе имелись некоторые – общественные остатки – города и местные чины, придавленные, приниженные всемогущею машиною, но сохранившие отпечаток прежнего величия. Петру не было времени paзбирать, что в этом случае было однородно и что разнородно, что ново и что старо. Он взял себе в образец западноевропейское государство в полном его составе и принял городские установления и местные чины за продолжение той же административной машины. С точки зрения фактического положения вещей, он был прав, а этого довольно для объяснения его реформы.
    В первый раз, после долгого вырождения московских учреждений, в России было поднято высоко знамя государства. «Петр, говорит Хомяков(2171), по какому-то странному инстинкту душе высокой, обняв одним взглядом все болезни отечества, постигнув все прекрасное и высокое значение слова – государство, ударил по России, как страшная, но благодетельная гроза. Удар по сословию судей-воров; удар по боярам, думающим о родах своих, но забывающим родину; удар по монахам, ищущим душеспасения в келиях и поборах по городам, а забывающим церковь и человечество и братство христианское. За кого из них заступится история?». Крута и насильственна была реформа Петра, но и он не мог пойти против истории. Величайший из русских государей, отрешившийся, по-видимому, от всякой истории, принужден был вращаться в кругу исторических элементов, завещанных ему прошлым. Посмотрим, в самом деле, что сделал Петр для исправления администрации и местного управления в особенности. § 37. Мы видели, как была организована служба в Московском государстве и как московская «бюрократия» в итоге сделалась орудием эксплуатации низших классов и самого государства «служилыми людьми». Петр Великий не изменил отношений между сословиями. Крепостное право делает быстрые успехи в XVIII веке. Крестьянство отдается в полное распоряжение владельцев; затем массы крестьян «приписываются» к разным ведомствам, к фабрикам и заводам. В течение XVIII века крестьянами управляют в полном смысле этого слова. «Купецкие люди», горожане сохраняют свою свободу. Их даже стараются сберечь, приласкать ввиду ожидаемых от них польз государству. Но это береженье, как мы увидели ниже, состояло преимущественно в том, что им давали «особое управление» по старому завету Москвы. Истинно правящим классом, призванным на государственную службу, осталось служилое сословие, переименованное в «шляхетство», а потом в дворянство. Этого факта преобразователь изменить не мог и не хотел. Каждый дворянин призывался к службе, каждый служащий выходил в дворяне по Табели о рангах. Петр Великий хотел только заставить дворянство действовать в новых формах, в новых учреждениях. И эти формы были заимствованы от чиновного государства Западной Европы. В этом образце Преобразователь искал средств для «порядочного управления», для обеспечения законности и государственной пользы. Правителям придаются «товарищи», а после образуются коллегии. Они действуют по регламентам, а отдельные должностные лица по общим инструкциям, коими определяется и компетенция, и делопроизводство, и взаимные отношения учреждений. Установляются правила отчетности и ответственности каждого. Образуются органы государственного надзора в лице фискалов и прокуроров. Строгие наказания грозят за неисполнение долга, и часто эти угрозы приводятся в исполнение. Эти общие стремления нашли себе применение как в области центрального, так и местного управления. Петр Великий создал губернию как единицу местного управления. Но мы должны объяснить, в каком именно смысле его должно считать творцом губернских установлений. Во-первых, он положил основание правильному и однообразному делению страны, заменившему хаотические «единицы» прежнего времени. Во-вторых, он попытался посредством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных установлений. В-третьих, он поставил местные должности в условия гражданской службы и открыл таким образом возможность обратить в пользу государства силы местного дворянства. В-четвертых, наконец, ему принадлежит первая попытка разграничить предметы ведомств разных установлений и специально указать некоторые основания для отделения суда от администрации. Коротко говоря – Петр Великий создал формальные условия существования губернии как административной местной единицы. Но не от него зависело дать этой новой форме необходимое содержание. В подробностях своей реформы он столкнулся с историческими условиями, и об них разбились многие из его начинаний. § 38(2172). Петр Великий не сразу и не по одному плану устроил управление губерниями. За организацию этой единицы местного управления он принимался два раза: 1) в 1708 году, когда была постепенно создана первая его система управления, и 2) в 1719 году, когда прежняя система видоизменилась.
    Период до 1719 года страдает отсутствием общих органических законов. Чтобы понять учреждения этой эпохи, необходимо принять в расчет целую массу отдельных узаконений, касающихся местных должностей. Но и эти узаконения не дают полного понятия о местном управлении. Они часто не сходятся с тем, что было в действительности. Нередко один закон противоречит другому(2173). Наконец, при рассмотрении того, что хотел Петр Великий сделать из губернии, необходимо иметь в виду не только местные установления, но и высшие, в особенности Сенат. Губернии появились собственно раньше Сената. Первая губерния была образована из местностей, завоеванных Петром от Швеции. По свидетельству Голикова(2174) уже в 1702 году князь Меншиков был назначен генерал-губернатором этих вновь присоединенных земель. В течение нескольких лет отсюда образовалась целая губерния, называвшаяся сначала Ингерманландской, а с 1710 года – Петербургской. Сюда вошли местности, не имевшие ничего общего между собою ни в историческом, ни в этнографическом отношении. Здесь соединялись с одной стороны – Ингерманландия, Карелия, Эстляндия, с другой – нынешние губернии: Псковская, Новгородская, Тверская. Факт этот объясняется тем, что в России, как мы заметили, не существовало исторических условий для образования провинции, а потому самые разнородные местности легко поддавались чисто механическому соединению(2175). В 1708 г. губернаторы и губернии сделались общим учреждением. Указ этого года предписывает расписать все города Всероссийского государства к 8 губернским центрам(2176). Так образовалось 8 губерний: 1) Ингерманландская (Петербургская), 2) Московская, 3) Киевская, 4) Смоленская, 5) Архангельская, 6) Казанская, 7) Азовская и 8) Сибирская, разделенная тогда же на две провинции. Губернии эти были, конечно, чрезвычайно велики для правильной администрации. Но мы можем объяснить происхождение их довольно просто. Местности, ведавшиеся московскими областными приказами (четвертями) были также весьма обширны. Представим себе, что место областного приказа занял губернатор, что в лице его соединилась власть и центрального и местного управления, и мы поймем эту должность. Петру Великому нужна была сильная власть на местах,- власть, которая могла бы действовать быстрее, чем прежние приказы в соединении с воеводским управлением. Нужна была вместе с тем должность, лично ответственная пред верховною властью. Действительно, мы вили м, что при возложении на губернаторов разных поручений Указы Петра грозят им, в случае нерадения, страшными наказаниями. Так, за недоставление рекрутов на срок с губернаторами предписывалось поступать, как с изменниками отечеству, и угроза эта не оставалась втуне. Потребность в сильных ответственных органах в местности – таков первый мотив учреждения губерний. К этому присоединились и другие соображения. Армия и флот требовали больших издержек, новых налогов, специально установленных для этой цели. Петр Великий нуждался в такой власти, которая бы собирала эти подати и на месте расходовала их, по указаниям центрального правительства, на те именно предметы, для которых они предназначались. В этом отношении должность губернаторов представляла чрезвычайные удобства. Затем, на губернатора возлагаются разные новые задачи: попечение о различных сторонах народного благосостояния и другие полицейские обязанности. Наконец, в развитии местных должностей Петр Великий думал найти средство для организации правосудия на местах: местный суд избавлял жителей от той классической волокиты, которой так страдал прежний порядок судопроизводства.
    Должности эти беспрерывно развивались и осложнялись новыми поручениями. Вместе с тем законодательство имело в виду дать иную организацию местным установлениям. С целью ограничить единоличный произвол правителей, местные должности были обставлены новыми коллегиальными учреждениями. Таковы ландратские коллегии, заимствованные Петром из Остзейских провинций. Ландраты избирались местным дворянством в числе 12-ти человек для больших городов, 10-ти в средних и 8-ми в малых городах. Коллегия ландратов должна была все дела делать вместе с губернатором, которому принадлежало только право председательства. При губернаторах состояли, кроме того, ландрихтеры. Самое название доказывает, что это была должность судебная(2177). Но мы увили м ниже, что на ландрихтеров возлагались и разные административные поручения. Затем, под надзором губернатора действовали обер-комендант и комендант. Эти должностные лица, в сущности, заменили собою воевод, но с тою разницей, что назначались только в важнейшие города. Такова система местных должностей, учрежденная Петром Великим, начиная с 1708 года. Мы не поймем ее значения, если не обратим внимания на отношения местных установлений к центральному правительству. Отношения эти с учреждением Сената в 1711 г. выяснились в том смысле, что Петр хотел сосредоточить администрацию в губернии. По мере развития губернских должностей, областные и некоторые другие приказы, как, напр., приказ рудных дел, закрываются и дела из них передаются губернаторам. Губернские должности в кругу вверенных им задач действуют под верховным надзором сената. Для этой цели при сенате состоят: 1) в канцелярии сената – губернский стол, куда поступают все донесения от губернаторов; 2) губернские комиссары для сношения с губернией и 3) для целей надзора обер-фискал(2178). Под командою должны были действовать провинциал-фискалы и городовые фискалы, которые назначались из местных служилых людей или избирались из купечества. Полный указ о должности фискалов вышел в 1714 г. Фискалы не состоят собственно при учреждениях, подобно прокурорам. Они представляют совершенно особый организм властей. Обязанность их заключалась в том, чтоб над всем надсматривать, тайно или явно, и проведывать, нет ли где нарушения казенного интереса, нарушения закона и так называемых безгласных дел. В тех случаях, когда дело не имело за себя челобитчика, они выступали в роли жалобщиков. При разного рода злоупотреблениях, на обязанности их лежало доносить и обличать несмотря на звание виновного. Установление должности фискалов объясняется печальным положением общества и администрации того времени, необходимостью защиты частных лиц и интересов правительства от произвола должностных людей. Несмотря на благую цель, учреждение это было в высшей степени стеснительным как для администрации, так и для общества.
    Система местного управления, изложенная нами, имела в виду главным образом организовать на новых началах службу, создать ответственные государственные должности. На место прежних полуслужилых людей, действовавших бесконтрольно, являются вполне государственные учреждения, подчиненные строгому надзору. Исчезает прежняя безвозмездность воеводской службы. Новые должности поставлены в штат; губернским чинам назначено определенное жалованье, и всякое требование иного возмездия запрещается, под страхом наказания за лихоимство. Но для жизненности местных установлений мало одной организации их в виде государственных властей. Другим условиям местного самоуправления вновь созданные должности не удовлетворяли и потому стали клониться к упадку. Они никогда и не стояли высоко. Мы вили м, что Петр Великий как будто пытается призвать к управлению местное дворянство. Еще с 1702 года местным дворянам поручается выбор товарищей воевод. Впоследствии, с учреждением ландратских коллегий, эта мысль принимает, по-видимому, более широкую и определенную форму; выборные от дворянства участвуют в управлении губернией на равных правах с губернатором. Но, во-первых, самый вопрос о выборах в ландраты представляется спорным(2179). Во-вторых, из элемента, ограничивающего губернаторскую власть, ландраты скоро становятся должностью, подчиненной губернатору. Перемена эта находится в связи с указом 1710 года о разделении государства на доли. Новое деление имело первоначально характер специального, установленного для взимания рекрутов и других сборов, но впоследствии из него думали сделать общее деление(2180). «Доли», за исключением городов, состоявших в ведении своих особых должностей, отданы в управление ландратам. Они должны были здесь сбирать подати и нести разные другие административные обязанности. При губернаторе оставались постоянно только два ландрата. Остальные съезжались к концу года с своими отчетами. Таким образом, ландраты сделались правителями, подчиненными губернаторам. Но правительство могло, конечно, найти для себя администраторов более удобных. И действительно, ландраты были впоследствии уничтожены и заменены совершенно другими лицами. Что касается ландрихтеров, должность эта также утратила свое первоначальное значение: из судебной она во многих отношениях обратилась в административную(2181) и была отменена подобно ландратам. § 39. С 1719 года начинается новый период преобразований Петра Великого в губернских учреждениях. Произведено было новое расписание губерний с разделением их на провинции. Всех губерний учреждено одиннадцать(2182).
    Произошли значительные перемены и в порядке управления губерниями. Перемены эти находятся в тесной связи с изменениями в центральном управлении. В 1718 г. Петр Великий возвратился к мысли об учреждениях общих центральных установлений, между которыми были бы распределены, по роду, все дела государственные. Возникают государственные коллегии. Из них три – коллегии иностранных дел, воинская и адмиралтейств-коллегия – мало имеют дела с задачами внутренней администрации. Это общегосударственные установления. Другие 6 коллегий касаются внутреннего управления; но из них 3: юстиц-коллегия, камер-коллегия и штатс-контора имеют ближайшие отношение к этой области. С учреждением коллегий положение губернатора изменилось, и он явился подчиненным должностным лицом, действующим по предписаниям из центральных мест, которые поставлены между ним и Сенатом. Впоследствии камер-коллегии дано было право штрафовать губернатора – право, которое принадлежало только Сенату. Вместе с тем учреждение коллегий имело ближайшее влияние на строй губернских установлений и со стороны необходимости разделения между ними разных задач управления. Разделение дел, по роду их между отдельными коллегиями, повело к тому, что в губернии было признано необходимым учредить различные должности по разным частям администрации и попытаться отделить суд от управления.
    Между всеми новыми административными должностями первое место принадлежит воеводам. Должность эта была преобразована и снова сделалась общим учреждением, нормально, главною властью в управлении местностью(2183). Воеводы распределяются по провинциям(2184).
    По инструкции воеводам 1719 года на этих лиц возлагались, можно сказать, все части провинциального управления.
    На нем лежат береженье от шпионов и измены и заботы о крепостном строении (ст. 2, 3, 7 и 10); попечение о пользах и преимуществах церкви, равно как о народном образовании (ст. 4). По делам судебным, «хотя ему, воеводе, не подлежит ссор тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их помешательство чинить», но на него возлагается: 1) смотрение, чтобы не было волокиты; 2) отсылка преступников к суду; 3) распоряжение по приведению в действие приговоров. По военной администрации на него возложено расквартирование войск и рассмотрение могущих возникнуть пререканий и обид (ст. 8, 11, 45). По делам казенного управления ему принадлежит наблюдение за казенными заводами (ст. 9), рудным делом (38), за собиранием и исправным поступлением доходов (23 – 30). По части полицейской: охранение прав о безопасности местных жителей (13 и 14), преследование гулящих людей и нищих (19, 20, 21), наблюдение за помещиками и преследование разорителей (31). По части полиции благосостояний и торговой: наблюдение за исправностью дорог (15), попечение о городских хозяйствах и управлении через ратуши (18), наблюдение за правильностью мер, весов и монет (16), попечение о развитии местной промышленности и торговли (17).
    Воевода рассматривается как орган центральной администрации вообще: он находится в сношениях с коллегиями: камер-, штатс-конторой, Берг- и мануфактур-(24, 25, 30 и 38) и с Сенатом (31).
    В каком отношении стоят воеводы к губернатору, закон ничего не говорит. Воеводской инструкцией велено руководствоваться и губернаторам. Следовательно, губернатор имел те же обязанности, что и воевода. Последнему поручается полиция благосостояния, попечение о безопасности, разная служба по финансовой части и проч.
    К специальным должностям, учрежденным в провинции, относятся: надзиратель сборов или камерир, поставленный под непосредственную власть камер-коллегии. Обязанность его заключалась в надзирании за сборами, т. е. исправном их поступлении. Должность казначея предназначалась для приема денег, хранения и расходования их по указам из штатс-конторы. Каждая из этих должностей получила свои определенные инструкции.
    В уездах, на которые делилась провинция, взимание сборов вверено было земским комиссарам. Последние избирались дворянами уезда на год и обязаны были отчетностью пред избирателями. Сбор подати производился ими под наблюдением камериров и воевод. Вместе с тем на земских комиссаров возложена была обязанность общей администрации уезда(2185). Таким образом, при дальнейшем развитии должность эта могла бы сделаться очень важною в истории местного самоуправления. Но она скоро вымерла. Значение ее не было велико и в самом начале, потому что комиссары земские были поставлены под контроль множества властей, даже полковников, которым вообще поручалось смотреть за местными должностными лицами. § 40. Таковы должности, созданные Петром Великим для общего управления на местах. С 1719 года создается новая серия должностей, с отменою некоторых прежних. Исчезают ландраты и ландрихтеры, но являются камергеры (надзиратели сборов), рентмейстеры (казначеи), асессоры при воеводах и губернаторах, судебные комиссары в уездах, надворные суды в некоторых больших городах, земские комиссары, установленные ближайшим образом для собирания налогов в уездах, но затем облеченные всеми правами гражданских начальников уездов, при них нижние комиссары, мостовые надзиратели и т. д. За действиями этих лиц смотрят и фискалы, и полковники расположенных в губерниях войск. Число должностных лиц считается теперь сотнями и тысячами. По расчету Голикова, всех судебных чинов в 1725 г. было 1179, чинов фискальных 289, камериров и рентмейстеров 132, земских комиссаров 120, канцелярских чинов в центральных и местных установлениях 3772. Но все это количество должностей не свидетельствовало об оживлении местных обществ. Правда, в числе их можно указать лиц выборных. Таковы были ландраты до 1719, земские комиссары – после этого года. Они избирались местным дворянством. Но, выборные по происхождению, они быстро обратились в приказных людей, действовавших под командой губернаторов и воевод. Ландраты первоначально были учреждены в виде коллегии, предназначались действовать вместе с губернаторами. Последним даны были только права председателей – «и губернатор между ними не яко властитель, но яко президент». Но с учреждением «долей» ландраты обратились в их правителей, причем «властительские» права губернаторов быстро развились. Земские комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, не успели окрепнуть, и мы не знаем, что вышло бы из этой должности при благоприятных условиях. Таким образом, губернская, да и вся вообще реформа Петра была попыткой дисциплинировать службу дворянства посредством новых учреждений. Но эта попытка не привела к желанному результату. Старое отношение служилого сословия, «мужей к мужикам», говоря словами С. М. Соловьева, осталось то же. Сплоченное в новую административную машину, вооруженное новыми государственными правами, это сословие давило народ с еще большею силою. При полной безгласности местного населения, открывался широкий простор всяким злоупотреблениям. Недаром Петр Великий принужден был прибегнуть к учреждению страшной и, можно сказать, безнравственной должности фискалов, о которой он сам говорил, что «чин фискальский зело тяжел и ненавидим». Тщетно показывались примеры строгости; тщетно инструкции и указы грозили жестоким наказанием за «богопротивное лакомство», за хищничество и взятки. Если прибавить к этому неумелость служилых людей действовать в новых установлениях и новость учреждений для всего общества, мы поймем, что только сильная рука Петра кое-как поддерживала ход «машины». Не стало преобразователя, некому было и вести новые установления. Все пошло вразброд, все бросилось на добычу. Есть правда в следующих словах указа 1727 года, которым отменялись многие установления Петра: «Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной; понеже вместо того, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к десяти и может и больше, а все те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и особливый свой суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от бессовестных людей к вящщей народной тягости ежедневно происходят или происходить будут»(2186).
    § 41. Таково было положение вещей, при котором высшему правительству невольно приходилось беречь народ от своих собственных органов. Не все классы общества были настолько счастливы, чтобы вызвать такую правительственную заботу. Но был один класс, выгоды которого были непосредственно связаны с интересами самого государства, – класс торгово-промышленный. Он нес всякие повинности со своих «торгов и промыслов», и потому развитие последних было в прямой связи с выгодами казны. Затем из него ставились разные головы и целовальники к разным казенным службам. Он особенно страдал от приказного и воеводского разорения, и не раз правительство задумывалось над средствами избавить их от этого двойного гнета, обеспечив тем и казенный интерес. Мы видели, что сами купецкие люди искали своего спасения в учреждении над ними особого управления в одном «простойном» приказе. Но правительство не приступало к общему решению вопроса до Петра Великого.
    Два раза Петр Великий принимался за «особое» устройство городского управления: в 1699 году – учреждением бурмистерской палатки (ратуши) и земских изб, и в 1721 году – учреждением главного магистрата и магистратов. Оба раза реформа его потерпела неудачу, несмотря на то, что в 1721 году она была построена на широких основаниях.
    Закон о бурмистерской палате и земских избах был собственно продолжением и обобщением мер, принятых еще в прежние царствования. Это видно и в мотивах реформы, и в способах ее осуществления. Вот что говорят мотивы: «все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными делами и его великого государя доходами ведомы в разных приказах; и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье, а его великого государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлинным сборам и иным поборам большие недоборы». Последствием этого и было распоряжение, чтобы «у его великого государя всяких расправных дел всего Московского государства купецкого чину людей и у приему и расходу его великого государя казны всяких доходов быть президентам и бурмистрам, а в городех у сбора всяких доходов быть тех же городов кого выберут всем городом в бурмистры икор чем ныя выемки ведать им… и воеводам ведать не велено»(2187). Это выборное управление не создало, однако, самоуправления. Указы 1699 года имели в виду организацию именно «купецких и промышленных людей», как общегосударственного сословия. Они не исходят от понятия города как общины. Названные законы устраивают управление торгов промышленным сословием и определяют порядок исправления выборными людьми разных казенных служб. И в этом, и в другом отношении бурмистры поставлены под главное начальство московской ратуши, которая и играла роль центрального установления по всем «купецким расправным делам» и по всяким сборам. Понятно само собою, что степень «особности» этого управления зависела прежде всего от самостоятельности московской ратуши, как главного начальства всех торговых и посадских людей. Торговые и промышленные люди не имели опоры в городе как в самостоятельной общественной единице, а именно в этом особом центральном начальстве. Положение же последнего зависело от степени доверия к нему государственной власти. Последнее скоро было поколеблено, а вместе с тем рушилось здание, созданное в 1699 году. Для объяснения этого явления необходимо иметь в виду следующий факт. В среде купецких и промышленных людей издавна образовался класс лиц, по понятиям и привычкам своим близко подходивший к сословию служилых людей. Торговые люди постоянно ставились к разным государевым казенным делам, к продаже казенных товаров и к сбору всяких пошлин. На этом поприще гости и других чинов купецкие люди приходили в соприкосновение с настоящим служилым сословием, здесь оно воспринимало его взгляды и, враждуя с воеводами, нередко уподоблялось им по части хищения казны и обид подвластным. То же случилось и с новыми бурмистрами. Не успело установиться новое учреждение, как уже послышались жалобы, что бурмистры вместе с богатейшими «гражданами» чинят великие налоги «маломочным» и теснят их всякими способами. Не лучше пошло дело и с государевой казной. Уже в 1704 году ратуша отдана под присмотр особым надсмотрщикам, а в 1705 учреждена должность инспекторов ратуши. Курбатов, которому была поручена ревизия бурмистерских установлений, раскрыл страшные злоупотребления. Доверие к ратушам рушилось и уже не восстановлялось. До 1721 года мы присутствуем при постепенном вымирании этих учреждений. С падением московской ратуши, правительство искало нового начальства для городов. Оно нашло их в лице губернаторов, а с 1719 года – в лице губернаторов и воевод. Правда, низшим правителям – ландратам, а потом земским комиссарам не велено вмешиваться в городские дела. Но губернаторы и воеводы были облечены достаточною властью над этими выборными должностями. § 42. Испытав неудачу на этом пути, Петр Великий не отказался, однако, от мысли пересоздать городское управление. Он был заинтересован этим вопросом, именно: значение городского класса для торговли, которую Преобразователь старался поднять всеми силами. В 1719 году дан был регламент коммерц-коллегии, которой поручено «смотрение в двух важных вещах… в морском хождении и в купечестве». Таким образом, купечество снова находило общего попечителя о своих нуждах. «Коммерц-коллегии, продолжает регламент, подлежит все, что купечество споспешествовать и в доброе состояние привести может, не токмо в довольном смотрении иметь, но и трудиться, чтобы такое сокровище утрачено не было»(2188). Поэтому коллегии были предоставлены обширные права относительно управления городами. Но последние нуждались еще в новом устройстве, и оно дано было им регламентом главному магистрату 1721 и инструкциею от последнего городовым магистратам 1724 года.
    Не подлежит сомнению, что городовое устройство, проектированное регламентом, по идее своей гораздо выше городового положения Екатерины II. Оставим в стороне его сословный характер, заимствованный от Риги и Ревеля, с их гильдиями и пожизненными магистратами. Сословный характер учреждения был вполне в духе времени. Но регламент имеет в виду сделать из магистрата «главу и начальство всему гражданству», со всеми признаками истинной городской власти. Им принадлежала власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская. Притом магистрат являлся единственным правительством города. Губернаторам и воеводам запрещено вступаться в городское управление, подчиненное только главному магистрату. Несмотря на это или, может быть, именно поэтому городские установления пережили только несколько лет смерть своего основателя.
    Мы не имеем возможности судить, чем были бы магистраты при жизни Петра, так заботливо относившегося к городам. Городовые магистраты открыты всего за год до его кончины – слишком малый срок, чтобы судить о достоинстве учреждений. Но нельзя не указать здесь некоторых общих условий недолговечности новых городских властей.
    Первая из них заключается, конечно, в неудовлетворительном экономическом состоянии городов. Слабые городские общины не могли выдержать всех тягостей нового и сложного управления. Во-вторых, «самостоятельность» городского управления не мирилась с воззрениями «настоящих» служилых людей, занимавших должности воевод, асессоров и т. д. «Градское начальство» было слишком низко породой, слишком приближалось к «мужикам», чтобы тягаться с «мужами», нерасположение которых к посадским людишкам усиливалось, по замечанию С. М. Соловьева, именно этим «самоуправлением», отнимавшим у них богатую добычу. Что делали «мужи» над этими «мужиками», возведенными в ранг городских патрициев, видно из многих фактов. В Костроме воевода самовольно отнял у города здание ратуши, построенное из «купецких мирских денег». Магистрат покорился и занял другой дом, взятый на город от какого-то «оскуделого» посадского человека. Но и этот дом понадобился полковнику Татаринову, изгнавшему ратушу из ее убежища и затем сдавшему его асессору Радилову. Ратушские чины остались без пристанища, пока не нашли его в Николаевской Пустыни, где им дали келью, «самую малую и утесненную», отчего «сборов сбирать негде и в делах не малая остановка». Не стоит останавливаться на других «случаях»: как генерал Салтыков избил «смертным боем» бурмистра Коломенского магистрата Ушакова, как драгунский «обер-офицер» Волков велел своим драгунам бить коломенского же бурмистра Волкова «палками, топтунами, ефесами и потом плетьми смертно». Все подобные события красноречиво рассказаны С. М. Соловьевым.
    Ввиду этих фактов мы найдем достаточное оправдание для учреждения, с виду плохо согласующегося с идеей «самоуправления», именно для главного магистрата, которому было вверено главное начальство над всеми магистратами Империи. Во-первых, не надо забывать, что начало государственной опеки играет большую роль в системе Петра Великого; оно объясняется достаточно известными нам привычками «купецких людей», призванных теперь к начальствованию над городом. Во-вторых, все городское сословие находилось еще в том положении, когда оно могло быть обеспечено от всех генералов, штаб- и обер-офицеров именно своим особым «главным начальством». Нужно было найти защитника «купецких людей» именно в среде тех же генералов и полковников. Таково и было назначение главного магистрата. Недаром его поторопились уничтожить при общей ломке петровских учреждений в 1727 году. Недаром впоследствии Сенат находил, что «бургомистры как к распорядкам гражданского попечения, так и к их самих защищению смелости не имеют, отчего петербургское гражданство пришло в крайнее изнеможение». Причину такого явления сенат видел в том, что бурмистры и ратуши «обретаются без главного командира». По-своему сенат был прав.
    К сожалению, и положение «главного командира» было крайне неопределенно. Коллегии, даже при Петре Великом, обходят главный магистрат, затирают его, сносятся с городовыми магистратами прямо, шлют им указы мимо главного. «Главный командир» оказывается бессильным не только пред коллегиями, но и пред всяким обер-офицером, поднявшим плеть на «градское начальство». Наконец, нельзя не обратить внимания еще на один чрезвычайно важный факт: при самом Петре Великом, рядом с градским начальством, которому по регламенту принадлежит и полицейская власть, зарождается учреждение городской полиции. Правда, при самом Петре это новое учреждение не пошло далеко. Он ограничился учреждением в 1718 году генерал-полицмейстера в Петербурге и в 1721 году обер-полицмейстера. Генерал-полицмейстеру тогда же даны «пункты», по коим он должен был управлять. Предметами столичного полицейского управления явились кроме полиции безопасности, в тесном смысле, наблюдения за строениями, за проведением улиц и их чистотою, за продажею съестных припасов, мерами и весами и т. д. Для осуществления его обязанностей генерал-полицмейстеру предоставлено пользоваться службою обывателей, отбываемой в виде повинности, и повинности крайне тяжелой. На этих же началах устроилась полиция и в Москве. Так явилось в двух важнейших городах России «градское начальство» важнее магистратов.
    ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ПЕРЕХОДНОЕ ВРЕМЯ ДО ЕКАТЕРИНЫ II
    § 43. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как почти все сделанное им подверглось ломке. Как ни выгодно было «умножение правителей и канцелярий» для интересов этих лиц и мест, но строгие формы отчетности, ответственности и надзора, установленные Преобразователем, были не по душе служилым людям, привыкшим к бесформенности прежнего воеводского управления. Насколько искренни были заявления указа 1727 года, приведенного выше, судить трудно. Не подлежит сомнению, что злоупотребления многочисленных правителей и канцелярий были велики. Но вряд ли этот мотив привел к отмене многих учреждений Петра; вряд ли также злоупотребления исчезли от восстановления старых порядков. Истинная причина возвращения к старине состояла, кажется, в ненависти к новым формам администрации, установленным Петром. Ломка шла довольно быстро. Уже летом 1726 года, Верховный тайный совет принял намерение восстановить должность воеводы во всех городах, где она была раньше того, отменив учрежденных Петром судебных комиссаров. Совет рассуждал, что прежнее управление «одним человеком», без жалованья было лучше и люди были довольны. В феврале 1727 года последовал известный нам указ, по которому велено «как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить суд и расправу по-прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов апелляцию в юстиц-коллегию». За этой мерой последовал ряд других, клонившихся к той же цели. Воевод велено посылать из сената, причем им назначены товарищи из асессоров(2189); они (воеводы) подчинены губернаторам, а магистраты губернаторам и воеводам(2190). Количество воевод увеличено; они посылаются как в провинции, так и в пригороды; воеводам провинциальным дан ранг майорский, а пригородным поручичий; последние заменили собою судебных комиссаров(2191). С подчинением магистратов губернаторам и воеводам, главный магистрат сделался лишним установлением: в том же 1727 году он был закрыт(2192). Скоро и самые магистраты оказались излишними: в 1728 году велено вместо них быть ратушам(2193). Управление и суд действительно сосредоточились в руках губернаторов и воевод различных наименований, провинциальных, городовых и пригородных. В городах судебная власть, кроме дел разбойных, татиных и убийственных, осталась за ратушами, но под надзором и под апелляциею воевод(2194). Земские комиссары остались для сбора подушных денег под смотрением воевод городовых и провинциальных. Впрочем, с 1732 года их предположено уничтожить ввиду того, что сбор подушных денег поручится воеводам с офицерами, обретающимися на вечных квартирах под ответственностью помещиков(2195). Так образовалось управление, которым были бы «довольны люди». Но старые порядки приводили к прежним злоупотреблениям и вызывали старые меры исправления. Уже в 1730 году вышел указ, повелевавший переменять воевод во всех городах. Через два года, по истечении которых не велено являться в Сенат с расписными и счетными книгами. По проверке счетов Сенат мог определить на воеводство вновь только тех, на которых в течение года жалоб не последует(2196). Это показывает, что воеводы, служившие теперь без жалованья, обратились к старым привычкам, желая своего «пропитания». Правительство по-прежнему не имело надлежащих средств надзора, а жители не «дерзали» жаловаться, пока воевода был на месте. Нужно было вызвать его и сменить, чтобы жители дерзнули принести жалобу, если к тому был повод. Нужно было вызвать воеводу и для того, чтобы Сенат мог получить от него «счеты», которых в противном случае он не получил бы вовеки.
    Велики были злоупотребления; не исчезла и медленность. В том же 1730 году явилась необходимость восстановить для Московской губернии Судный и Сыскной приказ, ввиду нескольких тысяч не вершенных дел, оказавшихся в московской губернской канцелярии(2197). По причине великих злоупотреблений, оказавшихся в сибирских провинциях, найдено необходимым восстановить Сибирский приказ(2198). Земское выборное начало оказалось в том же положении, в каком оно было в московское время, – в виде «добавочной» и повинностной службы, отправляемой посадскими и купецкими людьми под командой приказных людей. Кроме службы в ратуше, люди эти ставятся к таможенным и кабацким сборам, в счетчики у губернаторов и воевод для «счету мелких и серебряных денег» и в Сибирский приказ «для приему, расценки и продажи товаров»(2199). Здесь не место следить за всеми переменами, приключившимися в местном управлении до воцарения Екатерины II. Трудно найти в них какую-нибудь систему. Деяния Петра Великого имели такое значение для его преемников, что полное отречение от его реформ было немыслимо. Созданная им губерния формально продолжала свое существование. Но рядом с некоторыми новыми установлениями оживали старые должности. Созданное Петром то отменялось, то восстановлялось, как это было при Елизавете Петровне, когда были восстановлены магистраты, с разделением их на городовые, провинциальные и губернские. Восстановлен был и главный магистрат. Гораздо важнее всех этих законодательных перемен были перемены в самих жизненных условиях, подготовивших реформу Екатерины II. Между этими условиями на видном месте стоит фактическое образование местных дворянских обществ. Принцип обязательной службы дворянства, установленный еще в московское время, никогда не применялся строго на практике. Петру Великому, нуждавшемуся в службе, приходилось принимать строгие меры против уклонения от службы – угрожать отнятием чести и мнения. Меры, принятые им, были так энергичны, что впоследствии его считали творцом служебного тягла. Несмотря на это, даже при нем уклонение от службы не было редкостью. После его смерти строгость тягла постепенно ослабляется, ввиду хозяйственных причин. Мотив перемены верно выражен в известном «доношении» Ягужинского, поданном им Екатерине I. Вот что здесь сказано между прочим: «Что дом всякий без присмотру господина разоряется и так для содержания того, изволил Его Величество определить и отпускать шляхетство и прочих, которые вотчины имеют, по переменам в домы; а ныне, хотя по нуждам позваны, которые уже были отпущены, пока к командам, то однако же, ежели не имеется великая в них нужда пока их срок выжить, ныне немедленно отпустить надлежит, и мнится, что ежели возможно в которых наследниках нужды нет к делам, чтобы они в домах жили и смотрели». Конечно, эти соображения касались далеко не всех слоев дворянства. Они имели значение преимущественно для дворянства «низшего», не имевшего шансов на служебные успехи. Для него «смотрение за своими домами» действительно имело практическое значение; оно по преимуществу выигрывало от постепенного ослабления служебного тягла, прекращенного жалованною грамотою Петра III (1762 г.). Уезды наполнялись дворянами, живущими в своих поместьях. Они входили в состав местных жителей и вместе с ними терпели невзгоды от плохой и притеснительной администрации. Они видели, как их деревни разорялись воинским постоем и всякими повинностями, расположенными неуравнительно и взимаемыми произвольно; они страдали от медленности в правосудии и неправосудия, от отсутствия всякой полиции, от разбоев и воровства. Они испытывали на себе всю невзгоду находиться под чужим управлением, в котором им не было предоставлено участия. Эти обстоятельства и послужили мотивами жалоб, послышавшихся в Комиссии для составления нового уложения 1767 г. § 44. Задолго до созвания комиссии Екатерина II обратила внимание на местное управление, руководствуясь мыслью, что «целое не может быть хорошо, если отдельные его части будут не в исправлении». Уже в 1763 году она возвратилась к мысли Петра Великого, издав новые штаты, назначив служащим жалованье, с тем, чтобы они «не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти и в случае наших о том прошений не могли б извинять себя тем, что они, не получая жалованья, принужденно для своего пропитания в преступление входят». Первый шаг к реформе местного управления был сделан указом 21 апреля 1764 года(2200), известным под именем «Наставления губернаторам». «Все целое, говорится в этом указе, не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии, и они самые те, которые более всего исправления требуют, что со временем мы, Богу нам поспешествующу и действительно исправить и тем исполнить намерения наши потщимся. А ныне почитая самонужнейшим к этому приступом прямое существо губернаторские должности, предприняли мы дать в нижеследующих статьях некоторые общие губернатора нашим правила».
    Первым из таких правил является постановление, поставившее губернаторов ближе к верховной власти и в более независимое положение относительно коллегий.
    «Губернатор, говорится в постановлении, как поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной его смотрению губернии, состоять имеет под собственным нашим и сената нашего ведением, почему и указы только от нас и сената нашего приемлет».
    Затем, губернатору вверяются обширные права надзора, в общих чертах напоминающие права, предоставленные впоследствии наместникам по учреждению о губерниях. В то же время были приняты меры к лучшему разграничению уездов, к определению городов и их прав на владеемые ими земли и т. д. Но общие и коренные реформы были произведены после комиссии для составления нового уложения. В декабре 1766 года вышел манифест о выборе депутатов в комиссию вместе с обрядом выборов. Право на избрание депутатов было предоставлено сословиям. Дворяне (где они были) высылали от каждого уезда по одному депутату; городские обыватели – по одному от города; прочие сословия и звания – по одному от своей провинции. Таким образом, манифест признавал за уездными дворянами и городами качества местных обществ, давая им право быть представленными в комиссии. Он дает этим обществам и видимых органов. Дворянство каждого уезда избирает себе предводителя, а город голову; под руководством этих лиц общества избирают депутатов и дают им наказы.
    Депутатские наказы представляют неоцененный материал для определения стремлений русского общества во второй половине XVIII века(2201). Желания, выраженные в наказах, равно как и заявления различных депутатов, отличаются сословным характером. В этом нет ничего удивительного, так как Россия в XVIII столетии была государством сословным, да и сам наказ Екатерины II, хотя и проникнутый философскими стремлениями, имел в виду организовать именно сословное государство. Но для нас важен тот факт, что эти сословные стремления разнятся от сословных воззрений московского времени. Тогда каждое сословие чувствовало себя прежде всего общегосударственным установлением и если стремилось к «особому» положению, то именно в качестве общегосударственного тела. Теперь в этих сословных заявлениях слышатся уже голоса местных обществ, говорящих о своих местных нуждах. Более всего сведений мы имеем о дворянских наказах, а потому начнем с них. Прежде всего дворянство хочет быть «корпусом», обществом и ходатайствует, «чтобы права и преимущества дворянству сродные и принадлежащие, в чем им состоять, с точностью изъяснены, и притом единожды навсегда и твердое положение сделано было, кому ныне теми правами и преимуществами пользоваться»(2202).
    Затем следуют указания на различные права по управлению, которые должны бы быть предоставлены местным дворянским обществам. Сюда относятся прошения об устройстве местных судов и администраций, причем эти желания выражались в различных формах. Иные дворянские общества предполагали возвратиться к временам Петра, требуя для себя выборных комиссаров для разбора мелких споров и ограждения интересов местных жителей(2203). Другие просили ландратов и уездных комиссаров, которым подчиняются дворяне и крестьяне по следующим делам: по суду и расправе в «мелких делах», по ловле разбойников и корчемников, по «провождению войск»; ландрату принадлежит защита уезда (он яко опекун уезда), и он обязан отчетностью пред дворянством(2204). Третьи, кроме выборных становых комиссаров, думают воспользоваться вновь учрежденною должностью предводителя и создать под его председательством выборную судебно-административную коллегию – земский суд, из дворян, живущих в отставке, по выбору дворянства. Суду предполагается предоставить разбор ссор и споров, смотрение за дорогами, заведование квартирною повинностью, охранение наследств и опеку над малолетними, безумными и «мучителями»(2205). Четвертые просят прямо выборных от дворянства – воеводов, мотивируя это желание тем, что «от прежде бывших времен и доныне из Правительствующего Сената в города определяются воеводы; а к должности принадлежащих качеств Правительствующему Сенату, за множественным числом оных определяемых, в воеводы знать невозможно»(2206). Некоторые ограничиваются прошением о выборе воеводских товарищей; требования других не идут далее учреждения «словесных судов», на подобие учрежденных уже для купечества. Иные ограничиваются просьбою об учреждении судов, подобных малороссийским подкамерным судам(2207). Как ни разнообразны эти требования, но везде они вытекают из однообразных мотивов – отсутствия близкого и скорого суда, отсутствия безопасности и тягости повинностей. «Сколь тягостны крестьянам полковые постои, говорит псковский наказ, известно без описания всякому и единое воображение о том имеющему». Тот же наказ требует учреждения выборных становых опекунов, долженствующих заменить «нынешних уездных комиссаров, коих звание, дела и бессильная власть давно уже вошли в беспоправочное состояние». Требуя выборных уездных должностей, дворянские наказы стремятся поставить их под контроль местного дворянского общества и дать последнему деятельную роль в управлении. Боровский наказ требует, чтобы «дозволено было дворянам, через всякие два года, в городе, где заблагорассудят, но в своем уезде съезд иметь и на оном рассуждать и рассматривать, все ли в уезде в силе законов исполняется и не бывает ли кому от судебных мест и прочих лиц утеснения, и о том подавать жалобы в сенат». Подобные же заявления послышались и от городов. Иркутский городовой депутат Сибиряков заявил в комиссии, после многих жалоб на злоупотребления администрации, что «надлежало бы нескольким из судей быть чину по гражданству такого же, какого и ответчик, т. е. ему равным, чтоб он не мог подумать, будто попался в руки таких людей, которые в его деле насильство во вред ему употребить могут. Поэтому Сибиряков предлагал «определять в магистраты не из дальних городов, а из местного купечества по три человека по выбору». Депутат от жителей св. Елисаветы Велезлый заявлял: «Не будет ли признано нужным во всех городах, где не установлены суды и расправы по делам между купечеством, учредить магистраты, утвердить их привилегиями и иметь в них настольные зерцала». Этим магистратам подчинить городских обывателей, а для рассмотрения дел общественных составлять соединенное присутствие из магистрата и 12 лиц, выборных от общества. С мнением Велезлого согласились депутаты городов Каширы, Шуи, Волоколамска, Боровска, Мурома, Алексина, Судиславля, Касимова, Нижнего Новгорода, Арзамаса и Вязников. Требуют выборных и некрепостные крестьяне. Депутат от пехотных солдат Нижегородской провинции Иван Жеребцов просит об отмене правителей дворцовых, экономических и прочих государственных крестьян и о поручении их должности старостам, выборным и земским судьям из их же братьи. Жеребцова поддерживает депутат от ясачных крестьян Казанской провинции Иван Ковалев и вносит в комиссию проект этих выборных земских судей. Давыдов, депутат от однодворцев Елецкой провинции, ходатайствует об учреждении выборных от однодворцев комиссаров. По-видимому, воскресали времена Ивана Грозного, времена «отставки» наместников и волостелей и «возложения» всего местного управления на души местных жителей. Действительно, между жалобами крестьянства времен Ивана IV и заявлениями наказов много общего. И там, и здесь слышится недовольство на управление через «посыльных людей», чинящих великие «продажи и убытки» местному населению. Странно, по-видимому, слышать эти жалобы от дворянства, которого выгоды, как мы видели, долго сливались с выгодами администрации. Но мы указали теперь, что по мере ослабления служебного тягла, местность наполняется дворянством, ищущим других интересов, кроме службы. «Отставные и неслужащие» дворяне попадают в число «управляемых» и терпят вместе с ними все невзгоды от «управления». События последнего времени проводят границу между знатным и чиновным дворянством, с одной стороны, и незнатным – с другой. В деревнях сосредоточивается последнее. Отставные капралы и сержанты, поручики и секунд-майоры, испытав неудачу по службе, обращаются к сельским занятиям и здесь на каждом шагу сталкиваются с неудобствами административной системы. «Наказы и заявления» не прошли без следа. В них Екатерина II нашла богатый материал для своего Учреждения о губерниях 1775 года. ОТДЕЛ ВТОРОЙ. СОСЛОВНО-ПРИКАЗНАЯ ГУБЕРНИЯ ГЛАВА ПЕРВАЯ. УЧРЕЖДЕНИЕ О ГУБЕРНИЯХ 1775 ГОДА § 45. «Учреждение о губерниях» Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению. Все позднейшие видоизменения губернского управления вращались в рамках, указанных планами императрицы. Преобразования последнего царствования могут быть поняты только в связи с учреждениями Екатерины II, которые они видоизменяли. Эти установления являются как бы общим правительством для всех губерний Европейской России, управляемых, по выражению закона, на общем основании, действуют еще и теперь в тех местностях, где не введены земские и новые городские учреждения. Губернские и уездные установления остаются здесь установлениями Екатерины II несколько видоизмененные преобразованиями последнего времени. Поэтому мы должны остановиться на учреждениях Екатерины с особенным вниманием и начать с тех мотивов, которые приведены во введении к означенным учреждениям. Заметим, впрочем, что эти мотивы далеко не исчерпывают истинного значения учреждения о губерниях. § 46. Первая часть учреждения о губерниях под заглавием «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи» была издана 7 ноября 1775 года, в этот день была издана первая его часть, вторая часть издана 4 января 1780 года, но она не заключает в себе ничего существенного, кроме учреждения Верхнего и Нижнего надворных судов. Поэтому главнейшие постановления заключаются именно в первой части. Во введении к учреждению императрица излагает следующие мотивы, побудившие ее преобразовать местные установления. Описывая состояние губерний в момент их преобразования, она говорит следующее: «Входя вновь во все подробности внутреннего управления Империи, нашли мы, во-первых: что по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии совокуплены и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах Правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания». Итак, императрица прежде всего обращает внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний(2208) недостаточность учреждений и смежение всякого рода дела в этих установлениях.
    Отсюда, по ее мнению, происходят различные вредные последствия: «С одной стороны, медленность, упущения и волокита – суть естественные последствия такого неудобного и недостаточного положения, где дела одно другое останавливают и где опять невозможность исправить на единую воеводскую канцелярию множество различного существа возложенных дел, служить может иногда и долгой отговоркой, и покрывать не исправление должности, и быть поводом страстному производству. С другой стороны, от медлительного производства возрастают своевольство и ябеда обще со многими пороками, ибо возмездия за преступление и пороки производятся не с таковою поспешностью, как бы надлежало для упрощения и в страх продерзостных. В иных же местах множество дозволенных апелляций немалую причиняют правосудию остановку, как-то: например: по торговым, купеческим и мещанским делам, кто словесного суда решением не доволен, тот может сызнова просить в городовом магистрате, на сей отзываться в провинциальный магистрат, и из Провинциального перенести в губернский магистрат, и из губернского в главный магистрат, а из оного в Сенат». Вот мотивы Учреждения о губерниях в том виде, как они изложены во введении, но мы увили м из рассмотрения самых его постановлений, что они должны были удовлетворять целям более разнообразным и даже более глубоким, чем простая быстрота в производстве дел и их разделения.
    Но план местного переустройства раскрывался не в одном Учреждении о губерниях. Для понимания этого важного акта, во-первых, должно иметь в виду как самые учреждения в двух его частях, так, во-вторых, Устав благочиния, изданный в 1782 году и жалованные грамоты дворянству и городам, изданные 21 апреля 1785 года.
    § 47. При рассмотрении нового губернского устройства должно иметь в виду, во-первых, указанные императрицею основания для подразделения империи на части; во-вторых, характер учреждений, организованных законодательством, и в-третьих, перемены в общей организации, происшедшей на местах. В отношении территориального подразделения империи. Учреждения о губерниях установляют две единицы: губернию и уезд. Независимо от того, Учреждения говорят о городах и посадах, что же касается волостей и сельских обществ, то они остались вне организации, хотя императрица и желала дать особый устав крестьянству, чего она не успела сделать.
    Губерния является высшей местной единицей, и для избежания чрезмерного ее пространства Учреждение постановляет: что «дабы Губерния, или Наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от 300 – 400.000 душ(2209). Уезд или округ есть вторая единица, размер которой определяется также народонаселением; именно: «в уезде или округе считается от 20 до 30.000 душ»(2210). Независимо от того Учреждение допускает и средние единицы между губернией и уездом, именно, статья 15-я гласит: «Буде нужда того требует, то Наместничество или Губернию разделить на области или провинции», но это предположение не осуществилось. Затем Учреждение не говорит о городах особенно, а прямо указывает, какие должности полагаются в городах; так, например, в статье 25-й сказано: «В каждом городе, где нет коменданта, определяется городничий» и т. д. Но упрочение положения городов, подтверждено как Уставом благочиния, так в особенности Жалованной грамотой городам, где они признаются самостоятельными, общественными и полицейскими единицами.
    § 48. Обращаясь затем к обозрению учреждений местных, нельзя не различить в них несколько элементов, но для понимания всей системы этих учреждений должно обратить внимание на следующее обстоятельство. Учреждение о губерниях вообще должно было удовлетворить общей цели децентрализации и отчасти самоуправления в сословной его форме. Императрица отказалась от сосредоточения всей силы государственного управления в центре. Еще в 1764 году, как мы видели, она придала должности губернатора больше самостоятельности, поставив ее непосредственно под власть сената и собственного наблюдения. Уже тогда она хотела сделать из губернатора некоего, как она выражалась, опекуна губернии. В Учреждении о губерниях эти начала появляются с большей силой. В местных установлениях мы вили м местную, как бы политическую, власть в лице наместника или генерал-губернатора: коллегии, сосредоточенные прежде в Петербурге, децентрализуются и под именем палат переносятся на места. Другие учреждения действуют на правах палат, следовательно на правах тех же коллегий, состоя под главным надзором сената и ближайшим надзором генерал-губернатора. Наконец, местные учреждения пополняются участием местных обществ в области судебной, полицейской и по хозяйственному управлению. Таков общий план Учреждения о губерниях, который нам предстоит рассмотреть.
    § 49. Главной местною властью – властью, в которой олицетворяется как бы политической элемент управления, является государев наместник или генерал-губернатор, из небольшого числа статей (81 – 93), относящихся до его должности, можно видеть, что ему вверены обязанности государственного надзора и право принимать особенные меры для исправления открывавшихся злоупотреблений. Общее значение его должности определяется следующими словами (ст. 81): «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест (а именно той губернии уголовной палаты, гражданской палаты, казенной палаты и им подчиненных мест, обер-полицмейстера, городничего, землемеров, Приказа общественного призрения, совестного суда и людей той губернии находящихся) и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей, но без суда да не накажет никого». Желая таким образом отделить власть судебную от административной, постановляя, что наместник не есть судья, Учреждение о губерниях ставит, однако, деятельность судебных мест его под контроль, именно (в статье 85-й): «генерал губернатор долженствует вступаться за всякого, кого по делам волочат, и принуждать судебные места своего наместничества решить такое-то дело, но отнюдь не мешается в производство его; ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья». По делам административным генерал-губернатор является прежде всего главным начальником местной полиции, и вследствие этого (статья 84) «он может пресекать всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость». На него возлагается попечение о казенном интересе, в особенности наблюдение за точностью сборов и управления раскладкой повинностей (ст. 88), за благоустройством в наместничестве, в пограничных губерниях наблюдение предосторожности от соседей и т. п. Хотя Учреждения о губерниях и постановляют, что государев наместник не есть судья, тем не менее ему предоставляется и некоторая доля участия в самом производстве судебного дела, именно (по ст. 86): «если в судебном месте определено было что несправедливо, то генерал-губернатор может оставить исполнение, и доносить Сенату, а о времени не терпящих делах и Императорскому Величеству». Это право в особенности предоставлено ему по делам уголовным, если кто решением судебных мест приговорен к отнятию жизни или чести: по таким делам запрещено данное исполнение, не донося генерал-губернатору. Наконец, ему даны известные права по отношению к дворянским и другим общественным собраниям по назначению и утверждению в должностях и т. д. Сосредоточивая в руках генерал-губернатора такую власть, Учреждения о губерниях обставляют ее и особым почетом: во-первых, ему дается место в сенате, где он во время пребывания своего в Петербурге может заседать по делам своей губернии и иметь голос наравне с сенаторами (ст. 91). Для внешнего почета ему положен особый конвой и особая почетная стража из молодых дворян по одному от каждого уезда.
    § 50. В связи с должностью генерал-губернатора находится должность так называемого наместнического и губернского правления; статьи 81 – 93 исчисляют те права генерал-губернатора, которые принадлежат ему лично и которые он осуществляет лично же; напротив, обязанности же наместнического управления относятся к общему управлению губернией и оно осуществляет их в составе присутствия. Генерал-губернатор есть председатель губернского правления, причем с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками, а для цели надзора при губернском правлении состоят губернский прокурор и двое стряпчих: один казенных, другой уголовных дел. Назначение губернского управления определяется в статье 95-й следующим образом: «оно есть место, управляющее всей губернией в силу законов Именем Императорского Величества, оно обнародывает и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы и приказания Императорского Величества и выходящие из сената и прочих государственных мест на то власть имеющих». Затем ему принадлежат наблюдение за правильным и точным исполнением закона и меры к прекращению всякого беспорядка и всяких беззаконных действий; вместе с тем на него возложены различные исполнительные дела, исчисляемые в статьях 97 и 98. Хотя наместническое правление и является учреждением, состоящим из нескольких лиц, но в действительности оно устроено было на началах бюрократических, именно по статье 103 «советники рассуждением своим уважают дело, и потом исполняют положения губернаторские. Буде же случиться, что губернаторские приказания не соответствуют пользе общей или службе Императорского Величества, или нарушают узаконения, и губернатора рассуждениями оттого отвратить им не можно, тогда советники долженствуют внести в правление письменно свое мнение и генерал-губернатора, и Сенат о том уведомить, но приказаний губернаторских отменить не могут и по оным исполнять обязаны».
    Таким образом, главным действующим лицом в губернском правлении, под главным начальством генерал-губернатора, являлся губернатор, который, в случае отлучки из губернии генерал-губернатора, исправлял свою должность самостоятельно (ст. 102).
    Это обстоятельство имело важное значение ввиду того, что генерал-губернаторы, как мы увили м ниже, были назначены далеко не во все губернии и, следовательно, губернаторы фактически явились их действительными правителями. Генерал-губернатор, губернатор и наместническое правление признаны главными властями в губерниях. Под начальство губернского правления поставлены все низшие учреждения, именно (в статье 99): «к исполнению повелений губернского правления обязаны как верхние, так и уездные и нижние земские суды, равномерно верхние и нижние расправы, губернский и городовые Магистраты и Ратуши, в той губернии находящиеся». Само губернское правление поставлено под непосредственный надзор Сената, которому и поручено было входить в жалобы на неправильное его решение.
    § 51. Прочие губернские установления могут быть разделены на два разряда: на судебные и административные. К первому относятся две палаты гражданского и уголовного суда и совестный суд, ко второму относятся казенная палата и приказ общественного призрения, палаты гражданского и уголовного суда, до преобразования последнего времени замещавшиеся по выбору от дворянства и купечества. По учреждению о губерниях судебные палаты являются установлениями коронными, именно: председатели палат назначаются императрицею по представлению сената, советники и асессоры палат определяются сенатом. Таким образом, они являются на местах общею и, так сказать, всесословною инстанциею, имеющей права бывших судебных коллегий. Так, статья 106 Учреждения о губерниях говорит, что палата уголовного суда нечто иное есть: как юстиц-коллегии департамента, которому поручаются особенно уголовные дела и следственные дела в преступление должностей той губернии. В уголовную палату должны быть вносимы на ревизию дела из Верхнего земского суда, Верхней расправы и губернского магистрата, по коим обвиняемый подвергался лишению жизни или чести. Палата гражданского суда, по определению 115 статьи, ничто иное есть, как соединенный департамент юстиции и вотчинной коллегии, которому поручается апелляция на ревизии гражданских дел: на верхний – земский, губернский магистрат и верхнюю расправу. Что касается совестного суда, то его должность представляется весьма оригинальной, по крайней мере в том виде, в каком хотело его создать Учреждение о губерниях. Именно по статье 395 учреждение его объясняется следующим образом: «Понеже личная безопасность каждого верноподданного весьма драгоценна есть человеколюбивому Монаршему сердцу; и для того, дабы подать руку помощи страждущим иногда более по несчастливому какому ни на есть приключению, либо по стечению различных обстоятельств, отягощающих судьбу его выше мер им содеянного, заблагорассудится учредить в каждом наместничестве по одному суду под названием совестный суд».
    Состав совестного суда определен следующим образом: «в судьи совестного суда определяются выбором каждого судебного места той губернии, один к тому способный, совестный, рассудительный, справедливый и беспорочный человек, которого всякое судебное место особо представляет наместнику и сей из представленных определяет одного быть судьею совестного суда». Независимо от совестного судьи, в суде полагается два члена от дворянства, два члена по выбору от города и два члена, выбранные той губернии селениями.
    Совестный суд должен был служить органом не только правосудия, но и естественной справедливости. Этим назначением определялась и его компетенция; сюда, например, относятся преступления, учиненные безумным или малолетним, и дела колдунов, или колдовства, поелику в оных заключается тупость, обман и невежество, спорные дела между родителями и детьми об имуществе. Совестный суд является примирительной инстанциею по гражданским делам, следовательно он является как бы в роли третейского суда. Но в числе функций совестного суда была одна довольно замечательная: именно в совестный суд дозволялось приносить жалобы на незаконные заключения в тюрьму; всякий, кто содержался в тюрьме более трех дней, без объявления причин, может жаловаться в совестный суд; последний по получении такого прошения, не выходя из присутствия, должен был послать повеление, чтоб содержащийся в тюрьме, если он обвинялся не по оскорблению особы Императорского Величества, не по измене, не по смертоубийству, не по воровству или разбою, был прислан и представлен в совестный суд с прописанием причин, для которых содержится под стражей. Если жалоба оказывалась основательной, то совестный суд мог освободить его на поруки. В этом виде и с той же компетенцией совестные суды просуществовали до прошлого царствования (Св. зак., II т., изд. 1857 года, ст. 2438 – 2462).
    § 52. Административными установлениями в губернии являлись: казенная палата и приказ общественного призрения. Согласно общему плану Учреждения о губерниях казенная палата также являлась департаментом коллегий, именно по статье 118: «Казенная палата нечто иное есть, как соединенный департамент камер- и ревизион-коллегий, которому поручаются в смотрении домостроительные и казенные дела той губернии». Состав казенной палаты довольно сложный. Председатель казенной палаты носит титул вице-губернатора, или поручика правителя; под его главным начальством казенная палата состоит из директора экономии или домоводства, одного советника, двух асессоров и одного губернского казначея. Ведению казенной палаты подчиняются: 1) дела по народной переписи; 2) дела о поступлении казенных доходов и выдачах; 3) дела по заведованию различными доходными статьями казны (дела соляные, винные откупы и подряды); 4) заведование зданиями и публичными строениями; 5) ревизия счетов. Таким образом, в казенной палате сосредоточивались приблизительно те дела, которые ныне ведаются в губерниях несколькими учреждениями: казенной палатой, управлением государственных имуществ и контрольной палатой.
    Приказ общественного призрения есть самостоятельное изобретение Императрицы. Учреждение это имело весьма разнообразное назначение и состав. Под председательством губернатора, в нем заседали два заседателя от верхнего земского суда, два от губернского магистрата и два от верхней расправы, где она полагалась; кроме того, ему дозволялось призывать в свои заседания дворянского председателя и городского голову (ст. 379). Дела, порученные приказу общественного призрения, были исчислены в статье 380. Вот перечень этих дел: 1) попечение о народных школах; 2) установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот; 3) установление и надзирание госпиталей и больниц для излечения больных; 4) установление и надзирание богаделен; 5) установление и надзирание дома для неизлечимо больных, кои пропитания не имеют; 6) установление и надзирание дома для сумасшедших; 7) установление и надзирание работных домов для обоего пола и 8) установление и надзирание смирительных домов для людей обоего пола. Таков обширный круг дел, который вверен был приказу общественного призрения дел, которые не связаны между собою какою либо общею мыслью; так мы находим здесь попечение о народных школах, причем приказу общественного призрения дается подробное наставление, как вести дело народного образования; с другой стороны приказ общественного призрения призывается к учреждению смирительных домов, которые устанавливаются по статье 391-й ради таких людей обоего пола, которые непотребного и невоздержного житья: 1) яко сыновья или дочери, кои родителям своим непослушны или злого жития, или ни к чему доброму не склонны; 2) рабы непотребные, которых никто в службу не принимает и т. д. Приказ общественного призрения учреждает сиротские дома, госпитали, богадельни и работные дома. Во всем этом видна, однако, некоторая общая мысль, т. е. что приказ общественного призрения призывается к заведованию местным благоустройствам в его разнообразных видах. Вот почему функции приказа общественного призрения были в наше время переданы земским установлениям. Дела, предоставленные приказу общественного призрения для управления своего, предполагали значительные средства, которыми Императрица думала обеспечить следующим образом: каждому приказу (ст. 382) предписано отпустить 15,000 руб. из доходов той губернии; эта сумма и должна была явиться как бы основным капиталом приказа, причем приказу дозволено было отдавать эти деньги за узаконенные проценты на верные заклады с тем только, чтобы заложенные имения находились действительно в той губернии. Этим постановлением объясняется, почему впоследствии приказы общественного призрения явились и кредитными установлениями, с которыми имели дела значительнейшие землевладельцы каждой губернии. Финансовые операции приказов общественного призрения прекратились только в прошлое царствование.
    § 53. Хотя Учреждение о губерниях признает только две единицы каждой местности, именно губернию и уезд, и только намекает на возможность разделения губерний на области или провинции, как на единицы посредствующие, но в отношении суда мы вили м такие посредствующие между уездными и губернскими инстанциями. Таких установлений три, соответственно сословиям, на которые были разделены местные жители: верхний земский суд – для дворянства, губернский магистрат – для городских обывателей и верхняя расправа – для крестьян.
    Верхний земский суд положено учреждать в каждой губернии, а если обширность ее того требует, то дозволено учреждать и более одного верхнего земского суда. Верхний земский суд должен был состоять из первого и второго председателей, назначенных императрицею по докладу сената и десяти заседателей, выбранных на три года дворянством тех уездов, которые приписаны к данному суду. Каждый земский суд должен был разделяться на два департамента, из которых одному были поручены дела уголовные, другому гражданские. Компетенция верхнего земского суда определялась следующим образом (ст. 173): в него должны были поступать по апелляции дела, производившиеся в уездных судах, дворянских опеках и нижних земских судах; дела и тяжбы дворянские, как гражданские, так и уголовные, «касающиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до наследства в имении и до права наследования, спорные о владении, тяжкие до бесчестия и до права стряпчих касающиеся, также и все дела разночинцев, тех, кои подлежат непосредственно до верхнего земского суда». Поэтому верхнему земскому суду и были подчинены суды уездной дворянской опеки и нижний земский суд его округа. Инстанциею апелляционною для городских обывателей являлся губернский магистрат, в котором полагалось два председателя, назначаемые сенатом по представлению наместнического правления, и шесть заседателей, избираемых из купцов и мещан губернского города. Подобно верхнему земскому суду и губернский магистрат был разделен на два департамента: одного для дел гражданских, другого для дел уголовных. Он явился апелляционной инстанциею в делах, касающихся до привилегий, спорных владений и прочих дел, касающихся до целого города или казны. В отношении судебном ему были подчинены городовые магистраты, сиротские суды и ратуши губерний. Наконец, для дел гражданских предполагалось учредить верхнюю расправу. Учреждение верхней расправы поставлено в зависимость от учреждения расправ нижних, которые предполагалось учреждать не везде, как это видно из статьи 335. Нижнюю расправу предполагалось учреждать «в тех городах и округах, где жительство имеют однодворцы или всяких прежних служб служилые люди, или черносошные, или государственные крестьяне, или государевы крестьяне, приписанные к каким ни на есть местам или заводам». Если таковых крестьян окажется достаточно, то, по усмотрению генерал-губернатора и соображаясь с обширностью губернии, дозволялось учреждать на каждые 10 или 30.000 душ по одному суду. Следовательно, нижние расправы учреждались только для крестьян, не находящихся в крепостной зависимости. Верхняя расправа должна была состоять из первого и второго председателей, по назначению от правительства (сенатом, по представлению губернского правления), и десяти заседателей по выбору селений, составляющих подсудное ведомство той верхней расправы. Подобно верхнему земскому суду, верхняя расправа разделяется на два департамента.
    § 54. Уездные учреждения были следующие: уездный суд, состоящая при нем дворянская опека и нижний земский суд. Уездный суд должен был отправлять правосудие по делам, касающимся местного дворянства, для которого и был учрежден. Он должен был состоять из уездного судьи и двух заседателей, выбираемых местным дворянством на каждые три года с утверждения губернатора (статьи 66, 67 и 166). В уездном суде сосредоточены были отправления как уголовных, так и гражданских дел. При суде было учреждено особое учреждение: дворянская опека для дворянских вдов и малолетних под председательством уездного предводителя дворянства, а она должна была состоять из уездного судьи и заседателей. В Учреждении о губерниях имеется также подробное наставление опекунам.
    Должность нижнего земского суда представляется довольно сложной, так как в этом установлении должно было сосредоточиться ближайшее управление уездов. Более всех других учреждений нижний земский суд должен был положить начало местному самоуправлению. Нижний земский суд, по Учреждению о губерниях, составляют: земский исправник и два заседателя, избираемые дворянством, которому губернское правление, смотря по обширности уезда, может разрешить выбрать и третьего заседателя. Общие обязанности его определены в статье 224, где сказано, что нижний земский суд долженствует: 1) «иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; 2) чтоб предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и охраняемо было, и 3) нижний земский суд один в уезде право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат верхних и уездных судов и чинить отказы». Но действительная компетенция нижнего земского суда шла гораздо дальше, как это видно из отдельных установлений Учреждения о губерниях. В его руках были сосредоточены: 1) полиция безопасности (по статьям 229 и 244), полиция торговая (ст. 228), наблюдение за исправным состоянием дорог и мостов, меры к прекращению заразительных болезней, скотских падежей, дела по отбыванию различных повинностей, меры предосторожности относительно огня, дела по народному продовольствию, меры к прекращению нищенства и общественного призрения и т. д. Таким образом, из отдельных постановлений Учреждения о губерниях оказывается, что в руках нижнего земского суда были сосредоточены функции как полицейские в собственном смысле слова, так и функции административные, в настоящее время сосредоточенные в руках уездных земских учреждений.
    Последним установлением уездным является нижняя расправа, о действии которой мы говорили выше; независимо от того казенная палата имела в уезде свой орган, под названием уездного казначейства, и кроме того в уездах состояли отдельные должностные лица, а именно: землемер, доктор-лекарь и другие лица, положенные по статье 24-й.
    § 55. Таковы губернские средние уездные учреждения, установленные в 1775 году. Об общественных учреждениях дворянских и городских мы скажем ниже, так как установления Учреждения о губерниях в этом отношении были пополнены изданием двух Жалованных грамот дворянству и городам в 1785 г.
    Но независимо от всех указанных выше должностей нельзя не остановиться еще на одном институте, весьма обширном по Учреждению о губерниях, т. е. на прокурорском надзоре. Идея прокуратуры не принадлежит Екатерине II; должности прокуроров были учреждены уже Петром Великим вместе с учреждением коллегий, за делопроизводством которых они должны были наблюдать. Но с перенесением коллегий на места, под именем палат, и с развитием судебных и административных учреждений по закону 1775 и следующих годов, Императрица предполагала развить и прокурорский надзор, соответственно тем инстанциям, какие учреждались на местах. Общая обязанность прокуроров и стряпчих определена следующим образом в статье 404: «Они смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества; наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». Права прокурорам в этом отношении как бы напоминают права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет; но должность прокуратуры значительно отличалась от них в своем проявлении и по предоставленным ей правам. Наместники и наместническое правление не имели ближайшего участия в производстве дела, напротив, на просмотр лиц прокурорского надзора поступали все дела, вершенные в отдельных установлениях, но затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить решение дела и исправить злоупотребление своею собственною властью. Они обязаны были извещать об этом свое начальство, от которого зависело уже принять соответствующие меры. Учрежденная на этих общих основаниях прокуратура имела, как мы заметили, весьма обширное разветвление: во-первых, при губернском или наместническом правлении состоял губернский прокурор, который считался непосредственным органом губернского генерал-прокурора (впоследствии министр юстиции). Губернскому правлению губернский прокурор обязан был доносить о всех замеченных им и доходивших до него сведениях о злоупотреблениях (ст. 405 пункт 4).
    При губернском прокуроре должны были состоять два губернских стряпчих: один для казенных, другой для уголовных дел (ст. 406).
    Затем, при средних установлениях, т. е. при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе состояли прокуроры и стряпчие как уголовных, так и казенных дел.
    Наконец, в уезде полагался один уездный стряпчий (ст. 410).
    § 56. Установления общественные были намечены уже в Учреждениях о губерниях и даже раньше. Мы видели, что при созыве депутатов в комиссию для установления нового положения дворянству предоставлено было выбирать предводителей, а города – и голов. Обе эти должности остались с 1767 года до времени издания Учреждения о губерниях, в последнем дворянство и городское общество получают уже право участия в управлении через своих выборных лиц, именно дворянству и городским обывателям предоставляется избирать судей в двух инстанциях: дворянству предоставляется избирать исправника и заседателя нижнего земского суда; наконец, дворянские предводители председательствуют в состоящей при уездном суде дворянской опеке, а городской голова – в сиротском суде, соответствующей дворянской опеке. Но окончательная организация этих двух сословий относится ко времени издания Жалованных грамот дворянству и городам 21 апреля 1785 года (П. С. З. N 16187 и 16188). Не останавливаясь здесь на личных правах, предоставленных дворянам и городским обывателям разных классов, мы ограничимся указанием на их корпоративные права. Начнем с дворянства.
    § 57. Дворянство было признано местным обществом (корпорациею), причем территориальными пределами этого общества была признана губерния, т. е. дворянство составляло губернское общество (ст. 37). В качестве общества, признанного законом, дворянство каждой губернии получало права юридического лица. К этим правам относится право составления дворянской казны добровольными складками и употребление этой казны на дворянские нужды (ст. 54); право иметь для своих собраний особый дом, свою печать, секретаря и архив (ст. 50, 51, 52 и 53), право защищаться на суде через поверенного от общества (ст. 56). Образуя, таким образом, юрили ческое лицо, дворянство получило и право собрания, право периодических собраний; по созыву и дозволению генерал-губернатора или губернатора дворянство получило право собираться каждые три года в губернском городе. Выражения «по созыву» и «дозволению» указывают на двоякий повод к собранию дворянства, именно дворянство могло быть созываемо наместником или губернатором, и кроме того, губернский предводитель дворянства может испросить дозволение на созвание дворянства по собственной инициативе. Назначение дворянских собраний пожалованной грамоте представляется в следующем виде: дворянство созывается: во-первых, для производства выборов в те должности, замещение которых предоставлено дворянству. Жалованная грамота различает следующие категории выборных дворянских должностей: 1) губернского и уездных предводителей дворянства, 2) секретаря дворянства, 3) десять заседателей верхнего земского суда и двух заседателей совестного суда, 4) уездного судью и заседателя, 5) земского исправника и заседателя нижнего земского суда.
    Во-вторых, дворянскому собранию могут быть предлагаемы на обсуждение различные вопросы от правительства, именно по статье 46: «в случае предложений дворянству от генерал-губернатора или губернатора, собрание дворянства в губернии берет предложение в уважение и на оные чинит по случаю или пристойные ответы, или соглашения, сходственные как узаконением, так и общему добру».
    Из этого видно, что дворянству могло быть предложено или, во-первых, дать свое заключение по вопросу, интересующему правительство, или по соглашению своему принять известную меру для разрешения того или иного вопроса.
    В-третьих, дворянству предоставлено право ходатайствовать о своих пользах и нуждах и притом в двояком виде: а) дворянству дозволяется представлять свои ходатайства генерал-губернатору, или губернатору б) дворянству дозволяется делать представления и жалобы сенату и Императорскому Величеству, причем эти представления и жалобы могут быть приносимы особо избранными ими депутатами.
    § 58. Городовое положение содержит в себе постановления относительно городских обществ, аналогические с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Вся совокупность городских обывателей признается городским обществом с определенными корпоративными правами, именно, статья 29 редактирована следующим образом: «городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе, и составить общество градское, и пользоваться ниже писанными правами и выгодами». В силу этих корпоративных прав, городскому обществу дозволяется иметь особый дом для своих собраний, печать, писаря, составлять свою городскую казну добровольными складками и защищаться перед судом через своего особенного стряпчего. В остальном права городского общества определены сходственно с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Городские общества имеют право собираться каждые три года по приказанию или дозволению генерал-губернатора или губернатора. Цель собрания определена двояко: городское общество созывается и собирается, во-первых, для выбора городских должностных лиц, куда относятся городской голова, бургомистр и ратманы (по посадам); во-вторых, заседатели губернского магистрата и совестного суда и ратманы в управу благочиния. Независимо от того городскому обществу предоставлено ходатайствовать о своих пользах и нуждах, но только перед губернатором (ст. 36).
    Губернатор имеет право делать предложение собранию городского общества, требуя от него заключений (ст. 38).
    Этими постановлениями, конечно, не исчерпывается значение городового положения 1785 года. Оно содержит в себе все подробности устройства городов, задуманного Екатериной II: 1) Мы имеем здесь постановления, касающиеся определения прав городских обывателей по их разрядам, которых положено шесть (см. I т. этого соч.); 2) особое положение о цехах и ремеслах; 3) о городовых доходах; 4) об особых сословных должностях. Но мы имеем здесь в виду только постановления, касающиеся общих городских учреждений. Этими учреждениями являются: 1) общая городская дума, 2) шестигласная дума. Общую городскую думу, по определению 157 ст., составляют городской голова и гласные от шести разрядов городских обывателей, избранных в следующем порядке: 1) настоящие городские обыватели избирают от себя одного гласного; 2) купечество трех гильдий избирает одного гласного от каждой гильдии; 3) цеховые избирают по одному гласному от каждого цеха; 4) иногородные и иностранные гости избирают по одному гласному от каждой народности; 5) именитые граждане избирают по одному гласному от каждого из своих разрядов, исчисленных в статье 67 городового положения(2211); 6) посадские избирают столько гласных, сколько есть частей в городе. Общая городская дума не обязана была собираться постоянно по тому мотиву, что она составлена из людей, занятых торговлею, промыслами и ремеслами (ст. 172); но для всегдашнего управления дело возложено на так называемую шестигласную думу (ст. 173). В гласные этой думы избираются общей думой из числа ее гласных. В шестигласную думу должны были входить по одному гласному из каждого разряда городских обывателей (165). Это постановление находится в связи с тем, что в самой общей думе счет голосов производился не поголовно, а по разрядам городских обывателей и по статье 157 «каждое из сих разделений имеет один голос в обществе градском». Предметы городской думы, как общей, так и шестигласной, предоставленные им городовым положением, заслуживают внимания, потому что как Городовым положением 1785 года, так и Учреждением о губерниях 1775 года и, наконец, Уставом благочиния 1782 года проведено различие между делами, касающимися городского хозяйства и благоустройства, с одной, и делами полицейскими, с другой стороны. В этом смысле Городовое положение отступило от плана городского устройства, принятого Петром Великим при учреждении главного и прочих магистратов. Городское управление было раздвоено, причем дела, касающиеся полиции, предоставлены были городничим и полицмейстерам, назначаемым от правительства при содействии управ благочиния, образуемых из лиц, особо выбранных от городских обществ. Пределы ведомства городских дум при всем том не были определены с достаточной ясностью, как это видно из 167 статьи, исчисляющей эти предметы. На городскую общую думу возложено: 1) попечение о городских промыслах и торговле; 2) сохранение города от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями; 3) сохранение между жителями города мира, тишины и доброго согласия; 4) возбранение всего, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя, однако ж, относящееся к части полицейской исполнять местам и людям для того установленным; 5) меры к поощрению местных торгов; 6) наблюдение за городским благоустройством. «Наблюдать за прочностью публичных городских зданий, стараться об устроении всего потребного, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, амбаров, магазинов и т. п., что может быть для города потребно, выгодно и полезно»; 7) попечение о городских доходах, которые должны идти как на пользу города, так и для распространения заведений, подведомственных приказу общественного призрения; 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. Этими постановлениями Городовое положение отделяет городское общественное управление, с одной стороны, от учреждений полицейских, которые в городе выделены из общего состава управления и обратились в установления чисто правительственные, с другой стороны, от установлений судебных, так как судебная власть была предоставлена магистратам (ст. 168). Впоследствии в малых городах обязанности по городскому управлению и суду одинаково были сосредоточены в ратушах. § 59. Таково в главных чертах Учреждение о губерниях, созданное Екатериною II. Как мы уже заметили выше Учреждения эти явились рамкой, в которой развивались впоследствии наши местные установления. Останавливаясь на его элементах, мы замечаем между ними такие, которые могли явиться основанием для последующего признания в губерниях и уездах единиц общественных. В этом отношении верно следующее замечание г. Лохвицкого(2212): «Возьмем Россию до 1775 года, снимем умственно с нее сеть губернаторов, воевод и канцелярий, и мы получим массу, ничем не связанную; губерний, провинций, уездов не будет вовсе – останутся общины, да и те связаны только податным началом. Сделаем тот же прием теперь,- в результате будет разница, и довольно немаловажная – остается некоторая связь для этого множества селений и городов, называемых губерниями,- дворянское общество с его организацией, с его представительным характером».
    Несмотря, однако, на желание императрицы положить начало местному самоуправлению, признать корпоративные права местных обществ, желание это не осуществилось, на что было весьма много причин.
    Первую из этих причин должно видеть в том, что начала самоуправления выразились в форме чисто сословной; поэтому ни губерния, ни уезды не могли получить значение общественных (земских) единиц. На местах имелись только два общества: дворянское учреждение для целой губернии и городское, образуемое городами. Масса крестьянства находилась в крепостном состоянии и не имела голоса в общественных делах. Правда, свободным сельским обывателям даны свои расправы, но не безусловно, а где к тому представится надобность и возможность; присутствие заседателей от поселян в нижнем земском суде также не обеспечивало интересов этого сословия, общее устройство которого осталось в проекте, о практическом значении которого мы можем судить по отрывкам из «экономических пунктов», имеющихся в учреждении казенных селений Екатеринославской губернии (П. С. З. N 16603). Г. Чичерин(2213) предполагает, что этими пунктами устроено внутреннее управление крестьянских общин. С этим мнением едва ли можно согласиться. Что касается общины, то она издавна существовала, как обычное установление. Что же касается внешнего устройства общинных и преимущественно волостных властей, то первое действительное общее их учреждение относится к царствованию Павла I. Самоуправление, данное теперь дворянству и городам имело особое значение и представляло оригинальные черты, объясняющие характер и нынешних реформ. Дворянским обществам, как мы видели, дано было два права: во-первых, избирать должностных лиц для заведования их общественными делами; во-вторых, судиться равными себе в первых двух инстанциях; наконец, дворянству вверена была уездная полиция, для которой учрежден нижний земский суд. Но все эти установления, выборные по происхождению, не замедлили сделаться установлениями правительственными в их применении. Каждое избранное лицо по избрании своем и утверждении поступало на государственную службу и тем самым становилось в строгую органическую зависимость от губернского начальства, представляемого всесильного властью наместников и губернаторов. Поставленная на такую почву местная служба не могла привлекать и не привлекала лучшие силы самого дворянского общества. Дворянство, хотя и свободное от обязательной государственной службы, воспитывалось, однако, в ее преданиях и постоянно стремилось на службу военную или в центральных учреждениях, всегда более выгодную, чем служба местная; вследствие чего элемент, из которого составлялись местные должности, принадлежал, как о том свидетельствуют официальные акты, к элементам ненадежным и вовсе не подготовленным для управления. Во-вторых, право, предоставленное дворянскому обществу, право заведования своими общественными делами, не могло не породить известных недоразумений. Прежде всего, представлялось неизвестным, какие общественные дела могли быть у дворянства; оно не было представителем ни губернии, ни уезда; оно не могло выражать потребности какой бы то ни было общественной единицы; собственные интересы его были слишком не сложны, вследствие чего многие из учреждений оказались излишними. Если должность предводителей дворянства получила впоследствии большее развитие, то это случилось благодаря тому, что на них возложены были известные правительственные функции, которые считалось выгодным предоставить этим должностным лицам. Наконец, нельзя не принять в расчет и того важного обстоятельства, что дворянство издавна не имело жизни корпоративной. Образовавшись из сословия служилого, не знающего никаких корпоративных связей, не привыкшего к обсуждению своих собственных дел, дворянское сословие, созданное Жалованной грамотой 1785 года, по отношению общественного воспитания, стояло ниже крестьянства, издавна привыкшего к жизни общины и к совещанию всем миром. Этим объясняется тот факт, что государевым наместникам и губернаторам, облеченным значительною властью, не только не представлялось особенного труда руководить самоуправлением дворянства по своему желанию, но даже такое руководство вызывалось полной неопытностью дворянства в общественных делах и его непониманием общих польз и нужд. Вот почему уже некоторые современники Екатерины II, как например Винский(2214), скептически относились к новым учреждениям, причем критика их переходила в совершенно несправедливые заподозревания истинных намерений императрицы. Вот что говорит Винский: «Важнейшим и точно полезным пожалованием, говорит он, можно бы почесть права и преимущества, дворянству и городам данные, ежели бы мы умели читать и понимать. В другом европейском народе подобные узаконения неминуемо произвели бы во всем полезные перемены, но… во всех собраниях дворянства, кроме нелепостей, споров о пустяках и ссор, никогда ни одно дельное дело предлагаемо не было. Люди благонамеренные, со знанием и душами, или правительством под различными видами устраняемы, или, ежели случалось в оных, были заглушаемы кликами черни. Так скажу смело, и всяк благомыслящий меня одобрит, что у нас людей со сведениями весьма немного тогда было, потому что одни лучшие и достаточнейшие домы через воспитание доставали знание, что из сих домов наполнялись двор, гвардия и важнейшие места в столицах, и что в губерниях таковых особ было весьма мало; жившее же в деревнях дворянство, по грубости своей и бедности, редко даже бывавшее в своих уездных городах, с нуждою наученное читать и писать, не справедливо ли я назвал чернью? И сия, то благородная чернь, будучи самою людною, составляла дворянские собрания! Надобно отдать Екатерине справедливость, что, в нескольких дворянства с правителями распрях, она принимала сторону дворян. Но сии борьбы были маловажны и редки: ибо по духу рабствования и невежеству дворян правители гнули и вертели его, как податливый тальник во всех смыслах».
    При таких совершенно неблагоприятных предзнаменованиях Учреждение о губерниях подвергалось испытанию исторического опыта. Мы увили м ниже, что если общие черты Учреждения о губерниях были сохранены, то дух и смысл его утрачивались в применении, и оно постепенно вырождалось вплоть до самого преобразования нынешнего царствования.
    ГЛАВА II. МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ОТ КОНЧИНЫ ЕКАТЕРИНЫ II ДО РЕФОРМ
    ИМПЕРАТОРА АЛЕКСАНДРА II
    § 60. Перемены, последовавшие со времени Учреждения о губерниях, касались следующих предметов: 1) самого территориального подразделения империи; 2) количества и состава местных учреждений; 3) предметов их ведомства, заведование которыми определялось новыми уставами, выработанными в царствования Александра I и Николая I.
    § 61. Хотя первая часть Учреждения о губерниях вышла в 1775 году и наместничества открывались исподволь, но окончательное открытие новых учреждений последовало уже в 1781 году. Это территориальное деление представляется в следующем виде:
    1) Московская. Главнокомандующий генерал князь Долгоруков.
    2) Санкт-Петербургская, 3) Выборгская. В отсутствие Государя – главнокомандующий, а во время присутствия – губернаторы.
    4) Тверская, 5) Новгородская. Генерал гр. Брюс.
    6) Псковская, 7) Смоленская. Генерал кн. Репнин.
    8) Могилевская, 9) Полоцкая. Фельдмаршал гр. Чернышев.
    10) Орловская, 11) Курская. Генерал кн. Прозоровский.
    12) Харьковская, 13) Воронежская. Генерал Щербинин.
    14) Тамбовская, 15) Рязанская. Генерал Каменский.
    16) Тульская, 17) Калужская. Генерал Кречетников.
    18) Ярославская, 19) Вологодская. Действ. Тайный Советник Мельгунов.
    20) Владимирская, 21) Костромская. Генерал гр. Воронцов.
    22) Нижегородская, 23) Вятская. Генерал Ступишин.
    24) Пермская, 25) Тобольская. Генерал Кашкин.
    26) Колыванская, 27) Иркутская. Не назначено.
    28) Уфимская, 29) Симбирская. Генерал Якобий.
    30) Казанская, 31) Пензенская. Генерал кн. Мещерский. 32) Саратовская, 33) Астраханская, 34) Азовская, 35) Новороссийская. Генерал кн. Потемкин.
    36) 37) 38), три предположенные в Малороссии; впоследствии, однако, назначено было только две: Киевская и Малороссийская, т. е. Черниговская и Полтавская. Фельдмаршал гр. Румянцев.
    39) Рижская, гр. Браун.
    40) Ревельская, под управлением губернатора.
    Из этой росписи видно: 1) что обыкновенно две губернии соединялись в управление генерал-губернаторов, исключений всего два: одно для Потемкина, которому дано четыре губернии, другое для Румянцева, которому дано их три, 2) две губернии, Московская и Рижская, имели каждая по главному начальнику, одна главнокомандующего, другая – генерал-губернатора; 3) одна губерния, Ревельская, не вошла в распределение генерал-губернаторств; для Петербургской и Выборгской положен был главнокомандующий только на время отсутствия государя из столицы; 4) соединение губерний в управление генерал-губернатора делалось без всяких исторических или географических соображений. Так, например, Псковская губерния соединена была не с Новгородскою, а с Смоленскою, с которою она никогда не имела ничего общего; Владимирская соединена с Костромской, Саратовская и Астраханская с Новороссией и т. д. Только относительно Малороссии и вновь приобретенных западных губерний сохранено было начало исторического сродства.
    Кроме того, нельзя не заметить, что Екатерина отступила от своего первоначального плана, именно отождествить каждую губернию с наместничеством; напротив, мы вили м, что средним числом по две губернии соединялись в одно наместничество. Таким образом, должность генерал-губернатора сразу сделалась не местной губернскою должностью, а какою-то особой инстанцией, среднею между губернскими и центральными установлениями, почему действие ее и должно было видоизмениться после реформ наших центральных учреждений, т. е. после образования министерств в 1802 году. Но территориальные деления и самое переустройство действий екатерининских учреждений, первоначально предназначенных для всей Европейской России, видоизменились уже в царствование Павла I. Перемены, произведенные этим государем, поскольку ими были уничтожены различные екатерининские учреждения, остались и до настоящего времени. Важнейшие из этих перемен заключались в следующем.
    Вскоре после своего вступления на престол, он восстановил значение остзейских учреждений(2215), вследствие чего в законодательстве нашем установилось особое понятие об остзейском крае, как о местности совершенно отличной от прочих частей империи, и им было придано такое внутреннее единство, какого даже они не имели прежде. Затем, в тот же год было восстановлено в Малороссии правление и судопроизводство сообразно тамошним правам и прежним обрядам(2216). Наконец, в том же году последовало новое разделение государства на губернии(2217), причем явилось разделение губерний на управляемые на общем основании и на губернии, управляемые на особом положении. Впоследствии общее количество губерний было сокращено. Вместо тогдашнего числа екатерининских губерний было положено меньшее число. Уже при Екатерине число первоначально положенных губерний (40) увеличилось вновь приобретенными местностями и вновь образованными губерниями; в это царствование прибавились губернии: Олонецкая, Вознесенская, Таврическая, Екатеринославская, Волынская, Подольская, Минская, и из частей, доставшихся России после Второго и Третьего раздела Польши: Виленская, Слонимская, Врацлавская и Курляндская. Всего ко дню кончины Екатерины губерний было 51. По штатам 1800 года положено для всей империи (с Сибирью) 35 губерний по первому разряду и 7 губерний по второму разряду. Вместе с сокращением губерний сократились и штаты губернских мест и лиц, именно: в губерниях положены – один губернатор, в губернском правлении два советника; прежние судебные палаты соединены в одну, под названием палат суда и расправы, с разделением их на два департамента, в составе председателя, двух советников и четырех асессоров; средние судебные инстанции (верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя и нижняя расправы) были уничтожены; в казенной палате положены: вице-губернатор, три советника, губернский казначей и три асессора; приказ общественного призрения вверен заведованию губернатора с пособием губернского предводителя дворянства; прокурорский надзор вверен губернскому прокурору. В уездах положены: уездный суд в составе судьи и двух заседателей, секретаря и канцелярских служителей; уездное казначейство под управлением уездного казначея и нижний земский суд под начальством асессора или исправника, двух заседателей и секретаря. Затем, в губерниях и уездах положены: губернский землемер и архитектор, и уездный землемер, доктор лекарь и подлекарь. В городах положен комендант, а где коменданта нет – городничий. § 62. Одною из самых важных перемен, происшедших в царствование Павла I, должно считать узаконение, касающееся устройства крестьянского управления. Мы видели выше, что уже Екатерина II приступила к устройству волостного и сельского управления экономических (впоследствии государственных) крестьян на выборном начале и под главным ведением казенных палат. Но узаконения, положенные в основание позднейшего устройства казенных крестьян, действовавшие до учреждения Министерства государственных имуществ, есть закон Павла I. Он был главным источником по этому предмету при составлении первого издания Свода законов 1832 год (см. II т. изд. 1832 г., ст. 1058 – 1113). Устройство крестьян началось с частного узаконения. В учреждении императорской фамилии, в отделе об уделах, находятся постановления об управлении удельными крестьянами (1797 г.). В том же году означенное положение об управлении удельными крестьянами с некоторыми изменениями было перенесено и на казенные селения. Общие черты этого управления заключались в следующем: казенные селения остаются под попечением казенных палат и разделяются на волости. Общей нормы для волостей не положено, но разделения их оставлены на попечение губернаторов с казенными палатами с тем, чтобы в волостях было не более 3000 душ и чтобы пятисотенные участки, на которые разделяются государственные крестьяне для отбывания разных повинностей, не разбивались при образовании волостей. В каждой волости положено главное селение, в котором учреждается волостное правление из головы, старосты и писаря; в селениях положены выборный (старшина) и десятские. Волостной голова избирается на два года обществами из всех сел и деревень. Сельские и волостные выборные избираются на один год, десятские помесячно. Обязанности голов и выборных суть следующие: 1) обнародование законов и распоряжений правительства; 2) наблюдение за нравственностью и исполнением положенных обязанностей; 3) принятие мер по благочинию и безопасности; 4) собирание и доставление в казначейство податей и распределение повинностей; учет головы предоставляется крестьянам, причем голове воспрещено вмешиваться в раскладку податей в отдельных обществах; 5) расправа в маловажных ссорах и обвинениях; 6) опека над малолетними, равно как над вдовами, расточительными и нерадивыми; 7) наблюдение за целостью принадлежащих селению имуществ; 8) попечение о развитии сельского хозяйства и промышленности; 9) выборная часть; 10) наблюдение за церквями и приходами; 11) наблюдение за исправностью дорог и мостов; 12) меры по общественному призрению и прекращению нищенства; 13) часть продовольственная и специальное наблюдение за запасными магазинами; 14) разрешение отлучек крестьянам. Таковы были главные основания, на которых учреждалось общественное управление государственными крестьянами, которое с дополнением, последовавшим в 1808 и следующих годах, вошло и в Свод законов, изданных в 1832 году, но об этом предмете мы скажем ниже, при рассмотрении исторического развития крестьянского управления. § 63. Если только что приведенным узаконением Павла I были положены основания крестьянского управления, то по отношению к двум другим сословиям меры императора можно назвать скорее отрицательными, нежели положительными. Сила дворянской Жалованной грамоты была приостановлена им во многих частях без замены указанных постановлений какими-нибудь новыми. По отношению к городам император Павел задумал довольно коренную реформу, которую он предполагал начать со столиц. Ближайшим образом его меры отразились на городском устройстве Петербурга. Городские установления, организованные Екатериной II, были парализованы новыми установлениями, имевшими целью опеку над городским управлением; этим установлением была учрежденная Павлом I комиссия о снабжении столицы припасами, находившаяся под председательством великого князя Александра Павловича(2218). Прочими членами ее были: генерал-прокурор князь Куракин и генерал-лейтенант граф Бугсгевден. (П. С. З. N 17992). Одновременно с этим умален состав Петербургской думы назначением числа выборных вместо 121 – 70 человек(2219), вместе с изменением состава ее, у нее отнято заведование городскими мостовыми и мостами. Учреждение означенной комиссии было только первым шагом к городскому переустройству. Мало-помалу в круг комиссии, сделавшейся главным городским начальством, группируются другие подчиненные ему установления, долженствовавшие заменить думу. Именно, в подчинении комиссии находились: городское правление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Организация ратгауза есть организация строго правительственная, несмотря на присутствие в нем выборных членов; ратгаузу поручено заведование городскими доходами и распоряжение ими к благосостоянию города. Затем ратгауз был разделен на три части, или департаменты; первые два департамента суть учреждения сословно-судебные, а третий, так называемый камеральный департамент, есть учреждение, заведующее делами города. Состав комиссии следующий: президент, назначаемый императором, директор экономии, назначаемый комиссией о снабжении припасами и утвержденный императором, шесть бурмистров и десять ратгаузеров, из которых одна часть выбирается городским обществом из достойнейших граждан, а другая назначается комиссией о снабжении припасов; утверждение тех и других принадлежит императору. Организованное таким образом городское правление ведает городское хозяйство. Как подчиненный означенной комиссии орган, оно должно еженедельно представлять в комиссию отчеты о своих заседаниях; деятельность его сведена к задачам простого исполнения без всякого права инициативы, которая сосредоточивается в комиссии. Две конторы: контора правления запасных магазинов и городских строений, стоят совершенно особо от ратгауза; первая из них ведает хлебные запасы города и подчинена как комиссии, так и управляющему воинским провиантским департаментам; вторая ведает казармы и квартирные дома, т. е. квартиры. В таких данных это учреждение подчинено как комиссии, так и петербургскому генерал-губернатору; ни в той, ни в другой конторе нет выборных членов. Эта новая организация Петербурга, явившаяся в 1798 г. и примененная в полном объеме в 1798 г. в феврале, в 1799 году была распространена и на Москву под названием «Устав столичного города Москвы»(2220). Устройство общинного управления г. Москвы построено приблизительно на тех же основаниях, как и городское устройство Петербурга, с тем различием, что главное начальствование над городским управлением в Москве вверено департаменту петербургской комиссии, упомянутой выше, вследствие чего администрация г. Москвы поставлена в зависимость от центрального петербургского управления. Вслед за этими мерами, по отношению к двум столичным городам, император предполагал приступить к переустройству городских установлений во всех остальных городах империи; при этом должно заметить, что самое количество городов в царствование императора Павла I было значительно сокращено. Между тем как Екатерина II, увлекаясь желанием создать в России особый городской класс, или так называемый «средний род людей», увеличила число городов, возводя на эту степень такие поселения, где было очень мало условий городской жизни, император Павел пошел обратным путем. В январе 1797 г. губернаторам велено было сделать представление о том, какие именно города удобнее оставить за штатом, из какого числа душ иные составить и затем, какие уничтожить или приписать к другим, о чем и донести сенату. Уничтоженные города получили оригинальное название городов заштатных, причем им дозволили иметь магистраты и ратуши, которые должны были действовать под ближайшим начальством губернатора и общем наблюдении сената. Затем для городов штатных последовало общее распоряжение: Указом 4 сентября 1800 г. велено было во всех городах губернских вместо магистратов учредить ратгаузы на тех же основаниях, как и в столицах. Ратгаузы поставлены под непосредственное наблюдение сената, а магистраты и ратуши уездных городов под апелляцию магистратов городов губернских. Сенату велено было выработать положение об этих ратгаузах, приняв во внимание местные обстоятельства, и по надлежащем их соображении сочинить уставы и штаты. Этим путем было бы достигнуто выделение городов из общего состава местного народонаселения, с установлением для них особенной администрации и особых административных порядков. Сенат выполнил это повеление через 7 месяцев; новый устав ратгаузов был выработан по образцу ратгауза столичного; губернский ратгауз должен был составляться как из коронных, так и из выборных чиновников; президент должен был назначаться императором из кандидатов, представленных Сенатом. Губернские ратгаузы предполагалось разделить на два департамента: дел юстиции для заведования делами гражданскими и уголовными и камеральных – для заведования делами хозяйственными. Новые городские учреждения были поставлены под ближайшее начальство губернаторов и должны были образовать особый род административных учреждений, как это видно из следующих слов сенатского доклада: ратгаузы суть нечто иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно ратгаузы входят в общий состав губернского правительства и потому долженствуют со всеми своими правами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губернией. Таким образом, последние следы самоуправления, установленные Екатериной II, были уничтожены и управление городами должно было получить характер чисто правительственный, но кончина императора помешала приведению в действие этого положения. Устав был издан 25 февраля 1801 г., а император скончался 11 марта того же года, вступление на престол Александра I видоизменило отношения правительства как к городским, так и к другим учреждениям.
    § 64. Политика императора Павла I по отношению к губернским и местным учреждениям имела преимущественно отрицательный характер; но и законодательные меры, и общие условия управления, с которыми мы имеем дело, в последующее царствование не содействовали развитию местных учреждений. Не останавливаясь на подробностях касательно каждого рода дел (о чем будет речь ниже), мы наметим здесь главные из этих условий.
    Без всякого сомнения, чрезвычайно важное значение для последующей судьбы местных установлений имело учреждение министерств, так сильно содействовавшее централизации нашего управления. Учреждение министерств, по самой идее своей, стояло в резком противоречии с административным планом Екатерины II. Последний был построен на началах децентрализации и привлечении местных обществ дворянского и городского к участию в этом правлении. Учреждение министерств имело в виду сосредоточение управления в установлениях центральных, причем последние были поставлены в полную зависимость от единоличной власти министров. Отступление от административного плана Екатерины II совершилось, как известно, еще в царствование Павла I, восстановившего весьма многие из уничтоженных ею коллегий; учреждение министерств докончило это дело, причем сила единоличного начала развивалась постепенно. Первоначально, учреждением 1802 г., была установлена лишь должность министров, поставленных в начальственное отношение к коллегиям, отданным в их ведение(2221); затем, сначала фактически (1803 г.) и для некоторых министров, а потом юрили чески для всех министров (1811 г.) был установлен совершенно иной порядок вещей. Бывшие коллегии обратились в департаменты министерств, и отношения департаментов к министерствам были построены на началах чисто бюрократических. В министерствах, учрежденных в 1811 г., была сосредоточена не только та политическая власть администрации, которая во всех государствах, даже обладающих развитым самоуправлением, сосредоточена в руках министерств и кабинета, но и власть ближайшего управления делами. Вследствие этого местные губернские должности, долженствовавшие по плану Екатерины II составлять как бы одно целое, действуя под общим наблюдением генерал-губернаторов и контролем сената, теперь были подчинены непосредственному влиянию министерств, в которых решалось всякое сколько-нибудь важное дело. Эта перемена имела двоякое значение: во-первых, в отношении административном, во-вторых, в отношении общественном. В отношении административном с учреждением министерств из ведения местных управлений были изъяты дела, по плану Екатерины II долженствовавшие разрешаться на местах. Губернские установления должны были гораздо более заниматься перепиской с центральными установлениями, различными представлениями, донесениями, разработками и т. д., чем самостоятельным разрешением подлежащих им вопросов; затем, связь между установлениями губернскими, которые предполагала учредить Екатерина II, была и фактически и отчасти юридически разрушена подчинением губернских мест особым министерствам. Так, напр., губернское правление, которое, по плану Екатерины II, должно было служить главным правительственным местом губернии, объединяя все части управления и наблюдая за их деятельностью, теперь превратилось в орган министерства внутренних дел, от которого был поставлен в особую зависимость и начальник губернии, т. е. губернатор. Казенная палата, поставленная прежде в связь с общею администрациею губернии, была подчинена министерству финансов; прокурорский надзор, являвшийся прежде установлением губернским и приведенный в связь с губернским правлением, был прямо подчинен министру юстиции, как генерал-прокурору; затем каждое отдельное министерство и главное управление учреждало для себя свои специальные органы на местах, как напр., дирекции училищ, управление государственными имуществами, почтами и т. д. Эти учреждения стояли уже вне всякой связи с установлениями губернскими, изображая специальные органы отдельных ведомств. § 65. Как ни важны последствия учреждения министерств с точки зрения административной, но еще большее значение имели они в отношении общественном. По плану Екатерины II местные учреждения должны были наполняться по преимуществу местными жителями. С учреждением же министерств, главные из местных должностей, кроме предоставленных выбору от дворянского сословия; были наполняемы лицами, служившими в центральных управлениях; вследствие этого, служебный персонал, действовавший в губерниях, постоянно являлся чем-то посторонним, чуждым местному населению. По справедливому замечанию г. Лохвицкого, начало пришлое взяло верх над туземным. Это обстоятельство не осталось без влияния и на отношение местного населения к местным должностям. Уже в царствование Екатерины II дворянство не проявляло особой ревности к местной службе, предпочитая ей службу полковую или в центральных учреждениях. Уже современники, как замечено выше, жаловались на то, что лучшие, образованнейшие из дворян не живут на местах и что дворянские собрания наполняются тем, что Винский называл благородною чернью. Учреждение министерств дало только новый толчок к удалению дворян от местных должностей. Служба в министерских департаментах, сопряженная с жизнью в столицах, представлялась гораздо заманчивее службы по выборам от дворянства в местных должностях. Независимо от приятности столичной жизни, служба в министерствах открывала перспективу получить выгодные места в провинциях, назначение на которые зависело, как мы видели выше, от министерств. Молодой человек, начавший свою службу в министерских департаментах, мог явиться на место вице-губернатором, управляющим казенной палаты, председателем палаты государственных имуществ и т. д., тогда как служба по дворянским выборам не открывала никакой заманчивой перспективы. Этим объясняется то опустение местности, на которое постоянно жалуются как современные писатели, так и официальные документы; к этим причинам должно прибавить, конечно, и то важное обстоятельство, что должности, замещавшиеся по выбору (кроме некоторых), не только были поставлены ниже других должностей, но и влекли за собою сильнейшую служебную зависимость, которая не могла привлекать к себе лиц сколько-нибудь с самостоятельным характером и независимым образом мыслей. Отсюда понятно, почему, например, земские суды, которые по плану Учреждения о губерниях могли бы сделаться весьма полезными уездным правительствам, быстро упали и вызвали всеобщие жалобы как со стороны общества, так и со стороны правительства. § 66. Указанные выше условия необходимо иметь в виду при обозрении всех преобразований, совершавшихся в царствование императоров Александра I и Николая I. Нельзя сказать, чтобы оба эти государя не обращали свое внимание на развитие местных учреждений; напротив, законодательство как Александра I так и особенно Николая I, богато постановлениями, имевшими в виду улучшение условий местного управления, но общие условия государственной администрации были таковы, что самые полезные начинания не могли привести ни к какому положительному результату. Указав на эти общие условия государственного управления, мы обратимся к краткому обозрению правительственных мер по отдельным вопросам, занимавшим внимание законодателя. Меры эти касались как устройства правительственных установлений, так и организации установлений общественно-сословных; каждый из этих предметов должен быть рассмотрен особо. § 67. В правительственной организации, сравнительно с «Учреждением о губерниях» Екатерины II, произошла, прежде всего, важная перемена относительно должности генерал-губернаторов, или государевых наместников(2222). Эта должность, на которую Екатерина II возлагала такие надежды, после превратилась из нормального губернского установления в учреждение чрезвычайное. Причины этой перемены мы подробно рассмотрим ниже, в отделе о начальниках губернии.
    Но если должность генерал-губернаторов представлялась излишней, то необходимо было заменить ее другою местною должностью, приноровленною к потребностям тогдашней местной администрации, т. е., другими словами, организовать должность губернаторов. Должность губернаторов в «Учреждении о губерниях» представляется довольно неопределенной, даже отношения ее к генерал-губернаторам не определены с достаточною ясностью. Очевидно, Екатерина II полагалась на те инструкции, которые были от времени до времени даваемы ею губернаторам еще до учреждения губерний, и специально на инструкции 1764 г.; но затем обязанности губернатора развились и осложнились. Узаконения времен Павла I и Александра I возложили на них новые обязанности, и все постановления эти не были приведены в какую бы то ни было систему. Этой цели, т. е. приведению в определенную систему обязанностей губернаторов, должен был служить «Наказ губернаторам», выработанный 1837 г., в силу которого губернатор действительно был поставлен во главе местного управления с подчинением его установлениям центральным и в особенности министру внутренних дел. Общий взгляд, приведенный в Наказе губернаторам, вполне соответствует воззрениям той эпохи: именно в Наказе 1837 г. губернатор, во-первых, является главным представителем верховной власти в губернии и оберегателем ее интересов, вследствие этого его надзору подчинены все учреждения в губернии; затем, во-вторых, в отношении заведования местным хозяйством и благоустройством он поставлен в положение хозяина губернии в том смысле, что все учреждения, которым вверено попечение о местном хозяйстве и благоустройстве (приказы общественного призрения, комиссии строительная и дорожная, комиссия продовольственная, уездные комитеты по тем же предметам, городские думы и т. д.), поставлены под его начальство и наблюдение, осуществляемые им или лично в качестве председателя отдельных комиссий, или через губернское правление; в-третьих, на него возложено попечение о местной полиции, органы которой поставлены под его главное начальство; в-четвертых – принятие мер к обеспечению интересов, казны, следовательно по отбыванию различных повинностей по поступлению налогов и общее наблюдение за казенным правлением губернии; в-пятых, наблюдение за отправлением правосудия в местности с правом производить ревизии судебных мест и даже участвовать в отправлении правосудия, так как известный разряд приговоров уголовных палат представлялся на его рассмотрение и утверждение. Таким образом, не было почти ни одной отрасли управления, которая бы не была подчинена или надзору, или прямому начальствованию начальника губернии. «Наказ», данный губернаторам, сохранил свою силу и в тех местностях, где были учреждены генерал-губернаторства, с тем только ограничением, что в местностях этого рода представления губернатора шли не прямо в соответствующее министерство, а через генерал-губернатора, равно и разрешение некоторых важных мер зависело от генерал-губернатора; но в тех случаях, где должность генерал-губернатора не была замещена или он находился в отпуску и управление его должностью не было вверено другому лицу, губернаторы должны были действовать по общему данному им наказу.
    § 68. Вторым органическим законом, касающимся местных учреждений, было новое учреждение губернских правлений. По «Учреждению о губерниях» губернские правления представлялись не коллегиею, решающею дела по большинству голосов, а простым совещанием, учрежденным при губернаторе, причем круг дел, вверенный губернскому правлению, вовсе не был отделен от круга дел, подлежащих личному разрешению губернатора(2223). С изданием губернаторского наказа необходимо было точнее определить права и обязанности губернских правлений по управлению губерниею. Эта цель имелась в виду при издании нового положения о губернских правлениях в 1845 г. Закон 1845 г. сохраняет за губернскими правлениями то положение, которое было присвоено им по «Учреждению о губерниях»; именно, губернские правления признаются установлениями, управляющими губерниею именем императорского величества, следовательно они как бы поставлены во главе всех других губернских установлений. Через них обнародуются законы и распоряжения высшего правительства; они наблюдают за точным и повсеместным исполнением законов, объясняют их смысл в случае сомнения; разрешают пререкания между различными установлениями, предают суду должностных лиц, совершивших противозаконные поступки, налагают на них штрафы, понуждают к скорому исполнению возложенных на них дел и т. д. Дела этого рода разрешаются губернатором с коллегиальным участием губернского правления. Независимо от этого на губернское правление была возложена масса других дел по администрации, и эти специальные дела были распределены по отделениям губернского правления, поставленным под управление отдельных его советников, вследствие этого губернское правление получило и особый состав. По «Учреждению о губерниях» вице-губернатор был председателем казенной палаты; по учреждению 1845 г. вице-губернатор есть старший член губернского правления и за отсутствием губернатора председательствует и в общем присутствии. Затем губернское правление составлено из советников, назначаемых министерством внутренних дел, и асессоров, назначаемых тем же порядком. Вся совокупность дел, предоставляемых губернскому правлению по способу их решения и степени их важности, разделена на три рода: на дела судные, решаемые коллегиальным порядком, на дела распорядительные, решаемые по журналам губернского правления с утверждения губернатора, и на дела исполнительные, решаемые вице-губернаторами и отдельными советниками по своим отделениям. Казенные палаты получили особого председателя и обратились в орган министерства финансов, заведующий на местах многоразличными казенными сборами, а также счетною частью. Общее число палат по казенному управлению увеличилось в царствование императора Николая I особою палатою государственных имуществ, учрежденною в 1838 г.; но так как эта палата имеет ближайшее отношение к управлению государственными крестьянами, то мы о ней скажем ниже. § 69. В отношении полицейском также произошли некоторые преобразования, главнейшие из коих состояли в том, что нижний земский суд, названный просто земским судом, видоизменился в своем составе. По «Учреждению о губерниях» земский суд должен был состоять из исправника, избираемого дворянством, и заседателей, избираемых от сословий, дворянского и крестьянского; но в 1837 г. число заседателей земского суда было сокращено, и вместо того явилось новое, не выборное уже учреждение становых приставов. Становые пристава отличались от заседателей в следующих отношениях. Во-первых, заседатели присутствовали постоянно в уездном городе и только временно объезжали уезды, исполняя поручения этого присутственного места; становые же пристава должны были постоянно находиться в уезде, для чего уезды были подразделены на станы, в которых был назначен определенный пункт для постоянного пребывания станового пристава (становая квартира). Во-вторых, заседатели отбирались от дворянства; назначение же становых приставов предоставлено губернаторам через губернские правления. Но дворянским собраниям даровано было право представлять начальнику губернии список местных дворян, которые, по мнению собрания, с пользою могли бы занять эти места. Это право осталось, впрочем, мертвою буквою, и становые пристава являлись правительственными чиновниками, назначаемыми из губернского города. § 70. Законодательные меры относительно сословных учреждений могут быть разделены на два разряда: одни из них касались самой организации этих учреждений и предметов их ведомства, другие имели в виду определить порядок действия этих учреждений в предоставляемом им круге дел Рассматривая эти законодательные меры, нельзя не прийти к тому заключению, что и в том и другом отношении начала централизации и правительственной опеки делали несомненные успехи в течение двух упомянутых царствований. При вступлении своем на престол император Александр I заявил, что он желает управлять по духу и по сердцу своей августейшей бабки, т. е. Екатерины II(2224). Затем 15 марта 1801 года именным указом были восстановлены дворянские выборы, уничтоженные императором Павлом I(2225), а 2 апреля того же года были подписаны два манифеста, один о восстановлении Жалованной грамоты дворянству, а другой – о восстановлении городового положения. В Жалованной грамоте дворянству говорилось между прочим: «Положив во всем следовать по стезям бабки нашей и быв Сами удостоверены в справедливости, неприкосновенности и святости преимуществ дворянства, Мы первою обязанностью Себе признали сим торжественно утвердить их, восстановить и удостоверить, утверждая, восстановляя императорским словом Нашим за Нас и наследников Наших, удостоверяя все права и преимущества, в грамоте дворянства содержащиеся, и напротив отменяя, уничтожая и отлагая все, что противно оной, или в ослабление ее силы, по стечению обстоятельств и времени, допущено, или постановлено было, повелеваем всем нашим верноподданным признавать и почитать сие Наше постановление коренным и непреложным законом империи нашей»(2226).
    В манифесте о восстановлении Жалованной грамоты городам говорится приблизительно то же самое и с теми же ссылками на намерения Екатерины II(2227). § 71. Но одно дело было восстановить значение жалованных грамот в том виде, как они были изданы императрицей Екатериной, и другое – дать им практическое применение, сообразное обстоятельствам того времени. При рассмотрении как жалованной грамоты дворянству, так и городового положения, нельзя было не видеть, что, во-первых, оба эти узаконения содержали в себе лишь главные начала организации дворянских и городских учреждений, но что вместе с тем они были составлены в слишком общих выражениях и потому требовали еще развития в подробностях, и, во-вторых, что в них нисколько не были обозначены начала деятельности дворянских и городских учреждений по управлению местным хозяйством и благоустройством. Трудная задача установить эти правила всецело легла на XIX столетие. В течение двух царствований, императоров Александра I и Николая I, вырабатываются уставы управления различными повинностями, городским хозяйством и т. п., причем, само собой разумеется, от духа и характера этих уставов зависело и практическое осуществление тех начал, которые содержались в жалованных грамотах дворянству и городам. Направление же, принятое законодательством, было таково, что на началах, им установленных, не могло учредиться действительное самоуправление, хотя бы и в сословной его форме. Общественные права, предоставленные дворянству, в существе не установляли никакого корпоративного участия дворянских обществ в деле местного управления. Дворянство участвовало в этом управлении через выборных от него лиц, которые немедленно вступали в условия государственной службы и стояли в строгой иерархической зависимости от губернского начальства. Число лиц, которое избиралось от дворянства, было весьма велико; простое исчисление этих должностей по ведомствам судебному и административному заняло бы довольно много места; они будут названы ниже в отделе о дворянских учреждениях. Но, являясь лицами, так сказать, поставленными на службу выборами от дворянства, они не могли представлять каких-либо действительно общественных интересов и управлять вверенным им делом с тою независимостью, которая составляет отличительную черту самоуправления. При этом нужно принять в расчет еще то важное обстоятельство, что, по условиям тогдашнего делопроизводства, присутствия разных учреждений далеко не имели такого значения, как канцелярии, на которых возлагалось изготовление докладов и самый доклад дел присутствию, вследствие чего исход дел предрешался в канцеляриях при полном отсутствии гласности. Между тем, выборные лица заседали именно в присутствиях, и при общем уклонении дворянства от службы по выборам эти члены присутствий обыкновенно являлись лицами, малоподготовленными к слушанию, пониманию и сознательному решению дела. Чины же канцелярии были лицами, служившими по назначению от правительства и поставленными во все условия тогдашней гражданской службы. Власть секретарей и столоначальников естественно превышала власть и значение присутствий, а в свою очередь канцелярия находилась в полной и безусловной зависимости от правительственных лиц, чем и уничтожалось значение присутствий. В-третьих, лишь некоторые учреждения могли быть названы выборными, в значительном же числе случаев эти выборные лица являлись в разные губернские комитеты и комиссии в качестве депутатов от дворянства и встречали вокруг себя лиц, назначаемых от правительства и пользовавшихся гораздо большим авторитетом и большей специальной подготовкой, чем они. Так было, напр., в комиссиях строительной и дорожной. В-четвертых, некоторые из этих учреждений находились в прямой зависимости от министерств, и потому не только местное общество, но даже само губернское начальство имело мало влияния на правильный ход дел, вверенных их попечению; в таком положении находилась те же строительная и дорожная комиссии. § 72. При рассмотрении учреждений сословного и общественного управления должно иметь в виду: во-первых, установления, созданные «Учреждением о губерниях» Екатерины II, во-вторых, учреждения созданные уже в XIX столетии, ввиду новых потребностей. К первым относились установления дворянские и городские, ко вторым – различные комитеты и комиссии, созданные в течение царствований Александра I и Николая I. Остановимся прежде всего на учреждениях дворянских, так как закон продолжал признавать дворянство первенствующим сословием, предоставляя ему видную роль и в местном управлении. Роль дворянства установилась и определилась в течение XIX столетия, и при рассмотрении ее нельзя не прийти к заключению, что дворянское сословие не могло установить самоуправления на твердых основаниях. Роль собственно дворянских обществ достаточно определяется 111 статьей IX т. Св. зак. издания 1857 года, где сказано: главный предмет оных губернских собраний состоит в выборе чиновников на разные должности. Этому принципу соответствовало постановление III т. Св. зак. устава службы по выборам: «дворянству каждой губернии предоставляется право избирать из своей среды достойнейших чиновников для служения в разных, законом определенных должностях». Соответственно этому общему взгляду, лица, избираемые дворянским сословием, зачислялись на действительную службу. По ст. 236, III т. Св. зак., служащие по выборам дворянства считаются в действительной государственной службе и смысл этого постановления раскрывался из 264 ст. того же тома, где сказано, «что служащие по выборам дворянства подлежат равной ответственности с чиновниками, определяемыми от правительства, и за их упущения по должности подвергаются замечаниям, выговорам, взысканиям на основание общих узаконений». Из этих определений видно, что правительство ожидало от дворянства замещения различных должностей, входивших главным образом в разряд правительственный. Количество должностей, в которые вообще избирало дворянство, было довольно велико; оно разделяло на три разряда: 1) по внутреннему управлению дворянских обществ, 2) по общему судебному управлению, и 3) по общему полицейскому управлению. Затем следовал еще ряд должностей, не относившихся ни к одному из указанных разрядов. По внутреннему управлению дворянских обществ дворянство избирало губернского и уездных предводителей, депутатов дворянского депутатского собрания, депутатов для составления раскладки земских повинностей и посредников специального полюбовного размежевания. По управлению судебному ему предоставлено было замещение должностей – председателей палат гражданского и уголовного суда, совестного судьи, заседателей палат гражданской и уголовной и суда совестного, уездных судей, заседателей уездных судов. По управлению полицейскому оно избирало земских исправников и заседателей земских судов и представляло список дворян и чиновников, «могущих с пользою занять» места становых приставов. Кроме того, ему был предоставлен выбор почетных попечителей гимназий, непременного члена губернской комиссии продовольствия и попечителей хлебных запасных магазинов, члена строительной и дорожной комиссии, приказа общественного призрения и т. д. Таким образом, дворянство имело через свои выборы участие почти во всех отраслях управления, и правительство, очевидно, видело в нем главнейший элемент, из которого оно могло набирать контингент для всех местных должностей. Но если мы посмотрим, как относилось дворянство к этим ожиданиям и какие меры правительство должно было принимать для улучшения дворянских выборов, то нам будет понятно, что дворянское самоуправление отжило свой век менее чем во сто лет. Еще с самого начала XIX столетия раздавались постоянные жалобы, что дворянство не удовлетворяет возложенным на него ожиданиям. В царствование императора Николая эти жалобы формулировались следующим образом: 1) что лучшие люди из дворянства уклоняются от службы по выборам; 2) что должности достаются в руки лицам недостойным; 3) что собрания дворянства мало посещаются дворянами. «Из сведений, дошедших до меня,- говорил император Николай I в указе 1832 г.,- я с прискорбием видел, что выборы дворянские не всегда соответствовали ожиданиям правительства. Лучшие дворяне или уклонялись от служения, или не участвовали в выборах, или с равнодушием соглашались на избрание людей, не имеющих потребных качеств к исполнению возложенных на них обязанностей. От сего чиновники по судебной части оказывались нередко не довольно сведущими в законах; до части же полицейской открывались злоупотребления, накопление податных недоимок, а в делах следственных и уголовных запутанность и упущения, поставляющие высшие судилища в затруднение постановить безошибочное решение по словам закона». Меры, принимавшиеся для того, чтобы улучшить это положение дел, собственно не достигли цели. Дворянские выборы преобразованы в 1831 г. на следующих основаниях: к непосредственному участию в выборах были допущены лица, владевшие определенным имуществом довольно высокого размера (стодушевой ценз) и уполномоченные от мелкопоместных дворян. Этим предполагалось устранить от участия в выборах ту «благородную чернь», о которой говорил Винский и которая, но заявлению канцлера Румянцева, заставляла лучших людей из дворянства уклоняться от выборов и службы. Но перемена 1831 г. не привела к желанным результатам, ибо, стремясь улучшить выборы законодатель изменил только способы избрания, не видоизменив его предмета. Одно дело участвовать в выборах и другое избираться в должность. Великопоместные дворяне съезжались на баллотировку, но выборы сохранили характер раздачи должностей беднейшим дворянам для доставления им средств содержания. Таким образом, оказывалось, что лучшие дворяне уклонялись от службы по выборам вовсе не потому, что в прежнее время их теснила «благородная чернь», а по вышеуказанным причинам, т. е. вследствие желания посвящать себя служению в столицах и в центральных управлениях. Тщетно законодатель старался противодействовать этому стремлению. Император Николай I воспретил молодым людям, кончившим курс в высших учебных заведениях, начинать службу прямо в столичных установлениях. Каждый поступающий на службу должен был провести по крайней мере три года в губернских учреждениях. Затем, закон прямо приглашал молодых дворян к служению на местах; на губернаторов и генерал-губернаторов возлагалась обязанность наблюдать за тем, чтобы «молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государству». На губернаторов возлагалось особенное попечение о молодых людях дворянского сословия, кончивших курс в высшем учебном заведении и служащих под их начальством; попечение это должно было иметь характер отеческой заботы о служащей молодежи. Несмотря на все эти меры, губернские установления оставались пусты от молодых дворян, получивших образование, и служба по выборам явно клонилась к упадку. Таким образом, единственный путь, через который тогдашнее дворянство могло действовать в местном управлении, оставался неудачным и бесплодным. В начале преобразований нынешнего царствования дворянские общества и их собрания не представляли уже элемента сколько-нибудь прочного, на который можно бы было опереться для проведения реформ. § 73. Положение городов в XIX столетии не было определено какими-нибудь общими органическими установлениями, напоминавшими Городовое положение Екатерины II. Положение это наружно оставалось нетронутым. т. е. организация тех установлений, которые были созданы Екатериною II, оставалась без серьезных перемен, но в течение XIX столетия мы присутствуем при постепенном упадке городского управления, созданного Екатериной II, и этот упадок в законодательном отношении определяется как правилами о действии городских учреждений, между которыми главное место занимает Устав о городском хозяйстве (вошедший в XII т. Св. зак.), так и изъятием из круга ведомств городских установлений разных предметов, поручаемых особым комитетам и комиссиям, поставленным вне всякой связи с городскими установлениями, составляемыми преимущественно из лиц правительственных и подчиненных центральному учреждению, т. е. министерству В. Д. Городские установления, так же как и при Екатерине II, разделялись на общие, т. е. имеющие значение для всех городских сословий, и особые, имеющие значение для отдельных сословий. Число городских учреждений в XIX столетии увеличилось немногими: именно, торговыми депутациями, которые учредились в 1824 году, должностями торговых смотрителей, смотрителей городских имуществ и так называемых комиссаров, причем последние были введены, собственно не везде. В полном своем составе городские учреждения существовали только в больших городах; в городах малолюдных и посадах учреждения общественные были соединены с судебными, т. е. вместо дум и магистратов, заведование городскими делами было вверено ратушам, но юридическое положение городских установлений везде было одинаково. Прежде всего необходимо заметить, что зачатки истинно общественного значения городских дум не только не развились в XIX столетии, но были совершенно подавлены не столько юридически, сколько фактически. Именно, одно важное учреждение, задуманное Екатериной II, учреждение, которое должно было представлять собою городское общество и поддерживать связь с ним всех городских установлений – общая дума, фактически не существовало ни в одном русском городе, не исключая и столиц. По букве закона она числилась в ряду городских установлений; Своды законов всех трех изданий (1832, 1842 и 1857 годов) о ней упоминают, но ни функции ее, ни отношения к городским установлениям и к административным властям не были определены. При ревизии городских учреждений, начатой в конце сороковых годов, оказалось что думы нигде не существуют, вследствие этого в городах заведование общественным хозяйством было вверено шестигласной думе, поставленной, как увили м ниже, в полную зависимость от губернской и центральной администрации. По Своду законов предметы, подлежащие ведению шестигласных дум, были разделены на четыре рубрики (по изданию 1832 и 1842 годов), а по изданию 1857 г. на пять рубрик, а именно: 1) дела общественные; 2) дела по городскому хозяйству; 3) дела по торговой полиции; 4) по делам казенным и 5) по делам судебным. Под именем дел общественных разумелось все, касающееся до общественных выборов, собраний и должностных лиц, для надзора над торгово-промышленными сословиями и ходатайства пред губернским начальством о городских нуждах и недостатках. Под делами городского хозяйства разумеется заведование городскою общественною собственностью во всех ее видах и заботы о продовольствии жителей. Под именем торговой полиции разумеется все, относящееся к исполнению всякого рода правил и предписаний по отношению к производству торговли: к выдаче свидетельств и патентов на право производства торговли. К числу дел казенных отнесены: раскладка и сбор государственных, земских и городских податей и сборов, также ведение рекрутской повинности, отбываемой податным сословием городского населения. Из этого видно, что дела, порученные шестигласной думе, по верному замечанию г. Дитятина, могут быть разделены на два разряда: на дела общественные в собственном смысле слова и дела по осуществлению разных правительственных задач, возложенных на город. В последнем отношении городские власти были безусловно подчинены распоряжениям административных начальств, являясь исполнителями их предписаний и требований, но и в отношении дел общественных они имели довольно мало значения, и права, им предоставленные не возводили их на степень хозяев города, Положение городских властей в этом отношении определялось двумя обстоятельствами, Во-первых, тем что некоторые дела по городскому хозяйству и благоустройству были прямо изъяты из ведения городских дум и поручены особым комитетам, от них не зависящим. Сюда относились комитеты о городских повинностях, строительный и квартирные комиссии. Строительные комитеты ведали в городе всякого рода постройки как казенные, так общественно-городские и частные; они же ведали мостовые, бульвары, общественные сады и т. д. и подчинялись центральным правительственным учреждениям. До 1842 г. они состояли в ведении военного министерства по департаменту военных поселений, а затем они были подчинены главному управлению путей сообщения и публичных зданий. Роль дум по отношению к этим делам ограничивалась участием в выдаче потребной суммы на производимые постройки без всякой возможности требовать отчета в их расходовании. Заведование квартирною повинностью было возложено на особую комиссию, составленную из лиц, специально выборных общественным собранием, т. е. из депутатов от дворянства, имеющих в городе дома и от купечества с мещанством. Председателем этой комиссии был полицеймейстер или городничий, влияние которого было чрезвычайно велико, тем более что выборы депутатов производились под председательством полицеймейстеров и городничих, а делопроизводство главным образом сосредоточивалось в канцеляриях, на которые выборные депутаты, как члены присутствия, не имели никакого влияния. Вследствие этого дела касающиеся городского устройства были совершенно изъяты из ведения дум, то же самое можно сказать о части пожарной, находившейся в заведовании полиции. Оставалась часть хозяйственная, регулируемая уставом о городском хозяйстве. При внимательном рассмотрении этого устава и дополнительных к нему узаконений мы вили м, что роль городов в делах этого рода была крайне ограничена. Уставом городского хозяйства определялись с точностью и раз навсегда источники городских доходов. Установлены были обязательные рубрики расходов, производившихся под главным начальством и наблюдением губернаторов, а равно и всех тех ведомств, которым поручено было заведование и отдельными отраслями городского управления. Составление сметы расходов было обставлено такими условиями, при которых инициатива городов не имела почти никакого значения. Смета составлялась по раз установленным формам и рубрикам и утверждалась административными властями, а роль думы ограничивалась наполнением раз установленных граф сметы соответствующими цифрами по данной правительством форме. Эти сметы направлялись первоначально к начальнику губернии, который в составе губернского правления рассматривал их правильность и затем препровождал в министерство внутренних дел. Сметы утверждались, смотря по величине суммы, или губернатором, или министром внутренних дел. Сверх этих определенных расходов, по уставу о городском хозяйстве, городские управления не могли сами собою расходовать городских денег. Но, продолжал устав, если бы дума нашла нужным израсходовать что-нибудь к пользе общей и украшению города служащее, то ей разрешалось представить об этом начальнику губернии и ожидать его дозволения. Таким образом, факультативных расходов, которые признаются ныне по учреждениям земским и городским, устав городского хозяйства не допускал. Роль думы сводилась главным образом к сбору предоставленных городу доходов и к выдаче их на те предметы, которые прямо были указаны в уставе о городском хозяйстве и в различных положениях о городских и земских повинностях. Контроль над расходованием сумм, принадлежащих городу, не был предоставлен городскому обществу; думы и ратуши были предоставлены надзору исключительно государственных органов, перед которыми они были обязаны как отчетностью, так и ответственностью. Следовательно, выборные по происхождению своему установления утрачивали всякую связь с своими выбирающими и оставались единственно органами губернского начальства. Затем, в самых думах ответственность и отчетность падала главным образом не на присутствие, которое чрезвычайно мало имело влияния на ход дел, а на секретарей канцелярий, состоявших из лиц, назначенных от правительства, т. е. губернским правлением и губернатором. § 74. При таких условиях в городских учреждениях замечалось то же самое явление, которое можно было видеть и в установлениях дворянских, т. е. уклонение от службы. Еще в 20-х годах нынешнего столетия, говорит г. Дитятин, правительством было замечено уклонение городских сословий от службы по выбору в городских учреждениях; уже в это время на рассмотрение комитета министров предложен был вопрос о том, как возвысить служение граждан и возбудить в них желание заниматься оным. Но этот вопрос остался неразрешенным вплоть до реформ прошлого царствования, хотя факт, замеченный в 20-х годах, принимал все большие и большие размеры. Уклонение от общественных дел замечается прежде всего в городском обществе, и в этом отношении чрезвычайно поучительны факты, собранные г. Дитятиным; так, например, в 1850 году в г. Пошехонье из 1000 человек мещан-избирателей, из 46 купцов в выборе городского головы участвовало всего 78 лиц. В Петербургской думе от купцов-избирателей, число которых простиралось до 2500, в сороковых годах на выборы являлось обыкновенно до 300 человек, из 1500 мещан – приблизительно та же цифра, а из 950 цеховых -всего 100. В Москве в конце сороковых годов участвовало не более 2/3 % купеческого сословия и /2 % мещан. При таком уклонении городского общества от участия в делах выборное дело предоставлено далеко не лучшим людям, чем объясняются многообразные злоупотребления, от времени до времени раскрывавшиеся ревизорами. Так, в 1856 году в одном городе в городские головы избрано было лицо, дважды состоявшее под судом, и выборы эти были утверждены губернским правлением. В другой раз, в 1847 г., в Пошехонье 78 лиц из 1046 человек, участвовавших в выборах, избрали городским головой купца, дважды бывшего под судом и в момент выбора также состоявшего под судом. Конечно, такие выборы не были общим правилом, но общим правилом был выбор людей темных, т. е. малообразованных и мало понимающих свое призвание, которые, за уклонением влиятельных и лучших людей от выборов, обязательно избирались на должности в думы и ратуши. Присутствие, составленное из таких людей, конечно, все находилось в руках секретарей, которые принадлежали к худшему сорту тогдашнего чиновничества. Несмотря на все предписанные законом формы контроля и все виды административной опеки, эти лица позволяли себе чрезвычайные злоупотребления. Общая картина тогдашнего положения вещей может быть представлена на основание хотя бы следующих немногих фактов, заимствованных из обстоятельного труда г. Дитятина. Смета и росписи, говорит он, почти вовсе не представлялись на рассмотрение губернского начальства и ревизии казенной палаты почти не имели места, так как городские учреждения не представляли никаких книг и документов. В 1860 году в Москве городское управление по отчету ревизора, г. Игнатьева, представляло следующий вид: шестигласная дума давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, беспрекословно исполнявшей все предписания и требования начальства, нимало не заботясь о городских интересах. Она, говорилось в отчете, собирается далеко не в полном составе, и притом собираются ее члены вовсе не для рассуждения о делах, даже не для выслушивания их из уст секретаря, а просто для подписания их. Иногда гласные думы самую процедуру подписания упрощали до того, что необходимость являться для этого в думу или устранялась вовсе – думский сторож приносил дела для подписи каждому гласному на квартиру, или гласные для посещения думы чередовались по одному. В 1843 г. гражданский губернатор Петербурга представил министру, что определенного законом полного состава думы не существует, ибо члены думы ежедневно вне присутствия, между прочим, для исполнения различных поручений высшего начальства. Канцелярии и секретари при таком порядке действовали на свободе и без контроля. Не только городские общества не имели возможности получить от них какой-нибудь отчет, но само правительство было бессильно перед их рассчитанною косностью. Так, напр., книги и отчеты города Ярославля за 1835 г. требуются к ревизии в 1848 г., т. е. через 13 лет. Трудно было бы привести здесь все факты, свидетельствующие о медленности, злоупотреблениях и даже прямых подлогах, совершавшихся в этих общественных установлениях при полной безгласности управления и отсутствии контроля, существовавшего только на бумаге. § 75. Последнее из сословий, сделавшихся предметом правительственного внимания, были государственные крестьяне разных наименований. Учреждения управления государственными крестьянами явились в 1837 г. До тех пор они находились в заведовании общих учреждений, т. е. казенных палат и местных полиций, но деятельность этих учреждений привела государственных крестьян в весьма жалкое состояние, отразившееся и на казенных интересах. При совершенно бесконтрольном управлении местных полиций и неудовлетворительности казенных палат, хозяйство государственных крестьян приходило в упадок, и даже казенные земли, отведенные в пользование крестьянским обществам, урезывались и присваивались окрестными владельцами при помощи или бездействии местных властей. Учреждение 1837 года было решительною попыткою вывести государственных крестьян из крайне жалкого положения; создав для них вполне обособленное управление. Но средством для этой цели явилась та же государственная опека, вверенная вновь учрежденному министерству государственных имуществ и его местным органам. Органами этими явились палаты государственных имуществ и окружные управления, как уездные инстанции тех же палат. Палаты государственных имуществ явились учреждениями общегубернскими и были введены в круг последних. Им были присвоены права и ранг губернских палат вообще, причем управляющему палатой государственных имуществ было предоставлено право исправлять должность губернатора в тех случаях, где это не могли взять на себя ни вице-губернатор, ни председатель казенной палаты. Общее учреждение палат было введено в действие во всех губерниях, управляемых на общем основании, и в области Бессарабской. По ст. 1213 II т. Св. зак. изд. 1857 г., под главным начальством управляющего палатой, они состояли из советников отделений, губернского лесничего и асессора, причем по управлению лесной части в состав палаты входили: ученый лесничий, а по делам, относящимся до охранения здравия государственных крестьян и предупреждению и прекращению скотских падежей,- губернский врач государственных имуществ. Предметы ведомства палаты определялись на следующих основаниях: в круг ведомства входили: 1) дела хозяйственные, 2) дела по управлению лесному и 3) дела контрольные. Из них ближайшие отношения к управлению государственными крестьянами имело, конечно, отделение хозяйственное. Ведомству лесного отделения подлежали: 1) казенные леса, находящиеся в непосредственном заведовании правительства, и 2) леса крестьянские, и в этом отношении и лесное управление имело касательство к общественному управлению крестьян. Предметами контрольного отделения являлась ревизия счетов и отчетов об оборотах сумм по установлениям ведомства палат, так как министерство государственных имуществ имело свою особенную счетную часть. Предметы отделения хозяйственного разделялись на две главные группы: 1) по попечительству над состоящими в губернии: а) государственными крестьянами разных наименований, в том числе коннозаводскими в губерниях Воронежской, Нижегородской, Пензенской, Рязанской и Харьковской; б) над иностранными поселенцами, исключая управляемых по особому положению. 2) По управлению запасными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями. Попечительство над государственными крестьянами простиралось также на отставных нижних воинских чинов, находящихся в казенных селениях, и на евреев-земледельцев, поселенных на казенных землях, исключая колоний и новых поселений в Новороссийском крае(2228).
    Из дел, предоставленных ведению хозяйственного отделения, главное внимание обращают на себя, конечно, дела по попечительству над поселениями, означенными выше. Этому предмету посвящена почти вся 5 глава четвертого раздела II т. изд. 1857 г.; в означенной главе содержится, как бы вступительная, 1236 ст., заключающая в себе указания, в чем должно состоять попечительство над государственными крестьянами, вверенное хозяйственному отделению. Из одного перечисления этих предметов будет видно, как глубоко должна была идти опека управления государственными имуществами над вверенной ей частью народонаселения. Укажем здесь в кратких чертах эти предметы, изложенные в 1236 статье, дополняя некоторые пункты объяснениями, заимствованными из статей последующих.
    На первом плане поставлены здесь дела по устройству управлений, сюда отнесены: 1) дела по устройству сельских обществ, волостей и округов государственных имуществ, утверждение в должностях различных сельских и волостных должностных лиц по их увольнению, удалению от должностей, преданию суду, представлению к наградам и т. п. Наконец, меры на приготовление из крестьянских мальчиков способных сельских и волостных писарей. 2) Хозяйственному отделению предоставлено ведомство народоисчисления, т. е. распоряжение в случае народной переписи о составлении ревизских сказок и вообще ведение списков государственных крестьян, состоящих в окладе, все равно, как и дела перечисления их в другие состояния; сюда же отнесены и дела о разделе семейств государственных крестьян в дозволенных на то случаях. 3) Попечение об охранении благоустройства и благочиния по делам веры в казенных селениях, куда входят дела о постройке новых церквей и поддержании существующих, об обеспечении быта приходского духовенства и об устройстве домов для жительства приходского духовенства. Кроме этих предметов сюда же отнесены: дела об охранении спокойствия веры в казенных селениях расколами и ересями и меры для поощрения лиц приходского духовенства в сих селениях по сношению с епархиальным начальством. 4) Попечение об охранении общественного порядка и учреждений правительства чрез подведомственные палатам окружные и волостные правления. 5) Содействие к охранению постановлений, относящихся до гражданского состояния государственных крестьян, куда отнесены дела по распоряжению об опеках над государственными крестьянами, наблюдение за правильностью семейных их разделов и также рассмотрение условий, заключаемых именем целой волости сельского общества или селения с посторонними лицами и ведомствами. 6) Меры к улучшению нравственности государственных крестьян. Сюда отнесены дела по устройству приходских училищ, попечение об искоренении между государственными крестьянами праздности и неумеренного употребления крепких напитков, в связи с чем поставлено наблюдение за производством питейной продажи в казенных селениях; сюда же отнесено и попечение об истреблении нищенства в казенных селениях. 7) Содействие к ограждению и охранению казенных селений от безопасности личной и имущественной; сюда отнесены главным образом меры относительно неприкосновенности земель и угодий, отведенных сельским обществам и селениям, на которые, как мы видели, нередки были посягательства со стороны частных лиц и посторонних ведомств; но сюда же относится предписание, составленное в довольно неясных выражениях: «попечение об отвращении по казенным селениям поводов к посягательствам на личную безопасность». 8) Дела по части паспортной, куда отнесены меры большею частью отрицательного характера, т.е. наблюдение за недержанием беспаспортных людей в казенных селениях и содействие крестьянам, приходящим из других губерний, в случае надобности, возобновлять их письменные виды. 9) Содействие мерам по части врачебного благоустройства, причем на палату возлагалось принятие как санитарных мер, так и мер медицинской помощи в случае эпидемий и эпизоотий, а также попечение о приготовлении оспопрививателей из молодых крестьян. 10) Дела по части обеспечения народного продовольствия, заключающие в себе целый ряд мер касательно заведования хлебными запасными магазинами и порядка выдачи ссуд хлебом в случае нужды, а также дела по заведованию общественным капиталом государственных крестьян по части продовольствия. 11) Дела по пожарным случаям, куда были отнесены наблюдения за исполнением пожарных предосторожностей и за содержанием в исправности пожарных инструментов, а также и оказание пособий погоревшим крестьянам, в связи с чем поставлены были и дела по страхованию имуществ в селениях государственных крестьян. 12) Распоряжения по строительной части, сюда входило: составление планов расположения селений, также снабжение через волостные правления селений образцовыми планами и фасадами для построения домов и прочих зданий и наблюдение за производством построек согласно установленным правилам. 13) Распоряжение по сохранению в казенных селениях и окрестностях оных чистоты и порядка. 14) Устройство путей сообщения, т. е. попечение об улучшении этих сообщений и меры для содержания в порядке существующих дорог. 15) Дела хозяйственного управления, т. е. меры по размежеванию и описанию податных земель и распределению этих земель, а также поощрение земледелия и промышленности посредством устройства образцовых ферм, выставок сельскохозяйственных произведений и т. д. 16) Распоряжения по части податей государственных крестьян, куда относились утверждения общественных приговоров крестьян на мирские расходы, составление окладных листов, и рассылки оных по волостям и вообще меры по наблюдению за своевременною и правильною раскладкою в сельских обществах денежных сборов и ограждение государственных крестьян от всяких запрещенных и произвольных сборов. 17) Распоряжение по части натуральных повинностей, сюда были отнесены: приведение в известность всех этих повинностей, охранение государственных крестьян от повинностей произвольных, наблюдение за правильностью раскладки натуральных повинностей и их отправлением. Дела по обращению натуральных повинностей в денежные, производство торгов на исправление повинностей и составление отчетов об этих повинностях, отправленных государственными крестьянами. 18) К этому разряду были отнесены распоряжения по отправлению повинности рекрутской. Наконец, 19) на палату возлагались дела по судебному ведомству, из чего, конечно, не следует, чтобы палата была облечена какою-нибудь долею судебной власти, но в постановлениях, сюда относящихся, проглядывает та же мысль попечения над государственными крестьянами, тесно связанная с охранением казенного интереса. Именно, по части судебной на палаты государственных имуществ возлагались попечения об отклонении крестьян от вчинения неосновательных исков и тяжб; меры для устранения из казенных селений людей, вовлекающих поселян к таким искам и тяжбам; рассмотрение жалоб государственных крестьян, приносимых палате, и меры для удовлетворения по тем из них, которые окажутся справедливыми; защита государственных крестьян, имеющих дела в губернских и уездных присутственных местах; попечение об охранении государственных крестьян от всяких притеснений при производстве следствий; ходатайство о скорейшем окончании их тяжебных, следственных и уголовных дел; открытие исков в судебных местах через стряпчего государственных имуществ и окружных начальников, о возвращении в казенное ведомство земель и угодий, неправильно захваченных у сельских обществ и селений частными лицами и посторонними ведомствами; рассмотрение присылаемых из общих судебных мест решений об этих землях и угодьях, сообщение и представление по ним отзывов и заключений и рассмотрение, решение споров и тяжб о податных землях и угодьях, возникающих между отдельными сельскими обществами.
    Таким образом попечению палаты государственных имуществ были вверены, можно сказать, все стороны не только общественной, но и частной жизни крестьян. Попечение это касалось как имущественных интересов сельских обществ и крестьян, так и их нравственности, их образования, отчасти их семейной жизни, их обращения друг с другом и т. д. Как ни полна V глава IV раздела II т., но она далеко еще не исчерпывала всех тех сторон и проявлений правительственной опеки, как известный устав о благоустройстве в селениях государственных крестьян, в рассмотрение о котором мы не будем вступать здесь по объему предположенного очерка.
    § 76. Ближайшим и непосредственным органом палаты государственных имуществ в уездах явились окружные правления. Округи государственных имуществ положено образовать из волостей и приписанных к ним запасных, казенных, незаселенных и пустопорожних земель, причем основанием для образования этих округов принимается уездное разделение губерний(2229), так что окружное деление совпадало с уездным, но дозволено и отступление в том случае, если число государственных крестьян в уезде незначительно. Такие уезды дозволено причислять к округу соседнего уезда(2230). Округи вверены главному заведованию окружных начальников, при которых состоят другие чины управления государственными имуществами, т. е. один или более помощников окружного начальника, лесничий и окружной врач. Предметы ведомства, предоставленные окружному начальнику, приблизительно те же, что и предоставленные палате государственных имуществ, как это можно видеть из сличения статей 1236 и 3069, в которой изложены в общих чертах предметы ведомств, предоставленные окружным начальникам. Но власть окружного начальника была поставлена гораздо ближе к управлению волостными и сельскими обществами государственных крестьян, вследствие чего она и чувствовалась гораздо сильнее.
    При соображении указанных выше постановлений сделается понятным, почему волостные и сельские управления, построенные на выборном начале, в действительности являлись только орудиями высших инстанций, и выборное начало нисколько не свидетельствовало о самоуправлении, предоставленном крестьянам. Впрочем, и выборное начало применялось к волостным и сельским должностям не в достаточно полной мере. Так, по статье 4589 волостной голова избирается на трехлетие волостным сходом, утверждается в должности и увольняется от оной по представлению окружного начальника, палатою государственных имуществ и с разрешения начальника губернии. Но вслед за тем означенная статья продолжает: впрочем, волостной голова остается в своей должности и по прошествии трехлетия на неопределенное время, пока сам не будет просить увольнения или пока начальство, по жалобам крестьян, по неспособности головы, или по другим уважительным причинам не признает нужным избрать на его место другого. Эта вторая половина 4589 статьи, очевидно, парализует значение первой половины и совершенно разрывает связь выборного волостного головы с избирателями, установляя, с другой стороны, тесную связь между ним и окружным начальником, при благоволении которого он может оставаться на месте, как выражается 4589 статья, «неопределенное время». Этого мало; примечание 4589 ст. гласило, что в волостные головы могут быть назначаемы по распоряжению министра государственных имуществ из благонадежных отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров, что уже совершенно не согласовалось с выборным началом. Таким образом, волостной голова, как представитель волостного правления, являлся лицом, состоящим более на государственной, нежели на общественной службе. Заседатели волостных правлений, избираемые каждое трехлетие волостным сходом с утверждения управляющего палатою государственных имуществ, не изменяли характера этого учреждения, тем более что канцелярия волостного правления, в которой de facto сосредоточивалось все действительное управление волостями, не подлежала выбору; именно по статье 4591 волостной писарь назначался окружным начальником с утверждения управляющего палатою государственных имуществ; то же самое касалось и его помощника (ст. 4593). Таков был характер первого волостного учреждения, т. е. волостного правления. Дела, возложенные на обязанности волостного правления, изложенные в Наказе этому учреждению(2231). были до такой степени разнообразны и сложны, что едва ли лица, назначенные или выбранные на эту должность, при отсутствии специальной подготовки, могли вести их, и этим еще более объясняется зависимость волостного правления от волостного писаря. Обширный наказ волостному правлению (ст. 4659 – 4957) также отражает на себе общую мысль, которою было вызвано учреждение управления государственными имуществами и самое министерство государственных имуществ. Идея опеки и вмешательства во все стороны как общественной, так и частной, даже жизни государственных крестьян, проникает этот наказ. Остановимся на некоторых определениях: так, по статье 4703 «волостное правление прилагает всемерное попечение о водворении добрых нравов в государственных крестьянах, стараясь достигнуть сего содействием приходского духовенства в мерах его для направления крестьян к благочестивой, беспорочной и трудолюбивой жизни, собственными напоминаниями, советами, увещаниями и наставлениями, при открывающихся к тому случаях, принятием мер предупреждения против пороков, в особенности против лености, пьянства и распутного поведения и, наконец, законным оных преследованием». В статье 4810 по имущественному устройству крестьян «на волостные правления возлагалось наблюдение, чтобы подведомственные им крестьяне не оставляли земель и пахотных полос в запустении, но обрабатывали прилежно, удобряли и засевали в удобное по климату время; по созрении хлеба немедленно оный снимали бы и убирали с полей, равным образом скашивали бы траву с лугов, не пропуская удобного к тому времени». Или по статье 4813: «волостное правление поощряет крестьян к производству земледелия по совершеннейшим способам, преподанным от высшего начальства и введенным на образцовых хуторах, к учреждению садов, огородов и к размножению скота улучшенных пород». Что касается общественного устройства крестьян, то и оно, несмотря на признание выборного начала, поставлено было в довольно ограниченные условия, особенно по сравнению постановлений 1837 г. с Положением 19 февраля. Об этом свидетельствует постановление о первой инстанции общественного управления крестьян, т. е. о сельском сходе. Между тем как положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, установляет, что сельский сход составляется из всех крестьян домохозяев, статья 4996 II т. определяет, что сельский сход составляется из сельских должностных лиц и выборных по два от каждых десяти дворов. Затем, положением о крестьянах установлено, что сельский сход собирается по мере надобности и созывается или сельским старостой, или лицами, имеющими на то право; напротив, ст. 5001 II т. постановляет, что сельский сход собирается, кроме собраний по рекрутскому уставу для дел об отправлении рекрутской повинности, три раза в году: в январе – для раскладки податей, повинностей и сборов и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок за истекший год; в исходе апреля или в начале мая – для распределения, в случае надобности, полей и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок с неплательщиков; за первую половину и конец в сентября или начале октября – для составления приговоров о потребности мирских расходов, равно как о мерах к побуждению недоимщиков. В эти же сроки должны были быть решаемы и все другие дела, подробно исчисленные в 5000 ст. II т. и предоставленные ведению сельского схода. Исключение из этого правила допускалось, лишь в чрезвычайных случаях с разрешения окружного начальника. Что касается сельского начальства, то оно состояло по 5022 статье из сельского старшины, сельского старосты, от 1 – 3 сборщиков податей и смотрителя сельского запасного хлебного магазина. Рассмотрим, насколько к этим лицам применялось начало выборное. Пo 5027 ст. сельский старшина должен был избираться на каждое трехлетие сельским сходом и утверждаться в своей должности управляющим палатой государственных имуществ. Но по распоряжению министра государственных имуществ он мог быть назначен и из отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров. Сельские старосты избирались на каждое трехлетие сельским сходом и утверждались по представлению сельского старшины, волостного правления и окружного начальника, управляющим палатой государственных имуществ. Таким образом, дело об этом утверждении должно было проходить четыре инстанции, которыми являлись: 1) сельские старшины, 2) волостные правления, 3) окружное начальство и 4) управляющий палатой государственных имуществ. Сборщики податей избирались и утверждались в должностях тем же порядком, равно как и смотрители запасных магазинов. Затем, сельские писаря назначались окружными начальниками (ст. 5049) с утверждения управляющего палатой государственных имуществ, как сказано, из способных государственных крестьян и прочих лиц свободных податных состояний. Второй том установил даже подробные правила для приготовления сельских писарей, специально к этому назначаемых. Они состояли в следующем (ст. 5050): 1) на приготовление сельских писарей из среды государственных крестьян, один или два крестьянских мальчика из обучающихся в приходской школе, предназначаются в кандидаты сельским мирским сходом; 2) по окончании курса учения эти мальчики приучаются к делопроизводству и счетоводству в канцелярии окружного начальника; 3) за сим по распоряжению окружного начальника помещаются в сельские писаря. Постановление об обязанности всех должностных лиц сельского управления составляет воспроизведение уже известных нам постановлений о попечительстве над государственными крестьянами, которое было бы излишне повторять, хотя эти постановления развиты в наказах старостам и старшинам с замечательною подробностью. § 77. Из всех этих постановлений видно, что значительная часть местного населения губернии получила особое устройство и была как бы изъята из общего его состава. Масса государственных крестьян составила как бы одно компактное сословие, подчиненное управлению одного центрального ведомства, имеющего свои полномочные органы на местах. Несмотря на все его несовершенство, оно, очевидно, было вызвано двумя практическими соображениями: 1) общим неустройством местной администрации, злоупотребления и произвол которой ближайшим образом отражались на крестьянах государственных, не имеющих никакой защиты. Крестьяне владельческие, находившиеся в бесконтрольном управлении своих помещиков, видели, однако, в них защиту по отношению к посторонним ведомствам и властям ибо помещики охраняли своих крестьян, конечно, из собственных своих выгод. 2) С другой стороны, местные землевладельцы и помещики, пользуясь поддержкою местных властей, весьма часто незаконно захватывали в свое владение земли, принадлежавшие казне и даже отведенные в пользование государственным крестьянам, которые не могли отстоять своих законных прав в местных судах, наполненных выборными от дворянства, ни найти защиты в местной полиции, находившейся всецело в руках дворянского сословия. Этим и объясняется появление учреждения, целью которого была защита как казенного интереса, так и государственных крестьян от злоупотреблений и насилий, свойственных административным и общественным порядкам того времени. Вместе с тем управление государственными имуществами, как это видно из вышеприведенных статей, задалось целью внесения просвещения новых гражданских понятий и даже новых хозяйственных приемов в темную массу государственных крестьян. Но все эти благие пожелания, как и следовало ожидать, остались бесплодными. Во-первых, министерству государственных имуществ, несмотря на энергию первого его руководителя, П. Д. Киселева, пришлось действовать через установления новые, но наполненные лицами, принадлежавшими к составу прежнего чиновничества, не изменившего, конечно, своих нравов от перехода государственных крестьян в другое ведомство. Во-вторых, гражданские права крестьян нисколько не были обеспечены по объему принадлежавших им личных прав по отношению к своему начальству, они мало чем отличались от крестьян крепостных в их отношениях к своим владельцам. То же начало крепостной зависимости проникало как отношения крестьян владельческих к помещикам, так и отношения крестьян государственных к своим административным властям. Этим же объясняются те многочисленные злоупотребления, о которых свидетельствуют все относящиеся к тому времени акты и документы, злоупотребления, благодаря которым, быт государственных крестьян не только не улучшился сравнительно с тем временем, когда Министерства государственных имуществ не было, но, может быть, ухудшился. Вследствие этого положение об управлении государственных крестьян не только не могло сделаться образцовым для составителей Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, но последние должны были стать на совершенно иную точку зрения. ГЛАВА ТРЕТЬЯ. УСТАНОВЛЕНИЯ ПО МЕСТНОМУ ХОЗЯЙСТВУ И БЛАГОСОСТОЯНИЮ § 78. До сих пор мы рассматривали учреждения сословные. Теперь нам следует обратиться к таким установлениям, которые имели в виду заведование некоторыми общими вопросами, касающимися губерний и уездов. Мы уже заметили выше, что в учреждении о губерниях Екатерины II имеется весьма много постановлений относительно организации губернских и уездных учреждений, но почти не имеется постановлений относительно ведения местного хозяйства и благоустройства. Это объясняется, конечно, тою точкою зрения, которая была усвоена императрицею сообразно условиям ее времени. В XVIII столетии, т. е. именно в то время, когда составлялось Учреждение о губерниях, вопросы местного управления вращались главным образом около трех предметов: 1) управления казенного, 2) устройства судебной части и 3) устройства полиции безопасности. То, что в настоящее время составляет главный у нас предмет местного управления, т. е. местное хозяйство и благоустройство, понимая под последним пути сообщения, часть санитарную, общественное призрение и т. д., находилось в зачаточном состоянии. Вторая причина, по которой императрица не могла обратить должного внимания на эти предметы, состояла в том, что интересы губерний и уездов по части хозяйства и благоустройства в те времена не могли быть еще признаны законодателем. Губернии и уезды являлись подразделениями искусственными, механическими, и действительно живыми их телами признавались именно сословия: дворянское, городское и крестьянские общества. Следовательно, все предметы местного хозяйства и благоустройства были приравнены к этим сословным группам и признавались их внутренним делом. Только в XIX столетии понемногу является сознание о некоторых общественных интересах, требующих совокупного обсуждения представителей всей губернии или уезда. § 79. Первым предметом, на который законодатель должен был обратить свое внимание, явился вопрос о порядке раскладки и отправлении местных земских повинностей, на счет которых удовлетворялись различные государственные потребности по местному управлению и некоторые потребности местного благоустройства. Земские повинности явились в двоякой форме: во-первых, повинностей денежных, не причисленных к общему государственному сбору, но взимаемых особенно на местах и расходуемых также на местах. Во-вторых, повинностей натуральных, каковы: а) повинность квартирная по расквартированию войск в помещениях различных должностных лиц, b) повинность подводная, с) повинность дорожная и т. д. Беспорядочность в порядке взимания и отправления этих повинностей привела к такому обременению местного населения, что уже император Александр I в 1802 году обратил на это внимание в именном указе, данном Сенату(2232). В указе этом читаем следующее: «Узнав из опыта, что взимаемые с обывателей городов, поселян и помещиков на устроение дорог, содержание почт и на исправление прочих городских и земских повинностей, сборы не столько тягостны бывают сами по себе, сколько по разнообразию их сроков, по неуравнительной раскладке и часто по произвольному их взысканию, и желая приведением их в единообразное положение и общую известность пресечь по возможности безотчетное их употребление, мы признали нужным, чтобы правительствующий сенат, обратив на сие особенное внимание, занялся средствами привести сию часть народной повинности в надлежащую ясность и определительность». Но только в 1805 году это желание императора получило некоторое практическое осуществление. Именно, 1 мая 1805 года(2233) издан был именной указ учредить в правительствующем сенате из гг. сенаторов комитет для уравнения земских повинностей по всему государству, а 2 мая 1805 года издано было(2234) предварительное положение о земских повинностях(2235). В нем были изложены следующие главные начала: 1) денежные сборы по отправлению земских повинностей могут существовать в губернии не иначе как на основание законов и указов; 2) составление ежегодных смет сборов поручается губернатору, вице-губернатору, губернскому предводителю дворянства при участии депутатов от купечества губернского города. Они составляются каждые три года пред наступлением дворянских выборов. Раскладка сборов поручается депутатам от дворянства с участием депутатов от купечества, в присутствии губернатора и вице-губернатора. В местности, где нет дворянских выборов, раскладка поручается губернатору, вице-губернатору и депутатам от города; затем сметы определяются к исполнению через казенные палаты (ст. 8 – 18). Употребление сборов (исполнение смет) поручается начальнику губернии и казенным палатам. Через три года после этого издано было узаконение, касающееся уравнения постоя в городах(2236). Это дело было поручено особым квартирным комиссиям, в состав которых должны были войти полицеймейстер или городничий и депутаты от дворянства, купечества и мещанства. Таким образом, создано было два учреждения: одно общегубернское в виде коллегиального присутствия для составления сметы и раскладки денежных повинностей, другое – местное по городам в виде квартирных комиссий для заведования воинским постоем.
    Этим положено было основание для дальнейшего развития как общегубернских, так и местных учреждений по заведованию местными повинностями, равно и некоторыми предметами местного благоустройства. При Николае I, в 1833 г. были учреждены губернские дорожные комиссии, которые в 1849 г. расширили свою компетенцию. До 1849 г. заведование строительною частью земства в губернии лежало на обязанности губернаторов и губернских правлений, но в 1848 г. губернские дорожные комиссии были соединены с строительными комиссиями и на них возложены были все дела по строительным и другим сооружениям земства, они были составлены, под председательством губернатора, из членов, специально назначенных от правительства (инженеры и архитекторы с помощниками), члена от гражданского начальства, депутата от дворянства и городского головы. В 1834 г. было издано общее положение об обеспечении народного продовольствия, с чем вместе были составлены и соответствующие учреждения на местах. Дела по народному продовольствию были распределены (после учреждения министерства государственных имуществ) между общей губернской комиссиею народного продовольствия, палатами государственных имуществ и удельными конторами. Комиссия народного продовольствия образована под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, председателя казенной палаты, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора и уездного предводителя дворянства того уезда, в котором находится губернский город. В некоторых из этих комиссий положены непременные члены, избираемые дворянством с жалованьем; независимо от этого при комиссии положена канцелярия. Предметы ведомства комиссии определяются следующим образом: 1) собрание сведений и суждений о видах будущего урожая, состояние сельских хлебных запасных магазинов и капиталов продовольствия; 2) дела по управлению городскими и сельскими магазинами общества помещичьих крестьян; 3) назначение денежных хлебных пособий для сословия городского и крестьян помещичьих; 4) обсуждение чрезвычайных мер в случаях повсеместного неурожая; 5) переписка по утверждению цен на хлеб, фураж и другие предметы продовольствия. Вместе с тем, дела по народному продовольствию были возложены и на местные власти. В уезде они были возложены на уездного предводителя дворянства, попечителей хлебных запасных магазинов и смотрителей, избираемых от поселян. Общее попечение о народном продовольствии было возложено на уездного предводителя дворянства, который должен был наблюдать: 1) за исполнением со стороны помещиков обязанностей по обеспечению продовольствия крестьян; 2) представлять губернскому предводителю дворянства о существующем или предстоящем недостатке продовольствия помещичьих крестьян, с объяснением причин оскудения продовольствия и тех средств, которые могут быть употреблены к отвращению открывшегося в продовольствии недостатка; 3) представление губернатору списков о нуждающихся крестьянах в тех случаях, когда по сильному во всей губернии неурожаю необходимо будет оказать пособие беднейшим жителям; 4) разрешение наличных ссуд для пособия в посеве; 5) надзор за исправным содержанием хлебных запасных магазинов в не казенных селениях; 6) представление губернским комиссиям сведений о посеве и урожае хлеба и отчетных ведомостей о состоянии хлебных запасных магазинов. Попечители хлебных запасных магазинов считались помощниками уездных предводителей дворянства и надзирали за исправным содержанием хлебных запасных магазинов в имениях помещичьих. Помещики и их управляющие имели свои обязанности утверждать в должности смотрителей магазинов избранных обществами крестьян и смотреть за исправностью магазинов и исправным отправлением смотрителями магазинов своей должности. Независимо от того, в уезде положено еще уездное присутствие для установления цен на хлеб, фураж и другие предметы; оно должно было состоять из уездного предводителя дворянства, исправника, городничего и городского головы с гласными от гильдии. В 1851 году издан был устав о земских повинностях, на основание которого были образованы и учреждения, ведавшие этим предметом до преобразований прошлого царствования. Но для понимания этих учреждений необходимо иметь в виду разные виды земских повинностей. Земские повинности, как мы видели выше, разделялись на денежные и натуральные. Денежные повинности, по свойству удовлетворяемых ими потребностей, разделялись на государственные(2237), губернские(2238) и частные (по сословиям или обществам). Так как частные повинности по городам и обществам крестьян ведались на основание особых положений, то здесь можно сказать только о частных повинностях дворянских имений. Расходы, вносимые в эту смету, были: содержание канцелярий, депутатских собраний, дворянских опек и домов для дворянских собраний и выписка «Сенатских Ведомостей» (для предводителей дворянства), разделялись на общие, падавшие на все народонаселение, и частные, отправляемые особо каждым городом и селением.
    Операции по назначению и отбыванию земских повинностей распадались на следующие виды: 1) определение размеров повинностей, т. е. составление сметы; 2) назначение источников взимания повинностей и распределение, т. е. раскладка, сбор и расходование денежных сумм; 3) земское производство работ и поставка материалов, т. е. выполнение повинностей; наконец 4) отчетность по всем этим действиям. Сообразно этим отдельным предметам должно рассмотреть и деятельность учреждений, их ведавших.
    § 80. Составление сметы возлагалось на два установления, из коих одному поручалось предварительное, а другому окончательное составление: именно, на особое присутствие о земских повинностях и на комитет земских повинностей(2239). Особое присутствие состояло из четырех правительственных должностных лиц и двух сословных. Именно, в состав его входили: губернатор (председатель), председатель казенной палаты, управляющий палатою государственных имуществ, управляющий удельною конторою (где он был), губернский предводитель дворянства и городской голова губернского города. Комитет земских повинностей(2240) состоял из тех же лиц, с прибавлением уездных предводителей, депутатов дворянства, уездных начальников по управлению государственными имуществами и уделами, городского головы губернского города и депутатов от прочих городов.
    Таким образом, нельзя не заметить прежде всего, что предварительное и окончательное составление сметы было возложено на два установления, не имевшие между собою никакой органической связи, подобной той, какая существует теперь между земскою управой и земским собранием. Затем, деятельность того и другого установления была ограничена весьма тесными пределами.
    а) Предварительное составление сметы государственных и губернских повинностей особым присутствием было обставлено следующими условиями: 1-е. Предметы как государственных, так и губернских повинностей были раз навсегда определены законом, не допускавшим поэтому факультативных расходов, что было вполне естественно, при отсутствии правильного местного правительства. 2-е. Размер расходов по государственным повинностям установлен также не особым присутствием и не комитетом. Он определялся или законом, или распоряжениями министерств. За отсутствием таких указаний, особое присутствие должно было принимать за основание прежнюю смету, утвержденную центральною властью. Всякое отступление от прежней сметы требовало подробного объяснения его причин. В таком же смысле прежняя смета служила и для определения размера повинностей губернских. 3-е. Еще стеснительнее были правила для составления смет по строительно-дорожной части, находившейся в прямом заведовании главного управления путей сообщения.
    б) Окончательное обсуждение сметы государственных и губернских повинностей, составленной на основание указанных выше условий, принадлежало общему собранию комитета. Формально комитет имел возможность обсудить смету серьезно: решения его постановлялись коллегиальным порядком и губернатору принадлежал только голос председательствующего. Но прочие условия не дозволяли делать серьезного употребления из этого коллегиального права. 1 -е. Комитет собирался в три года раз, на короткий срок и, не принимая деятельного участия в местном управлении, подобно нынешним земским собраниям, не зная дела, мог отнестись к смете только поверхностно и формально. Не всегда он мог даже изучить смету. 2-е. Депутатам и членам комиссии было предоставлено право делать свои замечания на проект сметы только в течение недели, со дня внесения проекта в общее присутствие; 3-е. Утверждение сметы принадлежало не общему присутствию, а центральной власти, вследствие чего замечания депутатов и членов присутствия обыкновенно не имели никакого практического значения. Не имели они этого значения даже относительно особого присутствия: если последнее не соглашалось с замечаниями депутатов, то смета его оставалась в силе, и оно обязано было только представить эти замечания на усмотрение высшего правительства, которое обыкновенно с ними не соглашалось.
    Этим объясняются совершенное безучастие депутатов к обсуждению сметы и тот факт, что по официальному заявлению «комитет сделался местом формальной канцелярской работы, а делопроизводитель, его главным действующим лицом».
    § 81. Порядок раскладки повинностей представлял те же черты. Раскладка государственных повинностей всецело принадлежала центральной власти. Раскладка повинностей губернских представлялась общему присутствию комитета, на основание сведений, составленных отдельными присутствиями. Но для оценки практического значения этого права необходимо иметь в виду следующие условия: 1-е. При раскладке общей суммы денежных повинностей, предметами местного обложения являлись торгово-промышленные капиталы, земли и податные лица. Размер обложения для первых двух категорий был строго определен законом, именно: для капиталов 10 % с суммы, взыскиваемой казною за торговые и промышленные свидетельства, для земель 5 коп. с десятины высшей по качеству земли (всего было установлено 3 разряда). Остальное падало на податные сословия, от чего зависела неуравнительность раскладки. 2-е. Общее присутствие составляло лишь проект раскладки, окончательное утверждение которой принадлежало центральной власти в законодательном порядке. Главная роль в этом деле принадлежала Министерству финансов.
    Исполнение сметы было совершенно отделено от комитета и сосредоточивалось в руках правительственных властей. Часть сумм непосредственно отпускалась разным специальным ведомствам (военному, путей сообщения и др.), расходовавшим их вполне самостоятельно; другая часть сумм, необходимых по открытии постоянных, штатных расходов (содержание полиции, выдача прогонных и суточных денег и т. д.), выдавалась лицам и установлениям, до коих это относилось. Остальная часть, назначенная на издержки, размер коих не был определен штатом, но зависела от хозяйственных распоряжений местного начальства (удовлетворение разных потребностей с торгов или хозяйственно), заведовалась начальником губернии, действовавшим, смотря по предмету, через казенные палаты, губернские строительные и дорожные комиссии и т.д.
    Счетная часть по денежным повинностям сосредоточивалась главным образом в руках казенных палат, в которые ежемесячно доставлялись сведения о расходах. Но ревизия счетов особых ведомств казенной палате не подлежала, так как эти особые ведомства подлежали контролю своих центральных начальств. Так, строительные и дорожные комиссии были, в отношении отчетности, подведомственны ревизионному департаменту главного управления путей сообщения.
    Права надзора, предоставленные комитету земских повинностей, были весьма ограничены и в этой тесной рамке не удовлетворяли своему назначению. Именно, казенная палата препровождала особому присутствию ежемесячные ведомости о суммах земского сбора, а в конце года вносила на его ревизию так называемый генеральный хозяйственный отчет этим суммам. Право исправления неправильности принадлежало губернатору, который, сверх того, представлял заключение особого присутствия министрам финансов и внутренних дел.
    Собрание депутатов и комитет земских повинностей имели лишь слабое участие в надзоре за употреблением земских сумм. Оно состояло в следующем. Из годовых отчетов, обревизованных новым присутствием за последние три года, составлялся общий отчет в двух экземплярах. Один из них предъявлялся дворянскому депутатскому собранию пред съездом дворян на выборы, другой – комитету земских повинностей.
    Производство ревизии предоставлялось собственно депутатам дворянств с депутатами от городов. Но предметы такой ревизии могли состоять лишь в следующем: 1) не допущены ли расходы неразрешенные и излишние против смет; 2) нет ли расходов, которые могут быть отменены; 3) нет ли непомерного возвышения в ценах подрядов, поставок и работ; 4) нет ли излишеств в употреблении материалов и запасов. Замечания депутатов, которые по указанным выше условиям не могли изучить подробно трехгодичного счета и проверить как действительное исполнение сметы, так и условия хозяйственных распоряжений, представлялись комитету. Последний принимал их в соображение при составлении сметы на новое трехлетие. Затем замечания комитета и депутатов сообщались губернатору или для распоряжений собственною его властью, или для сообщения министерствам. Таким образом, практические последствия этих замечаний зависели от усмотрения властей центральных или от губернатора. Иначе – депутаты и комитет могли делать замечания без основательной надежды достигнуть какого-либо результата.
    § 82. Отбывание натуральных повинностей (особенно квартирной, подводной и дорожной) было поставлено в еще худшие условия. Означенные повинности всею тяжестью своею лежали на низших классах населения; поэтому правильность их назначения, раскладки и отбывания зависела прежде всего от деятельности властей, ближе всего поставленных к местному, податному населению, т. е. властей уездных. Между тем, именно в уездах хозяйственно-распорядительная часть была устроена хуже всего. В законах и распоряжениях упоминались, правда, такие установления, как квартирные комиссии и уездные дорожные комиссии, но они существовали номинально, не имея действительной власти и значения. Фактически и по закону хозяйственно-распорядительная власть сосредоточивалась в руках уездной и городской полиций, действия которой, при отсутствии твердых правил относительно повинностей этого рода, отзывались весьма невыгодно на местном населении.
    Представители местных сословий не были допущены к определению размера натуральных повинностей даже в той скромной форме, как они допускались к определению размера повинностей денежных. Размер квартирной и подводной повинности прямо определялся или законом, или распоряжением центральных властей; размер повинности дорожной – особым присутствием о земских повинностях вместе со строительной и дорожной комиссией. Затем, относительно раскладки и исполнения повинностей не было ни учреждений, ни правил, достаточно обеспечивающих права и интересы местных жителей. Еще слабее были правила об отчетности по натуральным повинностям; лучше сказать, их почти не существовало. Поэтому ни губернская, ни центральная власти, ни местные общества не могли составить себе даже приблизительного понятия о том, во что обходятся местному населению выставление подвод, расквартирование войск, содержание дорог и т. п. «Правильных и, хотя приблизительно, верных сведений о количестве и стоимости ежегодно отправляемых натуральных повинностей нигде не собирается и, при настоящем положении дела, собрано быть не может», свидетельствовала комиссия о губернских и уездных учреждениях.
    § 83. Комиссия, вырабатывавшая проект земских учреждений, рассмотрев условия и порядок отправления земских повинностей, существовавших в то время, указала на следующие главные недостатки действовавшей системы. 1) Понятие о земских повинностях спутанно и сбивчиво; в нем смешаны повинности, удовлетворяющие потребности государственные, с повинностями, служащими только для удовлетворения потребностей губернии, уезда или сословия; повинностям собственно уездным не дано особого места; многие из натуральных повинностей, падающих на одну местность, служат удовлетворению потребностей общегосударственных. 2) В уездах нет органов управления повинностями; эта часть остается или вовсе без надзора, или сосредоточивается в руках полиции; 3) В организации управления смешаны начала выборное, земское, с правительственным и сословным, местное с центральным. Одно и то же лицо – губернатор действует в этих делах то один – в качестве начальника губернии, то как председатель особого технического правительственного учреждения. Деятельность комитета земских повинностей перемешивается, путается и иногда совсем уничтожается участием казенной палаты, строительной комиссии, губернского правления, палаты государственных имуществ; наконец, местная, губернская власть почти не может ступить шагу без контроля, разрешения и распоряжений центральной власти. 4) Для натуральных повинностей нет положительных и однообразных правил. 5) Контроль над отправлением денежных повинностей сложен и запутан, почему и не достигает своей цели(2241); учет же натуральным повинностям вовсе не существует. Эти недостатки сами собою вытекали из существовавшей системы; между тем они относились к таким предметам управления, которые обращали на себя сравнительно большее внимание законодательства. С еще большей силой выступали эти недостатки в отдельных частях управления по местному хозяйству и благоустройству. Можно сказать, что в самом законодательстве не существовало общего понятия о местных хозяйственных пользах и нуждах; соответственно этому на местах не было цельной системы учреждений, в руках которых сосредоточивалось бы заведование делами этого рода. Они были разделены между разными установлениями, деятельность которых формально объединялась властью губернатора, поставленной по закону во главе всех этих установлений. Но затем губернатор не мог осуществлять своих обширных полномочий по сложности лежавших на нем обязанностей, и, наконец, формально объединенная деятельность местных учреждений опять расходилась вследствие подчинения отдельных установлений разным центральным ведомствам. Это будет видно из краткого обзора означенных установлений. § 84. Часть продовольственная, по положению 1834 года, мало измененному последующими узаконениями, в губерниях была вообще возложена на комиссию народного продовольствия, организацию которой мы рассмотрели выше. Главное заведование всею продовольственной частью в империи сосредоточивалось (как и ныне) в министерстве внутренних дел, по хозяйственному департаменту. Но независимо от этого, ближайшее заведование продовольственной частью в селениях государственных крестьян было возложено на палаты государственных имуществ, а в селениях крестьян удельных – на удельные конторы. Таким образом, мы вили м три ведомства, между которыми была разделена одна и та же часть. Ведомство государственных имуществ и удельное руководствовались особыми, специально для них установленными правилами. Деятельность комиссии народного продовольствия простиралась на предметы двоякого рода. Одни из них могут быть названы общими. Сюда относились: собрание сведений и суждение о видах будущего урожая, сведений о результатах урожая, обсуждение чрезвычайных мер в случае повсеместного неурожая, переписка об утверждении цен на хлеб и фураж и т. д. Специально же деятельность комиссии касалась продовольственной части в городах и селениях крестьян помещичьих. В числе разных способов обеспечения народного продовольствия самыми важными являлись: 1) обязательная ссыпка определенного количества хлеба в запасные магазины и 2) продовольственный капитал, составленный из взносов по 3 коп. с души, в окончательном размере по 48 коп. на душу. Заведование продовольственным капиталом сосредоточивалось в министерстве внутренних дел и в губернских комиссиях народного продовольствия; ближайшее заведование запасными магазинами сосредоточивалось в уезде. Без всякого сомнения, успех в помощи народонаселению, в случае голода, зависел от хорошей организации местных властей, способных ознакомиться с положением действительно нуждающихся и оказать им своевременно пособие. Но именно этих условий нельзя было найти в установлениях, призванных к этому важному делу. Должно заметить, что Положение 1834 года являлось энергическим усилием законодательной власти, вызванным сильными голодами 1831 и 1832 годов. Несмотря на это, оно не достигло своей цели. Деятельность губернской комиссии народного продовольствия по необходимости проявлялась в исключительных случаях. Так, во-первых, ей представлялось разрешать выдачу нуждающимся зерна на посев в размере не ниже 1/4 и не более 1/2 количества находящегося в магазинах хлеба. Во-вторых, комиссии предоставлено было право расходовать, из продовольственного капитала, до 3000 рублей в год на непредвиденные надобности. В случаях чрезвычайных она могла расходовать до 15,000 рублей, донося о том министерству внутренних дел. В случае необходимости высших против указанных ссуд из хлебных магазинов и из продовольственного капитала свыше приведенного размера комиссия должна была представлять министерству. Итак, комиссия не принимала непосредственного участия ни в заведовании хлебными запасными магазинами, ни в распределении пособий, ни в назначении их в обыкновенных размерах. По существу дела, эти предметы были вверены заведованию уездных властей. Но организация последних не удовлетворяла своему назначению. В уездах были образованы особые присутствия, состоявшие, под председательством уездного предводителя дворянства, из исправника, городничего, городского головы и гласных от гильдий. Но не этому присутствию было вверено ближайшее заведование продовольственной частью; в нем рассматривались главным образом дела по установлению цен на хлеб, фураж и другие предметы. Лицами, заведовавшими продовольственной частью, были: уездный предводитель дворянства, попечители хлебных магазинов, помещики и смотрители магазинов. Но из всех указанных лиц ни одно, собственно говоря, не заведовало продовольственной частью. На уездного предводителя эти обязанности были возложены в числе многих других, и потому он не мог посвятить ей должного внимания; обязанности попечителей не были определены самим законом; должность смотрителя была должностью только исполнительною. Наконец, деятельность всех этих лиц была связана формами, не допускавшими ни собрания точных сведений о нуждающихся, ни своевременной им помощи(2242).
    Устав народного продовольствия, подобно многим другим уставам, стоял, так сказать, особо от действительных условий жизни и не мог иметь практического значения. Но серьезной заботы о народном продовольствии и не могло возникнуть в период существования разнообразных видов крепостного права. В эту эпоху действительное попечение о крестьянах лежало на тех, кто ими владел: на помещиках, на ведомствах удельном и государственных имуществ. Но с отменой крепостного права и при постепенном слиянии всех крестьян в одно сословие сельских обывателей, явилась необходимость решить вопрос о том, на кого должно быть на местах возложено попечение о продовольственной части для того, чтобы эта часть получила больше единства и чтобы пособия оказывались действительными. О попытках решения этого вопроса мы скажем ниже, при рассмотрении земских и крестьянских установлений.
    § 85. Часть медицинская в губерниях не имела целостного устройства; заведование делами медицинской полиции и судебно-медицинскими в губернии было сосредоточено в руках органа медицинского департамента министерства внутренних дел – врачебной управы; в уездах дела этого рода ведались уездными лекарями. Они же обязаны были подавать медицинскую помощь нуждающимся. Затем, установления для подания медицинской помощи находились в ведении приказов общественного призрения. Наконец, отдельные ведомства – управление государственными имуществами и уделов имели свою медицинскую часть.
    Это сложное заведование медицинской частью имело свои исторические основания.
    По учреждению о губерниях, в каждом уезде, для подания медицинской помощи, были предназначены: доктор, лекарь, два подлекаря и два ученика. При Павле I число подлекарей сокращено до одного. Но Павлом I, по докладу медицинской комиссии, в 1797 году учреждены губернские учреждения для заведования медицинско-полицейской частью – т. е. врачебные управы. Управы составлены из инспектора, оператора и акушера. Цель этого установления определена следующим образом: «должность медицинской управы вообще, кроме той помощи, которую находящиеся в ней чины обязаны подавать каждый по своему званию, не требуя за свой труд воздаяния, основывается на том, чтобы посредством преподавания правил и наставлений соблюдаемо было всей губернии здравие; равно и о сбережении скотоводства подаваемы были полезные советы»(2243). В дальнейших §§ содержатся обязанности управ по медицинской полиции и части судебно-медицинской. В том же году учреждены были должности повивальных бабок(2244), поставленных под наблюдение управы. Независимо от того, обязанность принимать меры против заразительных болезней лежала на общей администрации и специально на губернаторах. Так, в 1797 г. им предписано было принимать меры против скотских падежей(2245). Если заведование медицинскою полицией и частью санитарной было возложено на врачебные управы и на образованные впоследствии комитеты народного здравия и оспенные, то организация медицинской помощи не сделала дальнейших успехов в связи с собственно медицинским управлением. Видная роль в деятельности этого рода принадлежала приказам общественного призрения. Учреждения эти, как мы увили м ниже, были призваны к заведованию собственно благотворительной частью в губернии, а потому их деятельность касалась части врачебной лишь косвенно и имела особый характер. Тем не менее, за слабым развитием учреждений медицинской помощи в ведомствах специальных, роль приказов являлась довольно вескою. В ведении и на попечении приказов состояли различные лечебные заведения. Сюда относились, во 1-х, гражданские больницы, имевшие своим назначением оказывать пособие в болезнях лицам обоего пола гражданского ведомства. В 1861 году таких больниц в ведомстве приказов состояло: полных больниц 519 и отделений 5; общее число кроватей было 17, 351. Во-вторых, в ведомстве приказов состояло 33 больницы для умалишенных и 6 отделений, с общим числом кроватей 1, 233. Наконец, на приказы возлагалась обязанность учреждать дома для неимущих неизлечимых больных. Но, по недостатку средств, эти установления почти нигде не учреждались. В 1861 году было два таких дома: один в Калуге (на 56 кров.) и один в Могилеве (на 16 кров.), кроме того, одно отделение в Минске (на 10 кров.). Независимо от установлений для медицинской помощи, в ведомстве приказов находились и учебные заведения для приготовления фельдшеров, т. е. так называемые фельдшерские школы. По уставу общественного призрения, их предположено было учреждать при обширных больницах ведомства приказов. Это постановление предопределило слабое развитие указанных школ. В действительности, по сведениям 1861 года, такие школы имелись в пяти городах (Москве, Казани, Харькове, Киеве и Одессе), причем ввиду того, что означенные школы были закрытыми заведениями, число их воспитанников было весьма ограничено: именно во всех пяти школах в 1861 году было 231 учеников. Только в 1861 году дозволено было допускать в них приходящих. Итак, из всех видов деятельности приказов заметное значение имело учреждение и содержание больниц. Абсолютное число их было довольно велико – 519 и 5 отделений. Но относительное значение их было невелико. Оставляя даже в стороне порядок управления больницами, признанный неудовлетворительным, нельзя не остановиться прежде всего на том факте, что больницы ведомства приказов учреждались исключительно в городах. Следовательно, сельское население в отношении медицинской помощи зависело от доброй воли помещиков и тех управлений, в ведомстве коих состояли крестьяне разных наименований. Затем, как и следовало ожидать, главное число кроватей сосредоточивалось в больших городах. Наибольшие больницы были в Одессе (500 кров.), Воронеже (400), Нижнем Новгороде, Полтаве и Симбирске (по 300 кров.), в двадцати других больницах было от 100 до 200 кров., в остальных ниже 100, причем в некоторых городах число кроватей спускалось до 5 или 6. Соединяя эти факты, мы получим следующий итог условий медицинской части. Полицейско-медицинская и санитарная часть в губерниях ведалась установлениями, имевшими весьма мало отношения к местному населению, а на месте она лежала главным образом на обязанностях полиции, обремененной массою других занятий. Но, не говоря уже о санитарной части, предполагающей известную систему мер, осуществляемых довольно многочисленным персоналом, средства медицинской помощи в уездах были до крайности ограничены. Уездные медики, отвлекаемые своими сложными занятиями по части судебно-медицинской и другим официальным обязанностям, не могли уделять много времени на врачебную помощь; фельдшера существовали в ограниченном количестве; повивальных бабок почти не было. Эти скудные способы восполнялись очень слабо медиками частными, приглашаемыми богатыми помещиками, и медиками ведомства министерства государственных имуществ. § 86. Было бы излишне останавливаться на других предметах местного хозяйства. Управления общественным призрением, путями сообщения и т. д. представляли ту же картину. Общественное призрение, вверенное особым приказам, может быть, и достигало известной цели в тесном круге тех общественных классов, среди которых приказы фактически действовали. Именно, учреждения общественного призрения фактически распространялись на города, и то важнейшие. Здесь устраивались различные учреждения: больницы, дома для умалишенных, богадельни, инвалидные и сиротские дома и т. д. Но мы видели уже, что большая часть средств приказов шла на больницы, коих в 1861 г. было 519 и 5 отделений. Общее же число всех заведений, открытых 55 приказами, было 785 и 34 отделения. Следовательно, число прочих заведений, кроме больниц, равнялось 266 с 29 отделениями. Из этого числа должно исключить дома для умалишенных (с отделениями), так как они, по своему назначению, должны быть причислены к учреждениям медицинской помощи. Сверх того, отсюда должно изъять 27 смирительных и рабочих домов с тремя отделениями, как заведения несовершенно «благотворительные». Итак, для собственно общественного призрения было учреждено сравнительно незначительное число заведений, из коих богаделен и инвалидных домов – 107 с 7 отделениями. Но после освобождения крестьян, вопрос об общественном или, точнее, народном призрении приобретал особенную важность. В период крепостного права попечение о крестьянах, впавших в нищету и бедность, лежало на помещиках или на ведомстве государственных имуществ. Хотя с освобождением крестьян попечение о бедных и было возложено на сельские общества, но трудно было ожидать, чтобы они выполнили эту задачу удовлетворительно, без содействия какого-либо высшего органа. Заведование путями сообщения, сосредоточенное в комиссии строительной и дорожной, давало неудовлетворительные результаты в двояком отношении (независимо от неудовлетворительного состояния дорог). Во-первых, вследствие прямой зависимости означенной комиссии от центрального управления работы, требование денежных расходов производились вне всякого контроля плательщиков; во-вторых, работы, производившиеся на счет натуральной повинности, вследствие неустройства натуральных повинностей вообще, тяжким бременем ложились на сельское население. С освобождением крестьян вопрос об облегчении бремени натуральной повинности и лучшем контроле над употреблением денежных повинностей должен был обратить на себя внимание законодателя. Сверх указанных вопросов, крестьянская реформа возбуждала много других, которым не было места при существовании крепостного права. Таков, прежде всего, был вопрос о народном образовании. Можно ли было оставить без просвещения массу только что освобожденного народа, призываемого к гражданской жизни и к мирскому самоуправлению? Но этот вопрос, конечно, не мог получить движения при помощи одних правительственных средств, так как правительство не могло определить ни количества школ, потребных для каждой местности, ни взять на себя их содержание. Потребность в общественном почине была очевидна. Рядом с вопросом о народном образовании ставились и другие, также вызванные отменой крепостного права. Новые условия сельского хозяйства требовали и новых форм попечения о земледелии и сельской промышленности; сознавалась потребность в организации сельскохозяйственного кредита; в новых мерах развития местной торговли; в устройстве взаимного страхования имуществ и т. д. Словом, сознавалась необходимость вызвать на местах к жизни новое общество, предоставив ему решение многих и многих задач, поставленных на очередь крестьянской реформой и для которых силы прежней администрации оказывались недостаточными. Как организованы были общественные силы, мы увили м ниже. Но если мы с особенным вниманием остановились на прежнем порядке заведования делами местного хозяйства и благосостояния, то потому, что в кругу этих вопросов (сверх вопроса о правосудии) вращались реформы императора Александра II. Судебная и земская реформы – таковы важнейшие акты покойного Государя. Поэтому мы остановились на условиях, вызвавших земскую реформу, в которой главным образом выразились преобразовательные стремления императора. Земской реформой, конечно, не исчерпывается все, совершенное в области местного управления. Прошлое царствование не оставило ни одной области управления, не преобразованной в том или другом смысле и направлении. Мы рассмотрим эти преобразования в отдельности, в связи с изложением разных местных учреждений. Общее же значение пережитой нами эпохи преобразований указано выше, во введении. КНИГА ВТОРАЯ. УЧРЕЖДЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ И ДВОРЯНСКИЕ ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ И СИСТЕМА МЕСТНЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ § 87. Огромное пространство, занимаемое Россией, при различиях этнографическом, культурном и в историческом прошлом отдельных местностей империи, не может быть управляемо при помощи одних и тех же учреждений. Поддержание связи между весьма разнообразными частями громадной Монархии требует большого искусства и осмотрительности. При помощи одних и тех же учреждений и приемов нельзя управлять туркменами и великороссами, бродячими инородцами в Сибири и кавказскими племенами, коканцами и немцами, Финляндией и Польшей. Вследствие этого в составе империи различаются большие части, которые, не являясь административными делениями сами по себе, образуют особенные края, управляемые на различных основаниях. Именно, в составе империи должно различать: 1) собственно Европейскую Россию, т. е. то пространство, которое (за исключением трех остзейских провинций и Области войска Донского) управляется на основание губернского учреждения Екатерины II и последовавших к нему изменений; 2) В. к. Финляндское, имеющее свое особенное не только местное, но и государственное устройство, хотя эта страна нераздельно связана в Русскою империей; 3) Царство Польское, т. е. часть империи, образованная из бывшего герцогства Варшавского, в 1815 г. присоединенного к России; 4) Кавказский край, представляющий много оттенков в своем местном управлении; 5) Сибирь, управляемая на основание учреждений,- основание коим положено гр. Сперанским; 6) Среднеазиатские владения России. Наше внимание должно быть обращено преимущественно на Европейскую Россию, так как это пространство населено русским племенем и в нем действуют местные установления, выработанные его историей, очерк которой мы представили выше. Поэтому мы остановимся прежде всего на административном делении Европейской России. Но предварительно укажем значение административных делений вообще. § 88. Понятие административной единицы, в полном его объеме, определяется следующими двумя признаками: 1-е, она является округом, на пространстве которого известные правительственные установления или лица, облеченные правами правительственной власти, осуществляют общие государственные задачи и заботятся о пользах и нуждах местного населения (поскольку им это предоставлено); 2-е, она является округом, имеющим общественное значение, в качестве юридического лица, причем местным обществам, его образующим, предоставлено право непосредственно или чрез своих представителей заведовать местными пользами и нуждами и выполнять известные административные функции, на них возложенные. Понятие действительной административной единицы получается при наличности этих двух признаков. Когда известная единица является округом, созданным для административных целей одного из ведомств, она является делением специальным или добавочным к общему. Так, учебные или военные округи суть деления специальные; так, станы суть подразделения уездов в полицейском отношении. Точно так же, когда единица создана для общественных и по преимуществу хозяйственных нужд, она не имеет самостоятельного значения в ряду делений страны. Так, сельское общество не образует особого подразделения. Напротив, волости, созданные для административно-судебного управления крестьянами и имеющие долю общественного значения, образуют его. Рассматриваемое с этой точки зрения административное деление России представляет четыре главные единицы: Губернию, уезд, город и волость. А) ГУБЕРНИЯ § 89. Губерния есть общее название высшей из местных единиц. Она есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг так называемых губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления. Круг этих дел слагается (независимо от дел судебных) из следующих предметов: 1) дела общего благоустройства, безопасности и тишины; 2) дела государственного и местного хозяйства, промышленности, продовольствия и народного здравия; 3) дела о повинностях военно-служебной и земской; 4) дела по управлению казенными имениями и всякого рода государственными имуществами; 5) дела по надзору за общественным хозяйством в городах и селениях; 6) дела по контролю денежных и материальных оборотов местных установлений; 7) дела по содействию всем другим управлениям в исполнении законов и понуждению всех подчиненных мест и лиц к отправлению их должностей(2246).
    Осуществление этих задач возложено как на правительственные, так и общественные установления, сословные и всесословные. С правительственной точки зрения, губерния является высшей единицей по заведованию частью полицейской, финансовой и государственными имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представляется округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства. Поэтому губернскими установлениями, как по букве закона, так и по существу дела, являются: 1) губернатор; 2) губернское правление; 3) казенная палата; 4) управление государственных имуществ; 5) губернское по крестьянским делам присутствие; 6) губернское по воинской повинности присутствие; 7) губернское по городским делам присутствие; 8) дворянское собрание и губернский предводитель дворянства; 9) губернские земское собрание и управа.
    Некоторые губернии соединяются в генерал-губернаторства. Историческое развитие и значение этих учреждений изложены ниже. Здесь мы ограничимся некоторыми замечаниями. Во-первых, мы имеем в виду генерал-губернаторства постоянные, а не временные, учрежденные, по указу 5 апреля 1879 года, для политических целей. Права постоянных и временных генерал-губернаторов не совпадают. Так, виленскому генерал-губернатору не предоставлено полномочий, данных указом 1879 года как временным генерал-губернаторам, так и тем из постоянных, которым по местным условиям считалось необходимым их предоставить. Во-вторых, мы имеем в виду генерал-губернаторства, учрежденные в губерниях, управляемых по общему учреждению, следовательно генерал-губернаторства в европейской России. Таких генерал-губернаторств в настоящее время (не считая временного одесского) три: Московское, учрежденное для одной губернии, Киевское, обнимающее три(2247) губернии (Киевскую, Подольскую и Волынскую), и Виленское, также три (губ. Виленскую, Ковенскую и Гродненскую). Но генерал-губернаторства не суть деления, имеющие значение самостоятельное: они представляют совокупность губерний, соединенных между собой единственно властью генерал-губернатора и не имеющих никаких общих установлений, кроме генерал-губернатора и его канцелярии. § 90. Равными с губерниями «частями» или разделениями империи признаются области и градоначальства. Последние представляют действительное отличие от губерний, так как они образуются из городов, административное начальство которых пользуется правами губернской власти. Название же области не указывает на особенность в юридическом положении части, обозначаемой этим именем. Правда, областями вообще называют части, управляемые по особому учреждению, тогда как местности, управляемые по учреждению общему, называются губерниями. Так, нынешняя Бессарабская губерния называлась областью до введения в нее общих губернских установлений. Так, область войска донского носит это название вследствие особенностей в ее местном управлении. Но из этого не следует, чтобы губерниями непременно назывались местности, управляемые по общему учреждению. Напротив, некоторые местности, носящие названия губерний, представляют важные особенности в своем управлении; таковы губернии Остзейские. Поэтому закон не соединяет особенностей управления с названием деления: губернии, области или градоначальства. «Каждая из сих частей империи, говорит ст. 2, управляется или по общему учреждению, или же по учреждению особенному». Части империи, управляемые по общему учреждению, суть те, на которые распространено действие учреждения о губерниях Екатерины II со всеми последовавшими в нем изменениями. В настоящее время, губерниями, управляемыми по общему учреждению, признаются 46 губерний европейской России из 50, составляющих эту часть империи. Поэтому лишь 4 местности управляются по особенным учреждениям: три Остзейские губернии и Область Войска Донского. Но в настоящее время, выражение: «управляются по общему учреждению», должно принимать с некоторыми ограничениями. До преобразований императора Александра II губерниями, управляемыми по общему учреждению, назывались те, в коих действовали рассмотренные в историческом очерке установления Правительственные и сословные. Но реформы Александра II провели резкую черту различия между губерниями, прежде однородными в своем управлении. По соображениям политическим и общественным, реформы земская, судебная и городская не были применены в полном объеме и одинаково ко всем губерниям. Наибольшее применение получила реформа городская, которая с некоторыми изменениями в частностях применена почти повсеместно. Но наиболее резкая черта различия проведена между губерниями степенью применения земских учреждений. Губернии, в коих введены земские установления, и те, в коих они не введены, представляют столь различные условия в своем управлении, что целые части прежнего законодательства могут считаться отмененными в губерниях с земскими учреждениями и действующими в прочих. Из 46 губерний земские установления введены в 34; они не введены в 9 западных губерниях: Виленской, Ковенской и Гродненской, Витебской, Могилевской и Минской, Киевской, Подольской и Волынской; также в трех северных и восточных: Архангельской, Астраханской и Оренбургской. Судебные учреждения также приведены в действие неодинаково. Есть местности, в коих они вовсе не введены, есть другие, в коих они введены не вполне (одни мировые учреждения) или с значительными изменениями. К этому должно прибавить, что в 9 западных губерниях приостановлены дворянские выборы, что также видоизменяет условия местного управления. § 91. Деление империи на губернии и области представляется, как мы видели, искусственным, механическим. Немногие из них имеют историческое происхождение и значение: таковы губернии Остзейские и Область Войска Донского. Прочие составились путем приписки к данному административному центру известного числа уездов, причем основанием для приписки принято число душ в норме, положенной для губернии. Первоначально Екатерина II создала 40 губерний. Число это, после издания учреждения о губерниях, увеличивалось приобретениями от польского королевства, завоеванием некоторых местностей от Турции и подразделением прежних губерний на новые. Император Павел I сократил число губерний; Александр I возвратился к Екатерининской норме. С тех пор количество губерний возрастает как вследствие новых территориальных приобретений, так и деления существующих губерний на новые. Так, при императоре Николае I Оренбургская губерния была разделена на две: Оренбургскую и Самарскую; в 1865 г. остаток Оренбургской губернии был разделен на две части: губернии Оренбургскую и Уфимскую. Несмотря на предпринимавшееся в разное время подразделение наших губерний, они все еще несравненно больше соответствующих административных единиц в других государствах, например английских графств и французских департаментов. Во Франции департамент имеет до 400,000 жителей; на английское графство приходится до 450,000. В Европейской России на губернию приходится средним числом свыше 1.500,000, так как 75 миллионов народонаселения Европейской России распределено по 50 губерниям. Но действительное распределение числа жителей и пропорциональное отношение населения губерний к их пространству крайне неравномерно. Территория Европейской России распределена между губерниями следующим образом. Одна губерния (Архангельская) имеет более 10 т. кв. м.; одна – более 7 т.; одна – более 5 т.; одна – более 4 и одна – более 3 т.; 6 губерний имеют более 2 т.; 12 – более 1000; 23 – от 700 до 1000; 2 – менее 500 кв. м. Абсолютное число народонаселения в каждой из этих губерний представляется в следующем виде: 3 губернии (Архангельская, Олонецкая и Эстляндская) имеют менее 500 т. жителей; 6 – менее 1 миллиона; 30 – от 1 до 2 миллионов; 11 – свыше 2 миллионов. Но % отношение народонаселения к пространству каждой губернии (в квадратных милях) следующее. В Архангельской губернии на кв. милю приходится менее 30, в Астраханской и Вологодской – менее 200, в 11 губерниях – менее 1000, в 26 – от 1 до 2 тысяч, в 9 – от 2 – 3 и в одной (Московская) более 3 тысяч(2248).
    Б) УЕЗДЫ, ГОРОДА И ВОЛОСТИ
    § 92. Уезд есть подразделение губернии; в областях ему соответствуют округи; 50 указанных выше делений (49 губ. и 1 область) заключают в себе 489 уездов, распределение коих по губерниям представляется в следующем:
    Всего
    1 губ. (Эстляндская) имеют 4 уезда 4
    4 (Астраханская, Курляндская, Лифляндская и Оренбургская) по 5 20
    2 (Уфимская и Херсонская)… 6 12
    6 (Архангельская, Бессарабская, Виленская, Ковенская, Олонецкая и Самарская……. 7 42
    5 (Обл. В. Донского, Екатеринославская, Псковская, Симбирская, Таврическая)……. 8 40
    3 (C.-Петербургская (с Кроншт. губ-вом, Гродненская, Минская) 9 27
    4 (Вологодская, Саратовская, Ярославская и Пензенская… 10 40
    7 (Витебская, Вятская, Калужская, Могилевская, Нижегородская, Новгородская, Харьковская).. 11 77
    13 (Волынская, Воронежская, Казанская, Киевская, Костромская, Орловская, Пермская, Подольская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская и Тульская).. 12 156
    2 (Владимирская и Московская).. 13 26
    3 (Курская, Полтавская и Черниговская) 15 45
    Итого 489
    Уезд в настоящее время, особенно в местностях, где введены земские установления, имеет двоякое значение. Как единица правительственная, он является 1) полицейским округом, власти которого непосредственно подчинены губернатору и губернскому правлению; 2) округом финансового управления, в котором (округе) казенная палата имеет свой орган – уездное казначейство; 3) округом, имеющим свои установления по отбыванию воинской повинности (уездное по воинской повинности присутствие), по надзору за крестьянскими установлениями (уездное по крестьянским делам присутствие) и за начальными народными училищами (уездный училищный совет). Эти установления действуют под надзором и апелляцией соответствующих губернских установлений. Как единица общественная, уезд есть самостоятельный округ земского хозяйства, имеющий для этой цели свои органы: уездное земское собрание и уездную земскую управу. Наконец, уезд есть самостоятельный округ по делам мировой юстиции, так как решения съезда мировых судей признаются окончательными и подлежат обжалованию только в кассационном порядке.
    Для целей полицейских уезд подразделяется на станы, находящиеся в заведовании становых приставов; для целей судебных он подразделяется на участки, вверенные участковым мировым судьям.
    § 93. Города. Петр Великий и Екатерина II старались выделить города в особые единицы управления. По закону город признается делением, равным с городами, «каждая губерния, говорит 5 ст. II т., состоит из уездов и городов». Но до настоящего времени городские поселения России настолько еще слабо развиты, что для большинства в таком особом от уездного управлении не настоит надобности. Вообще города в России, при общем слабом развитии, представляют весьма разнообразные оттенки. Действительно большими городами можно назвать только три: Петербург, Москву и Одессу. Остальные города империи, при введении городового положения, имели следующее население:
    Менее 1,000 жителей 74 города
    от 1,000 – 2,000 « 194
    « 2,000 – 5,000 в 199
    « 5,000 – 10,000 « 179
    « 10,000 – 15,000 « 55
    « 15,000 – 25,000 « 35
    « 25,000 – 50,000 « 27
    Более 50,000, кроме столиц, 8 городов.
    Отсюда понятно, что города русские не могут иметь одинакового значения в местной администрации. Большинство, в общем управлении, не выделяется из уездов. В одном только смысле каждый город представляет некоторую самостоятельность: все города, в которых введено новое Городовое положение, пользуются самостоятельным общественным управлением. Но, затем, по Закону 25 декабря 1862 года, большинство городов Европейской России в полицейском отношении не выделяется из уезда, т. е. подчиняется уездному полицейскому управлению. В отношении судебном, большинство городов входит в состав уездного мирового съезда. Наконец, почти все города, не исключая губернских, в известных отношениях подчиняются общему земскому управлению, имея право посылать от себя своих гласных в уездные земские собрания. Петербургу, Москве и Одессе дана в этом отношении самостоятельность. Городским учреждениям этих трех городов присвоены права уездных земских учреждений, городской думе – права уездного земского собрания, городской управе – уездной земской управы.
    Не многие из городов империи составляют особые административные единицы в отношении общего управления. Сюда относятся портовые города, имеющие особое значение для администрации флота и отчасти для целей торговых. Кронштадт и Николаев ввиду такого значения состоят под начальством особых военных губернаторов. Важный город приморской области (Владивосток) имеет также военного губернатора, особого от военного губернатора Приморской области, командующего и местными войсками.
    Наконец, некоторые города имеют свои, так называемые, градоначальства. Таковы градоначальства: 1) Керчь-Еникальское, 2) Одесское, 3) Таганрогское и 4) Севастопольское.
    § 94. Волости. Уезды и города являются общими для всех сословий делениями. Напротив, волости суть деления, имеющие значение для одного сословия – крестьянского. Волость образуется из нескольких сельских обществ (за исключением того случая, когда по 45 ст. Пол. 19 февр. значительное селение может образовать самостоятельную волость). Сельские общества, в свою очередь, составляются из крестьян, соединенных общностью земельного надела по уставной грамоте или владенной записи. Относительное значение этих двух единиц, т. е. сельского общества и волости, определяется ст. 17 Полож. о крест. 1861 г.:
    «Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости».
    «В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру и его избранным на основаниях, в сем положении означенных».
    Эти начала, законом 24 ноября 1866 года, распространены и на бывших государственных крестьян. Именно, по ст. 5 этого положения «в селениях государственных крестьян, состоявших в ведении управления государственных имуществ, образованы сельские общества и волости и общественное их управление, на основание постановлений, изложенных в ст. 40 – 147 общего полож. о крестьянах».
    Отсюда видно, почему закон (II т. ст. 6) Признает административным подразделением уезда именно волость. Она установлена для ближайшего управления крестьянами и суда над ними. Смысл 6 ст. в этом отношении ясен: «в уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединяются в волости». Тем не менее нельзя признать, чтобы сельские общества были только хозяйственными единицами. Мы увили м в своем месте, что на обязанности сельского схода лежат разные административные обязанности; в еще большей степени возлагаются они на сельского старосту.
    Поэтому при исчислении крестьянских властей, закон не ограничивается властями волостными; он упоминает и о сельских. «Волостные и сельские власти, говорит ст. 16 т. II, суть: волостной сход; Волостной старшина; Волостное правление; волостной суд; сельский сход; сельский староста».
    Но компетенция тех и других властей ограничивается пределами общества или обществ, из коих составлена волость.(2249). Следовательно, на прочих лиц распространяется власть общих уездных установлений. В) АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛЕНИЕ ПРОЧИХ КРАЕВ § 95. Владения России, не входящие в состав ее европейской территории в собственном смысле, могут быть разделены на две категории. Одни из них находятся в Европе, другие в Азии. К первым относится Царство Польское и В. кн. Финляндское; ко вторым – Кавказский и Закавказский край, Сибирь и Среднеазиатские владения. Административное деление каждого из этих краев представляет свои особенности. I. Царство Польское образовалось, как мы видели, из земель бывшего герцогства Варшавского, присоединенного в 1815 году к составу русской империи. До 1830 года оно имело свое особое государственное устройство, дарованное царству императором Александром I. Но революция 1830 года имела своим последствием отмену политических учреждений царства; оно сохранило только особое управление в силу органического статута 1832 года. Царство образовало особое наместничество, в коем высшая власть была сосредоточена в руках наместника и правительственного совета. Для рассмотрения дел законодательных был оставлен особый государственный совет, впоследствии уничтоженный и замененный департаментом дел Царства Польского в составе общего государственного совета. В административном делении также произошли перемены. До 1832 г. Царство Польское сохраняло свои старинные деления на воеводства; после того оно было разделено на 5 губерний с 39 уездами. С 1861 года император Александр II сделал несколько попыток преобразовать управление царством на началах большей автономии (восстановление государственного совета, выборные губернские и уездные советы и т. д. ). Восстание 1863 года имело своим последствием централизацию управления. Отдельные учреждения царства по части финансовой и другим упразднены и подчинены соответствующим министерствам. Для целей же местной администрации из царства образовано особое генерал-губернаторство, разделенное в настоящее время на 10 губерний(2250) с 85 уездами(2251). II. В. кн. Финляндское присоединено к России по Фридрихсгамскому миру 1809 года; впоследствии император Александр I присоединил к княжеству старинную русскую губернию – Выборгскую. Великое княжество имеет не только свое особое местное управление (подобно остзейским губерниям), но и особое политическое устройство, основанное на началах старинной шведской конституции (1772 года). Административное его деление представляет некоторую особенность, не встречающуюся в других областях империи. Княжество разделяется, во-первых, на 8 губерний(2252), на шведском языке называемых Iаn. Губерния подразделяется на округи или уезды (harader) и города, составляющие здесь самостоятельные административно-общественные единицы. Число тех и других различно в отдельных губерниях. Всего в Финляндии 49 уездов и 33 города. Это общее число распределяется по губерниям следующим образом: в Або-Бьернеборгской губ. 9 уездов и 6 городов, в Вазаской 6 уездов и 7 городов, в Выборгской 9 уездов и 5 городов, в Куопиоской 6 уездов и 2 города, в Нюландской 4 уезда и 5 городов, в С. Михельской 4 уезда и 3 города, в Тавастгусской 5 уездов и 1 город, в Улеоборгской 6 уездов и 5 городов.
    III. Сибирь, административное устройство которой, в нынешнем его виде, выработано графом Сперанским, в отношении деления своего, распадалась на две части: западную и восточную, подчиненные, до 1882 года, двум генерал-губернаторствам. Это деление соответствовало и географическим условиям страны. Огромная область Сибири разделяется водоразделом бассейнов Оби и Енисея на две части, различные по строению и качествам почвы, по флоре и фауне. Сперанский справедливо заметил, что в Сибири собственно две Сибири, мало в чем между собой сходные. Два генерал-губернаторства должны были соответствовать этим двум различным частям. В состав генерал-губернаторства Восточной Сибири входят две губернии – Иркутская и Енисейская и четыре области: Якутская, Забайкальская, Амурская и Приморская. Генерал-губернаторство Западной Сибири составлялось из губерний Тобольской и Томской и из двух Киргизских областей – Семипалатинской и Акмолинской (гл. гор. Омск), расположенных по течению реки Иртыша. Главное управление генерал-губернаторством помещалось в г. Омске В 1881 году должность акмолинского военного губернатора была переименована в должность акмолинского губернатора(2253). Затем, в 1882 году последовало упразднение западно-сибирского генерал-губернаторства(2254).
    Сущность этой перемены состоит в следующем. С упразднением ген.-губ. Западной Сибири, губернии Тобольская и Томская подчинены министерствам, без изменений, однако, действующего в них местного устройства. Из областей Семипалатинской и Акмолинской, с присоединением к ним области Семиреченской (от туркестанского генерал-губернаторства), образовано особое степное генерал-губернаторство, управление коим сосредоточено в Омске.
    IV. Среднеазиатские владения России в отношении своего административного деления и заведования представляют большое разнообразие. Из некоторых его частей образовано Туркестанское генерал-губернаторство. Оно (за присоединением семиреченской области к Степному ген.-губ.), состоит из областей Сыр-Дарьинской (Ташкент) с округом Зарявшанским, Ферганской (Кокан) и отдела Аму-Дарьинского. Затем к среднеазиатским владениям причисляются: 1) области Семипалатинская и Акмолинская, вошедшие в состав Степного генерал-губернаторства, 2) области Уральская и Тургайская, прежде входившие в состав Оренбургского генерал-губернаторства, ныне упраздненного, и 3) отдел Закаспийский, подчиненный кавказскому управлению.
    V. Кавказский край, до 1881 года составлявший наместничество (единственное после упразднения наместничества в Царстве Польском), в настоящее время ожидает коренных преобразований. Упразднение кавказского комитета(2255) и должности наместника показало, что правительство намерено несколько сгладить особенность того положения, в котором находился этот край относительно империи. Затем, в 1882 году положено сохранить ныне действующее гражданское управление на Кавказе временно, до предстоящего, с 1 января 1883 года, преобразования этого управления, начало которого поручено выработать особой комиссии, образованной в г. Тифлисе. Вероятно, предполагаемое преобразование коснется и административного деления края. Последний, с 1878 года увеличился областями Карской и Батумской и представляет следующее деление: 1) губернию Ставропольскую; 2) губернии: Тифлисскую, Кутаисскую, Эриванскую, Елисаветпольскую и Бакинскую; области: Кубанскую, Терскую, Дагестанскую (с дербентским градоначальством), Карскую и Батумскую; округи: Закатальский и Черноморский; военные отделы: Сухумский и Закаспийский. Из этих делений три, а именно: Ставропольская губерния и области Кубанская и Терская, образуют Северный Кавказ, а прочие губернии и области – Закавказский край. Г) СПЕЦИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ § 96. Специальные деления страны установляются для отдельных предметов управления, не входящих непосредственно в круг общих предметов губернской и уездной администрации. Отличительный признак специального деления состоит в том, что каждое такое деление является округом, в пределах которого действуют органы одного из центральных ведомств, для целей коего они установлены. Во-вторых, означенные деления подчинены главному местному начальству, которое является посредствующей инстанцией между центральным ведомством и местными его органами. Поэтому означенные деления обнимают обыкновенно несколько губерний, иногда целые края. В-третьих, принимая во внимание, что специальные деления служат целям отдельных центральных управлений, заведующих своим предметом на всем пространстве империи, каждый род специальных делений распространяется на все государство, без различия местностей, управляемых по общему и особенным учреждениям. Такими специальными делениями являются: I. Деления империи в судебном отношении, на основание судебных уставов 1864 года. До судебной реформы, судебные установления входили в состав общих губернских и уездных учреждений; их пространственная компетенция совпадала с границами губерний и уездов. По судебным уставам 1864 года план судебных инстанций представляется в следующем виде. Верховный надзор за отправлением правосудия принадлежит Кассационным департаментам Сената. Высшей апелляционной инстанцией являются судебные палаты, компетенция коих простирается на несколько губерний; окружные суды установлены для нескольких уездов. Из этого плана видно, что уставы 1864 г., создали для судебной части специальное деление, не совпадающее с губернским. Между тем, бывшее II Отделение Собств. Е. И. В. канцелярии, при издании II т. Св. зак. 1876 г., отступило от этой мысли уставов и включило новые судебные установления в круг губернских. Но это привело к великим несообразностям. Так, судебные палаты включены в круг губернских учреждений наравне с подчиненными им окружными судами и старшими нотариусами; прокурор судебной палаты объявлен губернской властью наравне с прокурорами окружных судов и т. д. Поэтому мы не вили м основания отступать от взгляда судебных уставов и относим судебное деление к специальным. В настоящее время местности, в коих открыты новые судебные установления, образуют девять округов, подведомственных судебным палатам. Они суть: С.-Петербургский(2256), Московский(2257), Харьковский(2258), Одесский(2259), Киевский(2260), Казанский(2261), Саратовский(2262), Варшавский(2263) и Тифлисский(2264).
    II. В отношении военного управления, вся империя разделена на округи, коих в настоящее время, после упразднения Оренбургского округа, 13. Назначение военно-окружных управлений, организованных по плану бывшего военного министра графа Милютина – установить на местах фактический контроль над войсками и ближайшее заведование по военно-хозяйственным операциям. Поэтому военно-окружные управления имеют довольно сложную организацию. Во главе управления поставлен командующий войсками, которому подчинены все войска, находящиеся в округе, а равно все местные чины и учреждения военного ведомства. Затем, окружные учреждения, действующие под главным начальством командующего войсками, устроены соответственно различным отделам военного министерства. Два учреждения ближайшим образом разделяют с командующим войсками труды по общему управлению округом: 1) военно-окружной совет – высшее в округе установление по делам хозяйственным и 2) окружной штаб – на коем лежит делопроизводство по управлению войсками в отношении частей строевой, инспекторской и хозяйственной. Прочие установления заведуют отдельными предметами военно-окружного управления, соответственно подобным учреждениям при военном министерстве. Таковы: 1)окружное интендантское управление; 2) окружное артиллерийское управление; 3) окружное инженерное управление; 4) окружное военно-медицинское управление; 5) окружной инспектор госпиталей; 6) военно-окружной суд с состоящими при нем лицами прокурорского надзора.
    III. Округи учебные. Министерство народного просвещения имеет на местах главных своих представителей в лице попечителей учебных округов. Попечителям подчиняются в административном отношении гимназии. Относительно университетов они поставлены в качестве лиц высшего надзора. Должности попечителей учреждаются обыкновенно в таких городах, где имеются университеты. Это старое традиционное начало, совпадающее со временем учреждения университетов при Александре I. Именно, по Уставу 1804 года, гимназии и другие средне учебные заведения были подчинены университетам, т. е. университетским советам и ректорам, под общим надзором учрежденной впоследствии должности попечителя. С видоизменением должности попечителя прежнее деление на учебные округи осталось. Окружными городами избираются по общему правилу те, в которых имеется университет. Но начало это не может быть строго проведено в практике, так как присутствие представителя высшей администрации учебного ведомства требуется и там, где нет университетов. В настоящее время имеется 11 учебных округов, кроме Сибири и Туркестана, где не установлено должности попечителя.
    В 8 округах центрами являются города университетские. Таковы округа: 1) С.-Петербургский(2265), 2) Дерптский(2266), 3) Московский(2267), 4) Казанский(2268), 5)Киевский(2269), 6) Харьковский(2270), 7) Одесский(2271) и 8) Варшавский(2272).
    Три округа имеют своими центрами не университетские города, а именно: 1) Виленский(2273), 2) Оренбургский(2274) и 3) Кавказский, обнимающий весь Кавказский край. В Сибири и Туркестане заведование учебным делом вверено главным инспекторам училищ.
    IV. Специальное деление установлено также для целей управления государственными путями сообщений, как сухопутными, так и водяными. Европейская Россия (без Царства Польского и В. кн. Финляндского), разделена на 8 округов*(2275). Местопребывание окружных управлений назначено в следующих (согласно чему именуются и округи): С. -Петербург, Вытегра, Вышний-Волочек, Москва, Казань, Могилев, Ковно, Киев. Округи подразделяют на дистанции.
    V. Церковное деление России. Разделение Империи для целей церковной администрации собственно совпадает с губернским делением. По общему правилу, окончательно установленному императором Павлом, в каждом губернском городе полагается епископская кафедра. Но начало это не могло быть везде выдержано, потому что не повсеместно количество православных церквей требует присутствия высшей церковной администрации в каждом губернском центре. Вследствие этого некоторые губернии соединены в одну епархию. Сюда относится, например, Литовская епархия, обнимающая три губернии: Виленскую, Ковенскую, и Гродненскую,- епархия Варшавская – одна на все губернии Царства Польского, Рижская – для Остзейского края и др. Всех епархий в России считается 58.
    Д) СПЕЦИАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В ГУБЕРНИЯХ И УЕЗДАХ
    § 97. Если для некоторых целей управления созданы специальные деления, обнимающие несколько губерний, то по другим предметам центральные установления имеют свои органы в губерниях и уездах. Пространство действий этих установлений совпадает с границами означенных единиц; но они не входят в круг губернских и уездных властей. Отличительный признак этих установлений, по определению 17 ст., состоит в том, что они «состоят в прямой зависимости от своего начальства» (центрального или окружного). Но этот признак не может быть применен ко всем подобным установлениям. Некоторые из них, как, например, губернские распорядительные комитеты и комитеты статистические, состоят под председательством губернатора и в его ведении; относительно других (управление акцизными сборами) он облечен правом ревизии; третьи составляют часть сословных учреждений, а потому не могут быть поставлены от них особо. Таково дворянское депутатское собрание. Оно есть установление по внутреннему управлению дворянских обществ, а последние суть общества губернские. Хотя они и подчинены Сенату по департаменту герольдии, но это подчинение не означает установления иерархической зависимости депутатских собраний от департамента.
    Второй отличительный признак этих особых установлений, указываемый 17 статьею, состоит в том, что «одни из сих установлений находятся во всех губерниях, другие же только в некоторых». Итак, неповсеместность этих установлений, возможность учреждать их в одних губерниях и не учреждать в других отличает их, по-видимому, от установлений, которые причисляются к кругу губернских, а потому должны быть в каждой губернии.
    Но и этот признак не имеет безусловного значения. Действительно, некоторые из особых установлений могут быть учреждаемы только в некоторых местностях, по самому свойству дел, им поручаемых. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо только в пограничных местах; таковы удельные конторы и управления, учрежденные в местностях, в коих находится достаточное число удельных имений. Но отсутствие или наличность других «особых» установлений в губернии определяется не родом предоставляемых им дел, но их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких губерниях, по соображениям правительства, может быть поручено одному и тому же установлению. Так, Пензенская контрольная палата производит ревизию оборотов и по Самарской губернии; Киевская контрольная палата ревизует счеты и по Волынской губернии. Но в этом отношении контрольные палаты не отличаются от управлений государственных имуществ, которые также могут быть соединяемы в одно для нескольких губерний. Таковы Смоленско-Витебское и Тульско-Калужское управления государственных имуществ.
    Происхождение «особых» установлений имеет свое историческое основание. Учреждение о губерниях определило круг общих губернских властей, мало измененных последующими узаконениями. Но число учреждений, действующих на местах, непрерывно увеличивалось под влиянием двух причин. Во-первых, разные установления создавались на местах для целей и удобства отдельных центральных управлений; во-вторых (и это самое важное), с развитием законодательства по предметам местного благоустройства и хозяйства в губерниях создавались особенные учреждения большей частью смешанного, сословно-бюрократического характера, под именем комиссий и комитетов, состоявших под председательством губернатора, но не введенных в круг общих губернских установлений.
    Характер таких особых учреждений выясняется лучше всего из 25 ст. II т. Св. зак. изд. 1857 года, которая составлена еще до преобразования нашего местного управления. Многочисленные установления, названные в этой статье, могут быть подведены под три категории:
    1) Сословное установление по делам дворянских обществ, т. е. депутатское собрание.
    2) Установления, являвшиеся органами центрального правительства или предназначенные для специальных целей одного ведомства. Таковы мануфактурные комитеты (существовавшие лишь в некоторых городах), таможни, горные и соляные правления, межевые конторы и т. д.
    3) Установления, предназначенные для особенных целей народного здравия, местного хозяйства и благоустройства. Таковы: врачебные управы, губернские и уездные комитеты общественного здравия, губ. строительные и дорожные комиссии, губ. комитеты земских повинностей, и т. д.
    § 98. Принимая в основание это историческое начало, мы можем принять следующую классификацию «особых» установлений в губернии, названных в 17 ст. II т.:
  18. Одни из этих установлений являются органами соответствующих центральных ведомств и не имеют определенной связи с прочими установлениями губернии. Сюда относятся: 1) контрольные палаты, как орган государственного контроля; 2) управление акцизными сборами, как орган Министерства финансов по департаменту неокладных сборов; 3) почтамты и почтовые конторы; 4) таможни и таможенные заставы; 5) горные правления; 6) удельные конторы; 7) межевые конторы; 8) комитеты торговли и мануфактур.
  19. Второй разряд особых установлений предназначен для целей местной администрации и имеет весьма различный состав. Одни из них, как статистические комитеты находятся в прямом ведении губернатора, другие имеют смешанный состав и находятся под председательством губернатора. Таковы комиссии народного продовольствия, губернские и уездные распорядительные комитеты, комитеты народного здравия, и т. п. К этой же категории должно отнести смешанные по своему составу губернские и уездные училищные советы, образованные по Положению о начальных народных училищах 1874 г.
  20. Постоянные установления и лица по управлению делами дворянских обществ: губернский и уездные предводители дворянства и дворянское депутатское собрание.
    Пространство действий учреждений первой категории не совпадает или может не совпадать с губернским делением; установления второй и третьей категории, по пространству их действия, суть установления губернские или уездные и должны быть рассматриваемы в связи с ними.
    Е) СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОЧЕРК ОБЩИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
    ДЕЛЕНИЙ НА ЗАПАДЕ ЕВРОПЫ
    § 99. При сравнении нашего административного деления с таковым же на Западе Европы должно иметь в виду, что во многих государствах высшие из местных делений, провинции, сохранили исторический характер. Политическая и административная централизация не везде пошла так далеко, чтобы стереть исторические воспоминания и разрушить связи, созданные общностью прошлой политической жизни.
    Лучшим образчиком таких исторических провинций с соответствующим этим историческим условиям местным управлением представляют провинции Австро-Венгерской монархии(2276). Но в большинстве европейских государств историческое деление уступило место искусственному. Примером государства с искусственным подразделением территории является прежде всего Франция. До 1789 года, территория Французского королевства разделялась на 40 губернаторств (gouvernements), из коих 8 назывались (petits gouvernements), a 32 большими (grands gouvernements), или провинциями (provinces). Каждая из этих единиц имела свое историческое прошлое, и внутреннее их управление было устроено далеко не одинаково. Но декретом учредительного собрания, 22 декабря 1789 года, установлено нынешнее деление Франции на департаменты, устранившее всякое воспоминание о провинциях исторических. Французская система усвоена некоторыми другими государствами латинской расы(2277).
    Общность исторического прошлого, без сомнения, является могущественной связью для населения местности, равно как и важным условием его стремления к особности. Поэтому замена исторического деления искусственным везде являлась подспорьем политической централизации и средством противодействия сепаратизму. Революционная Франция уничтожала старые провинции для довершения дела централизации и уничтожения последних остатков феодального строя. В 69 провинциях Италии должны были исчезнуть воспоминания о прежнем королевстве Обеих Сицилий, о Папской области, о Тоскане и Модене. Испания выработала свое деление в борьбе с федералистическими стремлениями и сепаратизмом северных провинций.
    Но последовательное проведение целей политической централизации путем механического и однообразного подразделения страны не в силах уничтожить тех интересов и связей, которые соединяют жителей отдельных местностей и по необходимости отражаются на условиях местного управления.
    § 100. Административные деления, принятые на западе Европы, представляются в двояком виде. Одни из этих единиц имеют не только правительственное, но и общественное значение и в этом качестве признаются юридическими лицами. Другие являются делениями, созданными исключительно для административных целей.
    Франция декретом национального собрания 22 декабря 1789 года разделена на департаменты. Число их, до войны 1870, было 89; в настоящее время их 86. Департаменты разделяются на округи (arrondissements); округи подразделяются на кантоны (cantons), a последние – на общины (communes). Из этих четырех единиц только две имеют значение юрили ческих лиц: департаменты и общины. Департаментскими установлениями являются: 1) префект; 2) совет префектуры, составленный из советников по назначению от правительства и имеющий значение совещательного учреждения при префекте, а также административного суда 1-й инстанции; 3) департаментский совет (conseil general), избираемый для заведования хозяйственно-административными делами департамента и (с 1871 года) избирающий из своей среды постоянную департаментскую комиссию (commission departamentale). Общины имеют свой совет и исполнительную власть в лице мэра и его помощников, избираемых в большинстве французских городов (в силу законов 1871, 1873, 1874 и 1876) советом из своей среды.
    Управление округами вверено подпрефектам (sous-prefect), являющимся органом правительства и назначенным центральной властью; окружной совет имеет совещательное значение и не придает округу характера самостоятельной единицы. Наконец, кантоны суть деления, не имеющие общего назначения. Кантон есть округ судебный – для мировых судей; он есть округ избирательный для производства выборов членов департаментских и окружных советов; он есть также округ по отбыванию воинской повинности (вынутие жребия и т. п.). Но в нем нет органа ни общей администрации, ни совета.
    Административное деление Италии весьма сходно с французским и даже воспроизводит французские начала в большей чистоте. Королевство разделяется на провинции (ргоvince), округи (circondari), mandamenti и общины (communi). Провинции соответствуют французским департаментам и вместе с общинами признаются юридическими лицами, организация коих определена законом 20 марта 1865 года. Администрация провинции вверена префекту совместно с советом (сопsiglio provinciale) и провинциальной депутацией. Общинные установления суть совет (от 20 до 80 лиц, смотря по числу жителей), управа (giunta municipale), избираемая советом (от 2 до 10 асессоров) и мэра, или синдика (sindaco), назначаемого королем на три года из числа членов совета. Округи суть чисто правительственные подразделения провинции. Правительственные функции вверены подпрефектам. Советов в округе нет. Mandamento есть судебный округ, в пределах коего отправляет свою должность претор (судья по делам гражданским, коммерческим и полицейским).
    В Испании (законы 20 августа 1870 и 16 декабря 1876) административное деление не так сложно. Во-первых, королевство разделяется на 49 провинций. В каждой из них управление предоставлено провинциальной депутации (diputacion provincial, т. е. совету, в руках которого сосредоточивается власть совещательная и право назначения провинциальных должностных лиц), губернатора, назначаемого королем и облеченного властью исполнительною, которую он разделяет с провинциальной комиссией (т. е. постоянным комитетом пров. депутации). Второе деление, непосредственно следующее за провинцией и которое мы назвали бы волостью, носит название termino municipale. Это есть округ, обнимающий 2000 жителей. По общему правилу, управление волостью принадлежит выборному совету (ayuntamiento), избирающему из своей среды голову (alcade) и его помощников (tenientes). Для установления налогов и утверждения бюджета совет увеличивается равным его составу числом дополнительных членов (vocales asocciados), избранных по жребию из числа избирателей. В этом двойном составе совет образует волостной сход (junta municipal). В некоторых местностях, а именно в городах с населением свыше 6000 жителей, в главных городах провинции и так называемого partido (судебный округ) алькад может быть назначаем королем, но не иначе как из числа членов совета. В Мадриде король может назначить алькада не из числа членов совета и помощников алькада из числа последних. В состав волости входят мелкие общины (pueblos) с правом заведования их хозяйственными делами, которое возлагается на выборную канту. Таким образом, общих делений в Испании два: провинция и волость.
    § 101. То, что в Испании является произведением сравнительно новых законов, то в Голландии основано на исторических фактах. В этой стране, издавна славившейся развитием городской жизни, городские общины сохранили важное значение и представляют основные деления страны; высшим и непосредственно за ним следующим делением являются провинции. Провинций в настоящее время одиннадцать(2278). В порядке управления (закон 6 июля 1850 г.) воспроизведены знакомые уже нам начала. Управление принадлежит провинциальному собранию, выборной им провинциальной депутации (Gedeputeerde staaten) и королевскому комиссару. В общинах административная власть принадлежит общинному совету и коллегии шеффенов, состоящей из выборных советом шеффенов и бургомистра, назначаемого королем. В Бельгии, при том же основном делении на провинции(2279) и общины, мы встречаем посредствующее деление, именно округ (arrondissement), имеющий чисто административное значение. Административная власть представляется здесь комиссаром. В провинции управление возложено на провинциальный совет, депутацию и губернатора, назначаемого королем. Общины имеют совет и муниципалитет, составленный из шеффенов (echevins) и бургомистра. Последний назначается королем из числа членов совета; в некоторых случаях, по соглашению с провинциальной депутацией, он может быть назначен и из лиц посторонних. Наконец, так же как и во Франции, в Бельгии имеются кантоны со специальным назначением.
    § 102. В Англии(2280), где местное управление основывалось и в значительной мере основывается теперь на деятельности землевладельческого класса, основной и законченною, так сказать, единицей является графство, т. е. округ, имеющий своего шерифа, лорд-лейтенанта и четвертные съезды мировых судей. В собственной Англии графств 40, в Уэльсе – 12. Так как деление страны на графства относится к незапамятным временам, и оно установлялось без предвзятого и общего плана (как французские департаменты), то их территориальный объем и количество населения далеко неравномерно. Средним числом графство имеет 60 кв. миль и 450,000 жит. (в собств. Англии). Но некоторые графства имеют 100 и свыше кв. миль(2281) и свыше 2 миллионов жителей(2282); другие имеют менее 20 кв. м. и менее 50,000 жит.(2283). Поэтому наиболее обширное графство, Йорк подразделяется на трети (Trithings, Ridings) – восточную, северную и западную.
    Древнейшие подразделения графств, о которых говорит и Блакстон, были установлены для целей судебно-полицейских и отбывания воинской повинности (милиции). Это были: 1) сотни (Hundreeds) и десятки (Tithings). Сотни уцелели, в общих чертах и до настоящего времени, под названием Wapentake в северных графствах и Wards в прочих. Затем, с 1829 года четвертным заседаниям дано право видоизменять эти деления для удобств полицейского управления и установлять новые деления под именем divisions. Десятки утратили в настоящее время практическое значение, в особенности вследствие полицейской реформы.
    Общественное значение имеют города и приходы.
    Города, в отношении своего юридического положения, представляют в Англии большое разнообразие. В этой стране, где землевладельческое начало в течение многих столетий преобладало как в области политической, так и административной, города весьма долго не выделялись из графств. Процесс выделения их совершался весьма медленно и касался следующих отношений: 1) самостоятельности в судебно-полицейском и финансовом управлении; 2) права посылки депутатов в парламент и 3) образования городского общественного управления.
    В первом отношении, некоторые города с XV столетия получают посредством инкорпорации права самостоятельных графств (counties corporate), т. е. своего шерифа, коронера и милиционное управление. Во втором, королевские хартии жалуют городам права представительства, т. е. образуют из известных поселений самостоятельные избирательные округи; в третьем отношении, города, на основание хартий и местных статутов, получают самостоятельное муниципальное устройство (без прав самостоятельного графства), представлявшее великое разнообразие до билля 1835 года, установившего общие начала городского управления.
    По этим признакам английские города в настоящее время могут быть разделены на три категории. Одна из них (включая в это число 17 coanties corporate) имеет муниципальное управление, вверенное совету и мэру, и право посылать депутатов в парламент. Они носят название муниципальных и парламентских городов (municipale and parliamentary boroughs). Другие имеют только муниципальное устройство, без права представительства в парламенте (municipal boroughs). Третьи имеют право посылать депутатов в парламент, но не имеют муниципального устройства (parliamentary boroughs). Наконец, значительное число поселений не пользуется ни парламентским, ни муниципальным правом по закону 1835 года. Но они имеют свои местные управления (local-board), предметы ведомства которых развились из дел по общественному здравию, вверенных специальным установлениям (improvement-commission). С развитием этих установлений, на основание законов 1848 и 1858 гг., положение этих поселений приближается к муниципальным городам.
    Приход не составляет общины определенной, с кругом целей, возникающих из условий общинной жизни. Первоначально приход имел, как самое название его показывает, церковное значение. Собрание прихожан, которому вверялось и вверяется заведование делами прихода, носит название Vestry (ризница), по месту их заседания. Должностными лицами являются приходские стapocты (churchwardens), которые и председательствуют в вестри.
    Но в связи с церковным приходом постепенно развивается приход, так сказать, гражданский, под влиянием которого видоизменилось значение и, отчасти, устройство прихода церковного.
    Образование гражданского прихода совершалось путем возложения на приходы различных общественно-административных обязанностей, отправление которых поручалось приходским должностным лицам, под контролем мировых судей. Вместе с возложением на приходы этих обязанностей установлялись и местные налоги, необходимые для выполнения означенных обязанностей.
    Первым и важнейшим предметом приходского управления, которому соответствует и важнейший из местных налогов, является общественное призрение, т. е. управление бедными и налог в пользу бедных (установление этой обязанности относится ко времени Елисаветы, т. е. к 43 году ее царствования).
    Должностные лица, на коих возложено было заведование этим предметом, были надзирателя за бедными (overseers), назначавшиеся первоначально мировыми судьями. Общественное призрение с самого начала сделалось важнейшим предметом приходского управления, а потому и заведование другими предметами организовалось по началам этой администрации.
    Значение, которое при социальных условиях Англии должно было получить применение закона о бедных, не совпадало с теми средствами, которыми мог или хотел располагать каждый отдельный приход для этой цели. Уже в XVIII веке явилась мысль соединять отдельные приходы в союзы, для лучшей организации общественной помощи. Но эта мера первоначально не имела обязательного характера, и принятие ее было предоставлено приходам. Она не имела успеха. В 1834 году соединение приходов в союзы (unions) сделано обязательным. Вместе с тем создана была и союзная администрация в лице управы попечителей, поставленной под контроль и руководство центрального установления – управы по закону о бедных (poor-law-board), впоследствии получившей более широкое название: управы по местному управлению (local-governement-board).
    В круг приходской администрации входит также заведование дорогами. По английскому праву различаются два рода путей сообщения: дороги публичные (highways), содержимые графством, и проселочные (parishroads), содержимые приходами. Для заведования ими приход избирает ежегодно смотрителя дорог (surveyor). С 1835 года приходам дано право соединяться в округ для совместного содержания и заведования дорог (higway district); с 1862 года четвертным заседаниям мировых судей дано право, в случае если между приходами не последует соглашения по этому предмету, соединять их в округа, учреждая вместе с тем управу попечителей над дорогами (waywardens), избираемых от приходов. Для содержания дорог также установлен особый налог.
    С 1870г. в круг местного управления введено заведование народным образованием на началах обязательного обучения (закон 1876 года). Для этой цели образованы школьные округи, размеры которых определяются местными условиями: они могут состоять или из города (borough), или прихода. Управление школами в пределах округа, под высшим надзором и руководством комитета тайного королевского совета, вверяется школьному совету, избранному лицами, принимающими участие в городских выборах (если округ совпадает с городом), или плательщиками налога в пользу бедных в приходах (ratepayers). В тех случаях, когда комитет тайного совета признает полезным образовать более обширный округ, он может, по исследовании местных условий и выслушании мнений компетентных лиц, соединить несколько соседних округов в один союз и установить для него школьный совет, права и обязанности которого тождественны с правами и обязанностями совета окружного.
    Таким образом, приходы, в смысле единицы гражданского управления, не составляют ничего цельного. Приходское управление составилось из отдельных поручений государств, которым соответствуют и отдельные должностные лица прихода. Та же специализация обнаруживается и в союзах, из которых каждый предназначен для особой цели и имеет свои управы и советы.
    § 103. Из государств германских особенное внимание заслуживает, конечно, административное деление Пруссии(2284). Королевство Пруссия разделяется на провинции, округи (Bezirke), уезды (Kreise) и общины (Gemeinden). Из этих четырех единиц только округи представляются делением чисто административным; прочие являются в то же время общественными союзами (Communalverbande) с правами юридических лиц. Несмотря на это, административное деление Пруссии не основано на началах исторических и, сравнительно говоря, недавнего происхождения. Существующее деление основано на распоряжении (Verordnung) 30 апреля 1815 года. В силу его тогдашняя территория Прусского королевства была разделена на 10 провинций, объем и границы которых были определены в самом распоряжении. Впоследствии две из этих провинций были уничтожены(2285). Так образовались восемь старых провинций(2286). После войны 1866 года, принесшей Пруссии обширные территориальные приобретения, к ним прибавилось еще три: Шлезвиг-Гольштейн, Ганновер и Гессен-Нассау. Наконец, законом 1877 года, провинция Пруссия была опять разделена на две: восточную и западную. Эти двенадцать провинций являются высшими административными и общественными единицами прусской монархии. Органами управления и представительства (в особенности по закону 1875 и 1880, примененному к 5 восточным провинциям), являются обер-президент, правительственный совет (Regienmgsrath), провинциальный ландтаг, провинциальный комитет и земский правитель (Landes Direktor). Провинции, в силу того же распоряжения, разделяются на правительственные округи (Regierungs-Bezierke). В каждой провинции положено два и более таких деления, с тем, чтобы общее число их во всех провинциях не превышало 25. В настоящее время 17 округов приходится на 6 восточных провинций и 8 на провинции Вестфалию и Рейнскую. Из новых приобретений Пруссии, Шлезвиг-Гольштейн, не подразделен на округа, провинция Гессен-Нассау разделяется на два округа, а Ганновер пока остается при прежних делениях. Округ есть чисто правительственное деление, в пределах которого заведование различными отраслями администрации вверено особому правлению (Regierung), под главным заведованием президента (Regierungs-Prasideut), преобразования 1875, 1876 и 1880 гг. ввели в состав окружных установлений новые установления, каковы совет (Regierungsrath) и административный суд. Но, благодаря преобразованиям провинциального и уездного управления, округи и их учреждения, весьма важные в эпоху бюрократического государства, теперь утрачивают его и при дальнейших преобразованиях прусской административной системы, вероятно, утратят его окончательно. Уезд, подобно провинции, и прежде не являлся только административным делением страны; издавна он был единицей правительственной и земскою. Закон 1872 года признает его общинным союзом (Kammunal-Verband), которому предоставляется самоуправление относящимися до него делами на правах корпорации. Это не препятствует уезду быть и правительственной единицей, равно как и тому, чтобы начала правительственное и земское соединялись в управлении делами уезда. Уездными установлениями являются ландрат, назначаемый королем, уездное собрание (Kreistag) и уездный комитет (Kreisausschuss). Ландрат, независимо от правительственных обязанностей, лежащих лично на нем, председательствует в собрании и комитете. Города с населением свыше 25000 могут образовать самостоятельную единицу, пользующуюся правами уезда (Stadtkreis). Город Берлин образует самостоятельный округ (Bezirk). Уезды подразделяются на волости (Amtsbezirk), составляемые из нескольких сельских общин. Волостными установлениями являются6 старшина (Amtsvorsteher), назначаемый обер-президентом провинции из кандидатов, представляемых уездным собранием, и волостная управа (Amtsausschuss), члены которой избираются общинами. Общины, из коих образуются волости, разделяются на вольные и владельческие(Gutsbesdrke), в коих до последнего времени существовало право вотчинной полиции. В вольных общинах сельской властью является управа (Gemeinde-Vorstand), состоящая из старосты (GemeindeVorsteher) и 2 шеффенов. Первые и последние избираются общиной и утверждаются в должности ландратом по выслушании мнения волостного старшины. В общинах владельческих владелец имеет право принять на себя обязанность старосты или, в случаях, указанных законом, обязан назначить вместо себя уполномоченного. Но как сам владелец, так и его уполномоченный утверждаются в этих должностях ландратом, который может, с согласия уездного комитета, отказать в этом назначении и назначить другое лицо. § 104. Административное деление Австро-Венгрии(2287) представляет существенные различия в двух половинах этой монархии.
    I. Австрия, т. е. Цислейтания, состоит из названных выше королевств и земель (Lande), постепенно соединившихся под властью Австрийской короны. Они носят официальное название «королевств и земель, представленных в Рейхсрате» (парламент). Они же являются высшими административно-общественными единицами, пользующимися известной долей политической автономии, на основание законов 1860 и 1861 годов. Каждая из них имеет свой сейм (ландтаг), избирающий исполнительную комиссию (Landesausschuss). Император представлен в областях высшим должностным лицом, носящим титул наместника (Stathalter) или, в других местах, президента. Ему принадлежит высшая исполнительная власть.
    Прочие единицы могут быть разделены на две категории: одни предназначаются для целей правительственной администрации; другие образуют округи самоуправления.
    1) Общей правительственно-административной единицей является округ (Bezirk или Aintsbezirk), границы которого обыкновенно совпадают с пределами остальных округов. Мы увили м, что округи, в некоторых, по крайней мере, областях, имеют и земское значение.
    Прочие деления имеют значение специальное. Таковы: 1-е, судебные округи (Sprengel), высших судов (Oberlandesgerichte) – всего 9(2288); последние подразделяются на округи высших судебных инстанций. 2-е, области (Gebiete) для целей финансового управления совпадают с границами коронных земель и подразделяются на финансовые округи (Finanzbezirke), a последние на податные округи (Steuerbezirke). 2) В отношении местного самоуправления земскими единицами являются общины и коронные земли. Сверх того, в Чехии, Штирии, Тироле и Галиции округи имеют свое земское представительство (Bezirksvertretung) и окружной комитет (Bezirksatisschuss) с председателем (Obmann). II. Земли Венгерской Короны (Транслейтания) составляют: Венгрия, Трансильвания, Кроация и Славония(2289).
    Административное деление Венгрии и Трансильвании в его исторических началах тесно связано с двумя элементами Венгерского государства: поземельной аристократиею, имевшей преобладающее значение в управлении комитатами, и городами, получавшими самостоятельное муниципальное устройство, причем некоторые из них были совершенно изъяты, в силу своих привилегий, от юрисдикции комитатов, подобно английским инкорпорированным графствам.
    Совокупность учреждений, действующих во всех означенных единицах, одинаково носит название муниципалитетов, municipes. Но в отдельности такими единицами и учреждениями являются:
  21. Комитаты, учреждение коих относится еще к временам Св. Стефана (1000 г. п. Р. X.). Название комитатов – от лат. comitari – указывает на военно-феодальные обязанности поместного дворянства. Иначе они называются varmegye по-венгерски (от var-замок и megye граница), гешпанство (Gespanschaften), откуда название обер-гешпан – главный правитель комитата. По определению Вирошила, под именем комитата разумеется округ, в пределах которого большая оседлая община, состоящая из прелатов, магнатов, дворянства и вольных королевских городов, имеет свой магистрат, управляющий в этом округе всеми общественными делами во имя короля. Последние законы, относящиеся к устройству комитатов, изданы в 1870 (закон об устройстве комитатских собраний) и 1876 (об административных комиссиях).
    Во главе комитата, в качестве представителя короля, поставлен обер-гешпан (или fo-ispan), назначаемый из знатнейших местных фамилий. Он ех officio причисляется к сословию магнатов и имеет место в палате магнатов венгерского сейма. Комитатский сейм состоит из членов двух категорий: 1-е, из крупных плательщиков, которые имеют право личного участия в собрании; 2-е, из членов, избранных жителями, имеющих право на участие в парламентских выборах. Сейму принадлежит совещательная власть по комитатским делам и право избрания важнейших должностных лиц комитата. Третьим установлением является вновь учрежденный административный комитет. В состав его входят: 1-е, должностные лица по назначению от короны, а именно: обер-гешпан (которому принадлежит председательство), инспектор финансов, заведующий публичными зданиями, директор почт и телеграфов, инспектор училищ и прокурор суда первой инстанции; 2-е, должностные лица, избираемые комитатским сеймом, а именно: вице-гешпан (в городах бургомистр), муниципальный фискал, президент сиротского дома (заведующий делами по опеке), и обер-физик (начальник медицинской части); 3-е, члены без определенных должностей, в числе 10, избираемые сеймом.
    Устройство вольных городов напоминает комитатское устройство*(2290).
  22. Комитаты подразделяются на округи (Processus Stiihle, jaras), находящиеся в управлении окружных судей (Szolgabiro), облеченных как частью судебной, так и административной властью.
    Кроация и Славония, соединенные с венгерской короной, пользуются по конвенции 1868 г., значительно измененной в 1873 году, местной и отчасти политической автономией. По общим делам королевства, Кроация-Славония представлена в венгерском сейме. Закон 1873 года увеличил число представителей с 29 до 34(2291). Земли эти имеют своего особого бана, самостоятельность которого, с 1873 года, увеличена на счет министра кроато-славонских дел, входившего в состав венгерского министерства; они имеют и свое представительство, т. е. сейм, заседающий так же, как и бан в Загребе (Аграм). Для целей местного управления эти земли разделяются на комитаты с местным представительством (скупчина) и исполнительными властями. ОТДЕЛ ВТОРОЙ. НАЧАЛЬНИКИ ГУБЕРНИЙ § 105. Главные представители правительственной власти в губерниях суть начальники губерний. Нормальным типом этой должности являются губернаторы. Существо их должности определяется 408 ст. II т. (изд. 1876 г. ), где сказано: «начальники губерний суть правители оных, определяемые с титулом губернаторов по высочайшему благоусмотрению». До 1874 года титул губернаторов не был единственным наименованием начальников губернии. По II т. Св. зак. изд. 1857 года, губернаторы разделялись на военных и гражданских, без существенного, впрочем, различия в их должности, если военным губернаторам поручалось (как это обыкновенно бывало при назначении губернатора из военных чинов) управление и гражданской частью. В этом случае губернатор назывался и подписывался: такой-то (по названию губернии) «военный губернатор, управляющий и гражданской частью»(2292).
    Но с 1864 года, начальникам губерний, без различия их чинов (военных и гражданских), присвоено общее название губернаторов. Название военных губернаторов сохранилось только за главными начальниками некоторых городов, каковы портовые города Кронштадт и Николаев, где оно соединяется с званием главного командира порта(2293): От начальников губерний отличаются главные начальники губерний, т. е. генерал-губернаторы. Они, как сказано в законе, определяются в некоторые губернии, управляемые по общему учреждению, но «имеющие особое положение»(2294). Мы видели выше, что число этих губерний в настоящее время невелико.
    Наконец, в чрезвычайных случаях, а именно в военное время, административные власти в губернии подчиняются, в известных отношениях главнокомандующему. Это постановление взято из Св. зак., II т., изд. 1857, ст. 289, и здесь, на основание Закона 1846 года, было изложено так: «в военное время губернии и области, объявленные Высочайшим указом на военном положении, состоят, по управлению полиции и доставлению всех воинских потребностей, в полной зависимости от главнокомандующего армией, по уставу о управлении армий».
    Из этого постановления видно, что 1-я чрезвычайная власть главнокомандующего установляется только в губерниях, объявленных на военном положении и в течение военного времени; 2-е, что власть главнокомандующего простирается на управление полиции и на дела по доставлению всех воинских потребностей.
    На основание закона 1868 года, статья эта получила иную редакцию. Именно 410 ст. II т., удерживая правило, по которому губернии, объявленные на военном положении, состоят в полной зависимости от главнокомандующего по полицейскому управлению и доставлению всех воинских потребностей, прибавляет, что главнокомандующий «не входит в управление до части общих и судебных дел и по части хозяйственной, продолжающее действовать в обыкновенном порядке». Сверх главнокомандующего, чрезвычайные права в губерниях, объявленных на военном положении, предоставляются также командующим войсками военных округов.
    Рассмотрение должности начальников губерний мы начнем с должности генерал-губернаторов, причем остановимся прежде всего на историческим ее развитии, которым объяснится и современное ее положение.

    ГЛАВА ПЕРВАЯ. ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРЫ
    А) ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВ
    § 106. Должность государева наместника, по «Учреждению о губерниях», носила в себе зародыш двух совершенно различных систем. По духу Учреждения, наместник должен был составить часть местных установлений, иметь ту долю надзора, которая впоследствии была предоставлена губернаторам. Но исторические обстоятельства придали должности наместника особый характер чрезвычайной власти. Мало-помалу стало ясно, что наместник не может составить одно целое с губернскими учреждениями. Сначала он был поставлен вне их, как нечто особое. Впоследствии эта должность признана пригодной только для некоторых местностей империи, но излишней для массы русских губерний.
    Начало этому превращению должности наместника положено самою учредительницей губерний. В 1781 году, когда «Учреждение о губерниях» начало приводиться в действие, императрица отступила от первоначального плана отождествить губернию с наместничеством. В расписании наместничеств, составленном в 1781 году, 13 июня(2295), исчисляется сорок губерний, на которые разделена была империя. Но из этих сорока губерний составилось только двадцать наместничеств, причем приблизительно на каждое наместничество приходилось по две губернии. Московская губерния составила отдельное наместничество. Петербургская и Выборгская – другое, причем наместник (под именем главнокомандующего) назначался только в отсутствие государыни. Затем, все губернии, кроме новороссийских, малороссийских и остзейских, соединены по две под управление одного наместника. Новороссийское наместничество заняло огромное пространство. Сюда отошли губернии: Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская, вверенные князю Потемкину. Три малороссийские губернии отданы в управление графа Румянцева. Рижская губерния осталась особым генерал-губернаторством. Ревельская не вошла в состав генерал-губернаторств; она осталась в управлении самостоятельного губернатора. Так сразу была разорвана связь между наместниками и губернскими учреждениями. Вместе с тем была нарушена основная мысль Екатерины II, чтобы между губерниями и высшим правительством не было никаких посредствующих инстанций. Такой посредствующей инстанцией явился тот же наместник. Местное управление, по смыслу Учреждения, сосредоточенное в системе коллегиальных и полуколлегиальных установлений, с генерал-губернатором во главе, теперь разделилось между двумя администрациями: губернской и генерал-губернаторскою. Генерал-губернаторское управление, основанное на полномочии государева наместника, разумеется, имело больше значения, чем система местных коллегий. Вследствие этого те недостатки местной администрации, против коих писала Екатерина II, и которые она думала уничтожить посредством усиления местных установлений и правильного распределения между ними дел, возобновлялись в генерал-губернаторском управлении. § 107. Недостатки новой системы не выяснились при Екатерине II. Великая женщина умела выбирать людей и подготовлять их для государственной деятельности. Личный состав наместников в 1781 г. был действительно замечателен. Потемкин, Румянцев, Мельгунов, Сиверс – таковы были эти доверенные лица императрицы. Чрезвычайная власть, вверенная таким лицам, могла принести значительную пользу в то время. Грубое общество, хотя исповедывавшее вольтерианскую веру, но давившее крестьян; чиновничество, воспитанное в школе казнокрадства и взяточничества; экономические бедствия страны – словом, все, что произвело пугачевщину, могло быть несколько исправлено сильною, энергической властью просвещенных наместников. До нас дошли некоторые отрывки из жизни этого удивительного общества. Так, генерал-губернатору ярославскому и вологодскому Мельгунову пришлось иметь дело с следующими лицами. «Кадниковский исправник Безобразов любил поколотить встречного и поперечного. Однажды он встретился на улице со священником и не утерпел: учинил побои. И дароносицу, которую священник держал как щит от лютого исправника, повредил, и клок бороды вырвал… Мельгунов велел вологодскому губернатору «войти в тончайшее рассмотрение сего дела». Но оно скоро кончилось мировою. Состав присутственных мест также буйствовал. Чиновники вологодской казенной палаты произвели канцеляристу Мишурину побои, от коих он «умре». Дворянский заседатель яренского земского суда и тамошний стряпчий удавили расправного судью… Все эти истории и множество им подобных случились в продолжение только шести первых месяцев 1788 года. Но что значили эти побои и «умертвия», производимые чиновниками, в сравнении с тем, что делали магнаты? Генерал-аншеф и кавалер Св. Андрея Первозванного, богатый воронежский помещик граф Петр Антонович Девиер из двух пушек перестрелял весь ехавший к нему земский суд! Что же оставалось делать генерал-губернаторам, как не пользоваться своим надзором с «правом исправления»?(2296).
    Энергия наместников направилась если не против крупных, то против мелких буянов. В наместничестве Мельгунова был один молодой канцелярист Иван Носков, который сам признался, что «gьет до бесчувствия и имеет сообщество с распутными». Начальство решило, что на службе его держать нельзя. Мельгунов распорядился следующим образом: «Носкова, как человека в таких молодых летах, коих ему только тридцать, оставившего службу и потому обращающегося к праздности, дабы он более в общественную и свою собственную тягость не шатался, отослать в военную контору, для написания в армейские полки, в солдаты».
    Из этого видно, какую власть имели наместники. Все внутреннее управление лежало на них. Они зависели непосредственно от верховной власти, а между собой сносились как полусуверенные государи. Учреждение о губерниях мало определяло подробности административной деятельности наместников. Поэтому они были, так сказать, сами себе законом и управляли областью по своему усмотрению. Так, Учреждение рекомендует наместникам заботиться о предотвращении голода, не указывая, однако, что они могут сделать для этого. Мельгунов в голодный 1786 год просто предписал исправникам, чтоб они следили за непременным засевом полей. «Чтобы незасеянных полей нигде не оставалось, или вы будете отвечать мне честью!» – значилось в его ордере. Если дело касалось не одного, а двух наместников, то оно разрешалось, так сказать, международным способом, путем соглашения двух наместников. Любопытная переписка ярославского наместника, Мельгунова, с новгородским, Сиверсом, представляет много доказательств этому. Они размежевывали между собой по взаимному соглашению свои владения, утверждали разные откупа и подряды, относительно вина, и соли и т. д. В числе этих писем читаем между прочим следующее (от графа Сиверса к Мельгунову): «Тверского наместничества Весьегонский городовой магистрат мне представляет, что Ярославского наместничества, Моложского уезда, в селе Остолопове бывает неуказная ярмарка, и на оную не малый съезд обывателей, отчего и делается гражданам подрыв. А как подобная сему ярмарка, бывшая Весьегонского уезда, в расстоянии от того села Остолопова трех верст, в рассуждении производимого от ней подрыву мной уничтожена, для того ваше высокопревосходительство покорнейше прошу приказать помянутую ярмарку, яко состоящую на самой границе обоих уездов, в прекращение могущих быть во всех припасах подрывов, уничтожить». Так надзор, задуманный императрицей, перешел в управление в высшей степени личное. Граф Сперанский имел право в 1821 году следующим образом охарактеризовать положение местного управления: «Губернские места, говорил он, в прямом смысле не имеют над собой местного надзора. Гражданский губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собою, ни за местами, ему равными. Прокурор имеет в сих местах одно право предъявления. Надзор с властью исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам. Но там, где звание сие существует, действие его, яко личное и с точностью неопределенное, непрестанно колеблется между самовластием и послаблением…(2297). § 108. Учреждение министерств и постепенное развитие губернаторской должности окончательно выяснило неудовлетворительность наместников как органа нормального местного управления. Учреждение министерств в 1802 году имело целью преобразовать заново организацию высшей исполнительной власти. Исполнительная власть до того времени была организована крайне неудовлетворительно. Екатерина II, как мы видели, обращала главное внимание на учреждения местные. Высшее управление держалось при ней не столько достоинством учреждений, сколько редкими качествами лиц, коим были поручены отдельные отрасли управления под непосредственным надзором самой императрицы(2298). Павел I, вообще недоверчиво относившийся к преобразованиям своей матери, в 1797 году задумал возвратиться к старому порядку. Вследствие этого в столице были возобновлены уничтоженные коллегии, должности государевых наместников сокращены, средние судебные инстанции в губернии уничтожены. Последняя мера была весьма полезна, ибо сокращала количество инстанций. Но затем реформа 1797 года представляла важные неудобства. Граф Сперанский определяет их следующим образом: «первое, что в нем (в новом порядке) установлен был, так сказать, двойной комплект одних и тех же коллегий: ибо губернские места не что другое суть, как те же самые коллегии, тому же самому сенату и в той же степени подчиненные, и теми же самыми делами управляющие. Отсюда множество стеснений и затруднений. Второе, хотя надзор генерал-губернаторов по неопределительности его был недостаточен, но с упразднением его, губернские места остались уже без всякого главного местного надзора, кроме прокурорского, который и везде слаб, а в отдаленных губерниях почти ничтожен, ибо прокурор никакой власти в губернских местах не имеет». Порядок этот держался недолго. В 1802 году дано новое устройство Сенату и положено основание учреждению министерств.
    При учреждении министерств законодатель имел в виду образовать постоянные органы высшей исполнительной власти, распределив между ними дела сообразно их роду и качеству(2299). Вместе с тем преобразовался на новых началах и высший надзор за администрацией. Вместо того, чтобы сосредоточивать надзор по всем частям управления в руках одного учреждения или лица (сената и генерал-губернатора), законодательство разделило его по отраслям дел, поручив эти отрасли отдельным лицам. Сенат остался лишь учреждением, объединяющим этот надзор, разбитый по отдельным ведомствам. Не входя здесь в разбор достоинства учреждения министерств, нельзя не заметить, что они, в самой идее своей, стали в прямое противоречие с учреждением генерал-губернаторств. Во-первых, должность-генерал губернаторов затрудняла осуществление одной из целей, предположенных правительством при учреждении министерств. Цель эта состояла в осуществлении заветной мысли Петра Великого и Екатерины II – уничтожить все средние инстанции между губернским и высшим управлением. Поэтому министерства объявлены не средним установлением, заменившими коллегии, а высшей исполнительной властью, частью правительствующего Сената. Эта мысль руководила законодательством в 1802 году и в полной силе удержана в 1810 г. Между тем, что же такое были генерал-губернаторы, как не средняя инстанция между губернским управлением и высшей исполнительного властью? Во-вторых, генерал-губернаторский надзор, по существу своему противоречит началам министерского надзора. Последний касался одного рода дел, но действовал на всем пространстве государства. Граф Канкрин справедливо называл организацию министерств линеарною, в том смысле, что каждая линия управления: администрация, полиция, финансы имеют главного министра, линия же каждого министерства идет отдельно чрез все инстанции. Напротив, генерал-губернаторское управление делало из своего района замкнутую область, где надзор и власть наместника распространялись на все части управления, заслоняя их от высшей власти. Тот же Канкрин называл такое устройство островным, федеративным. В-третьих, учреждение министерств должно было сосредоточить всю силу политической власти в высших установлениях, оставив всем подчиненным учреждениям только административное значение, точно определенное действующими законами. Генерал-губернаторы, напротив, имели значение представителей высшей политической власти в местности. Как разрешить эти противоречия? В эпоху учреждения министерств об этом не было речи. Самые противоречия эти не вышли еще наружу. Напротив, учреждение министерств всеми считалось за естественное продолжение политики Екатерины II, и император Александр I мог спокойно думать, что он царствует по духу и разуму своей бабки. Важные политические дела отвлекли его от внутренней политики, и только после венского конгресса он мог приняться за внутренние преобразования. Тогда правительство ясно увидело необходимость согласовать две должности, построенные на двух совершенно различных началах,- министра и генерал-губернатора. Лучшие политические умы и опытнейшие администраторы приняли участие в этом согласовании. Но оно, как мы сейчас увили м, привело к весьма неудовлетворительным результатам. § 109. В 1816 году, по высочайшему повелению, был составлен проект нового учреждения наместничеств. В силу этого проекта, империя должна была разделиться на 12 наместничеств; каждое из них предполагалось составить из 3 – 5 губерний. Наместничество вверялось наместнику, при котором состоял совет с правами совещательного установления; голос наместника один имел решительное значение. В заведовании этого совета и во власти наместника сосредоточивались все части управления: судебная, полицейская, хозяйственная, духовная, учебная, почтовая и т. д. кроме действующей армии и флота. Наместник не управляет прямо никакой частью, но ему подчинены все начальствующие лица. Он может менять всех должностных лиц (кроме губернатора, вице-губернатора, председателей палат и прокуроров). Представления свои он делает прямо императору чрез комитет министров и получает высочайшие повеления чрез это же учреждение. Сенат присылает свои указы прямо к нему. Министры посылают свои распоряжения губернским властям не иначе как чрез наместников. Чрез них же и подчиненные власти делают свои представления высшему правительству. Наместнику принадлежит важное право останавливать исполнение указов сената и предписаний министров. Этот проект не был приведен в исполнение, может быть, потому, что он встретил сильную оппозицию в тогдашних министрах, особенно в министре финансов графе Гурьеве, которому означенный проект был передан на рассмотрение по высочайшему повелению. Граф Гурьев справедливо доказывал, что чрезвычайная власть, предоставляемая наместникам, парализует деятельность министерств. Он соглашался с тем, что учреждение министерств и внутреннее управление представляли некоторые недостатки, порождавшие важные злоупотребления. Но эти недостатки и злоупотребления не обусловливали учреждения власти, по существу своему противоречившей началам министерского управления. Напротив граф Гурьев полагал, что причина недостатков внутреннего управления заключается «главнейшим образом в необразовании, соответственно началам министерских управлений, подведомых им или местных управлений». Из проекта самого графа Гурьева видно, что он соглашался с необходимостью наместников, но не в том виде, в каком предлагал их проект. По мысли графа, управление высшее и местное должно сосредоточиться в министерствах с одной, и в губернских установлениях – с другой стороны; главный же местный надзор должен быть вверен наместникам, причем должность их должна организоваться так, чтобы они не могли задерживать действия высших и низших исполнительных властей. Мнение графа Гурьева, кажется, возымело надлежащее действие в высших сферах управления. По крайней мере правительство в принципе отказалось от мысли сделать из наместников органы высшего управления и стремилось превратить их в орудия главного местного надзора. Кроме того, правительство пришло еще к тому важному заключению, что теоретическая разработка этого важного вопроса не может принести той пользы, как указания опыта. Вследствие этого, в 1819 году, генерал-адъютанту Балашову высочайше повелено было взять в свое заведование пять губерний (Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую), с тем, чтобы «он доказал возможность применения на деле проекта о наместничествах». Балашов начал действовать только с 1823 года, и в течение трех лет представлял свои соображения и проекты. В то же самое время граф Сперанский (в 1821 г.) составил свой проект преобразования местных учреждений. Этот проект показывает, как мало можно было сделать из генерал-губернаторской должности и в какой степени разошлась уже она с общими губернскими установлениями. Император Александр I, поручая Балашову в 1819 году пять губерний, изложил ему свой взгляд на должность наместника. Сущность этого взгляда заключается в следующем. При восшествии своем на престол, император заметил, что внутреннее управление соединено в лице генерал-прокурора и под его всеобщим надзором раздроблено на несколько десятков местных управлений. Такое соединение власти в высших сферах и раздробление ее в низших сопряжено со значительными неудобствами. Посему император признал за благо подразделить государственное управление: с этой целью учреждены министерства, комитет министров преобразован в государственный совет. Для довершения же преобразования необходимо учреждение генерал-губернаторов. Новые генерал-губернаторы должны отличаться от наместников Екатерины II. Последние, по мнению императора, слишком были обременены подведомственными им делами (то есть заняты были управлением, в собственном смысле) и оттого имели мало времени заниматься теми, которые, по обстоятельствам или их усмотрению, должны были привлечь их особенное внимание. Затем, император следующим образом определил соотношение разных частей администрации: «Министры, по обязанности своей, должны давать направление каждый своей части, а подведомственные места и лица в губерниях должны делать распорядки и исполнения по предписаниям министров на основание законов и уставов; генерал-губернатор же всегдашний наблюдатель всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях или ежеминутный инспектор всех частей внутреннего управления в его округе». Для помощи генерал-губернатору полагается совет. § 110. На основание инструкции и проекта Балашов начал действовать во вверенных ему губерниях. При этом он постепенно вырабатывал проект генерал-губернаторского управления, которое, по воле императора, предполагалось распространить на всю империю, если опыт пяти губерний, вверенных Балашову, окажется удачным. Основные начала проекта Балашова сходны с теми, которые мы видели в замечаниях графа Гурьева и инструкции Александра I, с некоторыми лишь изменениями. Генерал-губернаторы, писал Балашов, должны быть беспрерывными инспекторами всех частей управления и вместе с тем главными начальниками полиции. Министры направляют деятельность подчиненных властей, а генерал-губернатор наблюдает за исполнением предписаний высшего правительства. В таком виде, говорит он, генерал-губернаторы не могут быть неприятны министрам и неполезны службе. Польза, ожидаемая от генерал-губернаторской должности, состояла в том, что они будут наблюдать, «чтобы министерские части одна другой не вредили, а ни которая никого свыше меры предписанной не стесняла». Устраняя генерал-губернаторов от действительного управления, Балашов, по необходимости, должен был признать самостоятельность губернаторов. «Губернатор, говорит он, есть хозяин своей губернии, и, следовательно, его надзору подлежать должны распорядки по предписаниям гг. министров по их частям; но по исполнительной части он находится сам под главным надзором генерал-губернатора и, как по той обязанности, так, и по другой, должен состоять под повелением комитета министров». Переводя эти слова на более понятный язык, выходит следующее. Губернатор есть хозяин губернии, следовательно вся ответственность за внутреннее управление лежит на нем. На нем не лежит надзор за исполнением законов и министерских предписаний в низших установлениях; но поскольку он сам исполнительная власть, его действия подлежат двойному контролю – генерал-губернатора и комитета министров, то есть двух установлений, которые сами не несут прямой ответственности за порядок внутреннего управления, но могут стеснять своими распоряжениями лицо, прямо ответственное за этот порядок. Балашов очень определенно выражается об отличии генерал-губернаторской и губернаторской ответственности. Последняя, как власть управляющая, отвечает за то, «правильно ли он распорядил или исполнил», а генерал-губернатор, как власть надзирающая, за то, «не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения». «Итак, заключает Балашов, я полагаю управление лежащим на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором – лежащим на генерал-губернаторе». Такая «обязанность» была способна парализовать деятельность лица, на котором лежит вся серьезная часть администрации. Балашов сам сознается, что ответственность, устраиваемая им для губернатора, тяжелей той, которую он возлагает на генерал-губернатора. «Ответственность губернаторская, говорит он, возможна при одной только, много при двух губерниях, иначе замедлит крайне течение дел; ответственность же генерал-губернаторская допускает под надзор неопределительное число губерний». Но очевидно, что надзор, о котором говорил Балашов, может с удобством быть сосредоточен в лице правительствующего сената и министра внутренних дел, тем более что тогда только администрация достигнет действительного единства. Замечательно, что Балашов сам высказал эту мысль. «В государстве меньшей обширности, – читаем мы у него – может быть достаточно управления одних губернаторов по губерниям, не составляя из них округов или областей. В обширном государстве могут быть также такие края, которые не составляют целой области или большого округа, а губернию и даже менее оной. В сих случаях нет нужды в генерал-губернаторах, а достаточно одного губернатора, в отношении к которым министр внутренних дел имеет общую над всеми обязанность генерал-губернатора». Но если бы Балашов допустил предположение, что вся империя разделена на мелкие губернии, без соединения их в округи, на что тогда нужна была бы должность генерал-губернатора? Неудивительно, что такой проект, основанный на противоречиях, не мог получить одобрения законодательной власти. Балашова, конечно, нельзя винить в этих несообразностях; они зависели от несостоятельности самого учреждения, которое ему пришлось защищать; ему предстояло примирить учреждение министерств, как общей для всей империи исполнительной власти, с чрезвычайной должностью генерал-губернаторов. Удивительно ли, что он не успел в этом предприятии? Несмотря на весь свой талант, сам Сперанский не мог ничего сделать в этом отношении. Его проект есть образец политической ловкости, удачных комбинаций, но он не достигал своей цели. Сперанский принимал в своем проекте признанное уже правительством основное положение, что должность генерал-губернатора состоит в надзоре за местным управлением. Но он понимал также, лучше, чем кто-либо другой, что нет возможности в такой сильной должности, какова генерал-губернаторская, провести границу между надзором и управлением. Поэтому он предполагал, сколько возможно, ослабить личное влияние генерал-губернаторов на местную администрацию, парализовать возможность личного произвола. Он предполагал изъять генерал-губернаторов из круга местных учреждений, что, как он справедливо доказывал, давно уже было сделано на деле. Поэтому должность генерал-губернаторов должна быть отнесена к кругу государственных установлений. «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам. Из сего само собой уже следует, – продолжает он, – что нет никакой причины давать сему установлению вид средний, ни к тому, ни к другому порядку не принадлежащий. Сей средний вид в многосложности управления было бы нечто излишнее, а потому вредное». Так думал Сперанский обойти важное затруднение, представлявшееся составителям проекта,- не допускать между местным и высшим управлением никаких посредствующих властей. Сперанский разрешает этот вопрос тем, что относит генерал-губернаторов к государственным (то есть высшим) установлениям, и затем утверждает, что они не будут составлять никакой средней инстанции, как будто перемена названия изменяет сущность дела! Мало этого: генерал-губернаторы, действующие как среднее установление, менее стесняли бы высшее правительство, чем в случае возведения их на степень министерства, действующего на месте». § 111. По кончине императора Александра I эти проекты поступили на усмотрение нового правительства. По высочайшему повелению был составлен особый комитет, который должен был окончательно рассмотреть дело о генерал-губернаторах. Постановления этого комитета заслуживают большего внимания. Заседание комитета, долженствовавшего решить участь Балашовского проекта, происходило 7-го мая 1827 года. Результаты совещания были весьма неблагоприятны для этого сановника. Образование округов, по мнению комитета, дает каждому из них значение отдельной от целого части или даже особого владения. Комитет полагал, что в политическом отношении это деление будет вредно, в административном бесполезно. Учреждение наместников нисколько не улучшило бы положения губерний. В подтверждение этого заключения комитет привел весьма убедительные мотивы. Вот что мы читаем в журнале его: «Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти. Напротив того, эти установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднять или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать. Желаемый порядок в губерниях тогда только учредится, когда будут поставлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением». Комитет справедливо признавал эти начала годными для общего государственного управления. К сожалению, он признал слишком обильные исключения из этого правила в пользу разных пограничных губерний. Посторонние влияния были слишком сильны, чтобы комитет мог их преодолеть. Когда генерал-губернаторы были признаны неудовлетворительными органами надзора, так как при их чрезмерной власти этот надзор переходил в управление, законодательство вверило главный надзор в местности губернатору. Все отрасли местной администрации заведуются установлениями, имеющими свою определенную степень власти. Отношения губернатора к ним различны. Он или наблюдает только за порядком производящихся в них дел, в редких случаях принимая участие в особенно важных актах, или действует чрез подведомственные ему места. В таком смысле начертан наказ губернаторам в 1837 году, когда вообще произошли важные реформы в местном управлении. Наказ определяет двоякую деятельность губернатора: как высшего представителя власти и охранителя законов и как администратора. Как представитель высшей власти, он председательствует в губернском правлении, которое и является непосредственным органом высшего правительства. Как блюститель порядка и законов, он пользуется правом ревизии и непрерывного надзора. Как администратор, он до последнего времени имел обширный круг дел, коими он заведовал чрез приказы общественного призрения, строительно-дорожные и прочие комиссии и комитеты, которых было чрезвычайно много. Таким образом, наказ соединил в лице губернатора два элемента, до тех пор разъединенные. Учреждение о губерниях рассматривало его как правителя. Власть надзора принадлежала генерал-губернатору. С видоизменением этой должности нужно было подумать об организации надзора в каждой губернии, как этого желала императрица Екатерина. Естественнее всего было возложить его на губернатора. Но наше законодательство не сразу пришло к такому разрешению вопроса и, лишь пройдя чрез балашовские проекты, убедилось в возможности иметь в местности представителя власти, не парализующего деятельности других учреждений, и организовать местный надзор, не переходящий в управление. Б) ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРАХ § 112. Исторические условия должности генерал-губернаторов отражаются и на действующих о них постановлениях. Наказ 1853 года рассматривает эту должность как исключительную и облеченную особыми полномочиями. Это видно как из порядка определения генерал-губернаторов, так и из способа отправления ими своей должности, так, наконец, и из круга предоставленных им дел. Постановление об определении губернаторов выражено в следующих словах: «Губернаторы определяются и увольняются именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами»(2300). В соответствующей статье генерал-губернаторского наказа читаем: «Главные начальники губерний определяются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества»(2301). Это особое личное доверие, конечно, не может быть перенесено на другое лицо в общем служебном порядке. Поэтому наказ заключает в себе особые постановления об исправлении должности генерал-губернаторов. Должность губернатора, за его отсутствием или болезнью, ех lege исправляется вице-губернатором или управляющим казенной палатой, или другим лицом, указанным в законе. Напротив, генерал-губернатор, в случае болезни или отлучки, не может ни уделить своей власти кому-либо, ни поручить своей должности другому без особого Высочайшего повеления. Если такого повеления не последует, то подведомственные ему губернаторы действуют по общим правилам, применяемым к тем местностям, где нет генерал-губернаторов. Требованию личного доверия соответствует и вполне личный характер должности генерал-губернатора. Губернатор действует в кругу определенных установлений и, большей частью, чрез эти установления, в качестве их председателя или непосредственного наблюдателя. Напротив, генерал-губернаторская должность требует личного действия этой власти. Правда, 416 ст. II т. Св. зак. гласит, что «генерал-губернаторы, по приведению в исполнение распоряжений как высшего правительства, так и своих собственных действуют чрез места и лица, коим по учреждениям и уставам губернского управления сие исполнение должно принадлежать». Но смысл этой статьи заключается в том, что генерал-губернатор, как должность поставленная вне круга губернских установлений, не имеет собственных своих исполнительных органов и не должен нарушать общих правил губернского управления и видоизменять компетенцию учреждений, предоставленную им законом. При генерал-губернаторе состоят: 1) канцелярия и 2) чиновники по особым поручениям. Существо должности генерал-губернаторов определяется 417 ст. II т. Св. зак., где сказано: «имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оного частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами верховного правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному». Из определения этой статьи вытекает, что: 1) генерал-губернатору предоставлен высший надзор за действиями всех мест и лиц во вверенном ему крае; 2) деятельность его, как органа надзора, основывается не только на общих указаниях закона, подобно надзору губернаторскому, но и на известных ему видах верховного правительства,- что, конечно, сообщает генерал-губернаторскому надзору исключительный характер. Вне этой общей обязанности генерал-губернатор не имеет определенного круга ведомства, хотя закон и вверяет его особенному попечению целый ряд предметов, заключающихся в следующих рубриках: 1) общее благосостояние и внутренняя безопасность; 2) народное здравие и продовольствие; 3) общественное хозяйство; 4) отправление правосудия; 5) личный состав местного управления. Постановления, содержащиеся в этих рубриках, отчасти представляются общими с постановлениями о должности губернаторов, отчасти имеют характер скорее нравственных советов, нежели юридических предписаний. На генерал-губернатора возлагается, например, общая всем начальникам губерний обязанность преследовать всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство и мотовство, по правилам устава о предупреждении и пресечении преступлений(2302). Но эта обязанность относится также к компетенции губернаторов, с той разницей, что закон определяет с точностью порядок действия последних и круг учреждений, чрез которые приводятся в исполнение их предписания. Напротив, инструкция генерал-губернаторам содержит в себе только общую ссылку на устав о предупр. и пресеч. преступл. Сюда же относятся обязанности генерал-губернатора по отношению к городскому хозяйству, т. е. наблюдение за правильным и полезным употреблением существующих городских доходов и открытий новых источников к усилению оных(2303). За введением, в 1870 г., нового городового положения, обязанность эта, в тех местностях, где реформа городского управления получила силу, представляется крайне неопределенной, так как названный закон указывает с точностью порядок надзора за действиями городских установлений и орган, которому этот надзор предоставлен, – губернское по городским делам присутствие. § 113. Другие постановления, как мы заметили, имеют характер скорее нравственных предписаний, чем юридических определений. Сюда относится большинство постановлений о должности генерал-губернатора. Наприм., по делам общего благосостояния и внутренней безопасности генерал-губернатор наблюдает, между прочим, чтобы «молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной»; чтобы «каждый, во всех сословиях, снискивал себе пропитание трудом честным и полезным»(2304) »чтобы дворяне вели жизнь, приличную их происхождению и служили примером прочим сословиям»(2305); генерал-губернатор «устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию»(2306). По общественному хозяйству: генерал-губернатор, «следуя коренному убеждению, что земледелие есть главнейшая и самая прочная основа народного богатства, пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства во всех его многоразличных и разнообразных отраслях, покровительствуя, поощряя и ободряя все полезные в том отношении предприятия(2307); «следя постоянно за ходом и развитием торговли и промышленности в крае, он близким участием должен поощрять все частные общеполезные в сем отношении предприятия, давая им, сколь возможно, соответствующее видам правительства направление»(2308); «вредные во всех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всей строгостью законов»(2309). По отправлению правосудия генерал-губернатору принадлежит участие в делах этого рода только в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения(2310). В числе обязанностей его по этой части закон называет общий надзор за порядком и своевременностью отправления правосудия. В случае медленности, проволочки, беспорядков и нарушения форм в производстве суда он принимает, в означенных местностях, меры для пресечения их и законного направления дел в установленном порядке»(2311). Он имеет также право требовать к своему личному рассмотрению дела уголовные. Но обязанность его в этом отношении представляется довольно неопределенной. Распространяя его право на все вообще уголовные дела, закон рекомендует ему не обременять себя рассмотрением дел обыкновенных, но обращать все свое внимание «на дела особенной важности, как-то: о преступлениях по службе лиц, занимающих значительные должности, и вообще о разительных случаях преступлений»(2312). Имея власть высшего надзора, генерал-губернатор принимает и рассматривает просьбы и жалобы на местах и установления административные и судебные прежнего устройства(2313). Наконец, генерал-губернатору вверен общий надзор за личным составом местного управления. Ему принадлежит: 1) право наблюдать за сохранением между служащими надлежащей дисциплины и соблюдения каждым предоставленной ему власти(2314); 2) представление о награждении лиц, оказавших особенные отличия непосредственно от себя, т. е. даже помимо непосредственного начальства(2315); 3) при всякой открывающейся вакансии, замещение которой зависит от высшего правительства, ему предоставлено право ходатайствовать об определении на эти должности чиновников, лично ему известных, «и такое ходатайство, – прибавляет закон, – не оставляется бeз особых причин, без уважения»(2316).
    § 114. Общим характером должности генерал-губернаторов определяется и отношение их к государственным властям, именно: 1) к власти верховной, 2) центральным государственным установлениям и 3) к установлениям губернским.
    а) Отношения к верховной власти определяются тем общим началом, что должность генерал-губернатора замещается лицом, пользующимся особенным доверием императорского величества. На этом основании генерал-губернаторам предоставляется право представлять непосредственно на высочайшее усмотрение «о всех тех предметах, кои они признают нужными и необходимыми». Закон рекомендует им только пользоваться этим правом «с должной осмотрительностью» и делать означенные представления «о делах особенной важности и в чрезвычайных случаях», не утруждая императорское величество представлением по таким предметам, разрешение которых зависит, по закону, от министров или для представления которых на высочайшее усмотрение установлен особый ход(2317). Московскому генерал-губернатору специально предоставлено «обо всем, касающемся полицейского управления столицей, доносить прямо Государю Императору и испрашивать непосредственно разрешений его величества»(2318).
    Генерал-губернатор может получать высочайшие повеления непосредственно по делам, относящимся до вверенного ему края. На нем же лежит обязанность приведения этого повеления в исполнение, причем он обязан только довести до сведения министров и главноуправляющих как о высочайшем повелении, так и о мерах, принятых к его исполнению(2319). б) Отношения к центральным установлениям определяются тем, что генерал-губернатор есть как бы посредствующая инстанция между губернскими и высшими установлениями. Поэтому никакая новая мера или особое распоряжение, относящиеся до края, вверенного генерал-губернатору, не принимаются иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключения генерал-губернатора(2320), как это было, напр., при применении городового положения к 9 западным губерниям. Далее, по всем предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, представления губернских мест восходят к центральным не иначе, как чрез него. Из прочих дел генерал-губернатор предоставляет своему рассмотрению те, по которым сочтет нужным изложить собственное мнение(2321). С другой стороны, распоряжения министров по предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, сообщаются к исполнению в губернии также не иначе как чрез него. Закон дозволяет, однако, в экстренных случаях отсылать предписания непосредственно губернским начальствам, сообщая генерал-губернатору списки с предписаний(2322). При представлении служащих в крае чиновников к наградам к представлению присоединяется мнение генерал-губернатора(2323). В качестве главных начальников края, генерал-губернаторы поставлены в один ряд с высшими государственными должностями и потому имеют место в сенате, где присутствуют как в общих собраниях, так и в департаментах, коим подведом вверенный им край(2324).
    в) Отношение к губернским установлениям определяется общим правилом, что они обязаны исполнять «все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора»(2325). Губернаторам губерний, подчиненных главным начальникам, воспрещается делать какие бы то ни было представления мимо этих лиц. Но отсюда исключаются: 1) отчеты о принятии и сдаче управления губернией, о первом обозрении губернии и годовые отчеты о состоянии и управлении вверенного губернатору края, которые представляются непосредственно государю; срочные ведомости о течении дел, о чрезвычайных происшествиях и т. п., представляемые как на высочайшее усмотрение, так и различным центральным установлениям; 2) донесения о всех необыкновенных случаях, не терпящих ни малейшего отлагательства; 3) «те случаи, когда губернаторы признают данные им от главных начальников предписания противными действующим постановлениям»(2326).
    ГЛАВА ВТОРАЯ. ДОЛЖНОСТЬ ГУБЕРНАТОРА
    § 115. Нормальным и главным органом центральной власти на местах является должность губернатора. Для определения ее значения мы имеем прежде всего наказ губернаторам 1837 года, вошедший с соответствующими изменениями во II т. Св. зак. изд. 1842 и 1857 гг. В промежуток времени между 1857 и 1876 гг. (когда последовало 4-е издание II тома) положение губернаторской должности значительно изменилось вследствие судебной и земской реформы, преобразования городского общественного управления, воинской повинности и т. д. Эти перемены отразились на постановлениях о губернаторах, содержащихся в новом издании II тома и в продолжениях к нему. Но главным источником для изучения этой должности остаются постановления II тома. Сверх того, права и обязанности губернатора определяются отдельными узаконениями (каковы: 1) положение о крестьянах; 2) положение о земских учреждениях; 3) городовое положение; 4) устав о воинской повинности; 5) уставы акцизные и т. д.), ибо губернатор имеет соприкосновение со всеми отраслями местной администрации. Несмотря на это разнообразие и многочисленность законодательных источников, нельзя сказать, чтобы в них был проведен цельный взгляд на эту должность, которая в настоящее время находится в некотором переходном положении. Установлению общего взгляда на губернаторскую должность препятствует многочисленность и разнообразие обязанностей, на нем лежащих. Для лучшего изучения ее необходимо выделить все заключающиеся в ней элементы, не всегда разделенные в самом законодательстве.
    Обязанности, возлагаемые на губернатора, могут быть разделены на следующие категории.
    I. Губернатор является представителем высшей правительственной власти в губернии, и, в этом качестве, на него возложено «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства(2327). Для этой цели ему дается право ревизии всех учреждений гражданского ведомства и другие права, о которых будет сказано ниже. II. На губернатора возлагаются непосредственные административные обязанности, выполняемые им как лично, так и чрез состоящие под его председательством и начальством установления. III. Губернатор принимает участие в различных действиях местных административных ведомств и в суде, когда по свойству этих действий или до их важности, закон требует такого участия. IV. Губернатор является органом правительственного надзора относительно новых общественных установлений (земских и городских), причем означенный надзор должно отличать от надзора, так сказать, политического, права коего принадлежат губернатору, как «представителю высшей правительственной власти». Эти категории должно иметь в виду при рассмотрении прав и обязанностей губернатора в отдельности. А) ГУБЕРНАТОР, КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ВЫСШЕЙ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ВЛАСТИ § 116. Взгляд законодательства на губернаторов как на представителей высшей власти выражается прежде всего в порядке их назначения. «Губернаторы определяются и увольняются именными высочайшими указами и вместе (т. е. независимо от указов) высочайшими приказами»(2328).
    В принципе, следовательно, губернаторы избираются Государем, хотя министру внутренних дел принадлежит право представлять кандидатов на эти места. Закон не установляет какого-либо образовательного или служебного ценза для занятия должности губернаторов. Они могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Примечание к 488 ст. только рекомендует министру внутренних дел поручать лицам, состоящим при министерстве кандидатами на губернаторские места, обозрение разных местных установлений. Такие обозрения считаются достаточной подготовкой к занятию губернаторских мест, ибо примечание продолжает: «приготовленные посредством сих обозрений кандидаты в губернаторы, прежде утверждения их в сем звании, назначаются «состоящими в должности губернаторов». Но и означенные обозрения, и предварительное «состояние в должности» не являются непременным условием для получения губернаторской должности.
    Должность губернатора, являясь должностью нормальной и не предполагающей исключительного доверия Верховной Власти к лицу, ее занимающему (подобно должности генерал-губернатора), может быть исправляема другими должностными лицами, в случаях болезни, отсутствии или увольнения губернатора. Исправление этой должности возлагается прежде всего на вице-губернатора; но за его отсутствием или болезнью, оно возлагается или на управляющего казенной палатой, или на управляющего государственными имуществами по старшинству чинов. Но в порядке исправления должности губернатора должно различать два случая. Во-первых, губернатор может находиться вне губернского города, но оставаться в пределах губернии, по случаю, например, ревизии уездных установлений. В этом случае он не устраняется от участия в делах, особливо ему поручаемых»; исправляющий его должность оставляет дела, в случае сомнения или разногласия с советниками губернского правления, до возвращения губернатора или отсылает их к нему на разрешение. Поэтому «исправление должности» в данном случае состоит в ведении текущих и менее важных дел. Заступающий должность губернатора подписывает «за губернатора». В случае же отсутствия или болезни губернатора, он вступает во все его права и подписывается «исправляющий должность(2329). § 117. Обязанности губернаторов, как представителей высшей правительственной власти, вытекают из общего на них взгляда, выраженного в 494 ст. Она рассматривает их как «непосредственных начальников вверенных им высочайшей Государя Императора волей губерний» и, в силу этого, возлагает на них «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства». Вместе с тем губернатор является лицом, ответственным пред высшим правительством за общее состояние губернии в отношении безопасности, порядка и благосостояния. Отсюда возникают некоторые специальные обязанности губернаторов, о коих мы будем говорить ниже. В отношении права по блюстительству неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз государства и исполнения законов, губернаторы поставлены выше всех должностных лиц в губернии, хотя бы эти лица занимали должности, независимые от администрации (например судебные), или по своему служебному положению были поставлены выше губернаторов (председатели судебных палат). Это начало выяснено в особенной силой положением комитета министров 22 июля 1866 года, из которого составилось 517 ст. II т. изд. 1876. «Все служащие в губерниях лица, говорится в этой статье, даже неподчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство, или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором, обязаны подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение, на которое он, как представитель высшей в губернии власти, имеет неотъемлемое право». § 118. Первая обязанность, возлагаемая на губернаторов, как на представителей высшей власти, есть попечение о немедленном обнародовании законов и распоряжений правительства, принятие мер к их исполнению и наблюдение за исполнением законов(2330). Вместе с тем губернатору предоставляется, «в делах особенно важных или чрезвычайных» (особенно по сомнению в законах), пригласить в присутствие губернского правления, казенную палату и управление государственными имуществами, а также палаты гражданского и уголовного суда (где они остались) с губернским прокурором (где он есть) для совместного рассмотрения дел и представления высшему правительству (сенату или министерству, по принадлежности). Во-вторых, по ст. 495, в лице губернатора, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства. Последствия этого права надзора двоякие, смотря по отношениям, в которые губернатор поставлен к местным административным установлениям и лицам. Некоторые установления подчинены губернаторам и входят в круг специально губернских и уездных властей; другие зависят непосредственно от соответствующих центральных установлений, которых органами они служат.
    К установлениям первой категории относятся губернское правление, казенная палата, управление государственными имуществами, уездные и городские полицейские управления и вообще низшие уездные власти. По отношению к ним губернатор облечен правами ближайшего надзора, состоящего: первое, в наблюдении за точным исполнением ими своих обязанностей; второе, в праве предлагать меры к исправлению замеченных им злоупотреблений и беспорядков: третье, в привлечении виновных к законной ответственности чрез губернское правление; четвертое, в праве произведения ревизии управления(2331). Относительно учреждений, не состоящих от них в прямой зависимости (учреждение по части горной, лесной, монетной и т. п.), губернаторы не входят ни в какие непосредственные распоряжения. Но о замеченных ими злоупотреблениях или беспорядках, происходящих от небрежности, они поставляют на вид этим управлениям. В случае открытия ими важных беспорядков, они сообщают о том ближайшим начальствам этих управлений, приглашая их принять меры к исправлению недостатков. При безуспешности этих напоминаний губернатор доводит о замеченном до сведения высших управлений и доносит министру В.Д.(2332).
    В-третьих, губернаторам принадлежит надзор за составом служебного персонала в губерниях и уездах. Эта обязанность по ст. 506 вытекает из того начала, что губернаторы «ответствуют пред верховным правительством за состояние вверенной им губернии». На этом основании 1) губернаторы должны собирать сведения о способностях, нравственных качествах и образе жизни лиц, желающих получить место по назначению от правительства или по выборам; 2) означенные сведения принимаются губернатором в расчет при назначении или утверждении им должностных лиц, когда это прямо от него зависит; 3) по закону 22 июля 1866 года, административные учреждения и власти, определяя или перемещая подведомственных им чиновников, или служащих по найму, обязаны представлять о том губернатору, который может изъявить свое несогласие, если считает этих лиц неблагонадежными. В случае несогласия губернатора, назначение или перемещение чиновников не может состояться и губернатор доводит о том до сведения министра В. Д. Но неполучение от губернатора какого бы то ни было отзыва в течение двух недель принимается за изъявление им согласия. Это правило временно было распространено и на должности, замещенные земскими учреждениями. Но оно действовало недолго – именно с 1879 по 1880 год, когда оно было отменено. Наконец, губернаторам дано право аттестовать лиц, избираемых в мировые судьи, и I деп. Сената, от которого зависит их утверждение, должен принимать означенные аттестации в расчет(2333). В связи с влиянием губернатора на назначение должностных лиц, находится и его обязанность по наблюдению за исполнением ими своих обязанностей, с правом привлекать их к ответственности чрез губернское правление или представлять об них высшему начальству(2334). Губернаторам же предоставляются особенные права по награждению лиц, служащих в губерниях. Они выражаются в трояком виде: 1) губернаторам предоставляется лично награждать достойных чиновников в пределах, указанных законом; 2) они имеют право ходатайствовать пред высшим начальством о награждении служащих чинами и знаками отличия; 3) все представления местных административных начальств (за исключением контрольных палат и некоторых лиц таможенного ведомства), о награждении подведомственных им лиц идут чрез губернатора(2335). Наблюдению же губернатора подлежат и жительствующие в губернии отставные чиновники(2336).
    § 119. Сверх общего надзора за служебным персоналом в губернии, закон обращает внимание губернатора на некоторые предметы, В особенности сюда относится, во-первых, «охранение дарованных законами прав». Именно на губернаторов возлагается наблюдение, чтобы местные жители пользовались, каждый по званию своему, правами и и преимуществами, дарованными разным сословиям и званиям высочайшими грамотами и другими законами. Особенное внимание губернаторов обращается, в этом отношении, на охранение прав дворянского сословия(2337). Во-вторых, губернаторский надзор распространяется на народное просвещение. Хотя мы увили м, что вниманию губернатора рекомендуются и другие предметы управления, как, например, народное продовольствие и здравие, но надзор его по народному просвещению поставлен в особенные условия. Постановления об нем помещены в рубрике «Обязанность губернаторов вообще», где определяется значение их как представителей высшей правительственной власти. Правила о губернаторском надзоре по этому предмету новейшего происхождения. Во II т. Св. зак. изд. 1857 года, в рубрике «Обязанности губернаторов вообще» (ст. 357 – 359) этих постановлений нет. Первое из них явилось в 1866 году, когда на губернаторов было возложено попечение о преуспеянии женских учебных заведений ведомства императрицы Марии, с обязанностью посещать эти заведения «сколь возможно часто» и доводить до сведения главноуправляющего о всех замеченных им беспорядках. Затем, в 1870 году с должностью губернатора было соединено звание почетного попечителя всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий. В этом качестве ему предоставляется право делать распоряжение об открытии в губернии комитетов для поддержания материальными средствами существующих гимназий и для открытия новых. Губернатор не принимает непосредственного участия в управлении гимназиями. Но ему принадлежит право, в случае беспорядков, им замеченных, делать указания попечительному совету, а в случаях важных сообщать о том попечителю или непосредственно министру народного просвещения. Последнее узаконение по этой части содержится в положении о начальных народных училищах 25 мая 1874 года. Это положение, вообще изданное с целью поставить начальное народное образование под более строгий надзор правительства, сосредоточило означенный надзор (независимо от училищных советов) в руках предводителей дворянств и инспекторов народных училищ, тогда же учрежденных. Но «губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии». По этому предмету ему предоставляется сообщать свои замечания и соображения непосредственно министру народного просвещения(2338).
    § 120. Облекая губернаторов указанными выше правами «представителя высшей правительственной власти», наказ считает нужным напомнить им, что они, для исполнения лежащих на них обязанностей, не вооружены какими-либо чрезвычайными полномочиями и должны держаться в пределах существующих законов. Эта мысль выражается в двоякой форме. Во-первых, наказ старается указать на пределы губернаторских полномочий по их существу; во-вторых, на порядок действия губернаторской власти.
    Пределы губернаторских полномочий определяются тем, что губернаторы, по «свойству их обязанностей», суть только исполнители и оберегатели законов. Поэтому они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих, ни учреждать налогов или сборов, законом не установленных.
    Порядок отправления губернаторской власти определяется тем началом, что для заведования в губерниях всяким родом дел установлены законом известные правила, с которыми и должны сообразоваться губернаторы. В силу этих правил, губернаторы отправляют лишь часть своих обязанностей прямыми распоряжениями и предписаниями от своего лица. Во всех других случаях они действуют чрез различные установления (губернское правление и отдельные присутствия, о коих будет сказано ниже), предметы ведомства которых и порядок делопроизводства определены законом(2339). Непосредственные и личные распоряжения губернатора имеют место: 1) в делах, не входящих в круг ведомства общих губернских установлений; 2) в делах, не терпящих отлагательства или подлежащих особенной тайне; 3) в делах, порученных высшим правительством непосредственному ведению губернатора(2340).
    Установления и лица, чрез которые действует губернатор по делам этого рода, суть канцелярия и состоящие при губернаторе чиновники особых поручений (старшие и младшие). Круг дел, производящихся в губернаторской канцелярии, а следовательно, подлежащих непосредственному и личному ведению губернатора, исчислен в 659 ст. II т. Сюда относятся: 1) переписка по обозрению губернии и составлению годовых отчетов (о коих будет сказано ниже); 2) дела по надзору за земскими установлениями и по дворянским выборам; 3) дела по губернскому по воинской повинности присутствию и по сношению губернатора с военным ведомством; 4) дела по надзору за местной печатью, типографиями, литографиями и т. п. заведениями; 5) выдача заграничных паспортов и других срочных видов; 6) дела, требующие особенной тайны или личного распоряжения губернатора на основание специальных законов. Сверх того, некоторые дела производятся в губернаторской канцелярии, так сказать, предварительно, а другие поступают туда лишь в некоторых местностях.
    Предварительно производятся в канцелярии дела по закону(2341), подлежащие производству в губернском правлении(2342). Если дела эти, по экстренности своей, требуют немедленного распоряжения губернатора, то последний делает его чрез свою канцелярию, но затем передает дело, для дальнейшего производства, в губернское правление.
    В некоторых местностях Европейской России, где не введены еще новые судебные учреждении, известные приговоры палат по делам уголовным утверждаются губернатором и переписка по этим делам сосредоточивается в канцелярии.
    Б) АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ ГУБЕРНАТОРА
    § 121. В этой рубрике нам предстоит рассмотреть предметы, вверенные прямому заведованию губернатора и которые должно отличать от тех, по коим он имеет лишь известное участие или же право надзора. Предметы этого рода суть: 1) попечение о безопасности; 2) попечение о народном продовольствии и народном здравии; 3) дела по общественному призрению и опекам.
  23. Попечение о безопасности
    § 122. Главнейшим из этих предметов представляется, конечно, попечение о безопасности в губернии. Обязанности губернатора этого рода указаны в «Наказе» весьма отрывочно и без определенной системы. Но обязанности этого рода настолько обширны и разнообразны, что исчисление их не могло вместиться в «Наказе» без излишних и невозможных повторений того, что содержится в многочисленных уставах, специально относящихся к этому делу. Назовем важнейшие из этих уставов. Во-первых, губернатор есть прямой начальник уездной и городской полиции; наблюдая за исполнением лежащих на ней обязанностей, он должен в распоряжениях своих руководствоваться наказом чинам полиции, помещенным во II т. Св. зак. (ст. 1379 – 1501). Во-вторых, обязанности как губернаторов, так и полиции по предупреждению и пресечению преступлений, исчислены в соответствующем уставе. Ст. 1 этого устава (изд. 1876) возлагает обязанности по предупреждению и пресечению преступлений прежде всего на губернаторов. В-третьих, обязанности губернаторов и подчиненных ему установлений по предметам полиции специальной указаны в уставах паспортном, цензурном, о ссыльных, врачебном и т. д. Поэтому нам предстоит, не перечисляя всех многочисленных обязанностей губернатора по этой части, остановиться на главнейших из них, в особенности на тех, которыми эта должность характеризуется.
    1) Между правами, предоставленными губернатору по части полицейской, должно прежде всего упомянуть о праве издания обязательных для местных жителей постановлений по делам благочиния, порядка и безопасности, в силу положения комитета министров 1876 года.
    История узаконения этого закона нижеследующая. Первоначально, по инициативе министра внутренних дел, предполагалось в виде временной меры предоставить право издания обязательных распоряжений генерал-губернаторам московскому и варшавскому и градоначальникам петербургскому и одесскому. Выработанный по этому предмету проект постановлений перешел на обсуждение комитета министров. Комитет согласился с основной мыслью проекта о необходимости предоставить местной административной власти право, о котором идет речь. Настоятельность этого права мотивировалась тем соображением, что закон не может предусмотреть все условия и случаи, по существу временные и местные, когда необходимо своевременно принять те или другие меры, направленные к охранению порядка и благочиния. Бессилие закона в деле обеспечения тишины и спокойствия на местах требовало, по мнению комитета, усиления власти местных администраторов правом издания обязательных постановлений. Затем, по вопросу о том, кому предоставить подобное право и в каком виде, комитет разошелся со взглядами проекта. Право самостоятельных распоряжений из исключительного сделалось общим(2343). Проект указывал на необходимость подробно исчислить те предметы, по которым губернатор может издавать означенные распоряжения. Принятые комитетом правила ограничиваются вместо того общим выражением, что постановления местной административной власти могут быть издаваемы вообще по предметам общественного благочиния, порядка и безопасности(2344).
    Комитет нашел также неудобным указать подробно на порядок обжалования административных распоряжений, срок принесения жалоб, процедуру их рассмотрения, наконец вообще поставить издание распоряжений под контроль правительствующего сената, по 1-му департаменту, как хранителю законов. По мнению комитета, достаточным ограждением неприкосновенности существующих законов и прав частных лиц и общественных установлений служат: во-первых, общее «ограничение, чтобы постановления общей власти имели в виду лишь правильное и успешное исполнение узаконений по упомянутым предметам», во-вторых, предположенное за министром внутренних дел право изменения, дополнения и отмены означенных распоряжений и, наконец, в-третьих, право жалобы в общем порядке. Что касается порядка принесения жалоб и сенатского контроля, то по этим предметам предположено было: 1) не установлять особого порядка обжалования распоряжений, оговорив, что жалобы эти приносятся в общеустановленном порядке, и 2) не установлять обязанности местных административных властей доносить правительственному сенату о всех изданных ими постановлениях. Гарантией законности распоряжений служило обязательное представление их министру внутренних дел.
    Право издавать постановления, обязательные для местных жителей, предоставлено всем губернаторам, генерал-губернаторам и градоначальникам. Постановления эти сохраняют свою силу до тех пор, пока не будут отменены установленным порядком. Санкцией распорядительного права служит 29 ст. мир. устав. Для обязательности распоряжений необходимо предварительное обнародование их, именно троекратная публикация их в губернских или местных полицейских ведомостях. Изданные постановления немедленно должны быть представлены министру внутренних дел, с изложением причин, которые вызвали то или другое распоряжение. В тех местностях, где состоят и главные начальники края, губернаторы обязаны, кроме того, представлять свои распоряжения на усмотрение местного генерал-губернатора. Министр внутренних дел может отменить всякое постановление местной власти, если оно несогласно с законом или противоречит интересам местности. Отмена, дополнение или изменение означенных распоряжений происходит или по собственному усмотрению министра, или вследствие жалоб заинтересованных лиц. Жалобы, как частных лиц, так и общественных установлений приносятся «в общеустановленном порядке», т. е. или министерству внутренних дел (так сказать по начальству), или по первому департаменту правительствующего сената.
    Предоставленное положением комитета министров 13 июня 1876 г. г. генерал-губернаторам и губернаторам право издавать обязательные постановления для жителей допускает несколько ограничений. Во-первых, в самом положении сказано, что постановления не должны противоречить законам и распоряжениям высшего правительства. Другое ограничение вытекает из 103 ст. город. пол., предоставляющей общественному управлению право издавать постановления касательно местного благоустройства. Третье ограничение заключается в праве земства издавать обязательные постановления по пожарной части (что основывается на праве земства вводить обязательное страхование в местности), по санитарной части и по истреблению вредных насекомых. В этих случаях за губернатором остается лишь право протеста, без права издавать собственные постановления или изменять земские. Право губернаторов издавать постановления выяснено указом 1-го деп. сената. Указ этот издан был по следующему случаю. Полоцкий губернатор издал обязательное постановление о поддержании чистоты в городе, обязав при этом жителей употреблять указанные им средства, стоящие, как оказалось, довольно дорого. Министр внутренних дел, на основание 6 пункта 211 ст.(2345) учр. министерств, представил это постановление в сенат. Сенат, не оспаривая за губернатором права издавать постановления о соблюдении чистоты и опрятности в городе, тем не менее отменил это распоряжение, как незаконное, на том основании, что губернатор, предписывая употребление новых средств, стоящих притом дорого, вводил как бы новую повинность, на что не имел никакого права, так как повинности установляются как Высочайшей властью, или уполномоченными на то по закону учреждениями(2346). Из этого указа видно, что обязательные постановления губернаторов могут касаться лишь применения и соблюдения уже существующих правил.
    2) Губернаторам, равно как генерал-губернаторам и градоначальникам, принадлежит право призывать войска для содействия гражданским властям. Правила о призыве войск установлены в последний раз законом 30 октября 1877 года.
    В нем содержится, во-первых, исчисление случаев, когда войска могут быть призываемы административными властями (судебные власти, в случаях, указанных в том же законе, также могут требовать содействия войск). Общее условие, поставляемое законом, есть недостаточность полицейских средств для охранения порядка и безопасности. Затем, цели, ради которых гражданские власти могут требовать содействия войск, суть следующие: 1) для охранения порядка при многочисленных собраниях народа (на церковных торжествах, ярмарках, народных гуляньях и т. д.); 2) для сопровождения казенного имущества; 3) для содействия при тушении пожаров и при других народных бедствиях; 4) для принятия и препровождения арестантов; 5) для поимки ушедших арестантов и дезертиров; 6) для поимки и задержания разбойников, грабителей, зажигателей и других преступников, в случае их многочисленности или ожидаемого сопротивления вооруженной рукой*(2347); 7) для предупреждения или прекращения народных волнений. Сверх того, в некоторых случаях войска могут быть призываемы для содержания караулов, для присутствования при исполнении судебных приговоров и для содействия судебным властям.
    В губерниях право призыва войск принадлежит губернатору. Исправники и полицеймейстеры могут призывать войска своей властью только для содействия при исполнении судебных приговоров. В других случаях они обязаны испрашивать разрешения губернатора. Из этого правила делается, однако, то исключение, что в случае неотложной необходимости, когда «при беспорядках и волнениях неповинующиеся уже покусились на насилие, грабеж, зажигательство или убийство», или волнение распространяется несмотря на все меры полиции, исправнику дозволяется тотчас потребовать содействия войск, немедленно известив о том губернатора.
  24. На губернаторе вообще лежат обязанности по охранению общественного спокойствия и безопасности в губернии, а равно по предупреждению и пресечению преступлений и проступков, грозящих безопасности как частных лиц и имуществ, так и государству. На этом основании:
    а) Ему принадлежит главный надзор за тем, чтобы нигде не учреждалось противозаконных сообществ и чтобы дозволенные правительством общества не проявляли каких-либо противогосударственных стремлений. Для последней цели, положением комитета министров 1866 года, им предоставлено право «закрывать, своей властью, собрания разных частных обществ, клубов и артелей, в случае обнаружения в них чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности», доводя об этом распоряжении до сведения министерства В. Д. и подлежащего центрального ведомства(2348). б) На губернатора возложено главное наблюдение за лицами, отданными под надзор местной полиции. Общие обязанности его по этому предмету определены в 545 ст. II т. Правила, здесь изложенные, распространяются одинаково на всех поднадзорных лиц, по какому бы поводу и какой бы властью (судебной или административной) этот надзор ни был учрежден. Но обязанности его относительно лиц, отданных под надзор полиции по распоряжению административных властей, изложены в особом положении об этом предмете(2349). Положение установляет особый вид гласного полицейского надзора над лицами, признанными вредными для общественного спокойствия. Под правило этого надзора не подходят: а) лица, отданные под надзор полиции в силу судебного приговора; б) лица, состоящие под надзором негласным или учрежденным в особом порядке. По отношению к лицам, подвергнутым надзору на основание Положения 12 марта 1882 года, губернатору принадлежат следующие права: а) разрешать им временные отлучки в пределах губернии(2350); б) воспрещение поднадзорному носить оружие(2351); в) воспрещение поднадзорному занятий, не воспрещенных правилами(2352), если это занятие «служит поднадзорному средством осуществления его предосудительных замыслов». Об этом распоряжении губернатор доводит до сведения министра внутренних дел, от которого зависит отменить его(2353); г) губернатору предоставляется подвергать поднадзорных за неисполнение установленных для них правил аресту при полиции на срок до 7 дней(2354). в) Губернатору предоставляется принятие мер к восстановлению спокойствия, в случае, «если где-либо между поселянами или городскими обывателями возникли беспорядки и неповиновение законной власти». О всех происшествиях этого рода и о сделанных по ним распоряжениях губернаторы доносят министру внутренних дел(2355).
    г) В случае появления в губернии разбойнических шаек, скопищ воров, бродяг и т. п., первоначальные меры по этому предмету лежат на обязанности местной полиции. Но, при безуспешности этих мер, принятие мер сильнейших (учреждение пикетов и разъездов из обывателей или войск, призвание военной силы и т. д.) предоставляется губернатору(2356). д) Особому надзору губернатора подлежат иностранцы, как жительствующие в пределах губернии, так и временно находящиеся в ней по своим делам. Относительно этих лиц на губернатора возлагаются обязанности двоякого рода: губернаторы обязаны наблюдать, чтобы иностранцы пользовались покровительством законов и, с другой стороны, чтобы они сами исполняли эти законы и правила, особенно же правила о паспортах. Об иностранцах, которые по своему дурному поведению, по мнению губернатора, не могут быть терпимы в пределах России, он представляет министру внутренних дел. В губерниях пограничных на губернаторов возлагается, сверх того, наблюдение, чтобы дезертиры, преступники и другие подозрительные иностранцы, ушедшие из других государств, не переходили чрез границу и чтобы никто не давал им убежищ. В случае же, если им удастся проникнуть в пределы России, губернаторы наблюдают за их выдачей и высылкой(2357).
    е) На губернатора возлагаются также некоторые обязанности по делам печати. Во-первых, с освобождением губернских ведомостей и правительственных изданий от предварительной цензуры, ответственность за содержание напечатанных в них статей возложена на губернское начальство; цензирование частных периодических изданий в городах, где нет особых цензурных установлений, возложено на вице-губернаторов(2358). Во-вторых, губернатором выдается разрешение на открытие типографий, литографий, металлографий и т. п. заведений, равно как разрешение к приобретению ручных печатных станков, на открытие книжных магазинов, лавок и кабинетов для чтения(2359). Производство по делам этого рода сосредоточивается в канцелярии губернатора.
    ж) Указанные выше права и обязанности губернатора по охранению безопасности относятся к нормальному положению управляемых им губерний. Но на основание «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 4 сентября 1881 года(2360), на основание которого некоторые местности объявлены или могут быть объявлены в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, власть губернатора расширяется в следующих отношениях: 1) в местностях, не подведомственных генерал-губернаторам, они имеют право издавать обязательные постановления относительно охранения порядка и безопасности, установляя за нарушения этих правил взыскание в размере не свыше трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей, и разрешать эти дела в административном порядке(2361); 2) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 3) делать распоряжение о закрытии всяких торговых или промышленных заведений срочно или на все время объявленного положения усиленной охраны; 4) воспрещать отдельным лицам пребывание в пределах губерний(2362); 5) ра