ТОМ III. ОРГАНЫ МЕСТНОГО УПРАВЛЕНИЯ
ПРЕДИСЛОВИЕ
Третий том этого сочинения, издаваемый теперь в свет, принял такие размеры, что я должен был разделить его на две части. Вторая часть будет издана в конце этого года.
Предлагая вниманию читателей эту первую часть, считаю нужным сделать некоторые замечания. При составлении исторического очерка местных учреждений я пользовался прежними моими работами по этому предмету, хотя некоторые отделы обработаны вновь (например, исторический очерк полицейских установлений). Без изменения остался очерк генерал-губернаторств, только сокращенный настолько, чтобы он мог быть помещен в курсе. При составлении сравнительных указаний на установления западноевропейские, я пользовался сочинениями, указанными в примечаниях, и, сверх того, трудом Демонбина: «Les constitutions europeennes», содержащим в себе новейшие сведения по этому предмету.
Более всего труда потребовало, конечно, введение, в котором объясняются общие условия развития местных учреждений и причины их разнообразия в отдельных государствах, а также часть догматическая, ввиду трудности собрать и привести в некоторую систему постановления, касающиеся наших местных учреждений, создавшихся в разное время, под влиянием различных условий и взглядов.
Предложенный труд, без сомнения, представляет много несовершенств; но он является первой у нас попыткой привести в некоторую научную систему наши местные установления. Не все они введены и будут введены в этот курс. Судебные установления составляют предмет особой науки. Некоторые специальные учреждения, которые я прежде думал рассмотреть в III томе, удобнее изложить в связи с центральными установлениями, органами которых они являются. Поэтому они будут введены во II том этого сочинения, при новом его издании.
А. Градовский
23 января 1883 года.
С.-Петербург.
ВВЕДЕНИЕ
ОБЩЕЕ ЗНАЧЕНИЕ МЕСТНЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ(2098) ГЛАВА ПЕРВАЯ. ЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ, ДЕЦЕНТРАЛИЗАЦИЯ И САМОУПРАВЛЕНИЕ § 1. Под именем местности разумеется подчиненная часть государственной территории, в границах которой определенный круг административных и судебных задач осуществляется совокупностью местных установлений под надзором центральной власти. Для объяснения развития этого определения необходимо рассмотреть, почему и в каком смысле местность рассматривается как подчиненная часть государственной территории. Подчиненное отношение местности к государству основывается ближайшим образом на разграничении политических задач государства от его административных целей. Даже в государствах федеративных некоторые общие задачи предоставлены непосредственно заведованию центральной власти. Конституция таких государств подробно исчисляет права и обязанности центрального правительства, но затем все другие права, не исчисленные федеральною конституциею, остаются за отдельными правительствами, сокращающими свою автономию. Устройство федеративных государств предполагает разделение если не суверенитета, то его атрибутов, некоторого распределения верховных прав между общенациональными и отдельными правительствами, но и при таком распределении прав центральное правительство имеет некоторое первенство над правительствами местными. Законы, издаваемые в пределах его компетенции, имеют преимущество пред законами местными и обязательны для всей массы населения. Подчиненное положение местности в государствах централизованных вытекает из самой природы их устройства. Первая черта этого устройства – единство субъекта верховной власти и единство в осуществлении принадлежащих ей прав; в этих государствах мы имеем дело с политической централизацией, которая отличается следующими признаками: 1) В них имеется одна высшая законодательная власть, устанавливающая общий для всей страны юридический порядок. В государствах федеративных законодательная власть распределяется между властью центральной и властями местными. 2) Исключительное право верховной власти вести международные сношения, следовательно, исключительное право войны и мира. Теми же правами пользуется центральная власть в федерациях, каковы Германия, Швейцария и Северо-Американские Соединенные Штаты. 3) Сосредоточение командования армией и флотом, равно как и заведование морскими и сухопутными силами страны; то же вили м мы и в федерации в Германии: командование войсками принадлежит императору, а в Северо-Американских Штатах президенту. 4) Сосредоточение финансового верховенства, т. е. права установления налогов и производство расходов на все государственные потребности. В федерациях эта власть разделяется между высшими и местными органами, из которых каждый пользуется особыми предметами обложения, и германская конституция предоставила союзному правительству право установлять налоги с некоторых предметов. Недостающее количество средств покрывается добавлениями отдельных государств (матрикулярные взносы). Рядом с этим местные правительства имеют свои налоги, для осуществления местных государственных целей; в государствах же центральных власть финансовая принадлежит высшим установлениям, причем установления местные могут пользоваться этим правом (местные сборы) по делегации верховной власти. 5) Общие министерства для политического направления всей администрации к известным общегосударственным целям в федерациях – при разделении верховенства между центральными и местными правительствами. Последние рядом с законодательной властью имеют и свои исполнительные органы, в государствах же центральных политический момент администрации сосредотачивается в одном учреждении, находящемся в связи с общегосударственными установлениями. 6) Поддержание силы закона и общего юридического порядка посредством единообразного суда для всей страны и наблюдение за правильным применением законов со стороны высших учреждений, облеченных дисциплинарной, кассационной или апелляционной властью (Высший суд в Англии, Сенат в России, Кассационный суд во Франции). Таким образом, в области прав государственной власти можно указать на некоторые, считающиеся существенною принадлежностью власти верховной и осуществляемые ею или непосредственно, или через ближайшие к ней органы. Верховная власть не разделяет ни с кем права законодательства, права дипломатических сношений, права войны и мира, власти финансовой и т. д. Она является представителем единства национального права, политического единства страны и других начал, для обеспечения которых создается так называемая политическая централизация. § 2. Политическая централизация, необходимая, при известных условиях, как средство обеспечения государственного единства страны, должна ли иметь своим последствием централизацию административную; должна ли центральная власть кроме задач, в осуществлении которых она является представительницей целой нации, взять на себя непосредственное заведование всеми предметами внутреннего управления, без различия их свойств и степени важности? Другими словами, политическая централизация, необходимая для огромного большинства государств в видах обеспечения их национального единства, влечет ли за собою централизацию административную(2099)?
На эти вопросы могут получиться двоякие ответы, смотря по исходной точке нашего рассуждения. Во-первых, вопрос этот может быть разрешаем с точки зрения удобства в осуществлении разных задач управления и интересов местного населения. Эту точку зрения можно назвать наиболее распространенною, и теоретически она представляется наиболее правильной. Отправляясь от нее, большинство писателей приходили к необходимости децентрализации и самоуправления, как способов управления, и наиболее выгодных и согласных с интересами массы населения.
Но рассуждения, построенные на этом основании, не объясняют вам, почему столь выгодные формы управления существуют не везде. Принимая указанное основание за масштаб пригодности рассуждений, мы приходим к отрицательному взгляду на системы, отличные от децентрализации и самоуправления. Мы осуждаем централизацию и указываем на невыгоды административной опеки. Но мы не в силах объяснить, почему и то и другое существует в данной стране. Для объяснения же факта разнообразия систем местного управления должно выйти из круга вопросов специально местного управления и взглянуть на существующие системы с точки зрения начал общего государственного устройства данной страны, последствием которого и является данный порядок местных учреждений. Иначе говоря, должно признать ту истину, что система местных учреждений не может быть изучаема вне связи с общими началами государственного устройства. С этой точки зрения, многое из того, что ныне представляется непонятным, объясняется само собою.
Переходя к рассмотрению занимающего нас вопроса, мы изложим сначала существо учений, в которых вопросы местного управления рассматриваются с первой из указанных было точек зрения. Затем мы постараемся указать на причины, влияющие на разнообразие форм местного устройства.
§ 3. В истории европейских государств можно указать на моменты, когда централизация административная была великим и, может быть, необходимым подспорьем централизации политической. Таково было положение Англии в Норманнский период ее истории. Таково в особенности, между всеми европейскими государствами, было положение Франции почти до начала Французской революции. Трудная работа собирания земли, сплочение однообразных частей, окружающих государство, подчинение (в политическом отношении) феодальной аристократии и полусуверенных общин – вся эта работа требовала строго дисциплинарной и послушной администрации, служащей в руках власти центральной пассивным ее орудием. В те времена, когда административная централизация являлась политическим средством, когда она служила высшим государственным целям, невозможно было провести различие между этими двумя централизациями: административной и политической, они сливались в одно целое как цель и средство и вряд ли были мыслимы одна без другой. Но когда государственное единство отдельных сторон Европы окрепло, когда система бюрократического государства сыграла свою роль,- требования личной и общественной свободы выступали на свет и вопрос был поставлен на другую почву. Реакция против административной централизации пробудилась именно в стране, где последняя была доведена до крайних пределов, т. е. во Франции децентрализация самоуправления сделалась лозунгом нашего времени. Система, противоположная централизации, защищается лучшими представителями политических наук в Германии и во Франции (Штейн, Гнейст, Реньо, Одилон Барро, Леруа Болье, Лабуле и т. д.). Она проводится и в законодательных собраниях, как это доказывают примеры Франции (закон о департаментских советах 1871 г., закон о муниципальном устройстве 1871 г.), Пруссии (закон об уездном устройстве 1872 г., закон о провинциальном устройстве 1875 г.).
§ 4. Система децентрализации и самоуправления будет рассмотрена нами применительно к условиям государств, политически централизованных, т. е. таких государств, в которых державные права сосредоточены в руках одного лица, физического или юридического. При рассмотрении этих условий необходимо иметь в виду те моменты, на которые могут быть разложены административные действия. Этих моментов, как мы видели в своем месте(2100), три: 1) момент физического исполнения,- он предполагает деятельность, направленную к исполнению приказов и распоряжений высших властей и инстанций, совокупность лиц и учреждений, предназначенных к пассивному исполнению, составляет, так сказать, физическую силу администрации; 2) момент действительного управления,- деятельность этого рода состоит в непосредственном заведовании различными предметами государственного управления на основание законов и общих административных распоряжений и сопряжена с правом издания приказов, обязательных для подчиненных месту лиц; 3) момент высшего надзора за деятельностью всех исполнительных учреждений сопряжен с правом направления администрации при помощи общих распоряжений. Этот момент есть политический момент в администрации. Из указания этих трех моментов уже видно, с каким из них связан вопрос о местном управлении. Понятно само собою, что момент физического исполнения распоряжений административных властей может быть осуществляем только на местах, ибо он предполагает непосредственное соприкосновение с массою управляемых вообще и даже с каждым из них в отдельности. Сборщик податей, взымающий налоги, полицейский агент, наблюдающий за сохранением тишины и спокойствия, судебный пристав, приводящий в исполнение приговор судебного места, конечно, должны действовать на месте. С другой стороны, политическая деятельность администрации в государствах центральных должна быть сосредоточена в высших и общих государственных установлениях, часть которых она должна составлять: таковы министерства, носящие различные названия в отдельных государствах Европы. Остается, следовательно, момент непосредственного управления, т. е. заведование разными задачами администрации, на основание закона и общих распоряжений высшего правительства. Смотря по тому, где в государстве помещается власть ближайшего управления, мы имеем дело или с административною централизацией, или с децентрализацией. Смотря по тому, как составляются органы непосредственного управления и как они относятся к власти центральной, мы имеем дело с системой опеки с одной стороны и самоуправления – с другой стороны. Отсюда видно, что термины децентрализация и самоуправление не суть термины тождественные, взаимно друг друга покрывающие. Система децентрализации может быть совмещена с системою правительственной опеки и нисколько не предполагает развития самоуправления. § 5. Под именем децентрализации вообще разумеется перемещение различных функций управления из рук центральных органов власти в руки местных ее представителей. Так, если известный род дел, ведавшихся прежде в центральном установлении, в департаменте какого-либо министерства, передается местной власти, мы можем назвать эту передачу актом децентрализации. Подобное перемещение вызывается различными практическими потребностями. Во-первых, каждое государство значительных территориальных размеров рано или поздно приходит к тому убеждению, что успех его административной деятельности зависит от возможно большей самостоятельности и самодеятельности его местных органов, как говорил даже Наполеон III, что «направлять можно издали, а хорошо управлять можно только вблизи». Ни одна из отраслей внутренней администрации государства не будет идти успешно, если она не будет иметь на месте органов, действующих самостоятельно и под своей ответственностью. Необходимость самостоятельности обусловливается разнообразием местных условий, к которым каждая администрация должна применяться ради лучшего осуществления общих целей государственного управления, указанных законом жизни. Закон может указать, какими правами местная администрация пользуется для охранения общественной безопасности, народного здравия, взыскания податей, и какие меры могут быть определены для достижения этих различных целей, но выбор этих мер до такой степени зависит от совокупности местных условий, даже от обстановки каждого данного случая, что этот выбор должен быть предоставлен усмотрению местной власти. Только при такой свободе действий местная власть может нести на себе ответственность за состояние вверенной ей части. Ответственность органа пассивного, обреченного на простое исполнение чужих предписаний, вряд ли приведет к благоприятному результату и не будет иметь твердого юридического основания. Далее, самостоятельная и действующая под своей ответственностью, местная власть всегда будет иметь больше инициативы, духа изобретения, так сказать, в деле управления и улучшения вверенной ей части. Сознание, что закон видит в ней хозяина в своей части, дает ей свободу действий, ставит ее в условия юридической и нравственной ответственности; все это побудит ее искать способов к лучшему обеспечению интересов государства и местного населения. Во-вторых, необходимость децентрализации вызывается настоятельными нуждами местного населения: если незначительные поправки дороги, открытие сельской школы, открытие больниц, исправление общественных зданий и т. д. будут поставлены в зависимость от разрешения отдаленного центрального установления, местность лишится всех средств к своему справедливому удовлетворению самых законных и безотлагательных своих нужд. Сколько гражданских прав останется без защиты, если истцы принуждены будут искать правосудия в далеких судебных местах? Сколько уголовных преступлений останется без преследований и наказания, благодаря отсутствию судебного персонала на местах? Местность останется без путей сообщения, без больниц, без школ, без средств бороться с различными бедствиями – пожарами, голодом и заразительными болезнями, если на местах не будет власти, располагающей всеми средствами их удовлетворить. Эти соображения могут считаться общепризнанными, и настаивать на них нет нужды, но таким применением правительственных функций не разрешается вопрос о самоуправлении и об отношении государства к местности. Децентрализация, в смысле перемещения разных функций из рук центральных органов правительства в руки местных органов того же правительства, не исключает административной опеки над местными обществами. Этого мало; децентрализация, представляя действительные практические выгоды, если правительственные функции будут вверены в руки лиц, совершенно способных к их осуществлению, представит действительные невыгоды при неудовлетворительности административного персонала. Децентрализация предполагает усиление местной власти, большую свободу ее действий, и эта усиленная власть, и большая ее свобода не всегда отражаются благоприятно на интересах местного населения. Отсюда понятно будет, почему, например, известные декреты Наполеона III (1852 и 1861 гг.) были встречены с большим неудовольствием как местным населением, так и выдающимися представителями французской публицистики. Означенная децентрализация состояла в том, что префектам было предоставлено право своею властью разрешать множество вопросов, прежде представлявшихся на разрешение министрам. Прочитывая длинный список этих предметов, нужно только удивиться тому, какое количество неважных дел входило к рассмотрению центральных установлений(2101). Но нельзя видеть в названном декрете попытки оживить департаменты, как это возвещал Наполеон III. Нельзя согласиться с мыслью, выраженною в министерском циркуляре, обращенном по поводу декрета 1852 г. к префектам, и где говорилось, между прочим: «Г. префект, мысль, диктовавшая декрет 25 марта, имела в виду дать департаментам больше личного существования и для этого дано вам больше свободы в управлении теми вопросами, которые до него касаются». Мысль об оживлении личности департамента, через усиление власти префектов, была найдена французскими публицистами несколько оригинальной. Один из них, именно Фьеве, так рассуждал об этом декрете: «Децентрализация 1852 г. есть домашняя сделка между министрами внутренних дел и префектами. Она предоставляет последним ничтожные подробности, входившие прежде в Париж, и это называется уничтожением системы установлений, вызванных излишнею наклонностью к централизации… Дело пойдет скорее, говорят нам, но пойдет ли оно лучше?» Действительно, при такой децентрализации система правительственной опеки может проявить все невыгоды централизации без ее выгод. При сосредоточении дел управления в установлениях высших, дела эти могут быть решаемы лицами более образованными и стоящими вне местных влияний и происков, которых так много на местах; кроме того, обыкновенно деятельность этих лиц находится под непосредственным управлением высших правительственных властей, децентрализованная же власть, поставленная на места с обширными полномочиями весьма часто лишенная необходимой подготовки, часто находится под влиянием местных происков, не всегда может действовать беспристрастно и в пользу дела. Ко всему этому нужно прибавить, что они все-таки останутся лицами совершенно чужими местности, присланными из отдаленного центра, не связанными с местным обществом какими бы то ни было постоянными и общими интересами, поэтому в их деятельности местное общество не может видеть надежного обеспечения своевременного осуществления всех своих нужд.
§ 6. Оставляя в стороне выгоды и невыгоды такой децентрализации, мы укажем на одну черту, установляющую полное ее сходство с централизациею. И при той, и при другой системе заведование предметами управления вверяется лицам, принадлежащим к классу служащих чиновников, по служебному своему положению, поставленных в зависимость от власти, их назначающей и руководящей ими своими распоряжениями и приказами. Этой существенной чертой обе означенные системы отличаются от самоуправления, т. е. системы, при которой отправление разных административных обязанностей возлагается на местных жителей как таковых, т. е. без установления их связи со служебным персоналом и без подчинения их обыкновенным условиям государственной службы. Поэтому для составления понятия о самоуправлении необходимо, прежде всего, выяснить понятие о местности. Местность может быть рассматриваема как механическое подразделение страны, созданное искусственно ввиду правительственных удобств, другими словами: между жителями местности была бы немыслима какая бы то ни была связь, вытекающая из общности самостоятельных местных интересов. Это воззрение вполне соответствует системе правительственной опеки и есть наследие тех времен, когда административная централизация была орудием централизации политической, т. е. когда представлялось необходимым стереть все местные особенности и составить из всех различных местностей государства однообразное целое. Но такая попытка противоречит и историческим, и постоянным условиям, в которых живет местное народонаселение. В местности легко различить целый ряд общественных союзов, сложившихся, прежде всего, под влиянием общности местожительства, рода занятий, количества и качества собственности, сословных прав и интересов и т. д. Союзы этого рода бывают различны по пространству территории, служащей местом пребывания известной массы семей и лиц. Наиболее тесные связи устанавливаются в пределах общины – т. е. поселения городского или сельского; в границах общины разрабатывается ряд постоянных и общих целей, в осуществлении которых предполагается действие коллективной воли и общих материальных средств: устройство водопроводов, школ, больниц, улиц, тротуаров, рынка, содержание города и сел в чистоте, принятие санитарных мер, попечение о безопасности, обеспечение местного продовольствия и т. д. Таковы главные цели общин; общность целей предполагает и общность средств к их осуществлению. Община стремится иметь и получает право владеть и распоряжаться имуществами, установлять местные налоги и сборы для покрытия издержек, словом, иметь свое общественное хозяйство и свой бюджет. Наконец, община имеет законного представителя в ее коллективной воли совещательная и распорядительная власть, на которых возложено ведение общинных дел и хозяйства. Но каждый из указанных интересов не осуществляется в полном объеме в пределах общины и выходит за ее границы. Один город может заботиться об устройстве улиц и средств сообщения в своих пределах; но улучшение путей сообщения сухопутных и водяных, соединяющих этот город с другими поселениями, требует соединенных их усилий. Меры против заразы, принятые изолированно одним городом, окажутся недостаточными, если в целой окружности она будет распространяться беспрепятственно. Средств незначительного города и сельского поселения достанет на поддержание первоначальной школы, но они окажутся недостаточными для открытия школ высшего разряда или учреждения для приготовления учителей. В силу этих интересов поселения городские и сельские соединяются в единицы высшего порядка: округи, кантоны, уезды, соединяющиеся в свою очередь в провинции, губернии, департаменты и т. д.
Таким образом, каждая местность, понимая в обширном смысле это слово, слагается из единиц различных порядков. В местности мы находим сельские поселения или сельские общества, в свою очередь соединяющиеся в единицы высшего порядка для нужд сельского народонаселения – волости, кантоны и т. д., города по роду занятия своих жителей, по значению городских промыслов и торговли для окрестного населения, представляющие существенное различие от поселений сельских; затем уезды и кантоны, входящие в свою очередь в единицы высшего порядка, каковы департаменты, провинции, графства и т.п.
Что же касается единиц низшего порядка, каковы сельские общества и города, то существование их коренится в таких первоначальных условиях общественной жизни, что значение их как единиц – именно общественных – никогда не могло быть отрицаемо вполне. В самые тяжелые эпохи развития административной централизации сельские общества, волости, города представляются единицами, так сказать, общественными, со своими особыми местными интересами. Заведование этими интересами могло иметь характер более или менее самостоятельный, оно могло быть вверено или лицам выборным от местного населения, или представителям правительственной власти, или, наконец, тем и другим вместе. Но законодатель не мог не видеть ясно, что означенные общества в действительности существуют и не могут быть им отрицаемы. В совершенно иное положение были поставлены единицы высшего порядка. Не везде в Европе округи и провинции имеют историческое происхождение, в этом отношении замечательным примером могут служить английские графства, которые относятся к незапамятным временам. Английские графства сложились еще в эпоху Альфреда Великого, а может быть, и раньше; с тех пор границы их мало изменились, чем и объясняется сравнительная несоразмерность величины и народонаселения отдельных английских графств. Напротив, во Франции департаменты, округи (arrondissements) и кантоны представляются делением искусственным, заменившим старинные провинции французской монархии. Старые французские провинции имели действительно историческое происхождение. Это были именно те самостоятельные владения, герцогства и графства, которые мало-помалу присоединились к общему составу французской монархии. Французские короли мало-помалу уничтожили их особенности, привилегии, которыми пользовались местные корпорации, вольности (les libertes) привилегированных сословий, поскольку они имели политическое значение. Несмотря на это, провинции французской монархии сохранили свои особенности до самой Французской революции. Все они подразделялась на две большие группы: pays detats, сохранившие остатки местного представительства, и pays delections, где власть королевской администрации была безгранична. Одним из первых актов Французской революции было уничтожить это старинное деление монархии, заменив его однообразным делением на департаменты, округи и кантоны – делением чисто искусственным. Этим, в числе других причин, объясняется, почему начало самоуправления, так часто провозглашавшееся французскими публицистами и даже французскими законами, не получало практического осуществления. Невозможно было создать самоуправления, пока в пределах новых местных единиц не успели установиться и окрепнуть известные общие интересы их жителей. Страсть к уравнению во Франции пошла еще дальше. Декрет национального собрания уничтожил естественное и для всех ясное различие между городами и сельскими поселениями, применив к тем и другим одинаковое название – communes…
В России, как об этом подробно будет сказано ниже, административное деление имеет также искусственное происхождение. Наши губернии и даже наши уезды (если принять в расчет их границы) нового и чисто искусственного происхождения; поэтому много нужно было времени до тех пор, пока в уездах и губерниях могли установиться какие-нибудь общие интересы и явиться потребность в общественных учреждениях для губерний и уездов. Германия в этом отношении была поставлена в лучшие условия, почему и вопрос самоуправления теперь решается там шире и правильнее, нежели в какой бы то ни было другой стране континента Европы.
Таким образом, вопрос самоуправления находится в тесной связи с вопросом о постепенном развитии и признании со стороны законодательств различных общественных групп на местах, признание, которое совершалось лишь постепенно.
Отсюда видно, что система самоуправления предполагает именно деятельность представителей местных обществ, вследствие этого мы можем говорить о самоуправлении городском и сельском, уездном и губернском или провинциальном; но все эти виды самоуправления, разумеется, пополняют друг друга, немыслимы одно без другого. Если управление городское и сельское будет устроено на началах общественных, а управление уездное и губернское – на началах бюрократических, то без всякого сомнения города и сельские общества неизбежно подчинятся административной опеке. Развитие самостоятельности этих первоначальных общественных единиц обусловливается развитием самоуправления в высших единицах. Вот почему вопрос о самоуправлении, вообще, получает правильную постановку только в том случае, когда эти начала применяются не только к низшим, но и к высшим единицам.
§ 7. Все указанные выше соображения объясняют современную постановку провинциального вопроса. В стремлениях к децентрализации, соединенной с самоуправлением, содержатся несомненно мотивы общественно-политические. В них слышится требование возрождения местных союзов, задавленных некогда могущественною административною опекою, или признания прав местных союзов, общие интересы которых успели уже сложиться в пределах искусственных некогда подразделений страны. В самоуправлении видят средство не только лучшего разрешения известных задач управления, но и преобразования общего типа государства сообразно новым потребностям.
В германской литературе эти стремления формулировались в противоположении идеи государства механического (тип которого видят в бюрократическом государстве XVII и ХVIII веков, а также во Франции) государству органическому, начала которого воспроизведены в государствах типа германского.
«Государство механическое, говорит г. Шульце(2102), осуществляет все общественные полномочия единственно через свои учреждения и должностные лица, которые должны быть ничем иным, как послушными колесами великой государственной машины. Исключительное управление бюрократического чиновничества есть отличительный признак механического государства как в монархической, так и в республиканской его форме (Франция). При этом управлении все сколько-нибудь важные дела предоставлены решению центральных мест. На противоположной точке зрения стоит органическое государство. Оно требует для себя только того, что безусловно нуждается в единстве руководства; все остальное оно предоставляет меньшим округам, которые, в пространственно ограниченных пределах, принимают в свое ведение все интересы государства. Оно исходит при этом из той мысли, что все предметы местного значения будут заведоваться в меньших округах с большим знанием дела и большим усердием; что для миллионов граждан государство есть непонятный абстракт, а община и округ – близко стоящие и конкретные существа, с которыми они каждый день приходят в соприкосновение. Оно ценит политическую школу, которая в общине образует гражданина для государства, и нравственное значение установления, воспитывающего через любовь и преданность к ближайшим кругам истинный патриотизм и истинно консервативный дух свободы. Только государство, построенное на таких основаниях, обеспечено как от внешних бурь, так и от внутренних потрясений». В этих немногих словах содержатся главные доводы в пользу самоуправления и против административной опеки, особенно против французской ее формы. Легко заметить, что эти доводы идут гораздо дальше критики условий местного управления; они имеют в виду выяснить лучшие условия общегосударственной, национальной жизни; при помощи их вопрос самоуправления и децентрализации возводится на высоту политическую. Честь первой и сильной критики административной централизации с такой политической точки зрения принадлежит Токвилю. Он сделал ее в следующих красноречивых словах: «Я не могу представить себе, чтобы нация могла жить и особенно процветать без сильной политической централизации. Но я думаю, что централизация административная способна только расслабить (enerver) народы, ей подчиняющиеся, потому что она стремится безостановочно умалить в них гражданский дух. Административная централизация успевает, правда, соединить в данную эпоху и в данном месте все свободные силы нации, но она вредит воспроизведению этих сил. Она дает нации победу в день битвы, но она уменьшает с течением времени ее могущество. Она превосходно может содействовать преходящему величию одного человека (Наполеон), но непрочному благоденствию великого народа(2103).
Слова и сочинения Токвиля были первым сигналом к критике не только административных порядков, установившихся во Франции, но и тех форм политической свободы, образец которых долгое время и для всей Европы давала Франция.
§ 8. Франция, в эпоху революции, заимствовала от Англии ее представительные учреждения, которые в свою очередь должны были сделаться всемощным органом «народного самодержавия», провозглашенного на место самодержавия королевского. Быть участником в этом самодержавии значило обладать политической свободой. Но долгий опыт показал, что политическая свобода, провозглашенная в такой форме, не обеспечивает ни от диктатуры, каковою были правительства Наполеонов I и III, ни от административного самовластия, процветавшего при Бурбонах и Людовике-Филиппе, несмотря на существование палат, ни от революций, произведенных Парижем от имени всей Франции(2104). Мало-помалу раскрылся один из главных пороков государственной жизни Франции; подавленное, угнетенное государством, во имя народного самодержавия, состояние общин и других местных округов – состояние, приводившее к полному упадку гражданского духа в провинциях, к безграничной диктатуре Парижа и к отсутствию самодеятельности в отдельных лицах и местностях, всего ожидавших от центрального правительства. Единственным ответом на неумелость или злоупотребления последнего были революции, в свою очередь истощавшие силы нации и обострявшие взаимные отношения политических партий(2105).
Если разочарование в французских политических идеалах, под влиянием исторического опыта этой страны, было одной из причин, заставивших обратить внимание на местное самоуправление, то другою причиной, вызвавшей это стремление, было более близкое знакомство с английскими и американскими государственными учреждениями. Политическая литература ХVIII столетия, имевшая такое влияние на развитие новых понятий о государстве, раскрыла главным образом механизм парламентских учреждений Англии. В них искали средства и для обеспечения политической свободы, и для гражданского воспитания нации.
Напротив, в XIX столетии предметом изучения сделались местные учреждения Англии и Америки. Система этих учреждений, основанных на начале самоуправления, была приведена в связь с общим политическим строем этих государств и объяснена как истинное основание политической свободы; как действительная школа для гражданского воспитания и, наконец, как средство постоянного единения общества и государства.
В этих различных отношениях английские местные учреждения рассмотрены в знаменитом труде Гнейста(2106). Отношение этих установлений к парламентскому режиму выясняется им в следующих словах: «Самодеятельность имущих классов в окружных и общинных собраниях есть жизненное начало (das Lebensprincip) парламентского устройства. Начала этого нельзя ни искать, ни найти в одном парламенте. Действительный парламент никогда не был образцом добродетели, и простая история отношений партий, людей партии с обширными фамильными связями, со всеми их человеческими слабостями и распрями, не дозволяет не только понять, но и предчувствовать величие этого государственного устройства в общем его развитии». Социальное положение Англии также представляет множество темных сторон – более, может быть, темных, чем другие стороны континента Европы. И несмотря на то, мы вили м в этой стране высокое развитие гражданского духа, общего всем классам народонаселения. Очевидно, что несмотря на борьбу политических партий, разделяющих парламент, несмотря на социальную рознь отдельных классов населения, в этой стране имеются условия, воспитывающие человека для государства (как выражается Гнейст) и дающие ему тот практический смысл, благодаря которому английская нация умела выходить из внутренних и внеших затруднений. Эти воспитательные условия содержатся в системе местных учреждений, построенных на начале самоуправления – selfgovernement. «Selfgovernement, говорит Гнейст, означает в Англии управление округами и общинами по законам страны, через почитания (безвозмездные) должности в высших и общинно-земельные налоги в средних классах населения». Через такую постоянную и самостоятельную службу государству общество оставалось в пребывающей связи с политическою жизнью страны и, наоборот, политические сферы не были оторваны от живых сил общества. Через это в самые дурные в общественном и политическом смысле времена в Англии был всегда запас здоровых сил, готовых вывести страну из затруднений. XVIII век, век парламентских подкупов, самой бесстыдной борьбы партий, век глубокого социального расстройства Англии, был однако веком, когда этой стране удалось развернуть свои силы и доказать свое могущество в эпоху гигантской борьбы с Францией. Где и как воспитались эти силы? Где вырабатывался практический смысл правящих классов? Гнейст отвечает на это несколькими статистическими данными. В конце XVIII столетия мы находим 3,800 мировых судей, состоящих в действительной службе, вдвое столько джентльменов, занимающих места милиционных офицеров, шерифов, помощников лордов-лейтенантов; до 10,000 присяжных в ассизах и вчетверо столько в четвертных заседаниях мировых судей; затем, в 14,000 приходов ежегодно меняют констебля, смотрителя дорог, двух приходских старост, от 2 до 4 надзирателей за бедными и других вспомогательных должностных лиц. Это государство покоится на самодеятельности высших и средних классов в такой мере, какую исторически можно найти только в Риме и в греческих республиках. Оплаченное чиновничество является здесь как нечто дополнительное и в размере, ограниченном необходимым (высшие судьи, финансовое управление). Английский парламент являлся и является выражением классов, воспитанных на самоуправлении, в ежедневном и непрерывном соприкосновении с делами судебными, полицейскими и хозяйственными, с вопросами благоустройства, санитарными, школьными и т. д. Запас практических знаний, приобретаемых классами, из коих обыкновенно избираются представители в парламент, является твердою основою для выработки законов, по коим управляется страна. Люди, постоянно и самостоятельно применяющие законы, наблюдающие их действие в самых различных условиях и в разнообразной обстановке, в свою очередь могут сделаться творцами новых законов, вызванных практическими потребностями страны. Таким образом, управление не отделено от законодательства: последнее воспринимает в себя все практическое, полезное и в той мере, в какой раскрылась польза того или иного начала; первое ставится под действительное, а не фиктивное руководство законов, в котором все видят выражение практических потребностей управления. Не забудем, при этом, что вековою системою самоуправления, вековым и постепенным воспитанием английского общества к гражданской жизни, объясняется, в значительной мере, тот постепенный и органический рост английских учреждений, тот замечательный факт, что все учреждения этой страны действительно развились из одного основного типа, выяснившегося еще в средние века. На незаметных должностях местного управления вырабатывалась та истинно консервативная сила, которая в самые трудные минуты спасала английскую «пошлину» и не допускала радикального изменения государственного типа. В этом отношении Англия резко отличается от Франции, где централизация была орудием для проведения самых различных политических систем и никогда не могла предохранить страну от переворотов. Один из замечательных французских публицистов и, вместе с тем, один из жарких защитников централизации, Корменен(2107), посвятил много страниц на защиту этой системы (смешивая притом централизацию политическую с административною). Но в числе этих похвал есть такие, которые могут быть обращены против этой системы. Указывая, что во Франции все правительственные системы держались централизацией, которая составляла их силу, он говорит:
«В феодальную эпоху централизация служила аристократии; при королях – монархии; во времена Конвента – равенству; во время консульства – гражданскому порядку; при империи – деспотизму; во время Реставрации – министерскому управлению».
Итак, она служила кому угодно, чему угодно, обеспечивая временный успех каждому правительству, но в то же время подкапывая его основы, приучая граждан к пассивному повиновению и убивая в них всякий гражданский дух.
ГЛАВА ВТОРАЯ. МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ И ПОЛИТИЧЕСКОЕ УСТРОЙСТВО ГОСУДАРСТВА
§ 9. Поставленная на такую почву, теория самоуправления должна была иметь огромное влияние на умы современного поколения. Успех ее можно сравнить с тем, какой имело в свое время учение Монтескье, открывшего Европе политическую Англию. В наше время Гнейст раскрыл Европе Англию административную и показал, что в ней коренятся причины благосостояния и свободы этой страны. Успех теории самоуправления был облегчен еще тем обстоятельством, что применение ее казалось возможным при самых разнообразных политических условиях. Если возможен был спор о том, какая форма правления лучше для данного государства, то способы управления представлялись только вопросом удобства, выгоды, а наивыгоднейшей системой представлялось именно самоуправление.
Такой вывод и должен был получиться при рассмотрении вопросов управления с точки зрения удобств в осуществлении целей как местных жителей, так и всего государства. Местные жители сами лучше знают свои интересы и условия своего быта,- поэтому они лучше осуществят цели местных союзов; государство может лучше и дешевле осуществить многие из своих целей, возложив их на местных жителей, чем на своих агентов, присылаемых в местность. Такие афоризмы, конечно, решали дело в пользу возможности самоуправления при всяких формах политических.
Эта мысль особенно резко выражена князем Васильчиковым в его труде о «Самоуправлении». Приводим наиболее выдающееся место из его рассуждений.
«Самоуправление, говорит он, должно быть рассматриваемо не как орудие или как средство для введения и поддержания различных политических влияний, но как особый порядок, вовсе чуждый политики, имеющий свою цель и свою отдельную область действий. Не в том вопрос, удобнее ли этот порядок при самодержавии или при народном представительстве, при аристократическом начале или при демократическом; но дело в том, что при каких бы то ни было формах правления, при всяком центральном правительстве, представляется целый разряд дел, коим не может непосредственно заведовать никакое правительство, и который поэтому должен быть поручаем или агентам администрации, определяемым и сменяемым по усмотрению начальства, или же тем самым жителям, до которых эти дела непосредственно касаются – земским людям».
§ 10. Вот мысль, в свое время распространенная и основательность которой теперь предстоит рассмотреть. Если бы, повторяем, смысл самоуправления состоял только в том, что при этой системе различные цели местных союзов и самого государства могут быть осуществлены лучше, чем при системе противоположной, то вышеприведенные рассуждения могли бы рассчитывать на полный успех и оставалось бы только удивляться, почему в иных государствах так долго держалась и держится система противоположная.
Но для полного объяснения дела мы должны остановиться на одной цели государственной администрации, о которой обыкновенно не говорят исследователи вопросов местного управления, но которая имеет весьма существенное значение для форм управления. Государственная администрация, со всеми ее органами, есть не только средство для улучшения путей сообщения и санитарных условий, для распространения просвещения и общественного призрения, для раскладки и собирания податей и т. д. Она, кроме того, есть средство для обеспечения господства данной государственной власти над всеми слоями и элементами народа и поддержания данного государственного порядка, т. е. определенной формы правления. Эта цель администрации не высказывается в уставах и регламентах установлений; но она лежит в самом существе дела.
Как и при помощи каких орудий господствует данная власть – это другой вопрос; но в каждом данном случае он решается согласно с общим политическим строем государства, а не особо от него. Вот почему, какие бы выгоды ни представляло самоуправление с точки зрения «осуществления разных целей», они, в известной мере, оставляются в стороне, если того требуют политические цели данного государства. Вот почему, наконец, формы управления так тесно связаны с началом общего государственного устройства и являются логическим его последствием. Примеры всех европейских государств, начиная с Англии, служат тому ясным доказательством.
§ 11. Несмотря на все разнообразие форм управления, все они одинаково могут быть объяснены этим элементарным фактом.
Обращаясь прежде всего к отечеству самоуправления, к Англии, мы менее всего можем объяснить английский selfgovernement стремлением «местных жителей» заведовать «местными делами» по причине лучшего понимания этими жителями «местных условий, польз и нужд». Являясь теоретическим оправданием selfgovernementa, эти соображения не могут быть признаны истинною причиною развития и существования этой формы управления. Жизненная и бытовая сила, породившая самоуправление в Англии, есть аристократия и джентри этой страны, давно уже держащая в своих руках власть политическую. Selfgovernement является, с одной стороны, орудием господства высших и зажиточных классов, а с другой – могущественным средством обеспечения из каждодневного и постоянного участия в государственном управлении. Если тысячи лиц из английской джентри принимают на себя безвозмездные и трудные обязанности мировых судей, коронеров и шерифов, то это усердие объясняется не только разумным пониманием местных интересов и условий их осуществления, но прежде всего сознанием, что через действующую на местах джентри обеспечивается сила английского государства и, с другой стороны – политическое значение правящего класса в его отношениях к центральному правительству. Предположим, что система английского самоуправления исчезла и местные должности, которыми так гордится Англия, уничтожены и заменены какими-нибудь правительственными должностями. Сделав такое предположение, мы предусмотрим и его прямые последствия, которые прежде всего будут состоять в том, что первенствующий класс английского государства лишится своего господствующего положения на местах и главной основы для своего влияния в общегосударственном управлении, – иначе говоря, мы увидим, что форма английского государства изменится в самом ее существе. Этот результат будет иметь первенствующее значение в глазах господствующих классов Англии, а никак не то обстоятельство, что при иной системе управления местные интересы будут заведоваться, может быть, хуже.
Затем, рассматривая значение разных учреждений английского самоуправления, нельзя не заметить, что характер и свойство этой системы определяется вовсе не тем, что заведование разными делами местного благоустройства и хозяйства предоставлено выборным управам, но тем, что административно-судебная власть сосредоточена в руках мировых судей и их съездов. Иначе говоря, существо английского самоуправления должно искать не в установлениях по части общественного призрения и здравия, народного образования и путей сообщения, а в том, что правительственная судебно-полицейская власть сосредоточена в руках лиц, взятых из местного джентри. Должностные лица, вроде мировых судей и шерифов, формально назначаемые короной, в действительности суть органы господствующего класса, влияние которого обеспечивается именно системою правительственного назначения.
Писатели, указывающие, что в новой системе заведования общественным призрением, народным образованием, полиции и т. д., отведено порядочное место бюрократическому началу и влиянию министерств, справедливо замечают, что-то несмотря на эту новизну, Англия будет предохранена от административной централизации, пока контролирующая власть и судебно-полицейские права мировых судей и их съездов останутся в своей силе. Но что такое эти права, как не средство господства данного класса общества, обеспечивающее ему влияние на месте и в центре?
Таким образом, пример Англии показывает нам, что понятие самоуправления есть прежде всего понятие политическое, определяемое степенью участия общества не только в административных делах местности, но и в общегосударственном управлении. В Англии самоуправление есть один из видов политической деятельности одного и того же класса, фактически держащего в своих руках государственную власть. Отделить учреждение английского самоуправления от самоуправления политического столь же невозможно, как отделить деятельность рук от деятельности головы.
Что в федеративных республиках, каковы Швейцария и Северо-Американские Штаты, местное самоуправление тесно связано с общими формами государства, – это едва ли требует пространных доказательств. На формах политического и административного устройств этих государств до сих пор можно изучать историю их образования и взаимное отношение частей, из которых они образовались. Федеративное начало, проведенное снизу вверх, обеспечивается как в политических отношениях кантонов и штатов к центральному правительству, так и в административных отношениях штатов и кантонов к округам, графствам и общинам. Местное самоуправление является здесь не только способом лучшего удовлетворения местных интересов, но и орудием практического применения начала народовластия, в кругу дел, непосредственно касающихся народа в его ежедневной жизни(2108). Серьезным противоречием вышесказанному является, по-видимому, пример Франции, где, при широком развитии демократических начал, мы вили м сильное развитие административной централизации, лишь несколько ослабленной в наши дни. Объяснение этого видимого противоречия кроется в самых понятиях о народе, демократии и народном самодержавии в том виде, как они установились во Франции. И литература XVIII века, и революционные теории 1789 года остановились на понятии «народ» с чисто политической его стороны, т. е. как на субъекте верховных прав, принадлежащих ему неотъемлемо и неотчуждаемо. В качестве такого субъекта народ должен представлять одно нераздельное целое, воля которого выражается через им установленное центральное правительство. Последнему должны быть даны все средства господствовать над отдельными частями французской нации. По отношению к этим частям народ или то, что действовало во Франции под именем народа, столь же ревниво охранял свои верховные права, как и абсолютный монарх. Если прибавить к этому стремление разрушить все остатки феодальной эпохи, побудившее национальное собрание отменить прежнее историческое деление на провинции и заменить его искусственным на департаменты; стремление всех политических партий, достигших власти, устранить возможность сопротивления своей политике на местах; недоверие ко всякому проявлению местной самостоятельности, напоминавшей времена сословных «провинциальных чинов», – то нам понятно будет, почему даже революционное правительство не организовало местного самоуправления. Согласно своим принципам, оно не могло отказать «народу» в праве избирать своих администраторов. Но это право уступалось «народу» в целом его составе, а не местному населению, во имя местных его интересов. Поэтому «администраторам» заботливо напоминали об их подчиненном положении относительно представителей народной воли, т. е. центральных властей. По конституции 1791 года «представителями народа» являются законодательное собрание и король. Они выражают и осуществляют волю нации, единую и нераздельную. Затем, в каждом департаменте установлена высшая и в каждом округе подчиненная администрация, избираемая народом. Но администраторам заботливо напоминается, что их должность не имеет значения представительства и что они суть агенты, избранные на срок народом для исполнения административных обязанностей под надзором и властью короля. В таких искусственных единицах, как департаменты и округи, вновь созданные учредительным собранием, конечно, не могло быть речи о местном представительстве. Но была единица, за которою, несмотря на все искусственные представления о народе и соответственные ему подразделения страны, не могли не быть признаны собственные ее интересы и право осуществлять их. Такою единицею явилась община (la commune). Название это было безразлично приложено как к городам, так и к селам, и значение его было определено в следующих словах: «Французские граждане, рассматриваемые с точки зрения местных отношений, возникающих из их соединений в городе и в известных деревенских округах, образуют общины». Затем «гражданам», рассматриваемым «с этой точки зрения», дано право избирать на срок должностных лиц (officiers municipaux), которым поручается заведование собственными делами (lesaffaires particulieres) общины. Этим должностным лицам, прибавляет конституция, могут быть поручены некоторые дела общегосударственного интереса. Итак, во взглядах, выразившихся на самой заре революционного движения, достаточно определилось отношение государства и представляемого им самодержавного народа к местности. Практическое приложение не соответствовало, правда, существу принципа. Формы местного управления не удовлетворяли местным интересам, несмотря на выборный характер должностей, и не обеспечивали права власти центральной, несмотря на право надзора и даже опеки, ей предоставленной. Но мы можем, шаг за шагом, следить за развитием принципа, пока он не получил полного для себя выражения в административной системе Наполеона I, сделавшейся затем удобным орудием в руках всех правительств, сменявшихся во Франции в течение нынешнего столетия. Нет нужды в более подробных доказательствах, что французская административная система соответствует основным политическим началам этой страны, и что административная централизация является орудием применения этих начал. В заключение нельзя не упомянуть об административной реформе в Пруссии, совершившейся в наши дни. Уездная и провинциальная реформа 1872 и 1875 годов имела целью организовать местные учреждения на началах самоуправления. Но это стремление, в свою очередь, было вызвано политическими мотивами, как об этом ясно свидетельствуют напечатанные документы. Для понимания этих мотивов необходимо припомнить, что до 1848 года Пруссия была монархиею абсолютною и все управление соответствовало основному началу этого государственного устройства. События 1848 года изменили политический строй Пруссии, но административная ее система оставалась почти без перемены до 1872 года, т. е. в течение 24 лет. В этом году ландтагу был предложен проект нового уездного устройства. Докладчик парламентской комиссии, д-р Фриденталь, разъясняя палате депутатов значение предполагаемой реформы, высказал, между прочим, следующие соображения, которые полезно привести здесь дословно: «Прежде всего, говорил он, бросается в глаза, что законопроект, вам предложенный, идет гораздо дальше того, что обыкновенно называют уездным устройством, что он стремится регулировать отношения во всем государственном порядке. Неопровержим тот факт, что учреждения нашего управления выросли на почве абсолютного государства, что они были орудиями абсолютного государства, получившего от них свой бюрократический характер, и что, когда мы ввели к себе конституционные учреждения почти непосредственно(2109), эти внутренние орудия абсолютного государства» остались и во многих существенных отношениях пребывают нетронутыми и теперь. Что отсюда должно было возникнуть препятствующее развитию целого государства противоречие – я хотел бы так выразиться – между стилем внешней стороны государственного здания и внутреннего его устройства, что фасад имеет совершенно иную структуру, чем внутренние стены, – это также факт, который никто отрицать не будет».
«Закон, предложенный нам, мм. гг., имеет, по моему мнению, задачу дать нашим административным установлениям структуру, соответствующую духу нашего конституционного государства».
Действительно, новые законы были предназначены не только для того, чтобы улучшить порядок заведования разными предметами местного управления, но и для того, чтобы построит всю административную систему на новых основаниях, отличных от принципов сословно-бюрократического государства.
§ 12. Из тесной связи начал политического устройства каждого государства, с его административной системой, нельзя не вывести заключения, что понятие самоуправления есть понятие политическое.
Нет ничего бесплоднее, как искать для самоуправления какую-либо особую почву и стараться построить эту систему путем тщательного разграничения интересов местных и государственных.
Мысль обосновать систему самоуправления при помощи идеи «местности», имеющей свои интересы, отличные от интересов государственных, является весьма привлекательною, но едва ли приложимою к практическому решению вопросов.
«Надо вспомнить, говорит князь Васильчиков, горячий сторонник этой мысли, что во всех странах и у всех народов, кроме высших государственных и династических интересов, есть еще много других скромных польз и нужд, которые должны быть удовлетворены на местах, по местным соображениям и местным сведениям, и совершенно независимо от политических целей и видов: ставить починку мостов, исправление дорог, призрение бедных, продовольствие голодных в зависимость от того же начальства, которое объявляет войну, заключает трактаты, издает законы и заправляет финансами, значит смешивать два действия, требующие совершенно различных способностей. От этого смешения происходит, что во всех централизованных государствах местные интересы приносятся в жертву общим и совершенно теряются из виду. Самоуправление, в том смысле, как разумеют это в Англии и в Америке, имеет то преимущество, что выделяет внутреннее управление из сферы политики, и потому-то оно и стоит в сознании этих народов выше всех временных, случайных, односторонних взглядов партий и в стороне от их шумных и смутных словопрений».
Начнем с различения «высших государственных задач» и польз и нужд местного населения. Для определения круга последних и выделения «внутреннего управления» из «сферы политики» весьма трудно найти надежный масштаб, потому что «политика» неизбежно примешивается к очень многим «пользам и нуждам», несмотря на кажущуюся их «скромность».
Исходною точкою для определения местных польз и нужд может быть принят круг интересов, непосредственно, так сказать, вытекающих из факта общения известной массы людей, на определенном, более или менее ограниченном пространстве земли. Этими интересами являются прежде всего хозяйственные пользы и нужды. Но и это понятие определит круг деятельности местных союзов только в том случае, если мы возьмем его в наиболее тесном смысле заведование имуществом, принадлежащим общине или иному местному союзу, содержание улиц и дорог, не имеющих общегосударственного значения, устройство благотворительных учреждений и больниц, сооружение водопроводов и устройство освещения – таковы предметы, которые без особого затруднения могут быть признаны вопросами чисто местного интереса. Если мы прибавим к этому право раскладки государственных налогов и установления сборов, необходимых на местные потребности, то круг «местных задач» будет приблизительно исчерпан.
Но как только мы выйдем за эти пределы и коснемся предметов, которые обыкновенно желают видеть в кругу местных задач,- нам трудно будет провести границу между государственными и местными.
Таково, во-первых, народное образование. Вопрос о народном образовании не может быть поставлен в круг чисто местных задач, решаемых для себя и по своему усмотрению отдельными союзами. Народное образование не есть потребность такого-то уезда или города: оно есть потребность общегосударственная, удовлетворение которой нуждается в известном общем плане, касающемся количества школ, определения школьного возраста, предметов преподавания и т. д. Там, где существует система обязательного образования, оно возникло вовсе не из того, что «местные жители» нуждаются в просвещении, а из того, что государству необходимо, чтобы по возможности все граждане достигали определенного уровня образования. Этот предмет вверяется местному управлению потому, что выполнение такой задачи на местах представляет больше удобств и нуждается в содействии местных обществ.
В такие же условия поставлены части санитарная и продовольственная. Обеспечение народного здравия и продовольствия никак не может быть выделено из круга тех задач, составляющих предмет государственного управления, ввиду влияния санитарных и продовольственных условий на положение не только данной местности, но и целой страны, по необходимой связи ее частей. Государство не может оставаться равнодушным к заразе, проявившейся хотя бы только в отдельной местности; оно не может оставить без внимания голод, свирепствующий хотя бы только в нескольких уездах. Нельзя, наконец, не указать на очень важный предмет и видную потребность местного населения – безопасность. Обеспечение безопасности есть насущная и непрерывная потребность каждого, но вместе с тем, как известно, нигде оно не исключается из предметов государственного управления, и полицейская функция всегда останется функциею государственною. Поэтому различие между политическими и административными задачами государства нетождественно с различием между государственными и общественными целями: задачи политические и административные одинаково суть задачи государственные.
§ 13. Рассматривая, затем, предметы ведомства органов самоуправления, там, где оно существует, мы легко заметим, что характеристическою чертою этой системы является призвание местного населения к заведованию задачами государственного свойства. Таков именно характер самоуправления в Англии.
Гнейст, обобщая данные английского законодательства, определяет круг местных задач следующими чертами. Государство, говорит он, переносит свои права на учреждения местного управления:

  1. «Из сферы гражданского правосудия переданы в графства: решение вопросов факта присяжными по гражданским делам; приведение в действие постановлений королевского суда через управление шерифа; покрытие издержек местной юстиции из налогов графства (county rate) и выдачами шерифа.
  2. Из сферы уголовного правосудия и полиции переданы в графства: предварительные определения об уголовном преследовании, постановленные или большим (обвинительным) судом присяжных, или коронером (coroners inquest); постановление обвинительных или оправдательных приговоров малым судом присяжных (jury); низшая уголовно-судебная власть, власть судебно-полицейская, следственная и высшая административная полиция, предоставленные мировым судьям; низшие дела полицейского управления, предоставленные констеблям и частью приходским старостам, смотрителям за бедными и дорожным смотрителям; наконец, покрытием издержек по уголовным преследованиям, низшему уголовному правосудию и полиции из местных налогов.
  3. Городам, имеющим муниципальное устройство*(2110), переданы приблизительно в одинаковом объеме уголовная юстиция и полиция, в связи с заведованием городским имуществом; дела эти отправляются мэрами, мировыми судьями, большим и малым жюри, констеблями; в городах, составляющих по особым привилегиям самостоятельное графство (county corporate), имеются особые шерифы и своя милиция.
  4. Из области военного управления переданы в графства: постановления определенного количества милиционеров, назначение офицеров и образование комиссии для управления воинскими делами – обязанности, возлагаемые на лордов-лейтенантов и их помощников (deputy lieutenants); устройство цейхгаузов и некоторые дополнительные выдачи из местных налогов; заведование воинским постоем и подводною повинностью через констеблей.
  5. Из области церковного управления на приходы возложены: поддержание церковных зданий, доставление материальных средств для богослужения, хозяйственное управление церковным имуществом и полиция богослужения – обязанности, возлагаемые на церковных старост (Churchwardens). Издержки по управлению покрываются церковным налогом (Churchrate).
  6. Из области полиции благосостояния приходам и их союзам (unions) передано общественное призрение в виде занятия работами бедных, способных к труду, и вспомоществование натурой и деньгами лицам, к труду неспособным. Эти обязанности возложены на смотрителей за бедными (overseers), на управу (board), ведающую общественным призрением в пределах союза и состоящую из выборных попечителей (guardians) и местных мировых судей. К этому присоединяется персонал назначенных инспекторов на жалованья. Издержки покрываются налогом в пользу бедных (poor rate), который является самый значительный из местных налогов. Контроль над управлением принадлежит местным мировым судьям и особому центральному учреждению по местным делам (Local-gouvernement-board).
  7. Из области полиции здравия и строительной на приходы и их союзы возложены как денежные расходы, так и личная служба, отправляемая приходскими должностными лицами, мировыми судьями и новообразованными управами (boards).
  8. Содержание общественных мостов возложено на графства, в коих этим делом заведуют мировые судьи, с возложением издержек на счет налогов графства; содержание дорог возложено на приходы и их союзы, действующие через дорожных смотрителей (Survoyors of Highways), состоящих под контролем мировых судей. На содержание дорог определен особый налог.
  9. По законам 1870 и 1876 гг.*(2111) начальное народное образование вверено школьным округам и образуемым в случае нужды союзам округов. Там и здесь заведование этим делом вверено выборным школьным советам, действующим под контролем комитета тайного королевского совета по делам образования.
  10. С вышеизложенными обязанностями соединяется: 1-е, обязанности по раскладке, взыманию и употреблению местных налогов на цели, указанные законом, и отчетность по этим предметам. Обязанности эти возлагаются на приходских и союзных должностных лиц; 2-е, обязанности мировых судей разрешать дела по жалобам и искам по неправильности в местном управлении и по заведованию податями; 3-е, учреждение по графствам оценочных комиссий для раскладки прямых государственных налогов (налог поземельный, подорожный и друг.).
    Рассматривая эти предметы ведомства английского самоуправления, легко заметить, что, исключив из них задачи государственного характера, мы уничтожим мысленно все то, что отличает эту систему, что дает ей смысл и жизнь и, наконец, то, что определяет характер самого английского государства в его основных чертах.
    § 14. Если системою самоуправления может быть названа такая система внутреннего управления, при которой государство передает некоторые из своих задач в руки местного населения, то из этого следует, что они должны действовать на правах государственных властей.
    Самоуправление есть одна из форм управления, а управлять нельзя иначе как при помощи административных актов, обязательных для жителей.
    Органы самоуправления являются местными властями, в руках которых сосредоточивается право обязательных распоряжений, принятия, в случае необходимости, мер принудительных, власть полицейская и, в известной мере, карательная. Само собою разумеется, что они отправят эту власть на основание законов и под условием ответственности за их нарушение. Но они действуют как органы государства, пользуясь данными от него полномочиями*(2112).
    В предоставлении органам самоуправления власти распоряжения, приказа и, в необходимых случаях, принуждения, состоит характеристическая черта этой системы, без которой она не может носить названия системы самоуправления.
    Государство может выделить в пользу местных единиц разных названий и размеров (города, округи, уезды и т. д.) многочисленные предметы, которыми оно не считает нужным ведать через собственных своих агентов или по которым оно считает полезным содействие местного населения. Оно может предоставить местным обществам, в кругу этих предметов, полную самостоятельность, ограничив право государственного надзора случаями самой очевидной необходимости. Но если органы этого общественного управления должны будут обращаться к органам правительства во всех случаях, когда необходим акт власти, для приведения в действие какого-либо распоряжения или для устранения препятствия к такому исполнению, – они не будут органами самоуправления.
    Им может быть предоставлено право установления местных сборов, но в случае необходимости взыскания недоимок они обязаны будут обращаться к содействию местной полиции; они могут быть призваны к попечению о народном здравии, но без права преследовать и пресекать нарушения устава по этому предмету; им может быть предоставлено попечение о путях сообщения, но без права принимать принудительные меры к исправлению дорог. Поставленные в такие пределы, органы общественного управления займут среднее место между частными установлениями, каковы акционерные компании, благотворительные и другие общества, с одной, и правительственные установления – с другой стороны.
    Они не будут установлениями частными, потому что главнейшие предметы их деятельности будут взяты из круга предметов государственного управления (народное продовольствие, здравие, образование, торговля, промышленность, пути сообщения и т. д.). Но они не будут и установлениями правительственными, так как способ и порядок их действия будет тождествен с условиями частной инициативы.
    Во всяком случае, они не явятся совокупностью установлений, через которые государственная власть проводит свои меры и на которые опирается ее могущество. Действительная власть по предметам местного управления по-прежнему будет сосредоточиваться в руках правительственных агентов, назначенных центральною властью или, по ее полномочию, местными ее представителями. Выборные же установления, с точки зрения их отношения к государственному управлению и должны удовлетворять целям троякого рода:
  11. Они дают возможность местным обществам заведовать своими пользами и нуждами, выделенными по закону из круга общегосударственных задач и признанных за интересы местные.
  12. Они являются вспомогательным для государства средством в выполнении разных операций финансового управления, которые не могут быть приняты на себя ни центральным, ни местным правительством (раскладка налогов и повинностей).
  13. Они восполняют деятельность государства в кругу попечения о народном благосостоянии (попечение о народном здравии, образовании и т. д.).
    Во всех этих отношениях органы общественного управления являются установлениями добавочными, восполняющими деятельность нормальных органов государства, или же ведают такими предметами, которые государство выделило из круга своих попечений. Но оно через это не основывает системы самоуправления, всегда предполагающей тождество органов общественного и государственного управления на местах.
    § 15. С этой точки зрения должно рассматривать систему внутреннего управления в государствах, сохраняющих, вследствие исторических и политических условий, систему централизации. Эта точка зрения, прежде всего, применима к абсолютным монархиям.
    Формы управления, свойственные абсолютным монархиям, суть формы управления бюрократического, применяемые ко всему, что признается интересом государственным и везде, где это требуется для обеспечения существующей формы правления.
    Этот факт является прямым последствием самого процесса установления абсолютных монархий, нам известных. Абсолютная монархия, рассматриваемая с точки зрения ее исторического значения, повсеместно являлась формой, в которой новоевропейские народы искали исхода из территориального и политического раздробления и способа обеспечения возникавших общенациональных интересов. Иначе говоря, абсолютная монархия была формою нового государства, соответствующей первым требованиям национального единства. В этом смысле она может быть противопоставлена политическим формам прежнего времени.
    На западе Европы абсолютная монархия совершила территориальное объединение стран, политически раздробленных в феодальную эпоху.
    Через нее совершилось сосредоточение политической власти, прежде разделенной между могущественными вассалами бессильной короны.
    Она явилась первою представительницей общих интересов нации, сознание которых не возникало еще в феодальных владениях, где правящая власть действовала в кругу чисто местных интересов, понимаемых притом с точки зрения вотчинной.
    Это троякое значение абсолютной монархии объясняет как процесс утверждения ее могущества, так и круг тех интересов, осуществление которых она возлагала на своих агентов.
    Процесс объединения государства в отношении политическом сопровождался постепенною заменою должностных лиц и властей феодального управления королевскими должностными лицами, мало-помалу вытеснявшими прежние правящие классы из областей суда и управления. Иначе говоря, централизация административная, как мы сказали выше, явилась подспорьем и орудием централизации политической. Некоторые старые права были, правда, оставлены за привилегированными сословиями, а именно, известная доля патримониальной юстиции и вотчинной полиции. Но независимо от довольно тесных этих прав, последние не имели серьезного политического значения и служили даже подспорьем власти центральной, вследствие тесной связи, установившейся постепенно между королевской властью и привилегированными классами. Эти классы, мятежные и грозные для королевской власти в феодальную эпоху, теперь, имея точку опоры единственно в милости короля, сделались сами одним из орудий ее господства над народом, не первенствующим, правда, но занимающих важное место подле главного орудия управления, т. е. бюрократии.
    Во-вторых, круг предметов, к которым применялось действие этой новой силы, значительно расширился сравнительно с тем временем, когда королевская администрация не выделялась, по предметам и устройству своему, из круга прочих феодально-вотчинных управлений. Предметами ее являлись те элементарные задачи, которые присущи каждому возникающему государству. Охранение внешней и внутренней безопасности, отправление правосудия и извлечение доходов для содержания вотчинного государства – таковы были ближайшие задачи администрации. Осуществление идеальных задач охраны – религиозно-нравственного и умственного развития сосредоточивалось в руках церкви; меры к развитию торгово-промышленной жизни – в руках городских корпораций. Этот порядок вполне соответствовал состоянию политического раздробления, в котором находилось большинство государств Западной Европы и при котором государственная идея находилась в зачаточном состоянии вместе с сознанием национального единства.
    Настало время, когда средневековые, феодальные идеалы отжили свой век. С ХIV столетия мы присутствуем при постепенном образовании государств и народов. В процессе своего образования они переживают трудную борьбу за существование в соперничестве с другими народностями и государствами. Верховная власть становится центром народного единения, и, по общему убеждению, ей должно быть предоставлено право располагать всеми силами общества для достижения двоякой цели: упрочения внутреннего единства и обеспечения внешней независимости страны. По общему убеждению, ей должно быть предоставлено направление хозяйственной, торгово-промышленной жизни страны, потому что она одна могла сделать это, руководясь не одними узкими соображениями местных корпораций, но соображениями общегосударственными.
    Верховная власть должна была действовать по этим соображениям, потому, во-первых, что в период соперничества с другими державами и тяжелой борьбы за существование, требовалось напряжение всех сил страны и направление их к одной цели. Во-вторых, потому, что население городов, подавленное своекорыстною политикою выродившихся привилегированных корпораций, само взывало к защите верховной власти и общих законов, приводимых в действие органами верховной власти.
    Таков источник той системы управления, которая в конечном своем развитии получила название просвещенного абсолютизма и того государственного вмешательства, которое впоследствии вызвало столько нареканий.
    Исторический смысл просвещенного абсолютизма состоял в том, что в данную эпоху все задачи, имевшие национальное значение, были сосредоточены в руках единой власти, облеченной правами всемогущества. Исторический смысл государственного вмешательства состоял в том, что понятие государственных, общенациональных целей было расширено на все, имевшее малейшее отношение к государственным интересам, с принесением последним в жертву местных польз и нужд. Административная централизация, бюрократическое управление и опека были естественным последствием этих условий.
    Нет ничего удивительного, что централизованная власть, в условиях этой системы, переходила меру необходимого и полезного; что она подчиняла контролю и опеке своих агентов самые незначительные меры и акты; что на исправление моста на ничтожной дороге или на ремонт деревенской колокольни требовалось разрешение отдаленной власти. Система опеки, из всех систем управления, наиболее способна переходить границы необходимого. Из системы, приветствованной в эпоху сложения государств и образования народов, она мало-помалу сделалась тяжким бременем, невыгоды которого сознавались всеми и указывались прямо политической экономией и выдающимися государственными людьми.
    Но не это сознание привело к реакции в пользу местного самоуправления; не убеждение в пользах децентрализации поколебало систему противоположную. Изменения в системах местного управления явились последствием изменения общих политических учреждений. Не говоря уже о Франции, где первые шаги к самоуправлению были сделаны через 80 лет после первой революции, в Пруссии, как мы видели, реформа местного управления, в духе самоуправления, последовала только через 24 года после событий 1848 года. Иначе и быть не могло. При существовании определенной формы правления вопрос о системе управления естественно обсуждается не с одной точки зрения ее хозяйственных выгод и административных удобств. В основании этого вопроса всегда лежит политическое соображение о том, какими способами обеспечивается господство данной государственной власти и прочность известной формы правления.
    ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ГЛАВНЫЕ МОМЕНТЫ РАЗВИТИЯ МЕСТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ
    § 16. Указанная выше точка зрения поможет нам установить положительный взгляд на процесс развития наших местных установлений. В этом месте мы ограничимся общими замечаниями, ввиду того, что ниже представлен подробный очерк истории местного управления в России. Но именно потому, что исторический очерк составлен довольно подробно, здесь полезно будет указать на главные моменты этого процесса, дабы читатель постоянно имел их в виду и не терял главной нити при чтении подробностей.
    Решительным моментом в истории действующих учреждений должно считать, конечно, XVII век, когда создалась система установлений, преобразованных Петром Великим, в их форме, но не в существе.
    Московский период, в отношении форм внутреннего управления, находится в тесной, органической связи с так называемым петербургским периодом нашей истории. В отношении принципов и условий управления, он представляет одно целое с системой Петра Великого и его преемников, вплоть до Екатерины II, когда в эту систему был введен новый элемент – сословный. При делении истории нашего местного управления на периоды и характеристике каждого из них должно принять в расчет некоторые своеобразные условия России, но не должно упускать из виду и того важного факта, что Россия, в продолжение всех означенных периодов, оставалась абсолютной монархией.
    Строй наших местных учреждений определялся двумя главными условиями: 1) общим политическим устройством России и 2) организацией сословий.
    В отношении первого условия, Россия ни в чем не отличалась от абсолютных монархий на западе Европы, в период особенного их развития в этой части света. В силу этого условия, элемент приказный должен был получить преобладание во всех отраслях и ступенях управления. Но в отношении второго условия, т. е. организации и положения сословий, история России представляет известные особенности, влиявшие как на устройство местных учреждений, так и на применение к ним приказного начала в различные периоды развития нашего государства.
    § 17. В противоположность Западной Европе, русская монархия, как мы увили м ниже, не имела дела с крепкими местными корпорациями и классом феодальных владельцев, облеченных полусуверенными правами. Древняя Россия не знала сословий в смысле политических сил, организованных в видах господства над массою населения и ради обеспечения своих привилегий от центральной власти. Поэтому единственный способ участия в управлении искони состоял в поступлении на службу великого князя, а впоследствии царя. Вследствие этого в России мы не вили м противоположения между поземельной и всевластной некогда аристократией и королевской бюрократией, постепенно вытеснявшей эту аристократию из ее позиций. То, что в России могло быть названо дворянством, безусловно совпадало со служилым классом. Самое происхождение дворянства коренится в организации службы, как государственного тягла, положенного на определенный разряд лиц верховною властью. Из служебного тягла вытекали и все права этого класса. Вне службы никто из членов этого сословия не имел значения. Быть «не у дел» значило быть в опале, в немилости; уклоняться от службы своевольно значило на влечь на себя строгость законов, подвергнуться конфискации имущества или другому суровому наказанию.
    Организация служилого сословия имела двоякое значение: во-первых, это сословие явилось орудием, через которое государственная власть господствовала над массой тяглого населения – над волостными, посадскими и торговыми людьми, т. е. над государевыми сиротами, в противоположность государевым слугам, холопам. С другой стороны, поступление в круг служилых людей являлось способом достигнуть почестей, выгод, влияния, словом, господствующего положения в обществе. При таких условиях интересы государственной власти совпадали с интересами служилого сословия, искавшего полковой и приказной службы.
    При этих условиях о развитии местного самоуправления, всегда предполагающего самостоятельную деятельность местных сословий или классов, не могло быть речи. При отсутствии на местах независимого землевладельческого класса местное самоуправление могло быть основано исключительно на деятельности крестьянских волостей и городских общин. Мы увили м ниже, какое значение имела в этом отношении реформа Ивана Грозного. Но, не останавливаясь на подробностях этой меры здесь, мы заметим, что она, по существу своему и как мера политическая, могла иметь только преходящее значение.
    Вызванное условиями переходного состояния самого служилого сословия, крестьянское самоуправление вымирало под влиянием успехов и крепостного права и окончательно должно было уступить место приказному началу после событий Смутного времени, когда потребность не только в сильной власти, но даже в некоторой диктатуре более, чем когда-либо, чувствовалась в России. Воеводское управление было последним словом московской России; оно характеризует XVII век, царский период по преимуществу. То, что можно в течение этого периода назвать земскими должностями, было предназначено (поскольку дело идет об интересах государственных) для лучшего отправления государственных повинностей и податей, под ответственностью земских старост и общин. Следовательно, самая земская служба была особым видом службы или, точнее, тягла, в большинстве случаев крайне обременительного, ввиду их тяжелой ответственности и непрерывного вмешательства воевод. Что касается так называемых верных должностей (таможенных и кабацких голов и целовальников), то их деятельность была прямою государственною службою, только подчиненного разряда. Приказное управление, представителем которого на местах был воевода, было действительным средоточием всех дел и являлось орудием центральной власти.
    Таким образом, тождество приказного управления и господствующего класса является началом, характеризующим учреждение Московской эпохи. Приказные должности и лица суть орудия, через которые государственная власть господствует над страной; через них она приводит в действие свои распоряжения по делам, составляющим предмет непосредственного ее управления; через них она наблюдает за отправлением податей и повинностей, возложенных на общины, и побуждает земских должностных лиц к исполнению лежащих на них обязанностей. В некоторых случаях, приказные люди прямо становятся на место земских людей, распоряжаются за них или заменяют их распоряжения своими собственными.
    § 18. Изменился ли этот порядок при Петре Великом? Если мы остановимся на новых целях, возложенных на администрацию преобразователем России; если мы примем в расчет его стремление подчинить деятельность всех должностных лиц общим законам и уставам; если мы остановимся на частностях организации, иностранных названиях учреждений должностных лиц, мы должны будем признать важность совершившейся перемены. Но в принципах и основных условиях управления перемены не совершилось. Ее не могло произойти, несмотря на то, что Петр Великий заимствовал свои учреждения из некоторых иностранных государств. Он имел пред собою типы абсолютных монархий в Швеции времен Карла XII и в Пруссии времен Фридриха-Вильгельма I; он, не будучи знаком близко с французскими учреждениями, уважал память Ришелье, истинного организатора абсолютной монархии во Франции. Поэтому учреждения, которые он заимствовал из Запада, должны были служить целям абсолютной монархии, как служили они этой цели на западе.
    В еще большей мере влияли да Петра собственные условия России, закрепощение сословий, завершенное и московский период, дало ему средства проводить его государственные цели и вести продолжительные войны с соседями. Он широко воспользовался этими средствами и даже усилил их. Дворянство, от которого не по закону только, но на деле требовали непрерывной службы; народ, записанный в ревизию, обложенный подушною податью и рекрутскою повинностью; духовенство, которое едва спасалось от повинностей, часто несогласных с достоинством сто звания; прежние гулящие люди, не записанные в тягло, преследуемые теперь требованием записаться в таковое под страхом жестокого наказания – таково в главных чертах состояние общества, в котором все свидетельствовало о тяжелой и напряженной службе государству.
    Но при этих условиях могло развиться местное самоуправление. Несмотря на то, что сам Петр Великий, увлекаясь мыслью создать цветущее городское сословие, наподобие западноевропейского, сделал попытку создать городское управление на новых началах, – оно потерпело крушение при ближайших его преемниках. Не более удачны были попытки применить выборное начало к некоторым из общих должностей, каковы должности ландратов и уездных комиссаров. Ландраты, из которых должен был образоваться совет при губернаторе, просуществовали 6 лет (1713 – 1719); уездные комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, едва пережили своего основателя.
    Силою вещей местное управление образовалось по типу общего дарственного управления с большим даже преобладанием в нем начала единоличного. Губернаторы и воеводы, рентмейстеры, камериры, фискалы и т. д.- таковы были агенты центрального правительства, в руках коих сосредоточивалась власть управления.
    § 19. Новый порядок вещей, установленный Екатериной II, имел, конечно, некоторые основания в прошедшем. Период, открытый ее «Учреждением о губерниях» и жалованными грамотами дворянству и городам, характеризуется, сравнительно с прежним временем, учреждениями сословного самоуправления.
    Но ближайшим образом характер этого периода определяется видною ролью, данною дворянскому сословию, так как самоуправление городов не получило и не могло получить значительного развития. Напротив, дворянству была предоставлена, в известной степени, правящая роль. Этот факт требует объяснения.
    Положение дворянства видоизменилось задолго до того времени, как Екатерина наделила его привилегиями. Во-первых, служебное тягло дворянства начало смягчаться вскоре после смерти Петра Великого. Бессрочная служба заменена срочною уже при Анне Ивановне. Затем, при Петре III, дворянство освобождено от обязательной службы (18 февраля 1762).
    Вместе с тем дворянству дана полная собственность на владеемые им земли; иначе говоря, дворянское землевладение сделалось свободным от служебного тягла. Свобода от службы и свобода собственности дали дворянству то сравнительно независимое положение, какого не имели другие сословия. С другой стороны, быстрые успехи крепостного права, владение населенными имениями дали ему господствующее положение в массе населения. Если мы прибавим к этому многие личные преимущества, пожалованные дворянству Екатериною II, то мы в состоянии будем представить себе тип привилегированного и господствующего сословия, причем его привилегии и господство не вытекали уже, как прежде, из его служебного тягла, но имели самостоятельное значение, как принадлежность благородного сословия, отличного пред всеми другими за службу предков.
    Екатерине II не нужно было руководствоваться теорией Монтескье, что дворянство есть первая опора монархии. Этот вывод естественно давался положением вещей. В дворянстве, наделенном привилегиями, вооруженном крепостным правом и сделавшемся поместною силою, государственная власть приобретала важное орудие господства; она могла призвать его к действительному участию в управлении. Но степень этого участия определилась общими условиями государственного устройства и соответственными им политическими соображениями.
    Во-первых, Екатерина II, создавая «корпус дворянства», не имела в виду сделать из него политической силы и призвать его к участию в общегосударственном управлении. Дворянство образовало губернские общества, и этим обществам дарованы были различные корпоративные права. Таким образом, реформа местного управления не коснулась установлений центральных.
    Во-вторых, в пределах губернии дворянство и дворянские должности были поставлены в известной перспективе, соответствующей видам центральной власти.
    Высшая власть губернии была сосредоточена в руках губернаторов и генерал-губернаторов с наместническими (или губернскими) правлениями; даже высшие в губернии судебные установления – палаты гражданского и уголовного суда – по учреждению о губерниях, состояли из коронных должностных лиц. Только при императоре Николае I избрание председателей этих палат было предоставлено дворянству.
    Собственно дворянству было предоставлено:
    1) Избрание лиц для заведования внутренними делами их сословия: предводителей дворянства, депутатов в депутатское собрание и заседателей опек.
    2) Избрание членов в судебные места первых двух инстанций: верхнего земского суда (впоследствии упраздненного) и уездного суда.
    3) Избрание депутатов в различные правительственные установления; – право это предоставлено было, впрочем, и сословию городских обывателей, но депутаты последних не имели значения, какое было предоставлено депутатам от дворянства. Применение этого права развивалось впоследствии, вместе с умножением тех комиссий и комитетов, которым поручено было заведование различными предметами местного хозяйства и благоустройства под председательством губернатора.
    4) Избрание исправника и заседателей нижнего земского суда, вследствие чего полицейская власть в уезде была вверена местному дворянству.
    Рассматривая эти различные виды участия дворянского общества в местном управлении, должно прийти к следующим выводам. Если оставить в стороне установления, имевшие значение только для интересов дворянства (т. е. дела по управлению дворянских обществ), мы видим, что участие это было допущено в двух сферах: судебной и административной. Часть судебная не останавливает на себе нашего внимания, так как участие в ней дворянства не определяет положения этого сословия при сословной организации местных судов вообще.Конечно, в этой сфере дворянство играло первенствующую роль, так как высшие в губернии инстанции находились в его руках, и через уездный суд оно отправляло правосудие для крестьян, причем заседатель их не имел никакого значения в составе суда. Но роль дворянства определяется, таким образом, его участием в местной администрации.
    Участие это проявляется в двоякой форме: с одной стороны, в предоставлении дворянству полного заведования известными предметами на местах; с другой – в избрании депутатов в состав правительственных комиссий и комитетов.
    Первая форма применялась в уездах. Здесь дворянство имело избираемый им земский суд, т. е. полицейское установление; здесь на предводителей дворянства возлагалось председательство в различных комиссиях и «присутствиях» по разным предметам управления. Следовательно, наиболее видную роль дворянство играло в низшей административной единице, т. е. в уезде. Это, само по себе, не только не умалило бы, но увеличило бы значение этого сословия, так как уездные должности поставлены в самое близкое и прямое отношение к местному населению.
    Но для оценки этого значения должно принять в расчет следующие обстоятельства. Во-первых, полицейское учреждение, т. е. земский суд, было поставлено в такую иерархическую зависимость от губернского начальства, при которой самостоятельное отправление и развитие полицейской власти было в высшей степени затруднительно. Земский исправник в России никогда не мог получить того значения, какое, например, в соседней Пруссии имел ландрат.
    Если впоследствии в правительственных актах раздавались жалобы на уклонение дворянства от этих должностей, что причину такого уклонения должно искать прежде всего в постановке означенных должностей по самому закону и в их фактических отношениях к губернскому начальству. Во-вторых, с учреждением в 1837 году становых приставов, назначаемых губернским начальством, взамен выборных заседателей, объем прав, предоставленных дворянству, значительно сократился.
    Вторая форма, т. е. участие в управлении через депутатов, избираемых в разные комиссии и комитеты, применялась к разным предметам общегубернского управления. Но эта форма едва ли была способна увеличить значение дворянства. Во-первых, председательство в этих комиссиях и комитетах принадлежало губернатору, по закону признававшемуся хозяином губернии по положению своему, не ограничивавшемуся ролью председателя разных учреждений. Во-вторых, деятельность этих комиссий и комитетов была строго определена уставами, составленными в духе опеки со стороны центральных установлений и оставлявших мало простора даже губернаторской власти. В третьих, некоторые из этих комиссий (как, например, строительная и дорожная) были поставлены в такое непосредственное подчинение центральному ведомству (главному управлению путей сообщения и публичных зданий), что представители этого ведомства в комиссии были фактическими распорядителями дела.
    Таким образом, роль «первенствующего» сословия в местном управлении была довольно скромна. Много, конечно, было выборных, но мало правящих. Тем не менее, в этих ограниченных пределах, дворянство, через своих выборных, призывалось к действительному отправлению правительственного дела; выборным должностям вверялись настоящие правительственные функции.
    Несмотря на свою неудовлетворительную обстановку, земский исправник был, в самом деле, властью; земский суд делал распоряжения, имевшие правительственное значение, и мог привести их в исполнение. Депутаты дворянства заседали в комиссиях, облеченных известною степенью правительственной власти. Закон признавал этих выборных правительственными лицами и давал им право государственной службы. Разделения предметов местного управления на «правительственные» и «общественные» не существовало: оно явилось впоследствии, при других условиях.
    В общем итоге роль дворянства в местном управлении должна быть признана в иных отношениях подчиненною (как в отправлении уездной полиции) или добавочною (как депутатов в губернских комиссиях). Но все должностные лица, избираемые дворянством, составляли одно целое с организмом правительственных установлений, и этот характер их объясняется сам собою положением дворянства, как сословия привилегированного, организованного и почитаемого главною, после коронной администрации, опорою государственного порядка и надежным орудием господства над массою населения (Herrschaftsmittel). Это предположение в те времена не было отвлеченною гипотезою. Оно вытекало логически из факта крепостного права, при котором каждый помещик, в отправлении своей вотчинной власти, являлся как бы продолжением всей администрации тогдашнего государства. В этом факте должно искать объяснения духа и системы учреждений эпохи, предшествовавшей освобождению крестьян. Этим объясняется также, почему с отменою крепостного права означенный строй должен был рушиться.
    § 20. Отмена крепостного права должна была повести к устранению дворянства от политической роли даже в тех размерах, какие определены были старыми учреждениями. Приведение в действие крестьянской реформы, в основание которой было положено наделение крестьян землею и устройство крестьянского управления на мирском начале, требовало на местах власти нейтральной и бессословной. Такая власть была организована в лице мировых установлений. Затем освобождение двадцати миллионов крепостных крестьян, совершившееся разом и в силу одного законодательного акта, побуждало (несправедливо, к счастью) ожидать на местах разных усложнений и беспорядков, а это ожидание, в свою очередь, вызывало мысль о необходимости на местах сильной полицейской власти. Этой цели должна была удовлетворить реформа полиции 1862 г., в силу которой уездная полиция обратилась в правительственное учреждение.
    Эта мера, несмотря на кажущуюся ее незначительность, имела весьма важное значение. Она не только видоизменила положение дворянства, но была, так сказать, первым проявлением правительственного взгляда на грядущее преобразование местного управления. Этот вопрос так важен, что здесь необходимо остановиться на нем с возможным вниманием.
    Стремление правительства решительно и бесповоротно кончить с крепостным правом побудило его устранить дворянство с той относительно господствующей позиции, которую оно занимало на местах вообще и в уездах в особенности. Сохранение за дворянством прежнего его положения, без сомнения, создало бы важные затруднения при приведение в действие реформы и, вместе с тем, сохранило бы условия той сословной розни, поддержание которой не могло входить в расчеты здравой политики.
    С самого начала реформы дворянство, как таковое, было устранено от применения крестьянской реформы и от полиции. Мировые посредники были назначаемы из дворян, но они не были дворянскими должностными лицами; полиция, с 1862 года, сделалась установлением правительственным. Таким образом, сословие, солидарность которого с правительством обусловливалась его привилегиями и пользованием выгодами крепостного права, теперь отчуждалось от правительственного дела. Вместе с отменою крепостного права оно переставало быть орудием управления. Правительству необходимо было искать других орудий.
    Если бы дело шло исключительно о том, чтобы создать для правительства известную силу, на которую оно могло бы опираться в своих мероприятиях, независимо от качеств последних, оно могло бы ограничиться размножением своих коронных органов и сосредоточением в их руках всей власти управления. Но важные обстоятельства побуждали его обратить внимание и на качество управления и суда. Порядки, сложившиеся в приказно-сословную эпоху, наглядно выказали свою несостоятельность. Они были известны правительству.
    Независимо от этого, многие голоса прямо и энергично обличали эти порядки, как в литературе (насколько дозволяли цензурные условия), так и на записках, представляемых непосредственно правительству. Общий смысл этих записок состоял в том, что порядок управления не может быть тем, каким он был в эпоху крепостного права.
    Содержание означенных записок по существу своему одинаково и может быть выражено следующим образом.
    «В настоящее время, говорится в одной из них, новое устройство управления является в России первою и главною потребностью. При существовании крепостного права, настоящее управление, близкое по своему характеру к крепостным вотчинным отношениям, еще могло быть терпимо. Вся Россия разделяется на вотчины частные и вотчины государственные, и повсюду господствует полный произвол. В одной половине – в частных вотчинах, этот произвол умеряется собственными выгодами владельцев, которые более или менее связаны с благосостоянием подвластных лиц… Другая – казенная половина России, разбросанная среди частных имений и совершенно однородная по нравам и быту поселян, не могла быть управляема иначе».
    Нарисовав неприглядную и достаточно знакомую картину управления, где произвол парализировал действие законов, где всесторонняя и придирчивая опека обращала в ничто права, дарованные сословиям, так что все состояния, начиная с дворянского и кончая крестьянским, испытывают на себе тягость произвола, благодаря безответственности должностных лиц и зависимости судебных установлений, записка продолжала:
    «Ясно, что этот порядок не может держаться по освобождении помещичьих крестьян. При этой реформе он не будет иметь никакой опоры. Если управление останется по-прежнему, то помещичьи крестьяне должны будут подпасть под необузданный произвол чиновников. Они останутся в таком же положении, как теперь, если не в худшем. Государственные крестьяне, как слышно в деревнях, также ожидают свободы. Что же можно ждать от народа, если он будет обманут в своих надеждах? Дворяне-владельцы не будут нисколько заинтересованы в этом порядке вещей; чиновники, наверное, не изменят своего образа действий, если будут неответственны по-прежнему. Самое объявление нового положения о крестьянах, при отсутствии обеспечения его неуклонного исполнения, будет искрою, способною взорвать существующий порядок».
    § 21. Итак, грядущая отмена крепостного права неотразимо ставила вопрос о существенных переменах в системе управления. Прежний порядок соответствовал вотчинному началу, проведенному сверху донизу и находившему себе опору в крепостном праве. Эта опора исчезает. Что требуется для новой системы?
    Несмотря на все разнообразие мнений, главные пункты необходимых перемен были намечены весьма определенно. Именно, общие желания сосредоточивались на следующих предметах:
    1) На большем обеспечении личности и имущества каждого, ближайшим образом через преобразование судов, на началах отделения их от администрации, их независимости, а также устности и гласности судопроизводства, с участием присяжных.
    2) Поручение хозяйственно-распорядительных дел установлениям, выборным от всех сословий и ответственным только пред судом и обществом.
  14. Установление большей ответственности должностных лиц непосредственно перед судом.
  15. Преобразование полицейской части соответственно истинному ее назначению – быть охранителем законов и основанных на них прав всех и каждого.
    Указанные желания совпадали и со стремлениями правительства, потому что уже в 1859 году была образована комиссия для пересмотра губернских и уездных учреждений и коренная реформа судов была поставлена на очередь. Но как желание обществ, так и стремление правительства должны были встретиться с одним условием, естественно возникавшим с отменою крепостного права, с условием желанным и которое все приветствовали в шестидесятых годах, – именно со всесословностью. Оно, в общем сознании, сделалось фактическим основанием и предположением всех грядущих реформ.
    Суды старого порядка, независимо от дурных условий судопроизводства, порицались потому, что они были установлениями сословными, и грядущая судебная реформа приветствовалась потому, что от нее ожидали равного для всех правосудия, отправляемого с участием бессословных присяжных.
    Сословная форма участия местного общества в хозяйственно-распорядительном управлении губерний и уездов, сословный характер городского общественного управления явно обнаружили свою несостоятельность, и если в проекте того времени высказывались желания иного порядка заведования местными пользами и нуждами, то всесословность новых учреждений предполагалась сама собою.
    Всесословность приветствовалась с различных точек зрения. Ее приветствовали потому, что видели в ней условие слияния разных классов населения, до тех пор глубоко разрозненных; ее желали потому, что видели в ней единственное средство привлечь к общему делу наиболее образованные элементы общества; потому, наконец, что учреждение, построенное на ином начале, не могло заслужить доверия местного населения.
    Конечно, не все относились к этому принципу с одинаковыми чувствами. Но каковы бы ни были чувства, всесословность была неизбежным последствием отмены крепостного права и коренных преобразований в поземельном и общественном быте крестьянского сословия.
    Этот факт положил весьма оригинальный отпечаток на пережитую нами эпоху; он дает ей особое место в общей истории европейских государств. Учреждения времен Екатерины II и даже Николая I представляют значительную аналогию с учреждениями всех абсолютных монархий, какие мы видели на западе Европы. Административная централизация и опека; господство бюрократии, допускавшее, однако, известное участие привилегированных сословий в управлении на правах государственных должностных лиц; следовательно, известный союз правительственной власти и господствующего сословия,- эти черты были воспроизведены как в прежней прусской монархии, так и в нашем «Учреждении о губерниях».
    Но на западе Европы преобразования в общественной организации сопровождали преобразования политические, а те и другие вместе отражались на системе административной. В России в 1861 году совершилось глубокое общественное преобразование, имевшее своим последствием далеко не одну отмену крепостного права. Но политический строй государства остался нетронутым ни в каком отношении. Он, столь долго опиравшийся на сословную организацию и иерархию местных обществ, теперь стал лицом к лицу с началом всесословности, которому суждено было делать все большие и большие успехи, как под влиянием наших общественных условий, так и благодаря мерам законодательства.
    Вот, повторяем, факт, определяющий особенность нашего положения; он объясняет многое из того, что может представиться гадательным в нынешней системе местных учреждений. Поэтому на нем должно остановиться.
    § 22. Когда законодатель в абсолютной монархии имеет в виду преобразование административной системы, он руководствуется соображениями двоякого рода. Во-первых, он рассматривает предполагаемую реформу с точки зрения удобства и успешности осуществления различных целей, поручаемых органам администрации; во вторых, он ищет в этих учреждениях точки опоры для общего государственного порядка и данной государственной власти. В иных случаях такою опорою является сильно организованная бюрократия; в других – бюрократия и привилегированные сословия. Оставалось узнать, в какой мере начало всесословности могло послужить этим обеим целям.
    Были сферы, где применение начала всесословности представлялось необходимым и возможным без всякого отношения к вопросам политическим. Такова, прежде всего, была область правосудия. Коронные суды, для всех равные, и мировые судьи, избираемые земством, установились без всякого труда. Во-вторых, область хозяйственных польз и нужд губерний и уездов. Передача заведования местными путями сообщения, народным продовольствием, медицинскою помощью и т. д.; изменение прежних комиссий и комитетов бюрократическо-сословного состава в выборные и всесословные установления было признано не только возможным, но необходимым, ввиду явной несостоятельности прежних учреждений, о чем подробно будет сказано ниже.
    Но могли ли эти всесословные учреждения стать на место, например дворянства; могли ли они явиться опорою для правительственной системы; могла ли явиться земская полиция, подобная прежней дворянской полиции; могли ли новые учреждения получить права правительственных властей – все это были вопросы, на которые в нашем законодательстве получились ответы отрицательные. Полное объяснение всех причин этого факта выходит за пределы нашей задачи. Но мы остановимся на местных условиях всесословного общества, появившегося в губерниях и уездах после отмены крепостного права.
    Всесословное начало появилось в наших учреждениях внезапно. Появлению его не предшествовал долгий исторический процесс, сглаживающий постепенно общественные и сословные различия; оно появилось, можно сказать, на другой день после отмены крепостного права, которое само было отменено после такого продолжительного застоя, что даже лучшие умы отчаялись видеть его отмененным. Поэтому означенное начало могло быть применено только, так сказать, в вершинах местного управления: в мировых установлениях, в земских собраниях и управах. Но в мелких, дробных единицах управления сословия оставались разделенными и крестьянская реформа ничего не сделала для этой цели.
    Поэтому местное «всесословное» общество осталось на степени желаемого, ожидаемого, но не настоящего; оно не имеет организации, или слияние сословий не совершилось доселе там, где оно должно совершаться, – в мелких общественно-административных единицах, в условиях ежедневного обращения и общения в самых близких интересах.
    Местное общество представляется поэтому чем-то бесформенным; его всесословные собрания составляются фактически из представителей разных сословий по воле закона и искусственно больше, чем в силу насущной необходимости. Поэтому в нем нельзя найти той точки опоры, какая в прежнее время найдена была во дворянстве. Отсюда получается неизбежный вывод: точкою опорою и орудием центральной власти являются правительственные ее органы на местах, причем должностными лицами, играющими во многих отношениях вспомогательную роль, являются и предводители дворянства, как представители остатков прежнего привилегированного и господствующего сословия.
    Последствия этого факта многочисленны и весьма важны. Они объяснят нам всю постановку наших местных учреждений в их взаимных отношениях.
    § 23. Первым последствием указанного выше факта является стремление нашего законодательства разделить предметы местного управления на правительственные и общественные. В основании этого стремления лежит желание определить, какие предметы могут быть вверены общественным установлениям без ущерба для правительственной власти и какие нет.
    Это разделение касается как предметов ведомств, так и отдельных функций, необходимых для заведования одним и тем же предметом. Так, например, предметы полицейские оставлены всецело за правительственными установлениями. Затем, в одном и том же предмете отдельные функции были разделены между установлениями общественными и правительственными.
    Наглядным пояснением этой мысли является 2-я ст. положения в земских учреждениях, послуживших образцом при составлении Городового положения 1870 года. В означенной статье перечисляются дела, подлежащие ведению земских учреждений, причем степень этого ведения определяется разными терминами, выражающими многочисленные оттенки участия в местном управлении. Такими терминами являются «заведование», «попечение», «участие в попечении» и т. п., выражающие различную степень прав, предоставленных земским учреждениям.
  16. Есть предметы, предоставленные в заведование этих учреждений, в том смысле, что право обсуждения, определения и приведения в действие всех законных мер по делам, сюда относящимся, принадлежит земским учреждениям в полном их объеме. Дела эти как бы изъяты из круга действия правительственных властей. Так, земство заведует имуществами, капиталами и денежными сборами земств и земскими благотворительными заведениями; оно управляет делами взаимного земского страхования; оно производит раскладку государственных денежных сборов и исполняет возложенные на него потребности гражданского и воинского управлений.
  17. Земство призывается к попечению о построении церквей, о развитии местной торговли и промышленности, равно как о лучшем устройстве селений; к участию в попечении о народном образовании, народном здравии и тюрьмах; к содействию к предупреждению падежей скота и к охранению хлебных посевов и других растений от истребления их вредными насекомыми и животными.
    Эти термины показывают, что по означенным предметам деятельность земских учреждений конкурирует с деятельностью правительственных установлений, причем степень их участия определяется общим началом, выраженным в 1-й ст. положения, именно, что земские установления образованы для заведования делами, относящимися к местным хозяйственным пользам и нуждам. Отсюда следует, что область самостоятельной деятельности земских установлений образуется из предметов, имеющих хозяйственный интерес. Эти предметы можно подвести под категории двоякого рода:
    а) Предметы хозяйственного управления в собственном смысле, т. е. дела по заведованию земскими имуществами и употреблению доходов и сборов, принадлежащих земству. К кругу этих же предметов принадлежат дела, предполагающие одни хозяйственные операции, как, например, устройство и содержание дорог и зданий, принадлежащих земству, заведование земскими благотворительными учреждениями и т. п.
    б) Ко второй категории предметов этого рода принадлежат дела по исполнению разных повинностей перед правительством и их раскладке по губернии и уезду, т. е. дела, предоставленные земским установлениям в видах облегчения местного населения и для удобства самого правительства.
    Затем дела, по коим допускается «попечение», или «участие», или «содействие» земских установлений, суть дела, по коим деятельность земских учреждений совмещается с деятельностью органов правительственных. По этим делам, в принципе, земство участвует со стороны хозяйственной; что касается административных функций, то они остались в руках властей правительственных. В своем месте мы увили м, как это начало проведено в разных отраслях местного управления, так как по свойству этих частей и по требованиям практики применение его весьма разнообразно.
    Но, несмотря на разнообразие применения, законодательство остается верным руководящему принципу.
    § 24. Из указанного начала вытекает второе последствие нынешней системы местного управления – именно раздвоение, а в иных случаях и противопоставление установлений правительственных, с одной, и общественных – с другой стороны, и этим определяется различное положение тех и других. Положение установлений общественных верно определяется следующими словами академика Безобразова, относящимися специально к земским учреждениям:
    «Нашим земским учреждениям, говорит автор, не только в общем круге государственного управления, но даже в границах их компетенции и занятий (т. е. по преимуществу хозяйства), не предоставлено никакой государственной власти, кроме права налога. Они почти не могут быть рассматриваемы как органы или делегаты государственной власти, не имея в силу государственного права никаких отношений к местным административным властям и ко всему местному населению. Они не имеют никаких правительственных прав, а потому никаких правительственных обязанностей в иерархии правительственных властей… Земские учреждения не введены в общую систему нашего государственного управления, а поставлены подле нее, как отдельные государственно-общественные тела, не имеющие никаких связей с этою системой».
    Иначе говоря, общественные установления поставлены в положение как бы частных обществ, коим закон предоставляет право ведать своими собственными делами. С этой точки зрения будет понятен характер той самостоятельности, которая предоставлена общественным установлениям – земским и городским. Поставленные вне действительной связи с общей администрацией, они пользуются тою свободой, которой может пользоваться частная компания в своих предприятиях, но которая не свойственна установлениям, действующим во имя государственных интересов и от имени государства.
    Они могут учреждать школы, но могут и не учреждать их; они могут тратить на народное образование известную долю своих доходов, но могут и исключать эту статью из земского бюджета; они могут строить и содержать дороги, но дорожная полиция не принадлежит им и не они несут ответственность за неисправное состояние путей сообщения. Одним словом, если под именем «самоуправления» разуметь свободу действия в кругу дел, как бы выделенных из круга государственного попечения, то это самоуправление может считаться основанным. Ни в один период нашей истории мы не видели такого широкого обособления, такой децентрализации по заведованию весьма существенными интересами местного населения (за исключением, конечно, обязательных расходов, возложенных на земские и городские учреждения).
    Но, с другой стороны, в сфере функций правительственных замечается гораздо большая централизация, чем мы видели ее в прежнее время. Уездная полиция, умноженная в последнее время учреждением урядников, обратилась в исключительно коронное установление; школьное дело сосредоточилось, в отношении надзора за школами, в руках директоров и инспекторов народных училищ; ряд законодательных мер был направлен к тому, чтобы усилить власть губернаторов; надзор за крестьянскими установлениями, прежде вверенный особому институту мировых посредников, затем сосредоточился на местах в уездных по крестьянским делам присутствиях, с предоставлением исправникам особенно важных прав по отношению к должностным лицам крестьянского управления.
    Этот процесс нового развития правительственных должностей производит то впечатление, что центральная власть, имеющая дело на местах с населением, утрачивающим свою сословную организацию и не получившим еще другой прочной организации, на началах истинно земских, ищет (временно, может быть) точки опоры и орудий управления в кругу правительственных властей, организм которых отличается от установлений общественных.
    Добавочным средством к установлениям правительственным является сословная должность предводителей дворянства, которых закон ставит во главе земских учреждений, поручая им председательство в уездных и губернских земских собраниях и поставляя в виде разных смешанных учреждений: училищных советов, присутствий по воинской повинности, по крестьянским делам и т. д. Таким образом, предоставляя известные дела всесословным установлениям или присутствиям, составленным из правительственных и земских должностных лиц, закон поручает руководство этими установлениями представителю первенствовавшего в свое время сословия – т. е. предводителю дворянства.
    § 25. Положение дел, созданное при указанных выше условиях, сделалось уже предметом критики. Настроение, под влиянием которого князь Васильчиков писал свою книгу «О самоуправлении», заменилось настроением, под которым написаны исследования г. Безобразова.
    Любопытно, например, сравнить выше приведенный взгляд г. Безобразова со взглядом князя Васильчикова на значение произведенных у нас местных преобразований. «Прежде всего, говорит князь Васильчиков, надо признать совершившийся факт, что мы, со смелостью беспримерной в летописях мира, выступили на новое поприще общественной жизни. Примеры других стран, сравнение наших учреждений с иноземными доказывают, что ни одному современному народу европейского континента не предоставлено такого широкого участия во внутреннем управлении, как русскому: все хозяйственное управление с неограниченным правом самообложения; вся мировая юстиция и некоторые административные обязанности поручены в России местным жителям; все должности внутреннего управления, кроме полицейских, замещаются по выбору местных жителей; все сословия участвуют в совещаниях и решениях по местным делам, и все имущества подлежат податной раскладке.
    Этого нельзя уже назвать опытом самоуправления. В таких размерах нельзя испытывать новые учреждения, отменяющие все прежние порядки. Посему в преобразованиях, ознаменованных настоящим царствованием, необходимо признать общее, высшее значение, именно, что через них основано в России самоуправление».
    Самые неточности в произведенном отзыве громко свидетельствуют о тех чувствах и надеждах, с коими были приняты новые учреждения. Если на первых же порах обнаружились известные недостатки в их деятельности, если их отношение к местной администрации вызывало много недоразумений, то это объяснялось, с одной стороны, недостатком гражданского воспитания в представителях местного общества, а с другой – привычками местной администрации к дореформенным взглядам и порядкам.
    Но, через три года после появления книги кн. Васильчикова, известный публицист наш г. Головачев начал печатание своего труда «Десять лет реформ», где взгляды на земское и новое городское управление уже расходятся с взглядами кн. Васильчикова. Статьи автора являются развитием той мысли, что «мы не можем признать за настоящими земскими учреждениями того значения, которое образованный мир придает понятию самоуправления». Автор мало останавливается на теоретических вопросах и не прибегает к сравнению с иностранными законодательствами, но он приходит к означенному выводу из рассмотрения как предметов ведомства земств, так и его средств, способов, личного состава и способов исполнения.
    Затем в 1874 году явились брошюры академика Безобразова «Земские учреждения и самоуправление», где характеристика земских учреждений основывается уже на сравнении этих установлений с прусским законом об уездном устройстве (Kreisordnung) 1872 года. Отзыв академика приведен выше. Если к приведенным словам мы прибавим, что, по мнению г. Безобразова, земские учреждения, не введенные в общую систему государственного управления и не имеющие никаких органических связей с этою системою, «без этих связей не могут развиваться здоровым образом, – то мы получим взгляд, прямо противоположный воззрениям кн. Васильчикова.
    «В государственном организме, так же точно, как и в физическом, всякое попавшее в него постороннее органическое тело, не имеющее с ним живых органических связей, или само обречено на гниение, или, в случае сохранения своей жизни, подвергает тому же процессу разложения весь общий организм».
    И у нас устроены местные учреждения, которым предоставлены в распоряжение все важнейшие отрасли местной администрации: пути и способы сообщения, народное здравие и продовольствие, общественное призрение, дома заключения, первоначальное народное образование и т. д., а между тем подле этой новой организации осталась действовать и продолжает развиваться вся прежняя организация той же администрации, за все ответственная, хотя и имеющая в своем распоряжении только полицию».
    Читатели, может быть, вспомнят, что те же взгляды проведены и в моих статьях: «Системы местного управления на западе Европы и в России»(2113). Но критическое изучение наших земских и городских учреждений с точки зрения понятий о самоуправлении не исключает необходимости найти историческое начало, которым бы объяснялся как процесс развития наших местных учреждений, так и современное их состояние. Как бы скептически ни относились мы к системе нынешних местных установлений, но нельзя останавливаться на той точке зрения, что земские и городские установления суть тела, «совершенно посторонние нашему государственному телу», и что дуализм в наших установлениях явился по случайному заблуждению или увлечению законодателя. Но для того, чтобы найти такое руководящее начало, нам казалось необходимым отрешиться от того долго господствовавшего (и доныне находящего многих сторонников) взгляда, что система местного управления может быть рассматриваема отдельно от общего политического строя государств. Точка зрения, которую мы себе усвоили, состоит в следующем. Местная администрация является органом, через который осуществляются не только различные цели благосостояния и благоустройства, но и политические цели центральной администрации и, ближайшим образом, поддержание данного государственного устройства. Что вследствие этого строй местных учреждений находится в прямой зависимости от строя учреждений политических. Что в ряду систем местного управления самоуправление имеет значение политическое, а потому оно не может быть осуществлено при всяких условиях. Останавливаясь на истории наших местных учреждений, мы, согласно с указанною точкою зрения, привели ее в связь с общими условиями политического развития страны и, при помощи этого приема, могли, как нам казалось, установить правильное деление этой истории на периоды. Первый период может быть назван периодом полного тождества служилого сословия с тем, что впоследствии получило название дворянства. В этом периоде центральная власть господствует в стране и управляет ею через закрепощенный на ее службу служилый класс, посылаемый на места для отправления разных должностей и наделяемый поместьями, вотчинами на крепостном праве. Этот период характеризуется преобладанием приказного начала и тяглым характером деятельности местных общин. Означаемая система устанавливается окончательно в XVII веке, периоде воеводского управления, и в основных своих началах остается неизменною, несмотря на реформу Петра Великого, до Екатерины II. Второй период может быть назван временем раздвоения приказного элемента и сословий, получающих свою самостоятельную, корпоративную организацию. Между этими сословиями дворянству отведено первое место. Таким образом дворянство, как привилегированное и господствующее сословие, получает самостоятельное значение, не обусловливаемое уже службою; установляется различие между дворянством как сословием и приказными элементами (хотя последние составлялись главным образом из дворянства). Дворянство, совместно с получением привилегий, личных и корпоративных, призывается к участию в местном управлении и становится его орудием. Этот период продолжается от Екатерины II до реформ императора Александра II. Третий период характеризуется отменою крепостного права и успехами всесословного начала, в смысле отмены различных привилегий. Результат этого явления двоякий. С одной стороны, неудовлетворительность прежней сословно-бюрократической администрации, главным образом в предметах местного хозяйства, указывала на необходимость призвать к участию в этих делах местное население, без различия сословий и на выборном начале. С другой стороны, начало всесословности, проявившееся пока в своих отрицательных сторонах, т. е. в виде смешения сословий, не выразилось во всесословной организации мелких и основных единиц управления. Поэтому центральная власть не находила на местах установлений, соответствующих ее целям, кроме административных органов прежнего порядка. Вследствие этого предметы местного управления, поскольку они требовали «попечения преимущественно в хозяйственном отношении», были вверены новым всесословным учреждениям, но без прав власти правительственной. Затем, все функции, осуществление которых предполагает акт власти, оставлены в руках правительственных установлений, т. е. полиции, в уездах и городах, и губернаторов, с зависящими от них установлениями, в губерниях. Таков характер «раздвоения» наших местных учреждений, соответствующий условиям переживаемой нами эпохи. Какие новые общественные формации могут у нас явиться и как отразятся они на устройстве нашего управления – это дело будущего. Но при данных условиях для всесословного начала мы присутствуем, с одной стороны, при развитии общественных установлений, поставленных в положение частных обществ и лиц, а потому пользующихся свободою частногражданскою (т. е. соответственною началам гражданского, а не публичного права), а с другой стороны, при несомненных успехах и быстром развитии централизации в отношении правительственных функций и устройства органов, коим эти функции поручены. Приложение к стр. 30, прил. 2 Для лучшего объяснения характера английского самоуправления в графствах мы остановимся здесь на должности мировых судей, как наиболее типичной. Должность мирового судьи до настоящего времени можно считать основною в системе местного самоуправления, хотя положение ее несколько видоизменено новыми законами об администрации бедных и т. п. Для уразумения истинного смысла этого института его не должно рассматривать как совокупность единичных должностей, соединяющихся и в съезды для разрешения известных вопросов. Мировые суды являются как бы особым и довольно многочисленным сословием, сосредоточивающим в своих руках главные задачи местного управления. По последнему исчислению, на собственную Англию с Уэльсом приходилось свыше 8000 судей, находившихся на действительной службе; таким образом, на каждые 2000 жителей приходилось по судье. Четвертные заседания имеют характер местного представительства, не выборного, правда, но естественного. Например, в Ворчестере числились 235 участковых судей, в Суссексе 252, в Норфольке 253 и т. д. Правда, не везде это число одинаково велико, но везде оно достаточно, чтобы видеть в нем совокупность представителей правящего класса, т. е. местной джентри. Мировые судьи назначаются королем, и все права их основываются на королевском полномочии (комиссии). Но закон и обычай так определили круг лиц, из среды коего король может избирать этих должностных лиц, и самый порядок назначения, что выбор короля естественно падает на лиц, принадлежащих к классу местной джентри. От кандидата на должность мирового судьи требуется имущество или долгосрочная аренда (minimum 21 год), приносящая не менее 100 ф. ст. чистого дохода (за исключением повинностей). Только для некоторых лиц сделано исключение. Каждое лицо, удовлетворяющее означенным условиям и желающее получить звание мирового судьи, заявляет о том лорду-лейтенанту. Последний представляет списки статс-секретарю министру внутренних дел, и по его рекомендации король выдает полномочие такому числу лиц, какое будет признано нужным. Впрочем, не все лица получают названные в указе вместе с званием мирового судьи, и волость действительного управления. Для большинства это звание остается номинальным. Назначение мирового судьи на действительную службу совершается посредством указа – writ of dedimus potestatem, в коем указывается лицо, имеющее принять от назначаемого в должность узаконенные присяги. Мировые судьи назначаются не в определенный участок, а для всего графства, поэтому каждый из них одинаково может действовать на всем пространстве последнего. Назначение бессрочно; король всегда может сместить судью. Но de facto судьи не сменяемы. Деятельность судей должно рассмотреть в различных формах. Во-первых, каждый судья имеет определенный круг обязанностей, выполняемых им лично; во-вторых, известные обязанности выполняются совместно несколькими судьями. Для этой коллективной деятельности закон создал три формы: заседания малые (petty sessions), специальные (special sessions) и общие четвертные заседания (general quarter sessions). а) В отдельности мировой судья имеет весьма сложную компетенцию, различные предметы которой могут быть подведены под следующие рубрики. 1) Дело по охранению королевского мира. В качестве хранителя мира судья имеет право задержать или дать приказ о задержании всякого лица, совершившего преступление или нарушившего общественное спокойствие в его присутствии (Apprehension, warront of appreh.). Во-вторых, он может потребовать ручательства и залога от каждого лица, против которого предъявлено основательное подозрение в намерении посягнуть на безопасность и личную неприкосновенность другого (surety for the peace), и вообще от лиц, стяжавших себе дурную славу (surety for the good behaviour). Затем, им принадлежит охранение прав насильственно нарушенного владения (forcible entry). Наконец, мировые судьи имеют целый ряд обязанностей по прекращению мятежей (riot), незаконных собраний (unlawful assemblies) и сборищ (affray). 3) Мировым судьям принадлежит право предварительного следствия по преступным действиям, подсудным ассизам или четвертным заседаниям судей. Правила относительно этого предмета определены законом 1848 года. 3-е. С правами следственного судьи мировой судья соединяет по некоторым делам и право полицейской расправы. Предметом такой расправы являются, конечно, мелкие нарушения постановлений относительно ремесленной, рабочей и т. д. полиций. Виновные могут быть приговариваемы к денежному штрафу, а в случае несостоятельности к кратковременному заключению. В тесной связи с этими правами состоит власть мировых судей по рассмотрению нарушений прав казны. 4-е. В качестве полицейской власти мировой судья наблюдает за исполнением правил промысловой полиции, полиции нравов, ему принадлежит надзор над гостиницами и т. п. заведениями, извозчиками, дорожная и речная полиция, наблюдение за исполнением правил об охоте, рыболовстве, о найме прислуги и рабочих, правил о бродяжничестве и т. п. 5-е. Мировые судьи являются также высшей инстанцией относительно некоторых предметов приходского управления. Именно двум мировым судьям принадлежит право утверждения раскладки налога в пользу бедных (poor rate), разрешение пререканий по выдаче пособий и т. д. 6-е. Им принадлежат, незначительные впрочем, права по рассмотрению гражданских исков. б) Малые и специальные сессии. Закон уполномочивает мировых судей, а в иных случаях предписывает им действовать вдвоем. Такое соединение двух судей называется малою сессиею. Чрезвычайно трудно исчислить все случаи, когда возможно подобное соединение двух судей, тем более что большинство малых сессий составляется по свободной инициативе судей. Они имеют право прибегать к содействию товарищей во всех трудных случаях, когда одно лицо не решается принять на себя ответственность по решению дела. Иначе поставляется вопрос о специальных сессиях. Эти сессии составляются из двух и более судей для рассмотрения определенных дел, в пределах определенного округа. Это подразделение графств на округа (sessional divisions) является некоторым ограничением того правила, что судьи действуют на всем пространстве графства. Оно введено ради удобства местных жителей и администрации. Принимая в соображение крайнюю неопределенность прежних подразделений графств Закон 1829 года дал четвертным заседаниям право подразделять графства на такие округи, какие будут признаны удобными по местным условиям. В позднейшее время это подразделение приноровлено к границам т. наз. приходских союзов (unions) по управлению бедными. В настоящее время Англия с Уэльсом имеет 675 таких округов. Специальные сессии суть собрания (de jure) всех мировых судей округа, которым предоставлены следующие предметы ведомств: 1-е. Назначение низших приходских должностей: смотрителей над бедными (overseers of the Poor), неоплачиваеных констеблей, поскольку они сохранили еще свое значение, смотрителей мер и весов и дорог. 2-е. Распоряжение по управлению дорогами;. 3-е. Рассмотрение жалоб на неуравнительность в раскладке подати для бедных. 4-е. Утверждение списков присяжных. 5-е. Рассмотрение дел до просьбам матерей о пропитании отцами незаконнорожденных детей (orders in bastardy). 6-е. Выдача разрешений на открытие трактиров, театров, читален и на право охоты. в) Четвертные заседания установлены одновременно с учреждением должности мировых судей. Тогда же установлены и их сроки. С незапамятных времен они должны собираться четыре раза в год: после 21 марта, 24 июня, 11 октября и 28 декабря. Сессии созываются предложением (precept) двух мировых судей через шерифа. Четвертное заседание составляется из мировых судей графства. Делопроизводство возлагается на секретаря графства (clerk; of the Peace), действительного начальника архивов. Затем, ввиду сложности функций четвертных съездов, как установления административного, полицейского, судебного и судебно-полицейского, к заседаниям этим приглашаются: а) шериф (de facto его помощник); б) коронеры; в) главные констебли; г) смотритель тюрем (gaolkeeper) и смотритель исправительных домов; д) персонал лиц для составления обвинительного (большого) и судебного (малого) жюри; е) обвинители (prosecutors), обвиняемые и свидетели по делам, назначенным к рассмотрению съезда. Четвертные съезды суть как бы местные сеймы с обширной и разнообразной компетенцией. Назовем главные ее предметы. 1-е. Четвертные съезды являются судом первой инстанции по уголовным проступкам. В этом отношении они конкурируют с ассизами. Трудно провести вполне точную границу между этими двумя компетенциями. Закон 1842 года исчисляет множество случаев, по важности своей не подлежащих рассмотрению мировых судей. Затем, королевские ассизные судьи могут изъять, посредством указа certiorari, каждое дело, поступившее к рассмотрению съезда. Четвертные съезды рассматривают эти дела при участии большого и малого жюри. Высшей над съездами инстанцией является высший суд королевства. Как сказано выше они могут вытребовать к своему рассмотрению каждое дело, производящееся в съезде посредством certiorari. Затем, королевскому суду принадлежит право кассации решений в случае формальных недостатков приговора (writ of error). Наконец, председательствующий судья может оставить на разрешение королевского суда труднейшие вопросы права. 2-е. Съезды рассматривают, в качестве апелляционной инстанции, жалобы на постановления и распоряжения отдельных мировых судей и специальных съездов (Appelate juridiction). Сюда относятся жалобы на приговоры, коими назначается штраф свыше 5 ф. или заключение свыше месяца, на постановления специальных съездов о раскладке податей, по делам торговой и ремесленной полиции и т. д. 3-е. Съезды суть высшее хозяйственно-административное установление в графстве. Правда, новейшие реформы в местном управлении умалили значение мировых судей и их съездов в деле непосредственного заведования предметами местной администрации. Но четвертные съезды сохранили значение высшей и контролирующей инстанции по управлению графством. Именно им принадлежат следующие права: а) Определение и назначение средств, необходимых по управлении графством. Английское законодательство исчисляет довольно много предметов управления, издержки которых падают на специальную подать с графства (county rate). В настоящее время она доходит до 1.200,000 ф. б) Четвертные съезды ведают имуществом графств (county stock). Впрочем, действительное заведование этим предметом возлагается на секретаря графства (clerk of the peace), действующего под надзором съезда. в) Съездам принадлежит право издания распоряжений по некоторым предметам местного благоустройства и благосостояния. Прежнее значение их в этом отношении ограничилось вследствие расширения компетенции специальных съездов, о чем сказано выше. Но и в настоящее время за четвертными съездами остались различные права: по установлению правил заведования местными тюрьмами, частными заведениями для умалишенных, по учреждению сберегательных касс и т. п. г) Съезды разрешают открытие некоторых заведений в графстве: пороховых заводов и магазинов, боен и частных заведений для умалишенных. д) Их обсуждению и утверждению подлежат дела по образованию новых подразделений графств, соединение прежних и изменение их границ. е) Им подлежат дела по управлению мерами и весами (Weights and Measures), т. е. по определению числа нормальных их образцов, их хранению и по надзору за правильностью мер весов, находящихся в употреблении. ж) Съездам принадлежит право назначения должностных лиц по разным частям подчиненной им администрации. Сюда принадлежат: казначей графства; сборщики и надзиратели по управлению мостами; инспекторы мер и весов; чины местной полиции – констебли. Об этом последнем предмете здесь должно сказать несколько слов. Подчиненными мировым судьям органами полиции являлись констебли двух разрядов: высшие (high constables) и низшие (petty constables). И те и другие назначались мировыми судьями в их съездах. Установление констеблей покоилось на общем начале самоуправления в графствах: начале повинностного и безвозмездного отбывания государственной службы местными жителями. Но эта должность с течением времени выродилась. Во-первых, общее административное значение констеблей утратилось с постепенным развитием разных приходских должностей: церковных старост, надзирателей за бедными и т. д.; во-вторых, они оказались несостоятельными и для обязанностей, сделавшихся их специальностью: для полиции безопасности. В прежнее время они удовлетворяли элементарным потребностям общества – в защите отдельных лиц против насилия. Но в обществе с более сложными отношениями, с высшим уровнем культуры, личности грозит не столько насилие, сколько различные нарушения ее прав обманом и хитростью. Борьба с новыми формами общественного зла делала необходимыми и новые полицейские средства, которых не могли дать старые констебли. Конечно, недостатки прежней системы, прежде всего, обнаружились в совокупности поселений, облегающих Лондонское Сити и составляющих теперь так наз. столицу. Эта страшная масса тесно скученных жителей, конечно, не могла довольствоваться прежними первобытными полицейскими средствами. Недостатки прежней полиции чувствовались давно, но только в 1830 году знаменитому Р. Пилю удалось провести закон о полном преобразовании столичной полиции. Основные положения преобразования состояли в следующем: 1) Совокупность приходов, окружающих сити, составила один полицейский округ. 2) Вместо прежних полицейских чинов учреждена полицейская стража, состоящая на жалованье и организованная на полувоенном положении). 3) Для содержания полиции учрежден новый местный налог (police rate), причем из общего расхода взяло на себя государство. 4) Новый закон разделил задачи полицейской администрации от задач судебно-полицейской расправы. Первые были вверены особо учрежденной полицейской префектуре. Для осуществления вторых учреждены особые полицейские судьи, состоящие на жалованье. Этим путем открылась возможность централизации полицейского управления и установления непосредственного влияния министра внутренних дел в деятельности полиции. Порядок назначения, строгая иерархическая подчиненность, система наград и т. д.- все эти черты напоминают континентальную организацию полиции. Затем правительство постепенно распространило действие новых начал на прочие местности королевств. Преобразование городов в 1835 г. дало первый толчок этому движению. Первоначально отдельные законы, рассчитанные на свободную инициативу городов и графств, облегчили и вызвали введение новой системы. Наконец, в 1856 г. Бруму и Пальмерстону удалось провести закон об обязательном и повсеместном ее введении там, где она не была еще применена на основание прежде изданных законов. Вместе с тем учрежден и специальный местный налог с вспомоществованием государства на 1/4 . В 1860 году в графствах и провинциальных городах было уже 20,760 разных полицейских чинов. Учрежденная на этих основаниях полиция поставлена в прямую зависимость от центральной власти. Именно, министру внутренних дед предоставляется право издавать общеобязательные распоряжения по полицейской администрации; по его представлению, королева назначает 4 полицейских инспекторов (комиссаров) для всего королевства; все органы полиции связаны иерархическою зависимостью. Но эта реформа не уничтожила силы прежних начал. Во-первых, назначение главных полицейских чинов в графствах сосредоточивается в руках четвертных съездов. Так, съезд назначает (в утверждении м. в. д.) главного констебля графства (chief constable) и окружных инспекторов (supermtending constable). Во-вторых, закономерная деятельность полицейских чинов обеспечивается их ответственностью перед мировыми судьями, к содействию которых имеет право обратиться каждый обиженный. В-третьих, некоторые отдельные действия чинов полиции подвержены руководству и контролю мировых судей. Сами мировые судьи состоят под главным контролем государственного суда, и потому они являются должностными лицами, действующими по закону, т. е. вне зависимости от распоряжений и указаний каких бы то не было органов административной власти(2114).
    КНИГА ПЕРВАЯ. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК МЕСТНЫХ УЧРЕЖДЕНИЙ В РОССИИ
    ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ДО ЕКАТЕРИНЫ II
    § 26. История местного управления в России представляет, по-видимому, ряд переворотов. Местные учреждения царского периода быстро вымирают под влиянием крутой реформы Петра Великого. Новые учреждения, новые названия, новые задачи. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как его преемники отменяют почти все им сделанное. Возвратилась ли страна к прежней системе? Уцелела хотя часть петровских учреждений? Не случилось ни того ни другого. Лучше сказать, случилось и то и другое. Оживились и старые предания прежней приказной системы, но и реформа, произведенная Петром, авторитет его великого имени были слишком сильны, чтобы возможен был решительный поворот назад. Местная администрация осталась в каком-то неопределенном, даже хаотическом состоянии, вплоть до реформы Екатерины II. Горькие жалобы послышались от представителей сословий в «Комиссии для составления нового уложения» 1767 года. Учреждение о губерниях 1775 года строит местное управление на новых основаниях и по новому плану. Конец царствования Екатерины II посвящен приведению в действие Учреждения. Но смерть императрицы открыла широкий простор преобразовательным стремлениям Павла I, взгляды которого были прямо противоположны идеям его матери. Многое было разрушено и отменено в это краткое царствование. Александр I изъявил твердое намерение царствовать в духе своей бабки. Но осуществить это намерение вполне было довольно трудно. Во-первых, многое из отмененного Павлом I действительно подлежало отмене и не могло быть восстановлено. Во-вторых, некоторые важные преобразования самого Александра I (особенно учреждение министерств) покоились на началах, резко отличавших их от «духа» учреждения о губерниях. В-третьих, учреждения императрицы Екатерины заключали в себе общие начала, не вполне развитые и неудовлетворительные ввиду развития новых потребностей управления. Законодательству предстояло дополнять старое и созидать новое, хотя бы в рамках екатерининского Учреждения. Царствования императоров Александра I и Николая I посвящены этой частичной работе, в которой не всегда можно было думать о единстве начал. Царствование императора Александра II после освобождения крестьян и утверждения основных начал судебной реформы обратилось к переустройству местного управления, на основаниях, имеющих мало общего с преданиями прежнего времени.
    Ввиду такой смены учреждений и даже руководящих начал законодательства, историку довольно трудно уяснить преемственность учреждений. Чисто личные воззрения законодателя и условия каждой данной минуты заслоняют картину общего исторического процесса. Тем не менее, внимательное изучение исторического материала раскрывает те общие условия государственной и общественной жизни, которые неотразимо влияли на развитие учреждений и стояли вне воли законодателя. Реформа Петра Великого имела свои исходные точки в условиях государственного быта Москвы и осуществилась постольку, поскольку она была подготовлена именно ими. Руководящие идеи Учреждения о губерниях содержатся в значительной степени в наказах депутатам Комиссии для составления нового уложения, следовательно в господствующих стремлениях тогдашнего общества. Они продержались долгое время после смерти Екатерины, а вместе с ними продержались и учреждения в главных своих основаниях. Преобразования нашего времени, как мы увили м ниже, явились как результат глубоких перемен в нашем общественном быте. Насколько они удовлетворяют этим переменам, мы увили м в своем месте. Но сказанного достаточно для определения задачи этой книги. Мы имеем в виду представить ход последовательного развития наших местных установлений, поскольку эта последовательность определялась общими условиями государственной и общественной жизни каждой эпохи.
    ГЛАВА ПЕРВАЯ. ПЕРИОД МОСКОВСКИЙ
    § 27. Время до Петра Великого часто представляется периодом необыкновенной простоты учреждений, приноровленных к патриархальным понятиям эпохи. Многочисленное чиновничество и масса разных сословных и общественных властей, развившихся в течение XVIII и XIX столетий, располагают нас думать, что Москва действовала и управляла несложными и немногочисленными органами. Действительно, абсолютное количество и разнообразие современных органов администрации больше такового же органов времен московских. Но относительное их количество и разнообразие способно выдержать сравнение с нашим временем. Г. Чичерин, в своем почтенном труде «Областные учреждения XVII века», разделяет все должности, действовавшие тогда на месте, на три категории: должности приказные, верные и земские. Особо еще поставлена должность губных старост, в которой соединились элементы земский и приказный(2115). Затем, автор не остановился на значении областных приказов (четвертей, дворцов), учреждений центральных, ведавших из Москвы целыми комплексами местных единиц(2116). Отношения между этими категориями должностей и их инстанциями были чрезвычайно сложны, а при отсутствии общих и определенных правил и спутаны, так что современному исследователю довольно трудно найтись среди этого разнообразия, а тем более выяснить общие основания учреждений. Постараемся, однако, указать на главнейшие условия, среди которых создались учреждения времен московских, и причины, вызвавшие реформу Петра.
    § 28. При первом взгляде на условия местного управления в Московском государстве мы поражаемся прежде всего дробностью, незначительным объемом административных единиц. Самым крупным и вместе основным делением страны был уезд(2117). Уезд составлялся из города с округом. Иногда к одному главному городу (Новгород, Псков, Казань, Тобольск) приписывалось несколько меньших городов, которых воеводы находились впрочем в сомнительной зависимости от воевод главных городов(2118). Таким образом, мы вили м массу административных единиц, без всякой иерархической связи на месте, тяготеющих непосредственно к Москве, получающих все предписания прямо из московских приказов. Централизация была естественным результатом такого порядка вещей, и действительно она характеризует всю административную систему Москвы. Остается узнать, какие причины и условия ее вызвали(2119). Административная централизация на западе Европы и в России была сильным подспорьем для целей централизации политической, в период образования нового государства и усиления монархической власти. Но нигде централизация эта не установилась при таких оригинальных условиях, как в России. На Западе установление централизации и бюрократической опеки было актом насилия над крепкими некогда местными организмами и корпорациями, над городскими общинами, над провинциальными чинами. Оно было результатом продолжительной борьбы королевской власти с старыми феодальными вольностями. В России мы не вили м сильных местных корпораций и союзов, способных противопоставить свои сословные и корпоративные привилегии требованиям государственной власти. Россия, до окончательного торжества Москвы, была разделена на княжества и земли, самостоятельные в политическом отношении, – это правда. Но на чем держалась особенность этих земель и владений? Исключительно на независимости местной политической власти, будь это князь или старший вечевой город, подобный Великому Новгороду или Пскову. На западе Европы особенность каждого независимого владения держалась не только его государственною властью, но и силою муниципий и местных сословий, крепко державшихся за свою пошлину. Оттого на западе процесс объединения страны представлял большие трудности. После того, как известное «владение» утрачивало свою политическую независимость, т. е. поглощалось большим государством и обращалось в его провинцию, государству приходилось еще вести борьбу с провинциею, с ее общественными и административными обычаями, т. е. призывать административную централизацию на помощь политической. Москве достаточно было устранить местного князя или задавить старший вечевой город, чтобы все княжество или вся вечевая земля распались на свои составные части, не имеющие на месте никакой точки опоры и никакого центра объединения(2120). Племенное родство населения, вошедшего в состав Московского государства, сходство языка, веры и нравов довершали остальное. Тяготение всей земли к Москве, после того как она крутыми мерами утвердила свое политическое господство, установлялось само собой. Старые дружинники стремились на службу к московскому государю и становились его служилыми людьми. Духовенство смотрело на Москву, где находился престол всероссийского митрополита. Города не имели никаких условий для самостоятельности, и масса их обывателей не отличалась от крестьянства. Крестьянские общины, разрозненные и бедные, не могли выработать никаких условий для местной независимости.
    При таких условиях Московское государство не знало, да и не могло знать, исторических провинций, подобных провинциям старой французской монархии(2121). Из массы дробных и ничем не связанных между собою единиц оно могло делать какие угодно соединения. От старых великих и удельных княжеств Центральной России не осталось и имени: названия их исчезли в именах «четвертей», между коими были расписаны эти земли(2122). Названия других земель сохранились в наименовании областных приказов. Таковы Новгородский приказ, приказ Казанского дворца и т.д.(2123). Но из этого не следует, чтобы название приказа соответствовало определенной земле. Например, приказ Новгородский ведал не только землю Великого Новгорода, но и бывшее государство Псковское, и к кн. Нижегородское, и многие другие местности. То же самое должно сказать и относительно приказа Казанского дворца(2124).
    Областные приказы не были высшими установлениями, действовавшими на местах. Они были центральным правительством, состоявшим при московском государе, власть которого заменила для данной области власть бывшего удельного князя или старшего города. Поэтому и границы областей, подчиненных приказам, не существовали, так сказать, в натуре. Они оставались на бумаге и менялись непрерывно. Правительство само должно было искать твердых оснований для административного деления страны в натуре и на месте.
    Таким основанием, по весьма вероятному предположению г. Чичерина, явились старые судебные округи, куда посылались «кормленщики» – наместники и волостели(2125). Означенное деление вполне соответствовало старому правилу и обычаю – «тянуть судом и данью по земле и воде», т. е. к тому центру, где находился наместник и куда была приписана территория. Поэтому историческое основание уезда можно видеть в старых судебных округах. Но округи эти были так разнообразны по величине и значению, что правительству постоянно приходилось исправлять их границы(2126). В этом смысле уезд в XVII веке явился делением искусственным, хотя и имеющим историческое основание. Он слагался из города – местопребывания воеводы(2127), и волостей, и станов(2128), как делений подчиненных. Волостное поселение иногда называлось уездным, в противоположность городскому.
    § 29. Мы указали на отсутствие корпораций и сословий как на факт, содействовавший установлению централизации, объясняющий чисто механическое деление страны и отсутствие историко-органических провинций. Теперь нам следует рассмотреть этот факт в его связи с характером местных учреждений и качеством сил, в них действовавших.
    Две системы, как мы уже видели, могут установиться в местном управлении: система приказная и система самоуправления. Ход русской истории до Петра Великого дал перевес приказному началу над всеми другими элементами управления. С названием воеводы у нас невольно рождается представление о всесильном и фактически бесконтрольном органе центральной власти, пред которым никнут земские люди. Но такое развитие приказного начала представляет важные особенности сравнительно с развитием бюрократии на западе Европы.
    Там бюрократия набиралась главным образом из среднего класса, заключившего союз с королевскою властью для низложения феодальной аристократии. Французский интендант или субделегат был человек «худородный» и враждебно настроенный к гордой провинциальной аристократии. В России именно эта аристократия, старая дружина и будущее дворянство, являлась в роли приказных людей и в своем уезде встречала только тяглых посадских и волостных людей, «государевых сирот», взиравших на воеводу не только как на «царского слугу», но и как на родовитого и сановитого человека. Это факт весьма важный для истории нашего местного управления, и он требует некоторых объяснений. Мы уже заметили, что в древней России нельзя найти крепко организованных сословий и местных корпораций, способных сделаться правительственным элементом в местности. Древняя Россия не знала сословий(2129). Конечно, известная доля лиц выдвигалась из массы общества своим богатством и достоинством, с именем «лучших людей», «мужей». «Мужи» владели часто большими недвижимыми имуществами. Но поземельное владение не было связано у нас с политическими правами и обязанностями, как на западе Европы(2130). В государственном отношении землевладение ни к чему не обязывало и не давало никаких прав по управлению(2131). Управление сосредоточивалось в руках князя(2132). Поэтому и участие в управлении, по общему правилу, возможно было только через князя, в качестве его помощника и слуги. Конечно, князь старался составить свою старшую дружину из влиятельнейших лиц в княжестве. Но это не изменяло существа дела. Во-первых, сама дружина не составляла постоянной и плотной корпорации: члены ее были связаны с князем чисто личным соглашением и не имели определенных связей со своими товарищами. Каждый искал на службе своего личного благополучия и оставался у данного князя, пока это было ему выгодно. Дружинник прежде всего дорожил правом отъезда, выгодным и для князей, которые могли призывать к себе на службу важнейших бояр из других княжеств(2133). Во-вторых, княжеские «мужи» являлись в местность по княжескому назначению и пожалованию, в качестве наместников и волостелей. Эти лица получали право судить и управлять в своем округе, пользуясь за то доходами, сопряженными с отправлением должности, что и называлось кормлением(2134).
    § 30. С возвышением Москвы и уничтожением уделов, все, что входило в состав государственного элемента в каждом княжестве, т. е. сами бывшие князья и их мужи, могло сохранить свое значение только через московского государя. От него теперь ждали они службы и всякого жалованья. Князья Рюриковичи, бояре и всякие «вольные слуги» устремились в Москву, наперерыв стараясь утвердиться на службе московскому государю и попасть в московский «список». Все влиятельное оставило местность, где уцелела только тяглая масса, посадские и крестьяне. Но теперь служба видоизменила свой характер. Из вольного дела всякого дружинника она обращается в настоящую службу, со всеми признаками тягла. Уничтожается право отъезда. Бояре и прочие служилые люди верстаются поместьями, с которых они должны отбывать службу государству. Появляются общие для всего класса обязанности и права, отличающие его от других общественных групп(2135). Служилые люди постепенно обращаются в сословие, члены которого связаны обязанностями и правами. Но это сословие – плод государственных соображений московских государей- не вносит новых начал в местное управление. Оно имеет общегосударственное значение; главные его силы, высшие его слои сосредоточиваются в Москве, этом «лагере дворянства», по выражению г. Лохвицкого. На местах низшие разряды дворянства не образуют местных обществ; они не входят и в состав других общин. При общем разверстании сословий и распределении между ними тягот, закон и практика держались того правила, чтобы тягла не смешивались между собой. Служилое тягло отличалось от финансовых, главным образом, тягол, наложенных на другие сословия. Поэтому и служилые люди не могли смешиваться с другими людьми. Приобретая в городах дома и земельные участки, они не входили в состав городской общины; они являлись в ней элементом посторонним, часто обременительным для городов(2136). Наконец, не следует забывать, что гражданская служба не была главным предметом занятия служилых людей; они призывались прежде всего к службе военной. Гражданские должности самим законом рассматривались как «непрямая» служба(2137). Ввиду этих условий, мы имеем право сказать, что элементы будущего дворянства нашего не имели органической связи с местностью. Они составили сословие, имевшее общегосударственное устройство и значение, находившееся в заведовании центральных установлений – разряда и Поместного приказа. Члены его могли явиться в местность именно в качестве «служилых людей», посланных центральным правительством для заведования тем, что осталось на местах – посадскими и волостными людьми. Как устроится это «заведование» и какой тип местных правителей выработается при указанных выше условиях? Этот вопрос разрешился в ХVII веке, когда установился тип воеводского управления. Но время от смерти Ивана III до избрания на престол Михаила Федоровича (1505 – 1613) представляет крайнюю неопределенность в местных установлениях. Тем не менее оно весьма важно в общем процессе развития нашей администрации. § 31. При Иване III Россия объединилась. Преемникам его осталось не много дела в этом отношении. Но с расширением государственных пределов невольно рождался вопрос – какими средствами правительство будет управлять подчиненными ему областями? Положение его было крайне неопределенно. Оно могло искать точки опоры в двух элементах: в элементе служилых людей, находившемся теперь повсеместно в полном и непосредственном распоряжении Москвы, и в местных общинах, в посадских и волостных людях. Оно могло развить постепенно приказное управление через своих служилых людей или призвать местное население к самоуправлению. Первый исход вполне соответствовал бы всем преданиям Москвы и правительственным ее стремлениям. В ХVII веке приказное начало действительно получает перевес над всеми остальными. Но в XVI столетии применение его было задержано многими обстоятельствами и представляло важные неудобства. Во-первых, процесс образования служилого сословия, начавшийся в XV веке, далеко не закончился. Для довершения его нужна была холодная, расчетливая политика Василия Ивановича и крутые меры Ивана Грозного. Во-вторых, прежние должности наместников и волостелей были крайне недостаточным орудием для государства, сознававшего новые и великие потребности. Правительству предстояло создать новую систему местных должностей, чего оно не успело сделать до ХVII столетия. На первый раз оно довольствовалось тем, что сосредоточило главное заведование разными областями в руках своих приказов, где его орудиями явились знающие и ловкие дьяки. Затем на местах остались прежние кормленщики – наместники и волостели. Еще Судебник Ивана Грозного говорит об них как о повсеместном учреждении. Но несостоятельность их обнаруживалась с каждым годом. Созданные для элементарных потребностей патриархального государства, преимущественного для суда, они не могли справиться с полицейскими задачами нового государства, преимущественно с задачами безопасности. Со всех сторон до царя доходили жалобы на размножение разбоев, не встречающих никакого противодействия со стороны наместников. Они были непригодны и для общих административных задач государства, например для дел поместных, финансовых и т. д. Даже в своей области, т. е. в области суда, они позволяли себе разные злоупотребления, вызывавшие жалобы. Наконец, они не были способны для правильной администрации податей и повинностей, составлявших такой важный вопрос в Московском государстве. Правительство действовало сначала паллиативными средствами. Для ограждения местного населения от произвольных «кормов» и неправого суда оно издавна давало общинам уставные грамоты, по которым должны были «ходить наместники и волостели». Потом оно потребовало присутствия на их суде «старост и лучших людей». Для искоренения разбоев оно посылало из Москвы особых сыщиков, снабженных обширными полномочиями. Для заведования административными делами оно ставило рядом с наместниками особых дьяков, как это было, например, в Новгороде. Но эти частные меры не устраняли зла. С каждым годом обнаруживалась потребность в новой системе управления. Причины, вызвавшие эту потребность, были следующие: 1-е. Крайние злоупотребления наместников и волостелей, обременявших крестьянство «великими продажами и убытками» и неправым судом. Тщетно правительство думало устранить эти злоупотребления посредством уставных грамот. Злоупотребления росли с каждым годом, к великой «докуке» Государя(2138).
    2-е. Старые должности не были способны охранить безопасность. Разбои и грабежи множились, а крестьянство не имело от них никакой защиты. Правительство посылало специальных «сыщиков» с поручением искоренять разбойников, но и сыщики не удовлетворяли своему назначению(2139). 3-е. Наместники и волостели не обеспечивали финансовых интересов государства, имевших такое значение для московского правительства. Всякие «служилые люди» оказывались неудовлетворительными в деле ответственности за исправное поступление податей, и вообще личная ответственность была затруднительна при общей административной неурядице. Затем, правительство не имело никаких средств произвести правильную раскладку податей и повинностей между отдельными плательщиками и тягледами. Таким образом, при данных условиях единственным надежным обеспечением являлась ответственность общин(2140).
    § 32. Этими причинами определяется и характер самоуправления, пожалованного крестьянству. Наместники и волостели постепенно «отставляются»(2141), разбойные (а потом и татебные дела) возлагаются «на души» крестьянства и на выборных губных старост с целовальниками. Уставные грамоты учреждают во многих местах выборных земских судей, которым велено чинить между крестьянами управу во всяких делах. Наконец, выборные от городов и волостей люди являются органами финансового управления. Жалуя крестьянство губными и судебными учреждениями, правительство возложило на них ответственность за исправное отбывание всех царских податей и, кроме того, «пооброчило» их деньгами за наместничьи и волостелини доходы(2142). К этим обязанностям присоединились и полицейские, т. е. полиции безопасности(2143). Следует ли, как это делают некоторые, считать эту попытку самоуправления мимолетной вспышкой Грозного? С этим нельзя согласиться. Меры Ивана Грозного были вызваны всеми условиями той эпохи. Они и не прошли бесследно. Плоды их остались преимущественно в области финансового управления, в порядке раскладки податей и повинностей, в отбывании их за круговою порукою общины и т. д. Но нельзя не сказать, что реформа Ивана Грозного, ввиду новых государственных условий, могла быть мерою только временною, неспособною к дальнейшему развитию. Указав на причины этой «временности», мы укажем вместе с тем и условия возникновения воеводского управления. Во-первых, нельзя не обратить внимания на тот факт, что служилые люди не участвовали в этом самоуправлении по праву местных землевладельцев. Правда, закон предписывал избирать губных старост из местных дворян. Но это обстоятельство нисколько не свидетельствовало о тесной связи служилых людей с местным земством. Правительство дозволяло выбирать в старосты только тех дворян, которых можно было уволить от настоящей службы, т. е. службы толковой, именно «отставленных от службы за старостью или за ранами» или за которых служили дети их и племянники, а за недостатком дворян, детей боярских с теми же условиями»(2144). Таким образом, для дворянства губная служба имела значение службы «заштатной» и невыгодной. По обыкновению они начали «отбывать» от нее, что вызвало карательные меры правительства. В XVII веке воеводам предписывалось «если которые дворяне и дети боярские учнут ослушаться и не придут на выборы», то у знатнейших брать людей и крестьян и сажать в тюрьму, «пока не объявятся сами», а менее знатных самих сажать в тюрьму(2145). Неудивительно, если должность губных старост скоро получила приказный характер, несмотря на выборное ее происхождение. Иногда старосты прямо назначались правительством. За крестьянством осталось номинальное право выбирать старост и обязанность ставить к губному делу целовальников, биричей и палачей, обязанность, от которой правительство освобождало некоторые села, в виде особой милости(2146). Таким образом единственная всесословная и всеуездная должность видоизменила свой характер. В XVII веке она то отменяется, то восстановляется, пока наконец указ 1702 года не прекратил ее существования.
    Оставались должности, избираемые от общин. Но этот элемент самоуправления был крайне ненадежен. Указы Ивана Грозного призывали к самоуправлению всех посадских и волостных людей «без замены чей кто ни буди». Призывались горожане, крестьяне, сидевшие как на черных, так и на монастырских и владельческих землях. Но такое «призвание» могло иметь место только при предположении личной свободы призываемых. Но именно этот элемент исчезает в московском обществе. В конце XVI и начале XVII века крепостное право делает быстрые успехи и жизнь общины замирает под давлением права владельческого. Оставались черные волости и города. Но количество черных волостей быстро сокращается, так как они постепенно сливаются с дворцовыми имениями. Города были слишком незначительны, чтобы сделаться основою местного самоуправления. Притом нельзя не обратить внимания на одно характерное их стремление, вызванное всеми условиями эпохи. Мы говорим о стремлении городских обывателей образовать общегосударственное сословие, по примеру первенствующих сословий – дворянства и духовенства.
    Стремления городского класса не были схожи с стремлениями городских общин в Западной Европе. Между тем как последние искали условий для своего экономического и политического развития в организации крепких местных корпораций, русские торговые и посадские люди искали облегчения от государственного тягла, ложившегося на них все с большею силою, или в бегстве из общины, или в общесословном устройстве. Финансовые соображения издавна побуждали город выделяться из состава уездных волостей относительно раскладки и отбывания податей и повинностей(2147). Разнообразие податей и различие приказов, в коих были «ведомы» города, тягостно отзывалось на интересах последних, а потому заставляло их желать большего однообразия в податях и подчинения всего городского класса одному «пристойному приказу». Эти стремления совпадают и с выгодами правительства, видевшего в городах обильный источник дохода. Указы царя Михаила Федоровича и Уложение Алексея Михайловича тщательно выделяют города из состава прочего населения. В новоторговом уставе 1667 года выражено желание, чтобы торговые люди были подчинены одному «пристойному приказу»(2148), что и было сделано впоследствии, с учреждением бурмистерских палат (1699). Не говорим о других важных мерах, направленных к той же цели. В результате этого движения получились не общины, важные для местного самоуправления, а сословие, державшееся за свои привилегии и искавшее обеспечения их в крепкой центральной власти.
    Кроме этих внутренних причин, влиявших на преобразование местного управления, должно принять в расчет и внешние обстоятельства, именно, события Смутного времени (1605 – 1613). Смутное время оставило Россию в крайнем расстройстве. Движение народных масс спасло государство, но отдельные части этого народа находились в бедственном положении. Города пустели, и городские общины жаловались, с одной стороны, на бегство тяглых людей, а с другой – на обиды сильных людей(2149). Пустели поместья и вотчины, так как крестьяне или уходили от крепостного права или шли на приманку богатых вотчинников и монастырей. Притом и «смута» улеглась не сразу. Правда, существование государства было уже вне опасности, но «воры» были еще живы в разбойничьих шайках, рассыпавшихся всюду. Если прибавить к этому, что государственные границы не были еще обеспечены от крымцев, поляков и шведов, что с востока надвигался новый враг – калмыки, то понятно будет, каких усилий требовалось для приведения государства в порядов. § 33. Таковы были условия, подготовившие развитие новой системы местного управления, при которой служилые люди, присланные из Москвы, играют первенствующую роль. В истории местного управления XVII век может быть назван временем господства воевод. Эта должность не была новостью ни по названию, ни по существу дела. Имя воевод известно старой России, и должность воеводы первоначально соответствовала своему названию, т. е. была должностью военною в собственном смысле. Затем, в XVI веке, в украинные города назначаются воеводы с военною административною властью. Таких воевод мы встречаем в Казани, в Сибири, в Новгороде и во Пскове(2150). В чрезвычайных обстоятельствах, например во время войны, воеводы назначаются и в другие города «для вящшие осторожности». Мало того: правительство уже проводит различие между воеводами полковыми и годовыми (после городовыми), отпускавшимися для управления данною местностью.
    Несмотря на это, обращение воевод в повсеместную должность было встречено местным населением как новость, и новость неприятная, к которой трудно было привыкнуть. На Земском соборе (1642 года) гости и торговые люди, жалуясь царю на воевод, говорили: «при прежних государех в городех ведали губные старосты, а посадские люди судились сами промеж себя, а воевод в городех не было, а воеводы были посыланы, по-прежних государей указу, с ратными людьми только в украинные города для береженья от тех же турских, крымских и ногайских татар, от их разоренья». Ввиду несомненных фактов, слова эти оказываются не совершенно верными. Но они показывают, как относилось местное население к новой должности.
    Все зависело, конечно, от характера, тона произведенной перемены. Развитие воеводской должности сопровождалось умалением прав городов и волостей, решительным торжеством приказного начала над земским, даже больше того – торжеством московского дворянства над «государевыми сиротами». В «городех» появились в качестве местных правителей люди первейших фамилий – князья Долгорукие, Мосальские, Клубковы-Мосальские, Хованские, Звенигородские, Приимковы-Ростовские, Бахтеяровы-Ростовские, Ромодановские и т. д. Перемена значительная сравнительно с тем, например, временем, когда на Двине, по отъезде в 1552 году последнего наместника, кн. Микулинского, «были выборные холмогорские головы Филипп Родионов да Фофан Макаров и с ним двинские выборные судьи, и судили на Холмогорах в .верхней и нижней половине». Лет через тридцать, правда, на Двине появляются воеводы, но они еще живут в ладу с «выборными». Но в 1613 году двинский летописец отмечает приезд нового воеводы Пушкина следующим известием: ядо сего воеводы Никиты Пушкина, с воеводами судили вместе двинские выборные судьи, а сей воевода двинским выборным судьям земским с собою в товарищах быть не велел». Скоро торговые люди получили много поводов жаловаться. Жалобы доходили до царя. В 1615 году шуяне били челом о возвращении им права судиться самим, ибо от воевод им «чиница продажа и убытки великие». Царь удовлетворил этому ходатайству(2151). В 1620 г. царь Михаил писал в Муром: «ведомо нам учинилось, что в городах воеводы и приказные люди наши всякие дела делают не по нашему указу, и монастырям, и служилым, и посадским и уездным людям чинят насильство и убытки и продажи великие, и посулы и кормы емлют многие»(2152).
    Само центральное правительство, как видно, не возлагало особых упований на воевод. Но при данных условиях эта должность была единственным выходом из всеобщей безурядицы. Воеводы славились своими злоупотреблениями; но не менее славились ими и выборные земские люди(2153). Вся система тогдашних учреждений была такова, что злоупотребления сами собою рождались от отсутствия точных и общих правил, коими определялась бы степень власти каждого лица, от отсутствия средств надзора и ответственности должностных лиц. Мы увили м, кроме того, что правительство не могло даже провести логически идеи воеводского управления. § 34. Начать с того, что должность воеводы, по закону даже, представляется чем-то незаконченным, неопределенным. Конечно, в этой должности больше государственных начал, чем в должности прежних наместников. Воевода в самом деле должен быть орудием высшего правительства. При отправлении на должность ему дается наказ(2154), в коем определяется, как он должен «промышлять государевым делом». Но, вместе с тем, служба «годовых» воевод не рассматривалась как настоящая служба, а скорее как милость, временный отпуск, ради поправления дел на счет вверенного города. Начало «кормления» в самом извращенном его смысле уцелело, стало быть, и в воеводской должности. При таких условиях воевода не мог сделаться вполне надежным оплотом правительства, лицом, на которое оно могло бы положиться всегда и во всяких делах.
    Воеводе с «товарищами» поручены чуть не все дела местного управления. Он ведает и «городовое строение», и служилых людей всякими службами, имеет бережение от окрестных государств (если город пограничный), охраняет тишину и спокойствие, принимает меры против пожаров, заразительных болезней, запрещенных игр, соблазнительных зрелищ, корчемства; ему принадлежит суд по гражданским делам, а где нет губных старост, то и по «разбойным, татебным и убийственным»; он наблюдает за бездоимочным и исправным отбыванием всех податей и повинностей, смотрит за всеми должностными лицами в уезде. Коротко говоря – съезжая изба, где присутствует воевода и помещается его канцелярия, является средоточием всех уездных дел.
    Но это «средоточие» не внушало к себе безусловного доверия правительства. Были такие деликатные дела, к которым правительство не могло, ввиду собственных интересов, пустить воевод. Сюда относились прежде всего дела по финансовому управлению. Конечно, воеводам было предоставлено наблюдение за исправным поступлением всяких податей и отбыванием всяких повинностей. Но непосредственное заведование этими делами не могло быть им поручено, так как правительство не могло быть обеспечено их ответственностью, а местные жители справедливо ожидали всяких притеснений и произвольных поборов от воевод. Поэтому правительство должно было остаться при способах, выработанных еще в XVI веке, т. е. при земских должностях, обеспеченных ответственностью общины.
    Таким образом, рядом с приказными должностями, остался целый институт земских, выборных должностей, низведенных, правда, на степень служебного средства, тяжелой повинности, но все-таки отдельных от должностей приказных. Институт этот, с внешней стороны, представлял довольно широкое развитие. Во главе их стоял всеуездный староста, главный орган посадских и уездных людей, сносившийся с правительством(2155). За сим следовали земские старосты и целовальники, ведавшие мирскими делами. Такими делами были: 1-е, распоряжение общинной землей и общественным имуществом; 2-е, записка в тягло; 3-е, раскладка и сбор податей; 4-е, отправление повинностей; 5-е, производство мирских выборов и 6-е, местная полиция(2156).
    Земские старосты и целовальники являлись органами как общины, так и правительства, по раскладке и сбору прямых податей и отбыванию натуральных повинностей. Но в области финансового управления была одна отрасль, где нормальная ответственность общины была недостаточна. Мы говорим о косвенных налогах, о «таможенных и кабацких сборах», где невозможен был прямой и наглядный учет, где приходилось восполнять ответственность общины личною ответственностью должностного лица, отдав ему на веру известный сбор. Так возникли верные должности таможенных и кабацких голов. Головы ставились к «государеву делу» или общиною из зажиточных обывателей, или прямо назначались правительством из торговых людей(2157). Иногда верная служба просто заменялась откупом(2158).
    Наконец, разбойные, татебные и убийственные дела остались в руках губных старост, круг ведомства коих расширился даже новыми делами(2159). Иногда на губных старост возлагались и административные обязанности. § 35. Такова была эта сложная и довольно нестройная система местной администрации. Недостатки ее бросаются в глаза с первого же взгляда. Центр тяжести управления перенесен на служебно-приказный элемент; но он-то и представляется наименее организованным. Воевода, назначаемый на короткий срок – годовой или двухлетний(2160) конечно, не может вникнуть в «местные условия». Он сам смотрит на свою службу, как на отдых, и закон говорит то же; хуже того: воевода вили т в своем воеводстве средство поправить свои дела. Земский элемент, несущий действительную ответственность, обремененный настоящими обязанностями, принижен и задавлен до такой степени, что не может справиться с своими выборными, когда они, стакнувшись с воеводою, позволяют себе всяческие злоупотребления(2161). Этот коренной порок администрации ясен сам собою. Но он проявляется и во всех подробностях. Воеводы являются органами центрального правительства, но нельзя сказать, чтобы они имели в руках своих средства удовлетворять самым законным нуждам местного народонаселения. Им было предоставлено право гражданского суда, но в таком ничтожном объеме(2162), что местные жители по сколько-нибудь важному делу должны были отправляться в Москву, где делались жертвами знаменитой «волокиты». Власть воеводы по делам поместным была ограничена до такой степени, что небогатые служилые люди разорялись поездками в Москву для расписки поместий(2163). Какой бы «местный интерес» мы ни взяли, везде возможность удовлетворения его воеводскою властью представлялась весьма малой. Воевода мог позволить себе всякие злоупотребления, но он не мог, как увили м ниже, хорошо служить интересам даже центрального правительства. Злоупотребления воеводы обнаруживались главным образом в его отношениях к тяглым людям. Конечно, наказ предпосылал ему «стоять за них и беречь», но на деле выходило не то. Положение «тяглых» было поистине беспомощно. Наказ воспрещал воеводам вмешиваться в мирские выборы, в раскладку и сбор податей. На деле случаи вмешательства бывали чрезвычайно часты и, что грустнее всего, нередко вызывались злоупотреблениями выборных и «лучших людей, теснивших людей «молодших»(2164). Затем, вмешательство воевод обусловливалось и тем, что, по верному замечанию г. Чичерина, земские старосты не имели никакой власти, а могли только извещать воеводу о неисполнении закона(2165). Законодатель непрерывно должен был подтверждать о «невмешательстве», но частые подтверждения лучше всего доказывают глубину зла. Могли ли воеводы быть действительными органами центрального правительства? На этот вопрос также вряд ли можно дать утвердительный ответ. Во-первых, в организации самого «центрального» правительства имелись существенные недостатки. Государственные дела ведались множеством приказов, с весьма неопределенною и смешанною компетенциею, с совершенно неопределенными отношениями. Легко представить себе, как эта неурядица отражалась на местном управлении, где воеводы или «бездействовали», или «злоупотребляли», пользуясь борьбою приказов(2166).
    Во-вторых, приказы имели органы своей неурядицы и на местах. Воевода считался главным начальником всех приказных людей в уезде. Таковых было очень много. В городах имелись ямские и городовые приказчики, стрелецкие, пушкарские, засечные, житничные головы. Эти люди, находясь под главным начальством воеводы, действовали большей частью по наказам из Москвы(2167). Затем, у московского правительства возникли в разное время потребности, удовлетворение которых оно не хотело поручить местному начальству. Отсюда множество «посыльных людей из Москвы». Таковы сыщики по губным делам, сыщики беглых, горододельцы, сборщики хлебного и денежного сбора и т. д. Между всеми этими лицами не было никаких иерархических отношений. По общему правилу, приказные люди подчинялись воеводе. Но и воеводе не доверяли. Если ему поручалось «смотреть» за разными головами и старостами, то и старостам под рукою рекомендовалось «смотреть» за воеводою. Воевода писал в Москву на голов, головы – на воевод. Но дела от этого не шли лучше, а местным жителям не было легче(2168).
    В 1695 году великие государи Иван и Петр Алексеевичи указали послать в сибирские города(2169) такой указ. Изложив все злоупотребления, учиненные воеводами, государи повелевают: «и впредь для всякого страха, чтоб тех воевод от таких вымышленных и их великих государей казне и людям разорительных поступок унять, написать им из указов и из наказов по городам, смотря какое дело в коем городе к остереганью подобно статьи… а буде который воевода учнет что делать через те ему данные статьи к им, всякого чину жителям в том его не служат, а посылать к Москве на того воеводу за своими руками челобитные»,(2170).
    Это уже не указ, а крик отчаяния, вырвавшийся от сознания полного своего бессилия. Только сильная рука Петра могла вывести Россию, не скажем – на лучшую дорогу, но хотя бы на какой-нибудь определенный путь.
    ГЛАВА ВТОРАЯ. ПЕРВОЕ УЧРЕЖДЕНИЕ ГУБЕРНИЙ
    § 36. Первоначальные условия развития учреждений кладут неизгладимый отпечаток на последующую их судьбу. Это вполне применяется и к истории местных установлений в России. Несмотря на все радикальные меры Петра Великого и на преобразования Екатерины II, законодательные изменения были бессильны пред фактическим положением вещей. Даже теперь, после освобождения крестьян и провозглашения земского начала, чувствуется давление того времени, когда московские государи еще «собирали землю» и закрепляли сословия на службу государству.
    Тяглое отношение сословий к государству не изменилось, конечно, и при Петре Великом. Напротив, он повысил государственные требования, в особенности относительно служилых людей. Он указал слабой, бедной и необразованной стране такие высокие задачи, заставил ее бороться с такими сильными соседями, что страна должна была отвечать ему страшным напряжением всех своих сил. Но одного напряжения сил было мало. Страна нуждалась в новой организации. С 1701 года Россия вступила в продолжительную борьбу уже не со «стихийной силой» – татарами и турками, а с сильным и отлично устроенным государством – со Швециею. С первых же шагов этой борьбы чувствовалось, что Швеция бьет Россию именно как государство, как организация. Затем, необходимость государственного переустройства обусловливалась и другим стремлением Петра – ввести Россию в круг европейских держав. Здесь не было уже места тому полупатриархальному быту, среди которого вырос Петр и который он ненавидел от всей души. Но эти общие государственные стремления Петра выразились в определенных формах, вполне соответствовавших и личному его положению, и условиям его времени. Укажем на эти условия, так как они определили и характер созданной им губернии.
    Прежде всего должно иметь в виду, что в своей преобразовательной деятельности Петр Великий шел почти один. Кругом себя он видел страшные и неотложные нужды и не находил средств к исправлению. У него были даровитые помощники, но ни одного руководителя и друга. Не было почти ни одного человека, в котором бы он не разочаровался к концу своей жизни. Гагарин был казнен, Нестеров казнен, Курбатов умер под судом, Шафиров едва избег смертной казни, Меншиков держался только благодаря заступничеству императрицы. В народе слышался глухой, а иногда и явный ропот на непомерные тягости, требуемые содержанием армии и флота, на рекрутчину, на церковную реформу, на новые обычаи. Умирая, преобразователь не знал, в чьи руки попадут плоды «многих и несносных» трудов его. При жизни он чувствовал, что всякое дело требует его присмотра и что ничто не начнется без него. Один и тот же человек должен был заводить армии и беречь леса, создавать флот и улучшать породы рогатого скота, вести сложные внешние отношения и заводить мануфактуры, учреждать сенат с коллегиями и губерниями и изобретать гражданский шрифт, руководить действиями неопытных и полуграмотных сановников и просматривать переводы «экономических книг», издававшихся для всенародного наставления. Это безусловное одиночество среди людей, из коих одни не понимали реформ, а другие понимали, но «приличались в воровстве», среди народа, видевшего пока только тягость, стоимость реформы, должно было развить в Петре уверенность, что преобразование не могло быть осуществлено иначе, как насильственно. «Наш народ, писал он, яко дети, учения ради никогда за азбуку не приймутся, когда от мастера не приневолены бывают, которым сперва досадно кажется, но когда выучатся, потом благодарят, что явно из всех нынешних дел; не всель неволею сделано? И уже за много благодарение слышится, от чего уже плод произошел».
    Эта теория «неволи» была, как я уже заметил, результатом личной обстановки Петра. Но кроме того, она подсказывалась ему и примером Европы. Не находя в своей русской среде никаких руководящих начал для реформы, Петр внимательно смотрел на Запад, жадно вдыхал в себя воздух западной культуры. Какую же Европу видал ПетрI Известно, что образцов политических учреждений он искал в Щвеции и Германии. В этих странах закончился процесс образования нового государства. Главным фактом этого процесса была монархическая власть, стоявшая теперь в полном сознании своего могущества пред бессильными «сословиями» и городскими общинами. Всесильная администрация, особенно в Пруссии, проникала во все подробности общественной жизни, подчиняя своей строгой опеке торговлю, ремесла, образование, церковь, земледелие. Просвещенный абсолютизм считался великим и единственным рычагом цивилизации и нашед себе освящение в философских и политических трактатах. Коротко говоря – Петр Великий столкнулся с типом полицейского государства в полном его развитии. Он видел пред собою типы государей-хозяев, каковы были Фридрих I и Фридрих- Вильгем I прусские, или военных командиров, как Карл XII шведский.
    В Германии «полицейское государство» уложилось в известные формы. Лейбниц, в одном из своих писем к Петру, уподобляет монархов Богу, правящему миром по известному порядку и незыблемым законам. Государственная администрация должна быть подобно часам, где каждому колесу и винтику отведено определенное место, согласно плану целого механизма. Правда, рядом с государственной машиной на Западе имелись некоторые – общественные остатки – города и местные чины, придавленные, приниженные всемогущею машиною, но сохранившие отпечаток прежнего величия. Петру не было времени paзбирать, что в этом случае было однородно и что разнородно, что ново и что старо. Он взял себе в образец западноевропейское государство в полном его составе и принял городские установления и местные чины за продолжение той же административной машины. С точки зрения фактического положения вещей, он был прав, а этого довольно для объяснения его реформы.
    В первый раз, после долгого вырождения московских учреждений, в России было поднято высоко знамя государства. «Петр, говорит Хомяков(2171), по какому-то странному инстинкту душе высокой, обняв одним взглядом все болезни отечества, постигнув все прекрасное и высокое значение слова – государство, ударил по России, как страшная, но благодетельная гроза. Удар по сословию судей-воров; удар по боярам, думающим о родах своих, но забывающим родину; удар по монахам, ищущим душеспасения в келиях и поборах по городам, а забывающим церковь и человечество и братство христианское. За кого из них заступится история?». Крута и насильственна была реформа Петра, но и он не мог пойти против истории. Величайший из русских государей, отрешившийся, по-видимому, от всякой истории, принужден был вращаться в кругу исторических элементов, завещанных ему прошлым. Посмотрим, в самом деле, что сделал Петр для исправления администрации и местного управления в особенности. § 37. Мы видели, как была организована служба в Московском государстве и как московская «бюрократия» в итоге сделалась орудием эксплуатации низших классов и самого государства «служилыми людьми». Петр Великий не изменил отношений между сословиями. Крепостное право делает быстрые успехи в XVIII веке. Крестьянство отдается в полное распоряжение владельцев; затем массы крестьян «приписываются» к разным ведомствам, к фабрикам и заводам. В течение XVIII века крестьянами управляют в полном смысле этого слова. «Купецкие люди», горожане сохраняют свою свободу. Их даже стараются сберечь, приласкать ввиду ожидаемых от них польз государству. Но это береженье, как мы увидели ниже, состояло преимущественно в том, что им давали «особое управление» по старому завету Москвы. Истинно правящим классом, призванным на государственную службу, осталось служилое сословие, переименованное в «шляхетство», а потом в дворянство. Этого факта преобразователь изменить не мог и не хотел. Каждый дворянин призывался к службе, каждый служащий выходил в дворяне по Табели о рангах. Петр Великий хотел только заставить дворянство действовать в новых формах, в новых учреждениях. И эти формы были заимствованы от чиновного государства Западной Европы. В этом образце Преобразователь искал средств для «порядочного управления», для обеспечения законности и государственной пользы. Правителям придаются «товарищи», а после образуются коллегии. Они действуют по регламентам, а отдельные должностные лица по общим инструкциям, коими определяется и компетенция, и делопроизводство, и взаимные отношения учреждений. Установляются правила отчетности и ответственности каждого. Образуются органы государственного надзора в лице фискалов и прокуроров. Строгие наказания грозят за неисполнение долга, и часто эти угрозы приводятся в исполнение. Эти общие стремления нашли себе применение как в области центрального, так и местного управления. Петр Великий создал губернию как единицу местного управления. Но мы должны объяснить, в каком именно смысле его должно считать творцом губернских установлений. Во-первых, он положил основание правильному и однообразному делению страны, заменившему хаотические «единицы» прежнего времени. Во-вторых, он попытался посредством общих наказов определить предметы ведомства местного управления и провести некоторую границу между задачами местных и центральных установлений. В-третьих, он поставил местные должности в условия гражданской службы и открыл таким образом возможность обратить в пользу государства силы местного дворянства. В-четвертых, наконец, ему принадлежит первая попытка разграничить предметы ведомств разных установлений и специально указать некоторые основания для отделения суда от администрации. Коротко говоря – Петр Великий создал формальные условия существования губернии как административной местной единицы. Но не от него зависело дать этой новой форме необходимое содержание. В подробностях своей реформы он столкнулся с историческими условиями, и об них разбились многие из его начинаний. § 38(2172). Петр Великий не сразу и не по одному плану устроил управление губерниями. За организацию этой единицы местного управления он принимался два раза: 1) в 1708 году, когда была постепенно создана первая его система управления, и 2) в 1719 году, когда прежняя система видоизменилась.
    Период до 1719 года страдает отсутствием общих органических законов. Чтобы понять учреждения этой эпохи, необходимо принять в расчет целую массу отдельных узаконений, касающихся местных должностей. Но и эти узаконения не дают полного понятия о местном управлении. Они часто не сходятся с тем, что было в действительности. Нередко один закон противоречит другому(2173). Наконец, при рассмотрении того, что хотел Петр Великий сделать из губернии, необходимо иметь в виду не только местные установления, но и высшие, в особенности Сенат. Губернии появились собственно раньше Сената. Первая губерния была образована из местностей, завоеванных Петром от Швеции. По свидетельству Голикова(2174) уже в 1702 году князь Меншиков был назначен генерал-губернатором этих вновь присоединенных земель. В течение нескольких лет отсюда образовалась целая губерния, называвшаяся сначала Ингерманландской, а с 1710 года – Петербургской. Сюда вошли местности, не имевшие ничего общего между собою ни в историческом, ни в этнографическом отношении. Здесь соединялись с одной стороны – Ингерманландия, Карелия, Эстляндия, с другой – нынешние губернии: Псковская, Новгородская, Тверская. Факт этот объясняется тем, что в России, как мы заметили, не существовало исторических условий для образования провинции, а потому самые разнородные местности легко поддавались чисто механическому соединению(2175). В 1708 г. губернаторы и губернии сделались общим учреждением. Указ этого года предписывает расписать все города Всероссийского государства к 8 губернским центрам(2176). Так образовалось 8 губерний: 1) Ингерманландская (Петербургская), 2) Московская, 3) Киевская, 4) Смоленская, 5) Архангельская, 6) Казанская, 7) Азовская и 8) Сибирская, разделенная тогда же на две провинции. Губернии эти были, конечно, чрезвычайно велики для правильной администрации. Но мы можем объяснить происхождение их довольно просто. Местности, ведавшиеся московскими областными приказами (четвертями) были также весьма обширны. Представим себе, что место областного приказа занял губернатор, что в лице его соединилась власть и центрального и местного управления, и мы поймем эту должность. Петру Великому нужна была сильная власть на местах,- власть, которая могла бы действовать быстрее, чем прежние приказы в соединении с воеводским управлением. Нужна была вместе с тем должность, лично ответственная пред верховною властью. Действительно, мы вили м, что при возложении на губернаторов разных поручений Указы Петра грозят им, в случае нерадения, страшными наказаниями. Так, за недоставление рекрутов на срок с губернаторами предписывалось поступать, как с изменниками отечеству, и угроза эта не оставалась втуне. Потребность в сильных ответственных органах в местности – таков первый мотив учреждения губерний. К этому присоединились и другие соображения. Армия и флот требовали больших издержек, новых налогов, специально установленных для этой цели. Петр Великий нуждался в такой власти, которая бы собирала эти подати и на месте расходовала их, по указаниям центрального правительства, на те именно предметы, для которых они предназначались. В этом отношении должность губернаторов представляла чрезвычайные удобства. Затем, на губернатора возлагаются разные новые задачи: попечение о различных сторонах народного благосостояния и другие полицейские обязанности. Наконец, в развитии местных должностей Петр Великий думал найти средство для организации правосудия на местах: местный суд избавлял жителей от той классической волокиты, которой так страдал прежний порядок судопроизводства.
    Должности эти беспрерывно развивались и осложнялись новыми поручениями. Вместе с тем законодательство имело в виду дать иную организацию местным установлениям. С целью ограничить единоличный произвол правителей, местные должности были обставлены новыми коллегиальными учреждениями. Таковы ландратские коллегии, заимствованные Петром из Остзейских провинций. Ландраты избирались местным дворянством в числе 12-ти человек для больших городов, 10-ти в средних и 8-ми в малых городах. Коллегия ландратов должна была все дела делать вместе с губернатором, которому принадлежало только право председательства. При губернаторах состояли, кроме того, ландрихтеры. Самое название доказывает, что это была должность судебная(2177). Но мы увили м ниже, что на ландрихтеров возлагались и разные административные поручения. Затем, под надзором губернатора действовали обер-комендант и комендант. Эти должностные лица, в сущности, заменили собою воевод, но с тою разницей, что назначались только в важнейшие города. Такова система местных должностей, учрежденная Петром Великим, начиная с 1708 года. Мы не поймем ее значения, если не обратим внимания на отношения местных установлений к центральному правительству. Отношения эти с учреждением Сената в 1711 г. выяснились в том смысле, что Петр хотел сосредоточить администрацию в губернии. По мере развития губернских должностей, областные и некоторые другие приказы, как, напр., приказ рудных дел, закрываются и дела из них передаются губернаторам. Губернские должности в кругу вверенных им задач действуют под верховным надзором сената. Для этой цели при сенате состоят: 1) в канцелярии сената – губернский стол, куда поступают все донесения от губернаторов; 2) губернские комиссары для сношения с губернией и 3) для целей надзора обер-фискал(2178). Под командою должны были действовать провинциал-фискалы и городовые фискалы, которые назначались из местных служилых людей или избирались из купечества. Полный указ о должности фискалов вышел в 1714 г. Фискалы не состоят собственно при учреждениях, подобно прокурорам. Они представляют совершенно особый организм властей. Обязанность их заключалась в том, чтоб над всем надсматривать, тайно или явно, и проведывать, нет ли где нарушения казенного интереса, нарушения закона и так называемых безгласных дел. В тех случаях, когда дело не имело за себя челобитчика, они выступали в роли жалобщиков. При разного рода злоупотреблениях, на обязанности их лежало доносить и обличать несмотря на звание виновного. Установление должности фискалов объясняется печальным положением общества и администрации того времени, необходимостью защиты частных лиц и интересов правительства от произвола должностных людей. Несмотря на благую цель, учреждение это было в высшей степени стеснительным как для администрации, так и для общества.
    Система местного управления, изложенная нами, имела в виду главным образом организовать на новых началах службу, создать ответственные государственные должности. На место прежних полуслужилых людей, действовавших бесконтрольно, являются вполне государственные учреждения, подчиненные строгому надзору. Исчезает прежняя безвозмездность воеводской службы. Новые должности поставлены в штат; губернским чинам назначено определенное жалованье, и всякое требование иного возмездия запрещается, под страхом наказания за лихоимство. Но для жизненности местных установлений мало одной организации их в виде государственных властей. Другим условиям местного самоуправления вновь созданные должности не удовлетворяли и потому стали клониться к упадку. Они никогда и не стояли высоко. Мы вили м, что Петр Великий как будто пытается призвать к управлению местное дворянство. Еще с 1702 года местным дворянам поручается выбор товарищей воевод. Впоследствии, с учреждением ландратских коллегий, эта мысль принимает, по-видимому, более широкую и определенную форму; выборные от дворянства участвуют в управлении губернией на равных правах с губернатором. Но, во-первых, самый вопрос о выборах в ландраты представляется спорным(2179). Во-вторых, из элемента, ограничивающего губернаторскую власть, ландраты скоро становятся должностью, подчиненной губернатору. Перемена эта находится в связи с указом 1710 года о разделении государства на доли. Новое деление имело первоначально характер специального, установленного для взимания рекрутов и других сборов, но впоследствии из него думали сделать общее деление(2180). «Доли», за исключением городов, состоявших в ведении своих особых должностей, отданы в управление ландратам. Они должны были здесь сбирать подати и нести разные другие административные обязанности. При губернаторе оставались постоянно только два ландрата. Остальные съезжались к концу года с своими отчетами. Таким образом, ландраты сделались правителями, подчиненными губернаторам. Но правительство могло, конечно, найти для себя администраторов более удобных. И действительно, ландраты были впоследствии уничтожены и заменены совершенно другими лицами. Что касается ландрихтеров, должность эта также утратила свое первоначальное значение: из судебной она во многих отношениях обратилась в административную(2181) и была отменена подобно ландратам. § 39. С 1719 года начинается новый период преобразований Петра Великого в губернских учреждениях. Произведено было новое расписание губерний с разделением их на провинции. Всех губерний учреждено одиннадцать(2182).
    Произошли значительные перемены и в порядке управления губерниями. Перемены эти находятся в тесной связи с изменениями в центральном управлении. В 1718 г. Петр Великий возвратился к мысли об учреждениях общих центральных установлений, между которыми были бы распределены, по роду, все дела государственные. Возникают государственные коллегии. Из них три – коллегии иностранных дел, воинская и адмиралтейств-коллегия – мало имеют дела с задачами внутренней администрации. Это общегосударственные установления. Другие 6 коллегий касаются внутреннего управления; но из них 3: юстиц-коллегия, камер-коллегия и штатс-контора имеют ближайшие отношение к этой области. С учреждением коллегий положение губернатора изменилось, и он явился подчиненным должностным лицом, действующим по предписаниям из центральных мест, которые поставлены между ним и Сенатом. Впоследствии камер-коллегии дано было право штрафовать губернатора – право, которое принадлежало только Сенату. Вместе с тем учреждение коллегий имело ближайшее влияние на строй губернских установлений и со стороны необходимости разделения между ними разных задач управления. Разделение дел, по роду их между отдельными коллегиями, повело к тому, что в губернии было признано необходимым учредить различные должности по разным частям администрации и попытаться отделить суд от управления.
    Между всеми новыми административными должностями первое место принадлежит воеводам. Должность эта была преобразована и снова сделалась общим учреждением, нормально, главною властью в управлении местностью(2183). Воеводы распределяются по провинциям(2184).
    По инструкции воеводам 1719 года на этих лиц возлагались, можно сказать, все части провинциального управления.
    На нем лежат береженье от шпионов и измены и заботы о крепостном строении (ст. 2, 3, 7 и 10); попечение о пользах и преимуществах церкви, равно как о народном образовании (ст. 4). По делам судебным, «хотя ему, воеводе, не подлежит ссор тяжебного дела между подданных судить и судьям в расправе их помешательство чинить», но на него возлагается: 1) смотрение, чтобы не было волокиты; 2) отсылка преступников к суду; 3) распоряжение по приведению в действие приговоров. По военной администрации на него возложено расквартирование войск и рассмотрение могущих возникнуть пререканий и обид (ст. 8, 11, 45). По делам казенного управления ему принадлежит наблюдение за казенными заводами (ст. 9), рудным делом (38), за собиранием и исправным поступлением доходов (23 – 30). По части полицейской: охранение прав о безопасности местных жителей (13 и 14), преследование гулящих людей и нищих (19, 20, 21), наблюдение за помещиками и преследование разорителей (31). По части полиции благосостояний и торговой: наблюдение за исправностью дорог (15), попечение о городских хозяйствах и управлении через ратуши (18), наблюдение за правильностью мер, весов и монет (16), попечение о развитии местной промышленности и торговли (17).
    Воевода рассматривается как орган центральной администрации вообще: он находится в сношениях с коллегиями: камер-, штатс-конторой, Берг- и мануфактур-(24, 25, 30 и 38) и с Сенатом (31).
    В каком отношении стоят воеводы к губернатору, закон ничего не говорит. Воеводской инструкцией велено руководствоваться и губернаторам. Следовательно, губернатор имел те же обязанности, что и воевода. Последнему поручается полиция благосостояния, попечение о безопасности, разная служба по финансовой части и проч.
    К специальным должностям, учрежденным в провинции, относятся: надзиратель сборов или камерир, поставленный под непосредственную власть камер-коллегии. Обязанность его заключалась в надзирании за сборами, т. е. исправном их поступлении. Должность казначея предназначалась для приема денег, хранения и расходования их по указам из штатс-конторы. Каждая из этих должностей получила свои определенные инструкции.
    В уездах, на которые делилась провинция, взимание сборов вверено было земским комиссарам. Последние избирались дворянами уезда на год и обязаны были отчетностью пред избирателями. Сбор подати производился ими под наблюдением камериров и воевод. Вместе с тем на земских комиссаров возложена была обязанность общей администрации уезда(2185). Таким образом, при дальнейшем развитии должность эта могла бы сделаться очень важною в истории местного самоуправления. Но она скоро вымерла. Значение ее не было велико и в самом начале, потому что комиссары земские были поставлены под контроль множества властей, даже полковников, которым вообще поручалось смотреть за местными должностными лицами. § 40. Таковы должности, созданные Петром Великим для общего управления на местах. С 1719 года создается новая серия должностей, с отменою некоторых прежних. Исчезают ландраты и ландрихтеры, но являются камергеры (надзиратели сборов), рентмейстеры (казначеи), асессоры при воеводах и губернаторах, судебные комиссары в уездах, надворные суды в некоторых больших городах, земские комиссары, установленные ближайшим образом для собирания налогов в уездах, но затем облеченные всеми правами гражданских начальников уездов, при них нижние комиссары, мостовые надзиратели и т. д. За действиями этих лиц смотрят и фискалы, и полковники расположенных в губерниях войск. Число должностных лиц считается теперь сотнями и тысячами. По расчету Голикова, всех судебных чинов в 1725 г. было 1179, чинов фискальных 289, камериров и рентмейстеров 132, земских комиссаров 120, канцелярских чинов в центральных и местных установлениях 3772. Но все это количество должностей не свидетельствовало об оживлении местных обществ. Правда, в числе их можно указать лиц выборных. Таковы были ландраты до 1719, земские комиссары – после этого года. Они избирались местным дворянством. Но, выборные по происхождению, они быстро обратились в приказных людей, действовавших под командой губернаторов и воевод. Ландраты первоначально были учреждены в виде коллегии, предназначались действовать вместе с губернаторами. Последним даны были только права председателей – «и губернатор между ними не яко властитель, но яко президент». Но с учреждением «долей» ландраты обратились в их правителей, причем «властительские» права губернаторов быстро развились. Земские комиссары, учрежденные в конце царствования Петра, не успели окрепнуть, и мы не знаем, что вышло бы из этой должности при благоприятных условиях. Таким образом, губернская, да и вся вообще реформа Петра была попыткой дисциплинировать службу дворянства посредством новых учреждений. Но эта попытка не привела к желанному результату. Старое отношение служилого сословия, «мужей к мужикам», говоря словами С. М. Соловьева, осталось то же. Сплоченное в новую административную машину, вооруженное новыми государственными правами, это сословие давило народ с еще большею силою. При полной безгласности местного населения, открывался широкий простор всяким злоупотреблениям. Недаром Петр Великий принужден был прибегнуть к учреждению страшной и, можно сказать, безнравственной должности фискалов, о которой он сам говорил, что «чин фискальский зело тяжел и ненавидим». Тщетно показывались примеры строгости; тщетно инструкции и указы грозили жестоким наказанием за «богопротивное лакомство», за хищничество и взятки. Если прибавить к этому неумелость служилых людей действовать в новых установлениях и новость учреждений для всего общества, мы поймем, что только сильная рука Петра кое-как поддерживала ход «машины». Не стало преобразователя, некому было и вести новые установления. Все пошло вразброд, все бросилось на добычу. Есть правда в следующих словах указа 1727 года, которым отменялись многие установления Петра: «Умножение правителей и канцелярий во всем государстве не только служит к великому отягощению штата, но и к великой тягости народной; понеже вместо того, что прежде к одному правителю адресоваться имели во всех делах, ныне к десяти и может и больше, а все те разные управители имеют свои особливые канцелярии и канцелярских служителей и особливый свой суд, и каждый по своим делам бедный народ волочит, и все те управители и канцелярские служители пропитания своего хотят, умалчивая о других непорядках, которые от бессовестных людей к вящщей народной тягости ежедневно происходят или происходить будут»(2186).
    § 41. Таково было положение вещей, при котором высшему правительству невольно приходилось беречь народ от своих собственных органов. Не все классы общества были настолько счастливы, чтобы вызвать такую правительственную заботу. Но был один класс, выгоды которого были непосредственно связаны с интересами самого государства, – класс торгово-промышленный. Он нес всякие повинности со своих «торгов и промыслов», и потому развитие последних было в прямой связи с выгодами казны. Затем из него ставились разные головы и целовальники к разным казенным службам. Он особенно страдал от приказного и воеводского разорения, и не раз правительство задумывалось над средствами избавить их от этого двойного гнета, обеспечив тем и казенный интерес. Мы видели, что сами купецкие люди искали своего спасения в учреждении над ними особого управления в одном «простойном» приказе. Но правительство не приступало к общему решению вопроса до Петра Великого.
    Два раза Петр Великий принимался за «особое» устройство городского управления: в 1699 году – учреждением бурмистерской палатки (ратуши) и земских изб, и в 1721 году – учреждением главного магистрата и магистратов. Оба раза реформа его потерпела неудачу, несмотря на то, что в 1721 году она была построена на широких основаниях.
    Закон о бурмистерской палате и земских избах был собственно продолжением и обобщением мер, принятых еще в прежние царствования. Это видно и в мотивах реформы, и в способах ее осуществления. Вот что говорят мотивы: «все черных сотен и слобод посадские и купецкие и промышленные люди купецкими и всякими расправными делами и его великого государя доходами ведомы в разных приказах; и во всяких промыслах чинятся им большие убытки и разоренье, а его великого государя с них окладные многие доходы учинились в доимке, а пошлинным сборам и иным поборам большие недоборы». Последствием этого и было распоряжение, чтобы «у его великого государя всяких расправных дел всего Московского государства купецкого чину людей и у приему и расходу его великого государя казны всяких доходов быть президентам и бурмистрам, а в городех у сбора всяких доходов быть тех же городов кого выберут всем городом в бурмистры икор чем ныя выемки ведать им… и воеводам ведать не велено»(2187). Это выборное управление не создало, однако, самоуправления. Указы 1699 года имели в виду организацию именно «купецких и промышленных людей», как общегосударственного сословия. Они не исходят от понятия города как общины. Названные законы устраивают управление торгов промышленным сословием и определяют порядок исправления выборными людьми разных казенных служб. И в этом, и в другом отношении бурмистры поставлены под главное начальство московской ратуши, которая и играла роль центрального установления по всем «купецким расправным делам» и по всяким сборам. Понятно само собою, что степень «особности» этого управления зависела прежде всего от самостоятельности московской ратуши, как главного начальства всех торговых и посадских людей. Торговые и промышленные люди не имели опоры в городе как в самостоятельной общественной единице, а именно в этом особом центральном начальстве. Положение же последнего зависело от степени доверия к нему государственной власти. Последнее скоро было поколеблено, а вместе с тем рушилось здание, созданное в 1699 году. Для объяснения этого явления необходимо иметь в виду следующий факт. В среде купецких и промышленных людей издавна образовался класс лиц, по понятиям и привычкам своим близко подходивший к сословию служилых людей. Торговые люди постоянно ставились к разным государевым казенным делам, к продаже казенных товаров и к сбору всяких пошлин. На этом поприще гости и других чинов купецкие люди приходили в соприкосновение с настоящим служилым сословием, здесь оно воспринимало его взгляды и, враждуя с воеводами, нередко уподоблялось им по части хищения казны и обид подвластным. То же случилось и с новыми бурмистрами. Не успело установиться новое учреждение, как уже послышались жалобы, что бурмистры вместе с богатейшими «гражданами» чинят великие налоги «маломочным» и теснят их всякими способами. Не лучше пошло дело и с государевой казной. Уже в 1704 году ратуша отдана под присмотр особым надсмотрщикам, а в 1705 учреждена должность инспекторов ратуши. Курбатов, которому была поручена ревизия бурмистерских установлений, раскрыл страшные злоупотребления. Доверие к ратушам рушилось и уже не восстановлялось. До 1721 года мы присутствуем при постепенном вымирании этих учреждений. С падением московской ратуши, правительство искало нового начальства для городов. Оно нашло их в лице губернаторов, а с 1719 года – в лице губернаторов и воевод. Правда, низшим правителям – ландратам, а потом земским комиссарам не велено вмешиваться в городские дела. Но губернаторы и воеводы были облечены достаточною властью над этими выборными должностями. § 42. Испытав неудачу на этом пути, Петр Великий не отказался, однако, от мысли пересоздать городское управление. Он был заинтересован этим вопросом, именно: значение городского класса для торговли, которую Преобразователь старался поднять всеми силами. В 1719 году дан был регламент коммерц-коллегии, которой поручено «смотрение в двух важных вещах… в морском хождении и в купечестве». Таким образом, купечество снова находило общего попечителя о своих нуждах. «Коммерц-коллегии, продолжает регламент, подлежит все, что купечество споспешествовать и в доброе состояние привести может, не токмо в довольном смотрении иметь, но и трудиться, чтобы такое сокровище утрачено не было»(2188). Поэтому коллегии были предоставлены обширные права относительно управления городами. Но последние нуждались еще в новом устройстве, и оно дано было им регламентом главному магистрату 1721 и инструкциею от последнего городовым магистратам 1724 года.
    Не подлежит сомнению, что городовое устройство, проектированное регламентом, по идее своей гораздо выше городового положения Екатерины II. Оставим в стороне его сословный характер, заимствованный от Риги и Ревеля, с их гильдиями и пожизненными магистратами. Сословный характер учреждения был вполне в духе времени. Но регламент имеет в виду сделать из магистрата «главу и начальство всему гражданству», со всеми признаками истинной городской власти. Им принадлежала власть судебная, хозяйственная, финансовая и полицейская. Притом магистрат являлся единственным правительством города. Губернаторам и воеводам запрещено вступаться в городское управление, подчиненное только главному магистрату. Несмотря на это или, может быть, именно поэтому городские установления пережили только несколько лет смерть своего основателя.
    Мы не имеем возможности судить, чем были бы магистраты при жизни Петра, так заботливо относившегося к городам. Городовые магистраты открыты всего за год до его кончины – слишком малый срок, чтобы судить о достоинстве учреждений. Но нельзя не указать здесь некоторых общих условий недолговечности новых городских властей.
    Первая из них заключается, конечно, в неудовлетворительном экономическом состоянии городов. Слабые городские общины не могли выдержать всех тягостей нового и сложного управления. Во-вторых, «самостоятельность» городского управления не мирилась с воззрениями «настоящих» служилых людей, занимавших должности воевод, асессоров и т. д. «Градское начальство» было слишком низко породой, слишком приближалось к «мужикам», чтобы тягаться с «мужами», нерасположение которых к посадским людишкам усиливалось, по замечанию С. М. Соловьева, именно этим «самоуправлением», отнимавшим у них богатую добычу. Что делали «мужи» над этими «мужиками», возведенными в ранг городских патрициев, видно из многих фактов. В Костроме воевода самовольно отнял у города здание ратуши, построенное из «купецких мирских денег». Магистрат покорился и занял другой дом, взятый на город от какого-то «оскуделого» посадского человека. Но и этот дом понадобился полковнику Татаринову, изгнавшему ратушу из ее убежища и затем сдавшему его асессору Радилову. Ратушские чины остались без пристанища, пока не нашли его в Николаевской Пустыни, где им дали келью, «самую малую и утесненную», отчего «сборов сбирать негде и в делах не малая остановка». Не стоит останавливаться на других «случаях»: как генерал Салтыков избил «смертным боем» бурмистра Коломенского магистрата Ушакова, как драгунский «обер-офицер» Волков велел своим драгунам бить коломенского же бурмистра Волкова «палками, топтунами, ефесами и потом плетьми смертно». Все подобные события красноречиво рассказаны С. М. Соловьевым.
    Ввиду этих фактов мы найдем достаточное оправдание для учреждения, с виду плохо согласующегося с идеей «самоуправления», именно для главного магистрата, которому было вверено главное начальство над всеми магистратами Империи. Во-первых, не надо забывать, что начало государственной опеки играет большую роль в системе Петра Великого; оно объясняется достаточно известными нам привычками «купецких людей», призванных теперь к начальствованию над городом. Во-вторых, все городское сословие находилось еще в том положении, когда оно могло быть обеспечено от всех генералов, штаб- и обер-офицеров именно своим особым «главным начальством». Нужно было найти защитника «купецких людей» именно в среде тех же генералов и полковников. Таково и было назначение главного магистрата. Недаром его поторопились уничтожить при общей ломке петровских учреждений в 1727 году. Недаром впоследствии Сенат находил, что «бургомистры как к распорядкам гражданского попечения, так и к их самих защищению смелости не имеют, отчего петербургское гражданство пришло в крайнее изнеможение». Причину такого явления сенат видел в том, что бурмистры и ратуши «обретаются без главного командира». По-своему сенат был прав.
    К сожалению, и положение «главного командира» было крайне неопределенно. Коллегии, даже при Петре Великом, обходят главный магистрат, затирают его, сносятся с городовыми магистратами прямо, шлют им указы мимо главного. «Главный командир» оказывается бессильным не только пред коллегиями, но и пред всяким обер-офицером, поднявшим плеть на «градское начальство». Наконец, нельзя не обратить внимания еще на один чрезвычайно важный факт: при самом Петре Великом, рядом с градским начальством, которому по регламенту принадлежит и полицейская власть, зарождается учреждение городской полиции. Правда, при самом Петре это новое учреждение не пошло далеко. Он ограничился учреждением в 1718 году генерал-полицмейстера в Петербурге и в 1721 году обер-полицмейстера. Генерал-полицмейстеру тогда же даны «пункты», по коим он должен был управлять. Предметами столичного полицейского управления явились кроме полиции безопасности, в тесном смысле, наблюдения за строениями, за проведением улиц и их чистотою, за продажею съестных припасов, мерами и весами и т. д. Для осуществления его обязанностей генерал-полицмейстеру предоставлено пользоваться службою обывателей, отбываемой в виде повинности, и повинности крайне тяжелой. На этих же началах устроилась полиция и в Москве. Так явилось в двух важнейших городах России «градское начальство» важнее магистратов.
    ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ПЕРЕХОДНОЕ ВРЕМЯ ДО ЕКАТЕРИНЫ II
    § 43. Не успел Петр Великий закрыть глаза, как почти все сделанное им подверглось ломке. Как ни выгодно было «умножение правителей и канцелярий» для интересов этих лиц и мест, но строгие формы отчетности, ответственности и надзора, установленные Преобразователем, были не по душе служилым людям, привыкшим к бесформенности прежнего воеводского управления. Насколько искренни были заявления указа 1727 года, приведенного выше, судить трудно. Не подлежит сомнению, что злоупотребления многочисленных правителей и канцелярий были велики. Но вряд ли этот мотив привел к отмене многих учреждений Петра; вряд ли также злоупотребления исчезли от восстановления старых порядков. Истинная причина возвращения к старине состояла, кажется, в ненависти к новым формам администрации, установленным Петром. Ломка шла довольно быстро. Уже летом 1726 года, Верховный тайный совет принял намерение восстановить должность воеводы во всех городах, где она была раньше того, отменив учрежденных Петром судебных комиссаров. Совет рассуждал, что прежнее управление «одним человеком», без жалованья было лучше и люди были довольны. В феврале 1727 года последовал известный нам указ, по которому велено «как надворные суды, так и всех лишних управителей и канцелярии и конторы земских комиссаров и прочих тому подобных вовсе отставить и положить суд и расправу по-прежнему на губернаторов и воевод, а от губернаторов апелляцию в юстиц-коллегию». За этой мерой последовал ряд других, клонившихся к той же цели. Воевод велено посылать из сената, причем им назначены товарищи из асессоров(2189); они (воеводы) подчинены губернаторам, а магистраты губернаторам и воеводам(2190). Количество воевод увеличено; они посылаются как в провинции, так и в пригороды; воеводам провинциальным дан ранг майорский, а пригородным поручичий; последние заменили собою судебных комиссаров(2191). С подчинением магистратов губернаторам и воеводам, главный магистрат сделался лишним установлением: в том же 1727 году он был закрыт(2192). Скоро и самые магистраты оказались излишними: в 1728 году велено вместо них быть ратушам(2193). Управление и суд действительно сосредоточились в руках губернаторов и воевод различных наименований, провинциальных, городовых и пригородных. В городах судебная власть, кроме дел разбойных, татиных и убийственных, осталась за ратушами, но под надзором и под апелляциею воевод(2194). Земские комиссары остались для сбора подушных денег под смотрением воевод городовых и провинциальных. Впрочем, с 1732 года их предположено уничтожить ввиду того, что сбор подушных денег поручится воеводам с офицерами, обретающимися на вечных квартирах под ответственностью помещиков(2195). Так образовалось управление, которым были бы «довольны люди». Но старые порядки приводили к прежним злоупотреблениям и вызывали старые меры исправления. Уже в 1730 году вышел указ, повелевавший переменять воевод во всех городах. Через два года, по истечении которых не велено являться в Сенат с расписными и счетными книгами. По проверке счетов Сенат мог определить на воеводство вновь только тех, на которых в течение года жалоб не последует(2196). Это показывает, что воеводы, служившие теперь без жалованья, обратились к старым привычкам, желая своего «пропитания». Правительство по-прежнему не имело надлежащих средств надзора, а жители не «дерзали» жаловаться, пока воевода был на месте. Нужно было вызвать его и сменить, чтобы жители дерзнули принести жалобу, если к тому был повод. Нужно было вызвать воеводу и для того, чтобы Сенат мог получить от него «счеты», которых в противном случае он не получил бы вовеки.
    Велики были злоупотребления; не исчезла и медленность. В том же 1730 году явилась необходимость восстановить для Московской губернии Судный и Сыскной приказ, ввиду нескольких тысяч не вершенных дел, оказавшихся в московской губернской канцелярии(2197). По причине великих злоупотреблений, оказавшихся в сибирских провинциях, найдено необходимым восстановить Сибирский приказ(2198). Земское выборное начало оказалось в том же положении, в каком оно было в московское время, – в виде «добавочной» и повинностной службы, отправляемой посадскими и купецкими людьми под командой приказных людей. Кроме службы в ратуше, люди эти ставятся к таможенным и кабацким сборам, в счетчики у губернаторов и воевод для «счету мелких и серебряных денег» и в Сибирский приказ «для приему, расценки и продажи товаров»(2199). Здесь не место следить за всеми переменами, приключившимися в местном управлении до воцарения Екатерины II. Трудно найти в них какую-нибудь систему. Деяния Петра Великого имели такое значение для его преемников, что полное отречение от его реформ было немыслимо. Созданная им губерния формально продолжала свое существование. Но рядом с некоторыми новыми установлениями оживали старые должности. Созданное Петром то отменялось, то восстановлялось, как это было при Елизавете Петровне, когда были восстановлены магистраты, с разделением их на городовые, провинциальные и губернские. Восстановлен был и главный магистрат. Гораздо важнее всех этих законодательных перемен были перемены в самих жизненных условиях, подготовивших реформу Екатерины II. Между этими условиями на видном месте стоит фактическое образование местных дворянских обществ. Принцип обязательной службы дворянства, установленный еще в московское время, никогда не применялся строго на практике. Петру Великому, нуждавшемуся в службе, приходилось принимать строгие меры против уклонения от службы – угрожать отнятием чести и мнения. Меры, принятые им, были так энергичны, что впоследствии его считали творцом служебного тягла. Несмотря на это, даже при нем уклонение от службы не было редкостью. После его смерти строгость тягла постепенно ослабляется, ввиду хозяйственных причин. Мотив перемены верно выражен в известном «доношении» Ягужинского, поданном им Екатерине I. Вот что здесь сказано между прочим: «Что дом всякий без присмотру господина разоряется и так для содержания того, изволил Его Величество определить и отпускать шляхетство и прочих, которые вотчины имеют, по переменам в домы; а ныне, хотя по нуждам позваны, которые уже были отпущены, пока к командам, то однако же, ежели не имеется великая в них нужда пока их срок выжить, ныне немедленно отпустить надлежит, и мнится, что ежели возможно в которых наследниках нужды нет к делам, чтобы они в домах жили и смотрели». Конечно, эти соображения касались далеко не всех слоев дворянства. Они имели значение преимущественно для дворянства «низшего», не имевшего шансов на служебные успехи. Для него «смотрение за своими домами» действительно имело практическое значение; оно по преимуществу выигрывало от постепенного ослабления служебного тягла, прекращенного жалованною грамотою Петра III (1762 г.). Уезды наполнялись дворянами, живущими в своих поместьях. Они входили в состав местных жителей и вместе с ними терпели невзгоды от плохой и притеснительной администрации. Они видели, как их деревни разорялись воинским постоем и всякими повинностями, расположенными неуравнительно и взимаемыми произвольно; они страдали от медленности в правосудии и неправосудия, от отсутствия всякой полиции, от разбоев и воровства. Они испытывали на себе всю невзгоду находиться под чужим управлением, в котором им не было предоставлено участия. Эти обстоятельства и послужили мотивами жалоб, послышавшихся в Комиссии для составления нового уложения 1767 г. § 44. Задолго до созвания комиссии Екатерина II обратила внимание на местное управление, руководствуясь мыслью, что «целое не может быть хорошо, если отдельные его части будут не в исправлении». Уже в 1763 году она возвратилась к мысли Петра Великого, издав новые штаты, назначив служащим жалованье, с тем, чтобы они «не имели уже причины сверх того к богоненавистной корысти и в случае наших о том прошений не могли б извинять себя тем, что они, не получая жалованья, принужденно для своего пропитания в преступление входят». Первый шаг к реформе местного управления был сделан указом 21 апреля 1764 года(2200), известным под именем «Наставления губернаторам». «Все целое, говорится в этом указе, не может быть отнюдь совершенно, если части его в непорядке и неустройстве пребудут. Главные же части, составляющие целое отечество наше, суть губернии, и они самые те, которые более всего исправления требуют, что со временем мы, Богу нам поспешествующу и действительно исправить и тем исполнить намерения наши потщимся. А ныне почитая самонужнейшим к этому приступом прямое существо губернаторские должности, предприняли мы дать в нижеследующих статьях некоторые общие губернатора нашим правила».
    Первым из таких правил является постановление, поставившее губернаторов ближе к верховной власти и в более независимое положение относительно коллегий.
    «Губернатор, говорится в постановлении, как поверенная от нас особа и как глава и хозяин всей врученной его смотрению губернии, состоять имеет под собственным нашим и сената нашего ведением, почему и указы только от нас и сената нашего приемлет».
    Затем, губернатору вверяются обширные права надзора, в общих чертах напоминающие права, предоставленные впоследствии наместникам по учреждению о губерниях. В то же время были приняты меры к лучшему разграничению уездов, к определению городов и их прав на владеемые ими земли и т. д. Но общие и коренные реформы были произведены после комиссии для составления нового уложения. В декабре 1766 года вышел манифест о выборе депутатов в комиссию вместе с обрядом выборов. Право на избрание депутатов было предоставлено сословиям. Дворяне (где они были) высылали от каждого уезда по одному депутату; городские обыватели – по одному от города; прочие сословия и звания – по одному от своей провинции. Таким образом, манифест признавал за уездными дворянами и городами качества местных обществ, давая им право быть представленными в комиссии. Он дает этим обществам и видимых органов. Дворянство каждого уезда избирает себе предводителя, а город голову; под руководством этих лиц общества избирают депутатов и дают им наказы.
    Депутатские наказы представляют неоцененный материал для определения стремлений русского общества во второй половине XVIII века(2201). Желания, выраженные в наказах, равно как и заявления различных депутатов, отличаются сословным характером. В этом нет ничего удивительного, так как Россия в XVIII столетии была государством сословным, да и сам наказ Екатерины II, хотя и проникнутый философскими стремлениями, имел в виду организовать именно сословное государство. Но для нас важен тот факт, что эти сословные стремления разнятся от сословных воззрений московского времени. Тогда каждое сословие чувствовало себя прежде всего общегосударственным установлением и если стремилось к «особому» положению, то именно в качестве общегосударственного тела. Теперь в этих сословных заявлениях слышатся уже голоса местных обществ, говорящих о своих местных нуждах. Более всего сведений мы имеем о дворянских наказах, а потому начнем с них. Прежде всего дворянство хочет быть «корпусом», обществом и ходатайствует, «чтобы права и преимущества дворянству сродные и принадлежащие, в чем им состоять, с точностью изъяснены, и притом единожды навсегда и твердое положение сделано было, кому ныне теми правами и преимуществами пользоваться»(2202).
    Затем следуют указания на различные права по управлению, которые должны бы быть предоставлены местным дворянским обществам. Сюда относятся прошения об устройстве местных судов и администраций, причем эти желания выражались в различных формах. Иные дворянские общества предполагали возвратиться к временам Петра, требуя для себя выборных комиссаров для разбора мелких споров и ограждения интересов местных жителей(2203). Другие просили ландратов и уездных комиссаров, которым подчиняются дворяне и крестьяне по следующим делам: по суду и расправе в «мелких делах», по ловле разбойников и корчемников, по «провождению войск»; ландрату принадлежит защита уезда (он яко опекун уезда), и он обязан отчетностью пред дворянством(2204). Третьи, кроме выборных становых комиссаров, думают воспользоваться вновь учрежденною должностью предводителя и создать под его председательством выборную судебно-административную коллегию – земский суд, из дворян, живущих в отставке, по выбору дворянства. Суду предполагается предоставить разбор ссор и споров, смотрение за дорогами, заведование квартирною повинностью, охранение наследств и опеку над малолетними, безумными и «мучителями»(2205). Четвертые просят прямо выборных от дворянства – воеводов, мотивируя это желание тем, что «от прежде бывших времен и доныне из Правительствующего Сената в города определяются воеводы; а к должности принадлежащих качеств Правительствующему Сенату, за множественным числом оных определяемых, в воеводы знать невозможно»(2206). Некоторые ограничиваются прошением о выборе воеводских товарищей; требования других не идут далее учреждения «словесных судов», на подобие учрежденных уже для купечества. Иные ограничиваются просьбою об учреждении судов, подобных малороссийским подкамерным судам(2207). Как ни разнообразны эти требования, но везде они вытекают из однообразных мотивов – отсутствия близкого и скорого суда, отсутствия безопасности и тягости повинностей. «Сколь тягостны крестьянам полковые постои, говорит псковский наказ, известно без описания всякому и единое воображение о том имеющему». Тот же наказ требует учреждения выборных становых опекунов, долженствующих заменить «нынешних уездных комиссаров, коих звание, дела и бессильная власть давно уже вошли в беспоправочное состояние». Требуя выборных уездных должностей, дворянские наказы стремятся поставить их под контроль местного дворянского общества и дать последнему деятельную роль в управлении. Боровский наказ требует, чтобы «дозволено было дворянам, через всякие два года, в городе, где заблагорассудят, но в своем уезде съезд иметь и на оном рассуждать и рассматривать, все ли в уезде в силе законов исполняется и не бывает ли кому от судебных мест и прочих лиц утеснения, и о том подавать жалобы в сенат». Подобные же заявления послышались и от городов. Иркутский городовой депутат Сибиряков заявил в комиссии, после многих жалоб на злоупотребления администрации, что «надлежало бы нескольким из судей быть чину по гражданству такого же, какого и ответчик, т. е. ему равным, чтоб он не мог подумать, будто попался в руки таких людей, которые в его деле насильство во вред ему употребить могут. Поэтому Сибиряков предлагал «определять в магистраты не из дальних городов, а из местного купечества по три человека по выбору». Депутат от жителей св. Елисаветы Велезлый заявлял: «Не будет ли признано нужным во всех городах, где не установлены суды и расправы по делам между купечеством, учредить магистраты, утвердить их привилегиями и иметь в них настольные зерцала». Этим магистратам подчинить городских обывателей, а для рассмотрения дел общественных составлять соединенное присутствие из магистрата и 12 лиц, выборных от общества. С мнением Велезлого согласились депутаты городов Каширы, Шуи, Волоколамска, Боровска, Мурома, Алексина, Судиславля, Касимова, Нижнего Новгорода, Арзамаса и Вязников. Требуют выборных и некрепостные крестьяне. Депутат от пехотных солдат Нижегородской провинции Иван Жеребцов просит об отмене правителей дворцовых, экономических и прочих государственных крестьян и о поручении их должности старостам, выборным и земским судьям из их же братьи. Жеребцова поддерживает депутат от ясачных крестьян Казанской провинции Иван Ковалев и вносит в комиссию проект этих выборных земских судей. Давыдов, депутат от однодворцев Елецкой провинции, ходатайствует об учреждении выборных от однодворцев комиссаров. По-видимому, воскресали времена Ивана Грозного, времена «отставки» наместников и волостелей и «возложения» всего местного управления на души местных жителей. Действительно, между жалобами крестьянства времен Ивана IV и заявлениями наказов много общего. И там, и здесь слышится недовольство на управление через «посыльных людей», чинящих великие «продажи и убытки» местному населению. Странно, по-видимому, слышать эти жалобы от дворянства, которого выгоды, как мы видели, долго сливались с выгодами администрации. Но мы указали теперь, что по мере ослабления служебного тягла, местность наполняется дворянством, ищущим других интересов, кроме службы. «Отставные и неслужащие» дворяне попадают в число «управляемых» и терпят вместе с ними все невзгоды от «управления». События последнего времени проводят границу между знатным и чиновным дворянством, с одной стороны, и незнатным – с другой. В деревнях сосредоточивается последнее. Отставные капралы и сержанты, поручики и секунд-майоры, испытав неудачу по службе, обращаются к сельским занятиям и здесь на каждом шагу сталкиваются с неудобствами административной системы. «Наказы и заявления» не прошли без следа. В них Екатерина II нашла богатый материал для своего Учреждения о губерниях 1775 года. ОТДЕЛ ВТОРОЙ. СОСЛОВНО-ПРИКАЗНАЯ ГУБЕРНИЯ ГЛАВА ПЕРВАЯ. УЧРЕЖДЕНИЕ О ГУБЕРНИЯХ 1775 ГОДА § 45. «Учреждение о губерниях» Екатерины II нельзя не назвать основным законодательством по нашему местному управлению. Все позднейшие видоизменения губернского управления вращались в рамках, указанных планами императрицы. Преобразования последнего царствования могут быть поняты только в связи с учреждениями Екатерины II, которые они видоизменяли. Эти установления являются как бы общим правительством для всех губерний Европейской России, управляемых, по выражению закона, на общем основании, действуют еще и теперь в тех местностях, где не введены земские и новые городские учреждения. Губернские и уездные установления остаются здесь установлениями Екатерины II несколько видоизмененные преобразованиями последнего времени. Поэтому мы должны остановиться на учреждениях Екатерины с особенным вниманием и начать с тех мотивов, которые приведены во введении к означенным учреждениям. Заметим, впрочем, что эти мотивы далеко не исчерпывают истинного значения учреждения о губерниях. § 46. Первая часть учреждения о губерниях под заглавием «Учреждение для управления губерний Всероссийской Империи» была издана 7 ноября 1775 года, в этот день была издана первая его часть, вторая часть издана 4 января 1780 года, но она не заключает в себе ничего существенного, кроме учреждения Верхнего и Нижнего надворных судов. Поэтому главнейшие постановления заключаются именно в первой части. Во введении к учреждению императрица излагает следующие мотивы, побудившие ее преобразовать местные установления. Описывая состояние губерний в момент их преобразования, она говорит следующее: «Входя вновь во все подробности внутреннего управления Империи, нашли мы, во-первых: что по великой обширности некоторых губерний, оные недостаточно снабжены как правительствами, так и надобными для управления людьми; что в одном и том же месте, где ведомо правление губернии совокуплены и казенные доходы и счеты, обще с благочинием или полициею, и сверх того еще уголовные дела и гражданские суды отправляются, а таковым же неудобствам тех же губерний в провинциях и уездах Правления не меньше подвержены; ибо в одной воеводской канцелярии совокуплены находятся дела всякого рода и звания». Итак, императрица прежде всего обращает внимание на три неудобства тогдашнего управления: обширность губерний(2208) недостаточность учреждений и смежение всякого рода дела в этих установлениях.
    Отсюда, по ее мнению, происходят различные вредные последствия: «С одной стороны, медленность, упущения и волокита – суть естественные последствия такого неудобного и недостаточного положения, где дела одно другое останавливают и где опять невозможность исправить на единую воеводскую канцелярию множество различного существа возложенных дел, служить может иногда и долгой отговоркой, и покрывать не исправление должности, и быть поводом страстному производству. С другой стороны, от медлительного производства возрастают своевольство и ябеда обще со многими пороками, ибо возмездия за преступление и пороки производятся не с таковою поспешностью, как бы надлежало для упрощения и в страх продерзостных. В иных же местах множество дозволенных апелляций немалую причиняют правосудию остановку, как-то: например: по торговым, купеческим и мещанским делам, кто словесного суда решением не доволен, тот может сызнова просить в городовом магистрате, на сей отзываться в провинциальный магистрат, и из Провинциального перенести в губернский магистрат, и из губернского в главный магистрат, а из оного в Сенат». Вот мотивы Учреждения о губерниях в том виде, как они изложены во введении, но мы увили м из рассмотрения самых его постановлений, что они должны были удовлетворять целям более разнообразным и даже более глубоким, чем простая быстрота в производстве дел и их разделения.
    Но план местного переустройства раскрывался не в одном Учреждении о губерниях. Для понимания этого важного акта, во-первых, должно иметь в виду как самые учреждения в двух его частях, так, во-вторых, Устав благочиния, изданный в 1782 году и жалованные грамоты дворянству и городам, изданные 21 апреля 1785 года.
    § 47. При рассмотрении нового губернского устройства должно иметь в виду, во-первых, указанные императрицею основания для подразделения империи на части; во-вторых, характер учреждений, организованных законодательством, и в-третьих, перемены в общей организации, происшедшей на местах. В отношении территориального подразделения империи. Учреждения о губерниях установляют две единицы: губернию и уезд. Независимо от того, Учреждения говорят о городах и посадах, что же касается волостей и сельских обществ, то они остались вне организации, хотя императрица и желала дать особый устав крестьянству, чего она не успела сделать.
    Губерния является высшей местной единицей, и для избежания чрезмерного ее пространства Учреждение постановляет: что «дабы Губерния, или Наместничество, порядочно могла быть управляема, полагается в оной от 300 – 400.000 душ(2209). Уезд или округ есть вторая единица, размер которой определяется также народонаселением; именно: «в уезде или округе считается от 20 до 30.000 душ»(2210). Независимо от того Учреждение допускает и средние единицы между губернией и уездом, именно, статья 15-я гласит: «Буде нужда того требует, то Наместничество или Губернию разделить на области или провинции», но это предположение не осуществилось. Затем Учреждение не говорит о городах особенно, а прямо указывает, какие должности полагаются в городах; так, например, в статье 25-й сказано: «В каждом городе, где нет коменданта, определяется городничий» и т. д. Но упрочение положения городов, подтверждено как Уставом благочиния, так в особенности Жалованной грамотой городам, где они признаются самостоятельными, общественными и полицейскими единицами.
    § 48. Обращаясь затем к обозрению учреждений местных, нельзя не различить в них несколько элементов, но для понимания всей системы этих учреждений должно обратить внимание на следующее обстоятельство. Учреждение о губерниях вообще должно было удовлетворить общей цели децентрализации и отчасти самоуправления в сословной его форме. Императрица отказалась от сосредоточения всей силы государственного управления в центре. Еще в 1764 году, как мы видели, она придала должности губернатора больше самостоятельности, поставив ее непосредственно под власть сената и собственного наблюдения. Уже тогда она хотела сделать из губернатора некоего, как она выражалась, опекуна губернии. В Учреждении о губерниях эти начала появляются с большей силой. В местных установлениях мы вили м местную, как бы политическую, власть в лице наместника или генерал-губернатора: коллегии, сосредоточенные прежде в Петербурге, децентрализуются и под именем палат переносятся на места. Другие учреждения действуют на правах палат, следовательно на правах тех же коллегий, состоя под главным надзором сената и ближайшим надзором генерал-губернатора. Наконец, местные учреждения пополняются участием местных обществ в области судебной, полицейской и по хозяйственному управлению. Таков общий план Учреждения о губерниях, который нам предстоит рассмотреть.
    § 49. Главной местною властью – властью, в которой олицетворяется как бы политической элемент управления, является государев наместник или генерал-губернатор, из небольшого числа статей (81 – 93), относящихся до его должности, можно видеть, что ему вверены обязанности государственного надзора и право принимать особенные меры для исправления открывавшихся злоупотреблений. Общее значение его должности определяется следующими словами (ст. 81): «строгое и точное взыскание чинить со всех ему подчиненных мест (а именно той губернии уголовной палаты, гражданской палаты, казенной палаты и им подчиненных мест, обер-полицмейстера, городничего, землемеров, Приказа общественного призрения, совестного суда и людей той губернии находящихся) и людей о исполнении законов и определенного их звания и должностей, но без суда да не накажет никого». Желая таким образом отделить власть судебную от административной, постановляя, что наместник не есть судья, Учреждение о губерниях ставит, однако, деятельность судебных мест его под контроль, именно (в статье 85-й): «генерал губернатор долженствует вступаться за всякого, кого по делам волочат, и принуждать судебные места своего наместничества решить такое-то дело, но отнюдь не мешается в производство его; ибо он есть яко хозяин своей губернии, а не судья». По делам административным генерал-губернатор является прежде всего главным начальником местной полиции, и вследствие этого (статья 84) «он может пресекать всякого рода злоупотребления, а наипаче роскошь безмерную и заразительную, обуздывать излишество, беспутство, мотовство, тиранство и жестокость». На него возлагается попечение о казенном интересе, в особенности наблюдение за точностью сборов и управления раскладкой повинностей (ст. 88), за благоустройством в наместничестве, в пограничных губерниях наблюдение предосторожности от соседей и т. п. Хотя Учреждения о губерниях и постановляют, что государев наместник не есть судья, тем не менее ему предоставляется и некоторая доля участия в самом производстве судебного дела, именно (по ст. 86): «если в судебном месте определено было что несправедливо, то генерал-губернатор может оставить исполнение, и доносить Сенату, а о времени не терпящих делах и Императорскому Величеству». Это право в особенности предоставлено ему по делам уголовным, если кто решением судебных мест приговорен к отнятию жизни или чести: по таким делам запрещено данное исполнение, не донося генерал-губернатору. Наконец, ему даны известные права по отношению к дворянским и другим общественным собраниям по назначению и утверждению в должностях и т. д. Сосредоточивая в руках генерал-губернатора такую власть, Учреждения о губерниях обставляют ее и особым почетом: во-первых, ему дается место в сенате, где он во время пребывания своего в Петербурге может заседать по делам своей губернии и иметь голос наравне с сенаторами (ст. 91). Для внешнего почета ему положен особый конвой и особая почетная стража из молодых дворян по одному от каждого уезда.
    § 50. В связи с должностью генерал-губернатора находится должность так называемого наместнического и губернского правления; статьи 81 – 93 исчисляют те права генерал-губернатора, которые принадлежат ему лично и которые он осуществляет лично же; напротив, обязанности же наместнического управления относятся к общему управлению губернией и оно осуществляет их в составе присутствия. Генерал-губернатор есть председатель губернского правления, причем с ним заседает губернатор с двумя губернскими советниками, а для цели надзора при губернском правлении состоят губернский прокурор и двое стряпчих: один казенных, другой уголовных дел. Назначение губернского управления определяется в статье 95-й следующим образом: «оно есть место, управляющее всей губернией в силу законов Именем Императорского Величества, оно обнародывает и объявляет повсюду в подчиненных оному областях законы и приказания Императорского Величества и выходящие из сената и прочих государственных мест на то власть имеющих». Затем ему принадлежат наблюдение за правильным и точным исполнением закона и меры к прекращению всякого беспорядка и всяких беззаконных действий; вместе с тем на него возложены различные исполнительные дела, исчисляемые в статьях 97 и 98. Хотя наместническое правление и является учреждением, состоящим из нескольких лиц, но в действительности оно устроено было на началах бюрократических, именно по статье 103 «советники рассуждением своим уважают дело, и потом исполняют положения губернаторские. Буде же случиться, что губернаторские приказания не соответствуют пользе общей или службе Императорского Величества, или нарушают узаконения, и губернатора рассуждениями оттого отвратить им не можно, тогда советники долженствуют внести в правление письменно свое мнение и генерал-губернатора, и Сенат о том уведомить, но приказаний губернаторских отменить не могут и по оным исполнять обязаны».
    Таким образом, главным действующим лицом в губернском правлении, под главным начальством генерал-губернатора, являлся губернатор, который, в случае отлучки из губернии генерал-губернатора, исправлял свою должность самостоятельно (ст. 102).
    Это обстоятельство имело важное значение ввиду того, что генерал-губернаторы, как мы увили м ниже, были назначены далеко не во все губернии и, следовательно, губернаторы фактически явились их действительными правителями. Генерал-губернатор, губернатор и наместническое правление признаны главными властями в губерниях. Под начальство губернского правления поставлены все низшие учреждения, именно (в статье 99): «к исполнению повелений губернского правления обязаны как верхние, так и уездные и нижние земские суды, равномерно верхние и нижние расправы, губернский и городовые Магистраты и Ратуши, в той губернии находящиеся». Само губернское правление поставлено под непосредственный надзор Сената, которому и поручено было входить в жалобы на неправильное его решение.
    § 51. Прочие губернские установления могут быть разделены на два разряда: на судебные и административные. К первому относятся две палаты гражданского и уголовного суда и совестный суд, ко второму относятся казенная палата и приказ общественного призрения, палаты гражданского и уголовного суда, до преобразования последнего времени замещавшиеся по выбору от дворянства и купечества. По учреждению о губерниях судебные палаты являются установлениями коронными, именно: председатели палат назначаются императрицею по представлению сената, советники и асессоры палат определяются сенатом. Таким образом, они являются на местах общею и, так сказать, всесословною инстанциею, имеющей права бывших судебных коллегий. Так, статья 106 Учреждения о губерниях говорит, что палата уголовного суда нечто иное есть: как юстиц-коллегии департамента, которому поручаются особенно уголовные дела и следственные дела в преступление должностей той губернии. В уголовную палату должны быть вносимы на ревизию дела из Верхнего земского суда, Верхней расправы и губернского магистрата, по коим обвиняемый подвергался лишению жизни или чести. Палата гражданского суда, по определению 115 статьи, ничто иное есть, как соединенный департамент юстиции и вотчинной коллегии, которому поручается апелляция на ревизии гражданских дел: на верхний – земский, губернский магистрат и верхнюю расправу. Что касается совестного суда, то его должность представляется весьма оригинальной, по крайней мере в том виде, в каком хотело его создать Учреждение о губерниях. Именно по статье 395 учреждение его объясняется следующим образом: «Понеже личная безопасность каждого верноподданного весьма драгоценна есть человеколюбивому Монаршему сердцу; и для того, дабы подать руку помощи страждущим иногда более по несчастливому какому ни на есть приключению, либо по стечению различных обстоятельств, отягощающих судьбу его выше мер им содеянного, заблагорассудится учредить в каждом наместничестве по одному суду под названием совестный суд».
    Состав совестного суда определен следующим образом: «в судьи совестного суда определяются выбором каждого судебного места той губернии, один к тому способный, совестный, рассудительный, справедливый и беспорочный человек, которого всякое судебное место особо представляет наместнику и сей из представленных определяет одного быть судьею совестного суда». Независимо от совестного судьи, в суде полагается два члена от дворянства, два члена по выбору от города и два члена, выбранные той губернии селениями.
    Совестный суд должен был служить органом не только правосудия, но и естественной справедливости. Этим назначением определялась и его компетенция; сюда, например, относятся преступления, учиненные безумным или малолетним, и дела колдунов, или колдовства, поелику в оных заключается тупость, обман и невежество, спорные дела между родителями и детьми об имуществе. Совестный суд является примирительной инстанциею по гражданским делам, следовательно он является как бы в роли третейского суда. Но в числе функций совестного суда была одна довольно замечательная: именно в совестный суд дозволялось приносить жалобы на незаконные заключения в тюрьму; всякий, кто содержался в тюрьме более трех дней, без объявления причин, может жаловаться в совестный суд; последний по получении такого прошения, не выходя из присутствия, должен был послать повеление, чтоб содержащийся в тюрьме, если он обвинялся не по оскорблению особы Императорского Величества, не по измене, не по смертоубийству, не по воровству или разбою, был прислан и представлен в совестный суд с прописанием причин, для которых содержится под стражей. Если жалоба оказывалась основательной, то совестный суд мог освободить его на поруки. В этом виде и с той же компетенцией совестные суды просуществовали до прошлого царствования (Св. зак., II т., изд. 1857 года, ст. 2438 – 2462).
    § 52. Административными установлениями в губернии являлись: казенная палата и приказ общественного призрения. Согласно общему плану Учреждения о губерниях казенная палата также являлась департаментом коллегий, именно по статье 118: «Казенная палата нечто иное есть, как соединенный департамент камер- и ревизион-коллегий, которому поручаются в смотрении домостроительные и казенные дела той губернии». Состав казенной палаты довольно сложный. Председатель казенной палаты носит титул вице-губернатора, или поручика правителя; под его главным начальством казенная палата состоит из директора экономии или домоводства, одного советника, двух асессоров и одного губернского казначея. Ведению казенной палаты подчиняются: 1) дела по народной переписи; 2) дела о поступлении казенных доходов и выдачах; 3) дела по заведованию различными доходными статьями казны (дела соляные, винные откупы и подряды); 4) заведование зданиями и публичными строениями; 5) ревизия счетов. Таким образом, в казенной палате сосредоточивались приблизительно те дела, которые ныне ведаются в губерниях несколькими учреждениями: казенной палатой, управлением государственных имуществ и контрольной палатой.
    Приказ общественного призрения есть самостоятельное изобретение Императрицы. Учреждение это имело весьма разнообразное назначение и состав. Под председательством губернатора, в нем заседали два заседателя от верхнего земского суда, два от губернского магистрата и два от верхней расправы, где она полагалась; кроме того, ему дозволялось призывать в свои заседания дворянского председателя и городского голову (ст. 379). Дела, порученные приказу общественного призрения, были исчислены в статье 380. Вот перечень этих дел: 1) попечение о народных школах; 2) установление и надзирание сиротских домов для призрения и воспитания сирот; 3) установление и надзирание госпиталей и больниц для излечения больных; 4) установление и надзирание богаделен; 5) установление и надзирание дома для неизлечимо больных, кои пропитания не имеют; 6) установление и надзирание дома для сумасшедших; 7) установление и надзирание работных домов для обоего пола и 8) установление и надзирание смирительных домов для людей обоего пола. Таков обширный круг дел, который вверен был приказу общественного призрения дел, которые не связаны между собою какою либо общею мыслью; так мы находим здесь попечение о народных школах, причем приказу общественного призрения дается подробное наставление, как вести дело народного образования; с другой стороны приказ общественного призрения призывается к учреждению смирительных домов, которые устанавливаются по статье 391-й ради таких людей обоего пола, которые непотребного и невоздержного житья: 1) яко сыновья или дочери, кои родителям своим непослушны или злого жития, или ни к чему доброму не склонны; 2) рабы непотребные, которых никто в службу не принимает и т. д. Приказ общественного призрения учреждает сиротские дома, госпитали, богадельни и работные дома. Во всем этом видна, однако, некоторая общая мысль, т. е. что приказ общественного призрения призывается к заведованию местным благоустройствам в его разнообразных видах. Вот почему функции приказа общественного призрения были в наше время переданы земским установлениям. Дела, предоставленные приказу общественного призрения для управления своего, предполагали значительные средства, которыми Императрица думала обеспечить следующим образом: каждому приказу (ст. 382) предписано отпустить 15,000 руб. из доходов той губернии; эта сумма и должна была явиться как бы основным капиталом приказа, причем приказу дозволено было отдавать эти деньги за узаконенные проценты на верные заклады с тем только, чтобы заложенные имения находились действительно в той губернии. Этим постановлением объясняется, почему впоследствии приказы общественного призрения явились и кредитными установлениями, с которыми имели дела значительнейшие землевладельцы каждой губернии. Финансовые операции приказов общественного призрения прекратились только в прошлое царствование.
    § 53. Хотя Учреждение о губерниях признает только две единицы каждой местности, именно губернию и уезд, и только намекает на возможность разделения губерний на области или провинции, как на единицы посредствующие, но в отношении суда мы вили м такие посредствующие между уездными и губернскими инстанциями. Таких установлений три, соответственно сословиям, на которые были разделены местные жители: верхний земский суд – для дворянства, губернский магистрат – для городских обывателей и верхняя расправа – для крестьян.
    Верхний земский суд положено учреждать в каждой губернии, а если обширность ее того требует, то дозволено учреждать и более одного верхнего земского суда. Верхний земский суд должен был состоять из первого и второго председателей, назначенных императрицею по докладу сената и десяти заседателей, выбранных на три года дворянством тех уездов, которые приписаны к данному суду. Каждый земский суд должен был разделяться на два департамента, из которых одному были поручены дела уголовные, другому гражданские. Компетенция верхнего земского суда определялась следующим образом (ст. 173): в него должны были поступать по апелляции дела, производившиеся в уездных судах, дворянских опеках и нижних земских судах; дела и тяжбы дворянские, как гражданские, так и уголовные, «касающиеся до вотчин, привилегий, завещаний, до наследства в имении и до права наследования, спорные о владении, тяжкие до бесчестия и до права стряпчих касающиеся, также и все дела разночинцев, тех, кои подлежат непосредственно до верхнего земского суда». Поэтому верхнему земскому суду и были подчинены суды уездной дворянской опеки и нижний земский суд его округа. Инстанциею апелляционною для городских обывателей являлся губернский магистрат, в котором полагалось два председателя, назначаемые сенатом по представлению наместнического правления, и шесть заседателей, избираемых из купцов и мещан губернского города. Подобно верхнему земскому суду и губернский магистрат был разделен на два департамента: одного для дел гражданских, другого для дел уголовных. Он явился апелляционной инстанциею в делах, касающихся до привилегий, спорных владений и прочих дел, касающихся до целого города или казны. В отношении судебном ему были подчинены городовые магистраты, сиротские суды и ратуши губерний. Наконец, для дел гражданских предполагалось учредить верхнюю расправу. Учреждение верхней расправы поставлено в зависимость от учреждения расправ нижних, которые предполагалось учреждать не везде, как это видно из статьи 335. Нижнюю расправу предполагалось учреждать «в тех городах и округах, где жительство имеют однодворцы или всяких прежних служб служилые люди, или черносошные, или государственные крестьяне, или государевы крестьяне, приписанные к каким ни на есть местам или заводам». Если таковых крестьян окажется достаточно, то, по усмотрению генерал-губернатора и соображаясь с обширностью губернии, дозволялось учреждать на каждые 10 или 30.000 душ по одному суду. Следовательно, нижние расправы учреждались только для крестьян, не находящихся в крепостной зависимости. Верхняя расправа должна была состоять из первого и второго председателей, по назначению от правительства (сенатом, по представлению губернского правления), и десяти заседателей по выбору селений, составляющих подсудное ведомство той верхней расправы. Подобно верхнему земскому суду, верхняя расправа разделяется на два департамента.
    § 54. Уездные учреждения были следующие: уездный суд, состоящая при нем дворянская опека и нижний земский суд. Уездный суд должен был отправлять правосудие по делам, касающимся местного дворянства, для которого и был учрежден. Он должен был состоять из уездного судьи и двух заседателей, выбираемых местным дворянством на каждые три года с утверждения губернатора (статьи 66, 67 и 166). В уездном суде сосредоточены были отправления как уголовных, так и гражданских дел. При суде было учреждено особое учреждение: дворянская опека для дворянских вдов и малолетних под председательством уездного предводителя дворянства, а она должна была состоять из уездного судьи и заседателей. В Учреждении о губерниях имеется также подробное наставление опекунам.
    Должность нижнего земского суда представляется довольно сложной, так как в этом установлении должно было сосредоточиться ближайшее управление уездов. Более всех других учреждений нижний земский суд должен был положить начало местному самоуправлению. Нижний земский суд, по Учреждению о губерниях, составляют: земский исправник и два заседателя, избираемые дворянством, которому губернское правление, смотря по обширности уезда, может разрешить выбрать и третьего заседателя. Общие обязанности его определены в статье 224, где сказано, что нижний земский суд долженствует: 1) «иметь бдение, дабы в уезде сохранены были благочиние, добронравие и порядок; 2) чтоб предписанное законами полезное повсюду в уезде исполняемо и охраняемо было, и 3) нижний земский суд один в уезде право имеет приводить в действие повеления правления, решения палат верхних и уездных судов и чинить отказы». Но действительная компетенция нижнего земского суда шла гораздо дальше, как это видно из отдельных установлений Учреждения о губерниях. В его руках были сосредоточены: 1) полиция безопасности (по статьям 229 и 244), полиция торговая (ст. 228), наблюдение за исправным состоянием дорог и мостов, меры к прекращению заразительных болезней, скотских падежей, дела по отбыванию различных повинностей, меры предосторожности относительно огня, дела по народному продовольствию, меры к прекращению нищенства и общественного призрения и т. д. Таким образом, из отдельных постановлений Учреждения о губерниях оказывается, что в руках нижнего земского суда были сосредоточены функции как полицейские в собственном смысле слова, так и функции административные, в настоящее время сосредоточенные в руках уездных земских учреждений.
    Последним установлением уездным является нижняя расправа, о действии которой мы говорили выше; независимо от того казенная палата имела в уезде свой орган, под названием уездного казначейства, и кроме того в уездах состояли отдельные должностные лица, а именно: землемер, доктор-лекарь и другие лица, положенные по статье 24-й.
    § 55. Таковы губернские средние уездные учреждения, установленные в 1775 году. Об общественных учреждениях дворянских и городских мы скажем ниже, так как установления Учреждения о губерниях в этом отношении были пополнены изданием двух Жалованных грамот дворянству и городам в 1785 г.
    Но независимо от всех указанных выше должностей нельзя не остановиться еще на одном институте, весьма обширном по Учреждению о губерниях, т. е. на прокурорском надзоре. Идея прокуратуры не принадлежит Екатерине II; должности прокуроров были учреждены уже Петром Великим вместе с учреждением коллегий, за делопроизводством которых они должны были наблюдать. Но с перенесением коллегий на места, под именем палат, и с развитием судебных и административных учреждений по закону 1775 и следующих годов, Императрица предполагала развить и прокурорский надзор, соответственно тем инстанциям, какие учреждались на местах. Общая обязанность прокуроров и стряпчих определена следующим образом в статье 404: «Они смотрят и бдение имеют о сохранении везде всякого порядка, законами определенного, и в производстве и отправлении самых дел. Они сохраняют целость власти, установлений и интереса Императорского Величества; наблюдают, чтоб запрещенных сборов с народа никто не собирал, и долг имеют истреблять повсюду зловредные взятки». Права прокурорам в этом отношении как бы напоминают права надзора, предоставленные наместнику и наместническому правлению, и имели приблизительно один и тот же предмет; но должность прокуратуры значительно отличалась от них в своем проявлении и по предоставленным ей правам. Наместники и наместническое правление не имели ближайшего участия в производстве дела, напротив, на просмотр лиц прокурорского надзора поступали все дела, вершенные в отдельных установлениях, но затем лица прокурорского надзора не имели возможности остановить решение дела и исправить злоупотребление своею собственною властью. Они обязаны были извещать об этом свое начальство, от которого зависело уже принять соответствующие меры. Учрежденная на этих общих основаниях прокуратура имела, как мы заметили, весьма обширное разветвление: во-первых, при губернском или наместническом правлении состоял губернский прокурор, который считался непосредственным органом губернского генерал-прокурора (впоследствии министр юстиции). Губернскому правлению губернский прокурор обязан был доносить о всех замеченных им и доходивших до него сведениях о злоупотреблениях (ст. 405 пункт 4).
    При губернском прокуроре должны были состоять два губернских стряпчих: один для казенных, другой для уголовных дел (ст. 406).
    Затем, при средних установлениях, т. е. при верхнем земском суде, губернском магистрате и верхней расправе состояли прокуроры и стряпчие как уголовных, так и казенных дел.
    Наконец, в уезде полагался один уездный стряпчий (ст. 410).
    § 56. Установления общественные были намечены уже в Учреждениях о губерниях и даже раньше. Мы видели, что при созыве депутатов в комиссию для установления нового положения дворянству предоставлено было выбирать предводителей, а города – и голов. Обе эти должности остались с 1767 года до времени издания Учреждения о губерниях, в последнем дворянство и городское общество получают уже право участия в управлении через своих выборных лиц, именно дворянству и городским обывателям предоставляется избирать судей в двух инстанциях: дворянству предоставляется избирать исправника и заседателя нижнего земского суда; наконец, дворянские предводители председательствуют в состоящей при уездном суде дворянской опеке, а городской голова – в сиротском суде, соответствующей дворянской опеке. Но окончательная организация этих двух сословий относится ко времени издания Жалованных грамот дворянству и городам 21 апреля 1785 года (П. С. З. N 16187 и 16188). Не останавливаясь здесь на личных правах, предоставленных дворянам и городским обывателям разных классов, мы ограничимся указанием на их корпоративные права. Начнем с дворянства.
    § 57. Дворянство было признано местным обществом (корпорациею), причем территориальными пределами этого общества была признана губерния, т. е. дворянство составляло губернское общество (ст. 37). В качестве общества, признанного законом, дворянство каждой губернии получало права юридического лица. К этим правам относится право составления дворянской казны добровольными складками и употребление этой казны на дворянские нужды (ст. 54); право иметь для своих собраний особый дом, свою печать, секретаря и архив (ст. 50, 51, 52 и 53), право защищаться на суде через поверенного от общества (ст. 56). Образуя, таким образом, юрили ческое лицо, дворянство получило и право собрания, право периодических собраний; по созыву и дозволению генерал-губернатора или губернатора дворянство получило право собираться каждые три года в губернском городе. Выражения «по созыву» и «дозволению» указывают на двоякий повод к собранию дворянства, именно дворянство могло быть созываемо наместником или губернатором, и кроме того, губернский предводитель дворянства может испросить дозволение на созвание дворянства по собственной инициативе. Назначение дворянских собраний пожалованной грамоте представляется в следующем виде: дворянство созывается: во-первых, для производства выборов в те должности, замещение которых предоставлено дворянству. Жалованная грамота различает следующие категории выборных дворянских должностей: 1) губернского и уездных предводителей дворянства, 2) секретаря дворянства, 3) десять заседателей верхнего земского суда и двух заседателей совестного суда, 4) уездного судью и заседателя, 5) земского исправника и заседателя нижнего земского суда.
    Во-вторых, дворянскому собранию могут быть предлагаемы на обсуждение различные вопросы от правительства, именно по статье 46: «в случае предложений дворянству от генерал-губернатора или губернатора, собрание дворянства в губернии берет предложение в уважение и на оные чинит по случаю или пристойные ответы, или соглашения, сходственные как узаконением, так и общему добру».
    Из этого видно, что дворянству могло быть предложено или, во-первых, дать свое заключение по вопросу, интересующему правительство, или по соглашению своему принять известную меру для разрешения того или иного вопроса.
    В-третьих, дворянству предоставлено право ходатайствовать о своих пользах и нуждах и притом в двояком виде: а) дворянству дозволяется представлять свои ходатайства генерал-губернатору, или губернатору б) дворянству дозволяется делать представления и жалобы сенату и Императорскому Величеству, причем эти представления и жалобы могут быть приносимы особо избранными ими депутатами.
    § 58. Городовое положение содержит в себе постановления относительно городских обществ, аналогические с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Вся совокупность городских обывателей признается городским обществом с определенными корпоративными правами, именно, статья 29 редактирована следующим образом: «городовым обывателям каждого города жалуется дозволение собираться в том городе, и составить общество градское, и пользоваться ниже писанными правами и выгодами». В силу этих корпоративных прав, городскому обществу дозволяется иметь особый дом для своих собраний, печать, писаря, составлять свою городскую казну добровольными складками и защищаться перед судом через своего особенного стряпчего. В остальном права городского общества определены сходственно с постановлениями дворянской жалованной грамоты. Городские общества имеют право собираться каждые три года по приказанию или дозволению генерал-губернатора или губернатора. Цель собрания определена двояко: городское общество созывается и собирается, во-первых, для выбора городских должностных лиц, куда относятся городской голова, бургомистр и ратманы (по посадам); во-вторых, заседатели губернского магистрата и совестного суда и ратманы в управу благочиния. Независимо от того городскому обществу предоставлено ходатайствовать о своих пользах и нуждах, но только перед губернатором (ст. 36).
    Губернатор имеет право делать предложение собранию городского общества, требуя от него заключений (ст. 38).
    Этими постановлениями, конечно, не исчерпывается значение городового положения 1785 года. Оно содержит в себе все подробности устройства городов, задуманного Екатериной II: 1) Мы имеем здесь постановления, касающиеся определения прав городских обывателей по их разрядам, которых положено шесть (см. I т. этого соч.); 2) особое положение о цехах и ремеслах; 3) о городовых доходах; 4) об особых сословных должностях. Но мы имеем здесь в виду только постановления, касающиеся общих городских учреждений. Этими учреждениями являются: 1) общая городская дума, 2) шестигласная дума. Общую городскую думу, по определению 157 ст., составляют городской голова и гласные от шести разрядов городских обывателей, избранных в следующем порядке: 1) настоящие городские обыватели избирают от себя одного гласного; 2) купечество трех гильдий избирает одного гласного от каждой гильдии; 3) цеховые избирают по одному гласному от каждого цеха; 4) иногородные и иностранные гости избирают по одному гласному от каждой народности; 5) именитые граждане избирают по одному гласному от каждого из своих разрядов, исчисленных в статье 67 городового положения(2211); 6) посадские избирают столько гласных, сколько есть частей в городе. Общая городская дума не обязана была собираться постоянно по тому мотиву, что она составлена из людей, занятых торговлею, промыслами и ремеслами (ст. 172); но для всегдашнего управления дело возложено на так называемую шестигласную думу (ст. 173). В гласные этой думы избираются общей думой из числа ее гласных. В шестигласную думу должны были входить по одному гласному из каждого разряда городских обывателей (165). Это постановление находится в связи с тем, что в самой общей думе счет голосов производился не поголовно, а по разрядам городских обывателей и по статье 157 «каждое из сих разделений имеет один голос в обществе градском». Предметы городской думы, как общей, так и шестигласной, предоставленные им городовым положением, заслуживают внимания, потому что как Городовым положением 1785 года, так и Учреждением о губерниях 1775 года и, наконец, Уставом благочиния 1782 года проведено различие между делами, касающимися городского хозяйства и благоустройства, с одной, и делами полицейскими, с другой стороны. В этом смысле Городовое положение отступило от плана городского устройства, принятого Петром Великим при учреждении главного и прочих магистратов. Городское управление было раздвоено, причем дела, касающиеся полиции, предоставлены были городничим и полицмейстерам, назначаемым от правительства при содействии управ благочиния, образуемых из лиц, особо выбранных от городских обществ. Пределы ведомства городских дум при всем том не были определены с достаточной ясностью, как это видно из 167 статьи, исчисляющей эти предметы. На городскую общую думу возложено: 1) попечение о городских промыслах и торговле; 2) сохранение города от ссор и тяжб с окрестными городами или селениями; 3) сохранение между жителями города мира, тишины и доброго согласия; 4) возбранение всего, что доброму порядку и благочинию противно, оставляя, однако ж, относящееся к части полицейской исполнять местам и людям для того установленным; 5) меры к поощрению местных торгов; 6) наблюдение за городским благоустройством. «Наблюдать за прочностью публичных городских зданий, стараться об устроении всего потребного, о заведении площадей, для стечения народа по торгу, пристаней, амбаров, магазинов и т. п., что может быть для города потребно, выгодно и полезно»; 7) попечение о городских доходах, которые должны идти как на пользу города, так и для распространения заведений, подведомственных приказу общественного призрения; 8) разрешение сомнений и недоумений по ремеслам и гильдиям. Этими постановлениями Городовое положение отделяет городское общественное управление, с одной стороны, от учреждений полицейских, которые в городе выделены из общего состава управления и обратились в установления чисто правительственные, с другой стороны, от установлений судебных, так как судебная власть была предоставлена магистратам (ст. 168). Впоследствии в малых городах обязанности по городскому управлению и суду одинаково были сосредоточены в ратушах. § 59. Таково в главных чертах Учреждение о губерниях, созданное Екатериною II. Как мы уже заметили выше Учреждения эти явились рамкой, в которой развивались впоследствии наши местные установления. Останавливаясь на его элементах, мы замечаем между ними такие, которые могли явиться основанием для последующего признания в губерниях и уездах единиц общественных. В этом отношении верно следующее замечание г. Лохвицкого(2212): «Возьмем Россию до 1775 года, снимем умственно с нее сеть губернаторов, воевод и канцелярий, и мы получим массу, ничем не связанную; губерний, провинций, уездов не будет вовсе – останутся общины, да и те связаны только податным началом. Сделаем тот же прием теперь,- в результате будет разница, и довольно немаловажная – остается некоторая связь для этого множества селений и городов, называемых губерниями,- дворянское общество с его организацией, с его представительным характером».
    Несмотря, однако, на желание императрицы положить начало местному самоуправлению, признать корпоративные права местных обществ, желание это не осуществилось, на что было весьма много причин.
    Первую из этих причин должно видеть в том, что начала самоуправления выразились в форме чисто сословной; поэтому ни губерния, ни уезды не могли получить значение общественных (земских) единиц. На местах имелись только два общества: дворянское учреждение для целой губернии и городское, образуемое городами. Масса крестьянства находилась в крепостном состоянии и не имела голоса в общественных делах. Правда, свободным сельским обывателям даны свои расправы, но не безусловно, а где к тому представится надобность и возможность; присутствие заседателей от поселян в нижнем земском суде также не обеспечивало интересов этого сословия, общее устройство которого осталось в проекте, о практическом значении которого мы можем судить по отрывкам из «экономических пунктов», имеющихся в учреждении казенных селений Екатеринославской губернии (П. С. З. N 16603). Г. Чичерин(2213) предполагает, что этими пунктами устроено внутреннее управление крестьянских общин. С этим мнением едва ли можно согласиться. Что касается общины, то она издавна существовала, как обычное установление. Что же касается внешнего устройства общинных и преимущественно волостных властей, то первое действительное общее их учреждение относится к царствованию Павла I. Самоуправление, данное теперь дворянству и городам имело особое значение и представляло оригинальные черты, объясняющие характер и нынешних реформ. Дворянским обществам, как мы видели, дано было два права: во-первых, избирать должностных лиц для заведования их общественными делами; во-вторых, судиться равными себе в первых двух инстанциях; наконец, дворянству вверена была уездная полиция, для которой учрежден нижний земский суд. Но все эти установления, выборные по происхождению, не замедлили сделаться установлениями правительственными в их применении. Каждое избранное лицо по избрании своем и утверждении поступало на государственную службу и тем самым становилось в строгую органическую зависимость от губернского начальства, представляемого всесильного властью наместников и губернаторов. Поставленная на такую почву местная служба не могла привлекать и не привлекала лучшие силы самого дворянского общества. Дворянство, хотя и свободное от обязательной государственной службы, воспитывалось, однако, в ее преданиях и постоянно стремилось на службу военную или в центральных учреждениях, всегда более выгодную, чем служба местная; вследствие чего элемент, из которого составлялись местные должности, принадлежал, как о том свидетельствуют официальные акты, к элементам ненадежным и вовсе не подготовленным для управления. Во-вторых, право, предоставленное дворянскому обществу, право заведования своими общественными делами, не могло не породить известных недоразумений. Прежде всего, представлялось неизвестным, какие общественные дела могли быть у дворянства; оно не было представителем ни губернии, ни уезда; оно не могло выражать потребности какой бы то ни было общественной единицы; собственные интересы его были слишком не сложны, вследствие чего многие из учреждений оказались излишними. Если должность предводителей дворянства получила впоследствии большее развитие, то это случилось благодаря тому, что на них возложены были известные правительственные функции, которые считалось выгодным предоставить этим должностным лицам. Наконец, нельзя не принять в расчет и того важного обстоятельства, что дворянство издавна не имело жизни корпоративной. Образовавшись из сословия служилого, не знающего никаких корпоративных связей, не привыкшего к обсуждению своих собственных дел, дворянское сословие, созданное Жалованной грамотой 1785 года, по отношению общественного воспитания, стояло ниже крестьянства, издавна привыкшего к жизни общины и к совещанию всем миром. Этим объясняется тот факт, что государевым наместникам и губернаторам, облеченным значительною властью, не только не представлялось особенного труда руководить самоуправлением дворянства по своему желанию, но даже такое руководство вызывалось полной неопытностью дворянства в общественных делах и его непониманием общих польз и нужд. Вот почему уже некоторые современники Екатерины II, как например Винский(2214), скептически относились к новым учреждениям, причем критика их переходила в совершенно несправедливые заподозревания истинных намерений императрицы. Вот что говорит Винский: «Важнейшим и точно полезным пожалованием, говорит он, можно бы почесть права и преимущества, дворянству и городам данные, ежели бы мы умели читать и понимать. В другом европейском народе подобные узаконения неминуемо произвели бы во всем полезные перемены, но… во всех собраниях дворянства, кроме нелепостей, споров о пустяках и ссор, никогда ни одно дельное дело предлагаемо не было. Люди благонамеренные, со знанием и душами, или правительством под различными видами устраняемы, или, ежели случалось в оных, были заглушаемы кликами черни. Так скажу смело, и всяк благомыслящий меня одобрит, что у нас людей со сведениями весьма немного тогда было, потому что одни лучшие и достаточнейшие домы через воспитание доставали знание, что из сих домов наполнялись двор, гвардия и важнейшие места в столицах, и что в губерниях таковых особ было весьма мало; жившее же в деревнях дворянство, по грубости своей и бедности, редко даже бывавшее в своих уездных городах, с нуждою наученное читать и писать, не справедливо ли я назвал чернью? И сия, то благородная чернь, будучи самою людною, составляла дворянские собрания! Надобно отдать Екатерине справедливость, что, в нескольких дворянства с правителями распрях, она принимала сторону дворян. Но сии борьбы были маловажны и редки: ибо по духу рабствования и невежеству дворян правители гнули и вертели его, как податливый тальник во всех смыслах».
    При таких совершенно неблагоприятных предзнаменованиях Учреждение о губерниях подвергалось испытанию исторического опыта. Мы увили м ниже, что если общие черты Учреждения о губерниях были сохранены, то дух и смысл его утрачивались в применении, и оно постепенно вырождалось вплоть до самого преобразования нынешнего царствования.
    ГЛАВА II. МЕСТНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ ОТ КОНЧИНЫ ЕКАТЕРИНЫ II ДО РЕФОРМ
    ИМПЕРАТОРА АЛЕКСАНДРА II
    § 60. Перемены, последовавшие со времени Учреждения о губерниях, касались следующих предметов: 1) самого территориального подразделения империи; 2) количества и состава местных учреждений; 3) предметов их ведомства, заведование которыми определялось новыми уставами, выработанными в царствования Александра I и Николая I.
    § 61. Хотя первая часть Учреждения о губерниях вышла в 1775 году и наместничества открывались исподволь, но окончательное открытие новых учреждений последовало уже в 1781 году. Это территориальное деление представляется в следующем виде:
    1) Московская. Главнокомандующий генерал князь Долгоруков.
    2) Санкт-Петербургская, 3) Выборгская. В отсутствие Государя – главнокомандующий, а во время присутствия – губернаторы.
    4) Тверская, 5) Новгородская. Генерал гр. Брюс.
    6) Псковская, 7) Смоленская. Генерал кн. Репнин.
    8) Могилевская, 9) Полоцкая. Фельдмаршал гр. Чернышев.
    10) Орловская, 11) Курская. Генерал кн. Прозоровский.
    12) Харьковская, 13) Воронежская. Генерал Щербинин.
    14) Тамбовская, 15) Рязанская. Генерал Каменский.
    16) Тульская, 17) Калужская. Генерал Кречетников.
    18) Ярославская, 19) Вологодская. Действ. Тайный Советник Мельгунов.
    20) Владимирская, 21) Костромская. Генерал гр. Воронцов.
    22) Нижегородская, 23) Вятская. Генерал Ступишин.
    24) Пермская, 25) Тобольская. Генерал Кашкин.
    26) Колыванская, 27) Иркутская. Не назначено.
    28) Уфимская, 29) Симбирская. Генерал Якобий.
    30) Казанская, 31) Пензенская. Генерал кн. Мещерский. 32) Саратовская, 33) Астраханская, 34) Азовская, 35) Новороссийская. Генерал кн. Потемкин.
    36) 37) 38), три предположенные в Малороссии; впоследствии, однако, назначено было только две: Киевская и Малороссийская, т. е. Черниговская и Полтавская. Фельдмаршал гр. Румянцев.
    39) Рижская, гр. Браун.
    40) Ревельская, под управлением губернатора.
    Из этой росписи видно: 1) что обыкновенно две губернии соединялись в управление генерал-губернаторов, исключений всего два: одно для Потемкина, которому дано четыре губернии, другое для Румянцева, которому дано их три, 2) две губернии, Московская и Рижская, имели каждая по главному начальнику, одна главнокомандующего, другая – генерал-губернатора; 3) одна губерния, Ревельская, не вошла в распределение генерал-губернаторств; для Петербургской и Выборгской положен был главнокомандующий только на время отсутствия государя из столицы; 4) соединение губерний в управление генерал-губернатора делалось без всяких исторических или географических соображений. Так, например, Псковская губерния соединена была не с Новгородскою, а с Смоленскою, с которою она никогда не имела ничего общего; Владимирская соединена с Костромской, Саратовская и Астраханская с Новороссией и т. д. Только относительно Малороссии и вновь приобретенных западных губерний сохранено было начало исторического сродства.
    Кроме того, нельзя не заметить, что Екатерина отступила от своего первоначального плана, именно отождествить каждую губернию с наместничеством; напротив, мы вили м, что средним числом по две губернии соединялись в одно наместничество. Таким образом, должность генерал-губернатора сразу сделалась не местной губернскою должностью, а какою-то особой инстанцией, среднею между губернскими и центральными установлениями, почему действие ее и должно было видоизмениться после реформ наших центральных учреждений, т. е. после образования министерств в 1802 году. Но территориальные деления и самое переустройство действий екатерининских учреждений, первоначально предназначенных для всей Европейской России, видоизменились уже в царствование Павла I. Перемены, произведенные этим государем, поскольку ими были уничтожены различные екатерининские учреждения, остались и до настоящего времени. Важнейшие из этих перемен заключались в следующем.
    Вскоре после своего вступления на престол, он восстановил значение остзейских учреждений(2215), вследствие чего в законодательстве нашем установилось особое понятие об остзейском крае, как о местности совершенно отличной от прочих частей империи, и им было придано такое внутреннее единство, какого даже они не имели прежде. Затем, в тот же год было восстановлено в Малороссии правление и судопроизводство сообразно тамошним правам и прежним обрядам(2216). Наконец, в том же году последовало новое разделение государства на губернии(2217), причем явилось разделение губерний на управляемые на общем основании и на губернии, управляемые на особом положении. Впоследствии общее количество губерний было сокращено. Вместо тогдашнего числа екатерининских губерний было положено меньшее число. Уже при Екатерине число первоначально положенных губерний (40) увеличилось вновь приобретенными местностями и вновь образованными губерниями; в это царствование прибавились губернии: Олонецкая, Вознесенская, Таврическая, Екатеринославская, Волынская, Подольская, Минская, и из частей, доставшихся России после Второго и Третьего раздела Польши: Виленская, Слонимская, Врацлавская и Курляндская. Всего ко дню кончины Екатерины губерний было 51. По штатам 1800 года положено для всей империи (с Сибирью) 35 губерний по первому разряду и 7 губерний по второму разряду. Вместе с сокращением губерний сократились и штаты губернских мест и лиц, именно: в губерниях положены – один губернатор, в губернском правлении два советника; прежние судебные палаты соединены в одну, под названием палат суда и расправы, с разделением их на два департамента, в составе председателя, двух советников и четырех асессоров; средние судебные инстанции (верхний земский суд, губернский магистрат и верхняя и нижняя расправы) были уничтожены; в казенной палате положены: вице-губернатор, три советника, губернский казначей и три асессора; приказ общественного призрения вверен заведованию губернатора с пособием губернского предводителя дворянства; прокурорский надзор вверен губернскому прокурору. В уездах положены: уездный суд в составе судьи и двух заседателей, секретаря и канцелярских служителей; уездное казначейство под управлением уездного казначея и нижний земский суд под начальством асессора или исправника, двух заседателей и секретаря. Затем, в губерниях и уездах положены: губернский землемер и архитектор, и уездный землемер, доктор лекарь и подлекарь. В городах положен комендант, а где коменданта нет – городничий. § 62. Одною из самых важных перемен, происшедших в царствование Павла I, должно считать узаконение, касающееся устройства крестьянского управления. Мы видели выше, что уже Екатерина II приступила к устройству волостного и сельского управления экономических (впоследствии государственных) крестьян на выборном начале и под главным ведением казенных палат. Но узаконения, положенные в основание позднейшего устройства казенных крестьян, действовавшие до учреждения Министерства государственных имуществ, есть закон Павла I. Он был главным источником по этому предмету при составлении первого издания Свода законов 1832 год (см. II т. изд. 1832 г., ст. 1058 – 1113). Устройство крестьян началось с частного узаконения. В учреждении императорской фамилии, в отделе об уделах, находятся постановления об управлении удельными крестьянами (1797 г.). В том же году означенное положение об управлении удельными крестьянами с некоторыми изменениями было перенесено и на казенные селения. Общие черты этого управления заключались в следующем: казенные селения остаются под попечением казенных палат и разделяются на волости. Общей нормы для волостей не положено, но разделения их оставлены на попечение губернаторов с казенными палатами с тем, чтобы в волостях было не более 3000 душ и чтобы пятисотенные участки, на которые разделяются государственные крестьяне для отбывания разных повинностей, не разбивались при образовании волостей. В каждой волости положено главное селение, в котором учреждается волостное правление из головы, старосты и писаря; в селениях положены выборный (старшина) и десятские. Волостной голова избирается на два года обществами из всех сел и деревень. Сельские и волостные выборные избираются на один год, десятские помесячно. Обязанности голов и выборных суть следующие: 1) обнародование законов и распоряжений правительства; 2) наблюдение за нравственностью и исполнением положенных обязанностей; 3) принятие мер по благочинию и безопасности; 4) собирание и доставление в казначейство податей и распределение повинностей; учет головы предоставляется крестьянам, причем голове воспрещено вмешиваться в раскладку податей в отдельных обществах; 5) расправа в маловажных ссорах и обвинениях; 6) опека над малолетними, равно как над вдовами, расточительными и нерадивыми; 7) наблюдение за целостью принадлежащих селению имуществ; 8) попечение о развитии сельского хозяйства и промышленности; 9) выборная часть; 10) наблюдение за церквями и приходами; 11) наблюдение за исправностью дорог и мостов; 12) меры по общественному призрению и прекращению нищенства; 13) часть продовольственная и специальное наблюдение за запасными магазинами; 14) разрешение отлучек крестьянам. Таковы были главные основания, на которых учреждалось общественное управление государственными крестьянами, которое с дополнением, последовавшим в 1808 и следующих годах, вошло и в Свод законов, изданных в 1832 году, но об этом предмете мы скажем ниже, при рассмотрении исторического развития крестьянского управления. § 63. Если только что приведенным узаконением Павла I были положены основания крестьянского управления, то по отношению к двум другим сословиям меры императора можно назвать скорее отрицательными, нежели положительными. Сила дворянской Жалованной грамоты была приостановлена им во многих частях без замены указанных постановлений какими-нибудь новыми. По отношению к городам император Павел задумал довольно коренную реформу, которую он предполагал начать со столиц. Ближайшим образом его меры отразились на городском устройстве Петербурга. Городские установления, организованные Екатериной II, были парализованы новыми установлениями, имевшими целью опеку над городским управлением; этим установлением была учрежденная Павлом I комиссия о снабжении столицы припасами, находившаяся под председательством великого князя Александра Павловича(2218). Прочими членами ее были: генерал-прокурор князь Куракин и генерал-лейтенант граф Бугсгевден. (П. С. З. N 17992). Одновременно с этим умален состав Петербургской думы назначением числа выборных вместо 121 – 70 человек(2219), вместе с изменением состава ее, у нее отнято заведование городскими мостовыми и мостами. Учреждение означенной комиссии было только первым шагом к городскому переустройству. Мало-помалу в круг комиссии, сделавшейся главным городским начальством, группируются другие подчиненные ему установления, долженствовавшие заменить думу. Именно, в подчинении комиссии находились: городское правление, или ратгауз, контора правления запасных магазинов и контора городских строений. Организация ратгауза есть организация строго правительственная, несмотря на присутствие в нем выборных членов; ратгаузу поручено заведование городскими доходами и распоряжение ими к благосостоянию города. Затем ратгауз был разделен на три части, или департаменты; первые два департамента суть учреждения сословно-судебные, а третий, так называемый камеральный департамент, есть учреждение, заведующее делами города. Состав комиссии следующий: президент, назначаемый императором, директор экономии, назначаемый комиссией о снабжении припасами и утвержденный императором, шесть бурмистров и десять ратгаузеров, из которых одна часть выбирается городским обществом из достойнейших граждан, а другая назначается комиссией о снабжении припасов; утверждение тех и других принадлежит императору. Организованное таким образом городское правление ведает городское хозяйство. Как подчиненный означенной комиссии орган, оно должно еженедельно представлять в комиссию отчеты о своих заседаниях; деятельность его сведена к задачам простого исполнения без всякого права инициативы, которая сосредоточивается в комиссии. Две конторы: контора правления запасных магазинов и городских строений, стоят совершенно особо от ратгауза; первая из них ведает хлебные запасы города и подчинена как комиссии, так и управляющему воинским провиантским департаментам; вторая ведает казармы и квартирные дома, т. е. квартиры. В таких данных это учреждение подчинено как комиссии, так и петербургскому генерал-губернатору; ни в той, ни в другой конторе нет выборных членов. Эта новая организация Петербурга, явившаяся в 1798 г. и примененная в полном объеме в 1798 г. в феврале, в 1799 году была распространена и на Москву под названием «Устав столичного города Москвы»(2220). Устройство общинного управления г. Москвы построено приблизительно на тех же основаниях, как и городское устройство Петербурга, с тем различием, что главное начальствование над городским управлением в Москве вверено департаменту петербургской комиссии, упомянутой выше, вследствие чего администрация г. Москвы поставлена в зависимость от центрального петербургского управления. Вслед за этими мерами, по отношению к двум столичным городам, император предполагал приступить к переустройству городских установлений во всех остальных городах империи; при этом должно заметить, что самое количество городов в царствование императора Павла I было значительно сокращено. Между тем как Екатерина II, увлекаясь желанием создать в России особый городской класс, или так называемый «средний род людей», увеличила число городов, возводя на эту степень такие поселения, где было очень мало условий городской жизни, император Павел пошел обратным путем. В январе 1797 г. губернаторам велено было сделать представление о том, какие именно города удобнее оставить за штатом, из какого числа душ иные составить и затем, какие уничтожить или приписать к другим, о чем и донести сенату. Уничтоженные города получили оригинальное название городов заштатных, причем им дозволили иметь магистраты и ратуши, которые должны были действовать под ближайшим начальством губернатора и общем наблюдении сената. Затем для городов штатных последовало общее распоряжение: Указом 4 сентября 1800 г. велено было во всех городах губернских вместо магистратов учредить ратгаузы на тех же основаниях, как и в столицах. Ратгаузы поставлены под непосредственное наблюдение сената, а магистраты и ратуши уездных городов под апелляцию магистратов городов губернских. Сенату велено было выработать положение об этих ратгаузах, приняв во внимание местные обстоятельства, и по надлежащем их соображении сочинить уставы и штаты. Этим путем было бы достигнуто выделение городов из общего состава местного народонаселения, с установлением для них особенной администрации и особых административных порядков. Сенат выполнил это повеление через 7 месяцев; новый устав ратгаузов был выработан по образцу ратгауза столичного; губернский ратгауз должен был составляться как из коронных, так и из выборных чиновников; президент должен был назначаться императором из кандидатов, представленных Сенатом. Губернские ратгаузы предполагалось разделить на два департамента: дел юстиции для заведования делами гражданскими и уголовными и камеральных – для заведования делами хозяйственными. Новые городские учреждения были поставлены под ближайшее начальство губернаторов и должны были образовать особый род административных учреждений, как это видно из следующих слов сенатского доклада: ратгаузы суть нечто иное, как отдельный департамент по городским делам, следовательно ратгаузы входят в общий состав губернского правительства и потому долженствуют со всеми своими правами, как и прочие губернские места, состоять в положенной законом зависимости от управляющего губернией. Таким образом, последние следы самоуправления, установленные Екатериной II, были уничтожены и управление городами должно было получить характер чисто правительственный, но кончина императора помешала приведению в действие этого положения. Устав был издан 25 февраля 1801 г., а император скончался 11 марта того же года, вступление на престол Александра I видоизменило отношения правительства как к городским, так и к другим учреждениям.
    § 64. Политика императора Павла I по отношению к губернским и местным учреждениям имела преимущественно отрицательный характер; но и законодательные меры, и общие условия управления, с которыми мы имеем дело, в последующее царствование не содействовали развитию местных учреждений. Не останавливаясь на подробностях касательно каждого рода дел (о чем будет речь ниже), мы наметим здесь главные из этих условий.
    Без всякого сомнения, чрезвычайно важное значение для последующей судьбы местных установлений имело учреждение министерств, так сильно содействовавшее централизации нашего управления. Учреждение министерств, по самой идее своей, стояло в резком противоречии с административным планом Екатерины II. Последний был построен на началах децентрализации и привлечении местных обществ дворянского и городского к участию в этом правлении. Учреждение министерств имело в виду сосредоточение управления в установлениях центральных, причем последние были поставлены в полную зависимость от единоличной власти министров. Отступление от административного плана Екатерины II совершилось, как известно, еще в царствование Павла I, восстановившего весьма многие из уничтоженных ею коллегий; учреждение министерств докончило это дело, причем сила единоличного начала развивалась постепенно. Первоначально, учреждением 1802 г., была установлена лишь должность министров, поставленных в начальственное отношение к коллегиям, отданным в их ведение(2221); затем, сначала фактически (1803 г.) и для некоторых министров, а потом юрили чески для всех министров (1811 г.) был установлен совершенно иной порядок вещей. Бывшие коллегии обратились в департаменты министерств, и отношения департаментов к министерствам были построены на началах чисто бюрократических. В министерствах, учрежденных в 1811 г., была сосредоточена не только та политическая власть администрации, которая во всех государствах, даже обладающих развитым самоуправлением, сосредоточена в руках министерств и кабинета, но и власть ближайшего управления делами. Вследствие этого местные губернские должности, долженствовавшие по плану Екатерины II составлять как бы одно целое, действуя под общим наблюдением генерал-губернаторов и контролем сената, теперь были подчинены непосредственному влиянию министерств, в которых решалось всякое сколько-нибудь важное дело. Эта перемена имела двоякое значение: во-первых, в отношении административном, во-вторых, в отношении общественном. В отношении административном с учреждением министерств из ведения местных управлений были изъяты дела, по плану Екатерины II долженствовавшие разрешаться на местах. Губернские установления должны были гораздо более заниматься перепиской с центральными установлениями, различными представлениями, донесениями, разработками и т. д., чем самостоятельным разрешением подлежащих им вопросов; затем, связь между установлениями губернскими, которые предполагала учредить Екатерина II, была и фактически и отчасти юридически разрушена подчинением губернских мест особым министерствам. Так, напр., губернское правление, которое, по плану Екатерины II, должно было служить главным правительственным местом губернии, объединяя все части управления и наблюдая за их деятельностью, теперь превратилось в орган министерства внутренних дел, от которого был поставлен в особую зависимость и начальник губернии, т. е. губернатор. Казенная палата, поставленная прежде в связь с общею администрациею губернии, была подчинена министерству финансов; прокурорский надзор, являвшийся прежде установлением губернским и приведенный в связь с губернским правлением, был прямо подчинен министру юстиции, как генерал-прокурору; затем каждое отдельное министерство и главное управление учреждало для себя свои специальные органы на местах, как напр., дирекции училищ, управление государственными имуществами, почтами и т. д. Эти учреждения стояли уже вне всякой связи с установлениями губернскими, изображая специальные органы отдельных ведомств. § 65. Как ни важны последствия учреждения министерств с точки зрения административной, но еще большее значение имели они в отношении общественном. По плану Екатерины II местные учреждения должны были наполняться по преимуществу местными жителями. С учреждением же министерств, главные из местных должностей, кроме предоставленных выбору от дворянского сословия; были наполняемы лицами, служившими в центральных управлениях; вследствие этого, служебный персонал, действовавший в губерниях, постоянно являлся чем-то посторонним, чуждым местному населению. По справедливому замечанию г. Лохвицкого, начало пришлое взяло верх над туземным. Это обстоятельство не осталось без влияния и на отношение местного населения к местным должностям. Уже в царствование Екатерины II дворянство не проявляло особой ревности к местной службе, предпочитая ей службу полковую или в центральных учреждениях. Уже современники, как замечено выше, жаловались на то, что лучшие, образованнейшие из дворян не живут на местах и что дворянские собрания наполняются тем, что Винский называл благородною чернью. Учреждение министерств дало только новый толчок к удалению дворян от местных должностей. Служба в министерских департаментах, сопряженная с жизнью в столицах, представлялась гораздо заманчивее службы по выборам от дворянства в местных должностях. Независимо от приятности столичной жизни, служба в министерствах открывала перспективу получить выгодные места в провинциях, назначение на которые зависело, как мы видели выше, от министерств. Молодой человек, начавший свою службу в министерских департаментах, мог явиться на место вице-губернатором, управляющим казенной палаты, председателем палаты государственных имуществ и т. д., тогда как служба по дворянским выборам не открывала никакой заманчивой перспективы. Этим объясняется то опустение местности, на которое постоянно жалуются как современные писатели, так и официальные документы; к этим причинам должно прибавить, конечно, и то важное обстоятельство, что должности, замещавшиеся по выбору (кроме некоторых), не только были поставлены ниже других должностей, но и влекли за собою сильнейшую служебную зависимость, которая не могла привлекать к себе лиц сколько-нибудь с самостоятельным характером и независимым образом мыслей. Отсюда понятно, почему, например, земские суды, которые по плану Учреждения о губерниях могли бы сделаться весьма полезными уездным правительствам, быстро упали и вызвали всеобщие жалобы как со стороны общества, так и со стороны правительства. § 66. Указанные выше условия необходимо иметь в виду при обозрении всех преобразований, совершавшихся в царствование императоров Александра I и Николая I. Нельзя сказать, чтобы оба эти государя не обращали свое внимание на развитие местных учреждений; напротив, законодательство как Александра I так и особенно Николая I, богато постановлениями, имевшими в виду улучшение условий местного управления, но общие условия государственной администрации были таковы, что самые полезные начинания не могли привести ни к какому положительному результату. Указав на эти общие условия государственного управления, мы обратимся к краткому обозрению правительственных мер по отдельным вопросам, занимавшим внимание законодателя. Меры эти касались как устройства правительственных установлений, так и организации установлений общественно-сословных; каждый из этих предметов должен быть рассмотрен особо. § 67. В правительственной организации, сравнительно с «Учреждением о губерниях» Екатерины II, произошла, прежде всего, важная перемена относительно должности генерал-губернаторов, или государевых наместников(2222). Эта должность, на которую Екатерина II возлагала такие надежды, после превратилась из нормального губернского установления в учреждение чрезвычайное. Причины этой перемены мы подробно рассмотрим ниже, в отделе о начальниках губернии.
    Но если должность генерал-губернаторов представлялась излишней, то необходимо было заменить ее другою местною должностью, приноровленною к потребностям тогдашней местной администрации, т. е., другими словами, организовать должность губернаторов. Должность губернаторов в «Учреждении о губерниях» представляется довольно неопределенной, даже отношения ее к генерал-губернаторам не определены с достаточною ясностью. Очевидно, Екатерина II полагалась на те инструкции, которые были от времени до времени даваемы ею губернаторам еще до учреждения губерний, и специально на инструкции 1764 г.; но затем обязанности губернатора развились и осложнились. Узаконения времен Павла I и Александра I возложили на них новые обязанности, и все постановления эти не были приведены в какую бы то ни было систему. Этой цели, т. е. приведению в определенную систему обязанностей губернаторов, должен был служить «Наказ губернаторам», выработанный 1837 г., в силу которого губернатор действительно был поставлен во главе местного управления с подчинением его установлениям центральным и в особенности министру внутренних дел. Общий взгляд, приведенный в Наказе губернаторам, вполне соответствует воззрениям той эпохи: именно в Наказе 1837 г. губернатор, во-первых, является главным представителем верховной власти в губернии и оберегателем ее интересов, вследствие этого его надзору подчинены все учреждения в губернии; затем, во-вторых, в отношении заведования местным хозяйством и благоустройством он поставлен в положение хозяина губернии в том смысле, что все учреждения, которым вверено попечение о местном хозяйстве и благоустройстве (приказы общественного призрения, комиссии строительная и дорожная, комиссия продовольственная, уездные комитеты по тем же предметам, городские думы и т. д.), поставлены под его начальство и наблюдение, осуществляемые им или лично в качестве председателя отдельных комиссий, или через губернское правление; в-третьих, на него возложено попечение о местной полиции, органы которой поставлены под его главное начальство; в-четвертых – принятие мер к обеспечению интересов, казны, следовательно по отбыванию различных повинностей по поступлению налогов и общее наблюдение за казенным правлением губернии; в-пятых, наблюдение за отправлением правосудия в местности с правом производить ревизии судебных мест и даже участвовать в отправлении правосудия, так как известный разряд приговоров уголовных палат представлялся на его рассмотрение и утверждение. Таким образом, не было почти ни одной отрасли управления, которая бы не была подчинена или надзору, или прямому начальствованию начальника губернии. «Наказ», данный губернаторам, сохранил свою силу и в тех местностях, где были учреждены генерал-губернаторства, с тем только ограничением, что в местностях этого рода представления губернатора шли не прямо в соответствующее министерство, а через генерал-губернатора, равно и разрешение некоторых важных мер зависело от генерал-губернатора; но в тех случаях, где должность генерал-губернатора не была замещена или он находился в отпуску и управление его должностью не было вверено другому лицу, губернаторы должны были действовать по общему данному им наказу.
    § 68. Вторым органическим законом, касающимся местных учреждений, было новое учреждение губернских правлений. По «Учреждению о губерниях» губернские правления представлялись не коллегиею, решающею дела по большинству голосов, а простым совещанием, учрежденным при губернаторе, причем круг дел, вверенный губернскому правлению, вовсе не был отделен от круга дел, подлежащих личному разрешению губернатора(2223). С изданием губернаторского наказа необходимо было точнее определить права и обязанности губернских правлений по управлению губерниею. Эта цель имелась в виду при издании нового положения о губернских правлениях в 1845 г. Закон 1845 г. сохраняет за губернскими правлениями то положение, которое было присвоено им по «Учреждению о губерниях»; именно, губернские правления признаются установлениями, управляющими губерниею именем императорского величества, следовательно они как бы поставлены во главе всех других губернских установлений. Через них обнародуются законы и распоряжения высшего правительства; они наблюдают за точным и повсеместным исполнением законов, объясняют их смысл в случае сомнения; разрешают пререкания между различными установлениями, предают суду должностных лиц, совершивших противозаконные поступки, налагают на них штрафы, понуждают к скорому исполнению возложенных на них дел и т. д. Дела этого рода разрешаются губернатором с коллегиальным участием губернского правления. Независимо от этого на губернское правление была возложена масса других дел по администрации, и эти специальные дела были распределены по отделениям губернского правления, поставленным под управление отдельных его советников, вследствие этого губернское правление получило и особый состав. По «Учреждению о губерниях» вице-губернатор был председателем казенной палаты; по учреждению 1845 г. вице-губернатор есть старший член губернского правления и за отсутствием губернатора председательствует и в общем присутствии. Затем губернское правление составлено из советников, назначаемых министерством внутренних дел, и асессоров, назначаемых тем же порядком. Вся совокупность дел, предоставляемых губернскому правлению по способу их решения и степени их важности, разделена на три рода: на дела судные, решаемые коллегиальным порядком, на дела распорядительные, решаемые по журналам губернского правления с утверждения губернатора, и на дела исполнительные, решаемые вице-губернаторами и отдельными советниками по своим отделениям. Казенные палаты получили особого председателя и обратились в орган министерства финансов, заведующий на местах многоразличными казенными сборами, а также счетною частью. Общее число палат по казенному управлению увеличилось в царствование императора Николая I особою палатою государственных имуществ, учрежденною в 1838 г.; но так как эта палата имеет ближайшее отношение к управлению государственными крестьянами, то мы о ней скажем ниже. § 69. В отношении полицейском также произошли некоторые преобразования, главнейшие из коих состояли в том, что нижний земский суд, названный просто земским судом, видоизменился в своем составе. По «Учреждению о губерниях» земский суд должен был состоять из исправника, избираемого дворянством, и заседателей, избираемых от сословий, дворянского и крестьянского; но в 1837 г. число заседателей земского суда было сокращено, и вместо того явилось новое, не выборное уже учреждение становых приставов. Становые пристава отличались от заседателей в следующих отношениях. Во-первых, заседатели присутствовали постоянно в уездном городе и только временно объезжали уезды, исполняя поручения этого присутственного места; становые же пристава должны были постоянно находиться в уезде, для чего уезды были подразделены на станы, в которых был назначен определенный пункт для постоянного пребывания станового пристава (становая квартира). Во-вторых, заседатели отбирались от дворянства; назначение же становых приставов предоставлено губернаторам через губернские правления. Но дворянским собраниям даровано было право представлять начальнику губернии список местных дворян, которые, по мнению собрания, с пользою могли бы занять эти места. Это право осталось, впрочем, мертвою буквою, и становые пристава являлись правительственными чиновниками, назначаемыми из губернского города. § 70. Законодательные меры относительно сословных учреждений могут быть разделены на два разряда: одни из них касались самой организации этих учреждений и предметов их ведомства, другие имели в виду определить порядок действия этих учреждений в предоставляемом им круге дел Рассматривая эти законодательные меры, нельзя не прийти к тому заключению, что и в том и другом отношении начала централизации и правительственной опеки делали несомненные успехи в течение двух упомянутых царствований. При вступлении своем на престол император Александр I заявил, что он желает управлять по духу и по сердцу своей августейшей бабки, т. е. Екатерины II(2224). Затем 15 марта 1801 года именным указом были восстановлены дворянские выборы, уничтоженные императором Павлом I(2225), а 2 апреля того же года были подписаны два манифеста, один о восстановлении Жалованной грамоты дворянству, а другой – о восстановлении городового положения. В Жалованной грамоте дворянству говорилось между прочим: «Положив во всем следовать по стезям бабки нашей и быв Сами удостоверены в справедливости, неприкосновенности и святости преимуществ дворянства, Мы первою обязанностью Себе признали сим торжественно утвердить их, восстановить и удостоверить, утверждая, восстановляя императорским словом Нашим за Нас и наследников Наших, удостоверяя все права и преимущества, в грамоте дворянства содержащиеся, и напротив отменяя, уничтожая и отлагая все, что противно оной, или в ослабление ее силы, по стечению обстоятельств и времени, допущено, или постановлено было, повелеваем всем нашим верноподданным признавать и почитать сие Наше постановление коренным и непреложным законом империи нашей»(2226).
    В манифесте о восстановлении Жалованной грамоты городам говорится приблизительно то же самое и с теми же ссылками на намерения Екатерины II(2227). § 71. Но одно дело было восстановить значение жалованных грамот в том виде, как они были изданы императрицей Екатериной, и другое – дать им практическое применение, сообразное обстоятельствам того времени. При рассмотрении как жалованной грамоты дворянству, так и городового положения, нельзя было не видеть, что, во-первых, оба эти узаконения содержали в себе лишь главные начала организации дворянских и городских учреждений, но что вместе с тем они были составлены в слишком общих выражениях и потому требовали еще развития в подробностях, и, во-вторых, что в них нисколько не были обозначены начала деятельности дворянских и городских учреждений по управлению местным хозяйством и благоустройством. Трудная задача установить эти правила всецело легла на XIX столетие. В течение двух царствований, императоров Александра I и Николая I, вырабатываются уставы управления различными повинностями, городским хозяйством и т. п., причем, само собой разумеется, от духа и характера этих уставов зависело и практическое осуществление тех начал, которые содержались в жалованных грамотах дворянству и городам. Направление же, принятое законодательством, было таково, что на началах, им установленных, не могло учредиться действительное самоуправление, хотя бы и в сословной его форме. Общественные права, предоставленные дворянству, в существе не установляли никакого корпоративного участия дворянских обществ в деле местного управления. Дворянство участвовало в этом управлении через выборных от него лиц, которые немедленно вступали в условия государственной службы и стояли в строгой иерархической зависимости от губернского начальства. Число лиц, которое избиралось от дворянства, было весьма велико; простое исчисление этих должностей по ведомствам судебному и административному заняло бы довольно много места; они будут названы ниже в отделе о дворянских учреждениях. Но, являясь лицами, так сказать, поставленными на службу выборами от дворянства, они не могли представлять каких-либо действительно общественных интересов и управлять вверенным им делом с тою независимостью, которая составляет отличительную черту самоуправления. При этом нужно принять в расчет еще то важное обстоятельство, что, по условиям тогдашнего делопроизводства, присутствия разных учреждений далеко не имели такого значения, как канцелярии, на которых возлагалось изготовление докладов и самый доклад дел присутствию, вследствие чего исход дел предрешался в канцеляриях при полном отсутствии гласности. Между тем, выборные лица заседали именно в присутствиях, и при общем уклонении дворянства от службы по выборам эти члены присутствий обыкновенно являлись лицами, малоподготовленными к слушанию, пониманию и сознательному решению дела. Чины же канцелярии были лицами, служившими по назначению от правительства и поставленными во все условия тогдашней гражданской службы. Власть секретарей и столоначальников естественно превышала власть и значение присутствий, а в свою очередь канцелярия находилась в полной и безусловной зависимости от правительственных лиц, чем и уничтожалось значение присутствий. В-третьих, лишь некоторые учреждения могли быть названы выборными, в значительном же числе случаев эти выборные лица являлись в разные губернские комитеты и комиссии в качестве депутатов от дворянства и встречали вокруг себя лиц, назначаемых от правительства и пользовавшихся гораздо большим авторитетом и большей специальной подготовкой, чем они. Так было, напр., в комиссиях строительной и дорожной. В-четвертых, некоторые из этих учреждений находились в прямой зависимости от министерств, и потому не только местное общество, но даже само губернское начальство имело мало влияния на правильный ход дел, вверенных их попечению; в таком положении находилась те же строительная и дорожная комиссии. § 72. При рассмотрении учреждений сословного и общественного управления должно иметь в виду: во-первых, установления, созданные «Учреждением о губерниях» Екатерины II, во-вторых, учреждения созданные уже в XIX столетии, ввиду новых потребностей. К первым относились установления дворянские и городские, ко вторым – различные комитеты и комиссии, созданные в течение царствований Александра I и Николая I. Остановимся прежде всего на учреждениях дворянских, так как закон продолжал признавать дворянство первенствующим сословием, предоставляя ему видную роль и в местном управлении. Роль дворянства установилась и определилась в течение XIX столетия, и при рассмотрении ее нельзя не прийти к заключению, что дворянское сословие не могло установить самоуправления на твердых основаниях. Роль собственно дворянских обществ достаточно определяется 111 статьей IX т. Св. зак. издания 1857 года, где сказано: главный предмет оных губернских собраний состоит в выборе чиновников на разные должности. Этому принципу соответствовало постановление III т. Св. зак. устава службы по выборам: «дворянству каждой губернии предоставляется право избирать из своей среды достойнейших чиновников для служения в разных, законом определенных должностях». Соответственно этому общему взгляду, лица, избираемые дворянским сословием, зачислялись на действительную службу. По ст. 236, III т. Св. зак., служащие по выборам дворянства считаются в действительной государственной службе и смысл этого постановления раскрывался из 264 ст. того же тома, где сказано, «что служащие по выборам дворянства подлежат равной ответственности с чиновниками, определяемыми от правительства, и за их упущения по должности подвергаются замечаниям, выговорам, взысканиям на основание общих узаконений». Из этих определений видно, что правительство ожидало от дворянства замещения различных должностей, входивших главным образом в разряд правительственный. Количество должностей, в которые вообще избирало дворянство, было довольно велико; оно разделяло на три разряда: 1) по внутреннему управлению дворянских обществ, 2) по общему судебному управлению, и 3) по общему полицейскому управлению. Затем следовал еще ряд должностей, не относившихся ни к одному из указанных разрядов. По внутреннему управлению дворянских обществ дворянство избирало губернского и уездных предводителей, депутатов дворянского депутатского собрания, депутатов для составления раскладки земских повинностей и посредников специального полюбовного размежевания. По управлению судебному ему предоставлено было замещение должностей – председателей палат гражданского и уголовного суда, совестного судьи, заседателей палат гражданской и уголовной и суда совестного, уездных судей, заседателей уездных судов. По управлению полицейскому оно избирало земских исправников и заседателей земских судов и представляло список дворян и чиновников, «могущих с пользою занять» места становых приставов. Кроме того, ему был предоставлен выбор почетных попечителей гимназий, непременного члена губернской комиссии продовольствия и попечителей хлебных запасных магазинов, члена строительной и дорожной комиссии, приказа общественного призрения и т. д. Таким образом, дворянство имело через свои выборы участие почти во всех отраслях управления, и правительство, очевидно, видело в нем главнейший элемент, из которого оно могло набирать контингент для всех местных должностей. Но если мы посмотрим, как относилось дворянство к этим ожиданиям и какие меры правительство должно было принимать для улучшения дворянских выборов, то нам будет понятно, что дворянское самоуправление отжило свой век менее чем во сто лет. Еще с самого начала XIX столетия раздавались постоянные жалобы, что дворянство не удовлетворяет возложенным на него ожиданиям. В царствование императора Николая эти жалобы формулировались следующим образом: 1) что лучшие люди из дворянства уклоняются от службы по выборам; 2) что должности достаются в руки лицам недостойным; 3) что собрания дворянства мало посещаются дворянами. «Из сведений, дошедших до меня,- говорил император Николай I в указе 1832 г.,- я с прискорбием видел, что выборы дворянские не всегда соответствовали ожиданиям правительства. Лучшие дворяне или уклонялись от служения, или не участвовали в выборах, или с равнодушием соглашались на избрание людей, не имеющих потребных качеств к исполнению возложенных на них обязанностей. От сего чиновники по судебной части оказывались нередко не довольно сведущими в законах; до части же полицейской открывались злоупотребления, накопление податных недоимок, а в делах следственных и уголовных запутанность и упущения, поставляющие высшие судилища в затруднение постановить безошибочное решение по словам закона». Меры, принимавшиеся для того, чтобы улучшить это положение дел, собственно не достигли цели. Дворянские выборы преобразованы в 1831 г. на следующих основаниях: к непосредственному участию в выборах были допущены лица, владевшие определенным имуществом довольно высокого размера (стодушевой ценз) и уполномоченные от мелкопоместных дворян. Этим предполагалось устранить от участия в выборах ту «благородную чернь», о которой говорил Винский и которая, но заявлению канцлера Румянцева, заставляла лучших людей из дворянства уклоняться от выборов и службы. Но перемена 1831 г. не привела к желанным результатам, ибо, стремясь улучшить выборы законодатель изменил только способы избрания, не видоизменив его предмета. Одно дело участвовать в выборах и другое избираться в должность. Великопоместные дворяне съезжались на баллотировку, но выборы сохранили характер раздачи должностей беднейшим дворянам для доставления им средств содержания. Таким образом, оказывалось, что лучшие дворяне уклонялись от службы по выборам вовсе не потому, что в прежнее время их теснила «благородная чернь», а по вышеуказанным причинам, т. е. вследствие желания посвящать себя служению в столицах и в центральных управлениях. Тщетно законодатель старался противодействовать этому стремлению. Император Николай I воспретил молодым людям, кончившим курс в высших учебных заведениях, начинать службу прямо в столичных установлениях. Каждый поступающий на службу должен был провести по крайней мере три года в губернских учреждениях. Затем, закон прямо приглашал молодых дворян к служению на местах; на губернаторов и генерал-губернаторов возлагалась обязанность наблюдать за тем, чтобы «молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государству». На губернаторов возлагалось особенное попечение о молодых людях дворянского сословия, кончивших курс в высшем учебном заведении и служащих под их начальством; попечение это должно было иметь характер отеческой заботы о служащей молодежи. Несмотря на все эти меры, губернские установления оставались пусты от молодых дворян, получивших образование, и служба по выборам явно клонилась к упадку. Таким образом, единственный путь, через который тогдашнее дворянство могло действовать в местном управлении, оставался неудачным и бесплодным. В начале преобразований нынешнего царствования дворянские общества и их собрания не представляли уже элемента сколько-нибудь прочного, на который можно бы было опереться для проведения реформ. § 73. Положение городов в XIX столетии не было определено какими-нибудь общими органическими установлениями, напоминавшими Городовое положение Екатерины II. Положение это наружно оставалось нетронутым. т. е. организация тех установлений, которые были созданы Екатериною II, оставалась без серьезных перемен, но в течение XIX столетия мы присутствуем при постепенном упадке городского управления, созданного Екатериной II, и этот упадок в законодательном отношении определяется как правилами о действии городских учреждений, между которыми главное место занимает Устав о городском хозяйстве (вошедший в XII т. Св. зак.), так и изъятием из круга ведомств городских установлений разных предметов, поручаемых особым комитетам и комиссиям, поставленным вне всякой связи с городскими установлениями, составляемыми преимущественно из лиц правительственных и подчиненных центральному учреждению, т. е. министерству В. Д. Городские установления, так же как и при Екатерине II, разделялись на общие, т. е. имеющие значение для всех городских сословий, и особые, имеющие значение для отдельных сословий. Число городских учреждений в XIX столетии увеличилось немногими: именно, торговыми депутациями, которые учредились в 1824 году, должностями торговых смотрителей, смотрителей городских имуществ и так называемых комиссаров, причем последние были введены, собственно не везде. В полном своем составе городские учреждения существовали только в больших городах; в городах малолюдных и посадах учреждения общественные были соединены с судебными, т. е. вместо дум и магистратов, заведование городскими делами было вверено ратушам, но юридическое положение городских установлений везде было одинаково. Прежде всего необходимо заметить, что зачатки истинно общественного значения городских дум не только не развились в XIX столетии, но были совершенно подавлены не столько юридически, сколько фактически. Именно, одно важное учреждение, задуманное Екатериной II, учреждение, которое должно было представлять собою городское общество и поддерживать связь с ним всех городских установлений – общая дума, фактически не существовало ни в одном русском городе, не исключая и столиц. По букве закона она числилась в ряду городских установлений; Своды законов всех трех изданий (1832, 1842 и 1857 годов) о ней упоминают, но ни функции ее, ни отношения к городским установлениям и к административным властям не были определены. При ревизии городских учреждений, начатой в конце сороковых годов, оказалось что думы нигде не существуют, вследствие этого в городах заведование общественным хозяйством было вверено шестигласной думе, поставленной, как увили м ниже, в полную зависимость от губернской и центральной администрации. По Своду законов предметы, подлежащие ведению шестигласных дум, были разделены на четыре рубрики (по изданию 1832 и 1842 годов), а по изданию 1857 г. на пять рубрик, а именно: 1) дела общественные; 2) дела по городскому хозяйству; 3) дела по торговой полиции; 4) по делам казенным и 5) по делам судебным. Под именем дел общественных разумелось все, касающееся до общественных выборов, собраний и должностных лиц, для надзора над торгово-промышленными сословиями и ходатайства пред губернским начальством о городских нуждах и недостатках. Под делами городского хозяйства разумеется заведование городскою общественною собственностью во всех ее видах и заботы о продовольствии жителей. Под именем торговой полиции разумеется все, относящееся к исполнению всякого рода правил и предписаний по отношению к производству торговли: к выдаче свидетельств и патентов на право производства торговли. К числу дел казенных отнесены: раскладка и сбор государственных, земских и городских податей и сборов, также ведение рекрутской повинности, отбываемой податным сословием городского населения. Из этого видно, что дела, порученные шестигласной думе, по верному замечанию г. Дитятина, могут быть разделены на два разряда: на дела общественные в собственном смысле слова и дела по осуществлению разных правительственных задач, возложенных на город. В последнем отношении городские власти были безусловно подчинены распоряжениям административных начальств, являясь исполнителями их предписаний и требований, но и в отношении дел общественных они имели довольно мало значения, и права, им предоставленные не возводили их на степень хозяев города, Положение городских властей в этом отношении определялось двумя обстоятельствами, Во-первых, тем что некоторые дела по городскому хозяйству и благоустройству были прямо изъяты из ведения городских дум и поручены особым комитетам, от них не зависящим. Сюда относились комитеты о городских повинностях, строительный и квартирные комиссии. Строительные комитеты ведали в городе всякого рода постройки как казенные, так общественно-городские и частные; они же ведали мостовые, бульвары, общественные сады и т. д. и подчинялись центральным правительственным учреждениям. До 1842 г. они состояли в ведении военного министерства по департаменту военных поселений, а затем они были подчинены главному управлению путей сообщения и публичных зданий. Роль дум по отношению к этим делам ограничивалась участием в выдаче потребной суммы на производимые постройки без всякой возможности требовать отчета в их расходовании. Заведование квартирною повинностью было возложено на особую комиссию, составленную из лиц, специально выборных общественным собранием, т. е. из депутатов от дворянства, имеющих в городе дома и от купечества с мещанством. Председателем этой комиссии был полицеймейстер или городничий, влияние которого было чрезвычайно велико, тем более что выборы депутатов производились под председательством полицеймейстеров и городничих, а делопроизводство главным образом сосредоточивалось в канцеляриях, на которые выборные депутаты, как члены присутствия, не имели никакого влияния. Вследствие этого дела касающиеся городского устройства были совершенно изъяты из ведения дум, то же самое можно сказать о части пожарной, находившейся в заведовании полиции. Оставалась часть хозяйственная, регулируемая уставом о городском хозяйстве. При внимательном рассмотрении этого устава и дополнительных к нему узаконений мы вили м, что роль городов в делах этого рода была крайне ограничена. Уставом городского хозяйства определялись с точностью и раз навсегда источники городских доходов. Установлены были обязательные рубрики расходов, производившихся под главным начальством и наблюдением губернаторов, а равно и всех тех ведомств, которым поручено было заведование и отдельными отраслями городского управления. Составление сметы расходов было обставлено такими условиями, при которых инициатива городов не имела почти никакого значения. Смета составлялась по раз установленным формам и рубрикам и утверждалась административными властями, а роль думы ограничивалась наполнением раз установленных граф сметы соответствующими цифрами по данной правительством форме. Эти сметы направлялись первоначально к начальнику губернии, который в составе губернского правления рассматривал их правильность и затем препровождал в министерство внутренних дел. Сметы утверждались, смотря по величине суммы, или губернатором, или министром внутренних дел. Сверх этих определенных расходов, по уставу о городском хозяйстве, городские управления не могли сами собою расходовать городских денег. Но, продолжал устав, если бы дума нашла нужным израсходовать что-нибудь к пользе общей и украшению города служащее, то ей разрешалось представить об этом начальнику губернии и ожидать его дозволения. Таким образом, факультативных расходов, которые признаются ныне по учреждениям земским и городским, устав городского хозяйства не допускал. Роль думы сводилась главным образом к сбору предоставленных городу доходов и к выдаче их на те предметы, которые прямо были указаны в уставе о городском хозяйстве и в различных положениях о городских и земских повинностях. Контроль над расходованием сумм, принадлежащих городу, не был предоставлен городскому обществу; думы и ратуши были предоставлены надзору исключительно государственных органов, перед которыми они были обязаны как отчетностью, так и ответственностью. Следовательно, выборные по происхождению своему установления утрачивали всякую связь с своими выбирающими и оставались единственно органами губернского начальства. Затем, в самых думах ответственность и отчетность падала главным образом не на присутствие, которое чрезвычайно мало имело влияния на ход дел, а на секретарей канцелярий, состоявших из лиц, назначенных от правительства, т. е. губернским правлением и губернатором. § 74. При таких условиях в городских учреждениях замечалось то же самое явление, которое можно было видеть и в установлениях дворянских, т. е. уклонение от службы. Еще в 20-х годах нынешнего столетия, говорит г. Дитятин, правительством было замечено уклонение городских сословий от службы по выбору в городских учреждениях; уже в это время на рассмотрение комитета министров предложен был вопрос о том, как возвысить служение граждан и возбудить в них желание заниматься оным. Но этот вопрос остался неразрешенным вплоть до реформ прошлого царствования, хотя факт, замеченный в 20-х годах, принимал все большие и большие размеры. Уклонение от общественных дел замечается прежде всего в городском обществе, и в этом отношении чрезвычайно поучительны факты, собранные г. Дитятиным; так, например, в 1850 году в г. Пошехонье из 1000 человек мещан-избирателей, из 46 купцов в выборе городского головы участвовало всего 78 лиц. В Петербургской думе от купцов-избирателей, число которых простиралось до 2500, в сороковых годах на выборы являлось обыкновенно до 300 человек, из 1500 мещан – приблизительно та же цифра, а из 950 цеховых -всего 100. В Москве в конце сороковых годов участвовало не более 2/3 % купеческого сословия и /2 % мещан. При таком уклонении городского общества от участия в делах выборное дело предоставлено далеко не лучшим людям, чем объясняются многообразные злоупотребления, от времени до времени раскрывавшиеся ревизорами. Так, в 1856 году в одном городе в городские головы избрано было лицо, дважды состоявшее под судом, и выборы эти были утверждены губернским правлением. В другой раз, в 1847 г., в Пошехонье 78 лиц из 1046 человек, участвовавших в выборах, избрали городским головой купца, дважды бывшего под судом и в момент выбора также состоявшего под судом. Конечно, такие выборы не были общим правилом, но общим правилом был выбор людей темных, т. е. малообразованных и мало понимающих свое призвание, которые, за уклонением влиятельных и лучших людей от выборов, обязательно избирались на должности в думы и ратуши. Присутствие, составленное из таких людей, конечно, все находилось в руках секретарей, которые принадлежали к худшему сорту тогдашнего чиновничества. Несмотря на все предписанные законом формы контроля и все виды административной опеки, эти лица позволяли себе чрезвычайные злоупотребления. Общая картина тогдашнего положения вещей может быть представлена на основание хотя бы следующих немногих фактов, заимствованных из обстоятельного труда г. Дитятина. Смета и росписи, говорит он, почти вовсе не представлялись на рассмотрение губернского начальства и ревизии казенной палаты почти не имели места, так как городские учреждения не представляли никаких книг и документов. В 1860 году в Москве городское управление по отчету ревизора, г. Игнатьева, представляло следующий вид: шестигласная дума давно утратила свой коллегиальный характер и приняла вид какой-то канцелярии, беспрекословно исполнявшей все предписания и требования начальства, нимало не заботясь о городских интересах. Она, говорилось в отчете, собирается далеко не в полном составе, и притом собираются ее члены вовсе не для рассуждения о делах, даже не для выслушивания их из уст секретаря, а просто для подписания их. Иногда гласные думы самую процедуру подписания упрощали до того, что необходимость являться для этого в думу или устранялась вовсе – думский сторож приносил дела для подписи каждому гласному на квартиру, или гласные для посещения думы чередовались по одному. В 1843 г. гражданский губернатор Петербурга представил министру, что определенного законом полного состава думы не существует, ибо члены думы ежедневно вне присутствия, между прочим, для исполнения различных поручений высшего начальства. Канцелярии и секретари при таком порядке действовали на свободе и без контроля. Не только городские общества не имели возможности получить от них какой-нибудь отчет, но само правительство было бессильно перед их рассчитанною косностью. Так, напр., книги и отчеты города Ярославля за 1835 г. требуются к ревизии в 1848 г., т. е. через 13 лет. Трудно было бы привести здесь все факты, свидетельствующие о медленности, злоупотреблениях и даже прямых подлогах, совершавшихся в этих общественных установлениях при полной безгласности управления и отсутствии контроля, существовавшего только на бумаге. § 75. Последнее из сословий, сделавшихся предметом правительственного внимания, были государственные крестьяне разных наименований. Учреждения управления государственными крестьянами явились в 1837 г. До тех пор они находились в заведовании общих учреждений, т. е. казенных палат и местных полиций, но деятельность этих учреждений привела государственных крестьян в весьма жалкое состояние, отразившееся и на казенных интересах. При совершенно бесконтрольном управлении местных полиций и неудовлетворительности казенных палат, хозяйство государственных крестьян приходило в упадок, и даже казенные земли, отведенные в пользование крестьянским обществам, урезывались и присваивались окрестными владельцами при помощи или бездействии местных властей. Учреждение 1837 года было решительною попыткою вывести государственных крестьян из крайне жалкого положения; создав для них вполне обособленное управление. Но средством для этой цели явилась та же государственная опека, вверенная вновь учрежденному министерству государственных имуществ и его местным органам. Органами этими явились палаты государственных имуществ и окружные управления, как уездные инстанции тех же палат. Палаты государственных имуществ явились учреждениями общегубернскими и были введены в круг последних. Им были присвоены права и ранг губернских палат вообще, причем управляющему палатой государственных имуществ было предоставлено право исправлять должность губернатора в тех случаях, где это не могли взять на себя ни вице-губернатор, ни председатель казенной палаты. Общее учреждение палат было введено в действие во всех губерниях, управляемых на общем основании, и в области Бессарабской. По ст. 1213 II т. Св. зак. изд. 1857 г., под главным начальством управляющего палатой, они состояли из советников отделений, губернского лесничего и асессора, причем по управлению лесной части в состав палаты входили: ученый лесничий, а по делам, относящимся до охранения здравия государственных крестьян и предупреждению и прекращению скотских падежей,- губернский врач государственных имуществ. Предметы ведомства палаты определялись на следующих основаниях: в круг ведомства входили: 1) дела хозяйственные, 2) дела по управлению лесному и 3) дела контрольные. Из них ближайшие отношения к управлению государственными крестьянами имело, конечно, отделение хозяйственное. Ведомству лесного отделения подлежали: 1) казенные леса, находящиеся в непосредственном заведовании правительства, и 2) леса крестьянские, и в этом отношении и лесное управление имело касательство к общественному управлению крестьян. Предметами контрольного отделения являлась ревизия счетов и отчетов об оборотах сумм по установлениям ведомства палат, так как министерство государственных имуществ имело свою особенную счетную часть. Предметы отделения хозяйственного разделялись на две главные группы: 1) по попечительству над состоящими в губернии: а) государственными крестьянами разных наименований, в том числе коннозаводскими в губерниях Воронежской, Нижегородской, Пензенской, Рязанской и Харьковской; б) над иностранными поселенцами, исключая управляемых по особому положению. 2) По управлению запасными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями. Попечительство над государственными крестьянами простиралось также на отставных нижних воинских чинов, находящихся в казенных селениях, и на евреев-земледельцев, поселенных на казенных землях, исключая колоний и новых поселений в Новороссийском крае(2228).
    Из дел, предоставленных ведению хозяйственного отделения, главное внимание обращают на себя, конечно, дела по попечительству над поселениями, означенными выше. Этому предмету посвящена почти вся 5 глава четвертого раздела II т. изд. 1857 г.; в означенной главе содержится, как бы вступительная, 1236 ст., заключающая в себе указания, в чем должно состоять попечительство над государственными крестьянами, вверенное хозяйственному отделению. Из одного перечисления этих предметов будет видно, как глубоко должна была идти опека управления государственными имуществами над вверенной ей частью народонаселения. Укажем здесь в кратких чертах эти предметы, изложенные в 1236 статье, дополняя некоторые пункты объяснениями, заимствованными из статей последующих.
    На первом плане поставлены здесь дела по устройству управлений, сюда отнесены: 1) дела по устройству сельских обществ, волостей и округов государственных имуществ, утверждение в должностях различных сельских и волостных должностных лиц по их увольнению, удалению от должностей, преданию суду, представлению к наградам и т. п. Наконец, меры на приготовление из крестьянских мальчиков способных сельских и волостных писарей. 2) Хозяйственному отделению предоставлено ведомство народоисчисления, т. е. распоряжение в случае народной переписи о составлении ревизских сказок и вообще ведение списков государственных крестьян, состоящих в окладе, все равно, как и дела перечисления их в другие состояния; сюда же отнесены и дела о разделе семейств государственных крестьян в дозволенных на то случаях. 3) Попечение об охранении благоустройства и благочиния по делам веры в казенных селениях, куда входят дела о постройке новых церквей и поддержании существующих, об обеспечении быта приходского духовенства и об устройстве домов для жительства приходского духовенства. Кроме этих предметов сюда же отнесены: дела об охранении спокойствия веры в казенных селениях расколами и ересями и меры для поощрения лиц приходского духовенства в сих селениях по сношению с епархиальным начальством. 4) Попечение об охранении общественного порядка и учреждений правительства чрез подведомственные палатам окружные и волостные правления. 5) Содействие к охранению постановлений, относящихся до гражданского состояния государственных крестьян, куда отнесены дела по распоряжению об опеках над государственными крестьянами, наблюдение за правильностью семейных их разделов и также рассмотрение условий, заключаемых именем целой волости сельского общества или селения с посторонними лицами и ведомствами. 6) Меры к улучшению нравственности государственных крестьян. Сюда отнесены дела по устройству приходских училищ, попечение об искоренении между государственными крестьянами праздности и неумеренного употребления крепких напитков, в связи с чем поставлено наблюдение за производством питейной продажи в казенных селениях; сюда же отнесено и попечение об истреблении нищенства в казенных селениях. 7) Содействие к ограждению и охранению казенных селений от безопасности личной и имущественной; сюда отнесены главным образом меры относительно неприкосновенности земель и угодий, отведенных сельским обществам и селениям, на которые, как мы видели, нередки были посягательства со стороны частных лиц и посторонних ведомств; но сюда же относится предписание, составленное в довольно неясных выражениях: «попечение об отвращении по казенным селениям поводов к посягательствам на личную безопасность». 8) Дела по части паспортной, куда отнесены меры большею частью отрицательного характера, т.е. наблюдение за недержанием беспаспортных людей в казенных селениях и содействие крестьянам, приходящим из других губерний, в случае надобности, возобновлять их письменные виды. 9) Содействие мерам по части врачебного благоустройства, причем на палату возлагалось принятие как санитарных мер, так и мер медицинской помощи в случае эпидемий и эпизоотий, а также попечение о приготовлении оспопрививателей из молодых крестьян. 10) Дела по части обеспечения народного продовольствия, заключающие в себе целый ряд мер касательно заведования хлебными запасными магазинами и порядка выдачи ссуд хлебом в случае нужды, а также дела по заведованию общественным капиталом государственных крестьян по части продовольствия. 11) Дела по пожарным случаям, куда были отнесены наблюдения за исполнением пожарных предосторожностей и за содержанием в исправности пожарных инструментов, а также и оказание пособий погоревшим крестьянам, в связи с чем поставлены были и дела по страхованию имуществ в селениях государственных крестьян. 12) Распоряжения по строительной части, сюда входило: составление планов расположения селений, также снабжение через волостные правления селений образцовыми планами и фасадами для построения домов и прочих зданий и наблюдение за производством построек согласно установленным правилам. 13) Распоряжение по сохранению в казенных селениях и окрестностях оных чистоты и порядка. 14) Устройство путей сообщения, т. е. попечение об улучшении этих сообщений и меры для содержания в порядке существующих дорог. 15) Дела хозяйственного управления, т. е. меры по размежеванию и описанию податных земель и распределению этих земель, а также поощрение земледелия и промышленности посредством устройства образцовых ферм, выставок сельскохозяйственных произведений и т. д. 16) Распоряжения по части податей государственных крестьян, куда относились утверждения общественных приговоров крестьян на мирские расходы, составление окладных листов, и рассылки оных по волостям и вообще меры по наблюдению за своевременною и правильною раскладкою в сельских обществах денежных сборов и ограждение государственных крестьян от всяких запрещенных и произвольных сборов. 17) Распоряжение по части натуральных повинностей, сюда были отнесены: приведение в известность всех этих повинностей, охранение государственных крестьян от повинностей произвольных, наблюдение за правильностью раскладки натуральных повинностей и их отправлением. Дела по обращению натуральных повинностей в денежные, производство торгов на исправление повинностей и составление отчетов об этих повинностях, отправленных государственными крестьянами. 18) К этому разряду были отнесены распоряжения по отправлению повинности рекрутской. Наконец, 19) на палату возлагались дела по судебному ведомству, из чего, конечно, не следует, чтобы палата была облечена какою-нибудь долею судебной власти, но в постановлениях, сюда относящихся, проглядывает та же мысль попечения над государственными крестьянами, тесно связанная с охранением казенного интереса. Именно, по части судебной на палаты государственных имуществ возлагались попечения об отклонении крестьян от вчинения неосновательных исков и тяжб; меры для устранения из казенных селений людей, вовлекающих поселян к таким искам и тяжбам; рассмотрение жалоб государственных крестьян, приносимых палате, и меры для удовлетворения по тем из них, которые окажутся справедливыми; защита государственных крестьян, имеющих дела в губернских и уездных присутственных местах; попечение об охранении государственных крестьян от всяких притеснений при производстве следствий; ходатайство о скорейшем окончании их тяжебных, следственных и уголовных дел; открытие исков в судебных местах через стряпчего государственных имуществ и окружных начальников, о возвращении в казенное ведомство земель и угодий, неправильно захваченных у сельских обществ и селений частными лицами и посторонними ведомствами; рассмотрение присылаемых из общих судебных мест решений об этих землях и угодьях, сообщение и представление по ним отзывов и заключений и рассмотрение, решение споров и тяжб о податных землях и угодьях, возникающих между отдельными сельскими обществами.
    Таким образом попечению палаты государственных имуществ были вверены, можно сказать, все стороны не только общественной, но и частной жизни крестьян. Попечение это касалось как имущественных интересов сельских обществ и крестьян, так и их нравственности, их образования, отчасти их семейной жизни, их обращения друг с другом и т. д. Как ни полна V глава IV раздела II т., но она далеко еще не исчерпывала всех тех сторон и проявлений правительственной опеки, как известный устав о благоустройстве в селениях государственных крестьян, в рассмотрение о котором мы не будем вступать здесь по объему предположенного очерка.
    § 76. Ближайшим и непосредственным органом палаты государственных имуществ в уездах явились окружные правления. Округи государственных имуществ положено образовать из волостей и приписанных к ним запасных, казенных, незаселенных и пустопорожних земель, причем основанием для образования этих округов принимается уездное разделение губерний(2229), так что окружное деление совпадало с уездным, но дозволено и отступление в том случае, если число государственных крестьян в уезде незначительно. Такие уезды дозволено причислять к округу соседнего уезда(2230). Округи вверены главному заведованию окружных начальников, при которых состоят другие чины управления государственными имуществами, т. е. один или более помощников окружного начальника, лесничий и окружной врач. Предметы ведомства, предоставленные окружному начальнику, приблизительно те же, что и предоставленные палате государственных имуществ, как это можно видеть из сличения статей 1236 и 3069, в которой изложены в общих чертах предметы ведомств, предоставленные окружным начальникам. Но власть окружного начальника была поставлена гораздо ближе к управлению волостными и сельскими обществами государственных крестьян, вследствие чего она и чувствовалась гораздо сильнее.
    При соображении указанных выше постановлений сделается понятным, почему волостные и сельские управления, построенные на выборном начале, в действительности являлись только орудиями высших инстанций, и выборное начало нисколько не свидетельствовало о самоуправлении, предоставленном крестьянам. Впрочем, и выборное начало применялось к волостным и сельским должностям не в достаточно полной мере. Так, по статье 4589 волостной голова избирается на трехлетие волостным сходом, утверждается в должности и увольняется от оной по представлению окружного начальника, палатою государственных имуществ и с разрешения начальника губернии. Но вслед за тем означенная статья продолжает: впрочем, волостной голова остается в своей должности и по прошествии трехлетия на неопределенное время, пока сам не будет просить увольнения или пока начальство, по жалобам крестьян, по неспособности головы, или по другим уважительным причинам не признает нужным избрать на его место другого. Эта вторая половина 4589 статьи, очевидно, парализует значение первой половины и совершенно разрывает связь выборного волостного головы с избирателями, установляя, с другой стороны, тесную связь между ним и окружным начальником, при благоволении которого он может оставаться на месте, как выражается 4589 статья, «неопределенное время». Этого мало; примечание 4589 ст. гласило, что в волостные головы могут быть назначаемы по распоряжению министра государственных имуществ из благонадежных отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров, что уже совершенно не согласовалось с выборным началом. Таким образом, волостной голова, как представитель волостного правления, являлся лицом, состоящим более на государственной, нежели на общественной службе. Заседатели волостных правлений, избираемые каждое трехлетие волостным сходом с утверждения управляющего палатою государственных имуществ, не изменяли характера этого учреждения, тем более что канцелярия волостного правления, в которой de facto сосредоточивалось все действительное управление волостями, не подлежала выбору; именно по статье 4591 волостной писарь назначался окружным начальником с утверждения управляющего палатою государственных имуществ; то же самое касалось и его помощника (ст. 4593). Таков был характер первого волостного учреждения, т. е. волостного правления. Дела, возложенные на обязанности волостного правления, изложенные в Наказе этому учреждению(2231). были до такой степени разнообразны и сложны, что едва ли лица, назначенные или выбранные на эту должность, при отсутствии специальной подготовки, могли вести их, и этим еще более объясняется зависимость волостного правления от волостного писаря. Обширный наказ волостному правлению (ст. 4659 – 4957) также отражает на себе общую мысль, которою было вызвано учреждение управления государственными имуществами и самое министерство государственных имуществ. Идея опеки и вмешательства во все стороны как общественной, так и частной, даже жизни государственных крестьян, проникает этот наказ. Остановимся на некоторых определениях: так, по статье 4703 «волостное правление прилагает всемерное попечение о водворении добрых нравов в государственных крестьянах, стараясь достигнуть сего содействием приходского духовенства в мерах его для направления крестьян к благочестивой, беспорочной и трудолюбивой жизни, собственными напоминаниями, советами, увещаниями и наставлениями, при открывающихся к тому случаях, принятием мер предупреждения против пороков, в особенности против лености, пьянства и распутного поведения и, наконец, законным оных преследованием». В статье 4810 по имущественному устройству крестьян «на волостные правления возлагалось наблюдение, чтобы подведомственные им крестьяне не оставляли земель и пахотных полос в запустении, но обрабатывали прилежно, удобряли и засевали в удобное по климату время; по созрении хлеба немедленно оный снимали бы и убирали с полей, равным образом скашивали бы траву с лугов, не пропуская удобного к тому времени». Или по статье 4813: «волостное правление поощряет крестьян к производству земледелия по совершеннейшим способам, преподанным от высшего начальства и введенным на образцовых хуторах, к учреждению садов, огородов и к размножению скота улучшенных пород». Что касается общественного устройства крестьян, то и оно, несмотря на признание выборного начала, поставлено было в довольно ограниченные условия, особенно по сравнению постановлений 1837 г. с Положением 19 февраля. Об этом свидетельствует постановление о первой инстанции общественного управления крестьян, т. е. о сельском сходе. Между тем как положение о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, установляет, что сельский сход составляется из всех крестьян домохозяев, статья 4996 II т. определяет, что сельский сход составляется из сельских должностных лиц и выборных по два от каждых десяти дворов. Затем, положением о крестьянах установлено, что сельский сход собирается по мере надобности и созывается или сельским старостой, или лицами, имеющими на то право; напротив, ст. 5001 II т. постановляет, что сельский сход собирается, кроме собраний по рекрутскому уставу для дел об отправлении рекрутской повинности, три раза в году: в январе – для раскладки податей, повинностей и сборов и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок за истекший год; в исходе апреля или в начале мая – для распределения, в случае надобности, полей и для составления приговоров о мерах взыскания недоимок с неплательщиков; за первую половину и конец в сентября или начале октября – для составления приговоров о потребности мирских расходов, равно как о мерах к побуждению недоимщиков. В эти же сроки должны были быть решаемы и все другие дела, подробно исчисленные в 5000 ст. II т. и предоставленные ведению сельского схода. Исключение из этого правила допускалось, лишь в чрезвычайных случаях с разрешения окружного начальника. Что касается сельского начальства, то оно состояло по 5022 статье из сельского старшины, сельского старосты, от 1 – 3 сборщиков податей и смотрителя сельского запасного хлебного магазина. Рассмотрим, насколько к этим лицам применялось начало выборное. Пo 5027 ст. сельский старшина должен был избираться на каждое трехлетие сельским сходом и утверждаться в своей должности управляющим палатой государственных имуществ. Но по распоряжению министра государственных имуществ он мог быть назначен и из отставных или уволенных в бессрочный отпуск унтер-офицеров, фельдфебелей и вахмистров. Сельские старосты избирались на каждое трехлетие сельским сходом и утверждались по представлению сельского старшины, волостного правления и окружного начальника, управляющим палатой государственных имуществ. Таким образом, дело об этом утверждении должно было проходить четыре инстанции, которыми являлись: 1) сельские старшины, 2) волостные правления, 3) окружное начальство и 4) управляющий палатой государственных имуществ. Сборщики податей избирались и утверждались в должностях тем же порядком, равно как и смотрители запасных магазинов. Затем, сельские писаря назначались окружными начальниками (ст. 5049) с утверждения управляющего палатой государственных имуществ, как сказано, из способных государственных крестьян и прочих лиц свободных податных состояний. Второй том установил даже подробные правила для приготовления сельских писарей, специально к этому назначаемых. Они состояли в следующем (ст. 5050): 1) на приготовление сельских писарей из среды государственных крестьян, один или два крестьянских мальчика из обучающихся в приходской школе, предназначаются в кандидаты сельским мирским сходом; 2) по окончании курса учения эти мальчики приучаются к делопроизводству и счетоводству в канцелярии окружного начальника; 3) за сим по распоряжению окружного начальника помещаются в сельские писаря. Постановление об обязанности всех должностных лиц сельского управления составляет воспроизведение уже известных нам постановлений о попечительстве над государственными крестьянами, которое было бы излишне повторять, хотя эти постановления развиты в наказах старостам и старшинам с замечательною подробностью. § 77. Из всех этих постановлений видно, что значительная часть местного населения губернии получила особое устройство и была как бы изъята из общего его состава. Масса государственных крестьян составила как бы одно компактное сословие, подчиненное управлению одного центрального ведомства, имеющего свои полномочные органы на местах. Несмотря на все его несовершенство, оно, очевидно, было вызвано двумя практическими соображениями: 1) общим неустройством местной администрации, злоупотребления и произвол которой ближайшим образом отражались на крестьянах государственных, не имеющих никакой защиты. Крестьяне владельческие, находившиеся в бесконтрольном управлении своих помещиков, видели, однако, в них защиту по отношению к посторонним ведомствам и властям ибо помещики охраняли своих крестьян, конечно, из собственных своих выгод. 2) С другой стороны, местные землевладельцы и помещики, пользуясь поддержкою местных властей, весьма часто незаконно захватывали в свое владение земли, принадлежавшие казне и даже отведенные в пользование государственным крестьянам, которые не могли отстоять своих законных прав в местных судах, наполненных выборными от дворянства, ни найти защиты в местной полиции, находившейся всецело в руках дворянского сословия. Этим и объясняется появление учреждения, целью которого была защита как казенного интереса, так и государственных крестьян от злоупотреблений и насилий, свойственных административным и общественным порядкам того времени. Вместе с тем управление государственными имуществами, как это видно из вышеприведенных статей, задалось целью внесения просвещения новых гражданских понятий и даже новых хозяйственных приемов в темную массу государственных крестьян. Но все эти благие пожелания, как и следовало ожидать, остались бесплодными. Во-первых, министерству государственных имуществ, несмотря на энергию первого его руководителя, П. Д. Киселева, пришлось действовать через установления новые, но наполненные лицами, принадлежавшими к составу прежнего чиновничества, не изменившего, конечно, своих нравов от перехода государственных крестьян в другое ведомство. Во-вторых, гражданские права крестьян нисколько не были обеспечены по объему принадлежавших им личных прав по отношению к своему начальству, они мало чем отличались от крестьян крепостных в их отношениях к своим владельцам. То же начало крепостной зависимости проникало как отношения крестьян владельческих к помещикам, так и отношения крестьян государственных к своим административным властям. Этим же объясняются те многочисленные злоупотребления, о которых свидетельствуют все относящиеся к тому времени акты и документы, злоупотребления, благодаря которым, быт государственных крестьян не только не улучшился сравнительно с тем временем, когда Министерства государственных имуществ не было, но, может быть, ухудшился. Вследствие этого положение об управлении государственных крестьян не только не могло сделаться образцовым для составителей Положения о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости, но последние должны были стать на совершенно иную точку зрения. ГЛАВА ТРЕТЬЯ. УСТАНОВЛЕНИЯ ПО МЕСТНОМУ ХОЗЯЙСТВУ И БЛАГОСОСТОЯНИЮ § 78. До сих пор мы рассматривали учреждения сословные. Теперь нам следует обратиться к таким установлениям, которые имели в виду заведование некоторыми общими вопросами, касающимися губерний и уездов. Мы уже заметили выше, что в учреждении о губерниях Екатерины II имеется весьма много постановлений относительно организации губернских и уездных учреждений, но почти не имеется постановлений относительно ведения местного хозяйства и благоустройства. Это объясняется, конечно, тою точкою зрения, которая была усвоена императрицею сообразно условиям ее времени. В XVIII столетии, т. е. именно в то время, когда составлялось Учреждение о губерниях, вопросы местного управления вращались главным образом около трех предметов: 1) управления казенного, 2) устройства судебной части и 3) устройства полиции безопасности. То, что в настоящее время составляет главный у нас предмет местного управления, т. е. местное хозяйство и благоустройство, понимая под последним пути сообщения, часть санитарную, общественное призрение и т. д., находилось в зачаточном состоянии. Вторая причина, по которой императрица не могла обратить должного внимания на эти предметы, состояла в том, что интересы губерний и уездов по части хозяйства и благоустройства в те времена не могли быть еще признаны законодателем. Губернии и уезды являлись подразделениями искусственными, механическими, и действительно живыми их телами признавались именно сословия: дворянское, городское и крестьянские общества. Следовательно, все предметы местного хозяйства и благоустройства были приравнены к этим сословным группам и признавались их внутренним делом. Только в XIX столетии понемногу является сознание о некоторых общественных интересах, требующих совокупного обсуждения представителей всей губернии или уезда. § 79. Первым предметом, на который законодатель должен был обратить свое внимание, явился вопрос о порядке раскладки и отправлении местных земских повинностей, на счет которых удовлетворялись различные государственные потребности по местному управлению и некоторые потребности местного благоустройства. Земские повинности явились в двоякой форме: во-первых, повинностей денежных, не причисленных к общему государственному сбору, но взимаемых особенно на местах и расходуемых также на местах. Во-вторых, повинностей натуральных, каковы: а) повинность квартирная по расквартированию войск в помещениях различных должностных лиц, b) повинность подводная, с) повинность дорожная и т. д. Беспорядочность в порядке взимания и отправления этих повинностей привела к такому обременению местного населения, что уже император Александр I в 1802 году обратил на это внимание в именном указе, данном Сенату(2232). В указе этом читаем следующее: «Узнав из опыта, что взимаемые с обывателей городов, поселян и помещиков на устроение дорог, содержание почт и на исправление прочих городских и земских повинностей, сборы не столько тягостны бывают сами по себе, сколько по разнообразию их сроков, по неуравнительной раскладке и часто по произвольному их взысканию, и желая приведением их в единообразное положение и общую известность пресечь по возможности безотчетное их употребление, мы признали нужным, чтобы правительствующий сенат, обратив на сие особенное внимание, занялся средствами привести сию часть народной повинности в надлежащую ясность и определительность». Но только в 1805 году это желание императора получило некоторое практическое осуществление. Именно, 1 мая 1805 года(2233) издан был именной указ учредить в правительствующем сенате из гг. сенаторов комитет для уравнения земских повинностей по всему государству, а 2 мая 1805 года издано было(2234) предварительное положение о земских повинностях(2235). В нем были изложены следующие главные начала: 1) денежные сборы по отправлению земских повинностей могут существовать в губернии не иначе как на основание законов и указов; 2) составление ежегодных смет сборов поручается губернатору, вице-губернатору, губернскому предводителю дворянства при участии депутатов от купечества губернского города. Они составляются каждые три года пред наступлением дворянских выборов. Раскладка сборов поручается депутатам от дворянства с участием депутатов от купечества, в присутствии губернатора и вице-губернатора. В местности, где нет дворянских выборов, раскладка поручается губернатору, вице-губернатору и депутатам от города; затем сметы определяются к исполнению через казенные палаты (ст. 8 – 18). Употребление сборов (исполнение смет) поручается начальнику губернии и казенным палатам. Через три года после этого издано было узаконение, касающееся уравнения постоя в городах(2236). Это дело было поручено особым квартирным комиссиям, в состав которых должны были войти полицеймейстер или городничий и депутаты от дворянства, купечества и мещанства. Таким образом, создано было два учреждения: одно общегубернское в виде коллегиального присутствия для составления сметы и раскладки денежных повинностей, другое – местное по городам в виде квартирных комиссий для заведования воинским постоем.
    Этим положено было основание для дальнейшего развития как общегубернских, так и местных учреждений по заведованию местными повинностями, равно и некоторыми предметами местного благоустройства. При Николае I, в 1833 г. были учреждены губернские дорожные комиссии, которые в 1849 г. расширили свою компетенцию. До 1849 г. заведование строительною частью земства в губернии лежало на обязанности губернаторов и губернских правлений, но в 1848 г. губернские дорожные комиссии были соединены с строительными комиссиями и на них возложены были все дела по строительным и другим сооружениям земства, они были составлены, под председательством губернатора, из членов, специально назначенных от правительства (инженеры и архитекторы с помощниками), члена от гражданского начальства, депутата от дворянства и городского головы. В 1834 г. было издано общее положение об обеспечении народного продовольствия, с чем вместе были составлены и соответствующие учреждения на местах. Дела по народному продовольствию были распределены (после учреждения министерства государственных имуществ) между общей губернской комиссиею народного продовольствия, палатами государственных имуществ и удельными конторами. Комиссия народного продовольствия образована под председательством губернатора, из губернского предводителя дворянства, председателя казенной палаты, управляющего палатой государственных имуществ, губернского прокурора и уездного предводителя дворянства того уезда, в котором находится губернский город. В некоторых из этих комиссий положены непременные члены, избираемые дворянством с жалованьем; независимо от этого при комиссии положена канцелярия. Предметы ведомства комиссии определяются следующим образом: 1) собрание сведений и суждений о видах будущего урожая, состояние сельских хлебных запасных магазинов и капиталов продовольствия; 2) дела по управлению городскими и сельскими магазинами общества помещичьих крестьян; 3) назначение денежных хлебных пособий для сословия городского и крестьян помещичьих; 4) обсуждение чрезвычайных мер в случаях повсеместного неурожая; 5) переписка по утверждению цен на хлеб, фураж и другие предметы продовольствия. Вместе с тем, дела по народному продовольствию были возложены и на местные власти. В уезде они были возложены на уездного предводителя дворянства, попечителей хлебных запасных магазинов и смотрителей, избираемых от поселян. Общее попечение о народном продовольствии было возложено на уездного предводителя дворянства, который должен был наблюдать: 1) за исполнением со стороны помещиков обязанностей по обеспечению продовольствия крестьян; 2) представлять губернскому предводителю дворянства о существующем или предстоящем недостатке продовольствия помещичьих крестьян, с объяснением причин оскудения продовольствия и тех средств, которые могут быть употреблены к отвращению открывшегося в продовольствии недостатка; 3) представление губернатору списков о нуждающихся крестьянах в тех случаях, когда по сильному во всей губернии неурожаю необходимо будет оказать пособие беднейшим жителям; 4) разрешение наличных ссуд для пособия в посеве; 5) надзор за исправным содержанием хлебных запасных магазинов в не казенных селениях; 6) представление губернским комиссиям сведений о посеве и урожае хлеба и отчетных ведомостей о состоянии хлебных запасных магазинов. Попечители хлебных запасных магазинов считались помощниками уездных предводителей дворянства и надзирали за исправным содержанием хлебных запасных магазинов в имениях помещичьих. Помещики и их управляющие имели свои обязанности утверждать в должности смотрителей магазинов избранных обществами крестьян и смотреть за исправностью магазинов и исправным отправлением смотрителями магазинов своей должности. Независимо от того, в уезде положено еще уездное присутствие для установления цен на хлеб, фураж и другие предметы; оно должно было состоять из уездного предводителя дворянства, исправника, городничего и городского головы с гласными от гильдии. В 1851 году издан был устав о земских повинностях, на основание которого были образованы и учреждения, ведавшие этим предметом до преобразований прошлого царствования. Но для понимания этих учреждений необходимо иметь в виду разные виды земских повинностей. Земские повинности, как мы видели выше, разделялись на денежные и натуральные. Денежные повинности, по свойству удовлетворяемых ими потребностей, разделялись на государственные(2237), губернские(2238) и частные (по сословиям или обществам). Так как частные повинности по городам и обществам крестьян ведались на основание особых положений, то здесь можно сказать только о частных повинностях дворянских имений. Расходы, вносимые в эту смету, были: содержание канцелярий, депутатских собраний, дворянских опек и домов для дворянских собраний и выписка «Сенатских Ведомостей» (для предводителей дворянства), разделялись на общие, падавшие на все народонаселение, и частные, отправляемые особо каждым городом и селением.
    Операции по назначению и отбыванию земских повинностей распадались на следующие виды: 1) определение размеров повинностей, т. е. составление сметы; 2) назначение источников взимания повинностей и распределение, т. е. раскладка, сбор и расходование денежных сумм; 3) земское производство работ и поставка материалов, т. е. выполнение повинностей; наконец 4) отчетность по всем этим действиям. Сообразно этим отдельным предметам должно рассмотреть и деятельность учреждений, их ведавших.
    § 80. Составление сметы возлагалось на два установления, из коих одному поручалось предварительное, а другому окончательное составление: именно, на особое присутствие о земских повинностях и на комитет земских повинностей(2239). Особое присутствие состояло из четырех правительственных должностных лиц и двух сословных. Именно, в состав его входили: губернатор (председатель), председатель казенной палаты, управляющий палатою государственных имуществ, управляющий удельною конторою (где он был), губернский предводитель дворянства и городской голова губернского города. Комитет земских повинностей(2240) состоял из тех же лиц, с прибавлением уездных предводителей, депутатов дворянства, уездных начальников по управлению государственными имуществами и уделами, городского головы губернского города и депутатов от прочих городов.
    Таким образом, нельзя не заметить прежде всего, что предварительное и окончательное составление сметы было возложено на два установления, не имевшие между собою никакой органической связи, подобной той, какая существует теперь между земскою управой и земским собранием. Затем, деятельность того и другого установления была ограничена весьма тесными пределами.
    а) Предварительное составление сметы государственных и губернских повинностей особым присутствием было обставлено следующими условиями: 1-е. Предметы как государственных, так и губернских повинностей были раз навсегда определены законом, не допускавшим поэтому факультативных расходов, что было вполне естественно, при отсутствии правильного местного правительства. 2-е. Размер расходов по государственным повинностям установлен также не особым присутствием и не комитетом. Он определялся или законом, или распоряжениями министерств. За отсутствием таких указаний, особое присутствие должно было принимать за основание прежнюю смету, утвержденную центральною властью. Всякое отступление от прежней сметы требовало подробного объяснения его причин. В таком же смысле прежняя смета служила и для определения размера повинностей губернских. 3-е. Еще стеснительнее были правила для составления смет по строительно-дорожной части, находившейся в прямом заведовании главного управления путей сообщения.
    б) Окончательное обсуждение сметы государственных и губернских повинностей, составленной на основание указанных выше условий, принадлежало общему собранию комитета. Формально комитет имел возможность обсудить смету серьезно: решения его постановлялись коллегиальным порядком и губернатору принадлежал только голос председательствующего. Но прочие условия не дозволяли делать серьезного употребления из этого коллегиального права. 1 -е. Комитет собирался в три года раз, на короткий срок и, не принимая деятельного участия в местном управлении, подобно нынешним земским собраниям, не зная дела, мог отнестись к смете только поверхностно и формально. Не всегда он мог даже изучить смету. 2-е. Депутатам и членам комиссии было предоставлено право делать свои замечания на проект сметы только в течение недели, со дня внесения проекта в общее присутствие; 3-е. Утверждение сметы принадлежало не общему присутствию, а центральной власти, вследствие чего замечания депутатов и членов присутствия обыкновенно не имели никакого практического значения. Не имели они этого значения даже относительно особого присутствия: если последнее не соглашалось с замечаниями депутатов, то смета его оставалась в силе, и оно обязано было только представить эти замечания на усмотрение высшего правительства, которое обыкновенно с ними не соглашалось.
    Этим объясняются совершенное безучастие депутатов к обсуждению сметы и тот факт, что по официальному заявлению «комитет сделался местом формальной канцелярской работы, а делопроизводитель, его главным действующим лицом».
    § 81. Порядок раскладки повинностей представлял те же черты. Раскладка государственных повинностей всецело принадлежала центральной власти. Раскладка повинностей губернских представлялась общему присутствию комитета, на основание сведений, составленных отдельными присутствиями. Но для оценки практического значения этого права необходимо иметь в виду следующие условия: 1-е. При раскладке общей суммы денежных повинностей, предметами местного обложения являлись торгово-промышленные капиталы, земли и податные лица. Размер обложения для первых двух категорий был строго определен законом, именно: для капиталов 10 % с суммы, взыскиваемой казною за торговые и промышленные свидетельства, для земель 5 коп. с десятины высшей по качеству земли (всего было установлено 3 разряда). Остальное падало на податные сословия, от чего зависела неуравнительность раскладки. 2-е. Общее присутствие составляло лишь проект раскладки, окончательное утверждение которой принадлежало центральной власти в законодательном порядке. Главная роль в этом деле принадлежала Министерству финансов.
    Исполнение сметы было совершенно отделено от комитета и сосредоточивалось в руках правительственных властей. Часть сумм непосредственно отпускалась разным специальным ведомствам (военному, путей сообщения и др.), расходовавшим их вполне самостоятельно; другая часть сумм, необходимых по открытии постоянных, штатных расходов (содержание полиции, выдача прогонных и суточных денег и т. д.), выдавалась лицам и установлениям, до коих это относилось. Остальная часть, назначенная на издержки, размер коих не был определен штатом, но зависела от хозяйственных распоряжений местного начальства (удовлетворение разных потребностей с торгов или хозяйственно), заведовалась начальником губернии, действовавшим, смотря по предмету, через казенные палаты, губернские строительные и дорожные комиссии и т.д.
    Счетная часть по денежным повинностям сосредоточивалась главным образом в руках казенных палат, в которые ежемесячно доставлялись сведения о расходах. Но ревизия счетов особых ведомств казенной палате не подлежала, так как эти особые ведомства подлежали контролю своих центральных начальств. Так, строительные и дорожные комиссии были, в отношении отчетности, подведомственны ревизионному департаменту главного управления путей сообщения.
    Права надзора, предоставленные комитету земских повинностей, были весьма ограничены и в этой тесной рамке не удовлетворяли своему назначению. Именно, казенная палата препровождала особому присутствию ежемесячные ведомости о суммах земского сбора, а в конце года вносила на его ревизию так называемый генеральный хозяйственный отчет этим суммам. Право исправления неправильности принадлежало губернатору, который, сверх того, представлял заключение особого присутствия министрам финансов и внутренних дел.
    Собрание депутатов и комитет земских повинностей имели лишь слабое участие в надзоре за употреблением земских сумм. Оно состояло в следующем. Из годовых отчетов, обревизованных новым присутствием за последние три года, составлялся общий отчет в двух экземплярах. Один из них предъявлялся дворянскому депутатскому собранию пред съездом дворян на выборы, другой – комитету земских повинностей.
    Производство ревизии предоставлялось собственно депутатам дворянств с депутатами от городов. Но предметы такой ревизии могли состоять лишь в следующем: 1) не допущены ли расходы неразрешенные и излишние против смет; 2) нет ли расходов, которые могут быть отменены; 3) нет ли непомерного возвышения в ценах подрядов, поставок и работ; 4) нет ли излишеств в употреблении материалов и запасов. Замечания депутатов, которые по указанным выше условиям не могли изучить подробно трехгодичного счета и проверить как действительное исполнение сметы, так и условия хозяйственных распоряжений, представлялись комитету. Последний принимал их в соображение при составлении сметы на новое трехлетие. Затем замечания комитета и депутатов сообщались губернатору или для распоряжений собственною его властью, или для сообщения министерствам. Таким образом, практические последствия этих замечаний зависели от усмотрения властей центральных или от губернатора. Иначе – депутаты и комитет могли делать замечания без основательной надежды достигнуть какого-либо результата.
    § 82. Отбывание натуральных повинностей (особенно квартирной, подводной и дорожной) было поставлено в еще худшие условия. Означенные повинности всею тяжестью своею лежали на низших классах населения; поэтому правильность их назначения, раскладки и отбывания зависела прежде всего от деятельности властей, ближе всего поставленных к местному, податному населению, т. е. властей уездных. Между тем, именно в уездах хозяйственно-распорядительная часть была устроена хуже всего. В законах и распоряжениях упоминались, правда, такие установления, как квартирные комиссии и уездные дорожные комиссии, но они существовали номинально, не имея действительной власти и значения. Фактически и по закону хозяйственно-распорядительная власть сосредоточивалась в руках уездной и городской полиций, действия которой, при отсутствии твердых правил относительно повинностей этого рода, отзывались весьма невыгодно на местном населении.
    Представители местных сословий не были допущены к определению размера натуральных повинностей даже в той скромной форме, как они допускались к определению размера повинностей денежных. Размер квартирной и подводной повинности прямо определялся или законом, или распоряжением центральных властей; размер повинности дорожной – особым присутствием о земских повинностях вместе со строительной и дорожной комиссией. Затем, относительно раскладки и исполнения повинностей не было ни учреждений, ни правил, достаточно обеспечивающих права и интересы местных жителей. Еще слабее были правила об отчетности по натуральным повинностям; лучше сказать, их почти не существовало. Поэтому ни губернская, ни центральная власти, ни местные общества не могли составить себе даже приблизительного понятия о том, во что обходятся местному населению выставление подвод, расквартирование войск, содержание дорог и т. п. «Правильных и, хотя приблизительно, верных сведений о количестве и стоимости ежегодно отправляемых натуральных повинностей нигде не собирается и, при настоящем положении дела, собрано быть не может», свидетельствовала комиссия о губернских и уездных учреждениях.
    § 83. Комиссия, вырабатывавшая проект земских учреждений, рассмотрев условия и порядок отправления земских повинностей, существовавших в то время, указала на следующие главные недостатки действовавшей системы. 1) Понятие о земских повинностях спутанно и сбивчиво; в нем смешаны повинности, удовлетворяющие потребности государственные, с повинностями, служащими только для удовлетворения потребностей губернии, уезда или сословия; повинностям собственно уездным не дано особого места; многие из натуральных повинностей, падающих на одну местность, служат удовлетворению потребностей общегосударственных. 2) В уездах нет органов управления повинностями; эта часть остается или вовсе без надзора, или сосредоточивается в руках полиции; 3) В организации управления смешаны начала выборное, земское, с правительственным и сословным, местное с центральным. Одно и то же лицо – губернатор действует в этих делах то один – в качестве начальника губернии, то как председатель особого технического правительственного учреждения. Деятельность комитета земских повинностей перемешивается, путается и иногда совсем уничтожается участием казенной палаты, строительной комиссии, губернского правления, палаты государственных имуществ; наконец, местная, губернская власть почти не может ступить шагу без контроля, разрешения и распоряжений центральной власти. 4) Для натуральных повинностей нет положительных и однообразных правил. 5) Контроль над отправлением денежных повинностей сложен и запутан, почему и не достигает своей цели(2241); учет же натуральным повинностям вовсе не существует. Эти недостатки сами собою вытекали из существовавшей системы; между тем они относились к таким предметам управления, которые обращали на себя сравнительно большее внимание законодательства. С еще большей силой выступали эти недостатки в отдельных частях управления по местному хозяйству и благоустройству. Можно сказать, что в самом законодательстве не существовало общего понятия о местных хозяйственных пользах и нуждах; соответственно этому на местах не было цельной системы учреждений, в руках которых сосредоточивалось бы заведование делами этого рода. Они были разделены между разными установлениями, деятельность которых формально объединялась властью губернатора, поставленной по закону во главе всех этих установлений. Но затем губернатор не мог осуществлять своих обширных полномочий по сложности лежавших на нем обязанностей, и, наконец, формально объединенная деятельность местных учреждений опять расходилась вследствие подчинения отдельных установлений разным центральным ведомствам. Это будет видно из краткого обзора означенных установлений. § 84. Часть продовольственная, по положению 1834 года, мало измененному последующими узаконениями, в губерниях была вообще возложена на комиссию народного продовольствия, организацию которой мы рассмотрели выше. Главное заведование всею продовольственной частью в империи сосредоточивалось (как и ныне) в министерстве внутренних дел, по хозяйственному департаменту. Но независимо от этого, ближайшее заведование продовольственной частью в селениях государственных крестьян было возложено на палаты государственных имуществ, а в селениях крестьян удельных – на удельные конторы. Таким образом, мы вили м три ведомства, между которыми была разделена одна и та же часть. Ведомство государственных имуществ и удельное руководствовались особыми, специально для них установленными правилами. Деятельность комиссии народного продовольствия простиралась на предметы двоякого рода. Одни из них могут быть названы общими. Сюда относились: собрание сведений и суждение о видах будущего урожая, сведений о результатах урожая, обсуждение чрезвычайных мер в случае повсеместного неурожая, переписка об утверждении цен на хлеб и фураж и т. д. Специально же деятельность комиссии касалась продовольственной части в городах и селениях крестьян помещичьих. В числе разных способов обеспечения народного продовольствия самыми важными являлись: 1) обязательная ссыпка определенного количества хлеба в запасные магазины и 2) продовольственный капитал, составленный из взносов по 3 коп. с души, в окончательном размере по 48 коп. на душу. Заведование продовольственным капиталом сосредоточивалось в министерстве внутренних дел и в губернских комиссиях народного продовольствия; ближайшее заведование запасными магазинами сосредоточивалось в уезде. Без всякого сомнения, успех в помощи народонаселению, в случае голода, зависел от хорошей организации местных властей, способных ознакомиться с положением действительно нуждающихся и оказать им своевременно пособие. Но именно этих условий нельзя было найти в установлениях, призванных к этому важному делу. Должно заметить, что Положение 1834 года являлось энергическим усилием законодательной власти, вызванным сильными голодами 1831 и 1832 годов. Несмотря на это, оно не достигло своей цели. Деятельность губернской комиссии народного продовольствия по необходимости проявлялась в исключительных случаях. Так, во-первых, ей представлялось разрешать выдачу нуждающимся зерна на посев в размере не ниже 1/4 и не более 1/2 количества находящегося в магазинах хлеба. Во-вторых, комиссии предоставлено было право расходовать, из продовольственного капитала, до 3000 рублей в год на непредвиденные надобности. В случаях чрезвычайных она могла расходовать до 15,000 рублей, донося о том министерству внутренних дел. В случае необходимости высших против указанных ссуд из хлебных магазинов и из продовольственного капитала свыше приведенного размера комиссия должна была представлять министерству. Итак, комиссия не принимала непосредственного участия ни в заведовании хлебными запасными магазинами, ни в распределении пособий, ни в назначении их в обыкновенных размерах. По существу дела, эти предметы были вверены заведованию уездных властей. Но организация последних не удовлетворяла своему назначению. В уездах были образованы особые присутствия, состоявшие, под председательством уездного предводителя дворянства, из исправника, городничего, городского головы и гласных от гильдий. Но не этому присутствию было вверено ближайшее заведование продовольственной частью; в нем рассматривались главным образом дела по установлению цен на хлеб, фураж и другие предметы. Лицами, заведовавшими продовольственной частью, были: уездный предводитель дворянства, попечители хлебных магазинов, помещики и смотрители магазинов. Но из всех указанных лиц ни одно, собственно говоря, не заведовало продовольственной частью. На уездного предводителя эти обязанности были возложены в числе многих других, и потому он не мог посвятить ей должного внимания; обязанности попечителей не были определены самим законом; должность смотрителя была должностью только исполнительною. Наконец, деятельность всех этих лиц была связана формами, не допускавшими ни собрания точных сведений о нуждающихся, ни своевременной им помощи(2242).
    Устав народного продовольствия, подобно многим другим уставам, стоял, так сказать, особо от действительных условий жизни и не мог иметь практического значения. Но серьезной заботы о народном продовольствии и не могло возникнуть в период существования разнообразных видов крепостного права. В эту эпоху действительное попечение о крестьянах лежало на тех, кто ими владел: на помещиках, на ведомствах удельном и государственных имуществ. Но с отменой крепостного права и при постепенном слиянии всех крестьян в одно сословие сельских обывателей, явилась необходимость решить вопрос о том, на кого должно быть на местах возложено попечение о продовольственной части для того, чтобы эта часть получила больше единства и чтобы пособия оказывались действительными. О попытках решения этого вопроса мы скажем ниже, при рассмотрении земских и крестьянских установлений.
    § 85. Часть медицинская в губерниях не имела целостного устройства; заведование делами медицинской полиции и судебно-медицинскими в губернии было сосредоточено в руках органа медицинского департамента министерства внутренних дел – врачебной управы; в уездах дела этого рода ведались уездными лекарями. Они же обязаны были подавать медицинскую помощь нуждающимся. Затем, установления для подания медицинской помощи находились в ведении приказов общественного призрения. Наконец, отдельные ведомства – управление государственными имуществами и уделов имели свою медицинскую часть.
    Это сложное заведование медицинской частью имело свои исторические основания.
    По учреждению о губерниях, в каждом уезде, для подания медицинской помощи, были предназначены: доктор, лекарь, два подлекаря и два ученика. При Павле I число подлекарей сокращено до одного. Но Павлом I, по докладу медицинской комиссии, в 1797 году учреждены губернские учреждения для заведования медицинско-полицейской частью – т. е. врачебные управы. Управы составлены из инспектора, оператора и акушера. Цель этого установления определена следующим образом: «должность медицинской управы вообще, кроме той помощи, которую находящиеся в ней чины обязаны подавать каждый по своему званию, не требуя за свой труд воздаяния, основывается на том, чтобы посредством преподавания правил и наставлений соблюдаемо было всей губернии здравие; равно и о сбережении скотоводства подаваемы были полезные советы»(2243). В дальнейших §§ содержатся обязанности управ по медицинской полиции и части судебно-медицинской. В том же году учреждены были должности повивальных бабок(2244), поставленных под наблюдение управы. Независимо от того, обязанность принимать меры против заразительных болезней лежала на общей администрации и специально на губернаторах. Так, в 1797 г. им предписано было принимать меры против скотских падежей(2245). Если заведование медицинскою полицией и частью санитарной было возложено на врачебные управы и на образованные впоследствии комитеты народного здравия и оспенные, то организация медицинской помощи не сделала дальнейших успехов в связи с собственно медицинским управлением. Видная роль в деятельности этого рода принадлежала приказам общественного призрения. Учреждения эти, как мы увили м ниже, были призваны к заведованию собственно благотворительной частью в губернии, а потому их деятельность касалась части врачебной лишь косвенно и имела особый характер. Тем не менее, за слабым развитием учреждений медицинской помощи в ведомствах специальных, роль приказов являлась довольно вескою. В ведении и на попечении приказов состояли различные лечебные заведения. Сюда относились, во 1-х, гражданские больницы, имевшие своим назначением оказывать пособие в болезнях лицам обоего пола гражданского ведомства. В 1861 году таких больниц в ведомстве приказов состояло: полных больниц 519 и отделений 5; общее число кроватей было 17, 351. Во-вторых, в ведомстве приказов состояло 33 больницы для умалишенных и 6 отделений, с общим числом кроватей 1, 233. Наконец, на приказы возлагалась обязанность учреждать дома для неимущих неизлечимых больных. Но, по недостатку средств, эти установления почти нигде не учреждались. В 1861 году было два таких дома: один в Калуге (на 56 кров.) и один в Могилеве (на 16 кров.), кроме того, одно отделение в Минске (на 10 кров.). Независимо от установлений для медицинской помощи, в ведомстве приказов находились и учебные заведения для приготовления фельдшеров, т. е. так называемые фельдшерские школы. По уставу общественного призрения, их предположено было учреждать при обширных больницах ведомства приказов. Это постановление предопределило слабое развитие указанных школ. В действительности, по сведениям 1861 года, такие школы имелись в пяти городах (Москве, Казани, Харькове, Киеве и Одессе), причем ввиду того, что означенные школы были закрытыми заведениями, число их воспитанников было весьма ограничено: именно во всех пяти школах в 1861 году было 231 учеников. Только в 1861 году дозволено было допускать в них приходящих. Итак, из всех видов деятельности приказов заметное значение имело учреждение и содержание больниц. Абсолютное число их было довольно велико – 519 и 5 отделений. Но относительное значение их было невелико. Оставляя даже в стороне порядок управления больницами, признанный неудовлетворительным, нельзя не остановиться прежде всего на том факте, что больницы ведомства приказов учреждались исключительно в городах. Следовательно, сельское население в отношении медицинской помощи зависело от доброй воли помещиков и тех управлений, в ведомстве коих состояли крестьяне разных наименований. Затем, как и следовало ожидать, главное число кроватей сосредоточивалось в больших городах. Наибольшие больницы были в Одессе (500 кров.), Воронеже (400), Нижнем Новгороде, Полтаве и Симбирске (по 300 кров.), в двадцати других больницах было от 100 до 200 кров., в остальных ниже 100, причем в некоторых городах число кроватей спускалось до 5 или 6. Соединяя эти факты, мы получим следующий итог условий медицинской части. Полицейско-медицинская и санитарная часть в губерниях ведалась установлениями, имевшими весьма мало отношения к местному населению, а на месте она лежала главным образом на обязанностях полиции, обремененной массою других занятий. Но, не говоря уже о санитарной части, предполагающей известную систему мер, осуществляемых довольно многочисленным персоналом, средства медицинской помощи в уездах были до крайности ограничены. Уездные медики, отвлекаемые своими сложными занятиями по части судебно-медицинской и другим официальным обязанностям, не могли уделять много времени на врачебную помощь; фельдшера существовали в ограниченном количестве; повивальных бабок почти не было. Эти скудные способы восполнялись очень слабо медиками частными, приглашаемыми богатыми помещиками, и медиками ведомства министерства государственных имуществ. § 86. Было бы излишне останавливаться на других предметах местного хозяйства. Управления общественным призрением, путями сообщения и т. д. представляли ту же картину. Общественное призрение, вверенное особым приказам, может быть, и достигало известной цели в тесном круге тех общественных классов, среди которых приказы фактически действовали. Именно, учреждения общественного призрения фактически распространялись на города, и то важнейшие. Здесь устраивались различные учреждения: больницы, дома для умалишенных, богадельни, инвалидные и сиротские дома и т. д. Но мы видели уже, что большая часть средств приказов шла на больницы, коих в 1861 г. было 519 и 5 отделений. Общее же число всех заведений, открытых 55 приказами, было 785 и 34 отделения. Следовательно, число прочих заведений, кроме больниц, равнялось 266 с 29 отделениями. Из этого числа должно исключить дома для умалишенных (с отделениями), так как они, по своему назначению, должны быть причислены к учреждениям медицинской помощи. Сверх того, отсюда должно изъять 27 смирительных и рабочих домов с тремя отделениями, как заведения несовершенно «благотворительные». Итак, для собственно общественного призрения было учреждено сравнительно незначительное число заведений, из коих богаделен и инвалидных домов – 107 с 7 отделениями. Но после освобождения крестьян, вопрос об общественном или, точнее, народном призрении приобретал особенную важность. В период крепостного права попечение о крестьянах, впавших в нищету и бедность, лежало на помещиках или на ведомстве государственных имуществ. Хотя с освобождением крестьян попечение о бедных и было возложено на сельские общества, но трудно было ожидать, чтобы они выполнили эту задачу удовлетворительно, без содействия какого-либо высшего органа. Заведование путями сообщения, сосредоточенное в комиссии строительной и дорожной, давало неудовлетворительные результаты в двояком отношении (независимо от неудовлетворительного состояния дорог). Во-первых, вследствие прямой зависимости означенной комиссии от центрального управления работы, требование денежных расходов производились вне всякого контроля плательщиков; во-вторых, работы, производившиеся на счет натуральной повинности, вследствие неустройства натуральных повинностей вообще, тяжким бременем ложились на сельское население. С освобождением крестьян вопрос об облегчении бремени натуральной повинности и лучшем контроле над употреблением денежных повинностей должен был обратить на себя внимание законодателя. Сверх указанных вопросов, крестьянская реформа возбуждала много других, которым не было места при существовании крепостного права. Таков, прежде всего, был вопрос о народном образовании. Можно ли было оставить без просвещения массу только что освобожденного народа, призываемого к гражданской жизни и к мирскому самоуправлению? Но этот вопрос, конечно, не мог получить движения при помощи одних правительственных средств, так как правительство не могло определить ни количества школ, потребных для каждой местности, ни взять на себя их содержание. Потребность в общественном почине была очевидна. Рядом с вопросом о народном образовании ставились и другие, также вызванные отменой крепостного права. Новые условия сельского хозяйства требовали и новых форм попечения о земледелии и сельской промышленности; сознавалась потребность в организации сельскохозяйственного кредита; в новых мерах развития местной торговли; в устройстве взаимного страхования имуществ и т. д. Словом, сознавалась необходимость вызвать на местах к жизни новое общество, предоставив ему решение многих и многих задач, поставленных на очередь крестьянской реформой и для которых силы прежней администрации оказывались недостаточными. Как организованы были общественные силы, мы увили м ниже. Но если мы с особенным вниманием остановились на прежнем порядке заведования делами местного хозяйства и благосостояния, то потому, что в кругу этих вопросов (сверх вопроса о правосудии) вращались реформы императора Александра II. Судебная и земская реформы – таковы важнейшие акты покойного Государя. Поэтому мы остановились на условиях, вызвавших земскую реформу, в которой главным образом выразились преобразовательные стремления императора. Земской реформой, конечно, не исчерпывается все, совершенное в области местного управления. Прошлое царствование не оставило ни одной области управления, не преобразованной в том или другом смысле и направлении. Мы рассмотрим эти преобразования в отдельности, в связи с изложением разных местных учреждений. Общее же значение пережитой нами эпохи преобразований указано выше, во введении. КНИГА ВТОРАЯ. УЧРЕЖДЕНИЯ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ И ДВОРЯНСКИЕ ОТДЕЛ ПЕРВЫЙ. АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ И СИСТЕМА МЕСТНЫХ УСТАНОВЛЕНИЙ § 87. Огромное пространство, занимаемое Россией, при различиях этнографическом, культурном и в историческом прошлом отдельных местностей империи, не может быть управляемо при помощи одних и тех же учреждений. Поддержание связи между весьма разнообразными частями громадной Монархии требует большого искусства и осмотрительности. При помощи одних и тех же учреждений и приемов нельзя управлять туркменами и великороссами, бродячими инородцами в Сибири и кавказскими племенами, коканцами и немцами, Финляндией и Польшей. Вследствие этого в составе империи различаются большие части, которые, не являясь административными делениями сами по себе, образуют особенные края, управляемые на различных основаниях. Именно, в составе империи должно различать: 1) собственно Европейскую Россию, т. е. то пространство, которое (за исключением трех остзейских провинций и Области войска Донского) управляется на основание губернского учреждения Екатерины II и последовавших к нему изменений; 2) В. к. Финляндское, имеющее свое особенное не только местное, но и государственное устройство, хотя эта страна нераздельно связана в Русскою империей; 3) Царство Польское, т. е. часть империи, образованная из бывшего герцогства Варшавского, в 1815 г. присоединенного к России; 4) Кавказский край, представляющий много оттенков в своем местном управлении; 5) Сибирь, управляемая на основание учреждений,- основание коим положено гр. Сперанским; 6) Среднеазиатские владения России. Наше внимание должно быть обращено преимущественно на Европейскую Россию, так как это пространство населено русским племенем и в нем действуют местные установления, выработанные его историей, очерк которой мы представили выше. Поэтому мы остановимся прежде всего на административном делении Европейской России. Но предварительно укажем значение административных делений вообще. § 88. Понятие административной единицы, в полном его объеме, определяется следующими двумя признаками: 1-е, она является округом, на пространстве которого известные правительственные установления или лица, облеченные правами правительственной власти, осуществляют общие государственные задачи и заботятся о пользах и нуждах местного населения (поскольку им это предоставлено); 2-е, она является округом, имеющим общественное значение, в качестве юридического лица, причем местным обществам, его образующим, предоставлено право непосредственно или чрез своих представителей заведовать местными пользами и нуждами и выполнять известные административные функции, на них возложенные. Понятие действительной административной единицы получается при наличности этих двух признаков. Когда известная единица является округом, созданным для административных целей одного из ведомств, она является делением специальным или добавочным к общему. Так, учебные или военные округи суть деления специальные; так, станы суть подразделения уездов в полицейском отношении. Точно так же, когда единица создана для общественных и по преимуществу хозяйственных нужд, она не имеет самостоятельного значения в ряду делений страны. Так, сельское общество не образует особого подразделения. Напротив, волости, созданные для административно-судебного управления крестьянами и имеющие долю общественного значения, образуют его. Рассматриваемое с этой точки зрения административное деление России представляет четыре главные единицы: Губернию, уезд, город и волость. А) ГУБЕРНИЯ § 89. Губерния есть общее название высшей из местных единиц. Она есть пространство земли, в пределах которого действуют власти, непосредственно подчиненные центральному правительству и образующие круг так называемых губернских учреждений, которым поручено заведование известными общими делами государственного управления. Круг этих дел слагается (независимо от дел судебных) из следующих предметов: 1) дела общего благоустройства, безопасности и тишины; 2) дела государственного и местного хозяйства, промышленности, продовольствия и народного здравия; 3) дела о повинностях военно-служебной и земской; 4) дела по управлению казенными имениями и всякого рода государственными имуществами; 5) дела по надзору за общественным хозяйством в городах и селениях; 6) дела по контролю денежных и материальных оборотов местных установлений; 7) дела по содействию всем другим управлениям в исполнении законов и понуждению всех подчиненных мест и лиц к отправлению их должностей(2246).
    Осуществление этих задач возложено как на правительственные, так и общественные установления, сословные и всесословные. С правительственной точки зрения, губерния является высшей единицей по заведованию частью полицейской, финансовой и государственными имуществами. С сословной и общественной точки зрения, губерния представляется округом дворянских обществ и высшей единицей земского хозяйства. Поэтому губернскими установлениями, как по букве закона, так и по существу дела, являются: 1) губернатор; 2) губернское правление; 3) казенная палата; 4) управление государственных имуществ; 5) губернское по крестьянским делам присутствие; 6) губернское по воинской повинности присутствие; 7) губернское по городским делам присутствие; 8) дворянское собрание и губернский предводитель дворянства; 9) губернские земское собрание и управа.
    Некоторые губернии соединяются в генерал-губернаторства. Историческое развитие и значение этих учреждений изложены ниже. Здесь мы ограничимся некоторыми замечаниями. Во-первых, мы имеем в виду генерал-губернаторства постоянные, а не временные, учрежденные, по указу 5 апреля 1879 года, для политических целей. Права постоянных и временных генерал-губернаторов не совпадают. Так, виленскому генерал-губернатору не предоставлено полномочий, данных указом 1879 года как временным генерал-губернаторам, так и тем из постоянных, которым по местным условиям считалось необходимым их предоставить. Во-вторых, мы имеем в виду генерал-губернаторства, учрежденные в губерниях, управляемых по общему учреждению, следовательно генерал-губернаторства в европейской России. Таких генерал-губернаторств в настоящее время (не считая временного одесского) три: Московское, учрежденное для одной губернии, Киевское, обнимающее три(2247) губернии (Киевскую, Подольскую и Волынскую), и Виленское, также три (губ. Виленскую, Ковенскую и Гродненскую). Но генерал-губернаторства не суть деления, имеющие значение самостоятельное: они представляют совокупность губерний, соединенных между собой единственно властью генерал-губернатора и не имеющих никаких общих установлений, кроме генерал-губернатора и его канцелярии. § 90. Равными с губерниями «частями» или разделениями империи признаются области и градоначальства. Последние представляют действительное отличие от губерний, так как они образуются из городов, административное начальство которых пользуется правами губернской власти. Название же области не указывает на особенность в юридическом положении части, обозначаемой этим именем. Правда, областями вообще называют части, управляемые по особому учреждению, тогда как местности, управляемые по учреждению общему, называются губерниями. Так, нынешняя Бессарабская губерния называлась областью до введения в нее общих губернских установлений. Так, область войска донского носит это название вследствие особенностей в ее местном управлении. Но из этого не следует, чтобы губерниями непременно назывались местности, управляемые по общему учреждению. Напротив, некоторые местности, носящие названия губерний, представляют важные особенности в своем управлении; таковы губернии Остзейские. Поэтому закон не соединяет особенностей управления с названием деления: губернии, области или градоначальства. «Каждая из сих частей империи, говорит ст. 2, управляется или по общему учреждению, или же по учреждению особенному». Части империи, управляемые по общему учреждению, суть те, на которые распространено действие учреждения о губерниях Екатерины II со всеми последовавшими в нем изменениями. В настоящее время, губерниями, управляемыми по общему учреждению, признаются 46 губерний европейской России из 50, составляющих эту часть империи. Поэтому лишь 4 местности управляются по особенным учреждениям: три Остзейские губернии и Область Войска Донского. Но в настоящее время, выражение: «управляются по общему учреждению», должно принимать с некоторыми ограничениями. До преобразований императора Александра II губерниями, управляемыми по общему учреждению, назывались те, в коих действовали рассмотренные в историческом очерке установления Правительственные и сословные. Но реформы Александра II провели резкую черту различия между губерниями, прежде однородными в своем управлении. По соображениям политическим и общественным, реформы земская, судебная и городская не были применены в полном объеме и одинаково ко всем губерниям. Наибольшее применение получила реформа городская, которая с некоторыми изменениями в частностях применена почти повсеместно. Но наиболее резкая черта различия проведена между губерниями степенью применения земских учреждений. Губернии, в коих введены земские установления, и те, в коих они не введены, представляют столь различные условия в своем управлении, что целые части прежнего законодательства могут считаться отмененными в губерниях с земскими учреждениями и действующими в прочих. Из 46 губерний земские установления введены в 34; они не введены в 9 западных губерниях: Виленской, Ковенской и Гродненской, Витебской, Могилевской и Минской, Киевской, Подольской и Волынской; также в трех северных и восточных: Архангельской, Астраханской и Оренбургской. Судебные учреждения также приведены в действие неодинаково. Есть местности, в коих они вовсе не введены, есть другие, в коих они введены не вполне (одни мировые учреждения) или с значительными изменениями. К этому должно прибавить, что в 9 западных губерниях приостановлены дворянские выборы, что также видоизменяет условия местного управления. § 91. Деление империи на губернии и области представляется, как мы видели, искусственным, механическим. Немногие из них имеют историческое происхождение и значение: таковы губернии Остзейские и Область Войска Донского. Прочие составились путем приписки к данному административному центру известного числа уездов, причем основанием для приписки принято число душ в норме, положенной для губернии. Первоначально Екатерина II создала 40 губерний. Число это, после издания учреждения о губерниях, увеличивалось приобретениями от польского королевства, завоеванием некоторых местностей от Турции и подразделением прежних губерний на новые. Император Павел I сократил число губерний; Александр I возвратился к Екатерининской норме. С тех пор количество губерний возрастает как вследствие новых территориальных приобретений, так и деления существующих губерний на новые. Так, при императоре Николае I Оренбургская губерния была разделена на две: Оренбургскую и Самарскую; в 1865 г. остаток Оренбургской губернии был разделен на две части: губернии Оренбургскую и Уфимскую. Несмотря на предпринимавшееся в разное время подразделение наших губерний, они все еще несравненно больше соответствующих административных единиц в других государствах, например английских графств и французских департаментов. Во Франции департамент имеет до 400,000 жителей; на английское графство приходится до 450,000. В Европейской России на губернию приходится средним числом свыше 1.500,000, так как 75 миллионов народонаселения Европейской России распределено по 50 губерниям. Но действительное распределение числа жителей и пропорциональное отношение населения губерний к их пространству крайне неравномерно. Территория Европейской России распределена между губерниями следующим образом. Одна губерния (Архангельская) имеет более 10 т. кв. м.; одна – более 7 т.; одна – более 5 т.; одна – более 4 и одна – более 3 т.; 6 губерний имеют более 2 т.; 12 – более 1000; 23 – от 700 до 1000; 2 – менее 500 кв. м. Абсолютное число народонаселения в каждой из этих губерний представляется в следующем виде: 3 губернии (Архангельская, Олонецкая и Эстляндская) имеют менее 500 т. жителей; 6 – менее 1 миллиона; 30 – от 1 до 2 миллионов; 11 – свыше 2 миллионов. Но % отношение народонаселения к пространству каждой губернии (в квадратных милях) следующее. В Архангельской губернии на кв. милю приходится менее 30, в Астраханской и Вологодской – менее 200, в 11 губерниях – менее 1000, в 26 – от 1 до 2 тысяч, в 9 – от 2 – 3 и в одной (Московская) более 3 тысяч(2248).
    Б) УЕЗДЫ, ГОРОДА И ВОЛОСТИ
    § 92. Уезд есть подразделение губернии; в областях ему соответствуют округи; 50 указанных выше делений (49 губ. и 1 область) заключают в себе 489 уездов, распределение коих по губерниям представляется в следующем:
    Всего
    1 губ. (Эстляндская) имеют 4 уезда 4
    4 (Астраханская, Курляндская, Лифляндская и Оренбургская) по 5 20
    2 (Уфимская и Херсонская)… 6 12
    6 (Архангельская, Бессарабская, Виленская, Ковенская, Олонецкая и Самарская……. 7 42
    5 (Обл. В. Донского, Екатеринославская, Псковская, Симбирская, Таврическая)……. 8 40
    3 (C.-Петербургская (с Кроншт. губ-вом, Гродненская, Минская) 9 27
    4 (Вологодская, Саратовская, Ярославская и Пензенская… 10 40
    7 (Витебская, Вятская, Калужская, Могилевская, Нижегородская, Новгородская, Харьковская).. 11 77
    13 (Волынская, Воронежская, Казанская, Киевская, Костромская, Орловская, Пермская, Подольская, Рязанская, Смоленская, Тамбовская, Тверская и Тульская).. 12 156
    2 (Владимирская и Московская).. 13 26
    3 (Курская, Полтавская и Черниговская) 15 45
    Итого 489
    Уезд в настоящее время, особенно в местностях, где введены земские установления, имеет двоякое значение. Как единица правительственная, он является 1) полицейским округом, власти которого непосредственно подчинены губернатору и губернскому правлению; 2) округом финансового управления, в котором (округе) казенная палата имеет свой орган – уездное казначейство; 3) округом, имеющим свои установления по отбыванию воинской повинности (уездное по воинской повинности присутствие), по надзору за крестьянскими установлениями (уездное по крестьянским делам присутствие) и за начальными народными училищами (уездный училищный совет). Эти установления действуют под надзором и апелляцией соответствующих губернских установлений. Как единица общественная, уезд есть самостоятельный округ земского хозяйства, имеющий для этой цели свои органы: уездное земское собрание и уездную земскую управу. Наконец, уезд есть самостоятельный округ по делам мировой юстиции, так как решения съезда мировых судей признаются окончательными и подлежат обжалованию только в кассационном порядке.
    Для целей полицейских уезд подразделяется на станы, находящиеся в заведовании становых приставов; для целей судебных он подразделяется на участки, вверенные участковым мировым судьям.
    § 93. Города. Петр Великий и Екатерина II старались выделить города в особые единицы управления. По закону город признается делением, равным с городами, «каждая губерния, говорит 5 ст. II т., состоит из уездов и городов». Но до настоящего времени городские поселения России настолько еще слабо развиты, что для большинства в таком особом от уездного управлении не настоит надобности. Вообще города в России, при общем слабом развитии, представляют весьма разнообразные оттенки. Действительно большими городами можно назвать только три: Петербург, Москву и Одессу. Остальные города империи, при введении городового положения, имели следующее население:
    Менее 1,000 жителей 74 города
    от 1,000 – 2,000 « 194
    « 2,000 – 5,000 в 199
    « 5,000 – 10,000 « 179
    « 10,000 – 15,000 « 55
    « 15,000 – 25,000 « 35
    « 25,000 – 50,000 « 27
    Более 50,000, кроме столиц, 8 городов.
    Отсюда понятно, что города русские не могут иметь одинакового значения в местной администрации. Большинство, в общем управлении, не выделяется из уездов. В одном только смысле каждый город представляет некоторую самостоятельность: все города, в которых введено новое Городовое положение, пользуются самостоятельным общественным управлением. Но, затем, по Закону 25 декабря 1862 года, большинство городов Европейской России в полицейском отношении не выделяется из уезда, т. е. подчиняется уездному полицейскому управлению. В отношении судебном, большинство городов входит в состав уездного мирового съезда. Наконец, почти все города, не исключая губернских, в известных отношениях подчиняются общему земскому управлению, имея право посылать от себя своих гласных в уездные земские собрания. Петербургу, Москве и Одессе дана в этом отношении самостоятельность. Городским учреждениям этих трех городов присвоены права уездных земских учреждений, городской думе – права уездного земского собрания, городской управе – уездной земской управы.
    Не многие из городов империи составляют особые административные единицы в отношении общего управления. Сюда относятся портовые города, имеющие особое значение для администрации флота и отчасти для целей торговых. Кронштадт и Николаев ввиду такого значения состоят под начальством особых военных губернаторов. Важный город приморской области (Владивосток) имеет также военного губернатора, особого от военного губернатора Приморской области, командующего и местными войсками.
    Наконец, некоторые города имеют свои, так называемые, градоначальства. Таковы градоначальства: 1) Керчь-Еникальское, 2) Одесское, 3) Таганрогское и 4) Севастопольское.
    § 94. Волости. Уезды и города являются общими для всех сословий делениями. Напротив, волости суть деления, имеющие значение для одного сословия – крестьянского. Волость образуется из нескольких сельских обществ (за исключением того случая, когда по 45 ст. Пол. 19 февр. значительное селение может образовать самостоятельную волость). Сельские общества, в свою очередь, составляются из крестьян, соединенных общностью земельного надела по уставной грамоте или владенной записи. Относительное значение этих двух единиц, т. е. сельского общества и волости, определяется ст. 17 Полож. о крест. 1861 г.:
    «Вышедшие из крепостной зависимости крестьяне составляют по делам хозяйственным сельские общества, а для ближайшего управления и суда соединяются в волости».
    «В каждом сельском обществе и в каждой волости заведование общественными делами предоставлено миру и его избранным на основаниях, в сем положении означенных».
    Эти начала, законом 24 ноября 1866 года, распространены и на бывших государственных крестьян. Именно, по ст. 5 этого положения «в селениях государственных крестьян, состоявших в ведении управления государственных имуществ, образованы сельские общества и волости и общественное их управление, на основание постановлений, изложенных в ст. 40 – 147 общего полож. о крестьянах».
    Отсюда видно, почему закон (II т. ст. 6) Признает административным подразделением уезда именно волость. Она установлена для ближайшего управления крестьянами и суда над ними. Смысл 6 ст. в этом отношении ясен: «в уездах селения крестьян и прочих сельских обывателей соединяются в волости». Тем не менее нельзя признать, чтобы сельские общества были только хозяйственными единицами. Мы увили м в своем месте, что на обязанности сельского схода лежат разные административные обязанности; в еще большей степени возлагаются они на сельского старосту.
    Поэтому при исчислении крестьянских властей, закон не ограничивается властями волостными; он упоминает и о сельских. «Волостные и сельские власти, говорит ст. 16 т. II, суть: волостной сход; Волостной старшина; Волостное правление; волостной суд; сельский сход; сельский староста».
    Но компетенция тех и других властей ограничивается пределами общества или обществ, из коих составлена волость.(2249). Следовательно, на прочих лиц распространяется власть общих уездных установлений. В) АДМИНИСТРАТИВНОЕ ДЕЛЕНИЕ ПРОЧИХ КРАЕВ § 95. Владения России, не входящие в состав ее европейской территории в собственном смысле, могут быть разделены на две категории. Одни из них находятся в Европе, другие в Азии. К первым относится Царство Польское и В. кн. Финляндское; ко вторым – Кавказский и Закавказский край, Сибирь и Среднеазиатские владения. Административное деление каждого из этих краев представляет свои особенности. I. Царство Польское образовалось, как мы видели, из земель бывшего герцогства Варшавского, присоединенного в 1815 году к составу русской империи. До 1830 года оно имело свое особое государственное устройство, дарованное царству императором Александром I. Но революция 1830 года имела своим последствием отмену политических учреждений царства; оно сохранило только особое управление в силу органического статута 1832 года. Царство образовало особое наместничество, в коем высшая власть была сосредоточена в руках наместника и правительственного совета. Для рассмотрения дел законодательных был оставлен особый государственный совет, впоследствии уничтоженный и замененный департаментом дел Царства Польского в составе общего государственного совета. В административном делении также произошли перемены. До 1832 г. Царство Польское сохраняло свои старинные деления на воеводства; после того оно было разделено на 5 губерний с 39 уездами. С 1861 года император Александр II сделал несколько попыток преобразовать управление царством на началах большей автономии (восстановление государственного совета, выборные губернские и уездные советы и т. д. ). Восстание 1863 года имело своим последствием централизацию управления. Отдельные учреждения царства по части финансовой и другим упразднены и подчинены соответствующим министерствам. Для целей же местной администрации из царства образовано особое генерал-губернаторство, разделенное в настоящее время на 10 губерний(2250) с 85 уездами(2251). II. В. кн. Финляндское присоединено к России по Фридрихсгамскому миру 1809 года; впоследствии император Александр I присоединил к княжеству старинную русскую губернию – Выборгскую. Великое княжество имеет не только свое особое местное управление (подобно остзейским губерниям), но и особое политическое устройство, основанное на началах старинной шведской конституции (1772 года). Административное его деление представляет некоторую особенность, не встречающуюся в других областях империи. Княжество разделяется, во-первых, на 8 губерний(2252), на шведском языке называемых Iаn. Губерния подразделяется на округи или уезды (harader) и города, составляющие здесь самостоятельные административно-общественные единицы. Число тех и других различно в отдельных губерниях. Всего в Финляндии 49 уездов и 33 города. Это общее число распределяется по губерниям следующим образом: в Або-Бьернеборгской губ. 9 уездов и 6 городов, в Вазаской 6 уездов и 7 городов, в Выборгской 9 уездов и 5 городов, в Куопиоской 6 уездов и 2 города, в Нюландской 4 уезда и 5 городов, в С. Михельской 4 уезда и 3 города, в Тавастгусской 5 уездов и 1 город, в Улеоборгской 6 уездов и 5 городов.
    III. Сибирь, административное устройство которой, в нынешнем его виде, выработано графом Сперанским, в отношении деления своего, распадалась на две части: западную и восточную, подчиненные, до 1882 года, двум генерал-губернаторствам. Это деление соответствовало и географическим условиям страны. Огромная область Сибири разделяется водоразделом бассейнов Оби и Енисея на две части, различные по строению и качествам почвы, по флоре и фауне. Сперанский справедливо заметил, что в Сибири собственно две Сибири, мало в чем между собой сходные. Два генерал-губернаторства должны были соответствовать этим двум различным частям. В состав генерал-губернаторства Восточной Сибири входят две губернии – Иркутская и Енисейская и четыре области: Якутская, Забайкальская, Амурская и Приморская. Генерал-губернаторство Западной Сибири составлялось из губерний Тобольской и Томской и из двух Киргизских областей – Семипалатинской и Акмолинской (гл. гор. Омск), расположенных по течению реки Иртыша. Главное управление генерал-губернаторством помещалось в г. Омске В 1881 году должность акмолинского военного губернатора была переименована в должность акмолинского губернатора(2253). Затем, в 1882 году последовало упразднение западно-сибирского генерал-губернаторства(2254).
    Сущность этой перемены состоит в следующем. С упразднением ген.-губ. Западной Сибири, губернии Тобольская и Томская подчинены министерствам, без изменений, однако, действующего в них местного устройства. Из областей Семипалатинской и Акмолинской, с присоединением к ним области Семиреченской (от туркестанского генерал-губернаторства), образовано особое степное генерал-губернаторство, управление коим сосредоточено в Омске.
    IV. Среднеазиатские владения России в отношении своего административного деления и заведования представляют большое разнообразие. Из некоторых его частей образовано Туркестанское генерал-губернаторство. Оно (за присоединением семиреченской области к Степному ген.-губ.), состоит из областей Сыр-Дарьинской (Ташкент) с округом Зарявшанским, Ферганской (Кокан) и отдела Аму-Дарьинского. Затем к среднеазиатским владениям причисляются: 1) области Семипалатинская и Акмолинская, вошедшие в состав Степного генерал-губернаторства, 2) области Уральская и Тургайская, прежде входившие в состав Оренбургского генерал-губернаторства, ныне упраздненного, и 3) отдел Закаспийский, подчиненный кавказскому управлению.
    V. Кавказский край, до 1881 года составлявший наместничество (единственное после упразднения наместничества в Царстве Польском), в настоящее время ожидает коренных преобразований. Упразднение кавказского комитета(2255) и должности наместника показало, что правительство намерено несколько сгладить особенность того положения, в котором находился этот край относительно империи. Затем, в 1882 году положено сохранить ныне действующее гражданское управление на Кавказе временно, до предстоящего, с 1 января 1883 года, преобразования этого управления, начало которого поручено выработать особой комиссии, образованной в г. Тифлисе. Вероятно, предполагаемое преобразование коснется и административного деления края. Последний, с 1878 года увеличился областями Карской и Батумской и представляет следующее деление: 1) губернию Ставропольскую; 2) губернии: Тифлисскую, Кутаисскую, Эриванскую, Елисаветпольскую и Бакинскую; области: Кубанскую, Терскую, Дагестанскую (с дербентским градоначальством), Карскую и Батумскую; округи: Закатальский и Черноморский; военные отделы: Сухумский и Закаспийский. Из этих делений три, а именно: Ставропольская губерния и области Кубанская и Терская, образуют Северный Кавказ, а прочие губернии и области – Закавказский край. Г) СПЕЦИАЛЬНОЕ ДЕЛЕНИЕ РОССИИ § 96. Специальные деления страны установляются для отдельных предметов управления, не входящих непосредственно в круг общих предметов губернской и уездной администрации. Отличительный признак специального деления состоит в том, что каждое такое деление является округом, в пределах которого действуют органы одного из центральных ведомств, для целей коего они установлены. Во-вторых, означенные деления подчинены главному местному начальству, которое является посредствующей инстанцией между центральным ведомством и местными его органами. Поэтому означенные деления обнимают обыкновенно несколько губерний, иногда целые края. В-третьих, принимая во внимание, что специальные деления служат целям отдельных центральных управлений, заведующих своим предметом на всем пространстве империи, каждый род специальных делений распространяется на все государство, без различия местностей, управляемых по общему и особенным учреждениям. Такими специальными делениями являются: I. Деления империи в судебном отношении, на основание судебных уставов 1864 года. До судебной реформы, судебные установления входили в состав общих губернских и уездных учреждений; их пространственная компетенция совпадала с границами губерний и уездов. По судебным уставам 1864 года план судебных инстанций представляется в следующем виде. Верховный надзор за отправлением правосудия принадлежит Кассационным департаментам Сената. Высшей апелляционной инстанцией являются судебные палаты, компетенция коих простирается на несколько губерний; окружные суды установлены для нескольких уездов. Из этого плана видно, что уставы 1864 г., создали для судебной части специальное деление, не совпадающее с губернским. Между тем, бывшее II Отделение Собств. Е. И. В. канцелярии, при издании II т. Св. зак. 1876 г., отступило от этой мысли уставов и включило новые судебные установления в круг губернских. Но это привело к великим несообразностям. Так, судебные палаты включены в круг губернских учреждений наравне с подчиненными им окружными судами и старшими нотариусами; прокурор судебной палаты объявлен губернской властью наравне с прокурорами окружных судов и т. д. Поэтому мы не вили м основания отступать от взгляда судебных уставов и относим судебное деление к специальным. В настоящее время местности, в коих открыты новые судебные установления, образуют девять округов, подведомственных судебным палатам. Они суть: С.-Петербургский(2256), Московский(2257), Харьковский(2258), Одесский(2259), Киевский(2260), Казанский(2261), Саратовский(2262), Варшавский(2263) и Тифлисский(2264).
    II. В отношении военного управления, вся империя разделена на округи, коих в настоящее время, после упразднения Оренбургского округа, 13. Назначение военно-окружных управлений, организованных по плану бывшего военного министра графа Милютина – установить на местах фактический контроль над войсками и ближайшее заведование по военно-хозяйственным операциям. Поэтому военно-окружные управления имеют довольно сложную организацию. Во главе управления поставлен командующий войсками, которому подчинены все войска, находящиеся в округе, а равно все местные чины и учреждения военного ведомства. Затем, окружные учреждения, действующие под главным начальством командующего войсками, устроены соответственно различным отделам военного министерства. Два учреждения ближайшим образом разделяют с командующим войсками труды по общему управлению округом: 1) военно-окружной совет – высшее в округе установление по делам хозяйственным и 2) окружной штаб – на коем лежит делопроизводство по управлению войсками в отношении частей строевой, инспекторской и хозяйственной. Прочие установления заведуют отдельными предметами военно-окружного управления, соответственно подобным учреждениям при военном министерстве. Таковы: 1)окружное интендантское управление; 2) окружное артиллерийское управление; 3) окружное инженерное управление; 4) окружное военно-медицинское управление; 5) окружной инспектор госпиталей; 6) военно-окружной суд с состоящими при нем лицами прокурорского надзора.
    III. Округи учебные. Министерство народного просвещения имеет на местах главных своих представителей в лице попечителей учебных округов. Попечителям подчиняются в административном отношении гимназии. Относительно университетов они поставлены в качестве лиц высшего надзора. Должности попечителей учреждаются обыкновенно в таких городах, где имеются университеты. Это старое традиционное начало, совпадающее со временем учреждения университетов при Александре I. Именно, по Уставу 1804 года, гимназии и другие средне учебные заведения были подчинены университетам, т. е. университетским советам и ректорам, под общим надзором учрежденной впоследствии должности попечителя. С видоизменением должности попечителя прежнее деление на учебные округи осталось. Окружными городами избираются по общему правилу те, в которых имеется университет. Но начало это не может быть строго проведено в практике, так как присутствие представителя высшей администрации учебного ведомства требуется и там, где нет университетов. В настоящее время имеется 11 учебных округов, кроме Сибири и Туркестана, где не установлено должности попечителя.
    В 8 округах центрами являются города университетские. Таковы округа: 1) С.-Петербургский(2265), 2) Дерптский(2266), 3) Московский(2267), 4) Казанский(2268), 5)Киевский(2269), 6) Харьковский(2270), 7) Одесский(2271) и 8) Варшавский(2272).
    Три округа имеют своими центрами не университетские города, а именно: 1) Виленский(2273), 2) Оренбургский(2274) и 3) Кавказский, обнимающий весь Кавказский край. В Сибири и Туркестане заведование учебным делом вверено главным инспекторам училищ.
    IV. Специальное деление установлено также для целей управления государственными путями сообщений, как сухопутными, так и водяными. Европейская Россия (без Царства Польского и В. кн. Финляндского), разделена на 8 округов*(2275). Местопребывание окружных управлений назначено в следующих (согласно чему именуются и округи): С. -Петербург, Вытегра, Вышний-Волочек, Москва, Казань, Могилев, Ковно, Киев. Округи подразделяют на дистанции.
    V. Церковное деление России. Разделение Империи для целей церковной администрации собственно совпадает с губернским делением. По общему правилу, окончательно установленному императором Павлом, в каждом губернском городе полагается епископская кафедра. Но начало это не могло быть везде выдержано, потому что не повсеместно количество православных церквей требует присутствия высшей церковной администрации в каждом губернском центре. Вследствие этого некоторые губернии соединены в одну епархию. Сюда относится, например, Литовская епархия, обнимающая три губернии: Виленскую, Ковенскую, и Гродненскую,- епархия Варшавская – одна на все губернии Царства Польского, Рижская – для Остзейского края и др. Всех епархий в России считается 58.
    Д) СПЕЦИАЛЬНЫЕ УЧРЕЖДЕНИЯ В ГУБЕРНИЯХ И УЕЗДАХ
    § 97. Если для некоторых целей управления созданы специальные деления, обнимающие несколько губерний, то по другим предметам центральные установления имеют свои органы в губерниях и уездах. Пространство действий этих установлений совпадает с границами означенных единиц; но они не входят в круг губернских и уездных властей. Отличительный признак этих установлений, по определению 17 ст., состоит в том, что они «состоят в прямой зависимости от своего начальства» (центрального или окружного). Но этот признак не может быть применен ко всем подобным установлениям. Некоторые из них, как, например, губернские распорядительные комитеты и комитеты статистические, состоят под председательством губернатора и в его ведении; относительно других (управление акцизными сборами) он облечен правом ревизии; третьи составляют часть сословных учреждений, а потому не могут быть поставлены от них особо. Таково дворянское депутатское собрание. Оно есть установление по внутреннему управлению дворянских обществ, а последние суть общества губернские. Хотя они и подчинены Сенату по департаменту герольдии, но это подчинение не означает установления иерархической зависимости депутатских собраний от департамента.
    Второй отличительный признак этих особых установлений, указываемый 17 статьею, состоит в том, что «одни из сих установлений находятся во всех губерниях, другие же только в некоторых». Итак, неповсеместность этих установлений, возможность учреждать их в одних губерниях и не учреждать в других отличает их, по-видимому, от установлений, которые причисляются к кругу губернских, а потому должны быть в каждой губернии.
    Но и этот признак не имеет безусловного значения. Действительно, некоторые из особых установлений могут быть учреждаемы только в некоторых местностях, по самому свойству дел, им поручаемых. Таковы таможни и таможенные заставы, учреждение которых необходимо только в пограничных местах; таковы удельные конторы и управления, учрежденные в местностях, в коих находится достаточное число удельных имений. Но отсутствие или наличность других «особых» установлений в губернии определяется не родом предоставляемых им дел, но их количеством, вследствие чего заведование определенной частью в нескольких губерниях, по соображениям правительства, может быть поручено одному и тому же установлению. Так, Пензенская контрольная палата производит ревизию оборотов и по Самарской губернии; Киевская контрольная палата ревизует счеты и по Волынской губернии. Но в этом отношении контрольные палаты не отличаются от управлений государственных имуществ, которые также могут быть соединяемы в одно для нескольких губерний. Таковы Смоленско-Витебское и Тульско-Калужское управления государственных имуществ.
    Происхождение «особых» установлений имеет свое историческое основание. Учреждение о губерниях определило круг общих губернских властей, мало измененных последующими узаконениями. Но число учреждений, действующих на местах, непрерывно увеличивалось под влиянием двух причин. Во-первых, разные установления создавались на местах для целей и удобства отдельных центральных управлений; во-вторых (и это самое важное), с развитием законодательства по предметам местного благоустройства и хозяйства в губерниях создавались особенные учреждения большей частью смешанного, сословно-бюрократического характера, под именем комиссий и комитетов, состоявших под председательством губернатора, но не введенных в круг общих губернских установлений.
    Характер таких особых учреждений выясняется лучше всего из 25 ст. II т. Св. зак. изд. 1857 года, которая составлена еще до преобразования нашего местного управления. Многочисленные установления, названные в этой статье, могут быть подведены под три категории:
    1) Сословное установление по делам дворянских обществ, т. е. депутатское собрание.
    2) Установления, являвшиеся органами центрального правительства или предназначенные для специальных целей одного ведомства. Таковы мануфактурные комитеты (существовавшие лишь в некоторых городах), таможни, горные и соляные правления, межевые конторы и т. д.
    3) Установления, предназначенные для особенных целей народного здравия, местного хозяйства и благоустройства. Таковы: врачебные управы, губернские и уездные комитеты общественного здравия, губ. строительные и дорожные комиссии, губ. комитеты земских повинностей, и т. д.
    § 98. Принимая в основание это историческое начало, мы можем принять следующую классификацию «особых» установлений в губернии, названных в 17 ст. II т.:
  18. Одни из этих установлений являются органами соответствующих центральных ведомств и не имеют определенной связи с прочими установлениями губернии. Сюда относятся: 1) контрольные палаты, как орган государственного контроля; 2) управление акцизными сборами, как орган Министерства финансов по департаменту неокладных сборов; 3) почтамты и почтовые конторы; 4) таможни и таможенные заставы; 5) горные правления; 6) удельные конторы; 7) межевые конторы; 8) комитеты торговли и мануфактур.
  19. Второй разряд особых установлений предназначен для целей местной администрации и имеет весьма различный состав. Одни из них, как статистические комитеты находятся в прямом ведении губернатора, другие имеют смешанный состав и находятся под председательством губернатора. Таковы комиссии народного продовольствия, губернские и уездные распорядительные комитеты, комитеты народного здравия, и т. п. К этой же категории должно отнести смешанные по своему составу губернские и уездные училищные советы, образованные по Положению о начальных народных училищах 1874 г.
  20. Постоянные установления и лица по управлению делами дворянских обществ: губернский и уездные предводители дворянства и дворянское депутатское собрание.
    Пространство действий учреждений первой категории не совпадает или может не совпадать с губернским делением; установления второй и третьей категории, по пространству их действия, суть установления губернские или уездные и должны быть рассматриваемы в связи с ними.
    Е) СРАВНИТЕЛЬНЫЙ ОЧЕРК ОБЩИХ АДМИНИСТРАТИВНЫХ
    ДЕЛЕНИЙ НА ЗАПАДЕ ЕВРОПЫ
    § 99. При сравнении нашего административного деления с таковым же на Западе Европы должно иметь в виду, что во многих государствах высшие из местных делений, провинции, сохранили исторический характер. Политическая и административная централизация не везде пошла так далеко, чтобы стереть исторические воспоминания и разрушить связи, созданные общностью прошлой политической жизни.
    Лучшим образчиком таких исторических провинций с соответствующим этим историческим условиям местным управлением представляют провинции Австро-Венгерской монархии(2276). Но в большинстве европейских государств историческое деление уступило место искусственному. Примером государства с искусственным подразделением территории является прежде всего Франция. До 1789 года, территория Французского королевства разделялась на 40 губернаторств (gouvernements), из коих 8 назывались (petits gouvernements), a 32 большими (grands gouvernements), или провинциями (provinces). Каждая из этих единиц имела свое историческое прошлое, и внутреннее их управление было устроено далеко не одинаково. Но декретом учредительного собрания, 22 декабря 1789 года, установлено нынешнее деление Франции на департаменты, устранившее всякое воспоминание о провинциях исторических. Французская система усвоена некоторыми другими государствами латинской расы(2277).
    Общность исторического прошлого, без сомнения, является могущественной связью для населения местности, равно как и важным условием его стремления к особности. Поэтому замена исторического деления искусственным везде являлась подспорьем политической централизации и средством противодействия сепаратизму. Революционная Франция уничтожала старые провинции для довершения дела централизации и уничтожения последних остатков феодального строя. В 69 провинциях Италии должны были исчезнуть воспоминания о прежнем королевстве Обеих Сицилий, о Папской области, о Тоскане и Модене. Испания выработала свое деление в борьбе с федералистическими стремлениями и сепаратизмом северных провинций.
    Но последовательное проведение целей политической централизации путем механического и однообразного подразделения страны не в силах уничтожить тех интересов и связей, которые соединяют жителей отдельных местностей и по необходимости отражаются на условиях местного управления.
    § 100. Административные деления, принятые на западе Европы, представляются в двояком виде. Одни из этих единиц имеют не только правительственное, но и общественное значение и в этом качестве признаются юридическими лицами. Другие являются делениями, созданными исключительно для административных целей.
    Франция декретом национального собрания 22 декабря 1789 года разделена на департаменты. Число их, до войны 1870, было 89; в настоящее время их 86. Департаменты разделяются на округи (arrondissements); округи подразделяются на кантоны (cantons), a последние – на общины (communes). Из этих четырех единиц только две имеют значение юрили ческих лиц: департаменты и общины. Департаментскими установлениями являются: 1) префект; 2) совет префектуры, составленный из советников по назначению от правительства и имеющий значение совещательного учреждения при префекте, а также административного суда 1-й инстанции; 3) департаментский совет (conseil general), избираемый для заведования хозяйственно-административными делами департамента и (с 1871 года) избирающий из своей среды постоянную департаментскую комиссию (commission departamentale). Общины имеют свой совет и исполнительную власть в лице мэра и его помощников, избираемых в большинстве французских городов (в силу законов 1871, 1873, 1874 и 1876) советом из своей среды.
    Управление округами вверено подпрефектам (sous-prefect), являющимся органом правительства и назначенным центральной властью; окружной совет имеет совещательное значение и не придает округу характера самостоятельной единицы. Наконец, кантоны суть деления, не имеющие общего назначения. Кантон есть округ судебный – для мировых судей; он есть округ избирательный для производства выборов членов департаментских и окружных советов; он есть также округ по отбыванию воинской повинности (вынутие жребия и т. п.). Но в нем нет органа ни общей администрации, ни совета.
    Административное деление Италии весьма сходно с французским и даже воспроизводит французские начала в большей чистоте. Королевство разделяется на провинции (ргоvince), округи (circondari), mandamenti и общины (communi). Провинции соответствуют французским департаментам и вместе с общинами признаются юридическими лицами, организация коих определена законом 20 марта 1865 года. Администрация провинции вверена префекту совместно с советом (сопsiglio provinciale) и провинциальной депутацией. Общинные установления суть совет (от 20 до 80 лиц, смотря по числу жителей), управа (giunta municipale), избираемая советом (от 2 до 10 асессоров) и мэра, или синдика (sindaco), назначаемого королем на три года из числа членов совета. Округи суть чисто правительственные подразделения провинции. Правительственные функции вверены подпрефектам. Советов в округе нет. Mandamento есть судебный округ, в пределах коего отправляет свою должность претор (судья по делам гражданским, коммерческим и полицейским).
    В Испании (законы 20 августа 1870 и 16 декабря 1876) административное деление не так сложно. Во-первых, королевство разделяется на 49 провинций. В каждой из них управление предоставлено провинциальной депутации (diputacion provincial, т. е. совету, в руках которого сосредоточивается власть совещательная и право назначения провинциальных должностных лиц), губернатора, назначаемого королем и облеченного властью исполнительною, которую он разделяет с провинциальной комиссией (т. е. постоянным комитетом пров. депутации). Второе деление, непосредственно следующее за провинцией и которое мы назвали бы волостью, носит название termino municipale. Это есть округ, обнимающий 2000 жителей. По общему правилу, управление волостью принадлежит выборному совету (ayuntamiento), избирающему из своей среды голову (alcade) и его помощников (tenientes). Для установления налогов и утверждения бюджета совет увеличивается равным его составу числом дополнительных членов (vocales asocciados), избранных по жребию из числа избирателей. В этом двойном составе совет образует волостной сход (junta municipal). В некоторых местностях, а именно в городах с населением свыше 6000 жителей, в главных городах провинции и так называемого partido (судебный округ) алькад может быть назначаем королем, но не иначе как из числа членов совета. В Мадриде король может назначить алькада не из числа членов совета и помощников алькада из числа последних. В состав волости входят мелкие общины (pueblos) с правом заведования их хозяйственными делами, которое возлагается на выборную канту. Таким образом, общих делений в Испании два: провинция и волость.
    § 101. То, что в Испании является произведением сравнительно новых законов, то в Голландии основано на исторических фактах. В этой стране, издавна славившейся развитием городской жизни, городские общины сохранили важное значение и представляют основные деления страны; высшим и непосредственно за ним следующим делением являются провинции. Провинций в настоящее время одиннадцать(2278). В порядке управления (закон 6 июля 1850 г.) воспроизведены знакомые уже нам начала. Управление принадлежит провинциальному собранию, выборной им провинциальной депутации (Gedeputeerde staaten) и королевскому комиссару. В общинах административная власть принадлежит общинному совету и коллегии шеффенов, состоящей из выборных советом шеффенов и бургомистра, назначаемого королем. В Бельгии, при том же основном делении на провинции(2279) и общины, мы встречаем посредствующее деление, именно округ (arrondissement), имеющий чисто административное значение. Административная власть представляется здесь комиссаром. В провинции управление возложено на провинциальный совет, депутацию и губернатора, назначаемого королем. Общины имеют совет и муниципалитет, составленный из шеффенов (echevins) и бургомистра. Последний назначается королем из числа членов совета; в некоторых случаях, по соглашению с провинциальной депутацией, он может быть назначен и из лиц посторонних. Наконец, так же как и во Франции, в Бельгии имеются кантоны со специальным назначением.
    § 102. В Англии(2280), где местное управление основывалось и в значительной мере основывается теперь на деятельности землевладельческого класса, основной и законченною, так сказать, единицей является графство, т. е. округ, имеющий своего шерифа, лорд-лейтенанта и четвертные съезды мировых судей. В собственной Англии графств 40, в Уэльсе – 12. Так как деление страны на графства относится к незапамятным временам, и оно установлялось без предвзятого и общего плана (как французские департаменты), то их территориальный объем и количество населения далеко неравномерно. Средним числом графство имеет 60 кв. миль и 450,000 жит. (в собств. Англии). Но некоторые графства имеют 100 и свыше кв. миль(2281) и свыше 2 миллионов жителей(2282); другие имеют менее 20 кв. м. и менее 50,000 жит.(2283). Поэтому наиболее обширное графство, Йорк подразделяется на трети (Trithings, Ridings) – восточную, северную и западную.
    Древнейшие подразделения графств, о которых говорит и Блакстон, были установлены для целей судебно-полицейских и отбывания воинской повинности (милиции). Это были: 1) сотни (Hundreeds) и десятки (Tithings). Сотни уцелели, в общих чертах и до настоящего времени, под названием Wapentake в северных графствах и Wards в прочих. Затем, с 1829 года четвертным заседаниям дано право видоизменять эти деления для удобств полицейского управления и установлять новые деления под именем divisions. Десятки утратили в настоящее время практическое значение, в особенности вследствие полицейской реформы.
    Общественное значение имеют города и приходы.
    Города, в отношении своего юридического положения, представляют в Англии большое разнообразие. В этой стране, где землевладельческое начало в течение многих столетий преобладало как в области политической, так и административной, города весьма долго не выделялись из графств. Процесс выделения их совершался весьма медленно и касался следующих отношений: 1) самостоятельности в судебно-полицейском и финансовом управлении; 2) права посылки депутатов в парламент и 3) образования городского общественного управления.
    В первом отношении, некоторые города с XV столетия получают посредством инкорпорации права самостоятельных графств (counties corporate), т. е. своего шерифа, коронера и милиционное управление. Во втором, королевские хартии жалуют городам права представительства, т. е. образуют из известных поселений самостоятельные избирательные округи; в третьем отношении, города, на основание хартий и местных статутов, получают самостоятельное муниципальное устройство (без прав самостоятельного графства), представлявшее великое разнообразие до билля 1835 года, установившего общие начала городского управления.
    По этим признакам английские города в настоящее время могут быть разделены на три категории. Одна из них (включая в это число 17 coanties corporate) имеет муниципальное управление, вверенное совету и мэру, и право посылать депутатов в парламент. Они носят название муниципальных и парламентских городов (municipale and parliamentary boroughs). Другие имеют только муниципальное устройство, без права представительства в парламенте (municipal boroughs). Третьи имеют право посылать депутатов в парламент, но не имеют муниципального устройства (parliamentary boroughs). Наконец, значительное число поселений не пользуется ни парламентским, ни муниципальным правом по закону 1835 года. Но они имеют свои местные управления (local-board), предметы ведомства которых развились из дел по общественному здравию, вверенных специальным установлениям (improvement-commission). С развитием этих установлений, на основание законов 1848 и 1858 гг., положение этих поселений приближается к муниципальным городам.
    Приход не составляет общины определенной, с кругом целей, возникающих из условий общинной жизни. Первоначально приход имел, как самое название его показывает, церковное значение. Собрание прихожан, которому вверялось и вверяется заведование делами прихода, носит название Vestry (ризница), по месту их заседания. Должностными лицами являются приходские стapocты (churchwardens), которые и председательствуют в вестри.
    Но в связи с церковным приходом постепенно развивается приход, так сказать, гражданский, под влиянием которого видоизменилось значение и, отчасти, устройство прихода церковного.
    Образование гражданского прихода совершалось путем возложения на приходы различных общественно-административных обязанностей, отправление которых поручалось приходским должностным лицам, под контролем мировых судей. Вместе с возложением на приходы этих обязанностей установлялись и местные налоги, необходимые для выполнения означенных обязанностей.
    Первым и важнейшим предметом приходского управления, которому соответствует и важнейший из местных налогов, является общественное призрение, т. е. управление бедными и налог в пользу бедных (установление этой обязанности относится ко времени Елисаветы, т. е. к 43 году ее царствования).
    Должностные лица, на коих возложено было заведование этим предметом, были надзирателя за бедными (overseers), назначавшиеся первоначально мировыми судьями. Общественное призрение с самого начала сделалось важнейшим предметом приходского управления, а потому и заведование другими предметами организовалось по началам этой администрации.
    Значение, которое при социальных условиях Англии должно было получить применение закона о бедных, не совпадало с теми средствами, которыми мог или хотел располагать каждый отдельный приход для этой цели. Уже в XVIII веке явилась мысль соединять отдельные приходы в союзы, для лучшей организации общественной помощи. Но эта мера первоначально не имела обязательного характера, и принятие ее было предоставлено приходам. Она не имела успеха. В 1834 году соединение приходов в союзы (unions) сделано обязательным. Вместе с тем создана была и союзная администрация в лице управы попечителей, поставленной под контроль и руководство центрального установления – управы по закону о бедных (poor-law-board), впоследствии получившей более широкое название: управы по местному управлению (local-governement-board).
    В круг приходской администрации входит также заведование дорогами. По английскому праву различаются два рода путей сообщения: дороги публичные (highways), содержимые графством, и проселочные (parishroads), содержимые приходами. Для заведования ими приход избирает ежегодно смотрителя дорог (surveyor). С 1835 года приходам дано право соединяться в округ для совместного содержания и заведования дорог (higway district); с 1862 года четвертным заседаниям мировых судей дано право, в случае если между приходами не последует соглашения по этому предмету, соединять их в округа, учреждая вместе с тем управу попечителей над дорогами (waywardens), избираемых от приходов. Для содержания дорог также установлен особый налог.
    С 1870г. в круг местного управления введено заведование народным образованием на началах обязательного обучения (закон 1876 года). Для этой цели образованы школьные округи, размеры которых определяются местными условиями: они могут состоять или из города (borough), или прихода. Управление школами в пределах округа, под высшим надзором и руководством комитета тайного королевского совета, вверяется школьному совету, избранному лицами, принимающими участие в городских выборах (если округ совпадает с городом), или плательщиками налога в пользу бедных в приходах (ratepayers). В тех случаях, когда комитет тайного совета признает полезным образовать более обширный округ, он может, по исследовании местных условий и выслушании мнений компетентных лиц, соединить несколько соседних округов в один союз и установить для него школьный совет, права и обязанности которого тождественны с правами и обязанностями совета окружного.
    Таким образом, приходы, в смысле единицы гражданского управления, не составляют ничего цельного. Приходское управление составилось из отдельных поручений государств, которым соответствуют и отдельные должностные лица прихода. Та же специализация обнаруживается и в союзах, из которых каждый предназначен для особой цели и имеет свои управы и советы.
    § 103. Из государств германских особенное внимание заслуживает, конечно, административное деление Пруссии(2284). Королевство Пруссия разделяется на провинции, округи (Bezirke), уезды (Kreise) и общины (Gemeinden). Из этих четырех единиц только округи представляются делением чисто административным; прочие являются в то же время общественными союзами (Communalverbande) с правами юридических лиц. Несмотря на это, административное деление Пруссии не основано на началах исторических и, сравнительно говоря, недавнего происхождения. Существующее деление основано на распоряжении (Verordnung) 30 апреля 1815 года. В силу его тогдашняя территория Прусского королевства была разделена на 10 провинций, объем и границы которых были определены в самом распоряжении. Впоследствии две из этих провинций были уничтожены(2285). Так образовались восемь старых провинций(2286). После войны 1866 года, принесшей Пруссии обширные территориальные приобретения, к ним прибавилось еще три: Шлезвиг-Гольштейн, Ганновер и Гессен-Нассау. Наконец, законом 1877 года, провинция Пруссия была опять разделена на две: восточную и западную. Эти двенадцать провинций являются высшими административными и общественными единицами прусской монархии. Органами управления и представительства (в особенности по закону 1875 и 1880, примененному к 5 восточным провинциям), являются обер-президент, правительственный совет (Regienmgsrath), провинциальный ландтаг, провинциальный комитет и земский правитель (Landes Direktor). Провинции, в силу того же распоряжения, разделяются на правительственные округи (Regierungs-Bezierke). В каждой провинции положено два и более таких деления, с тем, чтобы общее число их во всех провинциях не превышало 25. В настоящее время 17 округов приходится на 6 восточных провинций и 8 на провинции Вестфалию и Рейнскую. Из новых приобретений Пруссии, Шлезвиг-Гольштейн, не подразделен на округа, провинция Гессен-Нассау разделяется на два округа, а Ганновер пока остается при прежних делениях. Округ есть чисто правительственное деление, в пределах которого заведование различными отраслями администрации вверено особому правлению (Regierung), под главным заведованием президента (Regierungs-Prasideut), преобразования 1875, 1876 и 1880 гг. ввели в состав окружных установлений новые установления, каковы совет (Regierungsrath) и административный суд. Но, благодаря преобразованиям провинциального и уездного управления, округи и их учреждения, весьма важные в эпоху бюрократического государства, теперь утрачивают его и при дальнейших преобразованиях прусской административной системы, вероятно, утратят его окончательно. Уезд, подобно провинции, и прежде не являлся только административным делением страны; издавна он был единицей правительственной и земскою. Закон 1872 года признает его общинным союзом (Kammunal-Verband), которому предоставляется самоуправление относящимися до него делами на правах корпорации. Это не препятствует уезду быть и правительственной единицей, равно как и тому, чтобы начала правительственное и земское соединялись в управлении делами уезда. Уездными установлениями являются ландрат, назначаемый королем, уездное собрание (Kreistag) и уездный комитет (Kreisausschuss). Ландрат, независимо от правительственных обязанностей, лежащих лично на нем, председательствует в собрании и комитете. Города с населением свыше 25000 могут образовать самостоятельную единицу, пользующуюся правами уезда (Stadtkreis). Город Берлин образует самостоятельный округ (Bezirk). Уезды подразделяются на волости (Amtsbezirk), составляемые из нескольких сельских общин. Волостными установлениями являются6 старшина (Amtsvorsteher), назначаемый обер-президентом провинции из кандидатов, представляемых уездным собранием, и волостная управа (Amtsausschuss), члены которой избираются общинами. Общины, из коих образуются волости, разделяются на вольные и владельческие(Gutsbesdrke), в коих до последнего времени существовало право вотчинной полиции. В вольных общинах сельской властью является управа (Gemeinde-Vorstand), состоящая из старосты (GemeindeVorsteher) и 2 шеффенов. Первые и последние избираются общиной и утверждаются в должности ландратом по выслушании мнения волостного старшины. В общинах владельческих владелец имеет право принять на себя обязанность старосты или, в случаях, указанных законом, обязан назначить вместо себя уполномоченного. Но как сам владелец, так и его уполномоченный утверждаются в этих должностях ландратом, который может, с согласия уездного комитета, отказать в этом назначении и назначить другое лицо. § 104. Административное деление Австро-Венгрии(2287) представляет существенные различия в двух половинах этой монархии.
    I. Австрия, т. е. Цислейтания, состоит из названных выше королевств и земель (Lande), постепенно соединившихся под властью Австрийской короны. Они носят официальное название «королевств и земель, представленных в Рейхсрате» (парламент). Они же являются высшими административно-общественными единицами, пользующимися известной долей политической автономии, на основание законов 1860 и 1861 годов. Каждая из них имеет свой сейм (ландтаг), избирающий исполнительную комиссию (Landesausschuss). Император представлен в областях высшим должностным лицом, носящим титул наместника (Stathalter) или, в других местах, президента. Ему принадлежит высшая исполнительная власть.
    Прочие единицы могут быть разделены на две категории: одни предназначаются для целей правительственной администрации; другие образуют округи самоуправления.
    1) Общей правительственно-административной единицей является округ (Bezirk или Aintsbezirk), границы которого обыкновенно совпадают с пределами остальных округов. Мы увили м, что округи, в некоторых, по крайней мере, областях, имеют и земское значение.
    Прочие деления имеют значение специальное. Таковы: 1-е, судебные округи (Sprengel), высших судов (Oberlandesgerichte) – всего 9(2288); последние подразделяются на округи высших судебных инстанций. 2-е, области (Gebiete) для целей финансового управления совпадают с границами коронных земель и подразделяются на финансовые округи (Finanzbezirke), a последние на податные округи (Steuerbezirke). 2) В отношении местного самоуправления земскими единицами являются общины и коронные земли. Сверх того, в Чехии, Штирии, Тироле и Галиции округи имеют свое земское представительство (Bezirksvertretung) и окружной комитет (Bezirksatisschuss) с председателем (Obmann). II. Земли Венгерской Короны (Транслейтания) составляют: Венгрия, Трансильвания, Кроация и Славония(2289).
    Административное деление Венгрии и Трансильвании в его исторических началах тесно связано с двумя элементами Венгерского государства: поземельной аристократиею, имевшей преобладающее значение в управлении комитатами, и городами, получавшими самостоятельное муниципальное устройство, причем некоторые из них были совершенно изъяты, в силу своих привилегий, от юрисдикции комитатов, подобно английским инкорпорированным графствам.
    Совокупность учреждений, действующих во всех означенных единицах, одинаково носит название муниципалитетов, municipes. Но в отдельности такими единицами и учреждениями являются:
  21. Комитаты, учреждение коих относится еще к временам Св. Стефана (1000 г. п. Р. X.). Название комитатов – от лат. comitari – указывает на военно-феодальные обязанности поместного дворянства. Иначе они называются varmegye по-венгерски (от var-замок и megye граница), гешпанство (Gespanschaften), откуда название обер-гешпан – главный правитель комитата. По определению Вирошила, под именем комитата разумеется округ, в пределах которого большая оседлая община, состоящая из прелатов, магнатов, дворянства и вольных королевских городов, имеет свой магистрат, управляющий в этом округе всеми общественными делами во имя короля. Последние законы, относящиеся к устройству комитатов, изданы в 1870 (закон об устройстве комитатских собраний) и 1876 (об административных комиссиях).
    Во главе комитата, в качестве представителя короля, поставлен обер-гешпан (или fo-ispan), назначаемый из знатнейших местных фамилий. Он ех officio причисляется к сословию магнатов и имеет место в палате магнатов венгерского сейма. Комитатский сейм состоит из членов двух категорий: 1-е, из крупных плательщиков, которые имеют право личного участия в собрании; 2-е, из членов, избранных жителями, имеющих право на участие в парламентских выборах. Сейму принадлежит совещательная власть по комитатским делам и право избрания важнейших должностных лиц комитата. Третьим установлением является вновь учрежденный административный комитет. В состав его входят: 1-е, должностные лица по назначению от короны, а именно: обер-гешпан (которому принадлежит председательство), инспектор финансов, заведующий публичными зданиями, директор почт и телеграфов, инспектор училищ и прокурор суда первой инстанции; 2-е, должностные лица, избираемые комитатским сеймом, а именно: вице-гешпан (в городах бургомистр), муниципальный фискал, президент сиротского дома (заведующий делами по опеке), и обер-физик (начальник медицинской части); 3-е, члены без определенных должностей, в числе 10, избираемые сеймом.
    Устройство вольных городов напоминает комитатское устройство*(2290).
  22. Комитаты подразделяются на округи (Processus Stiihle, jaras), находящиеся в управлении окружных судей (Szolgabiro), облеченных как частью судебной, так и административной властью.
    Кроация и Славония, соединенные с венгерской короной, пользуются по конвенции 1868 г., значительно измененной в 1873 году, местной и отчасти политической автономией. По общим делам королевства, Кроация-Славония представлена в венгерском сейме. Закон 1873 года увеличил число представителей с 29 до 34(2291). Земли эти имеют своего особого бана, самостоятельность которого, с 1873 года, увеличена на счет министра кроато-славонских дел, входившего в состав венгерского министерства; они имеют и свое представительство, т. е. сейм, заседающий так же, как и бан в Загребе (Аграм). Для целей местного управления эти земли разделяются на комитаты с местным представительством (скупчина) и исполнительными властями. ОТДЕЛ ВТОРОЙ. НАЧАЛЬНИКИ ГУБЕРНИЙ § 105. Главные представители правительственной власти в губерниях суть начальники губерний. Нормальным типом этой должности являются губернаторы. Существо их должности определяется 408 ст. II т. (изд. 1876 г. ), где сказано: «начальники губерний суть правители оных, определяемые с титулом губернаторов по высочайшему благоусмотрению». До 1874 года титул губернаторов не был единственным наименованием начальников губернии. По II т. Св. зак. изд. 1857 года, губернаторы разделялись на военных и гражданских, без существенного, впрочем, различия в их должности, если военным губернаторам поручалось (как это обыкновенно бывало при назначении губернатора из военных чинов) управление и гражданской частью. В этом случае губернатор назывался и подписывался: такой-то (по названию губернии) «военный губернатор, управляющий и гражданской частью»(2292).
    Но с 1864 года, начальникам губерний, без различия их чинов (военных и гражданских), присвоено общее название губернаторов. Название военных губернаторов сохранилось только за главными начальниками некоторых городов, каковы портовые города Кронштадт и Николаев, где оно соединяется с званием главного командира порта(2293): От начальников губерний отличаются главные начальники губерний, т. е. генерал-губернаторы. Они, как сказано в законе, определяются в некоторые губернии, управляемые по общему учреждению, но «имеющие особое положение»(2294). Мы видели выше, что число этих губерний в настоящее время невелико.
    Наконец, в чрезвычайных случаях, а именно в военное время, административные власти в губернии подчиняются, в известных отношениях главнокомандующему. Это постановление взято из Св. зак., II т., изд. 1857, ст. 289, и здесь, на основание Закона 1846 года, было изложено так: «в военное время губернии и области, объявленные Высочайшим указом на военном положении, состоят, по управлению полиции и доставлению всех воинских потребностей, в полной зависимости от главнокомандующего армией, по уставу о управлении армий».
    Из этого постановления видно, что 1-я чрезвычайная власть главнокомандующего установляется только в губерниях, объявленных на военном положении и в течение военного времени; 2-е, что власть главнокомандующего простирается на управление полиции и на дела по доставлению всех воинских потребностей.
    На основание закона 1868 года, статья эта получила иную редакцию. Именно 410 ст. II т., удерживая правило, по которому губернии, объявленные на военном положении, состоят в полной зависимости от главнокомандующего по полицейскому управлению и доставлению всех воинских потребностей, прибавляет, что главнокомандующий «не входит в управление до части общих и судебных дел и по части хозяйственной, продолжающее действовать в обыкновенном порядке». Сверх главнокомандующего, чрезвычайные права в губерниях, объявленных на военном положении, предоставляются также командующим войсками военных округов.
    Рассмотрение должности начальников губерний мы начнем с должности генерал-губернаторов, причем остановимся прежде всего на историческим ее развитии, которым объяснится и современное ее положение.
     
    ГЛАВА ПЕРВАЯ. ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРЫ
    А) ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРСТВ
    § 106. Должность государева наместника, по «Учреждению о губерниях», носила в себе зародыш двух совершенно различных систем. По духу Учреждения, наместник должен был составить часть местных установлений, иметь ту долю надзора, которая впоследствии была предоставлена губернаторам. Но исторические обстоятельства придали должности наместника особый характер чрезвычайной власти. Мало-помалу стало ясно, что наместник не может составить одно целое с губернскими учреждениями. Сначала он был поставлен вне их, как нечто особое. Впоследствии эта должность признана пригодной только для некоторых местностей империи, но излишней для массы русских губерний.
    Начало этому превращению должности наместника положено самою учредительницей губерний. В 1781 году, когда «Учреждение о губерниях» начало приводиться в действие, императрица отступила от первоначального плана отождествить губернию с наместничеством. В расписании наместничеств, составленном в 1781 году, 13 июня(2295), исчисляется сорок губерний, на которые разделена была империя. Но из этих сорока губерний составилось только двадцать наместничеств, причем приблизительно на каждое наместничество приходилось по две губернии. Московская губерния составила отдельное наместничество. Петербургская и Выборгская – другое, причем наместник (под именем главнокомандующего) назначался только в отсутствие государыни. Затем, все губернии, кроме новороссийских, малороссийских и остзейских, соединены по две под управление одного наместника. Новороссийское наместничество заняло огромное пространство. Сюда отошли губернии: Саратовская, Астраханская, Азовская и Новороссийская, вверенные князю Потемкину. Три малороссийские губернии отданы в управление графа Румянцева. Рижская губерния осталась особым генерал-губернаторством. Ревельская не вошла в состав генерал-губернаторств; она осталась в управлении самостоятельного губернатора. Так сразу была разорвана связь между наместниками и губернскими учреждениями. Вместе с тем была нарушена основная мысль Екатерины II, чтобы между губерниями и высшим правительством не было никаких посредствующих инстанций. Такой посредствующей инстанцией явился тот же наместник. Местное управление, по смыслу Учреждения, сосредоточенное в системе коллегиальных и полуколлегиальных установлений, с генерал-губернатором во главе, теперь разделилось между двумя администрациями: губернской и генерал-губернаторскою. Генерал-губернаторское управление, основанное на полномочии государева наместника, разумеется, имело больше значения, чем система местных коллегий. Вследствие этого те недостатки местной администрации, против коих писала Екатерина II, и которые она думала уничтожить посредством усиления местных установлений и правильного распределения между ними дел, возобновлялись в генерал-губернаторском управлении. § 107. Недостатки новой системы не выяснились при Екатерине II. Великая женщина умела выбирать людей и подготовлять их для государственной деятельности. Личный состав наместников в 1781 г. был действительно замечателен. Потемкин, Румянцев, Мельгунов, Сиверс – таковы были эти доверенные лица императрицы. Чрезвычайная власть, вверенная таким лицам, могла принести значительную пользу в то время. Грубое общество, хотя исповедывавшее вольтерианскую веру, но давившее крестьян; чиновничество, воспитанное в школе казнокрадства и взяточничества; экономические бедствия страны – словом, все, что произвело пугачевщину, могло быть несколько исправлено сильною, энергической властью просвещенных наместников. До нас дошли некоторые отрывки из жизни этого удивительного общества. Так, генерал-губернатору ярославскому и вологодскому Мельгунову пришлось иметь дело с следующими лицами. «Кадниковский исправник Безобразов любил поколотить встречного и поперечного. Однажды он встретился на улице со священником и не утерпел: учинил побои. И дароносицу, которую священник держал как щит от лютого исправника, повредил, и клок бороды вырвал… Мельгунов велел вологодскому губернатору «войти в тончайшее рассмотрение сего дела». Но оно скоро кончилось мировою. Состав присутственных мест также буйствовал. Чиновники вологодской казенной палаты произвели канцеляристу Мишурину побои, от коих он «умре». Дворянский заседатель яренского земского суда и тамошний стряпчий удавили расправного судью… Все эти истории и множество им подобных случились в продолжение только шести первых месяцев 1788 года. Но что значили эти побои и «умертвия», производимые чиновниками, в сравнении с тем, что делали магнаты? Генерал-аншеф и кавалер Св. Андрея Первозванного, богатый воронежский помещик граф Петр Антонович Девиер из двух пушек перестрелял весь ехавший к нему земский суд! Что же оставалось делать генерал-губернаторам, как не пользоваться своим надзором с «правом исправления»?(2296).
    Энергия наместников направилась если не против крупных, то против мелких буянов. В наместничестве Мельгунова был один молодой канцелярист Иван Носков, который сам признался, что «gьет до бесчувствия и имеет сообщество с распутными». Начальство решило, что на службе его держать нельзя. Мельгунов распорядился следующим образом: «Носкова, как человека в таких молодых летах, коих ему только тридцать, оставившего службу и потому обращающегося к праздности, дабы он более в общественную и свою собственную тягость не шатался, отослать в военную контору, для написания в армейские полки, в солдаты».
    Из этого видно, какую власть имели наместники. Все внутреннее управление лежало на них. Они зависели непосредственно от верховной власти, а между собой сносились как полусуверенные государи. Учреждение о губерниях мало определяло подробности административной деятельности наместников. Поэтому они были, так сказать, сами себе законом и управляли областью по своему усмотрению. Так, Учреждение рекомендует наместникам заботиться о предотвращении голода, не указывая, однако, что они могут сделать для этого. Мельгунов в голодный 1786 год просто предписал исправникам, чтоб они следили за непременным засевом полей. «Чтобы незасеянных полей нигде не оставалось, или вы будете отвечать мне честью!» – значилось в его ордере. Если дело касалось не одного, а двух наместников, то оно разрешалось, так сказать, международным способом, путем соглашения двух наместников. Любопытная переписка ярославского наместника, Мельгунова, с новгородским, Сиверсом, представляет много доказательств этому. Они размежевывали между собой по взаимному соглашению свои владения, утверждали разные откупа и подряды, относительно вина, и соли и т. д. В числе этих писем читаем между прочим следующее (от графа Сиверса к Мельгунову): «Тверского наместничества Весьегонский городовой магистрат мне представляет, что Ярославского наместничества, Моложского уезда, в селе Остолопове бывает неуказная ярмарка, и на оную не малый съезд обывателей, отчего и делается гражданам подрыв. А как подобная сему ярмарка, бывшая Весьегонского уезда, в расстоянии от того села Остолопова трех верст, в рассуждении производимого от ней подрыву мной уничтожена, для того ваше высокопревосходительство покорнейше прошу приказать помянутую ярмарку, яко состоящую на самой границе обоих уездов, в прекращение могущих быть во всех припасах подрывов, уничтожить». Так надзор, задуманный императрицей, перешел в управление в высшей степени личное. Граф Сперанский имел право в 1821 году следующим образом охарактеризовать положение местного управления: «Губернские места, говорил он, в прямом смысле не имеют над собой местного надзора. Гражданский губернатор, быв председателем губернского правления, не может надзирать ни сам за собою, ни за местами, ему равными. Прокурор имеет в сих местах одно право предъявления. Надзор с властью исправления по общему учреждению принадлежит генерал-губернаторам. Но там, где звание сие существует, действие его, яко личное и с точностью неопределенное, непрестанно колеблется между самовластием и послаблением…(2297). § 108. Учреждение министерств и постепенное развитие губернаторской должности окончательно выяснило неудовлетворительность наместников как органа нормального местного управления. Учреждение министерств в 1802 году имело целью преобразовать заново организацию высшей исполнительной власти. Исполнительная власть до того времени была организована крайне неудовлетворительно. Екатерина II, как мы видели, обращала главное внимание на учреждения местные. Высшее управление держалось при ней не столько достоинством учреждений, сколько редкими качествами лиц, коим были поручены отдельные отрасли управления под непосредственным надзором самой императрицы(2298). Павел I, вообще недоверчиво относившийся к преобразованиям своей матери, в 1797 году задумал возвратиться к старому порядку. Вследствие этого в столице были возобновлены уничтоженные коллегии, должности государевых наместников сокращены, средние судебные инстанции в губернии уничтожены. Последняя мера была весьма полезна, ибо сокращала количество инстанций. Но затем реформа 1797 года представляла важные неудобства. Граф Сперанский определяет их следующим образом: «первое, что в нем (в новом порядке) установлен был, так сказать, двойной комплект одних и тех же коллегий: ибо губернские места не что другое суть, как те же самые коллегии, тому же самому сенату и в той же степени подчиненные, и теми же самыми делами управляющие. Отсюда множество стеснений и затруднений. Второе, хотя надзор генерал-губернаторов по неопределительности его был недостаточен, но с упразднением его, губернские места остались уже без всякого главного местного надзора, кроме прокурорского, который и везде слаб, а в отдаленных губерниях почти ничтожен, ибо прокурор никакой власти в губернских местах не имеет». Порядок этот держался недолго. В 1802 году дано новое устройство Сенату и положено основание учреждению министерств.
    При учреждении министерств законодатель имел в виду образовать постоянные органы высшей исполнительной власти, распределив между ними дела сообразно их роду и качеству(2299). Вместе с тем преобразовался на новых началах и высший надзор за администрацией. Вместо того, чтобы сосредоточивать надзор по всем частям управления в руках одного учреждения или лица (сената и генерал-губернатора), законодательство разделило его по отраслям дел, поручив эти отрасли отдельным лицам. Сенат остался лишь учреждением, объединяющим этот надзор, разбитый по отдельным ведомствам. Не входя здесь в разбор достоинства учреждения министерств, нельзя не заметить, что они, в самой идее своей, стали в прямое противоречие с учреждением генерал-губернаторств. Во-первых, должность-генерал губернаторов затрудняла осуществление одной из целей, предположенных правительством при учреждении министерств. Цель эта состояла в осуществлении заветной мысли Петра Великого и Екатерины II – уничтожить все средние инстанции между губернским и высшим управлением. Поэтому министерства объявлены не средним установлением, заменившими коллегии, а высшей исполнительной властью, частью правительствующего Сената. Эта мысль руководила законодательством в 1802 году и в полной силе удержана в 1810 г. Между тем, что же такое были генерал-губернаторы, как не средняя инстанция между губернским управлением и высшей исполнительного властью? Во-вторых, генерал-губернаторский надзор, по существу своему противоречит началам министерского надзора. Последний касался одного рода дел, но действовал на всем пространстве государства. Граф Канкрин справедливо называл организацию министерств линеарною, в том смысле, что каждая линия управления: администрация, полиция, финансы имеют главного министра, линия же каждого министерства идет отдельно чрез все инстанции. Напротив, генерал-губернаторское управление делало из своего района замкнутую область, где надзор и власть наместника распространялись на все части управления, заслоняя их от высшей власти. Тот же Канкрин называл такое устройство островным, федеративным. В-третьих, учреждение министерств должно было сосредоточить всю силу политической власти в высших установлениях, оставив всем подчиненным учреждениям только административное значение, точно определенное действующими законами. Генерал-губернаторы, напротив, имели значение представителей высшей политической власти в местности. Как разрешить эти противоречия? В эпоху учреждения министерств об этом не было речи. Самые противоречия эти не вышли еще наружу. Напротив, учреждение министерств всеми считалось за естественное продолжение политики Екатерины II, и император Александр I мог спокойно думать, что он царствует по духу и разуму своей бабки. Важные политические дела отвлекли его от внутренней политики, и только после венского конгресса он мог приняться за внутренние преобразования. Тогда правительство ясно увидело необходимость согласовать две должности, построенные на двух совершенно различных началах,- министра и генерал-губернатора. Лучшие политические умы и опытнейшие администраторы приняли участие в этом согласовании. Но оно, как мы сейчас увили м, привело к весьма неудовлетворительным результатам. § 109. В 1816 году, по высочайшему повелению, был составлен проект нового учреждения наместничеств. В силу этого проекта, империя должна была разделиться на 12 наместничеств; каждое из них предполагалось составить из 3 – 5 губерний. Наместничество вверялось наместнику, при котором состоял совет с правами совещательного установления; голос наместника один имел решительное значение. В заведовании этого совета и во власти наместника сосредоточивались все части управления: судебная, полицейская, хозяйственная, духовная, учебная, почтовая и т. д. кроме действующей армии и флота. Наместник не управляет прямо никакой частью, но ему подчинены все начальствующие лица. Он может менять всех должностных лиц (кроме губернатора, вице-губернатора, председателей палат и прокуроров). Представления свои он делает прямо императору чрез комитет министров и получает высочайшие повеления чрез это же учреждение. Сенат присылает свои указы прямо к нему. Министры посылают свои распоряжения губернским властям не иначе как чрез наместников. Чрез них же и подчиненные власти делают свои представления высшему правительству. Наместнику принадлежит важное право останавливать исполнение указов сената и предписаний министров. Этот проект не был приведен в исполнение, может быть, потому, что он встретил сильную оппозицию в тогдашних министрах, особенно в министре финансов графе Гурьеве, которому означенный проект был передан на рассмотрение по высочайшему повелению. Граф Гурьев справедливо доказывал, что чрезвычайная власть, предоставляемая наместникам, парализует деятельность министерств. Он соглашался с тем, что учреждение министерств и внутреннее управление представляли некоторые недостатки, порождавшие важные злоупотребления. Но эти недостатки и злоупотребления не обусловливали учреждения власти, по существу своему противоречившей началам министерского управления. Напротив граф Гурьев полагал, что причина недостатков внутреннего управления заключается «главнейшим образом в необразовании, соответственно началам министерских управлений, подведомых им или местных управлений». Из проекта самого графа Гурьева видно, что он соглашался с необходимостью наместников, но не в том виде, в каком предлагал их проект. По мысли графа, управление высшее и местное должно сосредоточиться в министерствах с одной, и в губернских установлениях – с другой стороны; главный же местный надзор должен быть вверен наместникам, причем должность их должна организоваться так, чтобы они не могли задерживать действия высших и низших исполнительных властей. Мнение графа Гурьева, кажется, возымело надлежащее действие в высших сферах управления. По крайней мере правительство в принципе отказалось от мысли сделать из наместников органы высшего управления и стремилось превратить их в орудия главного местного надзора. Кроме того, правительство пришло еще к тому важному заключению, что теоретическая разработка этого важного вопроса не может принести той пользы, как указания опыта. Вследствие этого, в 1819 году, генерал-адъютанту Балашову высочайше повелено было взять в свое заведование пять губерний (Рязанскую, Тульскую, Орловскую, Воронежскую и Тамбовскую), с тем, чтобы «он доказал возможность применения на деле проекта о наместничествах». Балашов начал действовать только с 1823 года, и в течение трех лет представлял свои соображения и проекты. В то же самое время граф Сперанский (в 1821 г.) составил свой проект преобразования местных учреждений. Этот проект показывает, как мало можно было сделать из генерал-губернаторской должности и в какой степени разошлась уже она с общими губернскими установлениями. Император Александр I, поручая Балашову в 1819 году пять губерний, изложил ему свой взгляд на должность наместника. Сущность этого взгляда заключается в следующем. При восшествии своем на престол, император заметил, что внутреннее управление соединено в лице генерал-прокурора и под его всеобщим надзором раздроблено на несколько десятков местных управлений. Такое соединение власти в высших сферах и раздробление ее в низших сопряжено со значительными неудобствами. Посему император признал за благо подразделить государственное управление: с этой целью учреждены министерства, комитет министров преобразован в государственный совет. Для довершения же преобразования необходимо учреждение генерал-губернаторов. Новые генерал-губернаторы должны отличаться от наместников Екатерины II. Последние, по мнению императора, слишком были обременены подведомственными им делами (то есть заняты были управлением, в собственном смысле) и оттого имели мало времени заниматься теми, которые, по обстоятельствам или их усмотрению, должны были привлечь их особенное внимание. Затем, император следующим образом определил соотношение разных частей администрации: «Министры, по обязанности своей, должны давать направление каждый своей части, а подведомственные места и лица в губерниях должны делать распорядки и исполнения по предписаниям министров на основание законов и уставов; генерал-губернатор же всегдашний наблюдатель всякого распорядка и всякого исполнения в порученных ему губерниях или ежеминутный инспектор всех частей внутреннего управления в его округе». Для помощи генерал-губернатору полагается совет. § 110. На основание инструкции и проекта Балашов начал действовать во вверенных ему губерниях. При этом он постепенно вырабатывал проект генерал-губернаторского управления, которое, по воле императора, предполагалось распространить на всю империю, если опыт пяти губерний, вверенных Балашову, окажется удачным. Основные начала проекта Балашова сходны с теми, которые мы видели в замечаниях графа Гурьева и инструкции Александра I, с некоторыми лишь изменениями. Генерал-губернаторы, писал Балашов, должны быть беспрерывными инспекторами всех частей управления и вместе с тем главными начальниками полиции. Министры направляют деятельность подчиненных властей, а генерал-губернатор наблюдает за исполнением предписаний высшего правительства. В таком виде, говорит он, генерал-губернаторы не могут быть неприятны министрам и неполезны службе. Польза, ожидаемая от генерал-губернаторской должности, состояла в том, что они будут наблюдать, «чтобы министерские части одна другой не вредили, а ни которая никого свыше меры предписанной не стесняла». Устраняя генерал-губернаторов от действительного управления, Балашов, по необходимости, должен был признать самостоятельность губернаторов. «Губернатор, говорит он, есть хозяин своей губернии, и, следовательно, его надзору подлежать должны распорядки по предписаниям гг. министров по их частям; но по исполнительной части он находится сам под главным надзором генерал-губернатора и, как по той обязанности, так, и по другой, должен состоять под повелением комитета министров». Переводя эти слова на более понятный язык, выходит следующее. Губернатор есть хозяин губернии, следовательно вся ответственность за внутреннее управление лежит на нем. На нем не лежит надзор за исполнением законов и министерских предписаний в низших установлениях; но поскольку он сам исполнительная власть, его действия подлежат двойному контролю – генерал-губернатора и комитета министров, то есть двух установлений, которые сами не несут прямой ответственности за порядок внутреннего управления, но могут стеснять своими распоряжениями лицо, прямо ответственное за этот порядок. Балашов очень определенно выражается об отличии генерал-губернаторской и губернаторской ответственности. Последняя, как власть управляющая, отвечает за то, «правильно ли он распорядил или исполнил», а генерал-губернатор, как власть надзирающая, за то, «не попустил ли он в молчании и в невзыскании неправильного распорядка или исполнения». «Итак, заключает Балашов, я полагаю управление лежащим на губернаторе, а надзор за управлением и за самим губернатором – лежащим на генерал-губернаторе». Такая «обязанность» была способна парализовать деятельность лица, на котором лежит вся серьезная часть администрации. Балашов сам сознается, что ответственность, устраиваемая им для губернатора, тяжелей той, которую он возлагает на генерал-губернатора. «Ответственность губернаторская, говорит он, возможна при одной только, много при двух губерниях, иначе замедлит крайне течение дел; ответственность же генерал-губернаторская допускает под надзор неопределительное число губерний». Но очевидно, что надзор, о котором говорил Балашов, может с удобством быть сосредоточен в лице правительствующего сената и министра внутренних дел, тем более что тогда только администрация достигнет действительного единства. Замечательно, что Балашов сам высказал эту мысль. «В государстве меньшей обширности, – читаем мы у него – может быть достаточно управления одних губернаторов по губерниям, не составляя из них округов или областей. В обширном государстве могут быть также такие края, которые не составляют целой области или большого округа, а губернию и даже менее оной. В сих случаях нет нужды в генерал-губернаторах, а достаточно одного губернатора, в отношении к которым министр внутренних дел имеет общую над всеми обязанность генерал-губернатора». Но если бы Балашов допустил предположение, что вся империя разделена на мелкие губернии, без соединения их в округи, на что тогда нужна была бы должность генерал-губернатора? Неудивительно, что такой проект, основанный на противоречиях, не мог получить одобрения законодательной власти. Балашова, конечно, нельзя винить в этих несообразностях; они зависели от несостоятельности самого учреждения, которое ему пришлось защищать; ему предстояло примирить учреждение министерств, как общей для всей империи исполнительной власти, с чрезвычайной должностью генерал-губернаторов. Удивительно ли, что он не успел в этом предприятии? Несмотря на весь свой талант, сам Сперанский не мог ничего сделать в этом отношении. Его проект есть образец политической ловкости, удачных комбинаций, но он не достигал своей цели. Сперанский принимал в своем проекте признанное уже правительством основное положение, что должность генерал-губернатора состоит в надзоре за местным управлением. Но он понимал также, лучше, чем кто-либо другой, что нет возможности в такой сильной должности, какова генерал-губернаторская, провести границу между надзором и управлением. Поэтому он предполагал, сколько возможно, ослабить личное влияние генерал-губернаторов на местную администрацию, парализовать возможность личного произвола. Он предполагал изъять генерал-губернаторов из круга местных учреждений, что, как он справедливо доказывал, давно уже было сделано на деле. Поэтому должность генерал-губернаторов должна быть отнесена к кругу государственных установлений. «Генерал-губернатор есть не что иное, как министерство, действующее на месте и принадлежащее к общему всех министерств составу, к Сенату. Таким образом, министерское установление будет иметь два вида: один общий, в коем все дела разделяются по предметам, другой местный, в коем дела разделяются по округам. Из сего само собой уже следует, – продолжает он, – что нет никакой причины давать сему установлению вид средний, ни к тому, ни к другому порядку не принадлежащий. Сей средний вид в многосложности управления было бы нечто излишнее, а потому вредное». Так думал Сперанский обойти важное затруднение, представлявшееся составителям проекта,- не допускать между местным и высшим управлением никаких посредствующих властей. Сперанский разрешает этот вопрос тем, что относит генерал-губернаторов к государственным (то есть высшим) установлениям, и затем утверждает, что они не будут составлять никакой средней инстанции, как будто перемена названия изменяет сущность дела! Мало этого: генерал-губернаторы, действующие как среднее установление, менее стесняли бы высшее правительство, чем в случае возведения их на степень министерства, действующего на месте». § 111. По кончине императора Александра I эти проекты поступили на усмотрение нового правительства. По высочайшему повелению был составлен особый комитет, который должен был окончательно рассмотреть дело о генерал-губернаторах. Постановления этого комитета заслуживают большего внимания. Заседание комитета, долженствовавшего решить участь Балашовского проекта, происходило 7-го мая 1827 года. Результаты совещания были весьма неблагоприятны для этого сановника. Образование округов, по мнению комитета, дает каждому из них значение отдельной от целого части или даже особого владения. Комитет полагал, что в политическом отношении это деление будет вредно, в административном бесполезно. Учреждение наместников нисколько не улучшило бы положения губерний. В подтверждение этого заключения комитет привел весьма убедительные мотивы. Вот что мы читаем в журнале его: «Твердость, единство и сила управления зависят от совершенства установлений, от хорошего выбора лиц, а не от безмерной их власти. Напротив того, эти установления теряют свою силу и разрушаются, когда высшие сановники (как сие нередко бывало) употребляют данные им полномочия на то, чтобы затруднять или останавливать законное течение дел и один другому противодействовать. Желаемый порядок в губерниях тогда только учредится, когда будут поставлены точные и единообразные правила для всех мест управления и суда, когда места сии зависеть будут от одного центрального верховного правительства, которое бы руководствовало каждого по одинаковым началам и, так сказать, единым движением». Комитет справедливо признавал эти начала годными для общего государственного управления. К сожалению, он признал слишком обильные исключения из этого правила в пользу разных пограничных губерний. Посторонние влияния были слишком сильны, чтобы комитет мог их преодолеть. Когда генерал-губернаторы были признаны неудовлетворительными органами надзора, так как при их чрезмерной власти этот надзор переходил в управление, законодательство вверило главный надзор в местности губернатору. Все отрасли местной администрации заведуются установлениями, имеющими свою определенную степень власти. Отношения губернатора к ним различны. Он или наблюдает только за порядком производящихся в них дел, в редких случаях принимая участие в особенно важных актах, или действует чрез подведомственные ему места. В таком смысле начертан наказ губернаторам в 1837 году, когда вообще произошли важные реформы в местном управлении. Наказ определяет двоякую деятельность губернатора: как высшего представителя власти и охранителя законов и как администратора. Как представитель высшей власти, он председательствует в губернском правлении, которое и является непосредственным органом высшего правительства. Как блюститель порядка и законов, он пользуется правом ревизии и непрерывного надзора. Как администратор, он до последнего времени имел обширный круг дел, коими он заведовал чрез приказы общественного призрения, строительно-дорожные и прочие комиссии и комитеты, которых было чрезвычайно много. Таким образом, наказ соединил в лице губернатора два элемента, до тех пор разъединенные. Учреждение о губерниях рассматривало его как правителя. Власть надзора принадлежала генерал-губернатору. С видоизменением этой должности нужно было подумать об организации надзора в каждой губернии, как этого желала императрица Екатерина. Естественнее всего было возложить его на губернатора. Но наше законодательство не сразу пришло к такому разрешению вопроса и, лишь пройдя чрез балашовские проекты, убедилось в возможности иметь в местности представителя власти, не парализующего деятельности других учреждений, и организовать местный надзор, не переходящий в управление. Б) ДЕЙСТВУЮЩЕЕ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВО О ГЕНЕРАЛ-ГУБЕРНАТОРАХ § 112. Исторические условия должности генерал-губернаторов отражаются и на действующих о них постановлениях. Наказ 1853 года рассматривает эту должность как исключительную и облеченную особыми полномочиями. Это видно как из порядка определения генерал-губернаторов, так и из способа отправления ими своей должности, так, наконец, и из круга предоставленных им дел. Постановление об определении губернаторов выражено в следующих словах: «Губернаторы определяются и увольняются именными Высочайшими указами и вместе Высочайшими приказами»(2300). В соответствующей статье генерал-губернаторского наказа читаем: «Главные начальники губерний определяются по непосредственному избранию и особому личному к ним доверию Его Императорского Величества»(2301). Это особое личное доверие, конечно, не может быть перенесено на другое лицо в общем служебном порядке. Поэтому наказ заключает в себе особые постановления об исправлении должности генерал-губернаторов. Должность губернатора, за его отсутствием или болезнью, ех lege исправляется вице-губернатором или управляющим казенной палатой, или другим лицом, указанным в законе. Напротив, генерал-губернатор, в случае болезни или отлучки, не может ни уделить своей власти кому-либо, ни поручить своей должности другому без особого Высочайшего повеления. Если такого повеления не последует, то подведомственные ему губернаторы действуют по общим правилам, применяемым к тем местностям, где нет генерал-губернаторов. Требованию личного доверия соответствует и вполне личный характер должности генерал-губернатора. Губернатор действует в кругу определенных установлений и, большей частью, чрез эти установления, в качестве их председателя или непосредственного наблюдателя. Напротив, генерал-губернаторская должность требует личного действия этой власти. Правда, 416 ст. II т. Св. зак. гласит, что «генерал-губернаторы, по приведению в исполнение распоряжений как высшего правительства, так и своих собственных действуют чрез места и лица, коим по учреждениям и уставам губернского управления сие исполнение должно принадлежать». Но смысл этой статьи заключается в том, что генерал-губернатор, как должность поставленная вне круга губернских установлений, не имеет собственных своих исполнительных органов и не должен нарушать общих правил губернского управления и видоизменять компетенцию учреждений, предоставленную им законом. При генерал-губернаторе состоят: 1) канцелярия и 2) чиновники по особым поручениям. Существо должности генерал-губернаторов определяется 417 ст. II т. Св. зак., где сказано: «имея постоянное и тщательное попечение о благе жителей вверенного ему края, генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка во всех оного частях, непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных, для предупреждения или для прекращения нарушения законов, всего противного безопасности и пользе общей, или же несообразного с видами верховного правительства, известными ему, как лицу, полным доверием Государя Императора облеченному». Из определения этой статьи вытекает, что: 1) генерал-губернатору предоставлен высший надзор за действиями всех мест и лиц во вверенном ему крае; 2) деятельность его, как органа надзора, основывается не только на общих указаниях закона, подобно надзору губернаторскому, но и на известных ему видах верховного правительства,- что, конечно, сообщает генерал-губернаторскому надзору исключительный характер. Вне этой общей обязанности генерал-губернатор не имеет определенного круга ведомства, хотя закон и вверяет его особенному попечению целый ряд предметов, заключающихся в следующих рубриках: 1) общее благосостояние и внутренняя безопасность; 2) народное здравие и продовольствие; 3) общественное хозяйство; 4) отправление правосудия; 5) личный состав местного управления. Постановления, содержащиеся в этих рубриках, отчасти представляются общими с постановлениями о должности губернаторов, отчасти имеют характер скорее нравственных советов, нежели юридических предписаний. На генерал-губернатора возлагается, например, общая всем начальникам губерний обязанность преследовать всеми зависящими от него средствами излишнюю роскошь, расточительность, беспутство и мотовство, по правилам устава о предупреждении и пресечении преступлений(2302). Но эта обязанность относится также к компетенции губернаторов, с той разницей, что закон определяет с точностью порядок действия последних и круг учреждений, чрез которые приводятся в исполнение их предписания. Напротив, инструкция генерал-губернаторам содержит в себе только общую ссылку на устав о предупр. и пресеч. преступл. Сюда же относятся обязанности генерал-губернатора по отношению к городскому хозяйству, т. е. наблюдение за правильным и полезным употреблением существующих городских доходов и открытий новых источников к усилению оных(2303). За введением, в 1870 г., нового городового положения, обязанность эта, в тех местностях, где реформа городского управления получила силу, представляется крайне неопределенной, так как названный закон указывает с точностью порядок надзора за действиями городских установлений и орган, которому этот надзор предоставлен, – губернское по городским делам присутствие. § 113. Другие постановления, как мы заметили, имеют характер скорее нравственных предписаний, чем юридических определений. Сюда относится большинство постановлений о должности генерал-губернатора. Наприм., по делам общего благосостояния и внутренней безопасности генерал-губернатор наблюдает, между прочим, чтобы «молодые дворяне не находились во вредной праздности, но посвящали себя службе государственной»; чтобы «каждый, во всех сословиях, снискивал себе пропитание трудом честным и полезным»(2304) »чтобы дворяне вели жизнь, приличную их происхождению и служили примером прочим сословиям»(2305); генерал-губернатор «устраняет всякий повод к ложным понятиям, превратным толкованиям и гибельному лжемудрствованию»(2306). По общественному хозяйству: генерал-губернатор, «следуя коренному убеждению, что земледелие есть главнейшая и самая прочная основа народного богатства, пользуется всяким случаем для указания истинных и прямых способов к развитию и улучшению сельского хозяйства во всех его многоразличных и разнообразных отраслях, покровительствуя, поощряя и ободряя все полезные в том отношении предприятия(2307); «следя постоянно за ходом и развитием торговли и промышленности в крае, он близким участием должен поощрять все частные общеполезные в сем отношении предприятия, давая им, сколь возможно, соответствующее видам правительства направление»(2308); «вредные во всех отношениях для государства действия монополистов преследуются им со всей строгостью законов»(2309). По отправлению правосудия генерал-губернатору принадлежит участие в делах этого рода только в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения(2310). В числе обязанностей его по этой части закон называет общий надзор за порядком и своевременностью отправления правосудия. В случае медленности, проволочки, беспорядков и нарушения форм в производстве суда он принимает, в означенных местностях, меры для пресечения их и законного направления дел в установленном порядке»(2311). Он имеет также право требовать к своему личному рассмотрению дела уголовные. Но обязанность его в этом отношении представляется довольно неопределенной. Распространяя его право на все вообще уголовные дела, закон рекомендует ему не обременять себя рассмотрением дел обыкновенных, но обращать все свое внимание «на дела особенной важности, как-то: о преступлениях по службе лиц, занимающих значительные должности, и вообще о разительных случаях преступлений»(2312). Имея власть высшего надзора, генерал-губернатор принимает и рассматривает просьбы и жалобы на местах и установления административные и судебные прежнего устройства(2313). Наконец, генерал-губернатору вверен общий надзор за личным составом местного управления. Ему принадлежит: 1) право наблюдать за сохранением между служащими надлежащей дисциплины и соблюдения каждым предоставленной ему власти(2314); 2) представление о награждении лиц, оказавших особенные отличия непосредственно от себя, т. е. даже помимо непосредственного начальства(2315); 3) при всякой открывающейся вакансии, замещение которой зависит от высшего правительства, ему предоставлено право ходатайствовать об определении на эти должности чиновников, лично ему известных, «и такое ходатайство, – прибавляет закон, – не оставляется бeз особых причин, без уважения»(2316).
    § 114. Общим характером должности генерал-губернаторов определяется и отношение их к государственным властям, именно: 1) к власти верховной, 2) центральным государственным установлениям и 3) к установлениям губернским.
    а) Отношения к верховной власти определяются тем общим началом, что должность генерал-губернатора замещается лицом, пользующимся особенным доверием императорского величества. На этом основании генерал-губернаторам предоставляется право представлять непосредственно на высочайшее усмотрение «о всех тех предметах, кои они признают нужными и необходимыми». Закон рекомендует им только пользоваться этим правом «с должной осмотрительностью» и делать означенные представления «о делах особенной важности и в чрезвычайных случаях», не утруждая императорское величество представлением по таким предметам, разрешение которых зависит, по закону, от министров или для представления которых на высочайшее усмотрение установлен особый ход(2317). Московскому генерал-губернатору специально предоставлено «обо всем, касающемся полицейского управления столицей, доносить прямо Государю Императору и испрашивать непосредственно разрешений его величества»(2318).
    Генерал-губернатор может получать высочайшие повеления непосредственно по делам, относящимся до вверенного ему края. На нем же лежит обязанность приведения этого повеления в исполнение, причем он обязан только довести до сведения министров и главноуправляющих как о высочайшем повелении, так и о мерах, принятых к его исполнению(2319). б) Отношения к центральным установлениям определяются тем, что генерал-губернатор есть как бы посредствующая инстанция между губернскими и высшими установлениями. Поэтому никакая новая мера или особое распоряжение, относящиеся до края, вверенного генерал-губернатору, не принимаются иначе, как по предварительном истребовании соображений и заключения генерал-губернатора(2320), как это было, напр., при применении городового положения к 9 западным губерниям. Далее, по всем предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, представления губернских мест восходят к центральным не иначе, как чрез него. Из прочих дел генерал-губернатор предоставляет своему рассмотрению те, по которым сочтет нужным изложить собственное мнение(2321). С другой стороны, распоряжения министров по предметам, вверенным особому попечению генерал-губернатора, сообщаются к исполнению в губернии также не иначе как чрез него. Закон дозволяет, однако, в экстренных случаях отсылать предписания непосредственно губернским начальствам, сообщая генерал-губернатору списки с предписаний(2322). При представлении служащих в крае чиновников к наградам к представлению присоединяется мнение генерал-губернатора(2323). В качестве главных начальников края, генерал-губернаторы поставлены в один ряд с высшими государственными должностями и потому имеют место в сенате, где присутствуют как в общих собраниях, так и в департаментах, коим подведом вверенный им край(2324).
    в) Отношение к губернским установлениям определяется общим правилом, что они обязаны исполнять «все законные требования, предложения и предписания генерал-губернатора»(2325). Губернаторам губерний, подчиненных главным начальникам, воспрещается делать какие бы то ни было представления мимо этих лиц. Но отсюда исключаются: 1) отчеты о принятии и сдаче управления губернией, о первом обозрении губернии и годовые отчеты о состоянии и управлении вверенного губернатору края, которые представляются непосредственно государю; срочные ведомости о течении дел, о чрезвычайных происшествиях и т. п., представляемые как на высочайшее усмотрение, так и различным центральным установлениям; 2) донесения о всех необыкновенных случаях, не терпящих ни малейшего отлагательства; 3) «те случаи, когда губернаторы признают данные им от главных начальников предписания противными действующим постановлениям»(2326).
    ГЛАВА ВТОРАЯ. ДОЛЖНОСТЬ ГУБЕРНАТОРА
    § 115. Нормальным и главным органом центральной власти на местах является должность губернатора. Для определения ее значения мы имеем прежде всего наказ губернаторам 1837 года, вошедший с соответствующими изменениями во II т. Св. зак. изд. 1842 и 1857 гг. В промежуток времени между 1857 и 1876 гг. (когда последовало 4-е издание II тома) положение губернаторской должности значительно изменилось вследствие судебной и земской реформы, преобразования городского общественного управления, воинской повинности и т. д. Эти перемены отразились на постановлениях о губернаторах, содержащихся в новом издании II тома и в продолжениях к нему. Но главным источником для изучения этой должности остаются постановления II тома. Сверх того, права и обязанности губернатора определяются отдельными узаконениями (каковы: 1) положение о крестьянах; 2) положение о земских учреждениях; 3) городовое положение; 4) устав о воинской повинности; 5) уставы акцизные и т. д.), ибо губернатор имеет соприкосновение со всеми отраслями местной администрации. Несмотря на это разнообразие и многочисленность законодательных источников, нельзя сказать, чтобы в них был проведен цельный взгляд на эту должность, которая в настоящее время находится в некотором переходном положении. Установлению общего взгляда на губернаторскую должность препятствует многочисленность и разнообразие обязанностей, на нем лежащих. Для лучшего изучения ее необходимо выделить все заключающиеся в ней элементы, не всегда разделенные в самом законодательстве.
    Обязанности, возлагаемые на губернатора, могут быть разделены на следующие категории.
    I. Губернатор является представителем высшей правительственной власти в губернии, и, в этом качестве, на него возложено «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов, уставов, высочайших повелений, указов Правительствующего Сената и предписаний начальства(2327). Для этой цели ему дается право ревизии всех учреждений гражданского ведомства и другие права, о которых будет сказано ниже. II. На губернатора возлагаются непосредственные административные обязанности, выполняемые им как лично, так и чрез состоящие под его председательством и начальством установления. III. Губернатор принимает участие в различных действиях местных административных ведомств и в суде, когда по свойству этих действий или до их важности, закон требует такого участия. IV. Губернатор является органом правительственного надзора относительно новых общественных установлений (земских и городских), причем означенный надзор должно отличать от надзора, так сказать, политического, права коего принадлежат губернатору, как «представителю высшей правительственной власти». Эти категории должно иметь в виду при рассмотрении прав и обязанностей губернатора в отдельности. А) ГУБЕРНАТОР, КАК ПРЕДСТАВИТЕЛЬ ВЫСШЕЙ ПРАВИТЕЛЬСТВЕННОЙ ВЛАСТИ § 116. Взгляд законодательства на губернаторов как на представителей высшей власти выражается прежде всего в порядке их назначения. «Губернаторы определяются и увольняются именными высочайшими указами и вместе (т. е. независимо от указов) высочайшими приказами»(2328).
    В принципе, следовательно, губернаторы избираются Государем, хотя министру внутренних дел принадлежит право представлять кандидатов на эти места. Закон не установляет какого-либо образовательного или служебного ценза для занятия должности губернаторов. Они могут быть назначаемы как из гражданских, так и из военных чинов. Примечание к 488 ст. только рекомендует министру внутренних дел поручать лицам, состоящим при министерстве кандидатами на губернаторские места, обозрение разных местных установлений. Такие обозрения считаются достаточной подготовкой к занятию губернаторских мест, ибо примечание продолжает: «приготовленные посредством сих обозрений кандидаты в губернаторы, прежде утверждения их в сем звании, назначаются «состоящими в должности губернаторов». Но и означенные обозрения, и предварительное «состояние в должности» не являются непременным условием для получения губернаторской должности.
    Должность губернатора, являясь должностью нормальной и не предполагающей исключительного доверия Верховной Власти к лицу, ее занимающему (подобно должности генерал-губернатора), может быть исправляема другими должностными лицами, в случаях болезни, отсутствии или увольнения губернатора. Исправление этой должности возлагается прежде всего на вице-губернатора; но за его отсутствием или болезнью, оно возлагается или на управляющего казенной палатой, или на управляющего государственными имуществами по старшинству чинов. Но в порядке исправления должности губернатора должно различать два случая. Во-первых, губернатор может находиться вне губернского города, но оставаться в пределах губернии, по случаю, например, ревизии уездных установлений. В этом случае он не устраняется от участия в делах, особливо ему поручаемых»; исправляющий его должность оставляет дела, в случае сомнения или разногласия с советниками губернского правления, до возвращения губернатора или отсылает их к нему на разрешение. Поэтому «исправление должности» в данном случае состоит в ведении текущих и менее важных дел. Заступающий должность губернатора подписывает «за губернатора». В случае же отсутствия или болезни губернатора, он вступает во все его права и подписывается «исправляющий должность(2329). § 117. Обязанности губернаторов, как представителей высшей правительственной власти, вытекают из общего на них взгляда, выраженного в 494 ст. Она рассматривает их как «непосредственных начальников вверенных им высочайшей Государя Императора волей губерний» и, в силу этого, возлагает на них «блюстительство неприкосновенности верховных прав самодержавия, польз государства и повсеместного, точного исполнения законов и распоряжений правительства». Вместе с тем губернатор является лицом, ответственным пред высшим правительством за общее состояние губернии в отношении безопасности, порядка и благосостояния. Отсюда возникают некоторые специальные обязанности губернаторов, о коих мы будем говорить ниже. В отношении права по блюстительству неприкосновенности верховных прав Самодержавия, польз государства и исполнения законов, губернаторы поставлены выше всех должностных лиц в губернии, хотя бы эти лица занимали должности, независимые от администрации (например судебные), или по своему служебному положению были поставлены выше губернаторов (председатели судебных палат). Это начало выяснено в особенной силой положением комитета министров 22 июля 1866 года, из которого составилось 517 ст. II т. изд. 1876. «Все служащие в губерниях лица, говорится в этой статье, даже неподчиненные в служебном отношении губернатору, несмотря на сравнительное их по классу должности или чину старшинство, или на особый характер служебной деятельности, иногда совершенно независимой от влияния административной власти, в случае их вызова или приглашения губернатором, обязаны подчиниться его законным требованиям и оказывать ему должное уважение, на которое он, как представитель высшей в губернии власти, имеет неотъемлемое право». § 118. Первая обязанность, возлагаемая на губернаторов, как на представителей высшей власти, есть попечение о немедленном обнародовании законов и распоряжений правительства, принятие мер к их исполнению и наблюдение за исполнением законов(2330). Вместе с тем губернатору предоставляется, «в делах особенно важных или чрезвычайных» (особенно по сомнению в законах), пригласить в присутствие губернского правления, казенную палату и управление государственными имуществами, а также палаты гражданского и уголовного суда (где они остались) с губернским прокурором (где он есть) для совместного рассмотрения дел и представления высшему правительству (сенату или министерству, по принадлежности). Во-вторых, по ст. 495, в лице губернатора, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии административными учреждениями и должностными лицами гражданского ведомства. Последствия этого права надзора двоякие, смотря по отношениям, в которые губернатор поставлен к местным административным установлениям и лицам. Некоторые установления подчинены губернаторам и входят в круг специально губернских и уездных властей; другие зависят непосредственно от соответствующих центральных установлений, которых органами они служат.
    К установлениям первой категории относятся губернское правление, казенная палата, управление государственными имуществами, уездные и городские полицейские управления и вообще низшие уездные власти. По отношению к ним губернатор облечен правами ближайшего надзора, состоящего: первое, в наблюдении за точным исполнением ими своих обязанностей; второе, в праве предлагать меры к исправлению замеченных им злоупотреблений и беспорядков: третье, в привлечении виновных к законной ответственности чрез губернское правление; четвертое, в праве произведения ревизии управления(2331). Относительно учреждений, не состоящих от них в прямой зависимости (учреждение по части горной, лесной, монетной и т. п.), губернаторы не входят ни в какие непосредственные распоряжения. Но о замеченных ими злоупотреблениях или беспорядках, происходящих от небрежности, они поставляют на вид этим управлениям. В случае открытия ими важных беспорядков, они сообщают о том ближайшим начальствам этих управлений, приглашая их принять меры к исправлению недостатков. При безуспешности этих напоминаний губернатор доводит о замеченном до сведения высших управлений и доносит министру В.Д.(2332).
    В-третьих, губернаторам принадлежит надзор за составом служебного персонала в губерниях и уездах. Эта обязанность по ст. 506 вытекает из того начала, что губернаторы «ответствуют пред верховным правительством за состояние вверенной им губернии». На этом основании 1) губернаторы должны собирать сведения о способностях, нравственных качествах и образе жизни лиц, желающих получить место по назначению от правительства или по выборам; 2) означенные сведения принимаются губернатором в расчет при назначении или утверждении им должностных лиц, когда это прямо от него зависит; 3) по закону 22 июля 1866 года, административные учреждения и власти, определяя или перемещая подведомственных им чиновников, или служащих по найму, обязаны представлять о том губернатору, который может изъявить свое несогласие, если считает этих лиц неблагонадежными. В случае несогласия губернатора, назначение или перемещение чиновников не может состояться и губернатор доводит о том до сведения министра В. Д. Но неполучение от губернатора какого бы то ни было отзыва в течение двух недель принимается за изъявление им согласия. Это правило временно было распространено и на должности, замещенные земскими учреждениями. Но оно действовало недолго – именно с 1879 по 1880 год, когда оно было отменено. Наконец, губернаторам дано право аттестовать лиц, избираемых в мировые судьи, и I деп. Сената, от которого зависит их утверждение, должен принимать означенные аттестации в расчет(2333). В связи с влиянием губернатора на назначение должностных лиц, находится и его обязанность по наблюдению за исполнением ими своих обязанностей, с правом привлекать их к ответственности чрез губернское правление или представлять об них высшему начальству(2334). Губернаторам же предоставляются особенные права по награждению лиц, служащих в губерниях. Они выражаются в трояком виде: 1) губернаторам предоставляется лично награждать достойных чиновников в пределах, указанных законом; 2) они имеют право ходатайствовать пред высшим начальством о награждении служащих чинами и знаками отличия; 3) все представления местных административных начальств (за исключением контрольных палат и некоторых лиц таможенного ведомства), о награждении подведомственных им лиц идут чрез губернатора(2335). Наблюдению же губернатора подлежат и жительствующие в губернии отставные чиновники(2336).
    § 119. Сверх общего надзора за служебным персоналом в губернии, закон обращает внимание губернатора на некоторые предметы, В особенности сюда относится, во-первых, «охранение дарованных законами прав». Именно на губернаторов возлагается наблюдение, чтобы местные жители пользовались, каждый по званию своему, правами и и преимуществами, дарованными разным сословиям и званиям высочайшими грамотами и другими законами. Особенное внимание губернаторов обращается, в этом отношении, на охранение прав дворянского сословия(2337). Во-вторых, губернаторский надзор распространяется на народное просвещение. Хотя мы увили м, что вниманию губернатора рекомендуются и другие предметы управления, как, например, народное продовольствие и здравие, но надзор его по народному просвещению поставлен в особенные условия. Постановления об нем помещены в рубрике «Обязанность губернаторов вообще», где определяется значение их как представителей высшей правительственной власти. Правила о губернаторском надзоре по этому предмету новейшего происхождения. Во II т. Св. зак. изд. 1857 года, в рубрике «Обязанности губернаторов вообще» (ст. 357 – 359) этих постановлений нет. Первое из них явилось в 1866 году, когда на губернаторов было возложено попечение о преуспеянии женских учебных заведений ведомства императрицы Марии, с обязанностью посещать эти заведения «сколь возможно часто» и доводить до сведения главноуправляющего о всех замеченных им беспорядках. Затем, в 1870 году с должностью губернатора было соединено звание почетного попечителя всех находящихся в губернии женских гимназий и прогимназий. В этом качестве ему предоставляется право делать распоряжение об открытии в губернии комитетов для поддержания материальными средствами существующих гимназий и для открытия новых. Губернатор не принимает непосредственного участия в управлении гимназиями. Но ему принадлежит право, в случае беспорядков, им замеченных, делать указания попечительному совету, а в случаях важных сообщать о том попечителю или непосредственно министру народного просвещения. Последнее узаконение по этой части содержится в положении о начальных народных училищах 25 мая 1874 года. Это положение, вообще изданное с целью поставить начальное народное образование под более строгий надзор правительства, сосредоточило означенный надзор (независимо от училищных советов) в руках предводителей дворянств и инспекторов народных училищ, тогда же учрежденных. Но «губернатору принадлежит общее наблюдение за ходом и направлением первоначального обучения в губернии». По этому предмету ему предоставляется сообщать свои замечания и соображения непосредственно министру народного просвещения(2338).
    § 120. Облекая губернаторов указанными выше правами «представителя высшей правительственной власти», наказ считает нужным напомнить им, что они, для исполнения лежащих на них обязанностей, не вооружены какими-либо чрезвычайными полномочиями и должны держаться в пределах существующих законов. Эта мысль выражается в двоякой форме. Во-первых, наказ старается указать на пределы губернаторских полномочий по их существу; во-вторых, на порядок действия губернаторской власти.
    Пределы губернаторских полномочий определяются тем, что губернаторы, по «свойству их обязанностей», суть только исполнители и оберегатели законов. Поэтому они не вправе ни делать новых постановлений, ни отступать от существующих, ни учреждать налогов или сборов, законом не установленных.
    Порядок отправления губернаторской власти определяется тем началом, что для заведования в губерниях всяким родом дел установлены законом известные правила, с которыми и должны сообразоваться губернаторы. В силу этих правил, губернаторы отправляют лишь часть своих обязанностей прямыми распоряжениями и предписаниями от своего лица. Во всех других случаях они действуют чрез различные установления (губернское правление и отдельные присутствия, о коих будет сказано ниже), предметы ведомства которых и порядок делопроизводства определены законом(2339). Непосредственные и личные распоряжения губернатора имеют место: 1) в делах, не входящих в круг ведомства общих губернских установлений; 2) в делах, не терпящих отлагательства или подлежащих особенной тайне; 3) в делах, порученных высшим правительством непосредственному ведению губернатора(2340).
    Установления и лица, чрез которые действует губернатор по делам этого рода, суть канцелярия и состоящие при губернаторе чиновники особых поручений (старшие и младшие). Круг дел, производящихся в губернаторской канцелярии, а следовательно, подлежащих непосредственному и личному ведению губернатора, исчислен в 659 ст. II т. Сюда относятся: 1) переписка по обозрению губернии и составлению годовых отчетов (о коих будет сказано ниже); 2) дела по надзору за земскими установлениями и по дворянским выборам; 3) дела по губернскому по воинской повинности присутствию и по сношению губернатора с военным ведомством; 4) дела по надзору за местной печатью, типографиями, литографиями и т. п. заведениями; 5) выдача заграничных паспортов и других срочных видов; 6) дела, требующие особенной тайны или личного распоряжения губернатора на основание специальных законов. Сверх того, некоторые дела производятся в губернаторской канцелярии, так сказать, предварительно, а другие поступают туда лишь в некоторых местностях.
    Предварительно производятся в канцелярии дела по закону(2341), подлежащие производству в губернском правлении(2342). Если дела эти, по экстренности своей, требуют немедленного распоряжения губернатора, то последний делает его чрез свою канцелярию, но затем передает дело, для дальнейшего производства, в губернское правление.
    В некоторых местностях Европейской России, где не введены еще новые судебные учреждении, известные приговоры палат по делам уголовным утверждаются губернатором и переписка по этим делам сосредоточивается в канцелярии.
    Б) АДМИНИСТРАТИВНЫЕ ОБЯЗАННОСТИ ГУБЕРНАТОРА
    § 121. В этой рубрике нам предстоит рассмотреть предметы, вверенные прямому заведованию губернатора и которые должно отличать от тех, по коим он имеет лишь известное участие или же право надзора. Предметы этого рода суть: 1) попечение о безопасности; 2) попечение о народном продовольствии и народном здравии; 3) дела по общественному призрению и опекам.
  23. Попечение о безопасности
    § 122. Главнейшим из этих предметов представляется, конечно, попечение о безопасности в губернии. Обязанности губернатора этого рода указаны в «Наказе» весьма отрывочно и без определенной системы. Но обязанности этого рода настолько обширны и разнообразны, что исчисление их не могло вместиться в «Наказе» без излишних и невозможных повторений того, что содержится в многочисленных уставах, специально относящихся к этому делу. Назовем важнейшие из этих уставов. Во-первых, губернатор есть прямой начальник уездной и городской полиции; наблюдая за исполнением лежащих на ней обязанностей, он должен в распоряжениях своих руководствоваться наказом чинам полиции, помещенным во II т. Св. зак. (ст. 1379 – 1501). Во-вторых, обязанности как губернаторов, так и полиции по предупреждению и пресечению преступлений, исчислены в соответствующем уставе. Ст. 1 этого устава (изд. 1876) возлагает обязанности по предупреждению и пресечению преступлений прежде всего на губернаторов. В-третьих, обязанности губернаторов и подчиненных ему установлений по предметам полиции специальной указаны в уставах паспортном, цензурном, о ссыльных, врачебном и т. д. Поэтому нам предстоит, не перечисляя всех многочисленных обязанностей губернатора по этой части, остановиться на главнейших из них, в особенности на тех, которыми эта должность характеризуется.
    1) Между правами, предоставленными губернатору по части полицейской, должно прежде всего упомянуть о праве издания обязательных для местных жителей постановлений по делам благочиния, порядка и безопасности, в силу положения комитета министров 1876 года.
    История узаконения этого закона нижеследующая. Первоначально, по инициативе министра внутренних дел, предполагалось в виде временной меры предоставить право издания обязательных распоряжений генерал-губернаторам московскому и варшавскому и градоначальникам петербургскому и одесскому. Выработанный по этому предмету проект постановлений перешел на обсуждение комитета министров. Комитет согласился с основной мыслью проекта о необходимости предоставить местной административной власти право, о котором идет речь. Настоятельность этого права мотивировалась тем соображением, что закон не может предусмотреть все условия и случаи, по существу временные и местные, когда необходимо своевременно принять те или другие меры, направленные к охранению порядка и благочиния. Бессилие закона в деле обеспечения тишины и спокойствия на местах требовало, по мнению комитета, усиления власти местных администраторов правом издания обязательных постановлений. Затем, по вопросу о том, кому предоставить подобное право и в каком виде, комитет разошелся со взглядами проекта. Право самостоятельных распоряжений из исключительного сделалось общим(2343). Проект указывал на необходимость подробно исчислить те предметы, по которым губернатор может издавать означенные распоряжения. Принятые комитетом правила ограничиваются вместо того общим выражением, что постановления местной административной власти могут быть издаваемы вообще по предметам общественного благочиния, порядка и безопасности(2344).
    Комитет нашел также неудобным указать подробно на порядок обжалования административных распоряжений, срок принесения жалоб, процедуру их рассмотрения, наконец вообще поставить издание распоряжений под контроль правительствующего сената, по 1-му департаменту, как хранителю законов. По мнению комитета, достаточным ограждением неприкосновенности существующих законов и прав частных лиц и общественных установлений служат: во-первых, общее «ограничение, чтобы постановления общей власти имели в виду лишь правильное и успешное исполнение узаконений по упомянутым предметам», во-вторых, предположенное за министром внутренних дел право изменения, дополнения и отмены означенных распоряжений и, наконец, в-третьих, право жалобы в общем порядке. Что касается порядка принесения жалоб и сенатского контроля, то по этим предметам предположено было: 1) не установлять особого порядка обжалования распоряжений, оговорив, что жалобы эти приносятся в общеустановленном порядке, и 2) не установлять обязанности местных административных властей доносить правительственному сенату о всех изданных ими постановлениях. Гарантией законности распоряжений служило обязательное представление их министру внутренних дел.
    Право издавать постановления, обязательные для местных жителей, предоставлено всем губернаторам, генерал-губернаторам и градоначальникам. Постановления эти сохраняют свою силу до тех пор, пока не будут отменены установленным порядком. Санкцией распорядительного права служит 29 ст. мир. устав. Для обязательности распоряжений необходимо предварительное обнародование их, именно троекратная публикация их в губернских или местных полицейских ведомостях. Изданные постановления немедленно должны быть представлены министру внутренних дел, с изложением причин, которые вызвали то или другое распоряжение. В тех местностях, где состоят и главные начальники края, губернаторы обязаны, кроме того, представлять свои распоряжения на усмотрение местного генерал-губернатора. Министр внутренних дел может отменить всякое постановление местной власти, если оно несогласно с законом или противоречит интересам местности. Отмена, дополнение или изменение означенных распоряжений происходит или по собственному усмотрению министра, или вследствие жалоб заинтересованных лиц. Жалобы, как частных лиц, так и общественных установлений приносятся «в общеустановленном порядке», т. е. или министерству внутренних дел (так сказать по начальству), или по первому департаменту правительствующего сената.
    Предоставленное положением комитета министров 13 июня 1876 г. г. генерал-губернаторам и губернаторам право издавать обязательные постановления для жителей допускает несколько ограничений. Во-первых, в самом положении сказано, что постановления не должны противоречить законам и распоряжениям высшего правительства. Другое ограничение вытекает из 103 ст. город. пол., предоставляющей общественному управлению право издавать постановления касательно местного благоустройства. Третье ограничение заключается в праве земства издавать обязательные постановления по пожарной части (что основывается на праве земства вводить обязательное страхование в местности), по санитарной части и по истреблению вредных насекомых. В этих случаях за губернатором остается лишь право протеста, без права издавать собственные постановления или изменять земские. Право губернаторов издавать постановления выяснено указом 1-го деп. сената. Указ этот издан был по следующему случаю. Полоцкий губернатор издал обязательное постановление о поддержании чистоты в городе, обязав при этом жителей употреблять указанные им средства, стоящие, как оказалось, довольно дорого. Министр внутренних дел, на основание 6 пункта 211 ст.(2345) учр. министерств, представил это постановление в сенат. Сенат, не оспаривая за губернатором права издавать постановления о соблюдении чистоты и опрятности в городе, тем не менее отменил это распоряжение, как незаконное, на том основании, что губернатор, предписывая употребление новых средств, стоящих притом дорого, вводил как бы новую повинность, на что не имел никакого права, так как повинности установляются как Высочайшей властью, или уполномоченными на то по закону учреждениями(2346). Из этого указа видно, что обязательные постановления губернаторов могут касаться лишь применения и соблюдения уже существующих правил.
    2) Губернаторам, равно как генерал-губернаторам и градоначальникам, принадлежит право призывать войска для содействия гражданским властям. Правила о призыве войск установлены в последний раз законом 30 октября 1877 года.
    В нем содержится, во-первых, исчисление случаев, когда войска могут быть призываемы административными властями (судебные власти, в случаях, указанных в том же законе, также могут требовать содействия войск). Общее условие, поставляемое законом, есть недостаточность полицейских средств для охранения порядка и безопасности. Затем, цели, ради которых гражданские власти могут требовать содействия войск, суть следующие: 1) для охранения порядка при многочисленных собраниях народа (на церковных торжествах, ярмарках, народных гуляньях и т. д.); 2) для сопровождения казенного имущества; 3) для содействия при тушении пожаров и при других народных бедствиях; 4) для принятия и препровождения арестантов; 5) для поимки ушедших арестантов и дезертиров; 6) для поимки и задержания разбойников, грабителей, зажигателей и других преступников, в случае их многочисленности или ожидаемого сопротивления вооруженной рукой*(2347); 7) для предупреждения или прекращения народных волнений. Сверх того, в некоторых случаях войска могут быть призываемы для содержания караулов, для присутствования при исполнении судебных приговоров и для содействия судебным властям.
    В губерниях право призыва войск принадлежит губернатору. Исправники и полицеймейстеры могут призывать войска своей властью только для содействия при исполнении судебных приговоров. В других случаях они обязаны испрашивать разрешения губернатора. Из этого правила делается, однако, то исключение, что в случае неотложной необходимости, когда «при беспорядках и волнениях неповинующиеся уже покусились на насилие, грабеж, зажигательство или убийство», или волнение распространяется несмотря на все меры полиции, исправнику дозволяется тотчас потребовать содействия войск, немедленно известив о том губернатора.
  24. На губернаторе вообще лежат обязанности по охранению общественного спокойствия и безопасности в губернии, а равно по предупреждению и пресечению преступлений и проступков, грозящих безопасности как частных лиц и имуществ, так и государству. На этом основании:
    а) Ему принадлежит главный надзор за тем, чтобы нигде не учреждалось противозаконных сообществ и чтобы дозволенные правительством общества не проявляли каких-либо противогосударственных стремлений. Для последней цели, положением комитета министров 1866 года, им предоставлено право «закрывать, своей властью, собрания разных частных обществ, клубов и артелей, в случае обнаружения в них чего-либо противного государственному порядку, общественной безопасности и нравственности», доводя об этом распоряжении до сведения министерства В. Д. и подлежащего центрального ведомства(2348). б) На губернатора возложено главное наблюдение за лицами, отданными под надзор местной полиции. Общие обязанности его по этому предмету определены в 545 ст. II т. Правила, здесь изложенные, распространяются одинаково на всех поднадзорных лиц, по какому бы поводу и какой бы властью (судебной или административной) этот надзор ни был учрежден. Но обязанности его относительно лиц, отданных под надзор полиции по распоряжению административных властей, изложены в особом положении об этом предмете(2349). Положение установляет особый вид гласного полицейского надзора над лицами, признанными вредными для общественного спокойствия. Под правило этого надзора не подходят: а) лица, отданные под надзор полиции в силу судебного приговора; б) лица, состоящие под надзором негласным или учрежденным в особом порядке. По отношению к лицам, подвергнутым надзору на основание Положения 12 марта 1882 года, губернатору принадлежат следующие права: а) разрешать им временные отлучки в пределах губернии(2350); б) воспрещение поднадзорному носить оружие(2351); в) воспрещение поднадзорному занятий, не воспрещенных правилами(2352), если это занятие «служит поднадзорному средством осуществления его предосудительных замыслов». Об этом распоряжении губернатор доводит до сведения министра внутренних дел, от которого зависит отменить его(2353); г) губернатору предоставляется подвергать поднадзорных за неисполнение установленных для них правил аресту при полиции на срок до 7 дней(2354). в) Губернатору предоставляется принятие мер к восстановлению спокойствия, в случае, «если где-либо между поселянами или городскими обывателями возникли беспорядки и неповиновение законной власти». О всех происшествиях этого рода и о сделанных по ним распоряжениях губернаторы доносят министру внутренних дел(2355).
    г) В случае появления в губернии разбойнических шаек, скопищ воров, бродяг и т. п., первоначальные меры по этому предмету лежат на обязанности местной полиции. Но, при безуспешности этих мер, принятие мер сильнейших (учреждение пикетов и разъездов из обывателей или войск, призвание военной силы и т. д.) предоставляется губернатору(2356). д) Особому надзору губернатора подлежат иностранцы, как жительствующие в пределах губернии, так и временно находящиеся в ней по своим делам. Относительно этих лиц на губернатора возлагаются обязанности двоякого рода: губернаторы обязаны наблюдать, чтобы иностранцы пользовались покровительством законов и, с другой стороны, чтобы они сами исполняли эти законы и правила, особенно же правила о паспортах. Об иностранцах, которые по своему дурному поведению, по мнению губернатора, не могут быть терпимы в пределах России, он представляет министру внутренних дел. В губерниях пограничных на губернаторов возлагается, сверх того, наблюдение, чтобы дезертиры, преступники и другие подозрительные иностранцы, ушедшие из других государств, не переходили чрез границу и чтобы никто не давал им убежищ. В случае же, если им удастся проникнуть в пределы России, губернаторы наблюдают за их выдачей и высылкой(2357).
    е) На губернатора возлагаются также некоторые обязанности по делам печати. Во-первых, с освобождением губернских ведомостей и правительственных изданий от предварительной цензуры, ответственность за содержание напечатанных в них статей возложена на губернское начальство; цензирование частных периодических изданий в городах, где нет особых цензурных установлений, возложено на вице-губернаторов(2358). Во-вторых, губернатором выдается разрешение на открытие типографий, литографий, металлографий и т. п. заведений, равно как разрешение к приобретению ручных печатных станков, на открытие книжных магазинов, лавок и кабинетов для чтения(2359). Производство по делам этого рода сосредоточивается в канцелярии губернатора.
    ж) Указанные выше права и обязанности губернатора по охранению безопасности относятся к нормальному положению управляемых им губерний. Но на основание «Положения о мерах к охранению государственного порядка и общественного спокойствия» 4 сентября 1881 года(2360), на основание которого некоторые местности объявлены или могут быть объявлены в состоянии усиленной или чрезвычайной охраны. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, власть губернатора расширяется в следующих отношениях: 1) в местностях, не подведомственных генерал-губернаторам, они имеют право издавать обязательные постановления относительно охранения порядка и безопасности, установляя за нарушения этих правил взыскание в размере не свыше трехмесячного ареста или денежного штрафа в 500 рублей, и разрешать эти дела в административном порядке(2361); 2) воспрещать всякие народные, общественные и даже частные собрания; 3) делать распоряжение о закрытии всяких торговых или промышленных заведений срочно или на все время объявленного положения усиленной охраны; 4) воспрещать отдельным лицам пребывание в пределах губерний(2362); 5) распространять действие указанной выше 511 ст. II т. (об испрошении согласия губернатора на назначение чиновников административных ведомств, за означаемых властью губернского начальства) на замещение всех должностей по земским, городским и судебно-мировым установлениям и требовать, чтобы все лица, признанные губернатором неблагонадежными, были немедленно удалены от должностей. Это правило не распространяется на мировых судей и лиц, служащих по выбору земских и городских установлений(2363). в) Губернатору предоставляется разрешать продолжение срока предварительного ареста подозрительных лиц, произведенного чинами полиции или жандармского управления, до одного месяца со дня задержания(2364). При объявлении известной местности в состоянии чрезвычайной охраны, власть губернаторов не усиливается, если именно на него не будут по высочайшему повелению возложены права главноначальствующего(2365). Но, с другой стороны, в местностях, не объявленных в состоянии даже усиленной охраны, могут быть вводимы особенные правила, в силу которых губернаторам предоставляется право распространять действие указанной выше 511 ст. II т. на земские, городские и судебно-мировые установления.
  25. Дела по благоустройству и благосостоянию
    § 123. Административные обязанности губернатора по делам этого рода были, до реформ земской и городской, весьма сложны и обширны. В качестве хозяина губернии он был поставлен во главе всех установлений, ведавших дела по местному хозяйству и благоустройству, по общественному призрению и народному здравию. Таковы: приказ общественного призрения, комиссия народного продовольствия, комиссия строительная и дорожная, губернский комитет общественного здравия, оспенный комитет и друг.(2366). Сверх того, он имел по этим делам обязанности, возложенные на него лично, как «наказом», так и специальными узаконениями. В губернском «наказе» (II т. изд. 1857) его права и обязанности в этих отношениях были распределены по следующим рубрикам: 1) народное продовольствие и общественное хозяйство (ст. 428 – 482); 2) охранение народного здравия (ст. 512 – 526); 3) распоряжение по опекам и общественному призрению (ст. 527 – 548). Кроме того, губернатору принадлежал ближайший надзор за точным исправлением государственных и земских повинностей (ст. 483 – 511). При издании II т. Св. зак. в 1876 г. эти рубрики были сохранены; но понятно само собою, что содержание их значительно изменилось; сократилось и количество постановлений. Так, отдел «Народное продовольствие и общественное хозяйство» вместо прежних 55 ст. содержит 11; правила о надзоре за исправлением государственных и земских повинностей изложены в одной статье (559) вместо прежних 29; обязанности по охранению народного здравия изложены в 4 ст. вместо 15; отдел «Распоряжения по опекам, общественному призрению» содержит 13 ст. вместо 22. Такое сокращение находится в связи с ограничением обязанностей губернатора по этим предметам. При рассмотрении этих обязанностей в отдельности должно иметь в виду следующее общее начало. В местностях, где введены земские и новые городские учреждения, ближайшее заведование указанными выше предметами вверено этим установлениям. Но за губернаторами сохранено как право общего надзора, так и принятие особенных мер, когда в том представляется необходимость. Право надзора и принятия чрезвычайных мер возникает из того условия, что на них же возлагается вообще ответственность за состояние губернии, им вверенной. Так, ст. 633 II т., исчисляя поводы к ответственности губернаторов, постановляет, между прочим, что губернаторы подвергаются ответственности, «когда в случае общих бедствий, каковы суть: заразы, скотские падежи, сильные наводнения или пожары, неурожаи и т. п., они не действуют всей силой данной им власти и не принимают всех возможных по обстоятельствам мер для пособия страждущим, разоренным и нуждающимся и отвращения дальнейших несчастных последствий»(2367). Таким образом, деятельность губернатора и зависящих от него установлений (преимущественно местных полиций) конкурирует с деятельностью земских и городских учреждений, причем закон не провел еще точных границ между компетенцией тех и других.
    а) Общественное хозяйство и народное продовольствие
    § 124. Перечень обязанностей губернатора по этим предметам, до преобразования местного управления, был изложен в следующих выражениях:
    «Главнейший предмет обязанности губернатора в отношении к общественному хозяйству губернии, им вверенной, есть обеспечение народного продовольствия; за оным следуют: наблюдение за надлежащим устройством городов и селений; охранение их безопасности; возвышение их благосостояния; покровительство общеполезных предприятий; усиление и распространение зависящими от них средствами всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой»*(2368).
    Эти всеобъемлющие выражения статьи соответствовали действительному положению вещей. В руках губернатора сосредоточивалась продовольственная часть губернии, которой он ведал чрез состоявшую под его председательством комиссию народного продовольствия; он лично и чрез губернское правление имел надзор за общественным управлением в городах, которое находилось под строгой опекой администрации; он и зависящие от него полицейские учреждения ведали пожарной частью в городах и селениях; за отсутствием самостоятельных органов общества, на нем лежало общее попечение о местной торговле и промышленности.
    Но с введением земских и городских установлений обязанности губернаторов видоизменились; видоизменилось и определение их, которое мы находим в ст. 548 и след., соответствующей 428 и след. изд. 1857 г.
    Отдел наказа, заключающий в себе исчисление этого рода обязанности губернатора, содержит в себе, как мы видели выше, всего 11 ст., из коих некоторые совершенно к этому разряду не относятся. Таковы ст. 552, постановляющая правила о действиях губернатора в случае предоставления частными лицами зданий в дар казне или на общественное употребление; ст. 553 о порядке разрешения на постройку новых магометанских мечетей, еврейских синагог и молитвенных школ, и ст. 554 о представлении министру В. Д. о всех находимых в губерниях древностях. Остальные 7 ст. более намекают на разные обязанности губернаторов по указанным выше предметам, нежели определяют их, так как изложение их содержится в других частях II т. и даже в других томах свода.
  26. По делам народного продовольствия губернаторы сохранили прежние предметы ведомства там, где не введены земские установления и осталась комиссия народного продовольствия. Но в губерниях, в коих введены земские установления, в распоряжение последних переданы продовольственные капиталы и надзор за действиями сельских властей по заведованию хлебными запасными магазинами. Но на основание высочайше утвержденного мнения государ. сов. 1874 года за губернатором остается общий надзор за общественными хлебными магазинами. Осмотр их может быть производим губернатором лично или чрез особо командированного им чиновника(2369). При прежних условиях городского управления губернаторы распоряжались, чрез городские думы или ратуши, собиранием сведений о ценах на жизненные припасы, и на основание этих сведений составлялись три или четыре раза в год таксы. Эта обязанность осталась за губернатором там, где не введено в действие новое городовое положение. В поселениях же, где это положение введено, установление такс предоставлено городским думам. Но, затем, на губернаторах лежит общее наблюдение за свободной и беспрепятственной торговлей хлебом и другими жизненными припасами и принятие мер против перекупа их и непомерного повышения цен. В случае крайне неблагоприятных видов урожая и возможности совершенного истощения местных запасов, на губернаторов (в местностях, где нет генерал-губернаторов) возложена обязанность изыскивать чрезвычайные меры к отвращению бедствий и помощи пострадавшим(2370).
    У губернатора должны быть сосредоточены сведения о состоянии посевов и результатах урожаев; сведения эти сообщаются им министерству В. Д.
  27. Губернаторам принадлежит наблюдение за состоянием пожарной части в губернии. Обязанности этого рода, касательно как мер предосторожности против огня и огнеспасительных средств, так и способов возмещения пострадавших от пожаров, соответствовали положению губернатора, как хозяина губернии, на котором, между прочим, лежало попечение о благоустройстве в городах и селениях. Эти обязанности, независимо от устава пожарного, были изложены в ст. 453 – 455 т. II изд. 1857 года. В настоящее время важнейшей мерой к возмещению пожарных убытков представляется взаимное земское страхование имуществ, заведование которым возложено на губернские земские установления. В связи с этим предметом губернским земским собраниям, в 1873 году(2371), предоставлено составлять проекты обязательных постановлений о мерах предосторожности против пожаров вне городских поселений (как в жилых местах, так и в лесных и напольных). Такие проекты представляются на утверждение губернатору. Последнему предоставляется также, с своей стороны, предлагать губ. зем. собранию об издании таких постановлений. Сверх того, уездным зем. управам, при устройстве нового поселения или при перестройке селения после опустошительного пожара, составлять планы на устройство селений. По предъявлении этих планов сельским обществам и землевладельцам (собственность которых находится в черте селения) они, вместе с приговором общества и отзывами землевладельцев, представляются на утверждение губернатора. В городах, пользующихся новым городовым положением, в число предметов, по коим думы могут, по соглашению с начальником местной полиции, издавать обязательные распоряжения, включены: «устройство кровли, устройство, чистота и осмотр дымовых труб и печей и вообще меры предосторожности против пожаров»(2372).
    Но, затем, губернатору принадлежит наблюдение, чтобы полиция следила за исполнением правил пожарного устава и охраняла порядок и безопасность во время пожаров.
  28. По части строительной губернатор действует главным образом чрез состоящее в губернском правлении строительное отделение. Но, ближайшим образом, на губернатора возложено: а) утверждение изменений планов устройства города по представлению городских дум во всех городах и посадах, кроме губернских, столичных и некоторых других важнейших городов(2373). В городах, в коих не введено новое городовое положение, попечение об устройстве их по утвержденным планам возлагается на губернаторов; об отступлениях от них губернаторы представляют министру В. Д. б) на губернаторов возлагается наблюдение за сохранением и содержанием в порядке казенных зданий; в) Они побуждают полицию наблюдать за точным исполнением правил строительного устава. 4) Обязанности губернатора относительно попечения о развитии местной торговли и промышленности были довольно подробно изложены как во II т. Св. зак. изд. 1857 г. (ст. 458 – 465), так и в других частях Свода. Но попечение по делам этого рода может быть успешно только в том случае, когда оно возложено на местные общества. Деятельность губернаторов в этом направлении не принесла осязательных результатов, комиссия, разрабатывавшая положение о земских учреждениях, приняла к следующему выводу относительно обязанностей губернатора по развитию местной торговли и промышленности. «Что касается до того,- говорила комиссия,- есть ли какая положительная польза в предоставлении этого рода дел властям правительственным и насколько от этого развиваются торговля и промыслы местности, то в этом отношении все зависит преимущественно от личности начальника губернии. Иногда видно если не успешное, то по крайней мере усердное стремление к хозяйственному развитию губернии, в других случаях совершенное отсутствие этого рода деятельности в губернском начальстве»(2374).
    Такие неудовлетворительные результаты объясняются, во-первых, тем, что эта часть, равно как и все другие, была поставлена в зависимость от центральных учреждений, оставлявших мало простора деятельности губернаторов. Во-вторых, закон предоставлял губернатору не столько почин в разных общеполезных предприятиях, сколько право их разрешения, причем последнее было обставлено различными формальностями, крайне стеснительными(2375). В настоящее время к попечению о земледелии, торговле и промышленности призваны земские и городские установления, пределы и порядок действий которых будут изложены в своем месте. Действующий наказ губернаторам оставляет за ними, в качестве общих обязанностей, «покровительство общеполезных предприятий, а равно, усиление и распространение, всеми зависящими от них способами, всякого рода промышленности земледельческой, ремесленной и торговой»(2376).
    Из специальных обязанностей губернатора в этом отношении в наказе поименовано их право разрешать своей властью в местностях, где не введено положение о земских учреждениях: 1) открытие вновь (по ходатайствам сельских и городских общественных учреждений) торжков и базаров, перевод их из одного места в другое, а равно изменение их сроков; 2) открытие вновь (по тем же ходатайствам) ярмарок, если срок их не превосходит одной недели. Но о закрытии и переводе ярмарок существующих и об открытии вновь ярмарок на срок более одной недели губернаторы представляют министру В. Д.
    Затем губернскому начальству принадлежит право разрешать устройство в городах, на условиях, указанных в уставе строительном (ст. 407 и прилож.), и устав о промышл. фабр. и зав. (ст. 42), таких фабрик, заводов и промышленных заведений, которые представляют известную опасность в отношении пожарном и гигиеническом. Разрешение на устройство заведений, которые по своей безвредности могут быть допущены повсеместно, предоставляется городским управам. Затем список заведений, разрешение которых не предоставляется управам, ежегодно публикуется министром внутренних дел по соглашении с министром финансов*(2377).
    В связи с вышеприведенными постановлениями, рассматриваемый отдел наказа губернаторам по изд. Св. зак. 1857 года указывал на их обязанности по надзору за городским общественным хозяйством или, точнее, по опеке над этим управлением (ст. 467 – 476). Но с изданием городового положения 1870 года губернаторский надзор установлен на других началах, которые будут рассмотрены ниже.
    б) Охранение народного здравия
    § 125. По прежним правилам, охранение народного здравия было возложено на губернаторов и состоящие под их председательством или начальством губернские правления, губернские, и уездные комитеты здравия и врачебные управы. Положения о земских и городских учреждениях 1864 и 1870 гг. привлекли к этому делу установления общественные; но участие последних по закону должно состоять в хозяйственном, главным образом попечении о медицинской части, т. е. в устройстве и содержании больниц, в приглашении на средства земств и городов врачей, повивальных бабок, фельдшеров и т. д. Эти способы удовлетворительны, конечно, для подания медицинской помощи заболевшим, но не для принятия мер для прекращения или предупреждения заразительных болезней. Меры последней категории предполагают действие власти правительственной, которой земские установления не облечены. Поэтому главное попечение о санитарной части, т. е. об охранении народного здравия, остается на попечении губернского начальства, т. е. прежде всего губернатора и затем местных полиций.
  29. На губернатора возложено общее наблюдение за исполнением правил, предписанных во врачебном уставе*(2378).
  30. Ему предоставляется принятие мер «к предупреждению всего, что может быть причиной появления или распространения заразительных, эпидемических и других между людьми болезней». Органами, чрез которые губернаторы должны действовать в этом отношении, суть губернский врачебный инспектор, общее присутствие губернского правления, уездные врачи и полицейские управления(2379). По усмотрению губернатора, когда «подлежащие обсуждению предметы касаются различных ведомств или же дворянских, городских и сельских обществ», в общее присутствие губернского правления могут быть приглашаемы: губернский и уездный предводители дворянств, управляющие государственными имуществами, удельной конторой и казенной палатою, председатель губернской земской управы, полицеймейстер, городской голова, духовные лица по назначению консистории, помощник врачебного инспектора и другие лица, могущие быть полезными общему делу своими познанием и влиянием»(2380).
    Этот дополнительный, так сказать, состав общего присутствия губ. правления приблизительно тождествен с составом прежних губернских комитетов общественного здравия(2381). После введения земских учреждений открылась возможность совместного действия губернского начальства и земств по прекращению и предупреждению заразительных болезней. Но только в 1879 году изданы были «временные правила относительно издания земскими учреждениями обязательных постановлений о мерах к предупреждению и прекращению повальных и заразительных болезней(2382). Эти правила являются первым шагом к организации совместной деятельности правительственных и земских установлений. Относительные права тех и других определены следующим образом:
    а) Уездным земским собраниям предоставлено, по соглашению с местным исправником, издавать обязательные постановления, по предметам, касающимся охранения народного здравия(2383). б) Постановление земского собрания сообщается губернатору, который, если не встретит препятствий к его изданию, распоряжается его обнародованием. в) Если между земским собранием и полицейским управлением не состоится соглашения относительно предположенного постановления или если губернатор встретит препятствие к его изданию, он вносит его на рассмотрение особого совещания(2384), и дело разрешается большинством голосов, с перевесом голоса председателя (губернатора) в случае их разделения. При несогласии губернатора с постановлением совещания он может приостановить его исполнение, представив все дело на разрешение министра В. Д.
    г) Утвержденное постановление земского собрания получает обязательную силу, охраняемую 29 ст. уст. о нак. нал. мир. судьями, если в законе не определено иного наказания.
  31. На губернаторах лежит общее наблюдение за исправным содержанием всех больниц, лазаретов и лечебниц гражданского ведомства, с правом осмотра их или лично, или чрез губернских врачебных инспекторов и их помощников(2385). 4) На них возложено наблюдение за находящимися в их губернии или вновь учрежденными по случаю появления повальных болезней (чумы, холеры, желтой горячки) карантинными установлениями, а также надзор за исполнением правил, предписанных на эти случаи(2386).
    в) Общественное призрение и опеки
    § 126. Возложение на губернаторов известных обязанностей по опекам и общественному призрению одинаково обусловливается взглядом законодателя, по которому губернаторы «по долгу своему обязаны доставлять всем беспомощным и страждущим надлежащее по возможности призрение и вспомоществование» и обращать постоянное внимание «на положение людей, кои по сиротству, болезням, крайней бедности, или иным причинам, имеют право на особенное попечение правительства»*(2387). По этой причине столь различные предметы, как распоряжения по опекам, с одной, и общественному призрению, с другой стороны, соединены в один отдел, хотя указанный выше филантропический взгляд не мог быть проведен чрез все обязанности губернаторов.
  32. Обязанности губернаторов по предметам общественного призрения имеют различный характер: с одной стороны, в местностях, где введены земские установления, а с другой стороны, там, где эти учреждения не введены и существуют приказы общественного призрения. В местностях первого разряда на губернаторах лежит главным образом общее наблюдение за действиями благотворительных учреждений, вверенных земским установлениям, и содействие им; в других местностях губернаторы имеют ближайшее участие в отправлении приказами общественного призрения своих обязанностей. Но и в тех и других местностях сохраняет свою силу то правило, что губернаторы способствуют успешному действию существующих и вновь учреждаемых благотворительных учреждений и имеют «общий высший надзор» как над этими заведениями, так и за соблюдением правил об общественном призрении(2388). На этом основании губернаторам во всех местностях одинаково принадлежит надзор, чтобы все благотворительные учреждения, подведомственные как приказам общественного призрения, так установлениям общественным, «находились и содержались в совершенном порядке и исправности». Поэтому на губернаторов возлагается посещение и обозрение таких учреждений как лично, так и чрез доверенных чиновников, с правом принимать меры к устранению замеченных или дошедших до их сведения беспорядков(2389).
    Обязанности губернаторов, в местностях, где не введены земские установления, несколько сложнее, так как приказы общественного призрения в прежнее время имели двоякий характер: 1) установлений, ведавших делами благотворительности в губерниях, и 2) установлений кредитных. В первом отношении губернаторы наблюдают за действиями приказов, содействуют делу общественного призрения чрез учреждаемые под их председательством попечительские советы, надзирают, чтобы лица, нуждающиеся в помощи и не принадлежащие к обществам, были призреваемы на счет сумм приказов и т. д.(2390); они, по соглашению с местными архиереями и губернскими управами, определяют, при каких церквах удобнее учредить кружки для сбора пожертвований на бедных(2391). Во втором отношении, т.е. по части кредитной, приказы не зависят более от губернатора, и ему не принадлежит наблюдение за операциями этого рода, как это возлагалось на него прежде(2392). Но на губернаторов возлагается обязанность содействовать приказам относительно скорости взысканий по ссудам, составлению описей имениям, поступающим в продажу, и т.п.(2393).
    2) В отношении опек обязанности губернаторов разнообразны, смотря по причинам, в силу коих учреждаются опеки. Здесь должно различать:
    а) Назначение опек над слабоумными и умалишенными, по просьбам их семейств или по достоверным сведениям, что эти лица опасны в общежитии или не могут управлять своим имением, совершается порядком, указанным в законах гражданских(2394). Но учреждению опеки над этими лицами предшествует освидетельствование безумного или сумасшедшего, которое совершается по распоряжению губернатора(2395). в присутствии губернского правления. Последнее в местностях, где введены новые судебные установления, составляется из губернатора, вице-губернатора, губернского врачебного инспектора, председателя, прокурора или товарища прокурора окружного суда и сословных депутатов, смотря по сословию, к которому принадлежит свидетельствуемый(2396). В связи с этой обязанностью губернатора на него возлагается наблюдение, чтобы душевнобольные не были помещаемы в частные лечебные заведения по злоупотреблениям власти над этими лицами. Вследствие этого все содержатели частных лечебных заведений обязаны сообщать о всех лицах, помещенных к ним без предварительного освидетельствования, местному медицинскому начальству, а последнее представляет об этом губернатору, который, по собрании необходимых сведений, может сделать распоряжение об их освидетельствовании(2397).
    б) Губернатору предоставляются распоряжения по учреждению опек над расточителями, вследствие ясных доказательств их безмерной и разорительной роскоши или беспутной жизни. Порядок действия губернаторской власти определяется различно, смотря по сословию, к коему принадлежит расточитель.
    а) Относительно дворян губернатор, чрез губернского предводителя дворянства, предлагает собранные им данные собранию предводителей и депутатов дворянства. Постановление этого собрания представляется губернатором правительствующему сенату (по I департаменту).
    б) Относительно городских обывателей (почетных граждан, купцов и мещан) губернаторы, чрез думы или чрез городских голов (где действует положение 1870 г.), предлагают свои сведения купеческим или мещанским обществам. Приговоры последних представляются на разрешение губернским правлениям*(2398).
  33. Надзор за исполнением государственных и местных повинностей
    § 127. Довольно обширный отдел наказа губернаторам по изд. II т. 1857 г. (ст. 483 – 511) в настоящее время устранен положением о всеобщей воинской повинности, а равно положением о земских и городских учреждениях. В этих положениях излагаются обязанности губернатора по воинской и земским повинностям. Способы заведования первой из них видоизменились с заменой повинности рекрутской всеобщей, т. е. всесословной воинской повинностью; заведование последними предоставлено главным образом новым общественным учреждениям под надзором губернатора.
    Вследствие этого весь V отдел прежнего наказа губернаторам (ст. 483 – 511) заменен одной 559 статьей, которая гласит:
    «На губернаторов возложен главный общий надзор за исправлением государственных и местных повинностей и сборов с городов, а равно и повинностей натуральных. Права и обязанности начальников губернии по сим предметам определяются, по принадлежности, в уставах о воинской повинности и о земских повинностях и в сем общем губернском учреждении (ср. ст. 1817 и след.)(2399). Итак, на губернаторов возлагается, во-первых, общий надзор за отправлением государственных и местных повинностей; сверх того, во-вторых, они имеют некоторые особые обязанности по предметам, оставленным в их ближайшем ведении. § 128. Первым из таких предметов является отправление воинской повинности на основание устава 1874 года. Главные моменты по заведованию этими предметами суть следующие: 1) Составление призывных участков, причем известной категории городов дано право составлять отдельные от сельского населения участки. Образование участков возлагается: а) участков сельских или смешанных (т. е. сельских и городских, где города не составляют отдельных участков) – на уездные земские собрания(2400); б) в городах – на городские управы, а где не введено положение 1870 г. – на думы(2401). Предположения о призывных участках, составленные земскими собраниями или городскими управами, утверждаются губернатором(2402).
    2) Действия по поверке призывных списков, по призыву лиц, подлежащих повинности, определению прав каждого из призываемых, их освидетельствованию и приему возлагаются на уездные и городские(2403) присутствия по воинской повинности. Уездные присутствия состоят из уездного предводителя дворянства, офицера, по назначению военного начальства, уездного исправника и члена земской управы (а в губерниях, где не введены земские учреждения, вместо члена земской управы присутствует один из мировых посредников по выбору съезда мировых посредников. Председателем присутствия назначается одно из местных должностных лиц по избранию губернатора). Городские присутствия состоят, под председательством городского головы, из офицера, чиновника по назначению начальника полиции и двух членов, избранных городским управлением. 3) Общий надзор за правильным ходом призыва и приема лиц, подлежащих воинской повинности, возлагается на губернское по воинской повинности присутствие. Оно состоит под председательством губернатора и образуется из следующих лиц: губернского предводителя дворянства, вице-губернатора(2404), председателя и одного из членов губернской земской управы, губернского воинского начальника, прокурора или товарища прокурора окружного суда(2405). На губернское присутствие, в связи с общими его обязанностями по наблюдению за отправлением воинской повинности, возлагается: 1) раскладка общего числа новобранцев, назначенного на губернию, между участками; 2) рассмотрение жалоб на уездные и городские присутствия; 3) переосвидетельствование лиц, подлежащих воинской повинности, в случае жалоб по этому предмету; 4) рассмотрение отчетов уездных и городских присутствий о выполнении ими обязанностей по призыву и приему новобранцев; 5) разрешение или представление высшим властям недоразумений, возникших в уездных и городских присутствиях; 6) составление общего отчета по губернии о выполнении призыва(2406).
    Независимо от обязанностей губернатора, как председателя губернского присутствия, на нем, как на начальнике полиции, лежит наблюдение за исполнением полицией ее обязанностей по разным предметам, возложенных на нее особыми правилами о воинской повинности. Сюда относятся: наблюдение за укрывающимися от воинской повинности(2407), по учету нижних чинов, уволенных в запас армии(2408) и призывных на службу и т. п.
    § 129. С введением земских установлений видоизменился вообще порядок заведования земскими повинностями в губерниях и уездах. Из трех категорий земских повинностей: 1) повинностей на потребности государственные, 2) на потребности земские(губернские и уездные) и 3) частные (сословные); вторая категория вверена заведованию земских учреждений под надзором губернатора. Заведование делами по выполнению на местах потребностей государственных было первоначально оставлено на обязанности губернаторов и особых присутствий по земским повинностям(2409). Но в 1875 году(2410) отдельное существование государственного земского сбора было прекращено; разные виды этого сбора преобразованы и соединены с отдельными видами податей. Вследствие этого в составлении смет и раскладок этого сбора по трехлетиям не представлялось уже необходимости и оно было отменено; исчезла и нужда в особых по земским повинностям присутствиях.
    Но для исполнения на местах распоряжения по предметам, относившимся к ведомству особых присутствий, учреждены губернские распорядительные комитеты под председательством губернатора, а для содействия им уездные распорядительные комитеты, под председательством исправников.
    Губернский комитет, под председательством губернатора, состоит: 1) из губернского предводителя дворянства, 2) управляющего казенной палатою, 3) члена от правительства, по назначению Министерства Финансов, 4) председателя губернской земской управы (где она есть) и городского головы губернского города. Сверх того в состав присутствия входят член от военного ведомства и управляющий почтовой частью, по делам, относящимся до их ведомств. На распорядительный комитет возлагается исполнение по распоряжениям о расходах, производившихся прежде, вполне или отчасти на государственный земский сбор. Сюда относятся расходы: по квартирному довольству войск, по найму, постройке, ремонту, отоплению и освещению различных зданий, по содержанию некоторых дорог и т. д. По соглашению министров вн. д., Фин. и Госуд. контр. во ведение присутствия могут быть передаваемы и другие расходы. В губерниях, где не введены земские учреждения, на распорядительные комитеты возлагается составление смет земских повинностей и заведование губернскими и частными повинностями, т. е. вообще обязанности, принадлежавшие упраздненным комитетам земских повинностей и особым присутствиям.
    Дела в комитете решаются по большинству голосов. В случае их разделения перевес предоставляется той стороне, на которой находился голос председателя, т. е. губернатора. Но о причинах разногласия, во всех тех случаях, когда в меньшинстве окажутся управляющий казенной палатой или член от правительства, комитет представляет как министру финансов, так и тому министру, к ведению которого относится вопрос, подавший повод к разногласию.
    Наблюдение за делопроизводством возложено на членов от правительства, где они есть (так как эти лица назначаются не во все губернии), а где их нет, на управляющих казенными палатами. Канцелярские расходы относятся на счет казенных палат.
    В) Участие в разных предметах управления и суда
    § 130. Все вообще губернские и уездные установления подлежат, как мы видели выше, надзору губернатора, как главного представителя правительственной власти в губернии.
    Но независимо от прав и обязанностей общего надзора, на губернатора возлагается, по отношению к некоторым установлениям, ближайшее участие в управлении вверенной им частью. Оно выражается в двоякой форме: 1) губернатору принадлежит право утверждения некоторых постановлений губернских управлений; 2) на него возлагается содействие по исполнению обязанностей, возложенных на означенные управления.
    1) Утверждение губернатора требуется по разным предметам, относящимся к казенному управлению, распределенному между казенной палатою, управлением государственными имуществами и управлением акцизными сборами. Подробности по действиям этого рода мы укажем ниже, при рассмотрении отдельных установлений казенного управления. Назовем здесь некоторые.
    По делам, производящимся в казенной палате, утверждения губернатора требуют: 1) постановления палат об увольнении лиц податного состояния в духовное ведомство и в монашество и об лицах, избирающих род жизни; 2) постановления палат о торгах на подряды, поставки или на иные обязательства по казенным предприятиям, если цена их превышает 5000 рублей. Губернатор утверждает собственной властью контракты до 10000 руб., если же сумма предприятия будет 10000 и свыше рублей, то дело представляется в подлежащее министерство. Точно так же представляются контракты, не утвержденные почему-либо губернатором. По управлению государственными имуществами, губернаторы председательствуют в особых присутствиях для производства торгов на отдаваемые в оброк или отчуждаемые казенные имущества. Губернаторам принадлежит также предварительное рассмотрение составляемых управлениями Г. И. такс на продажу леса, после чего они предоставляют управлению испрашивать утверждения министра Г. И.
    2) Губернатор или непосредственными распоряжениями, или чрез состоящие под его начальством полицейские установления содействует различным ведомствам в выполнении возложенных на них обязанностей.
    В числе предметов, по коим требуется такое содействие, самое важное место занимает, конечно, исправное поступление податей. Финансовое управление не имеет в России особых агентов по собиранию податей; ответственность за исправное поступление их лежит на обществах, связанных круговой порукою, и собирание их возложено на власти общественные. Но побуждение последних к исполнению их обязанностей, а равно принятие принудительных мер по взысканию недоимок возлагается на местные полиции под наблюдением губернатора. По уставу о податях, на нем лежит общая по губернии ответственность за накопление недоимок. За упущения по их взысканию закон грозит им и членам губернских правлений Монаршим гневом и обращением взыскания на их имения. Каждое полугодие губернатор должен представлять Государю Императору ведомость о взыскании недоимок и включать эти сведения во всеподданнейшие годовые отчеты. Таким образом, частью по закону, частью фактически взыскание недоимок сделалось одним из важнейших предметов попечения губернаторов, равно как очень важным и часто обременительным предметом деятельности местной полиции.
    Но, вместе с взысканием недоимок по окладным податям, на попечение полиции, а следовательно, и губернатора, возложено взыскание «всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям разных мест». Эти обязанности полицейской власти весьма понятны, так как единственно в ее руках сосредоточивается принудительная власть, которая и поставлена в распоряжение разных ведомств по всем тем делам, которые требуют применения такой власти.
    Вследствие этого, содействие губернатора и зависящей от него местной полиции требуется не только для взыскания различных податей и платежей, но и для охранения силы разных уставов казенного управления, а равно для приведения в действие известных общих мер. Такова деятельность губернатора и зависящей от него полиции по производству народной переписи (ревизии), по охранению силы уставов питейного, устава об акцизе с табаку, с свеклосахарного песка, по нарушениям устава лесного, по надзору за контрабандою и т. д.
    § 131. При условиях, предшествовавших судебной реформе 1864 и временным правилам 1865 года, участие губернатора в делах судебных (независимо от принадлежавшего губернатору надзора за судебными местами в губерниях и уездах) было обширно и сложно. Правила об этом участии были изложены как в соответствующих частях свода законов, так и в наказе губернаторам(2411). Условия, вызывавшие такое участие, состояли в следующем: 1) Следственная часть, в полном ее объеме, была сосредоточена в руках полиции, главное распоряжение которой сосредоточивалось и по этой части в руках губернатора(2412). От него зависело и назначение дополнительных следствий, в случае уважительных жалоб или других достоверных сведений о несправедливом или пристрастном производстве следствия. При этом ему предоставлялось делать распоряжение о приостановке рассмотрения дела в судах(2413). 2) На утверждение или соглашение губернатора представлялось весьма много приговоров уголовной палаты, совестного и уездных судов. Ст. 594 наказа исчисляла только те категории дел, по коим губернаторы, рассмотрев решения судов, представляли эти решения на ревизию Сената по соответствующему департаменту. Таких категорий 594 ст. насчитывает 16. Сверх того, 594 и 596 ст. указывают на роды дел, решения по коим губернатор должен был направлять к исполнению особым порядком чрез министра В. Д. на Высочайшее утверждение. Но сверх того, как в уставе уголовного судопроизводства, так и самом «наказе» указано было много дел, решения по которым, постановленные как общими, так и особенными судами, поступали на утверждение губернатора, причем последнему, в иных случаях, предоставлялось смягчать положенное наказание. Из дел гражданских, утверждению и предварительному (прежде внесения дела в Сенат) рассмотрению губернатора подлежали те, которые были связаны с казенным интересом или касались имуществ, охраняемых правом казны(2414).
    3) Губернатору принадлежало наблюдение за скорым и безостановочным течением дел во всех судебных местах, с правом производить ревизию этих мест.
    В этих трех отношениях видоизменились, в настоящее время, отношения губернаторов к судебным установлениям.
    Следственная часть отделена от полицейской, как в тех местностях, где введены новые судебные учреждения, так и в тех, где они не введены, ибо производство формальных следствий возложено на особых судебных следователей, подчиненных непосредственно палатам гражданского и уголовного суда и губернским прокурорам. Новые судебные установления поставлены независимо от властей административных, а потому ни утверждение их приговоров губернатором, ни наблюдение за делопроизводством не имеет уже места. Вследствие этого IX отдел наказа губернаторам, в нынешней его редакции, состоит всего из 5 статей (593 – 597) вместо прежних 60. Но из этого не следует, чтобы он заключал в себе исчисление всех обязанностей губернатора по делам судебным, так как они указаны в других частях свода и в особых узаконениях. Главнейшие из этих обязанностей и прав состоят в следующем:
    I. В местностях, в коих введены новые судебные установления, губернаторы:
    1) В качестве председателей губернских правлений участвуют в постановлениях этого учреждения по преданию суду должностных лиц административного ведомства, по правилам указанным в уставе уголовного судопроизводства.
    2) Они входят в состав особых присутствий судебных палат для разрешения пререканий между правительственными и судебными установлениями(2415). 3) Они приглашаются также в совет особых присутствий судебных палат для рассмотрения дел о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц административного ведомства, занимающих должности от VIII до V класса включительно(2416).
    II. В местностях, где не введены новые судебные учреждения, за губернатором сохранено право утверждения некоторых приговоров судебных палат, а именно: по делам совращения из православия и отпадения из православия в магометанство, иудейство и язычество, а также по делам о преступлении должности.
    III. В связи с этими предметами должно упомянуть о важной отрасли управления, вполне или отчасти предоставленной губернатору, именно об управлении тюрьмами и другими места заключениями.
    Места заключения по органам управления их в губернии распадаются на тюрьмы общего устройства и тюрьмы, о которых изданы особые положения.
    Тюрьмы общего устройства состоят в заведовании губернских правлений и комитетов попечительного о тюрьмах общества, вице-президентами которых признаются губернаторы по самой их должности (ст. 489, т. II, ч. 1, Св. зак. изд. 1876 года). Права и обязанности комитетов общества определяются в уставе о содержащихся под стражею. Главными задачами комитета, равно как и всего попечительного о тюрьмах общества (президентом коего ех officio есть министр В. Д.), являются: целеобразное устройство мест заключения, наблюдение за правильным размещением арестантов, продовольствие их пищей и одеждою, попечение об их нравственности, ходатайства о скорейшем решении их участи и т.п.(2417). К тюрьмам общего устройства относятся: тюремные замки, рабочие и смирительные дома, и московская исправительная тюрьма (примеч. к 23 ст. уст. о сод. под стр. по прод. 1876 г. Тюрьмы особенного устройства суть те места заключения, в управлении которых не принимает никакого участия общество попечительное о тюрьмах; порядок заведования ими определяется особыми о каждом из них положениями, частью вошедшими и в Свод законов. Такими тюрьмами особого устройства суть: 1) центральные каторжные тюрьмы, состоящие в непосредственном управлении губернаторов, без участия каких бы то ни было попечительств (ст. 15 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.); 2) исправительные арестантские отделения управляются губернаторами, губернскими правлениями и особыми попечителями из членов тюремных комитетов (ст. 25 уст. о сод. под стр., по прод. 1879 г.); 3) арестные дома для приговариваемых к аресту мировыми судьями заведываются городскими и земскими установлениями, (Приложение к ст. 7 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), а исправительные для несовершеннолетних приюты управляются согласно закону 1866 г., причем относительно частных приютов правительству принадлежит лишь право контроля за деятельностью их, право разрешения их, доставления вспомоществования и право закрытия (Положение об исправ. приютах см. в приложении к ст. 7 примеч. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.), по ст. 13 Мин. вн. д. и губернаторы имеют право во всякое время, лично или через командированных чиновников, осматривать приюты и требовать устранения замеченных в них недостатков или отступлений от утвержденного правительством для приюта частного положения. Есть случаи, когда закон создает совершенно своеобразную организацию управления даже не для какого-либо вида мест заключения, а для отдельных тюрем, находящихся в Петербурге; так, с.-петербургский дом предварительного заключения, еще в 1875 г. изъятый из ведомства губернского правления и комитета попечительного о тюрьмах общества, с 1879 года управляется чинами, состоящими в прямом подчинении начальнику главного тюремного управления, при некотором участии местного прокурорского надзора; с.-петербургская исправительная тюрьма управляется особым попечительством, состоящим под председательством особо назначаемого верховной властью председателя из вице-директора департамента государственной полиции, некоторых директоров СПб. комитета общества попечительного о тюрьмах и начальника исправительной тюрьмы (ст. 96 прим. 2 уст. о сод. под стр., по прод. 1876 г.); по Высоч. утв. в 1877 полож. комитета министров, для наблюдения за исполнением со стороны, смотрителя литовского тюремного замка в Спб. лежащих на нем обязанностей образовано особое попечительство из двух директоров Спб. тюремного комитета, под председательством помощника СПб. градоначальника (ст. 15 прим. 3 уст. о сод. под стр., по прод. 1879г.). Что касается затем закона 27 февраля 1879 года, то, сосредоточив высшее управление мест заключения в ведомстве министерства внутренних дел, в составе которого для этого образовано главное тюремное управление, он ни в чем не изменил отношений губернаторов к управлению тюрем на местах. Г) Надзор за сословными и общественными установлениями § 132. Отношение губернаторов к сословным и общественным установлениям (т. е. к дворянским обществам, к установлениям крестьянским, земским и городским) удобнее будет рассмотреть в связи с устройством этих установлений. Такой способ рассмотрения даже необходим, ввиду различий в правах губернаторского надзора в отношении к этим отдельным установлениям. Губернаторский надзор иначе осуществляется относительно дворянских обществ, чем в отношении установлений земских; иначе действует губернатор относительно установлений городских, чем установлений крестьянских. Мы ограничимся здесь указанием, что этот надзор имеет различные степени и формы. По отношению к установлениям крестьянским, надзор получает характер опеки и осуществляется чрез целый ряд установлений, коими являются уездные и губернские по крестьянским делам присутствия. Во главе последних поставлен губернатор. Относительно собраний дворянских, губернатору предоставлен внешний надзор за действиями собраний и соблюдением в них порядка, а также право утверждения в некоторых должностях, замещаемых по выбору дворянств. Функции этого надзора осуществляются губернатором лично. По отношению к земским установлениям роль губернатора приближается к роли прокурора, на обязанность коего возложено наблюдение за законностью действий и постановлений земских собраний и за исполнением земскими установлениями лежащих на них обязанностей пред правительством. Отсюда вытекают двоякие права губернатора: 1) право протеста против несогласных с законом постановлений земских собраний (порядок предложения и последствия таких протестов будут рассмотрены ниже); 2) право распоряжаться выполнением на счет земских их повинностей пред правительством в тех случаях, когда эти установления, несмотря на напоминания губернатора, не исполнят лежащих на них обязанностей. К этому должно присоединить право губернатора утверждать в должности председателя земской управы и члена управы, заступающего место председателя. Все эти обязанности выполняются губернатором также лично. Наконец, существо надзора, предоставленного губернаторам относительно городских общественных установлений, сходно с правами надзора за установлениями земскими. Но губернатор действует в данных делах не лично, а чрез состоящее под его председательством губернское по городским делам присутствие. Последнему предоставлено право решать предложенные ему дела окончательно, тогда как протесты губернатора по постановлениям земских собраний окончательно рассматриваются в 1-м департаменте правительствующего сената. Подробное рассмотрение всех указанных форм надзора будет представлено, как мы заметили, ниже. Д) Отчеты о состоянии губернии § 133. Губернатор, как мы видели выше, есть главный представитель правительственной власти в губернии. На нем лежит главная ответственность за ее положение; чрез него же высшее правительство получает сведения об этом положении. Отсюда вытекают последствия двоякого рода: 1) губернатор должен обозревать губернии в сроки, определенные законом; 2) губернатор должен представлять отчеты о состоянии губернии, как общие, так и частные, Государю Императору и высшему правительству. Наказ губернаторам различает два рода общих отчетов. Один из них составляется после первого обозрения губернии, которое губернатор обязан произвести по принятии им должности. Порядок этих первоначальных обозрений и предметы, на которые губернатор должен обратить внимание, указаны в ст. 619 – 624 II т. По окончании обозрения, губернатор представляет о том Государю Императору рапорт, по особой форме, прилагая к нему записку о состоянии губернии в отношениях экономическом, торговом, нравственном и т.п.(2418). Копии с донесения и записки губернатор доставляет министру внутренних дел и генерал-губернатору, где он есть. Подобные обозрения (ревизии) губернаторы обязаны производить раз или, если это возможно, два раза в год. Вместе с тем губернаторы обязаны представлять Государю ежегодно общий отчет о состоянии губернии за истекший год.
    Независимо от того от губернаторов требуются для представления Государю срочные ведомости по разным предметам, а именно: 1) о чрезвычайных повинностях или нарядах, 2) о недоимках, 3) о важных происшествиях, 4) о лицах, состоящих под надзором полиции, 5) об отставленных от службы военных и гражданских чиновниках, 6) о выданных из канцелярии губернатора заграничных паспортах, 7) об иностранцах, присягнувших на подданство России.
    Министерству внутренних дел, сенату и прочим министерствам губернатором доставляются срочные донесения по предметам, исчисленным в приложении к 632 ст. II т.
    Для составления общих отчетов о состоянии губернии, в которые должны быть включены самые разнообразные сведения, касающиеся не только положения и успешности действий правительственных мест и лиц, но и состояния торговли, промышленности, земледелия, народного образования и нравственности, губернатор должен располагать правильно собранными статистическими данными. Для этой цели при нем учреждены губернские статистические комитеты.
    Е) Общее значение должности губернатора
    § 134. Многочисленные и различные обязанности губернаторов, рассмотренные выше, неспособны, как легко заметить, установить цельного и определенного о ней понятия. Это зависит от различия свойств означенных обязанностей. Принимая в соображение одни из них, мы можем согласиться с определением закона, что губернатор есть представитель высшей правительственной власти, следовательно орган высшего правительства вообще, облеченный не только административными, но и политическими функциями. Но этот взгляд должен измениться, если мы обратим внимание на другие обязанности губернатора, в силу которых он является органом отдельных ведомств, в особенности же органом министерства внутренних дел, от коего он поставлен в непосредственную зависимость. Рядом с функциями надзора, вытекающими из его значения, как органа высшего правительства, на него лично возложено множество обязанностей по всем частям управления. Сверх того, он призван председательствовать в многочисленных присутствиях и комитетах, имеющих различное и часто специальное назначение. Трудно вычислить, сколько предметов, на основание наказа губернаторам, рекомендовано их особенному вниманию; трудно представить себе, вместе с тем, чтобы возможно было обратить истинное внимание на такое количество предметов.
    Таким образом, для необходимых в настоящее время улучшений в губернаторской должности следует, прежде всего, провести строгое различие между функциями губернатора, как представителя высшего правительства в губернии, с одной, и административными его обязанностями, с другой стороны. Первые (может быть не в нынешнем их объеме) должны быть оставлены за губернатором; выполнение вторых должно бы быть вверено особым учреждениям, о коих мы скажем ниже. Сообразно этому должно бы измениться и положение губернаторов.
    Если губернатор должен быть представителем высшего правительства, то он не может быть оставлен в прямой зависимости от одного министерства и в качестве органа прочих. Он должен бы быть назначаем по представлению высшего правительственного установления, каков комитет министров, и, в отношении отчетности и ответственности, пользоваться известными гарантиями. Для выполнения лежащих на нем обязанностей и для принятия мер общих по управлению губернией он должен пользоваться содействием губернского совета, который, под его председательством, был бы составлен из начальников административных ведомств и председателей общественных установлений. Совет мог бы быть коллегией, обсуждающей общие административные меры, и установлением, рассматривающим жалобы и заявления о неправильных действиях административных и общественных установлениях и должностных лиц, с правом обжалования его решений в сенате.
    При таком сосредоточении общей распорядительной власти и функций надзора в лице губернатора и в губернском совете, ближайшее заведование разными частями администрации и общественного управления осталось бы за большинством ныне действующих учреждений. Сократились бы главным образом те отдельные присутствия и комиссии, требующие особого в них присутствия губернатора, без пользы для дела и к явному ущербу для единства в местном управлении.
    ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ГРАДОНАЧАЛЬНИКИ
    § 135. Особый разряд главных начальников, в некоторых местностях Европейской России, представляют градоначальники. Градоначальства образуются из городов и приписанных к ним местностей, в отношении своего управления выделенных из губерний. Поэтому градоначальства отнесены к местностям, управляемым по особенным учреждениям. Исключение из этого правила составляло ныне упраздненное градоначальство С.-Петербургское, которое было (хотя и не совсем правильно) отнесено к местностям, управляемым по общему учреждению.
    Основаниями к изъятию некоторых городов из общего губернского управления является их особенное значение преимущественно в торговом отношении, как портов, важных для целей внешней торговли, требующих особенных мер попечения. Вместе с тем в этих же торговых пунктах постоянно имеется значительное число пришлого, переходного населения, вызывающего необходимость особенного полицейского надзора. В настоящее время градоначальства учреждены в следующих городах (сверх Дербента в Закавказья): 1) в Одессе, 2) в Таганроге, 3) в Керчь-Ениколе, 4) в Севастополе. Одесское градоначальство образовано из города Одессы. Территориальный состав прочих градоначальств несколько сложнее. В состав Таганрогского градоначальства входят города Таганрог, Нахичевань-на-Дону и Мариуполь, с частью земель на правом берегу Азовского моря. Градоначальство Керчь-Еникольское заключает в себе Керченский округ(2419), Бердянский порт и пристань на Обыточной косе. Севастопольское градоначальство образовано из города Севастополя и прилегающей к нему территории, т. е. Херсонского полуострова и Северной стороны(2420).
    § 136. Административная власть в градоначальствах вверяется особому лицу – градоначальнику, определяемому и увольняемому императором, по представлению министра внутренних дел. Кроме Одессы, градоначальники прибрежных городов Черного и Азовского морей должны быть назначаемы из адмиралов(2421). При градоначальнике состоят канцелярия и чиновники особых поручений. Во время отсутствия или болезни одесского градоначальника, исправление его должности поручается одному из следующих лиц: коменданту, начальнику крепостного округа или председателю коммерческого суда. Круг ведомства градоначальников определяется теми особенными целями, для которых они учреждены. Предметами их ведомства являются: 1) Общее заведование городским управлением в отношении благоустройства, хозяйства и отбывания повинностей. Но с введением нового городового положения в городах Одессе, Керчи и Таганроге, предметы ведомства и степень власти градоначальников по городскому общественному управлению определены означенным положением. Права надзора, предоставленные градоначальникам, осуществляются чрез состоящие под их председательством местные по городским делам присутствия, имеющие здесь особое устройство, о котором будет сказано в учении о городском управлении. 2) Заведование полицейской частью в собственном смысле, причем градоначальникам в Таганроге и Керчи предоставлены все права губернаторов. В Одессе и Севастополе ближайшее заведование полицейской частью возложено на полицеймейстеров, причем преобразовано и самое устройство местных полиций. 3) Попечение о распространении торговли, о купеческом мореплавании и судостроении. 4) Дела по утверждению в должности членов и надзору за действиями коммерческих судов и некоторые другие дела по судебному ведомству, как-то: присутствие при освидетельствовании умалишенных, распоряжение по экзекуции и ссылке осужденных преступников и управление аукционной камерой (в Одессе). 5) Севастопольскому градоначальнику предоставляется высшее заведование всеми правительственными административными учреждениями и в его лице соединяются должности коменданта и командира Севастопольского порта(2422).
    § 137. Из указанных выше предметов ведомства градоначальников видно, что компетенция их распространяется(2423) на дела, имеющие отношение к местной полиции, торговле и судоходству. Но градоначальства не образуют особого самостоятельного округа по предметам общего управления и суда. Так, градоначальства Одесское, Таганрогское и Керчь-Еникольское входят в состав округа одесской судебной палаты, и бывшие в них должности прокуроров градоначальств и одесского городового прокурора упразднены. Затем, в отношении земского управления, градоначальство Таганрогское входит в состав земства Ростовского уезда (Екатеринославской губ.), а Керчь-Еникольское – Феодосийского (Таврической губ.). Городские установления г. Одессы пользуются правами уездных земских учреждений. Компетенция градоначальников не простирается также на дела казенного управления, которое подведомственно общему губернскому начальству(2424).
    Пространственно власть градоначальника ограничивается пределами его градоначальства. Но в этих пределах и по предметам его компетенции, ему подчиняются все находящиеся в градоначальстве военные, как сухопутные, так и морские начальники(2425). ОТДЕЛ ТРЕТИЙ. ПРАВИТЕЛЬСТВЕННЫЕ УСТАНОВЛЕНИЯ § 138. Установления правительственные ведают: I) общие дела управления; II) дела управления казенного и III) полицейские дела. Правительственные учреждения разделяются на: а) губернские и б) уездные. Особые городские установления существуют не во всех городах. ГЛАВА ПЕРВАЯ. ГУБЕРНСКОЕ ПРАВЛЕНИЕ § 139. По определению закона, «губернское правление есть высшее в губернии место, управляющее оною в силу законов, именем императорского величества»(2426). Определение это заимствовано из учр. о губ. 1775 г. Но организация губернского правления подвергалась различным изменениям со времени издания означенного закона.
    По мысли Екатерины II, губернское правление, поставленное ею во главе всех других губернских учреждений, не имело коллегиального устройства, признанного необходимым для других установлений, каковы казенная палата, приказ общественного призрения и судебные места. Губернское правление было лишь совещательным учреждением при губернаторе. По первоначальному учреждению, оно должно было состоять, под непосредственным начальством государева наместника, из гражданского губернатора, советников и асессоров. Советникам дан был совещательный голос, решительный предоставлен губернатору. На основание 103 ст. Учр. о губ.(2427), члены губернского правления должны вспомоществовать начальника губернии своими рассуждениями, но он властен принять или не принять их мнение, и дело решится не по большинству голосов, а по его приказанию. Советникам, впрочем, дано было трудно осуществимое право – представлять главному начальнику губернии и правительствующему сенату о таких приказаниях губернаторов, которые они найдут несоответствующими пользе общей или службе императорского величества. Эти постановления вошли и в первое изд. св. зак. 1832 г.(2428).
    Устройство губернского правления и взаимные отношения его членов видоизменились уже в XIX ст., именно – состав губернского правления увеличен вице-губернатором, первоначально бывшим председателем казенной палаты, и затем самое губернское правление получило новое устройство в 1845 г.(2429). В силу этого учреждения, губернское правление определено как установление, управляющее делами общего благоустройства, охраняющее права личности и собственности, общую безопасность и тишину, управляющее делами относительно народного здравия, продовольствия, хозяйства и промышленности, содействующее всем другим управлениям к исполнению законов и понуждающее подчиненные ему места и лица к исполнению обязанностей(2430). Это общее определение развивалось в целом ряде постановлений, издававшихся в разное время и вошедших в содержание ст. 716. В числе дел, указанных здесь, можно найти и такие, которые не содержатся в общем определении, сделанном 715 ст. Согласно этой статье, губернскому правлению подлежали дела общего управления губерниею, высшая полиция безопасности и благосостояния и наблюдение за повсеместным исполнением законов. Но, в качестве высшего полицейского учреждения, губернское правление ведало также некоторые судебные дела, рассмотрение которых было предоставлено обыкновенным полицейским учреждениям. Сюда относились: дела о взысканиях по заемным письмам и всякого рода бесспорным долговым обязательствам, дела о корчемстве вином, распоряжения об учреждении конкурсов и т. д.
    Реформы прошлого царствования отразились и на учреждении губернских правлений. По введении в губернии земских учреждений, прекратили свое отдельное существование различные управления и комиссии, каковы врачебная управа и комиссия строительная, присоединенные к губернскому правлению в качестве его отделений. В 1865 г. издано новое положение о губернских правлениях, касающееся как устройства этого учреждения, так и порядка производства в нем дел. Прежний состав губернского правления (губернатор, вице-губернатор, советники и асессоры) увеличен губернским врачебным инспектором, губернским инженером и губернским архитектором.
    Кроме того, губернскому правлению дано право приглашать, по делам об охранении общественного здоровья или требующим общих мер к прекращению эпидемических и эпизоотических болезней, различных представителей, как правительственных, так общественных и сословных установлений(2431). Затем, круг ведомства губернских правлений изменился после судебной реформы, в силу которой многие дела, ведавшиеся прежде правлением, переданы установлениям судебным. В настоящее время предметы ведомства губернского правления определяются следующим образом: «губернское правление управляет делами общего благоустройства, охраняет права личности и собственности, общую безопасность, тишину и спокойствие, управляет делами относительно народного здравия, оспопрививания и пресечения скотских падежей, продовольствия, хозяйства и промышленности (насколько сие не предоставлено учреждениям общественным(2432), содействует всем другим управлениям в исполнении законов и понуждает подчиненные ему места и лица к исполнению их обязанностей(2433). Согласно этому общему определению видоизменился и подробный перечень дел, производящихся в губернском правлении. А) СОСТАВ ГУБЕРНСКОГО ПРАВЛЕНИЯ § 140. Губернское правление состоит: I) из общего присутствия и II) канцелярии. I. Общее присутствие. Под выражением «Общее присутствие» не должно разуметь коллегии. Закон определяет те случаи, когда губернское правление действует как коллегия, и отличает эти коллегиальные присутствия от присутствий с характером совещательным, где решительный голос принадлежит губернатору. В том и другом случае общее присутствие состоит, под председательством губернатора, из 1) вице-губернатора, советников, губернского врачебного инспектора, губернского инженера, губернского архитектора(2434), губернского землемера и асессора. Губернский землемер состоит членом губернского правления не во всех местностях. 2) Этот штат губернских правлений и их канцелярий в настоящее время необязателен. В 1876 году министру внутренних дел было предоставлено уменьшать штат правлений по своему усмотрению, за исключением должностей вице-губернатора, двух советников, губ. врачебного инспектора, губ. инженера и губ. архитектора. 3) Независимо от этих лиц, как сказано выше, губернскому правлению предоставлено приглашать в свои заседания представителей как правительственных, так и сословно-общественных установлений, а равно и всех других лиц, могущих быть полезными делу своими познаниями и влиянием. Право это предоставлено губернскому правлению по делам об охранении общественного здоровья и о мерах к прекращению эпидемических и эпизоотических болезней. Наконец, 4) губернское правление обязано приглашать, на правах членов, лиц прокурорского надзора, по делам о наложении опек над имениями расточителей из почетных граждан и купцов(2435). § 141. Переходя к рассмотрению отдельных должностей, составляющих губернское правление, заметим следующее. а) Губернатор есть председатель губернского правления, но закон не обязывает его председательствовать постоянно. Именно, 744 ст. гласит, что губернатор председательствует лично в губернском правлении во всех случаях, где сам признает это нужным, но он обязан присутствовать: 1) в общем собрании палат и 2) когда председательствует главный начальник края. В последнем случае губернатор заседает в правлении как член и с одними только правами члена(2436). Затем, губернатору рекомендуется председательство по важнейшим делам, как наприм., на торгах по подрядам и поставкам, при продаже имуществ, по делам об установлении такс и цен на разные предметы и при освидетельствовании сумасшедших(2437). б) Вице-губернатор заседает в общем присутствии губернского правления на правах старшего его члена. Должность вице-губернатора имеет как общее значение, так и специальное по отношению к губернскому правлению. Общее значение вице-губернатора заключается в следующем: 1) Закон рассматривает его, как непосредственного помощника и сотрудника начальника губернии по всем частям управления оною(2438).
    2) Вице-губернатор заступает место губернатора в двух случаях: во-1-х, в случае болезни, отсутствия или увольнения начальника губернии, во-2-х, в случае отъезда губернатора в губернию для производства ревизии. В первом случае вице-губернатор вступает во все права управляющего губернией и подписывается: «Исправляющий должность»; во втором,- так как губернатор не слагает с себя своего звания и сохраняет за собой общее право по управлению губернией,- вице-губернатор исправляет только некоторые его обязанности по текущим делам и подписывает: «За губернатора»(2439). Вице-губернатор считается старшим лицом в губернии после губернатора, уступая только первенство губернскому предводителю дворянства в тех случаях, когда не исправляет должности губернатора(2440).
    Специально по губернскому правлению закон возлагает на вице-губернатора ближайший и ответственный надзор по всем частям губернского правления и наблюдение вообще за делопроизводством, благоустройством и порядком в целом правлении и, в особенности, в канцелярии общего присутствия(2441). Затем, специально на вице-губернатора возлагаются некоторые особенные поручения, в силу самого закона. Так, он председательствует в попечительствах над исправительными арестантскими отделениями и приглашается к присутствованию в окружном суде, при решении дел о вознаграждении за вред и убытки, причиненные распоряжениями должностных лиц административного ведомства. Он присутствует в губернском по воинской повинности присутствии, по изданию обязательных постановлений для предупреждения и прекращения заразительных болезней(2442). На него возложена цензура частных повременных изданий.
    Кроме того, губернатору дозволяется возлагать на вице-губернатора поручения об обозрении городских и уездных управлений(2443). Когда губернатор не находится в губернском правлении, председательская власть принадлежит вице-губернатору(2444). Ему принадлежит вообще дисциплинарная власть над членами и чинами канцелярии губернского правления(2445), с правом делать словесные напоминания членам правления; секретарю и его помощнику – замечания и наставления; прочим канцелярским чиновникам – подтверждения, словесные выговоры и аресты до 7-ми дней(2446).
    в) Советники губернского правления суть непременные члены общего присутствия и управляют каждый предоставленным ему распорядительным отделением. Один из советников, по представлению губернатора, утверждается министром внутренних дел в звании старшего советника(2447). Старший советник заступает место вице-губернатора, в случае его отсутствия или исправления им должности губернатора. В этом случае он подписывается «за вице-губернатора»(2448).
    г) Асессор, являясь членом общего присутствия, не имеет в своем управлении отдельной части. Обязанность его состоит в замещении временно выбывшего по какому-либо случаю советника. В другое время ему даются иные поручения. Эта должность в особенности подверглась сокращению(2449). д) Кроме названных лиц, в состав губернского правления входят губернские: врачебный инспектор, инженер с архитектором и землемер. Эти лица участвуют в заседаниях общего присутствия только по делам, касающимся частей врачебной, строительной и межевой(2450). Заведование означенными частями поручено им во всей губернии(2451). е) Врачебное отделение. До введения земских учреждений и преобразования губернских правлений, в 1865 г., врачебная часть в губернии находилась в заведовании различных учреждений. Первое место между ними занимала врачебная управа; затем следовали: губернский комитет народного здравия и оспенный комитет. За преобразованием губернских правлений в 1865 г. и введением земских учреждений, коим также предоставлено участие в заведовании медицинскою частью в губернии, медицинская часть вверена особому учреждению в составе губернского правления, под названием врачебного его отделения. Врачебное отделение управляется губернским врачебным инспектором и состоит из помощника инспектора и фармацевта(2452). Компетенция губернского врачебного отделения отчасти конкурирует с деятельностью земских учреждений. Сюда относятся: 1) организация медицинской помощи в губернии и уездах, меры по прекращению заразительных болезней и т. д. Затем, врачебному отделению принадлежат 2) обязанности медицинской полиции, как-то: наблюдение за врачами и бабками, практикующими в губернии, за аптеками, продажею ядовитых веществ и вообще за соблюдением правил врачебного устава; и 3) дела судебно-медицинские.
    B) Строительное отделение образовалось из учреждения строительных и дорожных комиссий, находившихся в губерниях до введения земских учреждений. Учреждение этих комиссий организовано положением 1833 года. Они были составлены как из чиновников-специалистов по назначению от правительства, так и членов от сословий и находились в заведовании главного управления путей сообщения и публичных зданий. По введении земских учреждений и преобразовании главного управления путей сообщения в министерство, заведование путями сообщения, кроме государственных, было передано в руки земских установлений, а части, строительными, поскольку она касается строительной полиции в обширном смысле этого слова, вверена была министерству внутренних дел (технический строительный комитет).
    Органом министерства внутренних дел явилось строительное отделение, введенное в состав губернского правления. Оно состоит из губернских инженера и архитектора, а также младших инженеров и архитекторов, техников и других чинов.
    С) Межевое отделение, состоявшее еще прежде при губернских правлениях, под названием губернской чертежной, находится в заведовании губернского землемера, под наблюдением которого действуют уездные землемеры.
    II. Канцелярия. Канцелярия губернского правления разделяется на: 1) канцелярию общего присутствия и 2) канцелярию отделений. При общем присутствии состоит секретарь, заведовающий вообще канцелярией общего присутствия. При секретаре состоят, кроме канцелярских чиновников, помощник его, чиновник со счетной и экзекуторской части (экзекутор), редактор губернских ведомостей, бухгалтер, регистратор и архивариус, заведовающий архивом губернского правления.- Канцелярия отделений управляется делопроизводителями, их помощниками и составляется как из классных чиновников отделений, так и других лиц по найму.
    Б) КОМПЕТЕНЦИЯ ГУБЕРНСКОГО ПРАВЛЕНИЯ
    § 142. Компетенция губернского правления определяется как 667 ст. II т. Св. зак. (ст. 716, по изд. 1857 г.), так и другими постановлениями, заключающимися как в учреждении губернских правлений, так и в других частях свода законов.- Общее определение компетенции губернского правления дано вышеуказанною 667 ст.; но общее учр. губ. правл. возвращается к этому предмету несколько раз. Ст. 667 исчисляет дела, производящиеся в правлении; 691 и след. определяют существо власти губернского правления; 719 и след., определяя разделение и порядок решения дел, исчисляют некоторые предметы ведомства, не названные в ст. 667.
    Вообще в губернском правлении производятся дела: 1) по общему управлению губернией; 2) по охранению безопасности и общего спокойствия; 3) по сохранению народного здравия; 4) полиции хозяйственной; 5) строительной; 6) по части казенного управления; 7) по части межевой и 8) по судебному управлению. Но власть, предоставленная губернскому правлению, определяется как «власть полицейская в высшем значении, т. е. судебно-полицейская, распорядительная, исполнительная и побудительная». Это определение находится в связи с указанием мер, которые может принимать губернское правление для исполнения возложенных на него обязанностей. Вся совокупность означенных дел разрешается губернским правлением или а) в качестве коллегии, по большинству голосов; или б) в качестве совещательного присутствия, постановления которого утверждаются губернатором; или, наконец, в) отдельными его членами: губернатором, вице-губернатором и начальниками отделений.
    Согласно этим общим предварительным указаниям, мы рассмотрим здесь как круг дел, подведомственных губернскому правлению, так и общий порядок их разрешения.
    Дела по общему управлению губернией
    § 143. Губернскому правлению, как высшему установлению в губернии, принадлежит обнародование законов, равно как и указов высочайших и сенатских.- Поэтому все новые законоположения препровождаются из 1-го д-та сената, чрез губернаторов, губернским правлениям, на которых лежит обязанность обнародования их в губернии и уездах.
    В качестве установления, обнародывающего законы, губернское правление облечено:
    1) Правом представления о неудобствах нового закона(2453). В случаях важных и чрезвычайных, встретив сомнение и недоразумение в смысле законов, губернское правление, по распоряжению начальника губернии, может пригласить в свое присутствие казенную палату, управление государственными имуществами и палату уголовного и гражданского суда (где она есть) и в соединенном заседании, по большинству голосов, разрешает вопрос: настоит ли сомнение или недоразумение по предложенному предмету? В случае утвердительного решения вопроса, губернское правление представляет дело на усмотрение сената. 2) Губернскому правлению предоставляется также делать представления сенату о тех указах его, в коих усмотрено будет что-либо «противное законам и пользам императорского величества»(2454). Равным образом правления обязаны представлять министру о его предписаниях, заключающих в себе что-либо противное законам и пользе государства, и, в случае подтверждения, передавать дело на окончательное решение сената.
    3) Правлению принадлежит «надзор за повсеместным исполнением законов и прекращение противных оным действий»(2455). На этом основании губернское правление специально имеет наблюдение за течением дел в подчиненных ему полицейских местах и принимает жалобы на медленность, проволочки, беспорядки и неправильные действия полиции. Ему принадлежит право остановить или отменить всякое действие полиции, если оно не касается дознания о преступлениях, так как по этому предмету полицейские чины подчинены прокурорам и их товарищам(2456).
    В местностях, где не введены новые судебные установления, губернскому правлению предоставляется также принимать жалобы на медленность, проволочку и неправильные действия подчиненных ему судебных мест, с правом понуждения и направления их к законному действию. Но при этом губернское правление не имеет права входить в разбирательство существа дела и обрядов судопроизводства(2457). б) Правление является вообще установлением, которому предоставлено как рассматривать неправильные действия чиновников административного ведомства в губернии, так и предание их суду. Другими словами, губернскому правлению принадлежит дисциплинарная власть с правом наложения взысканий в административном порядке и право предания виновных суду(2458).
    Существо административных взысканий, налагаемых губернским правлением, определено во II т. св. зак., ст. 233 – 249 и рассмотрено нами в учении о службе гражданской.
    Должностные лица административных ведомств, определяемые губернскими и равными им властями, предаются суду постановлениями губернских правлений(2459). В некоторых случаях, для предания суду требуется предварительное следствие чрез судебного следователя(2460). Возбуждение следствия предоставляется вообще начальству обвиняемого и производится, под наблюдением прокурора, судебным следователем, при участии чиновника от ведомства, к которому принадлежит обвиняемый(2461). По окончании следствия, оно передается прокурором начальству обвиняемого. При разногласии административного начальства и прокурора, разномыслие, если оно касается чинов, определяемых к должностям губернскими и равными им властями (за исключением губернских правлений), передается для разрешения губернским правлениям. В случае же производства дела о чинах, определяемых губернскими правлениями, министерствами или главными управлениями, – в первый д-т правительствующего сената(2462). Разногласие прокурора с губернским правлением представляется на окончательное решение сената, который решает дело в соединенном присутствии департаментов первого и кассационного по уголовным делам.
    в) Губернскому правлению принадлежит рассмотрение сомнений, возникающих в низших присутственных местах административного ведомства, и пререканий о компетенции этих учреждений(2463). При разрешении сомнений, возникающих в низших присутственных местах, закон различает: 1) общие административные места и 2) специально полицейские. По отношению к первым, губернскому правлению предоставлено разрешение сомнений «в порядке производства и в понятии законов», по управлениям же полицейским – и «в самом образе действий и исполнения». Различие это объясняется тем, что общие административные места, для разрешения сомнений в образе действий и исполнения, обязаны обращаться к своему непосредственному начальству, а места полицейские имеют свое непосредственное начальство в лице губернских правлений. Разрешение пререканий предоставлено губернским правлением относительно административных мест губернии. При этом закон различает несколько случаев. 1) Если пререкание возникло между административными уездными или городскими местами одного и того же ведомства, оно разрешается их непосредственным начальством. Но если установления, между которыми возникло пререкание, находятся в разных губерниях, то разрешение его предоставляется губернскому правлению той губернии, где дело возникло. 2) Пререкания городских или уездных установлений разных ведомств разрешаются местным губернским правлением. Если эти установления различных ведомств находятся в разных же губерниях, то пререкание разрешается правлением той губернии, где дело первоначально возникло(2464).
    Губернское правление, в лице своего председателя, участвует также в разрешении пререканий между судебными и правительственными установлениями, именно – губернатор входит в состав особого присутствия судебной палаты для разрешения означенных пререканий(2465). г) К делам общего управления закон относит также «ведомство лиц, обязанных избрать себе род жизни», приведение иностранцев к присяге на подданство,- и там, где не ведено в действие новое городовое положение, наблюдение за городским общественным хозяйством, на основание как положения о городах, так и устава о городском хозяйстве, рассмотрение просьб об усыновлении, подаваемых личными дворянами и почетными гражданами и постановление по этим просьбам определений, утверждаемым сенатом(2466).
    § 144. В качестве установления полицейского в тесном смысле, на губернское правление возлагается: а) попечение об охранении тишины и спокойствия «в городах, селах, деревнях, на землях и водах, а также на дорогах, по губерниям пролегающих»(2467), следовательно начальствование над всеми органами полиции в уездах, городах, волостях и селах. Затем, закон исчисляет б) некоторые специальные обязанности полицейского характера. Б этом последнем отношении должно различать: 1) полицейские меры, направленные к охранению безопасности, и 2) обязанности, лежащие на полицейской власти по приведению в действие судебных приговоров. К делам первого рода относятся: 1) дела о порочных людях, представляемых городскими и сельскими обществами в распоряжение правительства(2468); 2) попечение о прекращении нищенства и бродяжничества и принятие мер к поимке и рассылке беглых(2469). К этим делам относится также 3) заведование взаимным земским страхованием в тех губерниях, где не введено земское положение и нет губернских по крестьянским делам присутствий(2470).
    В качестве общей полицейской власти, губернские правления имеют известные обязанности по приведению в действие объявленных судебных приговоров. Именно, на основание 965 ст. уст. уг. судопр. лица, приговоренные к ссылке в каторжные работы, на поселение, или на житье, или же к отдаче в арестантские роты, передаются в ведение губернского правления. На последнем лежит обязанность составления статейных списков и распределения осужденных по назначению(2471). Затем, в ведении его сосредоточивается надзор за полицией тюремною, арестантскими отделениями, а также за рабочими и смирительными домами. До издания судебных уставов губернские правления были облечены довольно значительною судебно-полицейскою властью. К ведомству их относилось производство так называемых бесспорных дел. Эти дела остались за ними в некоторых местностях, названных в 1218 ст. II т. В этих же местностях остались в ведении губернского правления и распоряжения об учреждении конкурсов под его заведованием. В прочих губерниях эти дела отошли к заведованию общих судов. С другой стороны, ведомство губернского правления, по введении судебных уставов, увеличилось некоторыми предметами. Из прежних уездных судов в него переданы дела по засвидетельствованию полюбовных сказок на размежевание общих и черезполосных владений. Затем, рассмотрению его подлежат жалобы на решения полиции по делам о нарушении постановлений о питейном сборе. Специальные отрасли полиции: полиция народного здравия и строительная, заведываются, как указано выше, отделениями губернского правления: врачебным и строительным. Некоторые из относящихся сюда дел входят на рассмотрение и разрешение общего присутствия губернского правления. Дела по полиции хозяйственной исчислены в виде довольно отрывочных и не имеющих между собою определенной связи постановлений. В числе их названы и такие, которые вернее было бы отнести к делам управления казенного, например, меры по поверке ревизии и наложение денежных взысканий за открытых распоряжениями правительства прописных(2472). К этому же разряду дел следует отнести распоряжения о вызовах к торгам и подрядам(2473). Затем, в губернском правлении сосредоточиваются, главным образом, сведения о разных предметах местного хозяйства: о торговле, промышленности, фабриках, заводах и т. п., равно как сведения о состоянии почт, дорог, мостов, перевозов и пр. В местностях, где не введены земские учреждения, губернаторам, при посредстве губернских правлений, принадлежит право разрешать открытие вновь и закрытие в различных местах торгов, базаров, равно изменение сроков их, по ходатайству местных сельских и городских общественных установлений. Дела по полиции хозяйственной в собственном смысле слова остались за губернскими правлениями, главным образом там, где не введено в действие новое городовое положение. Кроме дел по учреждению, переводу и закрытию ярмарок и об изменении сроков их, в этих местностях правлениям предоставлено: утверждение подрядов и торгов на счет городов и повсеместно – составляемых городскими управами или (где не введено в действие новое городовое положение) городскими думами и ратушами расписаний о числе мест раздробительной продажи крепких напитков. Из дел так называемого казенного управления первое место занимает, конечно, попечение о своевременном взыскании недоимок в губернии. Для этой цели в правлении сосредоточиваются сведения о состоянии всех недоимок по губернии. Ему поручается рассмотрение донесений полиции об успехе их взыскания. Затем, на него возлагается попечение о взыскании всех вообще казенных начетов, по требованиям и представлениям как центрального правительства, так и низших правительственных установлений. В правлении сосредоточено также производство дел о заключении контрактов на счет казны и представление о них высшему правительству, если контрактная сумма превышает ту, на какую местное начальство уполномочено заключать контракт. Губернское правление принимает некоторое участие в делах внутреннего управления различных обществ. Так, ему вверены наблюдение за действиями дворянских опек и сиротских судов, дела по общественным приговорам купеческих и мещанских обществ о положении опек на имения расточителей, а также дела о наложении опек на почетных граждан. Губернскому правлению предоставлено освидетельствование в указанных законом случаях безумных и сумасшедших. Наконец, ведомство губернского правления значительно расширилось после 1865 г., когда многие из дел, производившихся в канцелярии губернатора, были переданы в правление. В) ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО В ГУБЕРНСКОМ ПРАВЛЕНИИ § 145. При производстве всех означенных выше дел губернское правление является в троякой форме: 1) в виде коллегии, решающей предоставленные ему дела на общем коллегиальном основании – большинством голосов; 2) как установление совещательно-распорядительное, постановления которого получают силу по утверждении их губернатором; 3) совокупностью единоличных властей, решающих предоставленные им дела по заведуемым ими отделениям (советники) или личными своими распоряжениями. По учреждению 1845 г., дела, производимые в губернском правлении, разделялись на распорядительные и исполнительные(2474). Особо от них закон называл дела судные*(2475).
  34. Существо распорядительных дел, к которым относились также судебно-полицейские, определялось тем, что решение по ним состоит не в простом исполнении требований других мест, но предполагает предварительное соображение и рассуждение. Дела этого рода, по определению 767 ст., вносятся на постановления присутствия и решаются по усмотрению и с утверждения начальника губернии. Сюда относились определения об увольнении и перемещении чиновников, об увольнении их в отпуск, представления к наградам, назначение следствий, определение выговоров и т. д. Не подводя эти дела ни под какое общее начало, закон ограничивался простым и довольно пространным перечислением их.
  35. Существо исполнительных дел определялось тем, что решение их состоит в одном только исполнении законных требований разных мест и лиц. Поэтому сюда относились дела, по коим рассуждения присутствия были бы излишни, потому что по ним не может быть никакого основательного разногласия, а должно последовать исполнение известным и не подлежащим сомнению порядком. Несмотря на такое определение, закон различал, однако, и в этой области дел три разряда, по степени их важности. Первый разряд дел (например, дела о выключенных из духовного звания, исполнение требований кредитных установлений об описи имений, определение на службу и увольнение канцелярских служителей и др.) исполнялся по постановлениям присутствия, без утверждения губернатора и его участия. Второй разряд исполнительных дел разрешался, по докладу отделений, вице-губернатором. Третий разряд был предоставлен разрешению советников*(2476).
  36. Особо от этих дел, как замечено, были поставлены дела судные. Выражение «судный» не должно отождествлять с выражением «судебный», так как в нашем законодательстве «судный порядок», «судные дела» означали порядок, дела «коллегиальные». Поэтому к разряду судных относились те дела, которые требовали коллегиального рассмотрения и разрешения. На основание 765 ст. II т. к судным делам отнесены: 1) отдача под суд чиновников; 2) дела по наказаниям за корчемство и за порубку лесов; 3) вопросы о подсудности и 4) дела по сомнению в законах.
    § 146. Правила 1865 г., вошедшие и в св. зак. изд. 1876 г., видоизменили означенное разделение. По ст. 718, «дела, производимые в губернском правлении, разделяются на судные и административные». Количество судных (коллегиально решаемых) дел, по правилам 1865 г., увеличилось против постановлений 765 ст. прежнего издания.
    Но так как вообще судный порядок представляет некоторые изъятия из общего порядка дел, производимых в губернском правлении, то закон поименовывает случаи, требующие такого коллегиального разрешения. По ст. 719 к делам судным принадлежат: 1) отдача под суд чиновников(2477); 2) дела по наказаниям за нарушение постановлений о питейном сборе, за порубку лесов и за пристанодержательство(2478); 3) вопросы о подсудности (пререкания); 4) дела по сомнению в законах; 5) дела по наложению денежных взысканий за упущения по службе; 6) отрешение от должности канцелярских чиновников; 7) жалобы на медленность в исполнении судебных решений и в делопроизводстве.
    Дела административные не исчислены в данном разделе Учр. губ. Правлений. Закон ограничивается общим определением их существа, причем старается свести свое определение к известному общему началу. Нельзя, впрочем, сказать, чтобы это определение отличалось точностью и ясностью. Так, вместо прежнего деления на дела распорядительные и исполнительные, закон разделяет их на административные первого и административные второго разряда.
    Административные дела первого разряда, говорит 722 ст., «решаются коллегиально, постановлениями присутствия, с утверждения губернатора». В этом постановлении нельзя не заметить некоторой неточности. Если дела решаются постановлениями присутствия, с утверждения губернатора, то нельзя сказать, чтобы они решались коллегиально, так как в коллегиальном присутствии губернатор заседает на правах председателя и ему не принадлежит утверждение дел, а тем более право замены постановления присутствия собственным распоряжением.
    Дела административные первого разряда вообще разделены на три рубрики. К ним принадлежат:
    1) все те распоряжения губернского правления, которые «ограничивают чьи-либо права личные или по имуществу». Сюда отнесены: учреждение опек, наложение и снятие запрещений, назначение в продажу имуществ и т. п.;
    2) «дела, сопряженные с казенным или общественным интересом или касающиеся благосостояния губернии или отдельных обществ»; например, определение и увольнение лиц, у которых на руках находятся деньги или казенное имущество; дела по сложению недоимок, по образованию общественных банков и ссудных касс и др.;
    3) некоторые дела, производимые в строительном отделении, именно те, которые касаются не одной искусственной, но вместе и хозяйственной части, а также дела по техническо-полицейскому надзору за правильностью построек, разрешаемых разными ведомствами; наконец,
    4) губернатору или генерал-губернатору предоставляется предложить на рассмотрение присутствия и другие дела, не названные в указанных рубриках.
    § 147. Если административные дела первого разряда должны соответствовать прежним распорядительным, то дела административные второго разряда должны бы соответствовать прежним исполнительным. Но эта параллель оказалась бы неверною. Существенным признаком исполнительных дел являлось, как ми видели, отсутствие необходимости участия в них губернатора и губернаторского утверждения; затем, некоторые из этих дел разрешались постановлениями общего присутствия. В настоящее время в круг административных дел второго разряда введены, с одной стороны, некоторые дела, решаемые властью губернатора, с другой – ни одно из этих дел, ех lege, не поступает на рассмотрение общего присутствия,
    Существо административных дел второго разряда определяется тем, что решение их предоставлено единоличной власти губернатора, вице-губернатора или начальствующих отделениями(2479). Но при этом закон проводит известное различие между делами, предоставленными названным лицам. Ст. 723 гласит, что дела административные второго разряда или решаются властью губернатора или вице-губернатора, или же исполняются непосредственно самими начальниками отделений. Следовательно, губернатору и вице-губернатору принадлежит известная решающая власть, почему административные дела второго разряда соприкасаются с делами распорядительными, а под именем исполнительных дел в собственном смысле должно бы разуметь дела, решаемые начальниками отделений. Но начальникам врачебного, строительного и межевого отделений принадлежит также известная распорядительная власть по предметам их ведомства, вследствие чего предоставленные им дела не могут быть отнесены к разряду чисто исполнительных. Между всеми указанными лицами наибольшею властью облечен, конечно, губернатор. Закон 1865 г., как мы видели, перевел производство некоторых дел из канцелярии губернатора в губернское правление и предоставил ему иные дела, разрешавшиеся прежде в порядке распорядительном. Именно – властью губернатора решаются: 1) дела, касающиеся службы чиновников и лиц, служащих по выборам: определение и увольнение, представление к наградам, пенсиям и т. п.; 2) различные дела по разным отраслям специальной полиции и казенного управления, именно: распоряжения к охранению народного здравия, прекращению заразительных болезней на людях и скоте; по взысканию недоимок; разрешения на устройство фабрик, заводов, хозяйственных и промышленных заведений; по надзору за книжною торговлей и тюремными замками и др.; 3) некоторые дела по врачебному отделению: свидетельствование больных, открытие аптек, определение и увольнение городовых и уездных врачей и фармацевтов(2480).
    Дела, касающиеся переписки по губернскому правлению и служащих в нем лиц; дела по исполнению законных предписаний и требований разных мест и лиц, а также по определению, увольнению, перемещению и отпускам канцелярских служителей губернского правления и подведомственных ему мест – разрешаются властью вице-губернатора(2481). Начальниками отделений предоставлены дела, относящиеся «к случаям простого исполнения(2482)«. Но, затем, врачебному инспектору, губернскому инженеру и губернскому землемеру принадлежит общий по губернии надзор: первому – по медицинской, второму – по строительной и последнему – по межевой части(2483). Независимо от этого, членам правления предоставляется вносить на рассмотрение общего присутствия, т. е. в доклад, те именно дела, по коим у них возникнет какое-либо сомнение(2484).
    § 148. Согласно разделению дел устанавливается и особый порядок их разрешения.
    Дела судные разрешаются порядком коллегиальным, и постановление вписывается в журнал на основание мнения большинства. Мнение противной стороны прилагается к журналу, который представляется губернатору на утверждение, если последний не присутствовал в заседании правления. По делам судным, в случае разделения голосов, мнение губернатора дает перевес, причем меньшинству дается право представлять свое мнение на усмотрение министра внутренних дел(2485), в семидневный срок(2486).
    По делам административным первого разряда постановления правления представляются на утверждение губернатора, который, в случае несогласия с присутствием, предлагает ему свое мнение, и последнее принимается правлением к исполнению(2487). В губерниях, где не введены в действие новые судебные уставы и где имеются губернские прокуроры, последним предлагаются на просмотр постановления губернского правления о предании суду, о назначении следствий, наложении административных взысканий и по некоторым другим делам, названным в законе(2488). Губернскому прокурору, в случае несогласия с постановлением присутствия, предоставляется обращаться в правление или с словесными замечаниями, или письменными представлениями.
    § 149. Юридическое положение губернского правления в ряду других присутственных мест определяется как общим его назначением, так и кругом предоставленных ему дел. Оно состоит в ведомстве министерства внутренних дел и постановлено выше всех других мест губернии. Поэтому оно подчиняется непосредственно правительствующему сенату. Постановления губернского правления, вошедшие в законную силу, не могут быть изменены или отменены ни им самим, ни каким-либо другим местом или лицом, кроме императорского величества и сената.
    Жалобы на губернское правление по делам административным приносятся в сенат по первому департаменту. Для принесения жалоб положен определенный срок, причем закон различает два случая: 1) когда постановления правления приведены уже в действие и 2) если к приведению в действие их не было приступлено. В первом случае жалоба приносится в шестимесячный срок со времени приведения в действие постановления; во втором – в трехмесячный со времени объявления постановления лицам, до коих оно касается.
    По делам судебным частные жалобы приносятся по правилам, определенным в уст. судопр. уг. и гражд., специально временными правилами 1865 г., ст. 26 – 32, 110 – 121.
    ГЛАВА ВТОРАЯ. МЕСТА КАЗЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ
    § 150. Дела управления казенного сосредоточиваются: 1) в казенной палате; 2) управлении государственными имуществами и 3) губернском акцизном управлении.
    А) КАЗЕННАЯ ПАЛАТА
    § 151. Первоначально все казенное управление было сосредоточено в казенной палате, учрежденной в 1775 г. Екатериной II(2489). По определению учр. о губ., «казенная палата не что иное есть, как соединенный департамент камер и ревизион-коллегии, которому поручаются в смотрение домостроительные и казенные дела той губернии, как-то: ведомости о числе народа, ревизионные сказки, сведения о приходе и расходе, ревизия счетов, соляные дела, винный откуп и подряды, казенные всякие права, казенные и публичные строения и их содержание в той губернии…» Таким образом, ведению казенной палаты переданы дела собственно казенного управления, заведование государственными имуществами и отчасти местное благоустройство (часть строительная). В качестве главного казенно-хозяйственного установления губернии, палата управлялась вице-губернатором и состояла из директора экономии, или домоводства, одного советника, двух асессоров и одного губернского казначея. По издании учр. о губ. палата потерпела некоторые изменения в частностях. Но главные перемены относятся, конечно, к царствованию императоров Николая I и Александра II. Инструкция казенным палатам 1831 г. еще сохранила общие основания учреждения 1775 г. Палата состояла, под председательством вице-губернатора, из советников и асессоров и заведовала делами, касающимися управления казенного и государственных имуществ, а также ревизией счетов в губернии. Вследствие этого она распадалась на 6 отделений: 1) хозяйственное, 2) лесное, 3) питейных сборов, 4) казначейства, 5) соляное и 6) контрольное. Соляное и лесное отделения существовали, впрочем, не во всех губерниях. В тех местностях, где таких отделений не полагалось, дела по соляной части производились в отделении питейных сборов, а по лесной – в хозяйственном отделении. Устройство казенных палат соответствовало общему понятию о тех коллегиальных установлениях, которые Екатерина думала учредить в губернии. Именно – казенная палата представляла соединение коллегиальное с известною совокупностью единоличных властей. Некоторые дела рассматривались и решались коллегиальным порядком, в общем присутствии, состоявшем, под председательством вице-губернатора, из советников отделений, губернского казначея, губернского прокурора, личного и др. лиц, входивших в состав казенной палаты. Учреждение в 1837 г. особого управления государственными имуществами, конечно, должно было отразиться на компетенции казенной палаты. Кроме того, вице-губернатор был введен в состав губернского правления в качестве старшего члена этого установления и помощника губернатора по общему управлению губернией. Казенная палата получила особого председателя. Дела, вверенные ей, ведались в 5 отделениях: 1) ревизском, 2) питейных сборов, 3) казначейства, 4) соляном и 5) контрольном(2490). Она составлена из председателя, советников, губернского казначея, губернского контролера и одного или более асессоров. Из этих лиц составлялось общее присутствие казенной палаты. Кроме того, при палате полагались: канцелярия, чиновники особых поручений и различные надзиратели и ревизоры по акцизной части.
    § 152. В царствование императора Александра II образование особых акцизных управлений и учреждение контрольных палат еще более сократило компетенцию казенной палаты. В настоящее время она имеет собственно три отделения, называемые по номерам(2491). Вместе с тем произошли существенные изменения в самом устройстве палаты. Закон 1866 г.(2492) значительно видоизменил те начала коллегиального управления, которые были признаны прежним учреждением казенных палат.
    Казенная палата состоит из управляющего палатою, его помощника (в столицах), члена от правительства в губернском распорядительном комитете, начальников отделения. При палате состоят секретарь, чиновник особых поручений и другие чины(2493). В некоторых случаях в общем присутствии председательствует губернатор. Именно – закон требует председательствования губернатора при производстве торгов и подрядов для ведомств, не подчиненных министерству финансов. При производстве некоторых других дел, в общем присутствии требуется присутствование члена от контрольной палаты. Дели эти исчислены в 849 ст.(2494). При производстве торгов на подряды по военному ведомству в составе общего присутствия должен находиться и депутат от военного ведомства(2495). Общие предметы ведомства казенной палаты суть: 1-е, счетоводство и отчетность по приходу и расходу сумм, которые обращаются в кассах подведомых палат; 2-е, дела о народной переписи, о перечислении лиц податного состояния в другие классы и т. п.; 3-е, личный состав чинов, служащих в ведомстве казенных палат; 4-е, дела по производству торгов; 5-е, по наложению взысканий за нарушение уставов казенного управления и частью пробирною. Ограничиваясь этим общим определением, закон предоставляет подробное распределение занятий между отделениями усмотрению управляющего палатой, который может, кроме того, в случае обременения одного отделения большим против другого числом дел, переводить последние в отделения менее обремененные(2496).
    Вообще казенная палата является установлением: 1) ведающим указанные выше дела казенного управления, и 2) установлением, облеченным правами административной юстиции, в пределах, указанных уставами казенного управления; именно – палате принадлежит право наложения взысканий за нарушение уставов казенного управления, кроме дел акцизных, а равно постановление решений по нарушениям правил о пошлинах за право торговли и промыслов(2497). Вся совокупность дел распределяется между отделениями и общим присутствием. Применяясь к прежнему порядку, закон 1866 г. разделяет дела, поступающие в общее присутствие, на 2 разряда: I. Одни из этих дел поступают в общее присутствие непосредственно. Сюда относятся: 1) дела о торгах на подряды и поставки; 2) уничтожение контрамарок за обывательские подводы; 3) уничтожение вышедшей из употребления гербовой бумаги и т. п. предметов; 4) свидетельствование губернского казначейства; 5) дела по исключению из оклада обрачной подати земель, неправильно включенных во владенные записи (старозаимочные земли). II. Ко второму разряду относятся дела, поступающие в общее присутствие из отделений, следовательно, по предварительном рассмотрении их в подлежащем отделении или канцелярии. К ним принадлежат: 1) дела по наложению взысканий за нарушение уставов казенного управления, когда сумма взыскания будет превышать 300 рублей на одно лицо; 2) дела о назначении следствий и предании суду лиц, подчиненных казенной палате; 3) сложение недоимок, по безнадежности их поступления или неправильно числящихся, а также возврат денег, поступивших в казну неправильно; 4) дела о перечислении платежей, занесенных ошибочно из одного сбора в другой; наконец, 5) управляющему палатою предоставляется передать на рассмотрение общего присутствия всякое сложное или возбуждающее сомнение дело. Порядок рассмотрения и разрешения дел, поступающих в казенную палату, как мы заметили уже выше, отступает от указанных прежде условий коллегиального производства. Ст. 879 постановляет, что члены общего пристутствия, при решении дел, названных в 850 ст., имеют только совещательный голос; самое же дело решается не по большинству голосов, а по мнению управляющего палатою. Членам общего присутствия предоставляется подавать особые мнения, которые записываются в журнал и представляются управляющим палатою на усмотрение министра финансов. Правда, дела, исчисленные в 849 ст., не подходят под действие указанного правила, но зато, по самому существу своему, они не представляют особенной важности для обсуждения и иногда могут быть отнесены к разряду дел чисто исполнительных, как, напр., уничтожение контрамарок или вышедшей из употребления гербовой бумаги. Управляющий казенною палатою, сверх обязанностей, лежащих на нем по управлению вверенной ему частью, призывается также к заседанию в различных губернских комитетах и присутствиях, в которых он является представителем казенного интереса. Так, он есть непременный член губернских по крестьянским делам и по городским делам присутствий. Кроме того, закон призывает его к участию в особых присутствиях судебной палаты по делам о разрешении подсудности, в случаях, указанных выше. Органом казенной палаты в уезде является уездное казначейство. Каждое уездное казначейство по ст. 1567, II т. Св. зак., измененной продолжениями, состоит из уездного казначея, журналиста, бухгалтера и присяжных по штату, на которых возлагается прием и выдача денег. Общие обязанности казначейства состоят: 1) в приеме и хранении всех существующих в уезде доходов, принадлежащих государственному казначейству; следовательно, все деньги, взыскиваемые в уезде, хранятся в казначействе до востребования их в установленном порядке; 2) на уездное казначейство может быть возложена обязанность хранения сумм земских; с приемом и хранением сумм связано заведование их поступлением, поэтому казначейство рассылает окладные листы по сельским обществам; 3) наблюдение за поступлением недоимок, для чего оно может обращаться за содействием к местной полиции; наконец, 4) на уездное казначейство возлагаются некоторые казенные операции, напр. продажа гербовых марок, бандеролей, патентов и т. п. и вообще обязанности, которые соприкасаются с поступлением косвенных налогов. (Ср. ст. 1570 и след.). Б) УПРАВЛЕНИЕ ГОСУДАРСТВЕННЫМИ ИМУЩЕСТВАМИ § 153. Особое управление государственными имуществами на местах создано было в 1838 г. Палаты государственных имуществ, учрежденные тогда в губерниях, явились ближайшими органами министерства государственных имуществ, учрежденного в тот же год(2498). Следовательно, компетентность и состав этих установлений определялись общею целью учреждения управления государственными имуществами. Целью этой было: 1) установление особого управления государственными имуществами, т. е. казенными населенными и пустопорожними землями, лесами и всякими оброчными статьями; 2) попечительство над государственными крестьянами и ближайшее ими управление. Согласно этой двоякой цели, были учреждены два отделения в каждой палате государственных имуществ: хозяйственное и лесное.
    Предметы хозяйственного управления были: а) попечительство: 1) над государственными крестьянами разных наименований, в том числе и над коннозаводскими; 2) над иностранными поселенцами, если они не были вверены особому управлению; б) управление казенными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями.
    Попечительство над казенными крестьянами разных наименований понималось чрезвычайно широко, с целою как бы изъять означенных крестьян из общего губернского управления. Предметами попечительства считались именно: дела по устройству управления государственными крестьянами, попечение об охранении благоустройства и благочиния в селениях государственных крестьян; дела по части ревизской, паспортной, народного продовольствия, пожарной, строительной, путей сообщений; дела хозяйственного управления, по части податей, натуральной повинности, рекрутской повинности и по судебному ведомству, насколько судебная власть была предоставлена управлению государственными имуществами. Каждый из названных выше предметов определялся особыми подробными постановлениями, содержащимися в общем учреждении палаты государственных имуществ(2499). Управление казенными незаселенными и пустопорожними землями и оброчными статьями заключало в себе заведование землями, числящимся в казенном ведомстве, распоряжения о сдаче земель и угодий к аренду, или оброчное содержание, управление статьями, оставшимися без отдачи на содержание и т. п. Специальное отделение было учреждено для управления лесного, коему подчинялись все казенные леса, находившиеся как в единственном владении казны, так во владении общем, и леса различных других наименований. Наконец, для ревизии счетов и отчетов об оборотах всех сумм по установлениям палаты учреждено было особое контрольное отделение. Согласно этому расписанию дел, палата состояла: 1) из управляющего; 2) советников, управлявших отделениями: хозяйственным и контрольным; 3) лесное отделение было вверено заведованию губернского лесничего; 4) для замещения временно отсутствовавших советников и для командировок в уезды при палате состоял асессор. Затем, при палате находились: канцелярия, чиновники особых поручений и различные другие чины, необходимые как для заведования казенными статьями, так и по различным предметам управления, вверенного палате, именно – землемеры, медики, ветеринары, гражданские инженеры, стряпчий по делам государственных имуществ и т. п. Для заведования государственными имуществами и для попечительства над казенными крестьянами в уездах управление государственных имуществ имело своих органов в лице так называемых окружных управлений. Учреждением окружных управлений было воспроизведено в малом виде общее учреждение палаты государственных имуществ, именно: управление хозяйственною частью в уезде било вверено окружному начальнику, а управление лесами, если они были в округе, одному или нескольким лесничим(2500). Округи, по общему правилу, должны были соответствовать уездному делению(2501). Впрочем, округ мог состоять и из двух уездов, в том случае если в одном из них находилось слишком незначительное число государственных крестьян. Обязанности, возложенные на окружного начальника и на лесничих, соответствовали обязанностям отделений хозяйственного и лесного. Но уездные власти имели, конечно, большее значение для государственных крестьян, так как 1) в их руках находилось непосредственное заведование волостями и селами и 2) потому, что они стояли ближе к крестьянам. Организация палат соответствовала общей организации губернских учреждений и казенной палаты в особенности. Она состояла из общего присутствия и отделений. Общее присутствие разрешало некоторые дела, непосредственно в него поступавшие, и другие, поступавшие сюда из отделений(2502). Дела, поступавшие прямо в палату, решались или общим ее присутствием, или управляющим палатою совокупно с управляющим подлежащим отделением.
    Прочие дела разрешались непосредственными начальниками соответствующих отделений(2503). § 154. Освобождение крестьян крепостных и издание для них общего положения, которое предположено было применить и к крестьянам других наименований, отразилось на учреждении палаты государственных имуществ и зависевших от нее установлений. Во-первых, казенные крестьяне перешли в заведование общих крестьянских учреждений и местной полиции; во вторых, казенные крестьяне получили то волостное и сельское устройство, которое уже было даровано крестьянам, вышедшим из крепостной зависимости. Этими двумя условиями была устранена одна из самых трудных задач управления государственными имуществами – так называемое попечительство над государственными крестьянами, понимавшееся в указанном выше широком смысле слова. Вследствие этого в 1866 г.(2504) предположено было преобразовать управление государственными имуществами согласно новой его задаче.
    В 1866 г. палаты государственных имуществ во всех губерниях, кроме прибалтийских, упразднены(2505). Временные правила 1866 г. оставили управление государственными имуществами в положении неопределенном, т. е. без органического узаконения об их устройстве, о предметах ведомства, степени власти и порядке делопроизводства. Ст. 6-я временного учреждения гласила, что распределение занятий между чинами ведомства государственных имуществ, порядок делопроизводства, ведение окладных и счетных книг, отчетов и ведомостей, а также порядок подчиненности и ответственности всех чинов определяются особыми инструкциями министра государственных имуществ. Вместе с тем означенным законом предписано было министру государственных имуществ войти в государственный совет с проектом нового учреждения, выработанным по указаниям опыта. Но это указание законодательства не получило пока осуществления. Составители II т. св. зак., изд. 1876 г., руководствовались именно временными правилами и некоторыми другими узаконениями, касающимися управления государственными имуществами. Поэтому «Общее учреждение управлений государственных имуществ в губерниях» представляется в виде необработанного законопроекта, ожидающего еще развития и большей определенности в подробностях. Палаты государственных имуществ переименованы в управления государственных имуществ. Власть управления сосредоточивается в руках управляющего государственными имуществами, определяемого, по представлению министра государственных имуществ, высочайшими приказами(2506). Сверх прямых своих обязанностей по управлению государственными имуществами в губернии, управляющий входит в состав некоторых особых присутствий и комитетов, учрежденных в губернии. Он присутствует в губернском по крестьянским делам присутствии и в статистическом комитете; затем, приглашается в особое присутствие судебной палаты в случаях, указанных выше; наконец, в качестве представителя от казны заседает на правах гласного в губернском земском собрании.
    Управление государственными имуществами, кроме управляющего, составляют: 1) начальники хозяйственных отделений управления; 2) губернские лесничие; 3) лесные ревизоры; 4) чиновники особых поручений; 5) секретари и 6) землемеры. В уездах непосредственно подчинены управлению местные лесничие с их помощниками, лесные кондукторы и лесная стража.
    Общее учреждение ограничивается этими краткими определениями ввиду того, что временные правила 1866 г. дозволили министру государственных имуществ определять «число лиц, потребных для каждого местного управления государственных имуществ, а равно и размер содержания этих лиц». Право это дано было министру государственных имуществ, как сказано, впредь до разрешения этого вопроса в законодательном порядке, чего, как мы знаем, пока не случилось. Поэтому вся эта важная сторона управления государственными имуществами разрешается до настоящего времени распорядительною властью министерства.
    Еще меньше содержится в «Общем учреждении», по изд. 1876 г., относительно предметов ведомства и порядка делопроизводства в управлении. Предметы ведомства не определены никакими правилами. Что касается распределения занятий и порядка делопроизводства, подчиненности и ответственности всех чинов управления, то свод законов повторяет в этом отношении постановления временных правил 1866 г.(2507). § 155. Только некоторые вопросы нашли себе место и в «Общем учреждении», именно потому, что они были разрешены и временными правилами. Сюда относятся: 1) порядок производства некоторых торгов и 2) отношение управления государственных имуществ к высшей администрации и губернаторскому надзору. 1) Особый порядок торгов указан относительно: а) торгов на отдаваемое в оброк или отчуждаемое казенное имущество и б) торгов на продажу лесных материалов из дач ведомства министерства государственных имуществ. Торги первого рода производятся в особом присутствии, состоящем под председательством губернатора из управляющего государственными имуществами, губернского лесничего, начальника хозяйственного отделения и по одному из членов палат казенной и контрольной. Торги второго рода производятся в том же присутствии, если они назначены в губернском городе. В тех губерниях, где нет особого управления государственными имуществами, управляющему предоставляется командировать вместо себя одного из чинов своего управления, 2) Рассматривая отношение управления государственными имуществами к другим правительственным властям, должно иметь в виду: а) место, занимаемое им в ряду других губернских учреждений; б) отношение его к центральному правительству и в) отношение к местному губернатору. II т. св. зак. изд. 1876 г. сохранил то общее правило, что управление государственных имуществ есть место, равное палатам губернии. Поэтому на него распространяются и все узаконения относительно взаимных отношений губернских присутственных мест. На этом основании управление государственных имуществ участвует в общем собрании губернского правления и палат, в случаях указанных выше. Управляющий государственными имуществами призывается в известных случаях к исправлению должности губернатора. Управление состоит в непосредственном ведении министерства государственных имуществ, инструкции и циркуляры которого, как мы видели, определяют не только порядок действия этого учреждения, но даже саму его организацию и взаимные отношения служащих в нем лиц. Вместе с тем управление государственных имуществ поставлено под известный надзор местного губернатора. На управление распространяются в этом отношении общие правила, установленные ст. 494 и след. II т. св. зак. (изд. 1876 г.), относительно прав губернатора, как главного представителя высшего правительства в губернии. Но независимо от этого, ст. 584 т. II содержит специальные правила о губернаторском надзоре за управлением государственными имуществами. Именно – на губернатора возлагается попечение: 1) чтобы все места и лица этого ведомства исполняли в точности свои обязанности, с правом поставлять управлению на вид замеченные беспорядки и, в случае превышения власти, подвергать виновных законной ответственности. 2) Закон ставит под особое наблюдение губернатора охранение лесов, уполномочивая его возникающие по этой части злоупотребления немедленно прекращать строгими мерами, с представлением о сделанных распоряжениях министру государственных имуществ. 3) Губернатору предоставлено ходатайствовать пред министром о награждении лиц, оказавших особенные услуги по части управления государственными имуществами. 4) Губернатор включает во всеподданнейший годовой отчет о состоянии губернии отзыв свой о положении, в котором находится специально рассматриваемая часть управления. Некоторые акты управления государственных имуществ требуют утверждения губернатора. Мы уже упоминали, что губернатор председательствует при производстве некоторых торгов в усиленном составе управления. Кроме того, предварительному рассмотрению его подлежат ежегодно составляемые управлением таксы ценами на продажу леса. В) АКЦИЗНОЕ УПРАВЛЕНИЕ § 156. До 1862 г. доход казны с потребляемого вина получался от отдачи права продажи вина на откуп. Заведование питейными доходами на местах было сосредоточено в казенной палате, в составе которой находилось особое отделение питейных сборов. Ведомству той же палаты подлежали и другие косвенные налоги, как-то: акции с табака и с производимого в России сахара. В 1862 г. система обложения потребляемых напитков изменилась. Сделав продажу выкуриваемого вина свободною, законодательство обложило акцизом самое производство его, причем этот налог установился в двояком виде: 1) в виде акциза с производимого количества питей и 2) в виде патентного сбора с заводов для приготовления питей и изделий из вина и спирта, а также с заведений для продажи крепких напитков. Открытие винокуренных заводов, равно как и мест для оптовой и раздробительной продажи, обусловливается теперь взятием патента, что устранило существовавшую прежде питейную монополию. Затем, продажа раздробительная и оптовая оплаченных акцизом напитков составляет предмет вольного промысла(2508).
    Конечно, главный доход казны получается от акциза с производимого количества питей, так как все производимое вино, прежде поступления его в продажу, должно быть оплачено акцизным сбором. Вследствие этого заведование акцизным и патентным сборами потребовало особого правительственного учреждения, которому было бы поручено взимание акциза, выдача патентов, равно и преследование беспатентной и безакцизной продажи выделываемых напитков.
    Согласно изменению в самом способе обложения изменились и учреждения, коим вверено управление акцизным делом. Главное заведование этим предметом сосредоточено в министерстве финансов, по департаменту неокладных сборов. На местах же ближайшее управление этой частью вверено акцизным управлениям и подчиненным им окружным акцизным управлениям.
    Губернское акцизное управление, нося это название, не входит, однако, в круг общих губернских присутственных мест, именно закон предусматривает случаи, когда губернское акцизное управление заведует акцизными сборами не в одной только губернии. Окружные управления простирают свое действие на несколько уездов, подразделяемых затем на участки, образуемые управляющим акцизными сборами с утверждения министра финансов(2509). После издания положения об акцизном управлении, в ведение акцизных управлений, кроме дохода питейного, переданы сборы с табака и сахарного песка туземного приготовления(2510).
    Губернское акцизное управление является непосредственным органом министерства финансов, по департаменту неокладных сборов, и построено на начале бюрократическом. Власть управления сосредоточивается(2511) в лице управляющего, при котором не полагается даже совещательного присутствия. При нем состоят: помощник (в некоторых местах) и ревизоры. Управляющий акцизными сборами и состоящие при нем лица определяются и увольняются непосредственно министром финансов, по представлению департамента неокладных сборов, тогда как начальники губернских установлений в собственном смысле определяются, по представлению министерства, высочайшими указами или приказами. Назначение прочих лиц, служащих по акцизному управлению, зависит от управляющего. К этим подчиненным должностным лицам относятся должностные лица окружного управления. Окружное управление составляется из надзирателя акцизными сборами и его помощников, между которыми распределяются участки округа, обыкновенно соответствующие уездам; для надзора зa табачными фабриками установлены контролеры и надсмотрщики. При определении условий занятия должностей по акцизному управлению, закон отступает даже от общих правил, указанных в уст. о службе гражд., именно: на должности по акцизному ведомству могут быть определяемы лица всех состояний. Если эти лица, по правам своего состояния и по другим условиям, указанным в законе, не имеют права поступать на государственную службу, то, служа в акцизном управлении, пользуются содержанием и всеми служебными преимуществами, исключая прав на чины и на пенсии. Акцизному управлению принадлежат следующие общие права: 1) Наблюдение за исполнением всех установленных по производству и торговле напитками правил. 2) На этом основании чинам управления принадлежит право свободного входа во все винокуренные и водочные, пиво- и медоваренные заводы и во все места оптовой и раздробительной продажи напитков, места для приготовления табака и т. п. 3) Ревизия заводов и других мест, приготовляющих предметы, подлежащие акцизному сбору. 4) Право преследования лиц, нарушающих установленные правила акцизного сбора(2512).
    В случае нарушения правил акцизного сбора, управлению акцизному представляется двоякий исход: а) в некоторых случаях должностные лица этого ведомства возбуждают законное преследование в местах судебных; б) в других случаях имеют право самостоятельного наложения штрафов в административном порядке, под условием обжалования решения министерству финансов по департаменту неокладных сборов. В последнем случае исследование о нарушениях представляется окружным надзирателем, с его заключением, управляющему акцизными сборами, которому и принадлежит право наложения взысканий, в пределах, указанных законом. Именно в административном порядке рассматриваются дела по нарушениям правил о сборе в тех случаях, когда за эти нарушения положено только денежное взыскание(2513). Хотя акцизные управления и не входят в круг губернских установлений, подчиняясь непосредственно министерству финансов, но закон признал нужным подчинить их в известной мере губернаторскому надзору. Изданное в 1866 г. положение комитета министров «О пространстве и пределах власти губернаторов» рассматривает губернатора как представителя высшей правительственной в губернии власти, в лице которого, по закону, сосредоточивается местный надзор за всеми находящимися в губернии гражданского ведомства административными местами и должностными лицами, и потому подтверждает его право производить во всякое время общую и внезапную ревизию во всех упомянутых установлениях на тех же основаниях и в пределах, кои отчасти указаны в законах относительно управления государственными имуществами, казенной палаты и проч. установлений. Устав питейный поручает губернатору иметь наблюдение за исполнением всех постановлений этого устава и за всеми действиями акцизного управления(2514).
    С одной стороны, он является лицом, обязанным содействовать акцизному управлению в видах ограждения интересов казны и принимать все меры против действий, клонящихся к ущербу питейного дохода; с другой – облечен правом надзора за деятельностью акцизных управлений. Во-первых, он имеет право требовать от акцизного управления все сведения, какие признает нужными, о положении этой части. Во-вторых, в случае замеченных беспорядков и злоупотреблений по акцизной администрации, немедленно дает знать о том управляющему. Закон воспрещает ему только вмешиваться в действия означенных управлений по хозяйственной части, так как направление последних зависит исключительно от министерства финансов. В случае открытия действий, заключающих в себе признаки преступления, губернатор, на общем основании, может предложить губернскому правлению о предании суду тех лиц, определение которых зависит от этого установления. Относительно же лиц, назначенных от министерства финансов, представления о предании суду делаются губернатором в названное министерство.
    Наконец, губернатору принадлежит право ревизии акцизных управлений, и притом в двояком отношении: 1) Ревизия может быть производима на общем основании, причем она может простираться на различные заводы и фабрики, подчиненные контролю акцизного управления. 2) В случаях особой важности губернатор имеет право командировать от себя доверенное лицо для ревизии фабрик и заводов и об открытых злоупотреблениях доносить министру финансов.
    Г) КОНТРОЛЬНЫЕ ПАЛАТЫ
    § 157. Причины, вызвавшие изменения в порядке контроля, указаны в II т. этого курса. Результатом этого изменения явилось учреждение контрольных палат в губерниях и уничтожение контрольных отделений в казенных палатах.
    Контрольные палаты учреждены в 1865 г., и для руководства ими изданы временные правила 3 января 1865 г.(2515). Эти временные правила вошли в содержание II т. св. зак. (по изд. 1876 г.), в котором они дополнены только некоторыми сведениями государственного контроля и немногими узаконениями, изданными после 1866 г. Контрольные палаты являются непосредственными органами государственного контроля и хотя пользуются всеми правами губернских присутственных мест, но в круг их не входят, а следовательно, и не подчиняются ни губернаторскому надзору, ни наблюдению губернских прокуроров, где таковые существуют. Это начало неоднократно подтверждается временными правилами и II т. св. зак. Контрольные палаты, гласит 901 ст. II т., производят ревизию местных оборотов самостоятельно и окончательно, отдавая отчет в своих действиях только государственному контролеру. Вообще означенные узаконения постановляют, что контрольные палаты во всех своих действиях подчиняются государственному контролеру(2516), что они не могут быть подвергаемы ответственности иначе как через посредство государственного контроля. Поэтому местное губернское начальство не входит ни в какие непосредственные распоряжения относительно контрольных палат. Губернатору предоставляется только право, в случае замеченных им злоупотреблений, немедленно дать знать о том палате и уведомить государственного контролера(2517). Представления о наградах идут также не чрез начальника губернии, а непосредственно от контрольных палат(2518).
    Назначение контрольных палат определяется общею целью учреждения государственного контроля. Временные правила, и на основание их II т. св. зак., определяют это назначение в нескольких местах. Ст. 903 т. II приводит общее назначение палат в связь с предметами действия государственного контроля. На этом основании им поручается: 1) наблюдать за правильностью движения и сохранностью денежных и материальных капиталов; 2) составлять особые соображения о выгодности или невыгодности хозяйственных операций, независимо от законности их производства. Для осуществления первой цели контрольным палатам предоставлена ревизия по книгам и подлинным документам денежных оборотов казначейств, касс специальных сборщиков, оборотов материального имущества, наличных сумм и бумаг, хранящихся в казначействах расходных отделениях и специальных кассах, и свидетельство и утверждение шнуровых книг, поступающих на ревизию палат(2519). Контрольная палата составляется из управляющего, который заведывает вверенною ему частью на общих правах председателя присутственных мест(2520). Независимо от этого, он приглашается с правом голоса в губернское по городским делам присутствие в тех случаях, если пререкание между городским управлением и посторонним ведомством касается денежных расчетов(2521). Затем, в состав палаты входят, в некоторых местностях, помощник управляющего,- ревизоры старшие и младшие, помощники ревизоров и канцелярия (секретарь, журналист и счетные чиновники). На чинов контрольной палаты, по назначению ее, сверх лежащих на них обязанностей, возлагается присутствование в особых присутствиях, составляемых для торгов, производимых в управлении государственными имуществами(2522), и в общем присутствии казенной палаты при уничтожении контрамарок и гербовой бумаги(2523). Управляющие палатами назначаются и увольняются с высочайшего разрешения. Определение, увольнение и перемещение помощников управляющих, ревизоров и их помощников зависит от государственного контролера. Прочие чины увольняются и определяются порядком, указанным вообще для губернских мест(2524).
    Контрольная палата действует или 1) в виде общего присутствия, состоящего из управляющего, помощника его (где они есть) и старших ревизоров(2525), или 2) через отдельных своих членов, коим поручается самое производство ревизии. Ревизия вообще заключается: а) в проверке оборотов по книгам и документам; б) рассмотрение ее результатов и в) окончательном ее утверждении. Производство ревизии возлагается на ревизоров. Рассмотрение результатов ее и некоторые по этому предмету распоряжения предоставляются общему присутствию. Утверждение же ревизий и принятие окончательных мер по замечаниям палаты принадлежит совету государственного контроля. Поэтому закон различает: 1) дела, подлежащие рассмотрению общего присутствия палаты; 2) постановления, которые оно имеет право делать по рассмотрению ревизии, и 3) дела, представляемые палатой на усмотрение и утверждение совета государственного контроля. По делам первого рода общему присутствию принадлежит а) рассмотрение результатов произведенной проверки и обсуждение степени выгодности разных операций, независимо от правильности счетов; б) рассмотрение начетов, открываемых по ревизии; в) разрешение отдельных вопросов, возникающих при ревизии; г) рассмотрение квитанций, выдаваемых кассам по проверке их оборотов; д) рассмотрение предположений, касающихся изменения правил о ревизии, поскольку они относятся или до порядка отчетности, или вообще изменения в законодательстве; е) рассмотрение отчетов, представляемых государственному контролю об успехах отчетности и о ходе и результатах ревизии. Независимо от этого, управляющий может передать на обсуждение общего присутствия все дела, какие сочтет нужными. По некоторым из этих дел общее присутствие имеет право принимать окончательные решения, по другим – оно обязано делать представления совету государственного контроля. К этим делам по самой необходимости принадлежат: а) общая ревизия оборотов за год и за смежный период; б) вопросы законодательные и в) случае разногласия в общем присутствии палаты(2526).
    ГЛАВА ТРЕТЬЯ. УСТАНОВЛЕНИЯ ПОЛИЦЕЙСКИЕ
    I. ИСТОРИЧЕСКИЙ ОЧЕРК ПОЛИЦЕЙСКИХ УСТАНОВЛЕНИЙ В РОССИИ
    § 158. Учреждение местной полиции, как особого установления, было издавна целью нашего законодательства, которой долгое время не удавалось ему достигнуть. В московский период полицейская власть сосредоточивалась, вместе с другими правительственными функциями, в руках воевод. То же самое начало перешло и в учреждения ХVIII ст. Только при Петре Великом законодательство наше усвоило себе понятие о полиции как об особой отрасли государственной деятельности. Мысль эта в законодательстве Петра выразилась в двояком направлении. Во-первых, в регламенте главному магистрату говорится о назначении и предметах полиции вообще, причем указывается, что она должна иметь «свое особливое состояние». Регламент заключает в себе весьма пространные перечисления всех тех предметов, которые должна иметь в виду благоустроенная полиция. Полицейскую власть, по регламенту, предполагалось вверить городовым магистратам, «яко главе и начальству города». Затем, еще за несколько времени до учреждения главного магистрата в Петербурге и магистратов по городам, Петр Великий учредил собственно для Петербурга должность генерал-полицмейстера и генерал-полицмейстерскую канцелярию. Генерал-полицмейстеру даны были так называемые пункты, по которым он должен был действовать. Существо обязанностей его по этим «пунктам» заключалось: 1) в смотрении за тишиной и охранением безопасности в городе; 2) в деятельности по предметам городского благоустройства. Соответственно этим обязанностям полиции были организованы и различные полицейские повинности местного народонаселения: по тушению пожаров, держанию караулов и т. д. Чрез несколько времени в городе Москве была учреждена должность обер-полицмейстера с теми же приблизительно обязанностями, как и должность генерал-полицмейстера петербургского. Наконец, в уездах полицейские обязанности, подробно исчисленные в воеводской инструкции 1719 г., сосредоточились в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Между последними особенное место указано так называемым уездным комиссарам – должности, которая имеет некоторую историческую связь с образовавшеюся при Екатерине II должностью земского капитана-исправника. Уездные комиссары, предназначенные прежде всего для собирания государственных податей, в то же время облечены были значительными правами по полицейскому управлению своих уездов. Они избирались местным дворянством, которому обязывались отчетностью в своих действиях по истечении каждого года.
    Из этих указаний видно, что в законодательстве Петра Великого явилось разом несколько начал полицейской организации, мало примиренных между собою. Мы вили м в ней и старое традиционное начало, по которому полицейская власть, наряду с другими административными обязанностями, сосредоточивается в руках воевод и подчиненных им должностных лиц. Другими словами, полиция не отделяется от административных установлений, в качестве учреждения, долженствующего иметь «свое особливое состояние». «Особливое состояние» полиция получает в двух совершенно различных законодательных актах: 1) в регламенте главного магистрата и 2) в учреждении генерал-полицмейстерской должности в Петербурге. В первом из этих учреждений законодатель руководствуется примером городовых прав остзейских провинций, где полиция, в качестве особого учреждения, входила, однако, в круг функций городского управления, сосредоточенного в руках магистратов. В инструкции генерал-полицмейстеру видна попытка учредить чисто правительственное полицейское установление, поставленное особо от других учреждений.
    Начала эти, как сказано выше, трудно было примирить между собою, и каждый из названных законов мог иметь весьма различные последствия. При общем неуспехе городовых учреждений Петра Великого нельзя было ожидать, чтобы полиция вошла в круг обязанностей городских властей. Больше шансов на успех имело, конечно, учреждение, зародившееся в лице петербургского генерал-полицмейстера. Но из этого учреждения могли получиться весьма различные результаты. Во-1-х, генерал-полицмейстерская должность могла сделаться типом учреждения полиции исполнительной, в тесном смысле этого слова, для всех городов империи. Во-2-х, из должности генерал-полицмейстера могло развиться установление, облеченное правами центральной власти в отношении ко всем вообще полицейским установлениям империи. Какова была в данном случае мысль законодателя, сказать трудно. Результаты же его установлений государственной жизни XVIII ст. были до того смутны, что Екатерине II пришлось искать самостоятельных путей для разрешения этого вопроса. Несомненно было одно, что в законодательстве Петра Великого фактически разграничилось понятие о полиции в городах и полиции в уездах. В уездах она сосредоточилась в руках общих административных властей; в городах должна была отправляться городскими установлениями.
    § 159. Городские установления после смерти Петра Великого по-прежнему были поставлены под ближайшее наблюдение и начальство общих административных властей губернии и провинции, т. е. воевод и губернаторов. Поэтому в большинстве русских городов полиция отправлялась магистратами, под смотрением общих губернских и провинциальных властей. В уездах положение дел не изменилось. В период времени от кончины Петра Великого до вступления на престол Екатерины II законодательство несколько раз обращалось к мысли учредить особое полицейское управление в городах. Так, при императрице Анне Ивановне, в 1734 г., было предписано, вследствие замечаний, представленных разными лицами, в том числе принцем Гессен-Гомбургским, учредить во многих городах империи полицмейстеров, установив при них особые полицейские команды. Но скоро новые учреждения оказались неудовлетворительными, и по докладу Сената в 1737 г. императрица сочла нужным их отменить. Второй раз к той же мысли обратился Петр III, повелевший учредить должность полицмейстера в важнейших городах империи. Указ этот не был, однако, исполнен, так как, по кончине Петра III, Екатерина II предписала приостановиться приведением в действие законов, изданных ее предшественником.
    Вопрос об организации полиции был снова поднят, наряду с другими вопросами, в знаменитой комиссии для составления проекта нового уложения 1767 г. Депутатские наказы жалуются на отсутствие в уездах условий безопасности и ходатайствуют об учреждениях, напоминающих должность уездных комиссаров времен Петра В. – комиссаров, избираемых от дворянства и представляющих ему отчет в своих действиях. Учреждение о губерниях 1775 г. разрешает этот вопрос особо для уездов и для городов. Сосредоточивая главное наблюдение за деятельностью полицейских органов в лице государева наместника и наместнического (губернского) правления, учреждение установляет особую уездную полицию – с одной, и городскую полицию – с другой стороны.
    Уездная полиция отошла в заведование коллегиального и выборного установления, получившего название нижнего земского суда, впоследствии земского суда. Нижний земский суд должен был состоять из избираемого местным дворянством на три года капитана-исправника, дворянских заседателей и заседателя от крестьян, командируемого из крестьянской нижней расправы. В руках нижнего земского суда находились:
    1) попечение об охранении тишины и спокойствия в уездах;
    2) приведение в действие распоряжений правительственных властей, и
    3) некоторая доля судебной власти: в нижнем земском суде сосредоточились: а) часть следственная, в силу которой он имел ближайшее отношение к деятельности судебных установлений в уезде и губернии; б) право разбирательства по маловажным проступкам и решение незначительных исков.
    Учреждение городовой полиции было поставлено на иных основаниях, видоизмененных впоследствии уставом благочиния 1782 г. По учр. о губ. в городах губернских должны были находиться полицмейстеры, в прочих городах – городничие, в руках которых и сосредоточивалась полицейская власть. На основание устава о благочинии при этих лицах учреждены были коллегиальные установления: в больших городах – управы благочиния, в прочих – коллегиальные присутствия при полицмейстерах и городничих из заседателей, избранных городским обществом. Но участие выборного элемента не изменяло существа дела. Полиция в городах сделалась установлением чисто правительственным и имевшим свое особое положение сравнительно с полицией уездной.
    Разделение, установленное Екатериной II, сохранилось до позднейших времен, т. е. до реформы 1862 г.; но в частностях устройство полиции претерпело несколько изменений в царствование ближайших ее преемников. Именно – при Александре I, как известно, было учреждено особое министерство полиции, в качестве центрального установления для заведования деятельностью полицейских органов на всем пространстве страны. В составе министерства полиции находился и особый департамент полиции исполнительной, имевший ближайшее отношение к указанным выше полицейским установлениям. Впоследствии министерство полиции вошло в состав преобразованного министерства внутренних дел, которое чрез свой департамент полиции исполнительной явилось центральным установлением по отношению к учреждениям полицейским. Затем это учреждение полиции, в малоизмененном виде, вошло и в первое издание свода законов (1832 г.).
    § 160. В уездах полицейская власть была вверена земскому суду, составленному, под председательством исправника, из 4-х, 5-ти и более заседателей, смотря по пространству уезда, его населению и другим местным обстоятельствам(2527). Губернскому правлению предоставлено умножать число заседателей до 5-ти. Дальнейшее же увеличение этого числа поставлено в зависимость от разрешения высшей власти. Земские исправники избирались дворянством, за исключением некоторых губерний, где они назначались от правительства(2528). Заседатели земских судов избирались: два от государственных крестьян, прочие от дворянства. В местностях, где не было достаточного количества дворян, занятие этих должностей происходило по назначению от правительства. Земскому суду, устроенному на этих основаниях, предоставлялось заведование делами: а) общего управления; б) общественного благоустройства; в) охранение безопасности; г) приведение в действие различных постановлений уставов казенного управления; д) производство дознания и следствий; е) охранение нарушенного владения; ж) взыскания до бесспорным обязательствам и з) приведение в действие приговоров и определений мест судебных.
    Полицейские установления в городах различались согласно значению последних. Полиции были различно устроены: 1) в столицах, 2) городах губернских, 3) уездных городах, 4) в заштатных городах, посадах и местечках. В столицах полицейское управление находилось в непосредственном заведовании обер-полицмейстера, подчиненных ему полицмейстеров и управы благочиния. Последняя состояла, под председательством обер-полицмейстера, из одного полицмейстера, приставов: дел гражданских и дел уголовных, и двух ратманов по выбору от городского общества. Полицмейстеры являлись начальниками особых отделений города. В подчинении их состояли: частные приставы, квартальные надзиратели и поручики и низшие полицейские служители(2529). В городах губернских управление полицией вверено полицмейстеру, присутствию полиции, составленному из полицмейстера, частных приставов и двух ратманов. Управление же частями и кварталами находилось в заведовании частных приставов и квартальных надзирателей. В городах уездных полиция, по общему правилу, вверялась городничим. В некоторых больших городах могли быть и полицмейстеры. В помощь городничим определялись частные приставы и квартальные надзиратели, если того требовало пространство города, торговое и промышленное его значение. Для городов заштатных, для местечек и посадов оставалось в силе старинное правило, по которому полицейские обязанности несли ратуши. Правило это было подтверждено указом 1803 г.(2530). Впрочем, закон предоставляет правительству право при увеличившемся значении посада или заштатного города определять сюда особенных полицейских чиновников(2531). Предметы ведомства полицейского управления в городах были определены на тех же основаниях, как и предметы ведомства полиции уездной, с той разницей, что управе благочиния была предоставлена большая доля судебной власти, чем обыкновенным полицейским управлениям(2532). Но полицмейстерам и городничим в расправе предоставлена одинаковая власть с земскими судами(2533). § 161. В царствование императора Николая произошли некоторые изменения как в учреждении общей полиции, так и в определении ее обязанностей. Реформы этого государя не коснулись, впрочем, указанного выше разделения полиции на городскую и уездную. Ему принадлежит учреждение в уездах особой должности, замещаемой от правительства, именно – должности становых приставов. Дворянству дано было вместе с тем право представлять губернатору списки дворян, достойных занять эту должность. С другой стороны, губернатору рекомендовано замещать ее преимущественно из лиц, принадлежащих к местному дворянству; но правило это не сделано для него безусловно обязательным. Становые приставы заменили прежних заседателей земского суда; с тем вместе им назначено было пребывать постоянно в своем участке (стане)(2534). После этой реформы земский суд составлялся из 1) земского исправника; 2) старшего заседателя (непременного заседателя), избиравшихся от дворянства, и 3) двух заседателей от крестьян государственных.
    Предметы ведомства и порядок действия означенных установлений и должностей определены общим наказом земской полиции, изданным 3 июня 1837 г.(2535). Закон 1837 г. содержит в себе две части: 1-ая, общее учреждение земской полиции, и I2-ая ч. – наказ чинам и служителям земской полиции. Последний заключает в себе а) определение обязанностей земской полиции вообще и б) особые обязанности отдельных полицейских должностей. Между этими отдельными должностями закон различает: 1) земского исправника, 2) становых приставов, и 3) служителей земской полиции. Последние организованы законом 1837 г. на следующих основаниях. В селениях установлены особые сотские и подведомственные им десятские, избираемые в селениях государственных крестьян и имениях удельных крестьянами. В северо-западных губерниях определены особые тысяцкие и пятисотские, назначаемые земским исправником, по представлению станового пристава. Действие уездной полиции распространено также на заштатные города, посады и местечки(2536). Предметы ведомства земского полицейского управления определены применительно к прежним узаконениям, конечно с большим их развитием и с дополнениями, изданными впоследствии. Но рубрики, указанные выше, остались нетронутыми и по закону 1837 г.
    Меньшим переменам подверглось учреждение полицейского управления в городах. Особо поставлено только управление городской полиции в Петербурге, получившей новое учреждение в 1838 г.(2537). Для прочих городов остались в действии прежние законы, преимущественно учр. о губ., устав благочиния и некоторые дополнительные указы. § 162. Указанное выше устройство городской и уездной полиции представляло важные неудобства. Ближайший недостаток его заключался в разделении полиции уездной и городской – разделении, не имевшем серьезного основания, так как большинство городов, по условиям своей жизни, не отличалось от больших селений и было выделено из уезда, так сказать, искусственно. При этом правительство, замещавшее важнейшие в них должности полицмейстеров и городничих, не могло располагать значительным персоналом, достойным занимать, эти во всяком случае, трудные должности. Оно само ограничило круг лиц, на которых должен был падать выбор начальства. Именно в полицмейстеры и городничие в губернских и уездных городах велено определять или из уволенных от службы раненых, в покровительстве Комитета 18 августа 1814 года состоящих, офицеров или остальных отставных военных и гражданских чиновников. Таким образом, первенство предоставлено раненым, покровительствуемым комитетом, и самая служба, в глазах закона, получила значение как бы инвалидной. При этих условиях полицейское управление городов, выделенное из общеуездного, не могло ни дать местным жителям тех удобств, на которые они вправе были рассчитывать, ни правительству тех выгод, которых оно ожидало. Во-вторых, состояние земской полиции представлялось также весьма неудовлетворительным, ибо ни одно из законоположений Екатерины II не привело к желаемым результатам. Мысль императрицы заключалась в том, чтобы дать «корпусу» местного дворянства важнейшие предметы местной администрации, в том числе и местную полицию. При благоприятных условиях должность земского исправника могла бы получить то значение, какое, например, имеет ландрат в Пруссии и соответствующие должности дворянского самоуправления в остзейских провинциях. Но с первого же раза оказалось, что намерения законодателя не сходятся с действительностью. Во-первых, в самом законодательстве заключались уже некоторые условия, при которых уездная полиция не могла получить надлежащего развития. То соотношение между высшими и коронными губернскими властями – с одной, и выборными уездными властями, с другой стороны, какое было установлено Учр. о губ., конечно, не могло дать исправнику надлежащей самостоятельности в его действиях. Он был подчинен общей служебной дисциплине, и выборное его происхождение нисколько не свидетельствовало о действительной связи его с обществом местных дворян, его избравшим. Во-вторых, уже с начала нынешнего столетия правительство замечало прискорбный факт уклонения дворянства от местной службы, и это уклонение отражалось прежде всего на должности земского исправника. Официальные заявления подтверждают, что местное общество смотрело на эту должность с пренебрежением, вследствие чего влиятельнейшие местные дворяне уклонялись от нее, и потому она замещалась людьми, представлявшими мало ручательства своих административных способностей и даже нравственной благонадежности. В-третьих, поставленные в такие условия, местные полицейские власти сделались орудиями интересов, которые никак не могут быть названы ни государственными, ни общественными. С одной стороны, они являлись простыми орудиями личных распоряжений губернских властей, с другой – исполнителями желаний влиятельных помещиков, или, наконец, видели в своей должности средство удовлетворения личных интересов. Вырождение местной полиции в течение XIX ст. является фактом несомненным, подтверждаемым как свидетельствами иностранцев, так заявлениями русской литературы, так, наконец, и официальными актами, каковы, например, доклады графов Закревского и Перовского. Реформа полиции становилась неизбежною. Но, конечно, она нуждалась во внимательном изучении всего прошлого этого установления и в обстоятельных соображениях относительно связи ее с прочими учреждениями, в то же время задуманными. Такой органической реформы местной полиции до настоящего времени не последовало. Причины этого до известной степени объяснятся из истории «Временных правил 25 декабря 1862 года» об устройстве полиции. § 163. Недостатки местной полиции, в том виде, как она существовала по своду законов изд. 1857 года, весьма подробно указаны в объяснительной записке к «Проектам об уездных учреждениях», выработанных в 1860 году, но оставшихся без дальнейшего движения, по причинам, о которых мы скажем ниже(2538). Мы резюмируем эти замечания в том же порядке, в каком они изложены в объяснительной записке*(2539).
  37. Неудовлетворительное состояние земской полиции зависит прежде всего от ее состава. Исправники и члены земского суда суть лица выборные от сословий, а исполнительные чиновники (становые приставы) – назначенные от правительства. Поэтому, с одной стороны, исправник и непременный заседатель обнаруживают мало опытности в делах полицейской службы и, кроме того, наклонны охранять интересы избравшего их сословия в ущерб другим. Два заседателя от крестьян не имеют никакого значения. Исполнительные чиновники, назначаемые мимо земского суда, практически не подчиняются ему и обратились в самостоятельных правителей своих станов, обратив земский суд в передаточную инстанцию.
  38. Местная полиция является главною действующею силою в хозяйственно-распорядительных делах уезда, и это обстоятельство сделалось источником всяческих беспорядков и злоупотреблений. Вообще требования закона и распоряжения высших властей исполняются только формально чиновниками, совершенно чуждыми местному населению. В частности, чиновники недобросовестные пользуются, для личных выгод, своею властью распоряжаться отправлением повинностей.
  39. Деятельность полиции по делам судебно-полицейским и следственным крайне неудовлетворительна и не достигает своей цели (пп. 3 – 5).
  40. «При чрезвычайно широком и неопределенном круге ведомства и отсутствия, во многих случаях, правил для порядка действий, в полицейском управлении водворился такой произвол, что, для ограждения некоторых сословий (как напр. государственных крестьян) и некоторых ведомств, постановлены различные охранительные правила, и даже часть полицейских дел изъята вовсе от ведомства общей полиции… Кроме того, порядок и стройность управления нарушаются беспрерывными столкновениями и взаимным противодействием, так что служебные пререкания и ссоры между чинами земской полиции и чинами других ведомств считаются делом самым обыкновенным и почти неизбежным».
  41. Многочисленные формальности делопроизводства развили переписку до чрезвычайных размеров, к явному ущербу для дела, а с другой стороны, при всех указанных формальностях, земские суды утратили свой коллегиальный характер как по свойству самих полицейских дел, требующих особой быстроты, так и потому, что в действительности присутствие земского суда почти никогда не может образоваться в полном составе (пп. 7 и 8).
  42. «Ответственность земской полиции редко имеет свое приложение на деле. Жалобы частных лиц, обращаемые к непосредственному начальству полиции, не имеющему возможности близкого непосредственного контроля над нею, большей частью или остаются без действия, или оканчиваются голословным взысканием с полиции: подтверждением, внушением, выговором. Личный взгляд начальника определяет тот или другой образ ответственности подчиненных; медленность, неизбежная в переписке губернского начальства с полициею по жалобам на нее, часто уничтожают самую возможность удовлетворения жалоб. Жалобы, приносимые по некоторым делам в уездный суд, частью по недостаточности правил, частью по невозможности для суда подвергать чиновников полиции ответственности, без разрешения и распоряжения губернского начальства, остаются почти вовсе без удовлетворения. Притом, самая неопределенность постановлений не всегда дает возможность преследовать законным образом неправильные действия исполнителей, которые оправдываются неясностью закона или недоразумением».
  43. Неудовлетворительность содержания чинов полиции, дает самые плачевные результаты, побуждая означенных чинов пользоваться незаконными поборами и доходами*(2540). В городах печальное состояние полиции обусловливалось, сверх того, указанным выше способом назначения городничих из раненых офицеров. «По единогласному отзыву губернаторов, эти городничие, большей частью, не имея ни опытности, ни знания законов, без всякого понятия о своем долге, смотря на службу как на способ к жизни, или остаются в полной опеке своих секретарей, или пользуются властью для достижения своих корыстных видов. Частые смены подобных городничих служат достаточным подтверждением такого отзыва». Несмотря на это, по отзыву комиссии, полицейское дело в городах шло несколько лучше, чем в уездах (пп. 10 – 13).
  44. «Подчинение города и уезда двум различным полициям производит частые столкновения, бесполезную пересылку дел и взаимное уклонение от исполнения обязанностей. В практических замечаниях начальников губерний указано на несколько случаев, в которых отыскиваемое полициею лицо, в продолжение нескольких лет, уклонялось от явки в полицию или от отобрания показаний, потому что, имея квартиру в городе и загородный дом или имение в уезде, попеременно переезжало из одного и места в другое».
    § 164. Из этого указания недостатков полицейского устройства и деятельности полиции можно видеть, что комиссия 1860 г. намеревалась преобразовать полицию во всех отношениях. Действительно, труды ее(2541) имели в виду преобразовать: 1) устройство и состав местной полиции; 2) точно определить круг принадлежащих ей дел; 3) указать порядок и формы ее действия. Итак, полиция должна была получить новую организацию и новый наказ, соглашенный с новыми условиями и требованиями общественной жизни. К сожалению, вторая часть этого намерения не осуществилась. Причины неудачи лежали вне комиссии. Из них мы укажем на две главнейшие: а) Ближайшим мотивом к преобразованию устройства полиции являлось готовившееся освобождение крестьян, т. е. отмена крепостного права. При проведении этой важной и коренной реформы ожидали больших затруднений и замешательств. Предполагавшаяся отмена помещичьей власти и установление совершенно новых отношений крестьян к дворянству заставляли думать об образовании на местах сколько-нибудь сильной и организованной полицейской власти. События, следовавшие за 1861 годом, показали, насколько все такие опасения были неосновательны. Если бы полиция была еще хуже, чем ее описывали в Комиссии 1859 – 1860 года, то при общем настроении крестьянства и деятельности мировых посредников, мирное приведение реформы было обеспечено. Но в 1859 году нельзя было предвидеть хода крестьянской реформы, и потому опасения за будущее заставляли торопиться с преобразованием полиции и возлагать на эти преобразования различные надежды. Этот мотив прямо указан в высочайшем повелении 25 марта 1859 года, объявленном министру внутренних дел С. С. Ланскому председателем государственного совета. «Государь Император,- сказано в высочайшем повелении,- приняв во внимание, что с изменением отношений помещиков и крестьян при предстоящем преобразовании уездной полиции, должны быть даны такое устройство и такие средства, которые могли бы быть надежнейшим ручательством точного исполнения ей всех вообще обязанностей, на нее возложенных, по обеспечению общественного порядка и спокойствия» и т. д. (следуют главные начала устройства полиции)(2542).
    Тот же мотив приведен и в объяснительной записке комиссии. Правда, она воспользовалась им для целей более широких. Именно, в ее соображениях мы читаем:
    «С прекращением крепостных отношений, деятельность местных правительственных учреждений приобретает особенное значение и более обширные размеры. Дабы обеспечить порядок и спокойствие в столь важную переходную эпоху народной жизни, местная полицейская власть должна получить большую силу, самостоятельность и единство, а вместе с тем необходимо поставить ее в строгие законные пределы, устранить произвол, который мог бы сделаться источником, важных замешательств и беспорядков, наконец, обратить деятельность полиции на прямые и существенные ее обязанности, сложив с нее все, ей несвойственные»(2543). Таким образом, комиссия из одного и того же мотива выводила заключение как о преобразовании устройства полиции, так и нового для нее наказа, который поставил бы ее в законные пределы и «сложил бы с нее обязанности, ей несвойственные». Но комиссия не могла предупредить того исхода, что положение о новом устройстве полиции будет проведено отдельно от нового наказа. А этот именно исход и получился со вступлением на пост министра В. Д. статс-секретаря Валуева. б) К разработке нового наказа полиции в 1859 – 1860 годах представлялось то важное затруднение, что новые положения о власти и порядке действия полиции необходимо было привести в гармонию с началами других, задуманных тогда реформ. Между тем комиссии, коим были поручены работы по преобразованию местного управления, работали отдельно одна от другой. Комиссия об устройстве земских учреждений работала довольно медленно, и самое положение о земских установлениях было утверждено в законодательном порядке только в конце 1863 г.; реформа городского общественного управления только задумывалась; основные положения судебной реформы были утверждены только в сентябре 1862 года. В 1860 году от полиции была отделена только следственная часть, возложенная на особых судебных следователей. При таких условиях довольно трудно было найти твердые основания для всесторонней реформы полиции и труды комиссии, в отношении полицейского наказа, представляются работами предварительными, а иногда и спешными. § 165. Тем не менее мысль об общем преобразовании полиции не была оставлена и после замены С. С. Ланского статс-секретарем Валуевым. В октябре 1861 года г. Валуев внес в государственный совет особую записку, имевшую формальную цель согласить внесенные уже прежним министром (30 апреля 1860 г.) проекты о местном управлении, с узаконениями, вышедшими в течение 1860 года (например, с законом о судебных следователях), но в действительности заключавшую в себе критику представленных проектов. Затем в государственной канцелярии (по соглашению с министерством В. Д. и со II Отд. Соб. Е. И. В. канцелярии) выработан был «Проект общего учреждения полиции», заключавший в себе предположения об ее устройстве, о предметах ее ведомства и порядке действий. Сверх того были выработаны «Проект наказа полиции» и «Временных правил для действия полиции по предметам, оставляемым в ее ведомстве впредь до преобразования судебной части и других частей управления»(2544).
    В таком виде проекты были предложены на обсуждение государственного совета, где они были рассмотрены первоначально в соединенном присутствии департаментов законов и государственной экономии и главного комитета об устройстве сельского состояния.
    Судьбу проектов нетрудно было предугадать. Соединенное присутствие остановилось на следующих соображениях. Проекты, выработанные в министерстве В. Д. и исправленные государственной канцеляриею, соответствуют началам, указанным государем в 1858 и 1859 годах, в ожидании крестьянской реформы. Но с тех пор не только введено учреждение мировых посредников, не только создано новое волостное сельское управление для крестьян, но и указаны новые основания для будущих земских и судебных учреждений. Эти обстоятельства вовсе не были в виду при составлении полицейских проектов. Если эти проекты будут изданы хотя бы в конце 1862 года, то и тогда почти все важнейшие их части будут, вероятно, изменены в 1863 году. Поэтому единственно важным и неотложным делом является устранение тех недостатков полиции, которые зависят от недостатка единства и твердой связи в составе полиции и в скудости средств ее содержания.
    Все это привело соединенное присутствие к следующему заключению:
    «Таким образом, с одной стороны, ввиду затруднительности полного преобразования полицейских учреждений и уставов, с другой стороны, при настоятельной необходимости изменений во внешнем устройстве полиции, не представляющих подобного затруднения, соединенное присутствие признает, что единственный исход, какой может быть дан этому важному вопросу, заключается в том, чтобы немедленно привести в исполнение ту часть проектированных постановлений, которая относится до образования полиции, состава ее и средств содержания, оставив предметы ведомства, пределы власти, порядок действия, распределение обязанностей, отчетность и ответственность полиции, впредь до преобразования судебного и хозяйственного управления, без изменений(2545). Общее собрание Государственного Совета, в заседании 22 декабря 1862 года, согласилось с заключением соединенного присутствия, и 25 декабря новое устройство полиции было утверждено Государем. Таково происхождение «Временных правил» об устройстве полиции в уездах и городах. В указе Сенату они названы правилами временными; в указе содержалось указание на то, что преобразование полиции последует после реформы земской и судебной. К сожалению, даже после двадцатилетнего опыта, преобразование полиции ограничилось «Временными правилами», к коим в 1878 году присоединилось также «Временное положение» о полицейских урядниках. Законодательство ограничилось исключительно временными правилами 25 декабря 1862 г., имеющими более отрицательный, нежели положительный характер. Они имеют в виду устранить некоторые явные недостатки в прежней организации, но не указывают оснований для нового учреждения. Очевидно, что в законодательных сферах не был вполне исследован и решен вопрос об общем характере полицейских учреждений. Из того, что земская полиция, как орган дворянского самоуправления, не достигала своего назначения, еще не следовало, что полицию надлежит сделать установлением исключительно коронным и поставленным вне всякой связи с задуманными тогда же учреждениями земскими. Устройство полиции по учр. о губ., несмотря на все свои недостатки, имело, однако же, то положительное достоинство, что полицейские учреждения сохраняли свою связь как с учреждениями правительственными, так и сословными, являясь, таким образом, частью одного общего организма. Временные правила 1862 г. как бы закрепили раздвоение между организмом полиции, с одной, и так называемыми общественными установлениями, с другой стороны. Второй недостаток, устраняемый временными правилами, есть указанное выше раздвоение между городскою и уездной полициями. Но, сосредоточивая полицейскую власть в руках уездного полицейского управления и исправника, временные правила как бы упустили из вида ту связь, которую должна иметь полиция с городским общественным управлением, наряду с которым той же полиции пришлось действовать в силу городового положения 1870 г. Основательно не доверяя прежним коронным полицейским должностям в городах – городничим, временные правила 1862 г. не рассмотрели вопроса о полицейской самостоятельности города как общественной единицы, интересы которой могут потребовать и особого полицейского управления, хотя бы организованного на иных основаниях. В этом смысле во временных правилах нельзя найти общих руководящих начал, чего, впрочем, и трудно было ожидать от них, так как руководящие начала могут быть установлены только при разработке органических законов, каких до настоящего времени не получила полиция. Действующее законодательство опирается, таким образом: 1) по отношению к организации полиции – на временные правила 1862 г.; 2) по отношению к предметам ведомства – на учреждение 1837 г. Последнее, конечно, было видоизменено ввиду состоявшихся реформ по следственной и судебной части. Важнейшие из этих преобразований заключались в следующем. а) Следственная часть была отделена от полиции по закону 1860 г., учредившему должность судебных следователей, причем за полицией оставлено производство дознаний, служащих поводом и первоначальным основанием для формальных следствий. б) Судебные уставы 1864 г. сохранили начала закона 1860 г., указав особый порядок участия полиции при производстве следствий. Участие полиции при производстве дознания и следствия по политическим преступлениям указано в законе 19 мая 1871 г. в) Судебная реформа устранила полицию также от участия в отправлении правосудия. От полиции отошло: а) производство бесспорных взысканий; б) охранение прав спокойного владения предоставлено в настоящее время мировым судьям. II. УСТРОЙСТВО ПОЛИЦИИ § 166. На основание временных правил 1862 г. полицейская власть, по общему правилу, принадлежит уездному полицейскому управлению, которому подчиняются как сельские, так и городские поселения. Особая городская полиция, по точному смыслу 1275 ст. II т. (изд. 1876 г.), допускается только в виде исключения, под которое подходит, однако, довольно значительное число городов. Сюда принадлежат: 1) города столичные; 2) все губернские города; 3) города, посады и местечки, по значению своему требующие особого полицейского управления(2546). Нет сомнения, что число этих городов, по мере прироста в них населения и развития промышленности и торговли, будет постоянно увеличиваться, и тогда законодательство снова, только уже другим путем, возвратится к вопросу об устройстве особой городской полиции.
    Принцип организации полиции, как уездной, так и городской, заключается в том, что полиция рассматривается как установление коронное, только в слабой степени допускающее участие лиц, выборных от местных обществ. Учреждениями полицейского управления уездного являются: а) уездный исправник, назначенный и увольняемый губернатором, причем ему предоставлено не стесняться правилами о соответственности чинов с разрядом должности; б) помощник исправника; определяемый и увольняемый тем же порядком; в) общее присутствие уездного полицейского управления и г) временные его отделения. Городское полицейское управление составляют: а) полицмейстер, б) помощник (или помощники) полицмейстера и в) общее присутствие городского полицейского управления(2547). Общее присутствие полицейского управления, под председательством исправника, состоит из его помощника и заседателей от сословий. Заседатели избираются: 1) от дворянства, 2) от сельских обывателей, 3) от города, по выбору городской думы в тех местностях, где введено в действие новое городовое положение. Там, где последнее не введено, депутат от города избирается непосредственно городским обществом. Должности исправников и полицмейстеров представляют некоторое тождество и потому могут быть рассмотрены параллельно. Исправник рассматривается как начальник уездной, а полицмейстер как начальник городской полиции, которые, в большинстве случаев, действуют распоряжениями непосредственно от своего лица(2548). Мы увили м ниже, что закон исчисляет специально случаи, подлежащие ведению общих присутствий полицейских управлений. Число этих случаев довольно незначительно, и притом и по ним постановления присутствия являются необязательными для исправника, могущего действовать своею собственной властью и под своею личной ответственностью. Помощник исправника, как и помощник полицмейстера, есть ближайший сотрудник исправника (полицмейстера). Вместе с тем ему вверено главное заведование канцеляриею уездного полицейского управления, следовательно принадлежит первенствующая роль в общем присутствии управления. Полицмейстеры и их помощники назначаются непосредственно губернатором. От него же зависит увольнение их от должности, перемещение на другие и т. д.
    Ближайшие исполнительные чины полиции, именно – становые приставы – определяются также губернским правлением, причем закон сохранил старое правило, в силу которого губернское дворянское собрание, при общих выборах, составляет список дворян и чиновников, могущих с пользою занять эти места: список вручается губернатору – «для подлежащих, в нужном случае, соображений». Представляя губернским властям определение, перемещение и увольнение становых приставов, закон налагает на губернатора обязанность доводить о своих распоряжениях по этому предмету всякий раз до сведения министерства внутренних дел.
    Число станов определяется сообразно обширности уезда, его населения и т. д. Губернатору предоставляется изменять число станов, но не иначе как с высочайшего разрешения, испрашиваемого чрез министра В. Д. Но изменение границ станов и выбор поселения для местопребывания станового пристава предоставляется губернатору, который доводит о сделанных им распоряжениях до сведения министра В. Д.(2549). В городах, посадах и местечках, имеющих особую полицию, полагаются городские приставы и их помощники и полицейские надзиратели. Число их соответствует разряду, в который поставлен город, в отношении своего полицейского управления. Распределение городов по этим разрядам и определение числа полицейских чинов зависит от министра В. Д., с тем чтобы он не выходил из общей суммы, положенной на содержание уездной и городской полиции. Но городским обществам предоставляется ходатайствовать об учреждении новых полицейских должностей на собственные средства города. Разрешение этих ходатайств предоставлено министру В. Д. Полицейские чиновники в городах заведуют ими на тех же основаниях, как становые приставы станами. В городах, в коих положено несколько полицейских чиновников, разделение города на части предоставлено полицейскому управлению с утверждения губернатора. В городах Вильне, Харькове, Киеве и Вологде учреждены должности участковых приставов и околоточных надзирателей. Затем, в городах к составу полицейского управления сверх низших служителей причисляется и пожарная команда(2550).
    В 1878 году состав уездной полиции был увеличен должностью полицейских урядников. Положение Комитета Министров 9 июня 1878 г., определило: впредь до утверждения в законодательном порядке правил об устройстве полиции в губерниях, управляемых на общем основании, учредить полицейских урядников, в числе до 5000 человек. Число это может быть увеличиваемо назначением новых урядников в местечки и на фабрики с разрешения министра вн. дел.
    Положение комитета министров содержит в себе временное положение об урядниках, а 8 статья временного положения предоставила министру внутренних дел, по соглашению с шефом жандармов и министром юстиции, определить обязанности урядников. Инструкция эта и была утверждена министром внутренних дел 19 июня 1878 г., а обнародована 11 августа того же года.
    Временное положение определяет только общую цель утверждения урядников, условия их назначения и служебное положение.
    Согласно 1-й ст. вр. полож., «полицейские урядники учреждаются для усиления средств уездной полиции и в помощь становым приставам для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства».
    Таким образом, урядники должны удовлетворять троякому назначению: ими хотят усилить, так сказать, физическую силу местной полиции, следовательно число исполнительных агентов; в то же время они рассматриваются, как помощники станового пристава и, в-третьих, как власть, наблюдающая за деятельностью низших полицейских агентов – сотских и десятских.
    Урядники назначаются исправником по надлежащем их испытании.
    Низшими органами полиции являются сотские и десятские, избираемые сельскими обществами; но удаление их от должности и предание суду предоставлено общему присутствию уездного полицейского управления. В городах полагаются особые полицейские служители, из коих образуется полицейская команда. Эти лица определяются, увольняются, удаляются от должности, а также предаются суду общим присутствием полицейского управления.
    Независимо от этих ближайших органов местных полицейских властей, Положение о крестьянах 1861 г. возлагает известные полицейские обязанности на волостных старшин и отчасти на сельских старост. Волостные старшины, как мы увили м в своем месте, являются прежде всего полицейской властью в волостях, и в этом положении они находятся в зависимости от уездного полицейского управления и становых приставов. «Волостные управления и другие сельские начальства, говорит 1296 ст. II т., состоя по делам полиции в зависимости уездного полицейского управления, исполняют все, относящиеся к сим делам приказания и содействуют распоряжениям как самого полицейского управления и уездного исправника, так и становых приставов». Зависимость их в полицейском отношении от уездного исправника усилилась со времени уничтожения должности мировых посредников, с заменой ее сложным установлением – уездным по крестьянским делам присутствием. В состав этого учреждения введены и исправники, с специальными обязанностями по предмету взимания податей и наблюдения за полицейским управлением в волостях и селениях.
    III. КРУГ ВЕДОМСТВА МЕСТНОЙ ПОЛИЦИИ
    § 167. При рассмотрении компетенции полицейских установлений должно иметь в виду, что законодательство наше как прежде, так и теперь, при определении обязанностей органов полиции, руководствуется неограниченным понятием полиции исполнительной, но во многих случаях рассматривает их как органы управления вообще, и самого уездного исправника как главного представителя власти в уезде. Так, в силу положения комитета министров 1866 г. и на основание 1355 ст. II т., уездные исправники и полицмейстеры, «как ближайшие и непосредственные на местах органы представителя высшей правительственной в губернии власти, т. е. губернатора, обязаны под ответственностью в противном случае за бездействие власти: 1) иметь неослабный надзор за охранением общественной безопасности; 2) немедленно доносить губернатору о всяком беспорядке, лично усмотренном ими в кругу их служебной деятельности или сделавшемся им известным лишь по дошедшим до них сведениям, и 3) в крайних случаях, не терпящих отлагательства, принимать на месте все надлежащие меры, доводя о них немедленно до сведения губернатора».
    Та же мысль проявляется и в 1432 ст., определяющей обязанности. «Он (исправник), говорит 1432 ст., при непоколебимой верности и ревности к службе Императорского Величества, обязан бдительно смотреть за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга, за повсеместным порядком, тишиною, правильным и скорым производством дел, заведываемых уездной полициею, и вообще за действиями чиновников и служителей оной».
    Таким образом, рядом с обязанностями исправника по отношению к полицейским чинам, указываются и общие его обязанности по наблюдению «за точным исполнением всеми и каждым в уезде верноподданнического долга». В этом смысле он есть представитель высшей правительственной власти в уезде.
    Во-вторых, исправник, а вместе с ним и уездная полиция являются органами администрации вообще, в том смысле, что действие их распространяется на все предметы и случаи, где требуется правительственное наблюдение и принятие обязательных или принудительных мер. Так, ст. 1444 возлагает на исправника обязанность обращать особенное внимание на исправность путей сообщения, на правильность возводимых новых зданий, на соблюдение правил предосторожности от пожаров, на сохранение чистоты в селениях – словом, говорит статья, «на все предметы, поручаемые надзору полиции». «В случае какого-либо беспорядка во время его объезда он делает для прекращения оного все надлежащие распоряжения, действуя через местного станового пристава или же сам непосредственно, когда признает это нужным». Вследствие этого компетенция полицейских учреждений как в уезде, так и в городе соприкасается с компетенциею земских и городских установлений, причем первые одни облечены правительственной властью.
    В-третьих, на полицию возлагается исполнение как предписаний губернского начальства, так и различных требований других ведомств (в особенности судебного), и содействие почти всем ведомствам в исполнении лежащих на них обязанностей. Трудно исчислить все обязанности полиции этого рода; но без преувеличения можно сказать, что нет законоположения, устава, положения или общего распоряжения, в которых бы не рассчитывалось на «содействие» или «исполнение» местной полиции и не возлагалось на нее каких-либо обязанностей.
    При этих условиях понятия о полицейских обязанностях в собственном смысле и о полиции исполнительной, остаются в нашем законодательстве весьма смутными, а круг деятельности полиции безграничным. Для того, чтобы предметы деятельности полиции могли быть определены соответственно прямому ее назначению, необходимы следующие условия:
    1) Чтобы в уезде функции главного представителя правительственной власти, соединенные теперь с должностью исправника и уездного полицейского управления, были вверены особому лицу или установлению, имеющему общее административное значение и положение.
    2) Чтобы административная власть по заведованию разными предметами местного благоустройства и хозяйства была отделена от полиции, с возложением их или на общественные установления, или на смешанное присутствие, составленное из должностных лиц общественных и правительственных установлений.
    3) Чтобы с полиции были сняты не свойственные ей обязанности по исполнению требований многоразличных ведомств и содействию им, с возложением этих обязанностей по возможности на специальные органы этих ведомств или же на выборных от местных обществ лиц.
    Таким образом, только общая административная реформа уезда и образование мелкой всесословной единицы, у нас несуществующей, могут привести к преобразованию наших полицейских учреждение и к определению круга их ведомства.
    § 168. После этих общих замечаний нам понятно будет разнообразие предметов, возлагаемых на полицию. Они далеко не исчерпываются ни в «Общем учреждении уездной и городской полиции», (ст. 1323), ни в «Наказе чинам и служителям уездной полиции» (ст. 1379 – 1501).
    Мы заметили выше, что в нашем законодательстве трудно найти устав или положение, которые в большей или меньшей степени не возлагали бы на полицию известных обязанностей по исполнению или содействию другим властям. Так, обязанности полиции по охранению безопасности изложены: 1-е, в уставе о предупреждении и пресечении преступлений и 2-е, в уставе уголовного судопроизводства; специальные обязанности полиции по предметам, имеющим отношение к безопасности, указаны, сверх того, в уставах паспортном, цензурном, врачебном, пожарном, народного продовольствия и строительном; обязанности по наблюдению за исправностью путей сообщения, за соблюдением правил о промышленности фабричной, заводской и ремесленной, за производством торговли вообще, за правильностью мер и весов, за трактирными заведениями и т. д. излагаются в уставах путей сообщения, промышленном, торговом и т. д. Уставы лесной, монетный и горный призывают полицию к участию в охранении лесов, к наблюдению за обращением монеты и за исполнением правил о горном промысле. Уставы питейный, об акцизе с табаку и сахарного песку и т. д. возлагают на полицию содействие акцизным управлениям по надзору за соблюдением правил уставов и по преследованию их нарушителей. На полицию возлагается понуждение ко взысканию податей, выкупных платежей, земских сборов, к отправлению казенных, мирских, а равно и всякого рода земских повинностей, по правилам, изложенным в уставе о податях, о земских повинностях, в положении о крестьянах, в положениях о земских учреждениях и городовом. Сложные обязанности возлагаются на нее по выполнению устава о воинской повинности. Если прибавить ко всему вышеизложенному обязанности полиции по исполнению судебных решений по делам гражданским, по управлению местами заключения, по препровождению ссыльных, по обязанностям полиции выдавать в разных случаях частным лицам удостоверения и свидетельства, а равно по засвидетельствованию различных документов,- то мы получим составленное в общих чертах понятие о круге деятельности полиции. Но оно дает нам только приблизительное представление о тех практических функциях, которые полиция призвана выполнять и из которых многие, взятые в отдельности, могли бы составить предмет ведомства довольно сложного управления.
    Одно и то же установление призывается к «предупреждению и пресечению преступлений» всякого рода, к производству дознаний, к сложным обязанностям по Уставу паспортному и ко взысканию всякого рода податей и сборов; на его попечении лежит охранение народного здравия и продовольствия и, вместе с тем, выгоды казны по разным уставам казенного управления. Одно и то же лицо обязано знать разные подробности устава лесного и правила о ловле пиявок в прудах и озерах; выполнять требование воинского устава по наблюдению за укрывающимися от этой повинности и по учету нижних чинов, уволенных в запас, и в то же время наблюдать за соблюдением правил о раздробительной продаже ядовитых и сильнодействующих веществ; смотреть, чтобы «в городах и селениях реки и источники ничем не были засоряемы, а колодези надлежащим образом чищены и везде огорожены, и чтобы кладбища были огорожены заборами, плетнями или земляным валом не выше двух аршин». На уездного исправника, рядом с очень сложными его обязанностями, возлагается и следующая: «Объезжая уезд, как во время срочного обозрения оного, так и в случае других дел, он старается своими расспросами и советами вразумлять поселян насчет их обязанностей и польз и поощряет их к трудолюбию, указывая им на выгоды распространения и усовершенствования земледелия, рукоделий и торговой промышленности, особливо же сохранения добрых нравов и порядка (ст. 1446).
    Такое соединение и даже смешение столь разнородных обязанностей в одних и тех же учреждениях и лицах есть, конечно, последствие прежнего взгляда на уездную полицию, в силу которого она рассматривалась как единственный почти орган уездного управления.
    § 169. Разнообразие предметов, возложенных на полицейские установления, препятствует и приведению их в определенную систему, что отразилось и в 1323 ст. II, исчисляющей предметы ведомств полицейского управления и подчиненных ему лиц. Обязанности полиции распределены здесь в четырех §§: I. по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и делам общественного благоустройства; II. по делам казенного ведомства; III. по делам судебного ведомства и IV. по делам военного ведомства.
    Из самого заглавия этих четырех рубрик видно, что первое из них должно содержать в себе исчисление общих обязанностей о полиции, определяющих непосредственное ее назначение; а остальные три указывают на вспомогательные ее обязанности в отношении установлений судебных и управлений казенных и военного.
    Но по различному свойству обязанностей, возложенных на полицию, они не могут быть подведены под заглавия указанных выше рубрик, в особенности первой. Она озаглавлена, как мы видели: дела «по наблюдению за исполнением законов, охранению безопасности и общественного благоустройства». Но, несмотря на это троякое название исчисленных здесь обязанностей полиции, многие из них не могут отнесены быть ни одной к из названных категорий. Таковы, например, обязанности по ведению метрических книг о рождении, браке и смерти раскольников(2551). Собирание различных статистических сведений(2552), представление начальству о всяких найденных редких произведениях природы, древностях и пр.(2553). Несмотря, однако, на эти неточности, мы можем распределить обязанности полиции по тем же рубрикам, какие приняты в законе, но с изменением их названий, а отчасти и расположения предметов ведомства. Именно, мы можем разделить эти обязанности на I – общие и отправляемые полицией более или менее самостоятельно и II – вспомогательные, состоящие главным образом в содействии другим ведомствам и установлениям. а) Обязанности общие § 170. Категория общих обязанностей полиции может быть подразделена на несколько видов, соответственно свойству предметов, возложенных на ее попечение. Первый из них составляют дела, по коим полиция является общим органом правительства в уезде; ко второму относятся дела по безопасности и благочинию в уезде и городе; к третьему – выполнение различных обязанностей полиции специальной разных видов; к четвертому – некоторые административные обязанности, возлагаемые на полицию, за неимением на местах других общих органов правительства. 1) В качестве общего органа правительства, уездное полицейское управление выполняет в уезде те же обязанности по обнародованию законов и всяких распоряжений правительства, какие для всей губернии выполняет губернское правление. Именно, на уездное полицейское управление возлагается: а) обнародование указов и постановлений светского правительства и раздача кому следует книг Свода законов; б) рассылка благочинным таких распоряжений и предписаний духовного начальства, которые требуют совокупного исполнения по духовному и светскому начальствам; в) сверх того, на полицию (в особенности на становых приставов) возлагается рассылка всякого рода извещений, объявлений, вызовов и повесток по предписаниям начальства(2554).
    2) По делам об охранении благочиния и безопасности на полицию возлагается ближайшим образом выполнение правил устава «О предупреждении и пресечении преступлений». Сюда относятся: а) охранение неприкосновенности прав церкви православной и свободы других признанных вероисповеданий; б) охранение общественного спокойствия, порядка, добрых нравов и повиновения властям и усмирение всяких действий, противных верноподданническому долгу; в) меры против воров и разбойников и составляемых ими шаек; г) меры для прекращения нищенства и праздношатательства; д) преследование и поимка бродяг и беглых; с) прекращение и предупреждение всякого рода непозволительных и соблазнительных сборищ, а равно и противозаконных сообществ; ж) предупреждение и пресечение преступлений против безопасности лиц и имуществ; з) наблюдение за лицами, отданными под надзор полиции, как по общим правилам, так и на основание закона 1882 года; и) на полицию возлагается производство дознаний о всяких происшествиях и представление сведений об них губернатору(2555). Сверх этих общих указаний по охранению безопасности, I § 1323 ст. указывает на некоторые особенные обязанности полиции по охранению безопасности лиц и имуществ и оказании помощи разным лицам, особенно в ней нуждающимся. Таковы: а) Призрение младенцев, подкинутых или оставленных без умысла, и производство дознаний по делам этого рода. б) Помощь взрослым, впавшим вне своих жилищ в нечаянную болезнь. в) Содействие к спасению людей и сбережению вещей в случае крушения морских или речных судов(2556).
    3) Особые обязанности возлагаются на полицию уставами паспортным, цензурным, врачебным, пожарным, строительным и некоторыми другими.
    а) По уставу паспортному, на полиции лежит обязанность наблюдение за явкою и пропиской паспортов и самая их прописка. Сверх того, на нее возлагается выдача временных свидетельств и отсрочек по паспортам, в случаях, указанных законом(2557). б) По уставу цезурному, а равно по уставу о предупреждения и пресечении преступлений, на полицию возлагается разрешение на право разносной продажи книг по правилам 10 августа 1865 года, наблюдение за непродажей запрещенных книг, соблазнительных и недозволенных изображений и т.п.(2558). На полицейские же начальства возлагается рассматривание афиш и объявлений всякого рода, разрешение публичных зрелищ и представлений и т. д.
    в) По уставу врачебному, на полиции лежит принятие первоначальных мер предосторожности в случае появления заразительных болезней или эпизоотий, с обязанностью доносить о том губернатору; затем, на нее возлагается приведение в действие мер, указываемых губернским начальством или обязательными постановлениями земских собраний, утвержденных губернатором. Она наблюдает за исполнением правил о хранении и продаже ядовитых и сильнодействующих веществ и выдает свидетельства фабрикантам, художникам и ремесленникам на приобретение этих веществ, когда это нужно для их изделий. Она же наблюдает за доброкачественностью съестных припасов, продаваемых на рынках, за исполнением правил по охранению чистоты воздуха, безвредности воды и питий и т.п.(2559). г) Полиции предоставлен надзор за исправным содержанием и устройством путей сообщения, наблюдение за исполнением дорожной повинности, по части строительной надзор за производством построек по установленным правилам. Особо на нее возлагается предупреждение различных недозволительных сооружений и работ вблизи линий железных дорог(2560).
    д) На полицию возлагается охранение безопасности от пожаров и наводнений в городах и селениях и принятие всех нужных для этого мер. В связи с этим на полицию возложены особые обязанности по надзору за торговлей охотничьим порохом, его хранением и перевозкою. В местностях, где не введены в действие земские учреждения и нет мировых посредников, на полицию возлагаются обязанности по взаимному земскому страхованию имуществ(2561). е) По части полиции торговой на уездных и городских учреждениях лежит: 1-е – надзор за соблюдением правил, установленных для торгов и промыслов, где не введено новое городовое положение, а там, где последнее введено, содействие городским управам и торговым депутациям по надзору за торговлей(2562); 2-е – наблюдение за верностью весов и мер и введение новых по распоряжению правительства(2563). ж) По уставу о город. и сельск. хозяйстве полиция наблюдает за исполнением правил об охоте и ловле пиявок(2564).
    4) Сверх этих обязанностей первый § 1323 ст. исчисляет еще несколько предметов управления, возлагаемых на полицию, как на орган общей администрации в уезде или в городе. Сюда относятся:
    а) Привод иностранцев на подданство России по разрешениям губернаторов и наблюдение за водворением лиц, перечисляющихся из губерний Царства Польского в другие части Империи(2565). б) Составление различных статистических ведомостей, а также ведомостей о посевах и урожаях хлеба и трав и торговых ценах на жизненные припасы(2566).
    в) Выдача, по разным поводам, свидетельств лицам, в них нуждающимся, а именно: 1) вдовам и сиротам недворянского происхождения, ищущим покровительства опекунского совета; 2) домашним наставникам и учителям в успешном исполнении ими своих обязанностей (где нет дворянских предводителей); 3) семействам лиц, по военно-сухопутному, горному и путейскому ведомству, а также кабинета Е. В. для доказательства прав на получение пенсий и пособий из эмеритальных касс и вспомогательных капиталов этих ведомств(2567). г) Ведение метрических книг о рождении, браке и смерти раскольников(2568).
    б) Обязанности по делам казенного управления и военного ведомства
    § 171. Деятельность полиции по делам этого рода представляет следующие виды: а) форму содействия разным ведомствам казенного управления в исполнении их обязанностей; б) самостоятельный надзор за исполнением правил уставов казенного управления; в) исполнение поручений по отдельным предметам казенного управления.
    а) Исполнительные действия полиции по делам казенного управления выражаются, во-первых, в понудительных мерах ко «взысканию недоимок и всяких вообще казенных и общественных сборов, начетов и платежей, по предписаниям высших и сообщениям разных мест». Относительно земских сборов, в губерниях, где введены земские установления, на полицию возлагается как рассылка окладных листов по этим сборам, так и взыскание недоимок. К исполнительным же действиям относятся: 1) вызовы к торгам на подряды и поставки, а равно на покупку и продажу имуществ казенных, общественных и описных; 2) производство самых торгов по некоторым предметам, когда эти торги производятся в уездах. Сюда относятся: а) производство предварительных торгов на исправление земских повинностей в местностях, где не введены земские учреждения; б) торги на продажу казенных лесных материалов и на разные лесные работы, в случаях определяемых министром государственных имуществ; в) торги на отдаваемое в оброк или отчуждаемое казенное имущество(2569). б) Наблюдение полиции, с правом принятия мер пресечения, касается: 1-е, обращения монеты; она «отвращает и пресекает» всякие злоупотребления к уменьшению веса монеты и ее достоинства(2570); 2-е, предупреждение и пресечение контрабанды; 3-е, надзор за исполнением правил устава о питейном сборе, причем полиция действует как на основание питейного устава, так и особой инструкции полициям, утвержденной министром финансов 12 сентября 1867 года. Обязанности полиции в этом отношении разделяются на общие и особые. К первым относятся: а) непосредственное наблюдение за исполнением таких правил устава, нарушение которых не влечет за собою прямого ущерба казне, но которые установлены для охранения прав частных лиц, общественной и частной безопасности, нравственности, благочиния и народного здравия(2571). С правом наблюдения, по некоторым делам, уездным и городским полицейским управлениям предоставляется и известная доля судебно-полицейской власти. Именно, судебно-полицейским порядком производятся и решаются дела о противозаконной вне заводов выделке питей, неправильной торговле ими, их провозе, или несоблюдение полицейских правил в местах приготовления и продажи питей, если все эти нарушения влекут за собою только денежные взыскания. Обязанности надзора возлагаются на полицию также по предметам производства табачной промышленности и в делах об акцизе с свеклосахарного песку(2572).
    в. Полиция содействует отдельным казенным управлениям в исполнении их обязанностей. Таковы обязанности полиции по содействию лесному начальству ведомства министерства Г. И. и по обнаружению нарушений лесного устава.
    § 172. Обязанности полиции по делам военного ведомства состоят, во-первых, в наблюдении за исполнением различных правил устава о воинской повинности; во-вторых, в содействии полкам и командам при их препровождении; в- третьих, в распоряжениях по разным предметам, имеющих связь с военной администрацией.
    а) На полиции лежит общая обязанность наблюдать, чтобы молодые люди, подлежащие исполнению воинской повинности, не укрывались от нее. Обязанность эта возложена на полицию высоч. утв. мнением госуд. сов. 14 мая 1874 года и определена в подробностях инструкциею, составленной по соглашению министерств внутренних дел, военного и юстиции. Инструкция приводит ее в связь с общими обязанностями полиции «по предупреждению и пресечению всяких законопротивных поступков». В силу инструкции, полиция обязана: 1-е, обнаруживать и преследовать лиц, не приписавшихся к призывному участку до истечения года, в коем им минуло 20 лет от роду; 2-е, обнаруживать и преследовать лиц, не явившихся к вынутию жребия без законных на то причин; 3-е, обнаруживать лиц, имеющих временное свидетельство о явке к исполнению воинской повинности, по истечении срока этого свидетельства, не заявивших о себе местному воинскому присутствию; 4-е, требовать, чтобы все лица, перешедшие призывной возраст, имели установленное свидетельство о явке к исполнению воинской повинности. Порядок действия полиции в этом отношении состоит в следующем: 1-е, она вправе требовать от каждого лица, подозреваемого ею в уклонении от воинской повинности, предъявления узаконенных документов об исполнении означенной повинности; 2-е, в случае непредставления таких документов, полиция производит дознание, по общим правилам об обнаружении преступлений и проступков, направляет дознание в законном порядке и в то же время сообщает о том подлежащему воинскому присутствию.
    К этой же категории могут быть отнесены обязанности полиции: 1-е, по вызову ратников на пополнение постоянных войск и в ополченные части; 2-е, по учету нижних чинов, уволенных в запас армии, на основание правил 15 июня 1876 года; 3-е, по призыву нижних чинов, уволенных в запас, на действительную службу, по комплектованию войск лошадьми, на основание устава о конской повинности и т. п.
    б) Содействие полиции и надзор с ее стороны требуются в случаях передвижения и препровождения полков и отдельных воинских команд. Содействие полиции военному ведомству в этом отношении состоит: первое, в наблюдении за выполнением местным населением натуральных повинностей, причем в местностях, где не введены земские учреждения, на полицию возлагается наряд подвод для перевозки воинских тяжестей в чрезвычайных случаях (например, в случае мобилизации войск); второе, в принятии мер к снабжению команд необходимым довольствием и в доставлении проходящим войскам справок о ценах на фураж и припасы. С другой стороны, на полицию возлагается наблюдение за сохранением порядка при прохождении войск и команд, для чего от полицейских управлений командируются чиновники, долженствующие встречать и препровождать команды по утвержденному маршруту.
    в) Отдельные обязанности полиции по делам военного ведомства не могут быть приведены в какую-либо систему, так как они возлагались на нее особыми распоряжениями, вызванными соображениями удобства. Сюда относятся, например, «выдача селитряным заводчикам, желающим участвовать в торгах на поставку селитры артиллерийскому ведомству, свидетельств о действительном владении или на содержание в аренде селитряных заводов и размере последних» или «отсылка по принадлежности знаков отличия и паспортов умерших низших воинских чинов», и т. п.
     
    в) Обязанности по делам судебного ведомства
    § 173. Судебная реформа 1864 года, отделив судебную власть от административной, отстранила и полицию от прежнего и широкого ее участия в делах правосудия. Затем, и в тех местностях, где уставы 1864 г. еще не введены, следственная часть вверена судебным следователям, по учреждению 1860 года. Таким образом, по общему правилу, участие полиции в делах судебного ведомства ограничивается теми предметами, которые вообще могут быть возложены на полицию в качестве вспомогательного для судебной власти установления. Эти обязанности суть: 1) извещение судебных властей о происшествиях, содержащих в себе признаки преступления, и производство дознаний по этим предметам; 2) исполнение отдельных поручений судебных мест и властей; 3) участие в исполнении судебных приговоров.
    1) В отношении происшествий, заключающих в себе признаки преступления, деятельность полиции по судебным уставам 1864 года имеет назначение, несколько отличное от того, которое во французском Code dinstruction crimmelle известно под именем судебной полиции – police judiciaire. По определению французского кодекса, органы судебной полиции расследуют преступления, проступки, собирают доказательства этих действий и предают лиц, их совершивших, судам, обязанным их наказать(2573). Но во Франции судебная полиция составляет довольно цельный институт, устроенный на началах административных, что объясняется тем, что по исконным началам французского права часть следственная вверялась административным органам, и только впоследствии судебная полиция выделилась в особый институт, сохранивший, однако, административный характер(2574). Затем, каждый из органов судебной полиции имеет свою компетенцию, определяемую родом и степенью важности проступка или преступления.
    По уставам 1864 года, следственная часть приведена в тесную связь с властью судебною, и роль полиции имеет вспомогательное значение. Но, с другой стороны, полиция, в отношении этих обязанностей, подчинена прокурорскому надзору. Участие полиции в делах судебно-уголовных различается: а) в отношении дел, подсудных мировым судьям, и б) в отношении дел, подсудных общим установлениям.
    а) В кругу дел, подсудных мировым судьям, обязанности полиции различны, поскольку она, во-1-х, является установлением, содействующим частным лицам в охранении их прав и 2) поскольку на нее возложено охранение общих законов и интересов государства. На основание 48 ст. Устава уг. суд., лица, потерпевшие от преступного действия, могут обращаться в местную полицию, которая обязана произвести разыскание и о последствиях его представить мировому судье. Но в дальнейшем производстве дела обвинителем признается не полиция, а лицо потерпевшее и обнаружившее преступление(2575). По делам, подлежащим преследованию без жалоб частных лиц, полиция, на основание 49 ст. Уст. уг. суд., причисляется к административным ведомствам, обязанным сообщать мировым судьям о проступках, обнаруженных в круге их действия. Возбуждая и поддерживая на суде, обвинение этого рода, полиция может действовать в двоякой роли. Именно: а) она может действовать как самостоятельное правительственное учреждение, возбуждая преследование за проступки, нарушающие общественный порядок и благочиние(2576); или б) она является представительницею других правительственных установлений, преследуя нарушения отдельных уставов благоустройства и благочиния, например строительного, врачебных и т. п. Вместе с возбуждением преследования против лиц, совершивших проступок, полиция пользуется правом привода их к судье в следующих двух случаях: 1-е, когда обвиняемый застигнут при совершении проступка, но полиции неизвестен и не представит сведений о своей личности; 2-е, когда обвиняемым совершен проступок, наказуемый тюремным заключением или более строгою мерою и есть основание опасаться, что он скроется и уничтожит следы преступления(2577). По делам, возбуждаемым полицейскими начальниками по 49 ст., они (равно как и другие административные ведомства, по сообщениям которых могут быть начаты дела у мировых судей) пользуются правом посылать вместо себя поверенных(2578). Поверенным может быть всякое лицо, имеющее право на хождение по делам в мировых судебных установлениях.
    Независимо от самостоятельной деятельности полиции по возбуждению преследования за проступки, на ее чинов мировыми судьями могут быть возлагаемы отдельные поручения. Поводы к таким поручениям суть следующие: 1-е, по проступкам, лично усмотренным мировым судьей, он может поручить полиции производство предварительного разыскания(2579); 2-е, при неимении в виду обвиняемого или при недостатке сведений по делу, возбужденному жалобою частного лица, но которое подлежит преследованию независимо от жалоб частных лиц, мировой судья может поручить местной полиции собрать необходимые сведения(2580); 3-е, в случае неполноты сведений, относящихся к делу, мировой судья может поручить полиции собрать их. Специально, по этим случаям, указывается производство осмотров, освидетельствований и обысков(2581). Полиция, в отношении обязанностей, возлагаемых на нее по производству дел у мировых судей, подлежит наблюдению со стороны последних. Мировым судьям, по словам закона(2582), «предоставляется делать полицейским чинам предостережения, о важных с их стороны упущениях сообщать прокурору или его товарищу».
    Это общее начало ограничено в своем применении следующими правилами, установленными решениями общего собрания I и кассац. д-тов Сената. 1. Мировые учреждения не вправе возлагать каких-либо поручений на исправника, хотя последний имеет право принять их, когда признает это полезным и возможным. В этом случае, при упущениях с их стороны, мировые судьи не вправе делать им предостережений, но обязаны сообщать о том прокурорскому надзору(2583). 2. Предостережения прочим чинам полиции должны быть объявляемы преимущественно тогда, когда упущения этих чинов замечаются по многим делам и обнаруживают неслучайные ошибки. 3. Предостережения объявляются отдельным полицейским чинам, но не полиции в полном ее составе. § 174. Участие полиции в делах, подсудных окружным судам, состоит ближайшим образом в сообщении судебному следователю и прокурорскому надзору о всяком происшествии, заключающем в себе признаки преступления или проступка. Такое сообщение должно быть сделано немедленно и никак не позже суток по получении полицией сведений о происшествии(2584).
    Из этого следует, что обязанности по раскрытию преступлений и проступков, подсудных окружным судам, возлагаются на судебных следователей, как это и вытекает из буквального смысла 249 ст. уст. уг. с. Она установляет следующее соотношение между чинами, участвующими в предварительном следствии. Производство его возлагается на судебных следователей, при содействии полиции и при наблюдении прокуроров и их товарищей.
    Содействие полиции, сверх обязанностей по сообщению следователю и прокурорскому надзору о происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, состоит:
  45. В принятии до прибытия судебного следователя мер, необходимых для предупреждения сокрытия следов преступления и пресечения подозреваемому возможности уклониться от следствия. Последние меры принимаются полицией в случаях, прямо указанных в законе, т. е. а) когда подозреваемый застигнут при совершении преступления или тотчас по его совершении или когда потерпевшие и очевидцы прямо на него укажут; б) когда на подозреваемом или в его жилище будут найдены явные следы преступления или когда вещественные доказательства преступления принадлежат подозреваемому или же оказались при нем; в) когда подозреваемый пытался бежать или пойман после побега и г) когда он не имеет постоянного жительства или оседлости*(2585).
  46. На полицию возлагается производство дознаний в двух случаях:
    а) Во-первых, она производит дознание в том случае, если признаки преступления сомнительны или полиция известится об нем по слуху или из источника недостоверного. В этом случае, прежде сообщения о происшествии судебной власти, полиция чрез дознание обязана удостовериться, действительно ли это происшествие случилось и содержатся ли в нем признаки преступления(2586). б) Во-вторых, полиция приступает к производству дознания в том случае, если на месте нет ни следователя, ни прокурора или его товарища. Дознание в этом случае имеет целью добыть, по горячим следам, сведения, необходимые для производства дальнейшего следствия. Деятельность полиции при производстве таких дознаний ограничивается розысками, словесными расспросами и негласным наблюдением, но без права производить обыски и выемки в домах(2587).
    в) В некоторых случаях, а именно, когда «полицией застигнуто совершающееся или только что совершившееся преступление» и также когда до прибытия судебного следователя следы преступления могли бы изгладиться, полиции предоставляется производить и следственные действия. Сюда относятся осмотры, освидетельствование, обыски и выемки. Но формальные допросы обвиняемым и свидетелям полиция делает только в случае тяжкой болезни кого-либо из этих лиц, внушающей опасение, что оно умрет до прибытия следователя(2588). Во всех этих действиях, а равно и в принятии мер для пресечения обвиняемому возможности уклониться от следствия, полиция заменяет следователя, а потому должна руководствоваться всеми правилами, установленными на означенные предметы для следователей, г) Полиция прекращает свои действия по прибытии судебного следователя и передает ему все имеющееся у нее производство дела. Но судебный следователь может поручать полиции дополнение произведенных ею дознаний, а также производство новых дознаний и собрание справок(2589).
  47. Сверх производства дознаний, полиция обязывается исполнять отдельные требования судебной власти: а) по вручению повесток лицам, призываемым к следствию(2590); б) по приводу обвиняемого к следствию, в случаях, указанных в законе(2591); в) по производству обысков и выемок в домах(2592); г) по установлению над обвиняемым полицейского надзора, как одного из способов пресечения обвиняемым возможности уклониться от следствия(2593), а также для его содержания под домашним арестом(2594), и друг. § 175. Призванная к содействию судебной власти по производству предварительного следствия, полиция вместе с тем подчинена, в этом отношении, лицам прокурорского надзора. Это правило категорически выражено относительно производства дознаний, 279 ст. уст. угол. суд. «По производству дознаний о преступных деяниях,- говорит он,- полицейские чины состоят в непосредственной зависимости от прокуроров и их товарищей». Выражение «непосредственная зависимость» показывает, что по делам этого рода полицейские чины поставлены в зависимость не от своего ближайшего начальства. Исходя из этого начала, общее собрание Сената определило, что разъяснение порядка исполнения поручений, возлагаемых на полицейских чинов, принадлежит лицам прокурорского надзора, а не служебному начальству полиции. На последнем лежит только наблюдение за точным исполнением полицейскими чинами возлагаемых на них обязанностей. Ближайшим образом право разъяснять полиции порядок производства дознаний и давать ей циркуляры по этому предмету принадлежит прокурорам судебных палат(2595).
    В силу общего подчинения полицейских чинов по производству дознаний прокурорам и их товарищам, последние могут поручать полиции производство таковых в тех случаях, когда поводы к начатию следствия сомнительны(2596). В силу обязанности полиции оказывать деятельное пособие судебным следователям и прокурорскому надзору, она отвечает за медленность, превышение или бездействие власти. Полицейские чины, виновные в упущениях и беспорядках по следственной части привлекаются к ответственности прокурором, под наблюдением которого производится следствие. Поэтому и частные жалобы на действия полиции приносятся прокурору. Последний, смотря по важности упущения, или только предостерегает неисправных лиц, или предлагает их действия на рассмотрение суда(2597). § 176. Содействие полиции судебному ведомству имеет место главным образом по делам уголовным. В отношении дел гражданских обязанности ее ограничиваются исполнением некоторых поручений, возлагаемых на нее мировыми и общими судебными установлениями. а) Мировые установления имеют право поручать полиции доставление повесток о вызове на суд тяжущихся, свидетелей и других лиц. Это право предоставляется мировым судьям и съездам в виде права факультативного. Именно, 62 ст. уст. гражд. суд. гласит, что «повестки доставляются вызываемым лицам или чрез рассыльного, состоящего при мировом судье (съезде), или чрез полицию, или же чрез местное волостное и сельское начальство». Отсюда и согласно разъяснению Общ. собр. I и касс. деп. Сената следует, что избрание одного из этих способов предоставляется судьям и съездам. Но под именем полиции, в данном случае, разумеются полицейские чины, за исключением исправников и полицмейстеров, как начальников местной полиции. Они не могут находиться в распоряжении мировых судей и исполнять их поручения по производящимся у них делам(2598). На том же начале основаны и правила о приведении в действие решений мировых судей. По 158 ст. Уст. гр. суд., «решения мирового судьи приводятся в исполнение или местными полицейскими чинами, или волостными и сельскими начальствами, или же судебными приставами, состоящими при мировом съезде».
    Если исполнение решения возлагается на местных полицейских чинов, то они в этом отношении подчиняются местному мировому судье. Поэтому «все споры по исполнению решений, а равно жалобы на медленность исполнения, подлежат решению того мирового судьи, в участке которого решение производится»(2599). Но правила относительно исполнения решений мировых съездов и общих судебных установлений почти тождественны, а потому должны быть рассмотрены вместе. б) По общему правилу(2600), для исполнения решений всех судебных установлений при мировых съездах и при общих судах состоят судебные приставы. Но, во-первых, назначение судебных приставов при мировых съездах необязательно, а число их при окружных судах и судебных палатах может оказаться недостаточным. Ввиду этого, по ст. 63 и 310, в случае недостатка судебных приставов их обязанности по исполнению решений могут быть возлагаемы на чинов полиции, которые за исполнение их получают вознаграждение, установленное для приставов. Порядок возложения этих обязанностей на полицию указан в 310 ст., относящейся до общих судебных мест. Здесь сказано, что председатель обращается с требованием о командировании этих чинов к местному полицейскому начальству. Обязательно ли это правило для мировых установлений? По разъяснению общ. собр. касс. деп.- обязательно. «Хотя,- говорится в решении,- 310 ст. помещена в учреждении общих судебных мест, но не усматривается уважительных причин, по которым и мировые судебные установления не были бы обязаны руководствоваться предписанным в этой статье порядком. Таким образом, для назначения чинов полиции к исполнению должности судебных приставов при мировых съездах, нужно сношение председателей мировых съездов с полицейским управлением»(2601). § 177. Судебные уставы военный и военно-морской возлагают на чинов полиции обязанности, сходные с вышеуказанными, с теми, конечно, изменениями, какие требовались началами особой подсудности лиц военного и военно-морского ведомств. Обязанности полиции относительно судебных дел как по военному, так и морскому ведомствам установлены на одинаковых основаниях. 1) Полиция наряду с административными и судебными властями гражданского ведомства может участвовать в возбуждении уголовных дел, разбираемых в полковых и военно-окружных судах или в экипажных и военно-морских. 2) При сообщении военному начальству о преступном действии нижнего чина полиция может приводить последнего, если, первое, на него падает подозрение в побеге; второе, если есть повод опасаться, что он скроется или уничтожит следы преступления; и 3-е, когда он застигнут при совершении или тотчас по совершении преступления. 3) Начальникам полиции (исправнику или полицеймейстеру), в тех случаях, когда сообщения полицейских чинов оставлены военным начальником без внимания, принадлежит право обращаться к высшим, в порядке подчиненности, военным начальникам. 4) О всяком происшествии, содержащем в себе признаки преступления или проступка, совершенного военнослужащим, полиция сообщает военному начальству не позже суток по получении сведения о происшествии. Вместе с тем полиция производит дознание о преступлениях, совершенных военнослужащими на местах, находящихся в ее ведении и если эти проступки не заключают в себе нарушения военной дисциплины. 5) Военными начальниками и военными следователями возлагаются или могут быть возлагаемы на полицию поручения по вызову свидетелей повестками, по допросу свидетелей в известных случаях, по охранению места, в коем производится обыск и принятию мер к сохранению следов преступления. На полицию же возлагаются некоторые действия по исполнению приговоров военных судов, напр. отправка осужденных в места заключения гражданского ведомства и взятие их под надзор. 6) Ответственность полиции за неисполнение ей указанных обязанностей определяется по началам общих судебных уставов. Военные начальники и военные следователи сообщают об упущениях полиции местному прокурору гражданского ведомства или его товарищу. § 178. Сверх обязанностей, поставляющих полицию в прямое отношение к судебному ведомству, III § 1323 ст. исчисляет некоторые предметы, возлагаемые на полицию в виде самостоятельных обязанностей, в особенности в тех местностях, где не введены новые судебные учреждения. Сюда относятся производство взысканий по бесспорным обязательствам(2602), свидетельство торговых доверенностей в городах, в коих введено новое городовое положение, но нет ни нотариальных контор, ни мировых судей, ни уездных судов(2603); свидетельство неторговых доверенностей и исполнение обязанностей установлений крепостных дел в местностях, где по закрытии этих установлений еще нет нотариусов и маклеров(2604); к общим обязанностям полиции относятся заведование этапных и других тюремных помещений, продовольствие и пересылка арестантов, освидетельствование бродяг в годности их к работам в исправительных арестантских заведениях и др.(2605). В губерниях, в коих не введены в действие судебные уставы даже в объеме мировых учреждений, полиции подлежит рассмотрение маловажных проступков, за которые в уст. о наказ., нал. мир. суд. определено денежное взыскание не свыше 15 р. и когда в совершении их будут виновны лица, не принадлежащие к привилегированным состояниям и городским обывателям(2606).
    г) Пространство действия и степень власти полиции
    § 179. Пространство действия полиции определяется границами округа, для которого установлено каждое полицейское управление. Полиция уездная действует в пределах своего уезда, городская (где она имеется) в границах городской черты. На основание 1289 ст. II т., полицейское управление может представлять начальнику губернии о поручении в заведование городскому приставу пригородных слобод и ближайших к городу селений. Утверждение этих представлений предоставлено непосредственно губернатору.
    Но действие этого общего правила ограничивается некоторыми исключениями. Во-первых, не все местности в городе и уезде подчинены власти общей полиции; во-вторых, в некоторых случаях уездная и городская полиция могут действовать за пределами своего района.
    1) В районе действий жандармских управлений железных дорог(2607) чины этих управлений заменяют общую полицию, а потому им предоставляются права и обязанности последней как в отношении предупреждения и пресечения нарушения благочиния, так и по исследованию преступлений и проступков. В последнем отношении они подчиняются лицам прокурорского надзора, который, в случае неисполнения ими своих обязанностей, сообщает о том их непосредственному начальству, а в случае важных беспорядков и злоупотреблений входит в сношение с начальством о предании их суду. Но район действий названных жандармских управлений не изъят и от действий общей полиции в тех случаях, когда она обнаружит в этом районе преступление в отсутствие чинов железнодорожной полиции. Ей предоставляется в этом случае право производить дознание и не терпящие отлагательства следственные действия(2608).
    2) Полицейские чины могут действовать вне пределов своего уезда (или города) в следующих случаях: в случае наводнения или лесного пожара полицейские власти могут продолжать принятые ими меры и в соседнем уезде, до прибытия местного полицейского управления и станового пристава; 2-е, тем же правилом полиция руководствуется при поимке воров, разбойников и других важных преступников и беглых(2609). § 180. Вопрос о степени власти полицейских управлений чинов полиции на основание действующих узаконений принадлежит к числу наиболее трудных и запутанных. Причина этого заключается в отсутствии обстоятельного обработанного наказа полиции и полицейским чинам. То, что помещено во II т. св. зак. под названием «Наказ чинам и служителям уездной полиции», содержит в себе перечисление обязанностей чинов полиции вообще и отдельных чинов в особенности, являясь повторением того, что содержится в других уставах и положениях. Но в нем не содержится точного и систематического определения, степени власти, предоставляемой чинам полиции для приведения в действие предписаний закона, распоряжений правительства и собственных мер полиции. Наибольшую определенность представляют в этом отношении постановления о производстве дознаний и следственных действий по общим преступлениям, содержащиеся в судебных уставах 1864. Из этого не следует, чтобы наказ полиции и другие уставы, касающиеся ее деятельности, не содержали никаких постановлений по означенному предмету. Но они рассеяны по разным частям свода законов и в разных местах учреждения и наказа полиции, не представляя ничего систематического. Во-вторых, они часто перемешаны с мерами, которые полиция должна принимать для предотвращения разных бедствий или беспорядков, независимо от средств принуждения или взыскания с кого-либо. В-третьих, значительное число статей, определяя порядок действия полиции, ограничивается такими выражениями, как: «полиция наблюдает, чтобы т. д.», или «полиция принимает меры и поступает по законам», или «прекращает беспорядок», или «понуждает» и т. п. Таким образом, формы полицейской деятельности в ее отношении к действиям прочих властей и к правам частных лиц остаются неопределенными. Причину этого должно видеть, во-первых, в том, что законоположения о нашей полиции составлялись в то время, когда вопрос о границах административной власти вообще и полицейской в особенности почти не возникал. Во-вторых, при разнообразии обязанностей, возлагаемых на полицию, мера власти, ей предоставляемой, естественно должна сообразоваться с свойством дел каждого рода. Так, охранение общественного спокойствия предполагает иной способ действия, чем наблюдение за исправностью дорог или за исполнением правил врачебного устава. Поэтому общий наказ полиции содержит в себе указание на предметы ее деятельности, но предполагает, что порядок последней и степень власти, предоставленной полиции, указаны в разных специальных уставах. Это не устраняет, однако, неясности в определении степени власти полиции по тем предметам, которые в особенности относятся к деятельности полицейской, т. е. к охранению спокойствия и порядка, к предупреждению и пресечению преступлений. В общем учреждении полиции имеются некоторые статьи, происхождения старинного и малоспособные определить границы полицейской власти. Так, ст. 1328 гласит, что «никто из чинов, принадлежащих полиции, сам собою не может наложить уголовного наказания: сие предоставляется суду по законам». Статья эта имеет отрицательное значение. Она показывает, что закон не предоставляет полиции права судебно-уголовной власти. Практически этот принцип ведет к тому последствию, что полиция обязана передавать на рассмотрение судебной власти все дела, подведомственные общим или мировым судебным установлениям и подлежащие им на основание судебных уставов, уложения о наказаниях и устава о наказаниях, налагаемых мировыми судьями. Но независимо от уголовных наказаний, коими облагаются преступления и проступки, имеются еще меры понуждения и взыскания, в коих проявляется доля принудительной власти, предоставляемой полиции для осуществления возложенных на нее обязанностей. Эта именно доля и остается без надлежащего определения, как видно, между прочим, из 1327 ст. «Полиция,- говорит эта статья,- в случае нарушения благочиния и порядка в округе ее ведомства, приводит по мере власти, ей предоставленной, предписанное законом или постановлением к точному и непременному постановлению, несмотря ни на какое лицо; оказывающих же явное и насильственное сопротивление требованиям ее, берет, в определенных законами случаях, под стражу». Приведенная статья основана на узаконениях, относящихся ко времени досудебной реформы, 1775, 1782, 1837 и 1862 гг. В то время выражение «по мере власти, ей предоставленной» имело очень определенный смысл, ввиду существования прав полицейской расправы, ныне значительно ограниченной уставом о наказаниях, налаг. мир. судьями. Постановления 1327 ст. ограничивались правилом приведенной выше 1328 ст., которая, вместе с тем, дополняла ее смысл. Из сопоставления этих двух статей вытекало, что полиция пользуется широким правом понуждения и расправы, пределы которой ограничиваются областью деяний, облагаемых уголовными наказаниями, применяемыми судом. Но перемены, последовавшие с изданием судебных уставов 1864 года, ограничив право полицейской расправы, оставили без положительных определений власть понуждения, предоставленную полиции, что и не входило в задачу составителей этих уставов. Пересмотра же полицейских учреждений не последовало. Вследствие этого власть полиции остается неопределенной по отсутствию общих правил. Она определяется или законом, применительно к отдельным предметам ее ведомств, или практическими соображениями, колеблющимися под влиянием условий места, времени и личных взглядов полицейских властей. § 181. К числу узаконений, касающихся отдельных мер, предоставленных в распоряжение полиции, относятся «Временные правила об употреблении полицейскими и жандармскими чинами в дело оружия», 10 октября 1879 года(2610).
    Правила 1879 года являются, в кодификационном отношении, дополнением к 1327 ст., на основание которых полиции предоставляется право брать под стражу лиц, оказывающих явное и насильственное сопротивление ее требованиям. Правила 1879 года регулируют право, о котором 1327 ст. не упоминает.
    Порядок употребления оружия, на основание названных правил, определяется применительно к двум случаям: 1-е, когда употребление оружия разрешается отдельным полицейским чинам, действующим не в составе команд; 2-е, когда полицейские и жандармские команды призываются для восстановления порядка.
  48. Употребление оружия отдельными чинами полиции разрешается в следующих случаях: 1-е) для отражения вооруженного нападения на чина полиции или нападения хотя невооруженного, но совершенного при таких условиях, когда иное средство защиты невозможно; 2-е) для задержания преступника, насильственно тому сопротивляющегося, или когда невозможно будет преследовать и настичь преступника убегающего; 3-е) при преследовании бежавшего арестанта, когда он насильственно сопротивляется его задержанию или когда невозможно настичь его иными способами; 4) для обороны лиц, подвергшихся нападению, угрожающему их жизни, здоровью и неприкосновенности.
    Каждый чин полиции, употребивший в дело оружие, обязан донести своему ближайшему начальству об обстоятельствах, при которых он прибег к этой мере и ее последствиям.
  49. Употребление оружия командами зависит от усмотрения полицейского начальства, распоряжающегося на месте беспорядков. Ему предоставляется определение времени, когда должно начаться действие оружием. Предварительно полицейское начальство должно исчерпать все меры к усмирению беспорядков. Затем, действие оружием может начаться только после троекратного и громогласного предварения о том неповинующихся. Из этого правила допускается изъятие в тех случаях, когда сделано нападение на команду или когда окажется нужным спасти жизнь лиц, подвергнувшихся насилиям со стороны возмутившихся. Огнестрельное оружие должно быть употребляемо только в случаях крайней необходимости.
     
    IV. РАСПРЕДЕЛЕНИЕ ВЛАСТИ МЕЖДУ ОТДЕЛЬНЫМИ УСТАНОВЛЕНИЯМИ
    И ЧИНАМИ ПОЛИЦИИ
    § 182. Полицейская власть в уездах и городах принадлежит или коллегиальному установлению – полицейскому управлению, или отдельным чинам полиции.
    Полицейское управление, как мы видели выше, заменило упраздненные в уездах земские суды. Но оно значительно утратило свой коллегиальный характер. Во-первых, закон ограничивает его компетенцию некоторыми предметами, исчисленными в 1353 ст. II т., причем 1354 ст. постановляет: «все прочие затем полицейские распоряжения предоставляются личной власти чиновников полиции, в пределах, законами указанных». Во-вторых, деятельность полицейского управления не во всем поставлена в условие коллегиального делопроизводства.
    Рассмотрению общего присутствия полицейского управления подлежат:
    1) Распоряжения по обнародованию законов, указов и манифестов.
    2) Обсуждение вопросов о законных препятствиях или важных сомнениях при исполнении предписаний и требований мест правительственных и судебных, а равно распоряжений исправника (или полицеймейстера).
    3) Принятие чрезвычайных мер для исполнения закона или для восстановления порядка.
    4) Взыскание с виновных издержек, последовавших при исполнении чрезвычайных мер.
    5) Рассмотрение жалоб и требований о противозаконных действиях чинов полиции, подчиненных управлению.
    6) Определение и увольнение сотских и десятских и предание суду как их, так и полицейских урядников.
    7) Временное устранение от должности чинов полиции, совершивших уголовное преступление (впредь до разрешения губернского начальства).
    8) Представление губернскому начальству о переводе становых квартир, изменении числа станов и их границ.
    9) Изменение числа и состава сотен и частей городов.
    10) Распоряжение о составлении временных отделений и командировании в уезд сельских заседателей.
    11) Дела о метрической записи рождения, смерти и браков раскольников.
    12) Распоряжение об обращении остатков от штатных сумм на усиление канцелярских средств и награды чиновникам.
    13) Рассмотрение других дел, которые исправник (или полицеймейстер) предложит на рассмотрение присутствия.
    Постановление присутствия, состоявшего по делам, указанным в первых трех пунктах, а равно по делам, предложенным на его обсуждение на основание п. 13, необязательно для исправника (полицеймейстера). Он может привести в исполнение свое мнение под личной своей ответственностью, донося о том губернатору в семидневный срок и представив копии с журнала(2611). Сверх общего присутствия полицейского управления, для отправления разных дел в уездах составляется временное отделение у. пол. управления. Оно состоит из исправника или его помощника (в случае исправления им должности исправника) и местного станового пристава. Если предстоит нужда в судебно-медицинском исследовании, то в состав отделения входит уездный врач; сверх того, в отделение, в некоторых случаях, приглашаются депутаты других ведомств. В местностях, где не введены судебные уставы, в отделение входят товарищ губернского прокурора или уездный стряпчий (где он есть). Временные отделения составляются или по постановлению полицейского управления, в случаях, указанных законом, или по распоряжению губернского начальства. Общий, так сказать, повод к составлению временного отделения, есть случай важных в уезде беспорядков, открытого сопротивления законной власти, появления многочисленной шайки разбойников, умышленных поджогов или убийств и грабежей, сопровождаемых особенными обстоятельствами, требующими подробного и обширного дознания. Затем, в некоторых местностях, где нет новых судебных установлений, временные отделения составляются для возвращения захваченной недвижимой собственности, для ввода во владение, для описи имуществ лиц, умерших в уезде, когда наследников не имеют в виду или когда их нет налицо. Вследствие распоряжений губернского начальства временные отделения составляются для принятия каких-либо особенных мер ко взысканию податей и недоимок, и вообще когда начальство найдет это нужным. Степень власти временного отделения та же, как полицейского управления. Прекращая свои действия, оно передает все свои дела и бумаги в означенное управление(2612).
    § 183. Начальство над местной полицией и высшая полицейская власть в уезде вверены исправнику (в городах, имеющих особую полицию, – полицмейстеру). Обязанности его довольно сложны и не во всем совпадают с обязанностями не только прочих полицейских чинов, но и уездного полицейского управления.
    I. Исправник признается «ближайшим и непосредственным органом» губернатора, а потому на нем лежит обязанность общего в уезде наблюдения за охранением общественной безопасности и исполнением всеми и каждым верноподданнического долга(2613). II. Обязанности, упоминаемые в «Наказе» в виде обязанностей уездного полицейского управления, лежат главным образом на исправнике(2614). Мы видели, что только некоторые из обязанностей уездного полицейского управления выполняются в составе общего присутствия или временного его отделения. Прочие выполняются исправником лично. По 5 п. 1356 ст. уездному исправнику предоставляется – «непосредственное участие в делах по всем предметам ведомства уездного полицейского управления, коих производство и окончание превышают власть станового пристава и если они по свойству своему не подлежат исполнению общего присутствия». По делам этого рода, равно как по делам секретным и лично ему порученным от начальства, он действует и ведет переписку от своего имени*(2615).
    III. В качестве начальника полиции он руководит действием подчиненных ему чинов и наблюдает за их правильностью и разрешает по представлению становых приставов дела и просьбы, утверждает первоначальные меры, принимаемые становыми приставами, или предписывает им принятие других мер. В отдельности обязанности исправника относятся:
  50. К уездному полицейскому управлению. По званию председательствующего исправник распределяет занятия между членами и делопроизводителями, наблюдает за скорым и правильным движением дел и принимает к тому все меры, указанные в законе*(2616).
  51. К становым приставам. Сверх общего наблюдения за их деятельностью по делам, представляемым ими в уездное полицейское управление, исправник должен объезжать свой уезд по крайней мере два раза в год(2617). Назначение этих обозрений двоякое. Во-первых, во время обозрения исправник удостоверяется в исправном исполнении как становыми приставами, так и урядниками и служителями полиции возложенных на них обязанностей. Во-вторых, он содействует становым приставам в исполнении их обязанностей, когда средства приставов окажутся недостаточными(2618). В случае беспорядков и совершенной неблагонадежности станового пристава, исправник может с разрешения губернатора удалить пристава от должности и поручить временное исправление ее приставу другого стана*(2619).
  52. По отношению к волостным старшинам и прочим лицам сельского управления исправнику принадлежит строгое наблюдение за исполнением ими всех предписаний полицейского начальства. В воле понудительной меры к исправному поступлению податей и других повинностей, а равно и по призыву отпускных нижних чинов в мирное время, исправнику предоставлено налагать взыскания на старшин, старост и прочих должностных лиц сельского управления в размере, указанном 125 ст. общ. полож. о кр., т. е. подвергать их замечаниям, выговорам, денежным штрафам до 5 рублей или аресту до 7 дней.
    IV. Сверх прямых обязанностей по полицейскому управлению, на исправника возлагаются некоторые обязанности по предметам общего управления. Вследствие этого он призывается к участию:
  53. В уездном по крестьянским делам присутствии, в качестве члена. На нем специально лежат следующие обязанности: а) попечение о своевременном поступлении всех лежащих на крестьянах податей и платежей; б) взыскание в пользу помещиков оброков и дополнительных выкупных платежей, если требование помещика не оспаривается крестьянами*(2620); в) разрешение заключать в тюрьму лиц, удаляемых из обществ за порочное поведение, в случае их покушения на побег; г) утверждение в должности полевых сторожей и удаление их от должности в случае уличения их в ложном показании.
  54. В уездном по воинской повинности присутствии, в качестве члена. В местностях, в коих не введены земские учреждения, исправник участвует в особой комиссии для составления предположений о разделении уезда на призывные участки.
  55. В уездном отделении попечительного о тюрьмах комитета, в качестве директора eх officio.
  56. В уездном распорядительном комитете, в качестве председателя*(2621).
  57. Наконец, лично же на исправника возлагаются некоторые обязанности: а) по срочным свидетельствованиям уездных казначейств, б) по выдаче свидетельств разным лицам, в случаях, указанным в законе и т.п.(2622). Обязанности полицмейстеров в городах приблизительно те же, что и обязанности исправника, с некоторыми лишь изменениями, требуемыми условиями городского управления(2623).
    § 184. Помощник исправника (полицмейстера) предназначен, главным образом, для заведования делопроизводством уездного городского полицейского управления. Сверх того, они обязаны исполнять поручения, возлагаемые на них исправниками (полицмейстерами). В случае отсутствия исправника (полицмейстера) по болезни, увольнения в отпуск или от службы, помощник вступает во все его права и обязанности. Но в случае отъезда исправника по делам службы в уезд, помощник исполняет его обязанности только по текущим делам, не делая распоряжений без разрешения исправника по делам важнейшим(2624). Становой пристав, на основание 1452 ст., есть «местный исполнитель предписаний уездного полицейского управления» и «непосредственный блюститель общественной безопасности, спокойствия и порядка в участке или стане». На этом основании он должен жительствовать в стане, в поселении, назначенном пунктом становой квартиры. Особенные обязанности станового пристава определить трудно, хотя в «Наказе» им и посвящено целое отделение (ст. 1452 – 1469). На приставе в действительности лежат все обязанности, возложенные на полицию вообще, за исключением указанных выше предметов, предоставленных уездному полицейскому управлению и исправнику. Отдел об «особенных обязанностях» станового пристава содержит в себе не столько определение особо ему присвоенной компетенции, сколько совокупность наставлений, как и в каком порядке должен он действовать по отдельным предметам полицейского наблюдения. Иные из этих наставлений имеют характер нравственных советов, как, например, что «становой пристав должен быть всегда готов выслушивать терпеливо жалобы, прошения, объяснения и донесения, до охранения силы законов или общего спокойствия относящиеся, а равно и для оказания защиты всем и каждому против обид и насилий»(2625).
    Вообще становой пристав есть ближайший начальник всех находящихся в его стане полицейских служителей(2626); он наблюдает за их поведением и исправностью по должности; в случае неблагонадежности кого-либо из них, он представляет о перемене их полицейскому управлению. С своей стороны он обязан беспрекословно исполнять все распоряжения полицейского управления. Он останавливается исполнением только в том случае, если бы в распоряжении была усмотрена им «явная ошибка в нарушение законов и распоряжений высшего начальства». В этом случае он представляет полицейскому управлению; при повторении последним предписания он исполняет его, но доносит губернскому правлению(2627).
    Пристав есть власть единоличная и должен действовать личными действиями и распоряжениями, при содействии подчиненных ему служителей полиции и окрестных жителей, призываемых им, под названием понятых, в случаях, указанных в законе(2628). Дела, предоставленные ведению станового пристава, могут быть разделены на следующие категории: 1-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем предписаний полицейского управления и законных требований мест и лиц других ведомств. 2-е, дела, по коим становой пристав является исполнителем общих обязанностей, возложенных на полицию. В этом отношении все первое отделение «Наказа чинам и служителям полиции», относится главным образом к становым приставам(2629). 3-е, дела, по коим в особенности требуются его непосредственные распоряжения. Сюда относятся преимущественно дела по охранению спокойствия и безопасности. Деятельность станового пристава по этим делам ограничивается предварительными распоряжениями и мерами: увещаниями непокорных, прекращением беспорядков при помощи служителей полиции, производством дознаний, взятием виновных под стражу. Затем, он доносит о всех важных происшествиях уездному полицейскому управлению и сообщает следователю и прокурорскому надзору или мировому судье о всех происшествиях, содержащих в себе признаки преступления или проступки(2630). Непосредственные распоряжения станового пристава имеют затем место: а) по наблюдению за отбыванием жителей квартирной и подводной повинности(2631), б) в местностях, где не введены земские установления, по принятию мер к истреблению саранчи и других вредных насекомых и животных(2632), в) по призрению людей, нечаянно заболевших вне своих жилищ, и подкинутых или оставленных детей(2633) и нек. др.
    § 185. Обязанности полицейских урядников не были определены в положении комитета министров, их в 1878 г., учредившем; по 8 ст. означенного положения «обязанности полицейских урядников определяются инструкциею, утвержденной министром В. Д., по соглашению с министром юстиции и шефом жандармов (тогда существовавшим отдельно) и по сношению, в чем окажется нужным, с другими подлежащими ведомствами»(2634). Отсутствие таких определений в законодательном акте объясняется некоторою новостью положения, которую, очевидно, имелось в виду создать для урядников. Они должны были занять положение среднее между чинами полиции и полицейскими служителями, не имея власти первых и не находясь в подчиненном положении последних. Поэтому, в правилах 1878 г. должность урядников была определена не вполне ясно. «Полицейские урядники,- сказано здесь,- учреждены в помощь становым приставам, для исполнения полицейских обязанностей, а также для надзора за действиями сотских и десятских на местах и для их руководства». В чем должна была состоять помощь становым приставам, а также надзор за сотскими и десятскими, ближайшим образом не определялось. Мысль, положенная в основание этой должности, разъяснялась как в инструкции, утвержденной министром В. Д., так и в циркуляре министерства 26 июля 1878. Мы остановимся предварительно на последнем, ибо он выражает мотивы учреждения с большею полнотою и может объяснить многое в самой инструкции. В Циркуляре от 26 июля 1878 года сказано, что учреждением полицейских урядников имелось в виду, с одной стороны, создать разумных и толковых руководителей для нижних полицейских чинов, а с другой – дать полицейским чиновникам таких исполнителей на местах, которые могли бы служить помощниками становым, приставам в производстве полицейских розысков и являться при судебных разбирательствах в качестве представителя полиции. Этою двоякою целью, выраженной в циркуляре, объясняется и двоякое отношение урядников к становому приставу – с одной, и к нижним чинам, с другой стороны, по инструкции. Урядники состоят «в непосредственном ведении становых приставов», а потому, получают от них все поручения и приказания и докладывают им о своих действиях по службе. С другой стороны, сотские и десятские находятся в прямом подчинении урядников, как своих ближайших начальников, и получают от них приказания, за неисполнение которых отвечают как за ослушание начальству»(2635).
    Который из этих двух элементов, исполнения или начальствования должен был возобладать в должности урядников? В циркуляре 26 июля 1878 г. сказано, что «урядники, являясь по некоторым особым делам непосредственными исполнителями полицейских обязанностей, по преимуществу составляют полицейскую власть, руководящую сотских и наблюдающую за их действиями».
    В качестве власти, урядники распределяются по участкам, в пределах коих и должны жительствовать, не отлучаясь из них без особенной надобности и без ведома станового пристава(2636). В пределах участка, порученного его надзору, урядник выполняет обязанности, относящиеся главным образом к охранению безопасности и спокойствия, а также к предупреждению и пресечению преступлений. Вместе с тем им предоставлено важное право составления протоколов о нарушении правил благоустройства, благочиния, производство дознаний по происшествиям, заключающим в себе признаки преступления, и составление актов дознания(2637). Акты и протоколы представляются ими становому приставу, который обязан передавать их подлежащим местам и лицам(2638). Затем, обязанности урядников, из коих имелось в виду создать полицейскую власть по преимуществу, могут быть разделены на следующие виды. 1) По охранению общественного спокойствия и безопасности, следовательно по пресечению действий и толков, направленных против правительства, законных властей, общественного порядка, к подрыву доброй нравственности и прав собственности(2639).
    На этом основании урядник должен следить, чтобы среди народа, на фабриках, заводах, в питейных заведениях и т. п. не распространялись злонамеренные суждения, чтобы не было распространяемо листков, книг и картин преступного содержания, не происходило недозволенных сходбищ и собраний и не происходило буйств и беспорядков в публичных собраниях и местах(2640). По этим обязанностям деятельность урядников соприкасается с кругом действий жандармских офицеров, а потому, в случае преступных действий указанного выше рода, урядники сообщают об них как становому приставу и товарищу прокурора, так и местному жандармскому офицеру(2641).
    Затем, на них лежат общие обязанности по охранению безопасности и спокойствия, например, относительно ношения оружия, преследования конокрадства и мн. друг. Можно сказать, что охранение безопасности было поставлено главной целью при учреждении урядников, на которых были возложены большие надежды, как это видно из следующего постановления:
    «Полицейские урядники обязаны возможно чаще обходить или объезжать днем и ночью вверенную им местность, по всем направлениям больших и проселочных дорог, посещать селения, деревни, поселки, фабрики и заводы, бывать на базарах, ярмарках, сельских торжках, пристанях, храмовых праздниках, вообще в таких местах, в коих, по разным обстоятельствам, скопляется большое число народа, чаще осматривать глухие места для убеждения, не скрываются ли в них подозрительные и опасные лица(2642)». О происшествиях, заключающих в себе признаки преступления, урядники доносят тотчас становому приставу, следователю и товарищу прокурора, причем по производству дознаний и следствий они обязаны исполнять законные требования лиц прокурорского надзора и следователей(2643).
    2) Из прочих предметов ведомств полиции на урядников в их участках возложены те, которые имеют отношение к вопросам безопасности. Сюда относятся наблюдение за исполнением правил против пожаров, обязанности при пожарных случаях вообще и при лесных пожарах в особенности, принятие мер в случае наводнений, наблюдение за исполнением в селениях правил, установленных в видах охранения народного здравия, за исправным состоянием дорог, мостов, переправ, телеграфных столбов и нек. др.(2644). 3) Отношение урядника к волостному старшине инструкция определяет на следующих началах. а) Урядник и волостной старшина, поскольку они призваны к исполнению полицейских обязанностей, должны содействовать друг другу, и волостные старшины обязаны исполнять все законные требования урядника. б) Урядники не имеют права принимать участия в общественных и хозяйственных делах сельских обществ и волостей и вмешиваться в действия волостного суда. в) Урядникам предоставляется, однако, указывать старшинам на неисправности, замеченные ими в кругу хозяйственных и общественных дел, предоставляя, затем, исполнительные действия старшинам. Но в случае злоупотреблений со стороны старшин, волостных писарей и старост, урядники обязаны доводить о том до сведения уездного по крестьянским делам присутствия чрез станового пристава(2645).
    Нижние чины и служители полиции в уезде (сотские и десятские, полицейская и конная стража – где она есть) по определению 1470 ст. II т., «суть исполнители распоряжений уездного полицейского управления и приказаний станового пристава, наблюдают, каждый в местах, его смотрению порученных, за сохранением благочиния, общего спокойствия, безопасности и порядка».
    Таким образом, сверх обязанностей по исполнению распоряжений полицейского управления и приказаний станового пристава, они имеют и свои особенные обязанности по наблюдению за сохранением благочиния и безопасности. Они исчислены в особом отделе наказа полиции(2646). Но этот отдел содержит в себе воспроизведение общих предметов деятельности полиции, указанных выше. Указаний на «особенные» обязанности нижних чинов полиции в этом отделе нет. Он имеет значение некоторой выборки из разных узаконений, сделанной с целью познакомить полицейских служителей с их ближайшими обязанностями и порядком их исполнения. Для этой цели означенный отдел наказа мог бы быть полезен в виде отдельной инструкции полицейским служителям, раздаваемой им на руки и написанной языком, вполне понятным для этих служителей. Но помещенная в своде законов, составленная в выражениях, не вполне понятных для малообразованных людей, и вполне недоступная для неграмотных сотских – эта инструкция оставалась, вероятно, неведомой лицам, которые призваны были ее исполнять. При учреждении должности урядников, руководству которых были поручены сотские и десятские, к инструкции урядникам были приложены и статьи об «особенных обязанностях служителей полиции». На урядников была возложена обязанность «чаще прочитывать и разъяснять сотским и десятским» эти статьи. По ним же должен действовать и урядник, «когда представится надобность в его непосредственной деятельности по отсутствию сотского, по его нераспорядительности, по важности дела» и т.п.(2647).
    Столичные города имеют особое полицейское устройство, которое будет рассмотрено ниже, в отделе о местностях, управляемых по особому положению.
    ОТДЕЛ ЧЕТВЕРТЫЙ. ДВОРЯНСКИЕ УЧРЕЖДЕНИЯ
    ГЛАВА ПЕРВАЯ. СОСТАВ ДВОРЯНСКИХ СОБРАНИЙ
    § 186. Общественные права, предоставленные дворянству Жалованной грамотой 1735 года, Учреждением о губерниях 1775 года и последующими законами, сводятся к двум главным: 1) к праву заведования своими внутренними, сословными делами; 2) праву замещать, посредством выборов, различные должности по общему управлению. Мы видели, как и вследствие каких причин последнее право умалялось и почти исчезло. Реформа полиции устранила выборное дворянское начало из уездного полицейского управления, оставив за дворянством только право замещения должностей заседателя в этом управлении. Судебная реформа обратила судебные должности или в коронные, или в земские. Земская реформа повела к уничтожению различных комиссий и комитетов, в которых депутаты от дворянства или избранные им члены участвовали в заведовании хозяйственными делами местности. Таким образом, полиция, суд и хозяйственное управление изъяты из рук дворянства.
    Но из этого не следует, чтобы дворянство было устранено от положительного участия в различных предметах местного управления. Не должно забывать, что главная из сословных должностей дворянства, именно должность предводителя дворянства, с самого начала не была только сословной должностью. К ее компетенции относились многие дела по местному управлению. Это правительственное значение предводителей не только не уменьшилось под влиянием новейших реформ, но скорее расширилось. Деятельное участие предводителей в администрации земской, по делам о воинской повинности и т. д. обеспечивает дворянству видное место в местном управлении. С этой точки зрения, а равно вследствие разных государственных прав, сохранившихся еще за дворянством, изучение его учреждений представляет известный интерес.
    I. ДВОРЯНСКИЕ ОБЩЕСТВА И ИХ СОБРАНИЯ
    § 187. Дворяне каждой губернии составляют отдельное дворянское общество»(2648). Это определение закона показывает, во-первых, что законодательство наше не признает общегосударственной корпорации дворянства. Конечно, с точки зрения личных прав, дарованных дворянству, сословие это представляет известное единство. Но корпоративные права распределены между отдельными дворянскими «обществами». Общества эти образуются по губерниям. Такой принцип установлен Жалованной грамотою 1785 года. Раньше того если дворянство и призывалось к деятельности в виде общества, то округом такого общества был уезд. Петр Великий предоставил дворянам каждого уезда выбор земских комиссаров. Депутаты в комиссию 1767 года избирались поуездно. Должность предводителей дворянства, явившаяся тогда же, была должностью уездною. Губернские предводители дворянства учредились окончательно в 1785 году, хотя и раньше они существовали фактически; в царствование Павла I была сделана попытка возвратиться к прежнему порядку. Именно в 1799 общий съезд дворян в губернию был отменен и выборы велено производить по уездам. Император Александр I восстановил силу жалованной грамоты(2649). Постановления о дворянских обществах помещены в IX т. Св. зак., в отделе о собраниях дворянства. Но эти понятия не тождественны. Собрания дворянства суть органы дворянских обществ, и участие в собрании дворянства не принадлежит всем членам дворянского общества. Дворянское общество составляется из всех потомственных дворян, занесенных в местную родословную книгу. В родословную книгу вносятся как дворяне, владеющие в губернии недвижимой собственностью, так и не имеющие таковой(2650). Вся совокупность этих лиц входит в состав корпорации, пользующейся правами, дарованными жалованной грамотою. Последняя выдается дворянству каждой губернии за подписью Государя и с приложением государственной печати. В ней «прописываются от слова до слова общественные и личные дворянские преимущества»(2651). Если каждый дворянин должен быть приписан к какой-нибудь губернии, то весьма естественно, что он входит в состав местного дворянского общества и носит дворянский мундир, хотя может и не пользоваться правом участия в собраниях дворянства.
    § 188. Право участия в собраниях дворянства обусловливается владением недвижимой собственностью(2652). Это условие установлено, очевидно, ввиду правительственного значения, присвоенного прежде дворянской корпорации. Предоставляя дворянству местную полицию, суд и участие в хозяйственной администрации, законодатель желал призвать к управлению поместное дворянство, устранив от управления безземельных. Условия имущественные законом 1831 года возвышенны для права участия в выборах. Жалованная грамота предоставляла право участия в собраниях дворянства каждому дворянину а) владеющему деревнею, б) достигшему 25-летнего возраста и в) имеющему обер-офицерский чин. Вследствие этого собрания дворянства были весьма многочисленны. В конце прошлого столетия в Рязань на выборы съезжалось до 2,000 лиц, большинство которых принадлежало к тому, что Винский называл «благородной чернью», т. е. к мелкопоместному дворянству. Последнее обыкновенно служило послушным орудием в руках богатых и знатных помещиков. Сцены, происходившие на таких собраниях, напоминали сцены из истории польских сеймиков. Уже в начале XIX столетия правительство обратило внимание на эти печальные явления, зависевшие не столько от бедности мелкопоместного дворянства, сколько от низкого уровня его образования. Замечательно, впрочем, что один из государственных людей того времени, гр. Румянцев, доказывал что «велико поместные» бегут из губерний благодаря гнету мелкопоместных и негодуя на свое «поравнение» с последними. Закон 1831 года(2653), пополненный в 1832 и 1836 годах(2654), определил несколько степеней участия в дворянских собраниях. Во-первых, право присутствовать в собраниях без права голоса имеют все потомственные дворяне, хотя бы они не имели чина и не владели недвижимым имуществом(2655). Во-вторых, участие с правом голоса было разделено на две степени: а) право голоса во всех постановлениях дворянства кроме выборов и б) право голоса и в выборах(2656). Право голоса вообще предоставлено дворянину, если 1) он честного и неукоризненного поведения и не находится в явном пороке и в подозрении; 2) когда он внесен в родословную книгу той губернии, в собраниях коей желает участвовать и имеет в оной недвижимую собственность; 3) когда он имеет по крайней мере чин 14 класса, полученный на действительной службе, а не при отставке или же прослужил на службе по выборам дворянства 3 года или получил в службе российский орден и 4) когда им представлен аттестат или указ об увольнении от последнего места служения или же отпуск. Для права голоса в выборах установлены особые условия. Положение 1831 года придает этому праву важное значение, так как через него «дворянство содействует непосредственно охранению общественного благоустройства и отправлению правосудия». Закон искал этих особых условий, во-первых, в возвышенном цензе, во-вторых, в «особенных, преимуществах, приобретенных прежнею службою». Сообразно этому право голоса на выборах получили, во-первых, великопоместные дворяне. Положение 1831 года дало право голоса дворянам, владеющим имением, населенным не менее как 100 душами крестьян, или же ненаселенным имением в 3000 десятин земли в одной губернии. Но это право личного голоса закон отличает от участия в выборах чрез уполномоченных. Дворянам, владеющим в одной губернии населенным имением от 5 до 99 душ или ненаселенным от 150 – 3000 десятин удобной земли, предоставлено было право избирать из своей среды уполномоченных. Мелкие участки, принадлежавшие таким дворянам, складывались в полные, и на каждый полный участок полагался один уполномоченный. При этом число уполномоченных определялось не числом всех имений, находившихся во владении мелкопоместных, а числом имений, принадлежавших дворянам, прибывшим для избрания уполномоченных. Путем этих мер число лиц, участвующих в собраниях дворянства, было ограничено. В 1854 году из 565,470 потомственных дворян правом голоса на выборах пользовалось 21,916. Но имущественные условия были только одним из элементов, определявших выборное право. Закон 1836 года предоставил личный голос тем из мелкопоместных дворян, которые получили на действительной службе чин действительного статского советника или полковника. Кроме того, личное право дано дворянам, прослужившим полное трехлетие в должности предводителя, хотя бы они не имели вовсе недвижимой собственности. Возвышая активный ценз, положение 1831 года открыло дворянству широкую возможность избирать всякого дворянина, достойного уважения. Именно, дворянство могло избирать на должности не только дворян, имеющих голос на выборах, но и тех, которые не имели такого голоса и даже не участвовали в собраниях дворянства по неимению недвижимой собственности. От избираемого на должности не выше 10 класса не требовалось и классного чина; некоторые должности могли быть замещаемы личными дворянами. § 189. Таковы главные начала правил, действовавших до отмены крепостного права. Крестьянская реформа и вызванные ею преобразования отразились не на одном значении дворянских собраний; изменились и условия участия в них. Прежний ценз был исчислен применительно к крепостному владению крестьянами; с освобождением крестьян ценз, установленный положением 1831 года, утратил свое основание в двояком отношении. Во-первых, устранилось главное основание – владение 100 душами крестьян. Прежние населенные имения постепенно обращались просто в земельные имущества. Правда, положение 1831 года предвидело случай владения одной ненаселенной землей. Но для причисления к разряду «великопоместных» требовался слишком большой размер подобного имущества, именно 3000 десятин удобной земли. Подобный размер мог быть установлен в 1831 году в расчете на низкую ценность земли, особенно земли, не заселенной крестьянами. Но ценность земли повышалась, и особенно повысилась она после освобождения крестьян. Поэтому законодателю приходилось искать для установленного ценза иных оснований и иначе определять его размер. До 1870 года вопрос этот оставался неразрешенным и дворянство руководствовалось прежними правилами. Но 1 июня 1870 к дворянским выборам были применены правила, установленные 23 ст. положения о земских учреждениях о праве личного голоса на съезде уездных землевладельцев. В этом состояла главнейшая перемена правил о собраниях дворянства. Но изменения коснулись и других частей прежнего закона, хотя в общих началах ныне действующие правила остались верными положению 1831 года. § 190. Новые правила о дворянских собраниях и сборах собраны в IX т. св. зак. изд. 1876 года. Они состоят в следующем. Собрания дворянства составляются из потомственных дворян губернии. Но, подобно положению 1831 г. и IX т св. зак. изд. 1876 г. различает, 1-е, дворян, имеющих право быть в собрании, не участвуя в его постановлениях; 2-е, дворян, имеющих голос во всех постановлениях дворянства, кроме выборов, и 3-е, имеющих голос и в выборах(2657).
    I. Право быть в собраниях, не участвуя в его постановлениях, принадлежит всем потомственным дворянам губернии. Закон не требует для этого ни чина, ни прежней службы по выборам, ни владения недвижимым имуществом. Лишаются ли этого права дворяне, подходящие под отрицательные условия, как-то, подвергшиеся суду за преступления, подвергшиеся несостоятельности и т. п.? Закон не разрешает прямо этого вопроса. Но из 136 ст., исчисляющей отрицательные условия, можно заключить, что наличность этих условий не составляет препятствия для присутствования на выборах. Именно, 136 ст. начинается со слов: «не участвуют в постановлениях и в выборах дворянства» и т. д. Следовательно, эта статья не относится до права присутствовать в собрании без права голоса. К иному заключению может привести 158 статья, предоставляющая дворянству «право исключать из собраний дворянина, который опорочен судом или, хотя бы он и судим не был, но которого явный и бесчестный поступок всем известен, пока не оправдается». Общность выражения «исключить из своих собраний» дает право думать, что дворянство может лишить своего сочлена всякого участия в собрании. Но 159 ст., объясняя порядок подобных постановлений дворянства, имеет в виду именно участие в собрании с правом голоса.
    II. Право голоса в делах дворянства определяется двоякого рода условиями: отрицательными и положительными. Наличность последних требуется от дворянина, желающего участвовать в делах дворянства; напротив, первые составляют препятствие для такого участия. Те и другие условия изложены в Своде законов без определенной системы, причем в одной и той же статье излагаются совместно и те и другие. Существо их следующее.
    А) УСЛОВИЯ ОТРИЦАТЕЛЬНЫЕ
    § 191. Дворянин допускается к участию в делах собрания, если он «честного и неукоризненного поведения и не находится в явном пороке или в подозрении»(2658). Здесь в форме положительной изложено чисто отрицательное условие. «Порочные и подозрительные» дворяне не допускаются к участию в делах собрания. Но выражение это, заимствованное из Жалованной грамоты, само по себе слишком неопределенно. При каких условиях дворянин может быть объявлен порочным? Кому принадлежит право устранять дворянина ввиду его порочности? Вопросы эти разрешаются 136, 158 – 160 ст. IX т. а) Дворянин может быть устранен из собрания ех lege и по приговору собрания. Устраняется ех lege дворянин, 1) подвергшийся суду за преступления и проступки, имеющие своим последствием лишение или ограничение прав состояния, или же исключение из службы, когда он судебным приговором не оправдан; 2) отрешенный от должности (в течение трех лет со времени отрешения); 3) состоящий под следствием или судом по обвинению в преступных действиях, указанных выше или влекущих за собою отрешение от должности; 4) подвергшийся несостоятельности впредь до определения ее свойства, а из лиц, о коих дела сего рода приведены уже к окончанию, все несостоятельные, кроме признанных несчастными(2659).
    Независимо от этих легальных оснований, дворянству предоставляется право исключать из собраний своих дворянина, опороченного судом или такого, которого «явный и бесчестный поступок всем известен», хотя бы он и не был судим(2660). По-видимому, закон в первой части своего определения повторяется. Выражение «опороченный судом» заключается уже, по-видимому, в 1 п. 136 ст. Но дворянству, очевидно, дается право исключать таких дворян, которые признаются ими порочными не по силе назначенного им судом наказания (136 ст. п. 1), а по качеству поступка, неприличного дворянину. Далее, дворянству предоставляется право исключать дворян несудившихся, по собственному убеждению. Постановление дворянства об исключении дворянина безапелляционно. «Оно не подлежит пересмотру судебных мест и исполняется немедленно. Жалоба на него может быть принесена только Прав. Сенату, и то лишь в случае несохранения порядка, постановленного для собрания голосов и подписания приговора(2661). Он не может быть отменен даже всемилостивейшим манифестом о прощении преступников(2662). Такое широкое право, предоставленное дворянству, вытекает из возвышенного понятия о дворянской чести, коим проникнуто было законодательство Екатерины II и которое отразилось и на положении 1831. Но всякое слишком широкое право вырождается в произвол, если оно не обставлено подлежащими формами в его осуществлении. В видах обеспечения личности обвиняемого дворянина от произвола собрания, закон требует, чтобы приговор об его исключении был постановлен не менее как 2/3 собрания, баллотировкою и был подписан губернским и уездными предводителями в зале собрания. При этом приговор о совершенном исключении дворянина, не опороченного судом, может быть постановлен по выслушании его объяснений и не собранием, в котором дело было возбуждено. Собрание первоначально постановляет об удалении дворянина, обвиняемого в бесчестном поступке, от участия в действиях собрания, предоставляя ему представить чрез своего уездного предводителя объяснения, какие он сочтет нужными. Затем, в следующее губернское собрание дворянство рассматривает дело окончательно(2663).
    б) Препятствием к участию в делах собрания является также имущественная несостоятельность дворянина. Совершенная несостоятельность, в точном значения этого слова, поставлена 136 ст. в один разряд с нахождением под судом. Не говоря уже о злостных банкротах, банкроты неосторожные навсегда исключаются из собраний. Только несчастные допускаются по окончании рассмотрения их дел в собрания дворянства. Но законодательство наше знает другие случаи несостоятельности дворянина, не подходящие под понятие несостоятельности общей. Они также влекут за собою устранение от участия в делах дворянства. Именно, закон устраняет а) дворян, отдавших все недвижимое свое имение в управление кредиторов чрез посредническую комиссию; б) дворян, коих имение взято в опеку за долги и казенные взыскания(2664). в) Занятие некоторых должностей несовместимо с участием в дворянских собраниях. В видах обеспечения большей свободы суждений дворянства, губернаторам воспрещается входить в собрания дворянства и участвовать в его рассуждениях, хотя бы они и были помещиками в управляемых ими губерниях. Еще Екатерина II воспретила генерал-губернаторам входить в собрания дворянства(2665). Чрез несколько времени то же воспрещение было распространено и на губернаторов(2666). Чрез десять лет, при Павле I, было издано постановление прямо противоположное, именно: губернаторам предписано присутствовать в дворянских собраниях «для соблюдения доброго порядка». Но в 1802 было восстановлено распоряжение 1788 года(2667). Положение 1831 года подтвердило это правило(2668), которое перешло и в свод законов(2669).
    Губернские прокуроры обязаны были присутствовать в собрании для разъяснения законов и всех указаний по их должности. Но принимать участие в рассуждениях дворянства они не имели права. Это правило сохранилось и ныне, для тех местностей, где существуют губернские прокуроры(2670). Б) УСЛОВИЯ ПОЛОЖИТЕЛЬНЫЕ § 192. а) Первым положительным условием для участия в дворянских собраниях является внесение дворянина в родословную книгу губернского дворянства(2671). На каждого потомственного дворянина возлагается обязанность записаться в означенную книгу в течение года по вcтуплении во владение недвижимой собственностью в губернии (для пребывающих за границею назначен двухлетний срок). Если дворянин имеет право участвовать в собраниях по нескольким губерниям, он обязан записаться во все местные родословные книги. Без этого он не может быть допущен в собрание(2672). б) Дворянин не имеет права голоса в собрании, если он не владеет недвижимой собственностью в губернии(2673). Так как вопрос о недвижимой собственности имеет особенное значение для участия в выборах, то мы рассмотрим его ниже.
    в) Для активного участия в собрании требуется достижение определенного возраста. Возрастной срок в данном случае ниже требуемого для участия в земских и городских выборах. Именно дворянин участвует в собраниях своего сословия по достижении гражданского совершеннолетия, т. е. 21 год.
    г) Положение 1831 года обусловливало участие в дворянских собраниях приобретением на действительной службе чина, по крайней мере, XIV класса. Эквивалентом чина являлись орден или предшествующая трехлетняя служба по дворянским выборам.
    Такое правило вытекало, конечно, из основного взгляда нашего законодательства на дворянство. Мы видели, что дворянство рассматривалось как служилое сословие и «неслужащие дворяне» рассматривались как элемент ненадежный. Поэтому чин и орден являлись симптомами благонадежности дворянина и были условиями его активного участия в делах дворянства. Но весьма понятно, что подобная мера не вела к желанным результатам. Во-первых, не было ничего легче, как выполнить требование закона. Молодой дворянин, прослужив для виду в канцелярии губернатора или предводителя, получал чин и вступал в собрание дворянства в качестве «надежного» его члена. Насколько он был действительно полезен, это, конечно, другой вопрос. Во-вторых, означенный закон не придавал никакого значения образованию. По букве закона, кандидат университета, не желавший служить, не допускался в собрание дворянства, тогда как лицо, кончившее курс в уездном училище и получившее первый классный чин, принимало в нем участие. Правда, чин заменялся трехлетнею службою по выборам дворянства. Но служба по выборам дворянства была приравнена к службе правительственной. Притом в последнее время число должностей, замещаемых дворянством, значительно сократилось. С другой стороны, открылись новые поприща служения по выборам земским и городским. Было ли бы справедливо исключать дворянина из собрания дворянства за то, что он посвятил свои силы земству или городскому обществу? Ввиду этого нельзя не признать справедливыми перемены, произведенные в 1875 году и занесенные в новое издание IX т. св. зак.
    Чин XIV класса, орден или предшествующая служба по выборам дворянства остались по-прежнему условиями для участия в собраниях дворянства. Но в настоящее время установлено несколько новых эквивалентов этих условий. Именно к участию в делах дворянства допускаются: перое, дворяне, имеющие аттестат об окончании курса наук в высшем или в среднем учебном заведении; второе, дворяне, прослужившие три года в должностях мирового посредника, непременного члена губернского или уездного по крестьянским делам присутствия, участкового или почетного мирового судьи, председателя или члена земской управы, городского головы или члена городской управы(2674). д) Дворянин, желающий принять участие в собрании, должен представить свой вид: указ или аттестат об отставке, отпуске и т.д.(2675).
    В) УСЛОВИЯ ДЛЯ УЧАСТИЯ В ВЫБОРАХ
    § 193. Указанные выше условия дают дворянину право голоса во всех постановлениях дворянства, кроме выборов. В то же время они являются общими условиями для допущения в собрание дворянства. Но для участия в выборах сверх указанных условий требуется владение недвижимой собственностью в размере, установленном законом. С этой точки зрения право участия в выборах разделяется на: 1-е, личное или непосредственное и 2-е, коллективное или чрез уполномоченных.
    а) Закон 1 июня 1870 года заменил ценз, установленный положением 1831 года, цензом, определенным для личного участия в выборах по земству. Именно, «правом лично избирать в должности пользуются 1) дворяне, владеющие в уезде на праве собственности количеством земли, дающим непосредственное право на избрание гласных в уездные земские собрания; 2) дворяне, владеющие в городе или в уезде другими, кроме земель, недвижимыми имуществами, ценой не ниже 15 т. рублей(2676). Закон не называет других условий, дающих право на непосредственное участие в земских выборах. Именно, он не упоминает о владении фабрикою или заводом, с годовым оборотом не менее как в 6 т. рублей(2677). Основной принцип, по которому право на участие в выборах дается недвижимой собственностью оставлен без изменения. Затем, от дворянина требуется владение землею на праве собственности. В силу этого дворяне арендаторы казенных или частных имений не допускаются к участию в собраниях дворянства, если у них нет недвижимого имущества, кроме арендуемого(2678). Это общее правило видоизменяется, однако, для нескольких категорий лиц. а) Пожизненным владельцам недвижимых имений дается одинаковое право с полными собственниками(2679).
    б) Дворяне, прослужившие трехлетие в должности предводителя дворянства имеют личный голос на выборах, хотя бы не имели недвижимой собственности(2680). в) Подобная же льгота установлена для дворян, получивших на действительной службе чин полковника (капитана 1-го ранга) или действительного статского советника. Им предоставляется личное право на выборах, если они владеют недвижимым имуществом в каком бы то ни было размере или если они получают аренду или пенсию не менее как в 900 руб. в год(2681).
    г) Дворяне – опекуны малолетних их детей могут участвовать в выборах по имению, принадлежащему их детям. Это участие если, личное, если означенное имение составляет полный участок, в противном случае они участвуют в выборе уполномоченных (см. ниже)(2682). Подобное же право предоставляется законному и единственному наследнику недвижимого имения, если он управляет им в качестве опекуна, по распоряжению правительства. Но означенное право дается только по имению, составляющему полный участок и дающему непосредственный голос в выборах(2683).
    Прочие опекуны, хотя бы они управляли имениями, составляющими полные участки, не допускаются к выборам по этим имениям. В этом отношении правила о дворянских выборах существенно отличаются от правил, установленных 18 ст. положения о земских учреждениях.
    е) Дворяне, не имеющие недвижимой собственности в размере, указанном выше, участвуют в выборах посредством уполномоченных, если за ними состоит в одной губернии не менее 1 /2 указанного количества земли. Таким образом к избранию уполномоченных допускаются мелкопоместные дворяне по владеемой ими земле, не принимая в расчет других видов недвижимой собственности(2684). Количество уполномоченных исчисляется по величине участков, принадлежащих дворянам, явившимся на выборы уполномоченных, причем на каждый полный участок полагается один уполномоченный. Если, однако, за разделением всего означенного количества земли на полные участки окажется остаток не менее как в половину полного, то на него полагается еще один уполномоченный(2685).
    § 194. Указав на главные начала правил об участии в выборах, рассмотрим отдельные вопросы, возникающие из применения этих правил.
    1) Дворянин, владеющий полным участком, имеет непосредственное участие в выборах по своей губернии. Но ему могут принадлежать полные участки в других губерниях. В этом случае закон дает ему право участвовать в выборах и по другим губерниям, под условием внесения в их родословные книги, равно как и в уездные выборные списки(2686). 2) Дворянин может иметь полные участки в разных уездах одной губернии. В этом случае ему предоставляется участвовать в выборах уездных должностных лиц по каждому из уездов, где находятся его имения. Но в выборах губернских он имеет один голос(2687). Закон допускает также право складывать неполные участки, принадлежащие дворянству в разных уездах губернии, если из них сможет составиться один полный. В этом случае дворянин пользуется правом непосредственного голоса, но с соблюдением следующих условий: а) мелкие участки могут быть сложены в полный в том случае, если общая их сложность равняется высшему из размеров ценза, положенного для этих уездов(2688); и б) дворянину, владеющему такими неполными участками, предоставляется участвовать в выборах по одному из уездов(2689). Имеет ли право дворянин складывать неполные участки, принадлежащие ему в разных губерниях? Ст. 107 не упоминает об этом праве. Положение 1831 года, равно как и свод законов издания 1857, года разрешали этот вопрос утвердительно. Составляет ли умолчание 107 ст. нового издания умышленный пропуск? Но в таком случае нельзя объяснить постановления 128 ст. того же IX т., где по поводу обязанности записываться в родословные книги прямо сказано, что дворяне, «кои, по определенному в 107 ст. порядку, складывают находящиеся в разных губерниях принадлежащие им участки, должны записываться в родословную книгу и в уездный список только той губернии, в коей желают участвовать в выборах». Таким образом, умолчание в 107 ст. объясняется тою небрежностью, с которою вообще составлено новое издание свода законов.
    Право складывать участки признается и за мелкопоместными дворянами. Именно, они могут складывать участки, принадлежащие им в разных уездах губернии, и если сумма их будет равняться 1/3 полного участка, то они могут принимать участие в выборах уполномоченных по одному из уездов, ими избранному(2690). 3) Допуская участки сложные, правила о дворянских выборах предусматривают и случай нераздельного владения недвижимым имением несколькими лицами. При этом закон различает а) величину участка; б) родственные отношения совладельцев. Когда на каждого из совладельцев приходится полный участок земли, то каждый из них имеет право участвовать в выборах с правом личного голоса. Если же имение составляет не более одного полного участка, то совладельцы избирают из своей среды одного уполномоченного. Но как поступить в том случае, если имение, принадлежащее нескольким совладельцам, представляет два или три полных участка, если, например, два полных участка принадлежат 4 или 5 совладельцам? Закон не решает этого вопроса. Но в данном случае следует руководствоваться первой частью 116 статьи, где прямо сказано: «в имении, нераздельно владеемом, сколько есть полных участков, столько может быть непосредственных избирателей». Следовательно, 5 или 6 лиц, владеющих нераздельно 2 и более полными участками, посылают от себя соответственное число уполномоченных. Право избрания уполномоченных совладельцами нераздельного имения заменяется легальным представительством в том случае, когда эти совладельцы суть братья (родные). В этом случае право быть уполномоченным принадлежит старшему брату, если он соединяет в себе общие условия, указанные ст. 96. В противном случае, означенное право переходит ко второму и т. д. брату(2691).
  58. Независимо от личного участия в делах собрания дворян, имеющих на то право, законодательство допускает в некоторых случаях передачу голоса другому лицу.
    Право передачи голоса вообще предоставляется лицам, имеющим непосредственный голос в собрании; дворяне мелкоместные его не имеют. Затем, закон различает две категории лиц, желающих передать свой голос: лиц мужского и женского пола.
    а. Лица мужского пола, как мы увили м ниже, в принципе обязаны присутствовать в собраниях. Отсюда понятно, что правила о выборах ограничивают по возможности право передачи голоса для дворян-мужчин. Дворянин, имеющий непосредственный голос, может передать свой голос только одному из сыновей своих, если они соединяют в себе условия, требуемые 96 ст. Затем, под понятие дворян с непосредственным голосом не подходят все лица, исчисленные в 102 ст. Именно, право передачи голоса принадлежат только дворянам-собственникам; оно не предоставляется лицам, имеющим непосредственный голос по чину или по исправлению должности предводителя дворянства. Ограничение это понятно само собою. Голос, приобретенный соответственным чином или трехлетним служением в должности предводителя, есть личная привилегия и потому не может быть переносима на другое лицо. Принадлежит ли право передачи голоса пожизненным владельцам имений? Закон не отвечает прямо на этот вопрос. Но из точного смысла как 112, так и 110 ст. вытекает ответ утвердительный. Именно 112 ст. постановляет, что пожизненные владельцы пользуются в выборах всеми правами полных собственников. Следовательно, они прямо подходят под определение 110 ст., и не подходят под исключения ее установления.
    б. Дворянки не имеют права лично участвовать в выборах. Поэтому закон должен был дать им право передачи голоса в более широких размерах, чем дворянам-мужчинам,- иначе право, принадлежащее им в качестве собственниц дворянских имений, осталось бы неосуществленным.
    Владелица полного участка имеет право передавать свой голос всякому лицу, имеющему непосредственный голос в собраниях дворянства. Независимо от этого, она может передавать его мужу, сыну или зятю, хотя бы эти лица и не владели в губернии никакою недвижимой собственностью. Впрочем, этим лицам, по разъяснению, сделанному в 1832 году(2692), сообщается только активное, а не полное пассивное избирательное право: именно они не могут быть избираемы в должности уездного и губернского предводителя дворянства. Передавая свой голос, дворянка, чрез уполномоченное ею лицо, может участвовать как в выборах, так в других постановлениях собрания. Но в верящем письме должно быть обозначено, во всех ли постановлениях дворянства доверяет она участвовать избранному ей лицу или только в выборах(2693).
    Указанным правом пользуется и дворянка – пожизненная владелица имения, так как 112 ст. говорит о пожизненных владельцах вообще, не делая различия между мужчинами и женщинами.
    § 195. На основание рассмотренных правил в губернском собрании дворянства принимают участие (при соблюдении общих условий, указанных ст. 96 и 136):
  59. Дворяне, владеющие на праве собственности или пожизненно недвижимым имуществом в размере, дающем право непосредственного голоса.
  60. Дворяне, получившие право непосредственного голоса по соответствующим чинам или по трехлетнему служению в должности предводителя дворянства.
  61. Дворяне, управляющие полными участками своих малолетних детей в качестве опекунов или своих родителей в качестве опекунов по распоряжению правительства, когда они суть единственные наследники этих имений.
  62. Уполномоченные от мелкопоместных владельцев.
  63. Уполномоченные от совладельцев нераздельного имения, когда последнее составляет один или больше полных участков, но когда доля каждого совладельца ниже этого размера.
  64. Мужья, зятья или сыновья дворянок, владеющих полными участками, по их уполномочию.
  65. Сыновья дворян, владеющих полными участками, в случае передачи им голоса отцами.
    Рассмотрев состав дворянских собраний, мы обратимся к их родам и к принадлежащим им правам.
    ГЛАВА ВТОРАЯ. РОДЫ ДВОРЯНСКИХ СОБРАНИЙ И ПРИНАДЛЕЖАЩИЕ ИМ ПРАВА
    § 196. Дворянство, как корпорация, признается нашим законодательством в виде губернского общества. Отсюда следует, что первенствующий орган дворянского общества есть губернское собрание. Действительно, главные корпоративные права дворянства осуществляются им чрез губернское собрание; выборы должностных лиц производятся или губернским собранием, или поуездно, но в губернии. Тем не менее, уездные съезды дворянства имеют свое значение, так как, первое, ими производятся приготовительные действия к губернским собраниям дворянства, второе, некоторые должностные лица избираются непосредственно уездным собранием.
    Ввиду этого закон разделяет собрания дворянства на губернские и уездные; те и другие подразделяются на обыкновенные и чрезвычайные*(2694). Обыкновенные собрания созываются периодически, в срок, указанный законом, и имеют предметом своим осуществление общих прав, предоставленных дворянским обществам. Чрезвычайные собрания созываются по мере надобности по экстренным случаям, или предусмотренным законом, или вследствие требования правительства, или по инициативе предводителей дворянства.
    § 197. При определении преимуществ дворянских собраний должно различать: первое, формальные права собрания, установляющие и обеспечивающие юридическую личность дворянской корпорации; второе, реальные права этой корпорации, осуществляемые, как губернским, так и уездными собраниями.
    I. При определении прав как первого, так и второго рода закон имеет в виду преимущественно губернские собрания; но некоторые из них распространяются и на собрания уездные.
  66. Формальные права, признанные за губернскими собраниями, состоят в следующем. Дворянство каждой губернии может иметь для губернского собрания свой дом(2695). Этот дом служит как для дворянских собраний, так и для помещения различных дворянских учреждений. Для делопроизводства по делам дворянства закон дает ему постоянную должность секретаря, назначаемого по выбору дворянства(2696). Собрание дворянства имеет свою печать(2697) и архив(2698).
  67. Обеспечивая свободу дворянских собраний, закон признает, что собрание дворянства не может подлежать страже(2699). Личное преступление дворянина не падает на дворянство. Собрание его не может быть потребовано к суду и защищается им и из своей среды избранным поверенным(2700).
    II. Права реальные, предоставленные дворянству, могут быть разделены на три группы: первое, право избрания разных должностных лиц, второе, права имущественные; третье, право ходатайства о своих пользах и нуждах.
    А. До преобразований последнего времени число должностей, замещавшихся выбором дворянства по разным частям управления, было весьма велико. Поэтому положение 1831 года справедливо выражалось, что «главный предмет обыкновенных губернских собраний состоит в выборе дворянством из среды своей, по предоставленному дворянству каждой губернии праву, достойнейших чиновников для служения в разных законом определенных должностях».
    Все означенные должности разделялись на две группы: а) по внутреннему управлению дворянских обществ и б) по общему губернскому управлению. К первой группе относились: губернский и уездные предводители дворянства, депутаты дворянского депутатского собрания, секретарь дворянского собрания и депутаты для составления раскладки земских повинностей и заседателей дворянских опек. Ко второй относились должности а) по части судебной: председатель и дворянские заседатели в палатах гражданского и уголовного суда, совестный судья, судья и дворянские заседатели уездного суда; б) по управлению полицейскому: земский исправник и непременный заседатель земского суда; в) по другим частям дворянство избирало почетного попечителя гимназий, непременного члена комиссии народного продовольствия, депутата в строительную и дорожную комиссию, разных должностных лиц по части кредитной, посредников специального полюбовного размежевания.
    В настоящее время IX т. св. зак., изд. 1876 г., устранил указанное различие двух групп должностей, так как вторая группа почти исчезла; 167 ст. IX т. ограничивается определением, что в 33 губерниях(2701), управляемых на общем основании, дворянства 1-е, избирают губернского предводителя; 2-е, уездных предводителей; 3-е, депутатов дворянского собрания; 4-е, секретаря дворянского собрания; 5-е, двух заседателей в дворянскую опеку; 6-е, заседателя в уездное полицейское управление; 7-е, для полюбовного специального межевания общих и чересполосных дач, уездные дворянские собрания, на основание 183 ст., избирают одного или нескольких посредников и кандидатов к ним. Сверх этих должностей дворянством, в некоторых из означенных губерний, избираются следующие должностные лица. 1-е. Почетные попечители гимназий. Право выбора этих лиц предоставлено дворянству в тех губерниях, где оно производит гимназиям и прогимназиям или состоящим при них пансионам содержание или ежегодное пособие в размере, признанном достаточным со стороны министерства народного просвещения(2702) 2-е. Дворянство С.-Петербургской губернии избирает 5 членов в совет государственных кредитных установлений и двух депутатов в С.-Петербургскую сохранную казну по делам, касающимся крестьянской выкупной операции(2703) 3-е. Московское дворянство избирает главного смотрителя странноприимного дома графа Шереметева; 4-е. Нижегородское дворянство избирает, на три года, почетных опекунов и директоров в Александровский дворянский банк, председательство в котором принадлежит губернскому предводителю; 5-е. Дворянство тульское избирает двух директоров от дворянства для управления Тульским Александринским банком; 6-е. Дворянство черниговское и полтавское избирает председателей и членов местных межевых комиссий(2704).
    Для местностей, не входящих в число названных губерний, действуют особые правила.
    1) В Области войска Донского дворянство, избирая на общем основании областного и окружных (уездных) предводителей, секретаря дворянства, почетного попечителя гимназий и заседателей в окружные полицейские управления, пользуется правом избирать: а) почетных смотрителей окружных училищ и б) окружных казначеев. В дворянское депутатское собрание дворянство избирает трех депутатов(2705). 2) В шести западных губерниях (Виленской, Ковенской, Гродненской, Минской, Подольской, Волынской и Киевской) указанные выше общие правила должны иметь применение «сообразно местным обстоятельствам», как говорит 169 ст. Но в настоящее время, вследствие событий 1863 года, дворянские выборы в этих местностях приостановлены. 3) В трех губерниях Кавказского наместничества, Тифлисской, Кутаисской и Ставропольской, действуют общие правила о выборах. Сверх того, в губерниях Тифлисской и Кутаисской два директора Закавказского приказа общественного призрения назначаются, на три года, кавказским наместником из четырех кандидатов, избранных местным дворянством(2706).
    4) Мингрельские дворяне ходатайствовали в 1867 году о предоставлении им права избирать уездных предводителей. Вследствие этого ходатайства, по приведению в известность лиц, имеющих право на .дворянство, им предоставлено избирать уполномоченных дворянства на правах уездных предводителей(2707). 5) В губернии Вологодской дворянские выборы существуют только в трех уездах, по достаточному в них количеству дворян, именно в уездах Вологодском, Грязовецком и Кадниковском(2708).
    6) В губернии Астраханской, если число дворянства позволит, избираются чисто дворянские должностные лица: губернский и уездный предводители, депутаты и секретарь дворянства. Кроме того, местному дворянству дано право избирать члена для заведования хозяйственной частью в совет Астраханского девичьего института(2709). 7) В губерниях прибалтийских дворянские выборы производятся на особых основаниях, которые будут рассмотрены в связи с общими учреждениями этих губерний. Б. Если губернское дворянство признается за общество, то весьма естественно было бы найти в законе подробные определения имущественной правоспособности такого общества. Между тем именно эта сторона дворянских прав была наименее развита в нашем законодательстве. Рассматривая дворянство как корпорацию, призванную преимущественно к личной службе в разных местных должностях, законодатель оставил без особенного развития хозяйственный элемент дворянского самоуправления. Права дворянской корпорации по имуществу были определены несколькими отрывочными постановлениями. В таком же положении остался этот вопрос в настоящее время. В IX т. исчислены следующие права дворянства: 1) Право составлять общественную казну посредством добровольных складок(2710). Это право было признано за дворянством еще Жалованной грамотою. Именно, перечисляя различные предметы деятельности дворянских собраний, грамота называет, в числе их, «составление особливой казны добровольными складками дворянства»(2711). Но в самом существе и во внешних условиях этого права не было данных для его развития. Оно было поставлено вне всякой связи с дворянским самоуправлением, ибо последнее выражалось в личных службах, отбываемых местными дворянами по выбору своего сословия. Поэтому в «дворянских складках» нельзя было видеть зародыша местного налога, права самообложения на потребности местного управления. Самое выражение «добровольные складки» указывало на различие их от правильного местного налога. В чем должна была состоять цель подобных складок? В составлении «особливой дворянской казны» – отвечает жалованная грамота. Но каким нуждам могла удовлетворять такая «особливая» казна? Этот вопрос оставлен без разрешения, что не могло не отразиться на судьбе права, предоставленного дворянству; дворянская казна, отрешенная от общественных целей, сделалась средством удовлетворения личных потребностей отдельных членов дворянского общества. В 1796 г. такое направление отчасти освящено законом. Именно, закон разрешал делать из означенной казны ссуды дворянам, под залог их недвижимых имений(2712). Различные злоупотребления «добровольными складками» привели к тому, что в 1805 году государственному совету велено было рассмотреть вопрос об их существовании. Некоторые члены совета обрисовывали способ составления складок непривлекательными чертами. «Надобно остерегаться,- говорил министр коммерции гр. Румянцев,- чтоб складки не были вынуждены… Вынужденными они могут быть тогда, когда склоняет к тому или начальник губернии, желая отличить эпоху своего управления, или дворянский предводитель, действуя в намерении выслуги. В пресечение сих личных домогательств должно бы огласить по государству, что впредь приношения дворянские всегда угодны будут престолу, но не будут отплачиваться воздаяниями ни налицо губернатора, ни налицо предводителя»(2713). Румянцев, очевидно, имел в виду те «добровольные» пожертвования от имени дворянства, которыми губернаторы и предводители «думали отличить эпоху своего управления». Тем не менее государственный совет, большинством голосов, оставил в силе 54 § жалованной грамоты, приняв меры против указанных злоупотреблений. Именно, он постановил, что предложения о добровольных складках могут быть делаемы только губернским предводителем, с разрешения начальника губернии, и получают силу тогда, когда они приняты собранием большинством 2/3 голосов(2714).
    Едва ли эти меры могли устранить указанные злоупотребления. Инициатива в таких случаях оставлена именно за лицами, которые обнаружили наклонность «ознаменовывать эпохи своего служения». Единственной гарантиею для дворянства было требование большинства 2/3 голосов для принятия означенных предложений.
    Положение 1831 года и дополнительные к нему узаконения приняли начала, установленные законом 1805 года, и дали им дальнейшее развитие. Они остались и в своде законов нового издания.
    Добровольные дворянские складки разделяются на два рода: «на надобности необходимые для дворянства всей губернии или общеполезные, и на предметы, общей надобности не составляющие, или на издержки частные»(2715). Юридическое различие между складками первого и второго рода заключается в том, что первые обязательны для всех дворян губернии, даже не принимавших участия в собрании; вторые обязательны только для дворян, лично изъявивших на них свое согласие. Ввиду этого различия закон установляет и различные способы составления складок. Право предлагать складки как первого, так и второго рода принадлежит исключительно губернскому предводителю. Предложение должно быть сделано в губернском собрании и в самой его зале. Кроме этого общего правила установлены правила особенные для каждого рода складок. а) Предложения о складках на предметы общеполезные могут быть сделаны губернским предводителем не иначе, как в обыкновенных губернских собраниях и когда не менее 2/3 дворян, прибывших для выборов, находится еще в собрании. Предложения о таких складках в собраниях чрезвычайных допускаются не иначе как с высочайшего разрешения, и притом в случаях «совершенно необыкновенных», как сказано в законе. Определяя правила о принятии дворянством предложения и вступлении постановления в законную силу, закон различает два случая: а) когда предложение принято единогласно и б) когда на него последовали возражения. а) Единогласно принятые предложения о складках утверждаются министром внутренних дел, который доводит о том до сведения комитета министров. б) Если единогласного постановления не составилось, то предложение считается принятым собранием, если в пользу его составилось большинство 2/3 голосов. Но в этом случае постановление препровождается к министру внутренних дел вместе с возражениями, хотя бы эти возражения принадлежали одному лицу. Министр внутренних дел представляет все дело со своим заключением комитету министров, положение которого представляется на высочайшее усмотрение. В случае высочайшего утверждения, складка делается обязательной для всего дворянства губернии. б) Под именем складок частных закон разумеет складки «на предметы такого рода, кои не составляют общей надобности дворянства, или на какие-либо пожертвования». Складки эти, по принятии их собранием, обязательны только для дворян, принявших предложение, а для небывших в собрании в том случае, если они изъявят желание участвовать в них отзывами на имя предводителей или если лица, получившие от них доверенность на участие в собрании, изъявили от их имени согласие на предложение о складке. Постановления о таких складках утверждаются губернатором, который доводит о том до сведения министра внутренних дел(2716).
    Таким образом, законодательство наше строго выдерживает принцип добровольности складок. Хотя губернское собрание дворянства и считается органом дворянского общества, но оно не может установить само собою сбора, имеющего характер налога. Частные складки составляются именно из добровольных пожертвований, вносимых из «собственных доходов, участвующих в складке дворян». Общеполезные складки, даже единогласно принятые, нуждаются в утверждении министра внутренних дел. В случае возражения хотя бы одного дворянина, складка делается обязательною для дворянства только путем высочайшего ее утверждения.
    Определяя так подробно способ составления дворянских складок, закон очень мало говорит об их предметах и способах их употребления. «Дворянству,- говорит 153 ст. IX т.,- предоставляется употреблять общественную свою казну, по общему согласию, под наблюдением губернского начальства, чтобы предмет складок и пожертвований не был противен общим постановлениям».
    Таким образом, губернское начальство наблюдает только за тем, чтобы предмет складок и пожертвований не был противен законам, что оставляет дворянству широкий простор в выборе предметов для складок. Самое же употребление дворянских сумм предоставлено «общему согласию» дворянства, как это и соответствует началу добровольности складок. Поверка дворянской казны возлагается на депутатов, избираемых уездными собраниями дворянства, которые представляют о результатах произведенной ими ревизии губернскому собранию, вместе с отчетом губернского предводителя(2717). В заключение закон оставил в силе постановление 1796 года, по которому из дворянской казны могут производиться ссуды дворянам, под залог недвижимых имений(2718).
    Впрочем, на дворянском обществе лежат некоторые обязательные статьи расходов. Сюда относятся:
    а) Содержание канцелярий при дворянских депутатских собраниях и предводителях дворянства (кроме олонецкой губ.); б) починка, отопление и освещение домов, занимаемых дворянскими собраниями (кроме некоторых губерний); в) содержание канцелярий дворянских опек, сверх сумм, отпускаемых на этот предмет из государственного казначейства (кроме некоторых губерний); г) пенсии и единовременные пособия чиновникам, служащим в депутатских собраниях, опеках и канцеляриях предводителей (кроме некоторых губерний); д) выписка сенатских ведомостей для предводителей дворянства (кроме Олонецкой и Смоленской губерний); е) некоторые другие расходы, установленные для отдельных губерний(2719). 2) Дворянскому обществу предоставлены известные преимущества по части подрядов и поставок. Таких преимуществ два: по части подрядов на удовлетворение земских повинностей своей губернии и по части подрядов и поставок для войск, расположенных в губернии или в уезде. а) Устав о земских повинностях 1805 года, желая привлечь дворянство к деятельной роли по этой части, постановил, что дворянское общество допускается к земским подрядам в своей губернии предпочтительно пред другими желающими. Это правило вошло как в Положение о земских повинностях 1851 года, так и в свод законов, где оно сохранилось и в новом издании свода(2720). Но после введения земских учреждений, коим предоставлен свободный выбор способов выполнения повинностей, указанное право не имеет практического значения.
    б) Дворянскому обществу предоставляется брать на себя, в своей губернии или в своем уезде, подряды и поставки для войск без представления требуемых залогов. Но для того, чтобы подобные обязательства считались общественными, они должны быть приняты дворянством в губернском его собрании большинством 2/3 голосов. Впрочем, в случае неисправности по таким обязательствам, ответственность падает только на дворян, давших на него свое согласие лично или чрез уполномоченных(2721). в) В числе прав дворянства, обращающих на себя большое внимание нашего законодательства, должно назвать право «совещания о своих пользах и нуждах и представления о них», т. е. право ходатайств. Действительно, право ходатайств предоставлено дворянским собраниям в более широких размерах, чем всем другим собраниям, как сословным, так и всесословным. Право это со стороны его законодательного определения видоизменялось со времени издания жалованной грамоты. Жалованная грамота дозволяла дворянским обществам делать представления двоякого рода: а) представлять о своих пользах и нуждах генерал-губернатору или губернатору; б) приносить чрез депутатов жалобы и делать представления как сенату, так и Императорскому Величеству(2722). Но в 1797 году права эти были косвенно отменены указом, воспрещавшим подавать и принимать прошения за многими подписями(2723). Александр I восстановил Жалованную грамоту 1785, а Положение 1831 года заменило ее постановления, касающиеся ходатайств, новыми. Губернское собрание дворянства может представлять о своих нуждах и пользах, чрез губернского предводителя, губернатору, министру внутренних дел и, в важных случаях, Государю(2724). Ни положение 1831 года, ни свод законов не упоминают ничего о праве принесения жалоб в Сенат. Но это право общее, так как 1-й департамент сената вообще является высшим установлением, принимающим жалобы на губернские власти и министерства. Затем, 144 ст. IX т. св. зак. предусматривает случай принесения дворянством просьб и жалоб высшему правительству, а под этим выражением согласно установившемуся употреблению должно разуметь как министерства, так и сенат.
    Сравнительно с жалованной грамотою, дворянство ограничено в своем праве посылать от себя депутатов для принесения просьб и жалоб. По общему правилу, установленному действующими законами, посылка депутатов обусловливается вызовом их правительством.
    Дворянство, делая постановления о принесении жалоб и просьб, с тем вместе избирает и депутатов, на случай вызова их правительством. Число депутатов, если прошение подано Государю, не должно превышать трех. Депутатские уполномочия должны быть подписаны губернским и уездными предводителями, а если первый находится в числе депутатов, то всеми последними(2725). Кроме того, дворянству предоставляется право, с высочайшего разрешения, отправлять депутатов для принесения Государю благодарения за дарованные дворянству права и преимущества(2726).
    Каких предметов могут касаться прошения и жалобы? Положение 1831 года разрешало этот вопрос довольно широко. Именно дворянство, кроме представлений о своих нуждах, могло ходатайствовать у правительства о прекращении местных злоупотреблений или об устранении неудобств, замеченных в местном управлении, хотя бы они происходили и от общего какого-либо постановления. Это постановление входило и в свод законов прежнего издания (т. IX, ст. 135). Таким образом, дворянство могло говорить не об одних своих нуждах, но обо всех предметах местного управления и даже касаться общих узаконений.
    Эти права подверглись ограничениям в последнее время. В 1865 году московское дворянство представило Государю ходатайство, касавшееся изменения коренных начал государственного устройства России. Этот поступок московского дворянства вызвал высочайший рескрипт 26 января 1865 года на имя бывшего министра внутренних дел П. А. Валуева, где было сказано, что ни одно сословие не имеет права говорить именем других сословий и брать на себя почин в вопросах, решение которых зависит исключительно только от верховной власти. В этом смысле и была дополнена 112 ст. IX т. изд. 1857 года. Новое издание IX т. не содержит в себе 135 ст. издания 1857 и заключает в себе иную редакцию 142, прежней 112 ст. Именно, 142 ст. постановляет, что дворянство не должно входить в обсуждение предметов, прямому его ведению не подлежащих, и касаться вопросов, относящихся до изменения существенных начал государственных в России учреждений». Это постановление составлено в более широких выражениях, чем прежнее примечание к ст. 112, и едва ли вытекает из высочайшего рескрипта 1865 г. Постановляя, что дворянство не имеет права касаться существенных начал государственных в России учреждений, оно воспроизводит смысл рескрипта, но дает ему более широкое толкование. Рескрипт имел в виду главным образом основные законы, а новая редакция 142 ст. простирает запрет на все государственные учреждения, как высшие, так и низшие. Затем, означенная статья устраняет дворянство от «обсуждения предметов, прямому его ведению не подлежащих». Но что же в настоящее время подлежит прямому ведению дворянства? Если положение 1831 года имело ввиду создать из дворянства первенствующий класс местного общества, предстательствующий за него во всех его нуждах, то новая 142 ст. замыкает дворянство в круг его исключительных, сословных интересов, значение которых падает с каждым годом.
    Г) Кроме указанных выше трех главных предметов занятий дворянских собраний, IX т. исчисляет еще некоторые отдельные предметы их ведомства:
    а) Дворянскому собранию принадлежит рассмотрение дворянской родословной книги, составляемой депутатским собранием. Закон не указывает, впрочем, случаев, когда эта книга подлежит рассмотрению собрания, и не определяет с точностью отношений губернского собрания к собранию депутатскому. Последнее, как мы увидим ниже, подчиняется единственно Сенату, и постановления его подлежат, по общему правилу, ревизии департамента герольдии. Следовательно, дворянские собрания рассматривают родословную книгу только в исключительных случаях, вследствие слухов и жалоб о неправильном ее ведении и т. п.
    Кроме того, дворянство имеет право установить сбор за внесение в родословную книгу, но сбор этот не должен превышать 60 рублей(2727). б) Дворянские собрания, как мы видели, имеют право исключать из своей среды дворян, впавших в преступление или известных иными пороками. в) Дворянским собраниям подлежат дела о дворянах, не явившихся в собрания, причем последним принадлежит право штрафовать лиц, не явившихся без законных причин(2728).
    г) Собрание рассматривает отзывы от дворян личных и потомственных, не имеющих права участвовать в выборах, но изъявивших желание служить по ним(2729). д) Рассмотрению его подлежат отчеты об употреблении дворянской казны, по обревизовании их особыми депутатами(2730).
    Д) Кроме обыкновенных собраний дворянства, закон допускает и чрезвычайные собрания дворянства. Конечно, предметы совещаний таких собраний не могут быть исчислены в законе по самому существу последних. В некоторых случаях, впрочем, чрезвычайные собрания созываются ех lege.
    а) Когда в уезде в срок между выборами откроется вакансия уездного предводителя дворянства и для замещения ее не будет кандидата, то уездное дворянство созывается в чрезвычайное собрание для избрания нового предводителя(2731) б) То же самое соблюдается при вакансии на должность депутатов дворянства(2732).
    Затем, предметы чрезвычайных собраний определяются каждый раз особо, сообразно поводу к созванию собрания. Эти предметы рассуждения указываются или правительством, если чрезвычайное собрание созвано по его требованию, или губернским предводителем, если собрание состоялось по его желанию (с разрешения губернатора). Каждое чрезвычайное собрание имеет право рассуждать только о предметах, дававших повод к его созванию. Но ему «дозволяется ходатайствовать о своих пользах и нуждах, с тем чтобы постановления о таких ходатайствах были приняты собранием или единогласно, или по крайней мере большинством 2/3 голосов(2733). ГЛАВА ТРЕТЬЯ. ПОРЯДОК СОБРАНИЙ И ИХ ДЕЛОПРОИЗВОДСТВО А) СОЗЫВ СОБРАНИЙ И ПРИГОТОВИТЕЛЬНЫЕ К НИМ ДЕЙСТВИЯ § 198. Обыкновенные губернские собрания дворянства созываются раз в три года, причем закон определяет и время созыва, декабрь и январь месяцы. Но это последнее правило знает многие исключения(2734). Затем и нормальные сроки могут быть изменены или отсрочены, с разрешения министра внутренних дел(2735). Дворяне, живущие в губернии созываются повестками, рассылаемыми чрез полицию, а отсутствующие – через столичные ведомости(2736).
    Почин созыва обыкновенных собраний, созываемых периодически, принадлежит губернатору; именно, 81 ст. гласит что они собираются с его разрешения и по его распоряжению. Созыв делается за четыре месяца до срока, так как губернскому собранию должны предшествовать собрания уездные, для различных приготовительных действий.
    Уездные собрания созываются уездными предводителями за три месяца до открытия губернского собрания. Предварительные действия, предоставленные уездным собраниям, состоят в следующем.
    1-е. Уездный предводитель предъявляет собранию список дворянам уезда, с обозначением степени права каждого из них участвовать в собрании. Последнее рассматривает список, причем каждому дворянину, участвующему в собрании, предоставляется право делать свои замечания. Если они не будут приняты собранием, он может апеллировать собранию предводителей и депутатов.
    2-е. Предводитель представляет собранию отзывы лиц, не имеющих права участвовать в выборах, но желающих баллотироваться на должность(2737). 3-е. Уездное собрание избирает из своей среды депутата для ревизии отчета об употреблении и состоянии дворянской казны(2738).
    4-е. По исполнении этих действий, предводитель приглашает мелкопоместных дворян избрать из своей среды уполномоченных для участия в губернском собрании(2739). Губернскому собранию предшествуют затем: а) предварительное собрание предводителей и депутатов и б) съезд депутатов для ревизии отчета о дворянской казне. а) Собрание предводителей и депутатского собрания происходит, под председательством губернского предводителя, за месяц до губернского съезда. Рассмотрению собрания подлежат: 1-е – уездные списки дворянам и 2-е – отзывы лиц, не могущих явиться на выборы(2740).
    б) Срок предварительного съезда депутатов для ревизии дворянской казны не определен. Закон постановляет только, что они собираются в губернский город прежде открытия собрания. Здесь, под председательством старшего в чине, они рассматривают отчет об употреблении дворянской казны и о найденном доносят собранию(2741). Б) ПОРЯДОК СЪЕЗДА ДВОРЯН НА ГУБЕРНСКОЕ СОБРАНИЕ § 199. Участие дворян в губернском собрании рассматривается законом как обязанность, неисполнение которой, без законных поводов, обложено наказанием. Причина такого отношения законодательства к этому вопросу лежит, конечно, в общем его взгляде на дворянство и его выборы. Рассматривая дворянство как служилое сословие, предоставляя ему, в прежнее время, право избирать много должностных лиц, законодательство рассматривало участие дворянина в собраниях как некоторый вид отбывания служебной повинности. Но само собою разумеется, что ввиду различия отдельных категорий дворян на участие в собраниях указанное начало не могло получить всеобщего применения. Дворяне, коим предоставлено было право быть в собрании без права голоса, не могли быть обязаны к такому присутствованию. Затем, было бы несправедливо требовать явки в собрание лиц, не имеющих голоса в выборах, которые закон признавал важнейшим правом и главным предметом собраний. Поэтому к участию в губернских собраниях обязываются дворяне, имеющие в выборах непосредственный голос, и лица, избранные уполномоченными от мелкопоместных дворян. Последние, если они имеют право избирать уполномоченных, обязаны присутствовать в уездных собраниях(2742).
    Установляя обязанность явки в собрания, закон вместе с тем определяет и законные причины неявки. Такими причинами являются: первое, исполнение обязанностей по службе; второе, болезнь; третье, производство дел в иногородних судебных местах, когда эти дела требуют личного присутствия дворянина; четвертое, смерть или тяжкая болезнь кого-либо из ближайших родственников; пятое, какое-либо важное случившееся в имении дворянина несчастие; шестое, возраст свыше 60 лет(2743). Из всех этих причин закон останавливается на ближайшем определении первой, т. е. на «исполнении обязанностей службы». Насколько служба в установлениях правительственных устраняет обязанность участвовать в собраниях? Закон различает два случая: а) когда дворянин служит вне губернии и б) когда он занимает должность в местных установлениях. В первом случае дворянин не обязан являться в собрания своей губернии. Но если он находится в своей губернии в отпуске и имеет право непосредственного голоса в выборах, то он обязан прибыть в собрание. Закон выражает даже желание, чтобы дворяне, прибывшие в свою губернию по обязанностям службы, принимали участие в собраниях, если «обязанности их к тому не препятствуют»(2744). Bo втором случае, дворянин обязан являться в собрания наравне со всеми местными дворянами, «посколько, говорит 207 ст., это может быть совместно с обязанностями их служения». Последнее выражение должно понимать в ограниченном смысле, ввиду ссылки, сделанной 207 ст. на ст. 100, воспрещающую губернаторам и губернским прокурорам (где они есть) принимать участие в делах собраний. Следовательно, за исключением этих лиц, все прочие служащие дворяне обязаны принимать участие в собраниях. Также обязанность налагается и на дворян, состоящих по армии (т. е. не при полках) за полученными в сражениях ранами(2745). Возраст, свыше 60 лет, представляет безусловно-законную причину неявки, хотя закон не воспрещает престарелым дворянам, по собственному их желанию, принимать участие в делах своего общества. Прочие причины (2 – 5) подлежат оценке дворянских собраний. Дворянин, не имея возможности прибыть в собрание, должен уведомить о том письменно и с объяснением причин своего уездного предводителя. Отзывы эти предварительно рассматриваются собранием предводителей и депутатов и с заключением их представляются губернскому собранию. Если отзывы будут найдены неосновательными, то собрание может большинством 2/3 подвергнуть неявившихся дворян взысканию, по 1430 и 1431 ст. улож. о наказ, именно: в первый раз – замечанию от губернского предводителя, во второй – денежному взысканию не свыше 75 р., а в третий, сверх означенного взыскания, исключению из собрания не далее срока съезда(2746).
    Некоторое отступление от этих правил сделано для донского дворянства. Именно, ему дано право, вместо личного участия в собрании, посылать от каждого из 7 округов по 12 депутатов для присутствования при выборах(2747). В срок, назначенный для выборов, дворяне, указанные выше, обязаны прибыть в губернский город и явиться к своему уездному предводителю или, в случае болезни, письменно уведомить его о своем приезде. Предводитель заносит прибывшего в поименный список. Съезд дворян должен быть закончен за день до открытия собрания, так как накануне этого дня уездные предводители обязаны явиться к губернскому предводителю дворянства. Последний, получив от уездных предводителей поименные списки потомственных дворян, прибывших для участия в собрании, и дворян личных, изъявивших желание служить по выборам, препровождает их к губернатору и испрашивает его разрешение открыть собрание(2748).
    Предложение губернатора дворянскому собранию об открытии его заседаний делается письменно. Но пред открытием заседаний дворянство приводится к присяге «на соблюдение порядка и беспристрастия в предлежащем собрании дел». Присяга приносится дворянством после литургии и молебствия в первый день открытия собрания. Для этой цели дворянство собирается в своем доме, куда является и губернатор для прочтения письменного предложения об открытии собрания. Затем он приглашает дворянство в церковь, где после литургии и молебствия приводит его к присяге(2749). После того все дальнейшие распоряжения предоставляются губернскому предводителю, причем председательство во все время дворянского съезда принадлежит прежнему, т. е. находящемуся в должности предводителю, так как новый губернский предводитель избирается в конце съезда(2750). Права и обязанности последнего, как председателя собрания, изложены в общих правилах «О правах председателей сословных и общественных собраний». Их удобнее будет рассматривать ниже, при обозрении земских учреждений, так как означенные правила представляют особенный интерес для деятельности земских собраний. Губернатор не участвует, как мы видели, в заседаниях дворянства. О всех делах, касающихся собрания, он сносится с последним чрез губернского предводителя(2751). Дворянство обязано исполнять законные требования губернатора(2752).
    В) ПОРЯДОК ЗАНЯТИЙ ДВОРЯНСКОГО СОБРАНИЯ
    § 200. Для обыкновенных собраний дворянства назначен пятнадцатидневный срок; но дворянство может продлить его с разрешения губернатора(2753). Закон сам установляет последовательность в рассмотрении дел, подлежащих собранию. Общим началом этого порядка является то правило, что собрание должно окончить все свои занятия, кроме выборов, до начатия последних. Правило это имеет то основание, что лица, имеющие право участвовать во всех постановлениях дворянств, кроме выборов, при производстве последних в собрании не присутствуют(2754).
    Дела, подлежащие рассмотрению собрания (кроме выборов), докладываются ему в следующей постепенности:
  68. Предложения губернатора, по коим дворянство должно постановить свое заключение.
  69. Дела о допущении к участию в собрании и выборах дворян, бывших под судом.
  70. Отзывы дворян, не могших явиться в собрание.
  71. Списки дворян, не прибывших в собрание и не известивших о причинах неявки.
  72. Отзывы личных и потомственных дворян, не имеющих права участвовать в выборах, желающих служить по ним.
  73. Отчеты об употреблении дворянской казны.
  74. Совещания о пользах и нуждах дворянства(2755). Губернский предводитель уведомляет губернатора о всех постановлениях, состоявшихся в собрании(2756). Представления дворянства о его пользах и нуждах губернатор рассматривает немедленно и делает зависящие от него распоряжения, а по ходатайствам, превышающим его власть, представляет министру внутр. дел со своим заключением(2757). Губернатор же разрешает печатание постановлений собрания отчетов об его заседаниях, суждений, прений и речей(2758). Разрешению губернатора подлежат также постановления собрания о сношении или соглашении с другими собраниями «по делам, относящимся к общим правительственным распоряжениям или к вопросам об установленных законом пределах ведомств собраний(2759). § 201. Занятия собрания заканчиваются производством выборов, коими дворянство, по окончании указанных выше дел, должно заниматься исключительно(2760). Выборы производятся по уездам, для замещения должностей уездных и всею губернией для замещения должностей губернских или для перебаллотировки, в известных случаях, лиц, избранных в уезде.
    Соответственно этому, в зале (или залах) собрания предварительно расставляются столы уездные и губернский с баллотировочными ящиками и разными книгами и документами для справок(2761). К губернскому столу приглашаются: 1-е, все дворяне для обсуждения вопросов, указанных выше им для других дел; 2-е, уездные предводители дворянства для рассмотрения каких-либо общих дел; 3-е, дворяне (поуездно) для производств выборов всею губерниею. В порядке постепенности уездные выборы предшествуют губернским. Они производятся за уездными столами, под председательством уездного предводителя дворянства. Последний наблюдает за порядком баллотировки и производит счет шаров; но при избрании его самого счет шаров производится старшим по чину дворянином. Из уездных должностей избирается прежде всех уездный предводитель; затем депутаты дворянства и заседатели опеки и полицейского управления. Избранным считается дворянин, получивший наибольшее число голосов. При равенстве голосов между двумя и более лицами затруднение решается жребием. Из дворян, получивших наибольшее после избранного число голосов (но, во всяком случае, большинство), назначаются кандидаты к должности, коих на каждую уездную должность полагается по два. Кандидаты, как увили м ниже, призываются к исправлению должности, по которой они состоят, в случае вакансии ее. Список избранных составляется уездным предводителем, подписывается им и всеми присутствующими дворянами и сообщается губернскому предводителю. Последний сообщает их губернатору для утверждения(2762).
    Закон предусматривает, однако, случай, когда относительно избранного в уезде возникнут столь сильные сомнения, что об них будет заявлено собранию чрез губернского предводителя с требованием перебаллотировки избранного. Последний обязан предложить о том собранию, и если требование о перебаллотировке будет принято 2/3 голосов, то избранное лицо, вместе с кандидатами на ту же должность, перебаллотировывается всею губернией за губернским столом(2763). § 202. Выборы губернией производятся тем же порядком, с одним существенным отличием. Именно, избрание всех лиц на губернские должности производится из числа кандидатов, представляемых от уездов по два от каждого(2764). Исключение сделано только для должности губернского предводителя. Для замещения этой должности, дворянство избирает двух кандидатов, один из коих утверждается в этой должности Государем. Но баллотировке подвергается прежде всего настоящий губернский предводитель, затем прежние губ. предводители, почетные попечители гимназий, уездные предводители, занимавшие эту должность в последнее трехлетие и вновь избранные. «Обряд» желал, таким образом, ограничить круг лиц, баллотируемых на звание губернского предводителя, дворянами, уже заслужившими особенное доверие своего сословия. Но ст. 57 постановляет, что если все указанные лица откажутся от баллотировки, то дворянству дозволяется избирать и других потомственных дворян.
    Для баллотирования всею губернией, на губернском столе, для скорости, ставятся два ящика, и наблюдение за порядком поручается губернскому предводителю и старшему по баллам уездному предводителю. Дворяне приглашаются к ящикам поуездно и по старшинству уездов. Губернский предводитель и его ассистент (т. е. старший по баллам уездный предводитель) кладут свои шары прежде всех. Счет баллов производится одним губернским предводителем, за исключением того случая, когда баллотируется он сам: тогда счет шаров производится уездным предводителем старшего города.
    Производством выборов занятия дворянского собрания заключаются. Оно закрывается порядком, установленным для его открытия. На другой день, по окончании выборов, губернатор предлагает дворянству и избранным должностным лицам идти в церковь. После литургии и принесения присяги вновь избранными (если они не состоят на службе) дворянство возвращается в дом собрания, где ему объявляется предложение губернатора о закрытии его заседаний. Лица, утвержденные в должностях Государем, дают присягу после утверждения и при вступлении в должность.
    ГЛАВА ЧЕТВЕРТАЯ. ДВОРЯНСКИЕ УСТАНОВЛЕНИЯ
    § 203. Дворянскими учреждениями называются места и лица, установленные для целей внутреннего управления дворянских обществ. Они суть: 1) дворянское депутатское собрание, 2) дворянская опека и 3) предводители дворянства.
    I. Депутатское собрание есть коллегиальное установление, состоящее из губернского предводителя дворянства и депутатов, избираемых от каждого уезда по одному на три года и утверждаемых в должности губернатором(2765). Дела, предоставленные депутатскому собранию, могут быть разделены на три категории: а) Дела по ведению дворянской родословной книги и выдаче дворянам протоколов и свидетельств о дворянстве. б) Участие в распоряжениях о наложении опек на имение дворян, в двух случаях: 1) за безмерную и разорительную роскошь и 2) вследствие отпадения дворянина от православной веры. в) Содержание формулярных списков лиц, служащих по выбору дворянства(2766).
    Из этих трех разрядов наиболее важным признается первый, хотя деятельность депутатского собрания ограничивается признанием членом дворянского общества того, кто доказал свое дворянство в департаменте герольдии и внесением его в родословную книгу губернии(2767). Порядок признания лица членом дворянского общества, внесение его в родословную книгу и выдача свидетельств и протоколов о дворянстве определяются довольно подробными правилами, как общими, так и специальными, касающимися дворян из греков и магометан, дворян бессарабских и т. п.(2768).
    По свойству дел, порученных депутатскому собранию, не требуется всегда коллегиального их рассмотрения и решения. Бумаги, поступающие в собрания, решаются или коллегиально, по протоколам собрания, или порядком исполнительным, по резолюциям губернского предводителя. Число последних бумаг, на основание 279 ст., довольно велико. Вследствие этого депутатское собрание не имеет постоянных заседаний; оно созывается, по мере надобности, губернским предводителем(2769). Иерархически, депутатское собрание подчиняется только Сенату (по департаменту герольдии). Жалобы на собрание приносятся сенату; сюда же поступают на ревизию определения собрания. Но оно подлежит надзору губернатора в отношении порядка содержания родословной книги и своевременного доставления департаменту герольдии о последовавших изменениях в составе дворянского общества. В случае медленности или упущений, замеченных в делах собрания, губернатор предлагает губернскому правлению сделать собранию напоминание и потребовать объяснений. Затем, губернатору, в случае дальнейшей медленности, предоставляется доносить Сенату. Взысканиям за упущение депутатские собрания могут быть подвергаемы только с разрешения Сената(2770).
    II. Дворянская опека, как показывает самое ее название, установлена для заведования опекунскими делами местного дворянства. Организация опеки доселе остается сословною, причем каждое сословие обязано иметь попечение о сиротах своего общества. Таковы сиротские суды, установленные для городских обывателей. Дела по опекам над лицами крестьянского сословия предоставлены сельским сходам.
    Дворянские опеки суть установления уездные и по учреждению о губерниях полагались (по общему правилу) в каждом уезде. Правило это сохраняло свою силу до судебной реформы, т. е. до упразднения уездных судов, с коими опеки были довольно тесно связаны(2771). По введении судебной реформы, министру юстиции было предоставлено право соединять и закрывать дворянские опеки, передавая производящиеся в них дела в другие, ближайшие к ним опеки. Вследствие этого в настоящее время, опеки учреждаются на один или на несколько уездов. Они состоят, под председательством уездного предводителя дворянства, из двух (в С.-Петербурге из трех) заседателей, избранных дворянством на три года, с утверждения губернатора(2772). Опека имеет свою канцелярию.
    Опеке вверены все опекунские дела в обширном смысле этого слова. Сюда принадлежат:
  75. «Попечение о малолетних сиротах и вдовах дворянского состояния, и об имении их и делах», т. е. на опеки возлагается попечение как об личности сирот и вдов, так и об их имуществе. Поэтому а) им принадлежит назначение опекунов над малолетними, если опекун в завещании не назначен, а оставшиеся в живых отец или мать не примут на себя этой обязанности; б) наблюдать за действиями опекунов и рассматривать их отчеты, причем опеки наблюдают, «чтобы имения малолетнего были управляемы как следует и чтобы он получал пристойное содержание и воспитание»; в) рассматривать представления опекунов о необходимости залога или продажи имения малолетнего и представлять о том с своим заключением Сенату, которому принадлежит разрешение таких залогов и продаж; г) если имения после родителей малолетнего не осталось, то на опеке лежит обязанность об устройстве судьбы малолетнего одним из способов, указанных в законе*(2773).
  76. Ведению опек подлежат дворянские имения, секвестрованные вследствие поводов, указанных в законе, т. е. когда над имениями учреждается опека в виде секвестра.
  77. Опека заведует имениями, состоящими в споре по духовным завещаниям и в других случаях.
    Наблюдение за действиями дворянских опек принадлежит 1) окружным судам и 2) губернским правлениям. В окружные суды приносятся жалобы на действия и постановления опек, причем основание для жалоб представляют две категории: а) формальная неправильность в действиях опек, т. е. медленность, отступление от законного порядка и отказ в совершении действий, требуемых законом; б) неправильность в существе постановления, когда им нарушаются личные и имущественные права просителя. Жалобы этого рода приносятся окружному суду в определенные сроки, за исключением жалоб на медленность, которые никаким сроком не ограничиваются(2774). Жалобы на постановления окружного суда приносятся судебной палате. Иски о вознаграждении за вред и убытки, причиненные нерадением, неосмотрительностью или медленностью членов опеки, предъявляются в судебной палате по общим правилам уст. гр. суд., ст. 1316 и след.(2775).
    Надзор за общим порядком в деятельности опек принадлежит губернскому правлению, на тех же основаниях, на каких ему принадлежит надзор за другими уездными установлениями. Но взыскания на членов опек, за упущения и беспорядки, налагаются порядком, указанным в 1066 ст. уст. уг. суд. и объясненным в II т. этого сочинения, в учении о службе гражданской(2776). III. Предводители дворянства. Должность предводителей дворянства имела и имеет двоякое значение. Во-первых, они призваны «к попечению о пользах дворянства и охранению в сем сословии благоустройства и порядка»(2777), т. е. к непосредственному заведованию внутренними делами дворянского общества. Во-вторых, они являются важными органами общей администрации и вводятся в состав земских установлений, в качестве представителей сословия, сохранившего свое привилегированное положение и связь с правительственными учреждениями. Из всех выборных местных должностей, должность предводителей, по закону, окружена наибольшим почетом и пользуется наибольшими условиями независимости.
    Губернский предводитель и лицо, заступающее его место, занимают первое место после губернатора(2778), он имеет право, по всем делам, относящимся к пользам дворянства, относиться непосредственно к губернатору и к министру внутренних дел(2779). Ни губернское правление, ни палаты не имеют права посылать предводителям указов и требовать от них рапортов: они сносятся с ними или чрез депутатское собрание, или чрез губернатора(2780). Последний сносится как с губернским, так и с уездными предводителями отношениями(2781).
    В отношении служебного положения губернского и уездных предводителей закон не проводит различия. Последние не состоят в подчинении у первого; в глазах закона, они назначены по выбору одного и того же сословия; им одинаково присвоена известная мера власти и ответственности «на равных степенях, одинакового же уважения и доверенности основанных». Поэтому они относятся как равный к равному(2782). Уездные предводители по делам своего уезда действуют самостоятельно и под своею ответственностью. Губернский предводитель не вправе принимать жалоб на уездных. В случае упущений или преступлений по должности губернский и уездный предводители одинаково предаются суду определением I деп. Сената(2783).
    Этим взглядом законодательства на относительное значение губернского и уездных предводителей объясняется общность обязанностей, возлагаемых на них, причем в дальнейших постановлениях эти обязанности специализируются и распределяются между губернским и уездными предводителями. Соответственно этому, IX т. св. зак. содержит в себе общую статью 293, определяющую обязанности предводителей вообще, и две специальные статьи (294 и 295), определяющие обязанности губернского и уездных предводителей отдельно.
  78. Общие обязанности предводителей, согласно двойственному их назначению, указанному выше, разделяются на обязанности «попечения о пользах дворянства и охранения в сем сословии благоустройства и порядка» и обязанности по участию в администрации правительственной и земской.
    а. К делам первого рода могут быть отнесены: 1) ходатайства, по уполномочию дворянства об его пользах и нуждах, предложения дворянства об этих делах, объявление ему «отзывов и повелений начальства»; 2) открытие дворянских собраний, председательство на них и все действия, связанные с председательством в собрании и при производстве выборов; 3) приглашение дворянства к принятию на себя казенных и земских подрядов и поставок и дальнейшие распоряжения по делам этого рода; 4) хранение и употребление дворянской казны по постановлениям собраний; 5) участие в составлении дворянской родословной книги; 6) участие в распоряжениях по наложению опек за расточительность и отступление от православия; 7) участие в освидетельствовании сумасшедших дворянского происхождения; 8) доставление сведений и выдачи свидетельств о поведении, образе жизни и состоянии дворян; сведения о вновь родившихся дворянских детях и извещение опек о сиротах(2784). б) К делам второго рода должны быть отнесены: 1) заседание в губернском и уездном по крестьянским делам присутствии; 2) председательство в земских собраниях; 3) заседание в губернском и уездном по воинской повинности присутствии; 4) участие в делах народного образования(2785).
    Из этого перечня видно, что закон вводит предводителей в состав смешанных присутствий и советов, в которых они являются или представителями своего сословия, или даже органами администрации. Сверх того на них возлагается председательство в земских собраниях. 2) Специальные статьи 294 и 295, исчисляющие обязанности губернского и уездного предводителей, имеют двоякое значение. Во-первых, они указывают, в какой мере распределяются между теми и другими их общие обязанности. Так, например, п. 10 ст. 294 говорит, что губернский предводитель заседает в губернском по крестьянским делам присутствии в качестве члена, а 8 п. 295 ст. указывает, что уездный предводитель председательствует в уездном присутствии по этим делам. Во-вторых, в названных статьях названы некоторые обязанности, не исчисленные в ст. 293.
    Должность уездного предводителя является более сложной по той роли, которую закон дает ему в разных отраслях местной администрации. Это заметно в особенности в делах характера правительственного. Там, где в губернии председательство в различных присутствиях возлагается на губернатора, в уезде оно предоставляется уездному предводителю. Специальные обязанности, на нем лежащие, относятся как к делам дворянства, так и к делам правительственным и земским.
    а. По делам дворянским уездный предводитель несет следующие обязанности: 1) по ведению списков дворянских родов уезда, 2) по председательству в дворянской опеке; 3) по выдаче свидетельств о бедности вдовам и сиротам дворянского происхождения; 4) по надзору за полюбовным размежеванием земель, когда оно происходит между опекунами и лицами, состоящими под их опекой.
    б. Гораздо сложнее его обязанности по делам общего и земского управления. Независимо от присутствия в разных установлениях, прежнего происхождения и не имеющих в уездах особенного значения (каковы уездные комитеты общественного здравия, отделение попечительного о тюрьмах комитета), уездный предводитель призывается к деятельной роли в качестве председателя важнейших из местных учреждений. Именно он председательствует: 1) в уездном земском собрании; 2) в уездных по крестьянским делам присутствиях или в съезде мировых посредников (где таковые еще существуют); 3) в уездном по воинской повинности присутствии; 4) в уездном училищном совете; 5) во временных комиссиях для составления очередных списков присяжных заседателей по уезду; 6) во время производства народной переписи в ревизской комиссии.
    Эти специальные обязанности уездных предводителей будут указаны с большей подробностью при рассмотрении установлений, в коих они председательствуют.
    б) Специальные обязанности губернского предводителя по делам дворянским не столь сложны. Сверх рассмотрения просьб об отставке чиновников, служащих по выбору дворянства, и выдачи свидетельств о беспорядочном поведении дворян, нуждающихся в этих свидетельствах(2786), он председательствует в посреднической комиссии полюбовного размежевания. Затем, он заседает на правах члена в различных установлениях, между коими важнейшими являются губернский распорядительный комитет, губернские по крестьянским и по городским делам и по воинской повинности присутствия. Председательство принадлежит губернскому предводителю в губ. земском собрании (если не будет назначено другое лицо) и в губернском училищном совете. § 204. Исправление должности предводителей в случае болезни или отсутствия, определяется следующими правилами. Должность губернского предводителя всегда исправляется одним из уездных предводителей, причем прежде всего вступает в эту должность уездный предводитель губернского города, а за отсутствием последнего – один из прочих предводителей, по правилам, указанным в 241 ст. IX т. Должность уездного предводителя исправляется кандидатом и, за отсутствием такового, депутатом дворянства или же, наконец, старшим по баллам заседателем опеки. Исправление должности предводителей в случае вакансии (открывшейся смертью или отставкою предводителя) определяется применительно к тем же началам. В случае вакансии по должности губернского предводителя, она исправляется уездным предводителем губернского города; дополнительных выборов на должность губернского предводителя закон не допускает. При вакансии должности уездного предводителя, она замещается кандидатом. За неимением кандидата, производятся дополнительные выборы в уездном городе. При этом дворянству разрешается избирать предводителя или на остающийся срок (т.е. до нового трехлетия), или на следующее трехлетие(2787).
    Служащие по выборам дворянства лица вообще считаются на государственной службе. Вследствие этого они пользуются ее правами и подчиняются условиям ее дисциплины, с некоторыми лишь изменениями*(2788).

*(2098) Литературные пособия: Stein (L, v.), «Verwaltungslehre». Gneist, «Geschichte und heutige Gestalt der Englischen Communalverfassung, 3-е изд. 1870 r. Ducrocq, Cours de droit administratif. 1877. Реньо (Regnault), La Province, 1861. Леплэ, La Reforme soeial en France, 2-е изд. 1866 г. Дюпон-Вайт, Lmdividu et 1etat; la Centralisation. Леруа-Болье, Les institntions loeales. Кн. Васильчиков, О самоуправлении, III т. Лохвицкий, Губерния. Мое соч. «История местного управления в России». Вивьен, Etudes administratives.
*(2099) Различно между этими двумя видами централизации указано в первый раз Токвилем в следующих словах:
«Certains interets sont communs a toutes les parlies de la nation, tel que la formation des lois generales et les rapports du peuple avec les etrangers. Dautres interets sont speciaux a certaines parties de la nation, tel par exemple, que les entreprises communales.
Concentrer dans un meme lieu ou dans une meme main le pouvoir de diriger les premiers, cest fonder ce que jappellerai la centralisation gouvernementale.
Concentrer de la meme maniere le pouvoir de diriger les seconds, cest fonder ce que je nommerai la centralisation administrative. (De la democratie en Amerique, I, 104, изд. 13.).
*(2100) Cм. II т. этого сочинения, стр. 167.
*(2101) Так, префектам было предоставлено, между прочим, разрешать покупку мебели для зданий префектур и расходы на починку этой мебели, покупку сочинений по административному праву для библиотек префектур и подпрефектур, утверждать таксы на погребальные процессии (pompes funebres) и на продажу мест на кладбищах, разрешение на открытие рынков (за исключением, однако, рынков для скота), премии за уничтожение вредных животных, разрешение на устройство на речках (несудоходных и несплавных) мельниц, заводов, плотин, толчейных мельниц и т. д.
*(2102) Das Preussische Staatsrecht II, стр. 2 и след.
*(2103) Назв. соч. I, стр. 105 и след.
*(2104) Хорошие замечания относительно этого предмета см. у кн. Васильчикова, назв. соч., т. I, введение, стр. XVII и след.
*(2105) Главные доводы школы децентрализаторов (преимущественно французских) сгруппированы г. Лохвицким; назв. соч., стр. X и след. введения.
*(2106) См. особенно его Geschichte und heitige Gestalt der englischen Соmmunal-verfassung oder des Selfgovernement.
*(2107) Cormenin, droit administratif.
*(2108) «La liberte communale decoule donc, aux Etats-Unis du dogme meme de la souverainete du peuple». Токвиль, назв. соч. I, 77.
«Je crois les institutions provinciales utiles a tous les peuples, mais aucun ne me semble avoir nn besoin plus reel de ces institutions que celui dont 1etat social est democratique. Dans une aristocratie, on est toujours sur de maintenir un certain ordre au sein de la liberte. Les gouvernants ayant beaucoup a perdre, 1ordre est dun grand interet pour eux. On peut dire egalement que dans une aristocratie le peuple est a labri des exces du despotisme, parce quil se trouve toujours des forces organisees pretes a resister au despote. Une democratie sans institutions provinciales ne possede aucune garantie contre de pareils maux.
*(2109) Т. е. всех переходных и приготовительных мер.
*(2110) Не все английские города (boroughs) имеют самостоятельное городское устройство, выделяющее их из графств. Таковыми признаются города, к коим применен муниципальный акт 1835 года. Число их свыше 200. Они имеют особый городской совет, мэра, своих мировых судей и составляют самостоятельные хозяйственные, административные, полицейские и судебные округа. Прочие города имеют лишь некоторые из общегородских установлений.
*(2111) Закон 9 августа 1870 г., носящий название: «on act to provide for public elementary education in England and Wales», Закон 16 августа 1876 года, называющийся Bon act to make further provision for Elementary Education.
*(2112) См. ниже, приложение к этой главе, об английских мировых судьях.
*(2113) «Сборник государственных знаний», тт. V и VI.
*(2114) Этот очерк составлен главным образом по названному выше труду Гнейста.
*(2115) Б. Н. Чичерин «Областные учреждения России в XVII веке», 1856 г., стр. 450 и след.
*(2116) На этот недостаток книги Б. Н. Чичерина указал Н. В. Калачов в своем разборе его сочинения, представленном Академии наук, по поводу присуждения Демидовских премий. Ср. «Архив историч. и практич. сведений, относящихся до России», книга III (1859 г.), критика, стр. 18, 21 и след. Относительно областных приказов см. мою «Историю местного управления в России», I, стр. 214 – 239.
*(2117) Чичерин, назв. соч., стр. 58 и след., ср. мое назв. соч., стр. 259 и след
*(2118) Чичерин, там же, стр. 343 и след., моя история местн. упр., стр. 221. . Иногда воеводы назначались в меньшие единицы, в волости. Количество этих самостоятельных единиц было весьма велико: в самые дурные для России времена оно превышало сотню *) Моя история местн. упр., стр. 269 и след., также примечание на 259 стр.
*(2119) Подробности см. в моей «Истории местн. упр.», стр. 215 – 219.
*(2120) Ср. А. В. Лохвицкого, «Губерния», стр. 22, 24, 26 и след.
*(2121) Там же, стр. 28 и след.
*(2122) Новгородскому приказу были подчинены: земли Великого Новгорода, Двинская земля, Псковское государство, Вятская и Пермская земли и Нижегородское княжество. Поэтому приказ назывался иногда и Нижегородским. Но с 1618 года название четверти Новгородским приказом утвердилось. Ср. мое назв. соч. Прилож. А.
*(2123) Четверти первоначально назывались просто по именам дьяков, ими управлявших, например четь дьяка Варфоломея Иванова, четь Вахрамеева и т. д.
*(2124) Там же. «Приказ Казанского дворца первоначально ведал все вновь завоевываемые на востоке земли. Нередко разделял он эту власть с Посольским приказом, в том смысле, что покоренные земли сначала поступали в заведование Посольского приказа, а потом уже передавались в Казанский дворец. Так было с Сибирью. Дворцу подчинялись: Казань и все земли Казанского царства, все Поволжье (понизовыя города) и до 1639 г. Сибирь.
*(2125) Ср. Назв. соч. Б. Н. Чичерина, стр. 59 и след.
*(2126) Там же, стр. 71 и след.
*(2127) Иногда, однако, воеводский округ составлялся из одних волостей, без города.
*(2128) О значении станов и волостей см. мою «Историю местн. упр.» стр. 260 и след. Здесь же рассмотрены и другие единицы местного управления, существовавшие в разных областях России.
*(2129) Ср. В. И. Сергеевича «Князь и Вече», стр.
*(2130) Мое назв. соч., стр. 7 – 16, 21 – 30.
*(2131) Там же, стр. 23.
*(2132) В. И. Сергеевич, назв. соч.
*(2133) Соловьев. История России с древнейших времен», т. III.
*(2134) Означение слова кормление, см. назв. разбор Н. В. Калачова книги Б. Н. Чичерина, стр. 9, 13.
*(2135) Ср. мое назв. соч., стр. 48 – 70.
*(2136) Там же, стр. 154 – 163.
*(2137) Так же, стр. 298 и след.
*(2138) См. характерное место в уставной грамоте переяславским рыболовам (1665 года): «Что наперед всего жаловали есмя бояр своих и князей и детей боярских, города и волости давали им в кормление, и нам от крестьян челобитье великое докука непрестанная, что наместники наши и волости и их пошлинные люди, сверх нашего жалованья указу, чинят им продажи и убытки великие; а от наместников и от волостеней, и от их пошлинных людей, нам докука и челобитья многие что им посадские и люди волостные под суд и на поруки не даются и кормов им не платят, и их бьют, и в том меж их поклепы и тяжбы великие; да от того на последних многие крестьянские дворы, а в уездах деревни и дворы запустели и наши дани и оброки сходятся не сполна». Акты арх. экспед., т. I, N 242; ср. N 243.
*(2139) См., напр., губную Белозерскую грамоту (1539).
«Били естя нам челом о том, что у вас в тех ваших волостях многие села и деревни разбойники разбивают и животы ваши грабят и села и деревни жгут и на дорогах многих людей грабят и развивают и убивают многих людей до смерти… и мы к вам посылали на Белоозеро обыщиков своих, в от ваших де обыщиков и от недельщиков имеются вам великие убытки…» Там же, N 187. Ср. N 192, 194, 224 и друг.
*(2140) Ср., напр., Важскую уставную грамоту (1552 года). Там же, N 234.
*(2141) Название наместника сохранилось впоследствии в качестве почетного титула.
*(2142) См. Двинскую уставную грамоту (1550 года). «А за наместничи и за их пошлинных людей и за всякие доходы велел есми их пооброчить, давати им в нашу казну на Москву, дьяку нашему Путилу Нечаеву, с сохи по двадцати рублев в Московское число, да пошлины по два алтына с рубля, опричь ямских денег и пособные службы и обежные доли и городового дела и иных наших пошлина. А платити им тот оброк впервые в нашу казну на Москве, дьяку нашему и т. д. А. А. Э. I, N 250.
*(2143) Там же, N 94. Ср. Беляева, «Крестьяне на Руси«, стр. 68 и след.
*(2144) Чичерин, там же, стр. 456, А. А. Э. I, N 224. «А которые старосты нашу службу служат, а от службы их отставить не мочно, и те бы старосты нашу службу служили, а товарищи их, которые не служат, с целовальники разбойные дела делали.
*(2145) Мое назв. соч., стр. 110.
*(2146) Мое назв. соч. стр. 108, прим. 2.
*(2147) Там же, стр. 148 и след.
*(2148) П. С. 3. 15. 408. «Для многих волокит во всех приказах купецких людей пристойно ведать в одном пристойном приказе, где великий государь укажет, который бы приказ был купецким людям во всех порубенных городах и в иных государствах о проездах обороною, и во всех городах от воеводских налог купецким людям был защитою и управою. А кому купецким людям случится побити челом великому государю, о своих обидах какое ни на есть, на всяких чинов людей, и чтоб всем купецким людям давати суд и управу на тех людей, в том жe одном приказе непременно, чтоб купецким людям, волочась по многим приказам, промыслов своих не отбыть и чтоб промысл без волокит множился, и в том великого государя казне будет в пошлинах немалое пополнение» ст. 88 и 89.
*(2149) Например: «и всего в Муроме на пасаде… в живе черных тяглых дворов 111 дворов, да 107 дворов пустых». Или в 1619 году Освященный собор заявил: «А из-за московских и из-за украинных городов посадские всякие люди, льготя себя, чтоб им в городах никаких податей не платить, и приехали к Москве и живут в Москве и по городам и у племени и у друзей, и по городам, где кто жил наперед сег,о ехати не хотят. А из иных из-за украинных городов посадские люди бьют челом о льготе, чтоб им для разорения во всяких податях дать льготы; а иные посадские и уездные люди заложились в заклад таки за бояр и за всяких людей, а податей всяких с своею братью с посадскими и уездными людьми не платят, и иные люди нам бьют челом на бояр и всяких чинов в насильстве и в обидах, чтобы их пожаловать и велети от сильных людей оборонятися». С. Г. Г. и Д. Ш. N. 47.
*(2150) Для всего последующего см. мою «Историю местн. упр.», стр. 285 – 297. Ср. В. М. Дмитриева «История судебных инстанций», стр. 76. И. Е. Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», стр. 37 и след.
*(2151) В 1620 г. право суда снова предоставлено шуйским воеводам.
*(2152) Злоупотребления воевод подробно рассмотрены в соч. Б. Н. Чичерина: «Областные учреждения XVII века». Грустны, но верны следующие слова С. М. Соловьева: «рад дворянин собираться в город на воеводство,- и честь большая, и корми сытный. Радуется жена: ей тоже будут приносы, радуются дети и племянники: после батюшки и матушки, дядюшки и тетушки земский староста зайдет и к ним с поклювом; радуется вся дворня – ключники, подклетные: будут сыты; прыгают малые ребята – и их не забудут; пуще прежнего несет вздорные речи юродивый, живущий во дворе: ему также будут подачи. Все поднимается, едет на верную добычу». Ист. России, т. XIII, стр. 96, ср. 111 и 112.
*(2153) Н. И. Костомаров «Бунт Стеньки Разина», стр. 34 и след. Соловьев: Там же, ХIII. стр. 114 и след.
*(2154) Наказы писались приблизительно по одному образцу. Вопрос этот, равно как и все относящиеся сюда мнения, рассмотрены в моей «Истории местного управления», стр. 299 и след.
*(2155) Н. В. Калачов. «Разбор сочинения г. Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах», стр. 36 и след. (Соловьева «История России», т. ХIII, стр. 38 и след.
*(2156) Чичерина назв. соч., стр. 514 и след.
*(2157) Там же, 397 и след., 408 и след.
*(2158) Там же, 403 и след
*(2159) Еще в 1634 г. дела о поджоге были присоединены к губным. В 1669 году к ним присоединены: совращение от веры, насилование женщин, сводничество и непочтение к родителям. Мое назв. соч., стр. 345
*(2160) Там же, стр. 296 и след.
*(2161) Соловьева, назв. соч. т. ХII, стр. 114 и след. «Против дурного старосты, избранного, у избирателей нет другого средства, как просить правительство вывести его из города». Это грустное заключение выведено из следующей челобитной «мирских людей» на своего старосту: в наших мирских делах учинил большое дурно в денежных приходах и расходах большую хитрость, а себе корысть; подговаривался к воеводе и к таможенному откупщику, пьет и ест с ними беспрестанно и ночи просиживает, на нас воеводе и откупщику наговаривает, и нас продают убытчат: вели, государь, от нас его вывесть».
*(2162) Мое назв. соч., стр. 351 и след.
*(2163) Там же, 315 и след.
*(2164) Там же, стр. 322 и след.
*(2165) Назв. соч., стр. 517 и след.
*(2166) Мое назв. соч. стр. 361 – 370.
*(2167) Там же, стр. 372, след.
*(2168) В 1679 году было сделано распоряжение об уничтожении всех этих должностей, «а всякое дело ведать воеводам одним». П. С. 3. N 779.
*(2169) Сибирские города, по своей отдаленности, были особенно удобны для злоупотреблений.
*(2170) П. С. 3. N 1511.
*(2171) Собрание сочинений 1, 375.
*(2172) Собрание сочинений, I, 375.
*(2173) Для примера, приведем узаконения, касающиеся должности ландратов. Они учреждены в 1713 году. Должность эта считается выборною. Ландратов велено выбирать местному дворянству и посылать на выборы, за подписями дворян, в сенат на утверждение. Но закон о выборах вышел не в 1713, а в 1714 г. Первоначально ландраты назначались сенатом. В 1715 году выходит узаконение, косвенно показывающее, что ландраты могли быть назначаемы от правительства, несмотря на закон 1714 года. Именно в указе 1715 года говорится о распределении отставных и раненых военных по должностям гражданским. В числе последних упоминаются и ландраты.
*(2174) См. Деяния Петра Великого.
*(2175) Г. Лохвицкий, основываясь на этом разнообразии состава первых губерний, делает общее заключение, что характер их был приписной, тяглый. По объяснению его, служебный характер губернского деления вызывался в то время потребностями организации повинностей для разных целей государственных. Между этими целями на первом месте он ставит необходимость флота. (Назв. соч., стр. 42). Но толкование это, верное в своем источнике, грешит своими выводами. Как покажет нам дальнейшее развитие губерний, выводы г-на Лохвицкого слишком односторонни.
*(2176) П. С. 3. N 2218.
*(2177) С точки зрения исключительно судебной должности смотрят на ландрихтеров – Дмитриев, Истории суд. инст. и Кавелин, Ист. судоустр. и судопроизв. (Собр. соч., т. I.). По мнению этих ученых, ландрихтеры были учреждены для суда преимущественно по делам поземельным, вотчинным.
*(2178) О фискалах см. мое исследование, Высшая админ. России XVIII в.; г. Петровского, Сенат при Петре В. и г. Варсова, Светские фискалы и духовные инквизиторы (Журн. Мин. нар. просв. Февраль 1878 г.)
*(2179) Ср. соч. Мрочек-Дроздовского, Областн. уст. Рос. ХVIII ст.
*(2180) П. С. 3., N 2305. В каждой доле положено 5,536 дворов, откуда и виден характер первоначальных долей.
*(2181) Как это доказывает назв. соч. г. Мрочек-Дроздовского. Ср. также г. Дмитриева назв. соч.
*(2182) Роспись губерний 1719 года (П. С. 3. N 3380).
губернии: провинции: городов и уездов:
I. С.-Петербургская. 1. С.-Петербургская 5
2. Выборгская 3
3. Нарвская 2
4. Великолуцкая 2
5. Новгородская 4
6. Псковская 6
7. Тверская 6
8. Ярославская 2
9. Угличская 3
10. Пошехонская 2
11. Белозерская 4
II. Московская 1. Московская 14
2. Переславль-Рязанская 7
3. Костромская 5
4. Суздальская 1
5. Юрьевская 3
6. Владимирская 3
7. Переславль-Залесская 2
8. Тульская 7
9. Калужская 9
III.Архангелегородская 1. Двинская, или Холмогорская 6
2. Вологодская 2
3. Великоустюжская 4
4. Галичская 7
IV. Казанская 1. Казанская 2
2. Свияжская 9
3. Пензенская 3
4. Уфимская 1
V. Азовская 1. Воронежская 13
(сверх четырех крепостей)
2. Елецкая 8
3. Тамбовская 8
4. Шацкая 10
5. Бахмутская 8
(сверх 3 городов,
приписанных к железным
заводам)
VI. Нижегородская 1. Нижегородская 3
2. Арзамасская 4
3. Алатырская 3
VII. Киевская 1. Белгородская 20
2. Севская 9
3. Орловская 6
4. Киевская 6
(в том числе Киев, Чернигов и
Полтава).
VIII. Астраханская Без провинций 12
(в том числе Астрахань,
Царицын, Саратов, Самара и
Симбирск с пригородами
IX. Рижская 1. Рижская 4
2. Смоленская 5
X. Ревельская. Без провинций Ревель с Эстляндией и
остров Даго
XI. Сибирская 1. Вятская 3
2. Соликамская 2
(в том числе Пермь)
3. Тобольская 19
(обнимала в его Сибирь).
*(2183) Наказ воеводам напеч. в П. С. 3. N 3294 (1719 года). Инструкция земским комиссарам, там же, N 3295. Инструкция камергерам, N 3296.
*(2184) Указ о разделении губернии на провинции вышел вслед за изданием воеводской должности. Но деление это существовало и раньше. Оно явилось в 1699 году в виде специального деления для управления купеческого сословия. С 1719 года провинциальное деление становится общим.
*(2185) Ср. Дополнения к Деяниям Петра Великого, т. ХVIII.
*(2186) П. С. З. N 5017, п. 5.
*(2187) П. С. З. N 1674, 1675, 1685, 1686, 1697, 1698, 1704, 1706, 1703, 1718, 1719, 1722
*(2188) П. С. З. N 3318.
*(2189) II. С. 3. N 6029.
*(2190) Там же, N 5063.
*(2191) Там же, N 5053, 5056.
*(2192) Там же, 5142, 5212.
*(2193) Там же, 5182.
*(2194) Там же, N 5333.
*(2195) Там же, ibid. и N 5789, пп. 5, 6 и 8.
*(2196) Там же, N 5522, 6698, 5725, 6009.
*(2197) Там же, N 5521, 5517.
*(2198) Там же, N 5794, 5847, 6639. Там же, N 5656.
*(2199) Там же, N 6584.
*(2200) П. С. З. ст. 12, 137.
*(2201) Известно, что многие из этих наказов напечатаны в разных томах «Сборника Русского Историч. Общества». Пользуясь этим изданием, я буду указывать только на наказы и их статьи.
*(2202) Наказ московский. Ср. наказы волокаламский, ст. 1, костромской ст. 1, калужский и медынский, ст. I. ярославский, и (особенно красноречиво), малоярославский, кашинский и переяславский.
*(2203) Московский, ст. 11, костромской, ст. 4, углицкий, ст. 3, переяславский, ст. 5.
*(2204) Боровский.
*(2205) Костромской и многие другие.
*(2206) Ковельский, мещовский, вологодский, чухломский.
*(2207) Старицкий.
*(2208) Число губерний в промежуток времени от 1719 г. до вступления на престол Екатерины II увеличился до 20. Первоначально, после смерти Петра Великого, прибавилось 5 губерний: Выборгская, Новгородская, Смоленская, Белогородская и Оренбургская. Затем еще 4: Новороссийская, Слободско-украинская, Малороссийская (отделенная от Киевской) и Иркутская (отделенная от Сибирской). Екатерина, как увили м ниже, учредила 40 губерний.
*(2209) Учреждения статья 1-я.
*(2210) Там же, статья 17-я.
*(2211) Разряды именитых граждан суть следующие: 1) лица, служащие на городской службе и получавшие название степенных; 2) ученые, имеющие академические и университетские отзывы или писанные свидетельствам аттестаты о своем звании; 3) художники трех художеств: архитекторы, живописцы и скульпторы, если они суть члены академии или удостоены этих званий по испытанию в академии или в российских главных училищах; 4) капиталисты, объявившие за собою капиталы более 60,000 руб.; 5) банкиры, занимающиеся переводом денег и объявившие капиталы от 100 до 200,000 р.; 6) оптовые торговцы; 7) кораблехозяева, поставляющие свои корабли за море.
*(2212) «Губерния», стр. 61.
*(2213) «Опыты по истории русского права», стр 54 и след.
*(2214) «Русский Архив» 1877 года, N 1, стр. 102 и след.
*(2215) П. С. З. N 17584.
*(2216) П. С. З. N 17594.
*(2217) П. С. 3. N 17634.
*(2218) Полное название этой комиссии было следующее: «Комиссия о снабжении резиденции приказами, распорядками частоты и прочих частей до полиции принадлежащих».
*(2219) П. С. З. N 17841
*(2220) П. С. З. N 18822.
*(2221) См. II т. этого соч.
*(2222) Подробности см. в моем сочинении «Политика, история и администрация» ст. «Исторический очерк генерал-губернаторства в России». Кроме того см. соч. профессора Андреевского «О наместниках, воеводах и губернаторах» и Калачова «Разбор соч. профессора Андреевского», а также «Материалы и труды комиссии о пересмотре городских и уездных учреждений». Отдел административно-полицейский изд. Министерства внутренних дел.
*(2223) Это начало удержано и во II т. Св. законов, изд. 1832 года. Статья 341 этого тома гласит: «Члены губернского правления должны вспомоществовать начальнику губернии своими рассуждениями, но он властен принять или не принять их мнения, и дело решится не по большинству голосов, а по его приказанию».
*(2224) П. С. З. N 19579.
*(2225) П. С. З. N 19790.
*(2226) II. С. З. N 19810.
*(2227) П. С. З. N 19811.
*(2228) См. II т. Св. зак. изд. 1857 г. ст. 1214 – 1217.
*(2229) Ст. 3036 и 3037, II т. изд. 1857 г.
*(2230) Там же, ст. 3038 и 3039.
*(2231) II т. св. зак. изд. 1857 г. ст. 4659 – 4957.
*(2232) Св. зак. N 20347, 24 июля, 1802 г.
*(2233) П. С. З. зак. N 21736.
*(2234) Независимо от учреждения комитета.
*(2235) П. С. З. N 21737:
*(2236) П. С. Зак. N 23114, от 26 июля 1808 г.
*(2237) Сюда относились повинности: содержание почтовых станций, устройство главных шоссейных дорог, содержание земской полиции, этапов и этапных команд на главных путях следования ссыльных; содержание арестантских рот и исправительных отделений при батальонах и воинские повинности для временно квартирующих и проходящих войск.
*(2238) Сюда относились: по дорожной повинности: устройство губернских шоссе и прочих губернских дорог и переправ вместе с вознаграждением техника, отряжаемого по делам земства, а также содержание воспитанников губернии в строительном училище. Прочими расходами этого рода были:
1) Возведение зданий присутственных мест и тюрем, в случае недостатка отпускаемой на это из казны суммы; наем помещений для одиночных арестантов и для рекрутских присутствий. 2) Отопление домов начальников губернии; отопление и освещение тюрем, в случае недостатка на то городских доходов. 3) Содержание и пенсии чиновников, служащих в губернии по делам земства, содержание подвод для разъездов земской полиции, квартир для становых приставов, выписка «Сенатских Ведомостей» для земских судов и «губернских», для сельских управлений, суточные деньги командируемым по делам губернии чиновникам, расходы на содержание разных чиновников, преимущественно ведомства министерства юстиции. 4) Расходы по полюбовному размежеванию, по содержанию земских конюшен, по распространению оспопрививания. 5) Расходы по квартирным и продовольственным потребностям внутренней стражи и жандармских команд.
*(2239) Независимо от того, сметы по частным повинностям дворянских имений составлялись особыми присутствиями. Последние состояли из предводителей и депутатов дворянства под председательством губернатора.
*(2240) Мы имеем в виду общее собрание, ибо отдельные присутствия касались частных повинностей и вообще не имели практического значения.
*(2241) Участие казенной палаты (говорит комиссия в другом месте) в отношении проверки отчетности оказывается лишь излишнею и затрудняющею формою, ибо она проверяет только по книгам и документам формальную правильность и законность приходов, расходов и остатков, но не может производить существенной хозяйственной поверки».
*(2242) Из сведений, доставленных губернаторами в комиссию по преобразованию местных учреждений в 1859 году, видно, что вследствие сложности форм и отчетности по управлению продовольственной частью, чуть не каждое дело должно было проходить 6 инстанций. «От этого ссуда, необходимая вовремя, разрешается столь долго, что крестьянам, для избежания недостатка в хлебе, приходится прибегать к другим способам». В то же время из данных, имевшихся в министерстве внутренних дел, обнаружилось, что два главные средства обеспечения продовольствия – хлебные магазины и продовольственный капитал не достигали своей цели. Из хлебных магазинов ссуды, при соблюдении всех правил, не могли быть выданы вовремя; а там (и это было почти везде), где правила не соблюдались, магазины содержались крайне неисправно. Денежные ссуды производились в самом ничтожном размере (не свыше 3 р. на душу), отдавались в распоряжение помещиков, а потому никакой отчетности в их употреблении не существовало.
*(2243) П. С. З. N 17743, § 4.
*(2244) Там же, N 17773.
*(2245) Там же, N 18168.
*(2246) Св. зак. т. II, ст. 10, изд. 1876.
*(2247) Временно к нему присоединена Черниговская губ.
*(2248) Выражая это отношение применительно к километрам, мы получим наименьший % населения на кв. килом., в 0, 4 (губ. Архангельская) и наивысший в 58 (губ. Московская). Во Франции низший % населения – 20 (деп. нижних Альп), а наивысший (не принимая в расчет Сенского деп. с Парижем) 267 (Северный деп. ).
*(2249) Ср. общее Полож. о кр. ст. 60, 61, 61, 82, 83, 96, 97 и 101.
*(2250) Варшавская, Калишская, Келецкая, Ломжинская, Люблинская, Петроковская, Плоцкая, Радомская, Сувалковская и Седлецкая.
*(2251) Именно, в Варшавской губ. 13 уездов, в Калишской 8, в Келецкой 7, в Ломжинской 8, в Петроковской 8, в Плоцкой 8, в Сувалковской 7, в Радомской 7, в Седлецкой 9, в Люблинской 10.
*(2252) Або-Бьернеборгскую, Вазаскую, Выборгскую, Куопиоскую, Нюландскую, С. Михельскую, Тавастгусскую и Улеоборгскую
*(2253) Собр. узак. 1881 г., N 668.
*(2254) Собр. узак. 1882 г., .N» 313.
*(2255) Собр. узак. 1881 г., N 118.
*(2256) Окружные суды: С.-Петербургский, Новгородский, Череповецкий, Псковский и Великолуцкий – всего 5.
*(2257) Окружные суды: Московский, Владимирский, Калужский, Нижегородский, Рязанский, Тверской, Кашинский, Ржевский, Тульский, Ярославский, Рыбинский, Костромской и Вологодский – всего 14.
*(2258) Окружные суды: Харьковский, Изюмский, Сумской, Курский, Орловский, Елецкий, Воронежский, Острогорский, Полтавский, Лубенский, Новочеркасский, Усть-Медведицкий – всего 12.
*(2259) Окружные суды: Одесский, Херсонский, Екатеринославский, Таганрогский, Симферопольский, Кишеневский, Елисаветградский и Каменец-Подольский – всего 8.
*(2260) Окружные суды: Киевский, Уманский, Житомирский, Луцкий, Черниговский, Нежинский, Стародубский – всего 7.
*(2261) Окружные суды: Казанский, Самарский, Симбирский, Вятский, Сарапульский, Екатеринбургский, Пермский – всего 7.
*(2262) Окружные суды: Саратовский, Пензенский и Тамбовский – всего три.
*(2263) Десять окружных судов, по одному в каждом губернском городе царства.
*(2264) Окружные суды: Тифлисский, Кутаисский, Елисаветпольский, Бакинский, Эриванский, Ставропольский, Владикавказский и Екатеринодарский – всего 8.
*(2265) В состав его входят губернии: С.-Петербургская, Новгородская, Псковская, Олонецкая, Вологодская и Архангельская.
*(2266) Губернии: Эстляндская, Лифляндская и Курляндская
*(2267) Губернии: Московская, Ярославская, Костромская, Тверская, Владимирская, Рязанская, Нижегородская, Орловская, Тульская, Калужская и Смоленская.
*(2268) Губернии: Казанская, Симбирская, Самарская, Саратовская, Астраханская и Вятская.
*(2269) Губернии: Киевская, Черниговская, Волынская, Каменец-Подольская и Полтавская.
*(2270) Губернии: Харьковская, Воронежская, Курская, Пензенская, Тамбовская, Область войска Донского.
*(2271) Губернии: Херсонская, Екатеринославская, Таврическая и Бессарабская.
*(2272) Все губернии Царства Польского.
*(2273) Губернии: Виленская, Ковенская, Гродненская, Витебская, Минская и Могилевская.
*(2274) Губернии: Пермская, Оренбургская и Уфимская; области Уральская и Тургайская.).
*(2275) По штату, утвержденному г. министром путей сообщения 9 мая 1881 года.
*(2276) Австрийскую часть империи составляют: 1) Нижняя Австрия; 2) В. Австрия; 3) Зальцбург; 4) Штирия; 5) Каринтия; 6) Крайна; 7) Горитц и Градишка, Истрия и Триест (береговые земли); 8) Тироль и Форарльберг; 9) Богемия; 10) Моравия; 11) Силезия; 12) Галиция и Лодомирия с Краковым; 13) Буковина; 14) Далмация.
Венгерская территория состоит из 1) к-ва Венгрии с Трансильванией; 2) к-ва Кроация-Славония; 3) Фиуме с округом; 4) бывшей «военной границы», ныне разделенной между Венгрией и Кроацией-Славонией
*(2277) Таково итальянское деление (по закону 20 марта 1865 года) на провинции (ргоvinсiа), коих имеется 69 и которые не соответствуют бывшим государствам Итальянского королевства и их провинциям. Впрочем, эти старинные деления сохранили в некоторых отношениях свое значение, под именем Compartimenti. Их считается 16.
Испания также отбросила прежнее деление на 14 исторических королевств и провинций. В настоящее время эта страна разделяется на 49 провинций, из коих только одна (Астурия) сохранила старое название. Старинные названия остались только в военных делениях страны на генерал-капитанства, коих также 14.
*(2278) Северный Брабант, Гельдерн, Южная Голландия, Северная Годландия, Зеланд, Утрехт, Фрисландия, Обер-Иссель, Греннинген, Дрент и Лимбург.
*(2279) Провинций девять: Антверпен, Брабант, Восточ. Фландрия, Западн. Фландрия, Геннегау, Лютих (Льеж), Лимбург, Люксембург и Намюр.
*(2280) Гнейст «Communal Verfasstmg», I, 410 и след.
*(2281) Йорк (286), Линкольн (132), Девон (122), Норфолк (100).
*(2282) Лорк, Ланкастер, Миддльсекс.
*(2283) Гунтингадн и Рутланд.
*(2284) См. Ронне, наз. соч. III, 5 и след. изд. 1882.
*(2285) Именно, провинции Пруссии и западная Пруссия были соединены в одну – Пруссию; из провинций Клеве-Берг и Нижнего Рейна образована Рейнская провинция.
*(2286) Пруссия, Бранденбург, Померания, Силезия, Познань, Саксония, Вестфалия и Рейнская провинция.
*(2287) Относительно Австрии см. Ульриха, Lehrbuch des Osterreichisben Slaatsrechts, 1882.
*(2288) Оберландгерихты имеют в Вене (для Нижн. и Верхн. Австрии и Зальцбурга), в Граце (для Штирии, Каринтии и Крайны), в Триесте (для побережных земель), в Инсбруке (для Тироля и Фарарльберга), в Праге (для Чехии), в Брюнне (для Моравии и Силиции), в Львове (для Вост. Галиции и Буковины), в Кракове (для Зап. Галиции) и Царе (для Далмации).
*(2289) Ср. Вирошил Das Staatsrecht des Konigreichs Ungarn, Pest 1867 r. SclmlerLibloy, das Ungarische Staatsrecht, Wien, 1870.
*(2290) См., напр., Закон 23 декабря 1872 года относительно устройства Буда-Пешта, перевед. и пом. г. Горном, членом венгерского сейма в Annuaire de legislation etrangere, 1874 г., стр. 267 и след.
*(2291) Увеличение это было последствием (главным образом) уничтожения в 1873 г. так называемой «военной границы», территория которой была разделена между Венгрией и Кроацией-Славонией: на долю последней досталась значительная часть: 2,310кв. километров и 860000 народонаселения.
*(2292) II т. Св. зак. изд. 1857 г., ст. 287.
*(2293) II т. Св. зак. изд. 1876, ст. 408, примеч.
*(2294) Там же, ст. 409.
*(2295) П. С. З. N 15, 171
*(2296) См. Русский Архив, т. III, статья о Мельгунове.
*(2297) Весьма любопытные сведения относительно положения и деятельности губернаторов в наместничествах содержатся в ст. гр. Сальяса: «Поэт Державин, правитель наместничества» (1785 – 1788), помещ. в «Русском Вестнике» за 1876 г., N 9 и 10. Державин был губернатором Тамбовской губернии, входившей в состав генерал-губернаторств Тамбовского и Рязанского, коим управлял гр. Гудович.
*(2298) По закону высший надзор за управлением сосредоточивался в лице сената и генерал-прокурора. Сами по себе эти средства были недостаточны. Но императрица полагала возможным восполнить этот недостаток, учредив в областях местных генерал-прокуроров в лице наместников. Мы видели, что, при невозможности разделить надзор «с правом исправления» от управления, на местах получился не наместничий надзор, а наместническое управление.
*(2299) Этим восполнился недостаток высшей исполнительной власти, прежде (особенно при Петре I) сосредоточенный в лице генерал-прокурора.
*(2300) Т. II, Св. зак., ст. 488.
*(2301) Там же, ст. 411.
*(2302) Там же, ст. 423.
*(2303) Там же, ст. 430.
*(2304) Там же, ст. 419.
*(2305) Там же, ст. 421.
*(2306) Там же, ст. 424.
*(2307) Там же, ст. 431.
*(2308) Там же, ст. 434.
*(2309) Там же, ст. 435.
*(2310) Там же, ст. 936.
*(2311) Там же, ст. 437.
*(2312) Там же, ст. 438.
*(2313) Там же, ст. 439.
*(2314) Там же, ст. 441.
*(2315) Там же, ст. 444.
*(2316) Там же, ст. 443.
*(2317) Там же, ст. 446.
*(2318) Там же, ст. 463.
*(2319) Там же, ст. 448.
*(2320) Там же, ст. 451.
*(2321) Там же, ст. 449.
*(2322) Там же, ст. 450.
*(2323) Там же, ст. 453.
*(2324) Там же, ст. 454.
*(2325) Там же, ст. 457.
*(2326) Там же, ст. 637.
*(2327) II т. Св. зак., стр. 494.
*(2328) Там же, ст. 488.
*(2329) Там же, ст. 490 и 491.
*(2330) Там же, ст. 500 – 503.
*(2331) Ст. 495, 578, 579, 584, 587.
*(2332) Там же, ст. 691 и 592.
*(2333) Там же, стр. 506, 511, и Закон 19 августа 1879 года.
*(2334) Там же, стр. 515.
*(2335) Там же, стр. 512 и 513.
*(2336) Там же, стр. 519.
*(2337) Там же, ст. 526.
*(2338) Там же, ст. 496, 497.
*(2339) Там же, ст. 498 и 499.
*(2340) Ст. 499, п. 3.
*(2341) II т. ст. 724.
*(2342) Таковы первоначальные и не терпящие отлагательства распоряжения по охранению народного здравия и прекращению заразы; по призыву чинов запаса и т. д.
*(2343) Принимая в соображение, что предоставление местной административной власти права издавать постановления по предметам охранения общественного порядка и благочиния лишь в некоторых местностях империи может иметь последствием уменьшение авторитета этой власти в тех частях империи, в коих право это не будет ныне же установлено, комитет находит, что означенное право следовало бы распространить ныне же, впредь до издания общих по сему предмету правил, в установленном законодательном порядке, на всю вообще империю.
*(2344) Комитет министров признавал, что точное указание на те статьи закона, исполнения коих могут касаться означенные постановления, представит, в практическом применении настоящего распоряжения, весьма существенные неудобства. Статьи эти, определяя лишь некоторые предметы деятельности административной власти, не обнимают, конечно, собой всех тех случаев, когда по местным обстоятельствам может быть признано необходимым издать постановление в видах правильного исполнения узаконений об общественном благочинии, порядке и безопасности.
*(2345) Статья эта определяет случаи, когда министры входят с представлениями в сенат. 6-й п. ее гласит следующее: «когда предстанет нужным сделать общее (циркулярное) предписание в пояснение или подтверждение существующих правил и учреждений.
*(2346) Приводим мотивы и заключение этого замечательного решения 1-го Деп. Сената: «Из содержания сего постановления видно, что им установляются как бы новые, не указанные в законе, повинности. Так, например, по ст. 8 и 9 сказанных правил, домовладельцы, под угрозой уголовной ответственности по 29-й ст. уст. о наказ., нал. мир. суд., обязываются употреблять указанные в этих статьях различные химические составы для дезинфекции сточных канавок, выгребных ям и для промывания лотков, кухонных столов и прилавков в трактирах и прочих заведениях, в которых производится продажа живности; равным образом, определены и сроки, по истечении коих должны быть при помощи означенных средств очищаемы и промываемы упомянутые предметы. Таким образом, на обывателей налагаются обязанности, исполнение коих требует со стороны их постоянных и довольно значительных расходов. В видах устранения недоразумений, которые могут быть встречены судебной властью при наложении взысканий за нарушение означенных правил, министр юстиции поручил обер-прокурору I департамента предложить на рассмотрение Правительствующего сената вопрос о том: могут ли быть издаваемы в порядке, указанном в пункте 1-м высочайше утвержденного, 13 июля 1876 года, положения комитета министров., такие постановления, коими возлагается на местных жителей выполнение каких-либо действий, не указанных в законе и требующих с их стороны новых постоянных расходов? Сообразив изложенный вопрос с законами, правительствующий сенат, нашел, что высочайше утвержденным, 13 июля 1876 года, положением комитета министров предоставлено губернаторам издавать, в пределах их ведомства, постановления, в видах правильного и успешного исполнения, сообразно с местными условиями, узаконении об общественных благочинении, порядке и безопасности. Постановления эти могут относиться к целому ряду определенных и однородных случаев или быть предназначаемы для предупреждения или пресечения того или другого вида нарушения законов, обеспечивающих общественный порядок, но ни в каком случае не должны противоречить существующим законам и карательным постановлениям уст. о нак., нал. миров. суд., а также постановлениям высших правительственных лиц и учреждений. Точный смысл приведенного узаконения показывает, что им предоставлено губернаторам издавать обязательные постановления собственно об исполнении уже существующих узаконений по предмету общественных благочиния порядка и безопасности, но не дано права требовать от местных жителей выполнения таких действий или производства таких расходов, которые не возложены на них законом. Из постановления Плоцкого губернатора, припечатанного в N 27-м «Плоцких губернских ведомостей» за 1877 год, оказывается, что оно издано в развитие ст. 844 – 846, 862 и 863, т. ХIII Уст мед. полиц., и вызвано несоблюдением со стороны местных жителей условий, обеспечивающих чистоту воздуха и сохранение народного здравия. По силе упомянутых статей, полиция обязана наблюдать за сохранением чистоты и опрятности в городах и требовать соблюдения сего от обывателей, но в статьях этих не выражено, чтоб обыватели были обязаны, для выполнения требования закона, употреблять именно те средства, которые предписаны им для сего полицией и чтоб они, за несоблюдение именно сих средств, подвергались уголовной ответственности. Ввиду сего нельзя не признать, что обыватели города, будучи, по закону, обязаны сохранять чистоту и опрятность, не лишены права, для выполнения этой обязанности, избирать для сего средства по своему усмотрению, и что, затем, судебное против них преследование может быть возбуждено лишь за несоблюдение требования закона о соблюдении вообще должной чистоты и опрятности в жилищах, но никак не за то, что они, при исполнении предписания закона по упомянутому предмету, пользовались не теми именно средствами, которые предложены им административным начальством. Основываясь на изложенном, правительствующий сенат признал, что те статьи вышеупомянутого обязательного постановления плоцкого губернатора, указывающие различные химические составы, которые обязательно должны быть употребляемы жителями ежедневно для дезинфекции сточных канавок, выгребных ям и проч., нельзя не признать выходящими из пределов власти, предоставленной губернаторам высочайше утвержденным, 13 июля 1876 года, положением комитета министров, а потому определил: предписать плоцкому губернатору исключить упомянутые статьи из составленного им обязательного для местных обывателей постановления о сохранении наружной чистоты в городе».
*(2347) Специальный случай этого рода есть преследование шаек контрабандистов, если средства таможенной стражи окажутся недостаточными.
*(2348) II т. изд. 1876, ст. 547.
*(2349) «Положение о полицейском надзоре, учреждаемом по распоряжению административных властей», собр. узак. 1882 г. N 212.
*(2350) Ст. 8, п. 6.
*(2351) Ст. 20.
*(2352) Перечень занятий, воспрещенных поднадзорным, см. в 24 ст.
*(2353) Ст. 28.
*(2354) Ст. 32 п. 2.
*(2355) II т., изд. 1876, ст. 542.
*(2356) Там же, ст. 541.
*(2357) Там же, стр. 538 и 541.
*(2358) Собр. указ. 1882 г. N 748.
*(2359) Уст. Ценз. ст. 58, 63, 77 и 78.
*(2360) Собр. указ. 1862, N 616
*(2361) Полож. ст. 15 и 16, п. а.
*(2362) Там же, ст. 16, пп. 6.- 7.
*(2363) Там же, ст. 20.
*(2364) Там же, ст. 21, прим.
*(2365) По ст. 25 положения, в местностях, не подчиненных генерал-губернаторам, указывается высочайшей властью то лицо, на которое возлагаются права главноначальствующего. Этим лицом, конечно, может быть и не местный губернатор.
*(2366) II т. Св. зак. изд. 1857 года, ст. 355.
*(2367) Ст. 613, п. 13.
*(2368) II т. изд. 1857. Ст. 428
*(2369) Уст. нар. прод. ст. 4 и 246 и прим. к ст. 5, п. 5.
*(2370) Там же, ст. 4.
*(2371) См. 1937 – 1947 т. II изд. 1876.
*(2372) Город. пол., ст. 103, п. 9.
*(2373) Там же, ст. 113.
*(2374) Труды, ч. II, п. 2, стр. 107 и след.
*(2375) Там же.
*(2376) II т. Св. зак., ст. 548.
*(2377) Город. полож., ст. 115.
*(2378) II т. Св. зак., ст. 560.
*(2379) Там же, ст. 561.
*(2380) Там же, ст. 674.
*(2381) Ср. св. зав. т. XIII, уст. врач. ст. 837.
*(2382) П. С. З. N 59,399; из этого узаконения составлено приложение к 9 п. 1880 ст. II т., по прод. 1881 г.
*(2383) Эти предметы исчислены во 2-й ст. правил и прим. к 934 ст. уст. врач. по прод. 1881 года.
*(2384) Состав совещания определяет 6 ст. правил. Оно под председательством губернатора, состоит из губ. предв. дворянства, вице-губернатора, прокурора окружного суда (или губернского прокурора), врачебного инспектора, его помощника, председателя и двух членов губернской земской управы, по ее избранию, и старшего врача земства. Сверх того, для разъяснения местных условий могут быть приглашаемы председатель или член земской управы и местный исправник.
*(2385) II т., ст. 563.
*(2386) Там же, ст. 562 и устав о карантинах, ст. 19 и 20.
*(2387) Там же, ст. 564.
*(2388) Там же, ст. 668.
*(2389) Там же, ст 570.
*(2390) Там же, ст. 568, 569, 571.
*(2391) Там же, ст. 576.
*(2392) Ср. II т. изд. 1867 года, ст. 544.
*(2393) II т. изд. 1876, ст. 573 – 575.
*(2394) I ч. X т. ст. 365 – 382.
*(2395) II т., ст. 565.
*(2396) Именно, при освидетельствовании дворянина приглашаются губернский и один или два уездные предводители дворянства. При освидетельствовании городского обывателя – председатель и два члена сиротского суда. 1- ч. X т. ст. 368 и прод. Но если больной не может быть доставлен в губернский город, тогда освидетельствование его производится на месте его жительства или пребывания особым присутствием. См. там же, ст. 372.
*(2397) II т., ст. 566.
*(2398) Там же, ст. 567.
*(2399) Т. е. в положении о земских учреждениях.
*(2400) Устав о воинской повинности, ст. 76, п. а. В губерниях, в коих не введены земские учреждения, составление призывных участков возлагается на комиссии, состоящие из уездного предводителя дворянства, городского головы, исправника и мирового посредника.
*(2401) Там же, ст. 77.
*(2402) Там же, ст. 78.
*(2403) Отдельные городские присутствия имеются лишь в некоторых многолюднейших или важнейших городах: С.-Петербурге, Москве, Одессе, Риге, Казани, Харькове, Киеве, Саратове, Вильне, Кишиневе, Кронштадте, Николаеве и Севастополе. Там же, ст. 87.
*(2404) II т. св. зак., ст. 708, доп. по прод. 1879 года.
*(2405) Уст. о в. II., ст. 81. Там, где не введены в действие земские учреждения, в состав присутствия, вместо председателя и члена управы назначаются два члена от губ. по крестьянским дел. прис., а в губерниях, где не введены новые судебные установления, место прокурора окружного суда заступает губернский прокурор или один из его товарищей.
*(2406) Там же, ст. 89.
*(2407) Высоч., утв. мнение госуд. сов14 мая 1874 года и основанная на нем инструкция.
*(2408) Высоч. утв. положение 15 июля 1876 года.
*(2409) Ср. Врем. прав. для зем. учр. по дел. о зем. нов., ст. 4, утв. в 1864 году.
*(2410) Собр. узак. 1775 г. N 23, из коего составлены ст. 27, 30, 31, 32 и 35 и 101 ст. IV т. св. зак., уст. о зем. пов., по прод. 1876 г.
*(2411) II т. св. зак., изд. 1857, ст. 583 – 642.
*(2412) Там же, ст. 559, 584 и 590.
*(2413) Там же, ст. 591 – 593.
*(2414) Там же, ст. 617.
*(2415) Уст. уг. суд., ст. 243; уст. гр. суд., ст.. 242.
*(2416) Уст гр. суд., ст. 1317, п. 2 и 1321.
*(2417) Состав комитета следующий. В звание вице-президентов ех officio поступают главный начальник губернии (где он есть), епархиальной архиерей и губернатор. Директорами ех officio являются: губернский предводитель дворянства, вице-губернатор, предводители губернских присутственных мест, губернский врачебный инспектор, губернский прокурор (где он есть) и городской голова. Сверх того, в звание директоров комитетов мужских и женских избирается комитетом известное число лиц- в мужские комитеты до 20, в женские до 10.
*(2418) II т. св. зак. ст. 623 и 686, а также приложение к ней.
*(2419) Керченский округ простирается по берегам Черного и Азовского морей, мыса Елькен-Кале, чрез Керчь, до западных границ Ногайских земель.
*(2420) Св. зак., т. II, ч. II, кн. V, ст. 1, 3, 4, по изд. 1857 г. и прод. 1876 г.
*(2421) Там же, ст. 6 и примеч., по прод. 1876 г.
*(2422) Св. зак. т. II, ч. II, кн. У., ст. 6 и 8 и примеч. по прод. 1876 г. Относительно отношения градоначальников к коммерческим судам, ст. уст. торг., 1416 и след. 1440 и др.
*(2423) Исключая градоначальника Севастопольского, имеющего особые права в силу военно-морского значения Севастополя.
*(2424) Там же, ст. 4, примеч. по прод. 1876 г., ст. 8, § I, п. 1, примеч. по прод. 1876 г. и ст. 12.
*(2425) Там же, ст. 10 – 12.
*(2426) Св. зак., т. II, ч. II, кн. V, ст. 665.
*(2427) П. С. З. N 14, 392.
*(2428) Т. II, ст. 341 и 342.
*(2429) 2-е П. С. 3. N 18, 580.
*(2430) Т. II, Св. зак., изд. 1857 г., ст. 715.
*(2431) Т. II, св. зак., изд. 1876 г., ст. 674.
*(2432) Т. II Св. зак., изд. 1876 г., ст. 866.
*(2433) Губернский архитектор заседает в губернском правлении, как закон говорит, в помощь губернскому инженеру, с правом совещательного голоса.
*(2434) Он не состоит членом общего присутствия в губерниях: Архангельской, Астраханской, Уфимской и Оренбургской.
*(2435) Т. II, св. зак., изд. 1876 г., ст. 671.
*(2436) Там же, ст. 744 и 746.
*(2437) Там же, ст. 746.
*(2438) Там же, ст. 705, п. 1.
*(2439) Там же, ст. 705, п. 3.
*(2440) Там же, ст. 706, п. 2.
*(2441) T. II Св. зак., изд. 1870 г., ст. 705, п. 2.
*(2442) Судебн. уст., уст. гр. судопр., ст. 1320, Св. зак. II т. ст. 708.
*(2443) Т. II, св. зак., ст. 709.
*(2444) Там же, ст. 710.
*(2445) Там же, ст. 710.
*(2446) Там же, ст. 712.
*(2447) Там же, ст. 681.
*(2448) Там же, ст. 713.
*(2449) Т. II Св. зак., ст. 710.
*(2450) Там же, ст. 672.
*(2451) Там же, ст. 676.
*(2452) Там же, ст. 678.
*(2453) Т. II, Св. зак., ст. 504 и 699.
*(2454) Там же, ст. 698.
*(2455) Там же, ст. 667, § 1, п. 3.
*(2456) Т. II, св. зак., ст. 692 и 694.
*(2457) Там же, ст. 695.
*(2458) Там же, ст. 696.
*(2459) Судебн. уст., уст. уг. судопр., ст. 1088, п. 1.
*(2460) Там же, ст. 1089. Случаи эти следующие: 1) когда в преступлении, вместе с должностными, участвовали и частные лица; 2) когда с обвиняемого должностного лица требуется вознаграждение за вред или убытки, причиненные его действиями по должности, и 3) когда должностное лицо обвиняется в таком преступлении должности, которое влечет за собою лишение всех прав состояния или же потерю всех особенных, лично и по состоянию присвоенных виновному прав и преимуществ.
*(2461) Там же, ст. 1090.
*(2462) Судебн. уст., уст. уг. судопр., ст. 1092.
*(2463) Там же, ст. 1094.
*(2464) II т. Св. зак., ст. 667, § 1, п. 4.
*(2465) Там же, ст. 251, пп. 1 и 2. Уст. уг. судопр., ст. 239 – 245, уст. гр. суд., ст. 237 – 244.
*(2466) Т. II Св. зак., стю 667, § 1, пп. 10, 11 и 12 и доп. к п. 8 по прод. 1879 и 1881 гг.
*(2467) Там же, ст. 667, § II. Ст. 15.
*(2468) Там же, ст. 667, п. 16.
*(2469) Там же, ст. 667, § II, п. 18.
*(2470) Там же, ст. 667, § II, п. 22.
*(2471) Ср. уст. о ссыльных, ст. 13 и след.
*(2472) Т. II Св. зак., ст. 667, § 4, п. 27. Ср. там же, ст. 586.
*(2473) Там же, ст. 667, § 4, п. 33.
*(2474) II т. Св. зак., изд. 1857 г., ст. 764.
*(2475) Там же, ст. 765.
*(2476) II т. св. зак. изд. 1857 г., ст. 767, 770.
*(2477) Ср. уст. суд., ст. 1088.
*(2478) Поскольку эти дела остались в ведении губернских правлений по введении судебных уставов 1864 г.
*(2479) Т. II Св. зак., ст. 723.
*(2480) T. II Св. зак., ст. 724.
*(2481) Там же, ст. 725.
*(2482) Там же, ст. 726.
*(2483) Там же, ст. 676.
*(2484) Там же, ст. 727.
*(2485) Или главного начальника края, где он есть.
*(2486) Там же, ст. 732.
*(2487) Там же, ст. 732.
*(2488) Т. II Св. зак., ст. 735.
*(2489) П. С. З. N 14,392, ст. 117 -123 и др.
*(2490) Св. зак., II т., изд. 1857 г., ст. 1018.
*(2491) Ст. 833 т. II, по прод. 1879 г.
*(2492) 2-е П. С. З. N 43,336.
*(2493) Там же, 833, по тому же прод.
*(2494) Член контрольной палаты должен присутствовать при производстве дел: 1) об уничтожении контрамарок за обывательские подводы, зачтенные установленным порядком в подать; 2) об уничтожении вышедшей из употребления гербовой бумаги, испорченных листов, бланков, ассигновок, испорченных листов приходного журнала и расчетных листов на получение пенсий (II т. Св. зак., ст. 849, п. 2 и 3).
*(2495) Там же, ст. 836.
*(2496) Т. II Св. зак., ст. 848, примечание.
*(2497) 2-е П. С. З. N 41,779, ст. 95, 138, 139.
*(2498) 2-е П. С. З. N 11.189.
*(2499) II т. Св. зак. изд. 1857 г., ст. 1236 -1200. См. выше в историческом очерке.
*(2500) II т. св. зак., изд. 1857, ст. 3035.
*(2501) Там же, ст. 3057
*(2502) Там же, ст. 1277, 1288, 1289.
*(2503) II т. Св. зак., ст. 1291.
*(2504) 2-е П. С. З. N 44,024.
*(2505) Собр. узак. и расп. правит. N 875, п. 7 – 13, 16.
*(2506) Т. II св. зак., ст. 922.
*(2507) Там же, ст. 928.
*(2508) Уст. о пит. сб., ст. 6.
*(2509) Уст. о пит. сб., ст. 11, 15 и 16.
*(2510) Там же, ст. 10 примеч. ср. устав о таб. сб. 1882 г., ст. 204.
*(2511) Там же, ст. 28.
*(2512) Ср. аналогические постановления в уст. о табачном сборе, ст. 210, 211, 215, 218, 219.
*(2513) Там же, ст. 398, 427, 428.
*(2514) Там же, ст. 90.
*(2515) См. 2-е П. С. З. N 42.861 и особое приложение в продолжении к II т. 1868 г.
*(2516) II т. св. зак. изд. 1876 г., ст. 911.
*(2517) Там же, ст. 912, 913.
*(2518) Там же, ст. 914.
*(2519) Там же, ст. 915.
*(2520) Там же, ст. 906.
*(2521) Там же, ст. 907 и Город. пол., ст. 11, по II т., ст. 1958.
*(2522) См. выше.
*(2523) Т. II св. зак., ст. 849; п. 2 и 3, ст. 900.
*(2524) Ср. Временн. прав., ст. 10, прилож. по продолж. 1868 г., ст. 9.
*(2525) Там же, ст. 910.
*(2526) Т. II, ст. 918.
*(2527) Св. зак., т. II, по изд. 1832 г., ст. 688, 689.
*(2528) В некоторых губерниях исправники назначались правительством, по соображениям политическим, именно – в западных губерниях: Виленской, Ковенской, Гродненской, Подольской, Волынской, Киевской, области Белостокской, губ. Витебской, Могилевской. В других местностях замещение должности исправников от правительства объяснялось тем, что здесь не производилось дворянских выборов. Таковы губернии Вятская, Пермская, Оренбургская, Таврическая, Астраханская и некоторые уезды Вологодской губ.
*(2529) II т. св. зак., изд. 1832 г., ст. 909, 910, 911 и след.
*(2530) П. С. З. N 21,007.
*(2531) II т. св. зак., изд. 1832 г., ст. 923. На этом основании были учреждены особые полицейские управления в заштатном г. Судиславе и в Опоченском посаде.
*(2532) Там же, ст. 946 – 948.
*(2533) Там же, ст. 949.
*(2534) II т. св. зак., изд. 1857 г., ст. 2513.
*(2535) 2-е П. С. 3. N 10.305.
*(2536) Т. II св. зак. изд. 1857 г., ст. 2617.
*(2537) 2-е П. С. З. N 11.109.
*(2538) Комиссия, о которой идет речь, была учреждена при министерстве В. Д. 27 марта 1859 г. В руководство ей даны были «Начала нового устройства уездных учреждений», высочайше утвержденные 25 марта 1859 года. Об этих началах мы скажем ниже, в отделе о земских учреждениях. Комиссия, действовавшая в 1859 – 1860 гг., замечательна по своему составу, ибо в ней заседали лица, впоследствии приобретшие большую известность своими трудами по крестьянской и по судебной реформам, так и на других поприщах. Именно в комиссии, под председательством Н. А. Милютина, заседали гг. Арцимович, Зарудный, Грох, Соловьев, Стояновский, Каланов и др. Делопроизводителем комиссии был г. Гаврилов.
*(2539) См. «Материалы, собранные для высочайше учрежденной комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений»: отдел полицейский, ч. I, отд. 2, стр. 214 и след.
*(2540) Небесполезно будет привести здесь некоторые данные относительно содержания полицейских чинов в 1860 году. Начальник уездной полиции – исправник получал 422 р. в год. Дворянский заседатель – 280. Становой пристав, крайне обремененный службою, получал 224 р. жалованья, 66 р. на разъезды, 86 р. на канцелярию и 57 руб. на рассыльных – всего 422 руб. Между тем он должен был употребить от 200 до 300 руб. на одну канцелярию Содержание чинов городской полиции было еще ниже. Во многих городах жалованье городничим не превосходило 280 р., частным приставам 57 руб., квартальных надзирателей 36. Таким образом, надзиратель получал меньше рядового пожарной команды, который, при 5 – 10 руб. месячного жалованья, получал квартиру, одежду и полное содержание.
*(2541) Извлечение из этих трудов занимают почти все II отд. I части цитированных материалов.
*(2542) Материалы, 1, 3 и 4, стр. 127 и след.
*(2543) Там же, 1, 2, стр. 220 и след.
*(2544) Материалы, I, 3 и 4, стр. 63 – 109. Здесь же приложен и проект формы полицейским чинам.
*(2545) Там же, стр. 149. К этому полезно прибавить, что один член (покойный Н. И. Бахтин) выразил мнение, «что он не может не выразить сожаления о необходимости отложить на неопределенное время приведение в исполнение всех тех полезных предположений об определении обязанностей и порядка действий чинов полиции, которые уже рассмотрены соединенным присутствием и которые дали бы полиции совсем иной вид и значение, тем более что проекты, заключающие сии предположения, уже составлены государственной канцеляриею, по замечаниям соединенного присутствия, и в настоящее время оставалось бы только проверить, правильно ли и согласно ли с замечаниями соединенного присутствия сии проекты составлены, для чего не потребовалось бы слишком много времени».
*(2546) По приложению к 1275 ст., кроме столичных и губернских городов, не подчиняются уездной полиции: а) города, подведомственные градоначальствам: Одесскому, Таганрогскому, Керчь-Еникольскому и Севастопольскому; б) 18 уездных городов разных губерний; в) из безуездных городов, посадов и местечек: 1) Бахчисарай (Таврической губ.); 2) посад Дубовка (Саратовской губ.); 3) Карасубазар (Таврич. губ.); 4) Сергиевский Посад (Московской губ.); 5) Иваново-Вознесенск (Владимирской губ.) и 6) Ораниенбаум (С.-Петербургской губ.)
*(2547) Т. II Св. зак. (изд. 1876 г.), ст. 74 1277, 1278.
*(2548) Там же, ст. 1279.
*(2549) Т. II Св. зак. (изд. 1876 г.), ст. 1286 и 1287.
*(2550) Там же, ст. 1285, 1288 – 1290 и 1284.
*(2551) 1323 ст. § I, п. 39.
*(2552) Там же, п. 27.
*(2553) Там же, п. 29.
*(2554) 1323 ст. § I, пп. 1 и 2.
*(2555) 1323 ст. § I, пп. 3, 4,6, 7, 8, 11 и Уст. о пасп. и бегл. ст. 682 и след. 614 и след.
*(2556) Там же, пп. 10 и 13.
*(2557) Там же, п. 8. Уст. о пасп., ст. 194, 197, 206, 210 – 212.
*(2558) Там же, п. 24, уст. о прод. и пр. прест. ст. 118, уст. ценз. ст. 79 и др.
*(2559) 1323 ст. § I, пп. 16, 18, 21, 23 и Уст. врач. ст. 836, 844 – 863, 854 – 875 и мног. друг.
*(2560) Там же, пп. 19 – 21, Устав путей сообщения, 885 и след.
*(2561) Там же, пп. 15, 30.
*(2562) Там же, § II. п. 4. и уст. торг. ст. 2770 и след.
*(2563) Там же, п. 24; Уст. о пошл. ст. 94 и 102.
*(2564) Там же, § I, п. 25.
*(2565) Там же, п. 4 и 9.
*(2566) Там же, пп. 27 и 28.
*(2567) 1323 ст. § I, пп. 33 – 35.
*(2568) Там же, п. 39.
*(2569) Там же, § II. пп. 1, 2, 5, 11 – 14.
*(2570) Там же, п. 3 и Уст. монетный (Т. VП Св. зак.), ст. 170, 209, 211 и друг.
*(2571) Таковы, например, обязанности полиции по наблюдению, чтобы питейные заведения (в тесном смысле) содержались не иначе как в первом этаже, чтобы торговля в них и хранение напитков производились в одной комнате, в которой не должно быть перегородок, ни закрытых помещений, чтобы выход был только на улицу, чтобы эти заведения не открывались ближе 40 сажен от христианских храмов; чтобы продажа крепких напитков производилась в узаконенные часы и т. п.
*(2572) 1323 ст., § II; п. 9, Устав о пит. сборе 468, 507 – 510 и Уставы о таб. изд. 1882, ст. 222 и след. акц. и об акц. с св. сах. песку.
*(2573) Code Inst. Cr. ст. 8. «Lа police judiciaire recherche les crimes, les delits et les contraventions, en rassemble les preuves et en livres les auteurs aux tribunaux charges de les punir».
*(2574) Органами судебной полиции являются: 1-е, полевые и лесные стражи; 2-е, полицейские комиссары; 3-е, мэры и их помощники; 4-е, прокуроры и их товарищи; 5-е, мировые судьи; 6-е, офицеры жандармерии; 7-е, главные полицейские комиссары; 8-е, следственные судьи (juges dinstruction).
*(2575) Реш. уг. к. д.-т. 1867 г. N 50, Коборова.
*(2576) Например по ст. 37 – 51 уст. о нак. нал. мир. суд.
*(2577) Уст. уг. суд. ст 51.
*(2578) Там же, ст. 64.
*(2579) Уст. гр. суд., ст. 52.
*(2580) Там же, ст. 47.
*(2581) Там же, ст. 74 и 105.
*(2582) Там же, ст. 53.
*(2583) Реш. 06. Собр. 1872, N 18 и 20.
*(2584) Уст. уг. суд., ст. 250.
*(2585) Там же, ст. 257.
*(2586) Там же, ст. 253.
*(2587) Там же, ст. 254.
*(2588) Уст. гр. суд., ст. 268.
*(2589) Там же, ст. 260, 269, 271.
*(2590) Там же, ст. 377 и след.
*(2591) Там же, ст. 389 и след.
*(2592) Там же, ст. 365.
*(2593) Там же, ст. 416, п. 2.
*(2594) Там же, ib. п. б.
*(2595) Реш. Общ. собр. 1870 – 1871 гг. N 143. Ср. Уст. уг. суд., ст. 484.
*(2596) Уст. уг. суд., ст. 312.
*(2597) Там же, ст. 483, 485 и 493.
*(2598) Реш. общ. собр. I касс. деп. 1872 г., N 13. Реш. общ. собр. касс. деп. 1872 N 20.
*(2599) Уст. гр. суд. ст. 158 и 160.
*(2600) Учрежд. суд. уст., ст. 60, 297 и след.
*(2601) Реш. Общ. собр. касс. деп. 1872 г., N 20.
*(2602) II т. 1323 ст. § III, п. 10 по прод. 1879 г.
*(2603) II т. 1323 ст. § III, п. 19 по прод. 1879 г.
*(2604) Там же, п. 18 по изд. 1876 г.
*(2605) Там же, пп. 15 и 16.
*(2606) Там же, ст. 1328 и примеч. по изд. 1876 г.
*(2607) Район действий жандармских управлений определяется по соглашению министров вн. дел, юстиции и путей сообщения.
*(2608) III изд. 1876 г. ст. 1330 и особые правила для чинов железнодорожной полиции.
*(2609) Там же, ст, 1329.
*(2610) См. прилож. к 1327 ст. II т. по прод. 1881.
*(2611) II т. св. зак., ст. 1359.
*(2612) II т. Св. зак., 1367 – 136, 1383.
*(2613) Там же, ст. 1356 и 1432.
*(2614) Там же, ст. 1432. Все возлагаемые сим «Наказом» на уездное полицейское управление обязанности относятся преимущественно к попечению и ответственности уездного исправника, как начальника полиции в уезде.
*(2615) II. т. св. зак., ст. 1451.
*(2616) Там же, ст 1434 – 1438.
*(2617) Там же, ст. 1433, п. 2.
*(2618) Там же, ст. 1441 и 1443.
*(2619) Там же, ст. 1442.
*(2620) В случае спора, предъявленного крестьянам, исправник представляет о том уездному присутствию.
*(2621) Уездные распорядительные комитеты, являющиеся органами губернских, составляются под председательством исправника, из члена уездной земской управы (где она есть) и особого чиновника по назначению губернатора (если он признает это нужным). По делам хозяйственным в комитет приглашаются городской голова и волостной старшина, а по делам ведомства военного и почтового – члены от этих ведомств. Ср. зак. т. IV, ст. 101, по прод. 1876.
*(2622) II т. Св. зак., ст. 1626 и след. 1356 п. 9 и друг. 1358 п. 4.
*(2623) Там же, ст. 1357.
*(2624) II т. св. зак., ст. 1360 – 1363.
*(2625) Там же, ст. 1453.
*(2626) Ст. 1456, 1469.
*(2627) Там же, ст. 1467.
*(2628) Там же, ст. 1429.
*(2629) См. особ. ст. 1390, 1392, 1394, 1396, 1398, 1400, 1403, 1406, 1410 и друг.
*(2630) Там же, ст. 1455 – 1457.
*(2631) Там, же, ст. 1461.
*(2632) Там же, ст. 1463.
*(2633) Там же, ст. 1464.
*(2634) См. прилож. к 1293 ст., II т. по прод. 1879 года.
*(2635) Инстр., § 2 и 3.
*(2636) Там же, § 36.
*(2637) Инстр., §§ 8, 10, 12.
*(2638) Там же, § 13.
*(2639) Там же, § 5.
*(2640) Там же, § 9.
*(2641) Там же, § 9.
*(2642) Инстр., § 16.
*(2643) Там же, §§ 8 и 37.
*(2644) Там же, §§ 19 – 24.
*(2645) Там же, § 39 и 40 и Цирк. 26 июня 1878.
*(2646) II т. св. зак. ст. 1470 – 1501.
*(2647) Иcтp. ур. § 31.
*(2648) 77 ст. IX т., изд, 1876 г.- 88 ст. изд. 1857.
*(2649) Романович-Словатинский, наз. соч., стр. 422 и след.
*(2650) Св. зак., т. IX, ст. 1102, 1104.
*(2651) Там же, ст. 78.
*(2652) Там же, ст. 96, п. 2.
*(2653) т. II. Св. зак., N 4989.
*(2654) Там же, N 5240, 6580 и 9774.
*(2655) Там же, N 4989, § 17.
*(2656) Там же, § 18.
*(2657) Св. зак. изд. 1876, т. IX, ст. 94 – 96, 99, 101, 102.
*(2658) Св. зак. изд. 1876 г., т. IX., ст. 96, п. 1.
*(2659) Там же, ст. 136, п 4.
*(2660) Св. зак. изд. 1876 г., т IX., ст. 158.
*(2661) Там же, ib.
*(2662) Там же, ст 160.
*(2663) Там же, ст. 159.
*(2664) Св. зак. изд. 1876 г., ст. 136, п. 2 и 3.
*(2665) П. С. З. N 14,816.
*(2666) Там же, N 16731.
*(2667) Там же, N 20,372.
*(2668) Полож. 1831 г. § 51.
*(2669) Т. IX, изд. 1876 г., ст. 100
*(2670) Там же, ib.
*(2671) Там же, ст. 96 п. 2.
*(2672) IX т. св. зак., ст. 126, 128, 132.
*(2673) Там же, ст. 96, п. 2.
*(2674) IX т. св. зак., ст. 96, п. 4.
*(2675) Там же, ib. п, 5.
*(2676) Там же, ст. 102.
*(2677) П. О. Зем. учр. ст. 23.
*(2678) IX т. св. зак., ст. 136, п. 1.
*(2679) Там же, ст. 112.
*(2680) Там же, ст. 102, п. 4.
*(2681) Там же, ib. п. 3.
*(2682) Там же, ст. 115.
*(2683) Там же, ст. 114.
*(2684) Там же, ст. 119.
*(2685) IX т. св. зак., ст. 121 и 122.
*(2686) Там же, стр. 105 и 128.
*(2687) Там же, ст. 106.
*(2688) Например, у дворянина Самарской губернии имеются неполные участки земли в уездах Ставропольском, Николаевском и Новоузенском. В Ставропольском уезде размер полного участка положен в 250 десятин, в Николаевском – 475, в Новоузенском – 650. Следовательно, отдельные участки в том только случае дадут право на личное участие в выборах, когда они в общей сложности будут = 650 десятинам.
*(2689) Там же, стр. 107.
*(2690) IX т. Св. зак., ст. 121. Правила о сложении участков применяются и к совладельцам нераздельного имения. Cр. там же, ст. 116.
*(2691) Там же, ст. 116 и 117.
*(2692) 2-е П. С. З. N 5530.
*(2693) IX т., св. з., ст. 110, 111 и 125.
*(2694) IX т. св. зак., ст. 80, 139 и след.
*(2695) Там же, ст. 93.
*(2696) Там же, ст. 90.
*(2697) Там же, ст. 91.
*(2698) Там же, ст. 92.
*(2699) Там же, ст. 88.
*(2700) Там же, ст. 162 и 87.
*(2701) Бессарабской, Витебской, Владимирской, Воронежской, Екатеринославской, Казанской, Костромской, Курской, Калужской, Могилевской, Московской, Нижегородской, Новгородской, Оренбургской, Орловской, Пензенской, Полтавской, Псковской, Рязанской, С.-Петербургской, Самарской, Саратовской, Симбирской, Смоленской, Таврической, Тамбовской, Тверской, Тульской, Уфимской, Харьковской, Херсонской, Черниговской и Ярославской.
*(2702) IX т. св. зак., ст. 168.
*(2703) Там же, ст. 176.
*(2704) Там же, ст. 177, 179 – 182.
*(2705) Там же, ст. 170.
*(2706) Там же, ст. 171, 182.
*(2707) IX т. св. зак., ст. 171, примеч. 3.
*(2708) Там же, ст. 172.
*(2709) Там же, ст. 173 и 178.
*(2710) Там же, ст. 150.
*(2711) П. С. З. 10187, § 54.
*(2712) П. С. З. N 17,427.
*(2713) Романович-Словатинский, назв. соч., стр. 429.
*(2714) П. С. З. N 21,737.
*(2715) Св. зак. IX т. LX. 151.
*(2716) IX т. св. зак., ст. 152.
*(2717) Там же, ст. 139 и 219.
*(2718) Там же, ст. 154.
*(2719) Собрание правит. распор. по зем. учр. I, 117 – 119.
*(2720) Там же, ст. 155.
*(2721) Там же, ст. 156, 157.
*(2722) Жалов. гр., ст. 47 и 48.
*(2723) П. С. З. N 17955.
*(2724) IX т. Св. зак., ст. 142.
*(2725) Там же, ст. 143 и 144.
*(2726) Там же, ст. 145.
*(2727) IX т. св. зак., ст. 146 – 148.
*(2728) Там же, ст. 219, п. 2 и 3 и ст. 220.
*(2729) Там же, ст. 219, п. 4.
*(2730) Там же, ib. п. 5.
*(2731) Там же, ст. 246.
*(2732) Там же, ст. 248.
*(2733) IX т. св. зак., ст. 149.
*(2734) Там же, ст. 184. Исключения эти следующие: 1) в Области войска Донского выборы производятся в мае; 2) в губерниях Екатеринослвской, Полтавской, Харьковской и Херсонской – в сентябре; 3) в губернии Черниговской – в октябре; 4) в губерниях, где временно приостановлены дворянские выборы, они полагались в следующие сроки: для г. Волынской – в июле; Минской и Подольской – в августе и в Киевской – в октябре (примеч. к ст. 184 и приложение к ст. 185).
*(2735) Там же, ст. 185.
*(2736) Там же, ст. 82.
*(2737) IX т. св. зак., ст. 198 – 199.
*(2738) Там же, ст. 139, п. 2.
*(2739) Там же, ст. 201.
*(2740) Там же, ст. 210.
*(2741) Там же, ст. 139, п. 2.
*(2742) IX т. св. зак., ст. 202.
*(2743) Там же, ст. 205.
*(2744) Там же, ст. 208.
*(2745) Там же, ст. 207 и 209.
*(2746) IX т. св. зав, ст. 206, 211 и 220.
*(2747) Там же, ст. 203.
*(2748) Правила об обряде выборов (IX т. св зак., приложение к 221 ст.), ст. 1 – 3.
*(2749) Форма присяги приложена к 214 ст. IX т. Дворяне, прибывшие в город по открытии собрания, приводятся к присяге губ. предводителем, ст. 215, т. IX.
*(2750) Св. зак., т. IX, ст. 214.
*(2751) Т. II, ст. 529.
*(2752) Т. IX, ст. 217.
*(2753) Там же, ст. 215
*(2754) Обряд, ст. 15.
*(2755) IX т., ст. 219.
*(2756) Там же, ст. 217.
*(2757) Там же, ст. 531.
*(2758) II т., ст. 530.
*(2759) Там же, ст. 533.
*(2760) IX т., ст. 221.
*(2761) Обряд, ст. 5 – 9.
*(2762) Обряд, ст. 19 – 44.
*(2763) Там же, ст. 48.
*(2764) Там же, ст. 39 и 46.
*(2765) IX т., ст. 235, 238 и 259.
*(2766) Там же, ст. 261.
*(2767) Там же, п. 262 и 263.
*(2768) IX т. св. зак., ст. 264 – 277.
*(2769) Там же, ст. 280.
*(2770) IX т., ст. 282, 283, 286 – 289; т. II, ст. 534.
*(2771) Ср. II т. св. зак., изд. 1857 года, ст. 4062; «Дворянская опека состоит при каждом уездном суде, где есть дворянство», и т. д. В состав опеки входит и уездный судья.
*(2772) II т., ст. 1721. Т. IX, ст. 235 и 238.
*(2773) Т. IX, ст. 1733, п. 1; т. X, ч. I, ст. 231, 233, 277, 281, 286, 288.
*(2774) Срок для принесения жалоб месячный, причем он исчисляется следующим образом: а) для лиц, коим постановление опеки было объявлено, со дня объявления; б) для прочих – со дня приведения постановления опеки в исполнение.
*(2775) Т. IX, ст. 1728 – 1738.
*(2776) Ср. II т. Св. зак., ст. 667, п. 47, ст. 1740.
*(2777) IX т., ст. 293.
*(2778) Там же, ст. 299.
*(2779) Там же, ст. 300.
*(2780) Там же, ст. 302.
*(2781) Там же, ст. 301.
*(2782) IX т. ст. 298.
*(2783) Там же, ст. 297 и 303, уст. угол. суд. ст. 1088, п. 3.
*(2784) Там же, ст. 293. пп. 1 – 9, 12 и 13.
*(2785) Там же, пп. 10, 11, 15 и 16.
*(2786) IX т. св. зак., ст. 294, пп. 1, 7-9.
*(2787) Там же, ст. 240 – 247.
*(2788) Там же, ст. 249 – 253 и приложение к 249 ст.

Рубрика: Сочинения (2)