Введение к уложению (Сперанский)

В-третьих, министерство полиции. Выше были означены причины, по коим департамент сей составляет часть отдельную. Причины сии кратко состоят в том, что внутренняя государственная безопасность сама по себе есть столько же предмет уважительный и обширный, как и все другие части управления. Прежде нежели можно думать о промышленности и народном богатстве, прежде нежели можно помышлять о казенных доходах, должно оградить лицо и стяжание каждого безопасностию; посему-то и выше было замечено, что часть сия должна служить всем другим внутренним частям утверждением и некоторым ручательством в успехе их предприятий.
Существо дел, департаменту сему свойственных, определяется самым предметом его учреждения. Внутренняя безопасность ограждается: 1) мерами предупреждения; 2) мерами пресечения. Отсюда происходят два главные разделения полиции:
1) Полиция учредительная (police administrative). Сюда принадлежат все учреждения, коими предупреждается нарушение безопасности. Одни – публичные; к ним принадлежат: паспорты, надзор зрелищ, публичных собраний и проч.; другие – сокровенные; сюда принадлежат: неприметный надзор за иностранными и все те меры наблюдения за движением общественного духа, кои известны под именем высшей полиции.
Все меры сии, как публичные, так и сокровенные, должны быть: 1) в тесной связи между собою, ибо одни другим служат поверкою и способом к открытию; 2) они должны иметь для всей империи надлежащую степень единства, ибо развлеченное их действие никогда не доставит полных и правильных заключений39.
2) Полиция исполнительная (police ex(cutive). Сюда принадлежат все меры, коими пресекается нарушение безопасности, коего нельзя было отвратить мерами предупреждения. Сюда принадлежат: устройство внутренней стражи, разные учреждения смирительные, рабочие, темничные и пр. Все сии учреждения должны быть между собою в такой же связи и единстве, как и действия полиции учредительной.
Третий недостаток в настоящем положении министерств есть недостаток внутреннего их состава и образования.
Два рода постановлений необходимо нужны к устройству всякой исполнительной части: 1) устав и 2) учреждение.
Устав должен определить с точностию главные правила, на коих министр должен управлять вверенною ему частию.
Учреждение должно установить предметы его, пределы его власти, образ его действия и постепенное исполнение.
Так, например, министр внутренних дел должен управлять мануфактурами по их уставу; следовательно, первая его обязанность есть пересмотреть и дополнить сей устав или вновь его составить. Приметить здесь должно, что нет лучшего способа уменьшить множество дел текущих, как составлением уставов40. Посему первое и самое существенное упражнение каждого министерства должно состоять в дополнении и усовершении его уставов. Но прежде нежели уставы будут составлены, каждое министерство должно иметь свое внутреннее учреждение, или распорядок разных его частей и постепенности их управления.
Постепенность сия заключает в себе один из важнейших способов сохранить единство в обширном круге действий.
Для сего необходимо должно установить во всех обширных министерствах для важных частей особенных директоров, кои бы управляли ими по уставам, относились к министру в тех только случаях, когда предстанет дело, уставом не определенное и коего нельзя разрешить по его смыслу; и сверх того в установленные сроки они должны представлять ему табели о положении их части.
Таким образом разделенный на части труд пойдет успешнее, а единство ничего не потеряет, ибо еще раз приметить должно, что единство состоит не в подписи руки, но в единообразии главных усмотрений.
На сих основаниях составленное министерство, окруженное законною ответственностию, соразмеренное в делах своих естественною их связью и снабженное уставами и учреждениями, будет действовать с силою и уважением и станет на той высоте, которую ему первое его установление предназначило, но коей оно доселе не могло еще достигнуть.

II. Губернское управление
Состав губернского управления должен быть основан на том же правиле единства и постепенности, которое всему порядку исполнительному свойственна.
В губернии находятся в меньшем размере те же самые предметы внутреннего управления, какие и в министерстве.
Они представляются в следующем порядке:
I. Полиция:
1) Учредительная.
2) Исполнительная.
II. Финансы:
1) Приходы и расходы.
2) Казначейство.
3) Отчет.
III. Народная промышленность:
1) Земледелие.
2) Фабрики.
3) Торговля.
4) Почты.
Предметы сих трех частей не равны между собою: некоторые из них требуют особенного управления, другие же – одного общего надзора. Части, требующие особенного управления, суть:
1) Полиция.
2) Финансы.
3) Казначейство.
4) Управление казенными крестьянами.
5) Лесоводство.
6) Межевание земель.
7) Почты.
В настоящем порядке одна только полиция состоит прямо в управлении губернатора, на прочие части он имеет косвенное только влияние. Отсюда происходит недостаток связи и непрерывные почти прирожения одной части к другой.
Следующие начала можно положить основанием губернского управления.
I. Губернское управление везде соединить с казенною палатою под именем губернского правительства.
II. Губернское правительство разделяется на следующие экспедиции:
1) Полицейская. Сюда принадлежать будут все действия полиции учредительной и исполнительной, губернская и окружная стражи, рекрутский набор и проч.
2) Экспедиция народной промышленности. Межевание земель, фабрики, торговля, учебные заведения, почты.
3) Экспедиция казенная. Сюда принадлежат все казенные сборы, соль, вино, управление казенными крестьянами, лесоводство, часть строительная.
III. Каждая экспедиция имеет столько отделений, сколько есть обширных частей, в нее входящих; так, например, экспедиция казенная может иметь пять отделений: 1) казенных сборов, 2) соль и вино, 3) управление казенных крестьян, 4) лесоводство, 5) часть строительная.
IV. Каждая экспедиция имеет одного управляющего.
V. Каждая экспедиция управляется по своим уставам и учреждениям.
VI. В делах важных, коих род особенно определяется, все управляющие составляют общее собрание, коего председатель есть губернатор.
VII. Губернатор имеет надзор над движением всех частей, и все предписания министерства к нему обращаются.
VIII. Он ответствует министерству, а управляющие ответствуют ему.
IX. В каждой экспедиции есть род дел, кои не могут быть решены без его утверждения.
X. При каждом правительстве находится совет, составленный из депутатов всех состояний, собственность в губернии имеющих.
XI. Совет собирается один раз в году в установленное время.
XII. Губернатор дает отчет совету в сборе и употреблении денег на земские повинности и предлагает смету оных на будущий год.
XIII. Совет, рассмотрев сей отчет, делает на оный примечания; один экземпляр сих примечаний, за подписанием всех, доставляется к министру финансов, другой остается у губернатора для надлежащих объяснений.
XIV. Рассмотрев отчет прошедшего года, совет чинит pаскладку на будущий и доставляет таковые же экземпляры.
XV. Вместе с сим и таковым же порядком совет чинит представления о нуждах губернии.
На сих основаниях составленное губернское управление будет иметь целость и единство во всех делах своих. Законная власть его, с одной стороны, не будет развлекаема, как ныне, на разные части, не будет теряться в пустых состязаниях, а с другой – будет умеряема действием совета.

III. Управление окружное
Управление окружное должно быть составлено в меньшем виде на тех же самых правилах.
Вице-губернатор должен занимать в нем место губернатора.

Управление волостное сохранит тот же образец в своем составе, но будет иметь еще меньший размер.
Начальник волостного управления будет отвечать один начальнику окружному, сей – губернскому, а он – министерству.
Таким образом, все части управления придут в надлежащее единообразие и от министра до последнего волостного начальника дела пойдут, так сказать, прямою линией, не кружась, как ныне, во множестве изворотов, где не можно найти ни конца, ни следов разным злоупотреблениям.

ГОСУДАРСТВЕННЫЙ СОВЕТ

I. Основание коренных законов, определяющих совет

Коренные государственные законы определяют состав совета, существо и главные формы его действия.
Особенные учреждения определяют подробно предметы его и образ производства дел.
I. В порядке государственных установлений cовет представляет сословие, в коем все действия порядка законодательного, судного и исполнительного в главных их отношениях соединяются и чрез него восходят к державной власти и от нее изливаются.
II. Посему все законы, уставы и учреждения в первых их начертаниях предлагаются и рассматриваются в государственном совете и потом действием державной власти поступают к предназначенному им совершению в порядке законодательном, судном и исполнительном.
III. Никакой закон, устав и учреждение не исходит из совета и не может иметь своего совершения без утверждения державной власти.
IV. Совет составляется из особ, Высочайшею доверенностью в сословие сие призываемых.
V. Члены совета могут иметь звания в порядке судном и исполнительном.
VI. Министры суть члены совета по их званию.
VII. В совете председательствует Император или лично, или назначением одного из его членов.
VIII. Назначение члена председательствующего возобновляется по временам по Высочайшему усмотрению.
IX. Совет разделяется разделяется на четыре департамента:
1) Законов;
2) Дел военных;
3) Дел гражданских и духовных;
4) Государственной экономии.
X. Каждый департамент имеет определенное число членов, из коих один председательствующий.
XI. Члены всех департаментов составляют общее собрание совета.
XII. Члены совета, при определении коих не будет наименован особенный департамент, присутствуют в общих собраниях.
XIII. Распорядок членов по департаментам и их председателей возобновляется по временам по Высочайшему усмотрению.
XIV. Присутствия департаментов и общих собраний имеют положенные дни, но по уважению дел во всякое время они могут быть созваны особенным Высочайшим повелением.
XV. Все постановления, исходящие из совета, по Высочайшем их утверждении, имеют следующую форму:
1) Уставы и учреждения и их дополнения имеют форму манифестов, во вступлении коих означается: Вняв мнению государственного совета, повелеваем или учреждаем, и проч.
2) Изъяснения уставов и учреждений, не постановляющие ничего нового, но определяющие точный разум прежних, имеют вид докладов, коих утверждение имеет форму: Быть по сему.
Примечание. Никакой частный случай не может быть предметом доклада; он должен быть прежде приведен в общий его разум так, чтобы все частные случаи сами собою уже ими определялись. Сие подробно изъяснится в образе.

II. Основания к учреждениям совета

По отделении от сената всех предметов управления они будут входить в совет чрез министерство и будут разделяемы по департаментам следующим порядком:
Предметы департаментов совета
В департамент законов будет входить все то, что по существу своему составляет предмет закона. Комиссия законов будет вносить в сей департамент все свои работы.
В департамент военных дел будут входить предметы министерств военного и морского.
В департамент гражданских и духовных дел будут входить дела юстиции, управления духовного и полиции.
В департамент публичной экономии будут принадлежать дела по министерствам внутренних дел, финансов, казначейства и отчетов.
Исключая дел, кои особенным наказом в каждом министерстве предоставлены будут непосредственному докладу, все прочие дела, превышающие власть министра, в общем наказе подробно означенные, вносятся в департаменты совета по их принадлежности.

Предметы общих собраний совета
Законы, уставы, учреждения и их дополнения, быв рассмотрены в своем департаменте, вносятся в общее собрание.
Общие внутренние меры, в чрезвычайных случаях приемлемые и коренными законами действию исполнительной власти предоставленные, входят непосредственно в общее собрание.
Объявление войны и заключение мира и другие важные политические внешние меры вносятся в общее собрание совета, когда, по соображению обстоятельств, найдено будет сие нужным.
Ежегодные сметы (бюджеты) приходов и расходов и чрезвычайные финансовые меры, прейдя назначенный им степень предварительных соображений в департаменте, предлагаются общему собранию совета.
Все дела о вознаграждении частных людей за имущества, на государственные нужды взимаемые, все дела, по коим отчуждается какая-либо часть казенных доходов или имущества в частное владение, быв рассмотрены в своем департаменте, входят на уважение совета.
Отчеты всех министерств входят в общее собрание совета.
Сверх сего, министр казначейства каждый месяц представляет совету положение приходов и расходов и предлагает благовременно нужные меры к соблюдению определенной в них соразмерности.

ОБ УСТАНОВЛЕНИЯХ, ПРИ СОВЕТЕ СОСТОЯЩИХ

I. Комиссия законов
Поелику первое начертание и приуготовление законов, уставов и учреждений относится ко всем министерствам и не принадлежит ни к одному из них исключительно, то и следует комиссии законов относиться прямо в совет посредством ее управляющего.
Таким образом все законы, уставы и учреждения, изготовляемые в комиссии, будут вносимы сначала в департамент законов, а оттуда в общее собрание и потом уже, следуя существу их, поступать или в порядок законодательный, или же обращаться к исполнению по надлежащем их утверждении.
II. Статс-секретари
При четырех департаментах cовета находится по одному статс-секретарю, коих должность есть приуготовление дел, в cовет поступающих, дополнение их нужными сведениями и предложение их cовету.
Сверх сего, статс-секретари, под председательством одного члена cовета, составляют комитет для рассмотрения прошений, входящих на Высочайшее имя. Особенный наказ определит подробно действие сего комитета.

III. Аудиторы
От каждого министерства находится при совете по одному аудитору. Существенная их должность есть доставлять все сведения по делам каждого министерства, в совете нужные, и быть помощниками статс-секретарей в приуготовлении и в предложении дел совету.

IV. Государственная канцелярия
Как государственный совет есть общее средоточие всех государственных дел, так канцелярия должна быть общим средоточием окончательного их приуготовления.
Все, что восходит к утверждению державной власти, должно иметь в формах своих самый высший степень достоинства, точности и единства.
Посему каждый закон, устав и учреждение, в совете предложенное и удостоенное Высочайшего утверждения, получает окончательную свою форму в государственной канцелярии.
Из сего изъемлются те только дела, кои по наказам министров предоставлены особенному их докладу.
Государственный канцлер есть главный начальник государственной канцелярии.
Государственный секретарь управляет ею непосредственно.
К составу ее принадлежат статс-секретари и аудиторы.
В государственной канцелярии хранятся все оригинальные постановления законов, уставов и учреждений.
В ней хранится государственная печать.
К ведомству ее принадлежат все государственные архивы.
В государственной канцелярии находятся самые точные сведения о положении всех частей внутреннего управления в главном и общем их соображении.
Она имеет пять отделений: четыре, соответствующие департаментам совета, и пятое отделение для распорядка государственных архивов.
По роду дел ее она ограничена самым умеренным числом лучших делопроизводителей.
Все дела, в совет входящие и из совета исходящие, идут чрез государственную канцелярию, в ней приуготовляются и от нее по утверждении их отправляются к надлежащему их исполнению.
1 Так, например: закон, налагающий подать или личную службу, есть закон государственный, ибо он определяет отношения частного лица к государству, но закон о разделе имуществ между наследниками есть закон гражданский, ибо он установляет отношения между частными людьми.
2 Таково есть состояние сих сил в естественном положении человека или в анархии.
3 Прежде нежели существовала державная власть, лица, ею обладаемые, существовали. Каждый имел свою волю, свой закон и свое исполнение. Сии личные силы были первыми стихиями, из соединения коих впоследствии составилась державная власть; таким образом, в силах государственных должно различать две степени бытия, или два состояния: первое – состояние рассеянности, второе – состояние соединения.
4 Крепостные люди в России находятся в первом положении, а все государство – во втором. В Турции рабство есть второго рода, ибо там нет крепостных людей.
5 Пример: контракт на куплю и продажу есть право гражданское. Но какую достоверность имело бы сие право, если бы закон политический не определил вообще, что всякая собственность есть неприкосновенна, и если бы не было власти исполнительной, приводящей сии законы в действие?
6 Так, например: в законе государственном определяется, что каждый может располагать своею собственностью по произволу. На сем основании закон гражданский распределяет, каким образом собственность должна переходить из одного владения в другое по общему согласию.
7 Таков был общий разум всех почти политических превращений, коих целью была перемена образа правления. Примеры первого рода представляют древний Рим, Англия и в последние времена Франция. Примеры второго рода можно видеть в тщетных усилиях Иосифа II, в замыслах политических систем, бывших в России во времена Императрицы Анны и особенно Императрицы Екатерины II.
8 Le plus grand novateur est le temps. Bacon.
9 Какое, впрочем, противоречие: желать наук, коммерции и промышленности и не допускать самых естественных их последствий; желать, чтобы разум был свободен, а воля в цепях; чтобы страсти двигались и переменялись, а предметы их, желания свободы, оставались бы в одном положении; чтобы народ обогащался и не пользовался бы лучшими плодами своего обогащения – свободою. Нет в истории примера, чтобы народ просвещенный и коммерческий мог долго в рабстве оставаться.
10 С благословением патриаршим государь повелел и бояре приговорили – так надписываются важнейшие акты того времени.
11 По разуму того времени не было еще точного понятия о политической свободе. Сие доказывается учреждением Петра Великого (1714 года) о праве первородства. Сие установление, совершенно феодальное, могло бы уклонить Россию на несколько веков от настоящего ее пути.
12 Направление сие у нас действительно прямее, нежели было оно в других государствах. Причины сему суть следующие:
1) В самом начале испровергнуто у нас важное на сем пути затруднение – право первородства; установление сие во всех прочих государствах, тот же путь совершивших, было великим камнем претыкания.
2) Опыты превращений, вокруг нас бывших, имели, без сомнения, сильное влияние на мысли большей части людей, ими занимающихся.
3) В общем счете времени успехи в России идут несравненно быстрее, нежели шли они в те же эпохи в других государствах.
13 Перед революцией французские вельможи сами смеялись и над чинами, и над лентами. В настоящем смысле или тоне того времени было казаться простым гражданином.
14 В некоторых классах чины у нас еще уважаются, но не по внутреннему их свойству, а единственно по праву владения крестьян, с ними сопряженному, или в виде достижения важных государственных должностей.
15 В настоящем положении нельзя даже с успехом положить какой-нибудь налог, к исправлению финансов необходимо нужный, ибо всякая тягость народная приписуется единственно самовластию. Одно лицо государя ответствует народу за все постановления, совет же и министры всегда, во всякой мере тягостной, могут отречься от участия там, где нет публичных установлений.
16 Все исправления частные, все, так сказать, пристройки к настоящей системе были бы весьма непрочны. Пусть составят какое угодно министерство, распорядят иначе части, усилят и просветят полицейские и финансовые установления, пусть издадут даже гражданские законы: все сии введения, быв основаны единственно на личных качествах исполнителей, ни силы, ни твердости иметь не могут.
17 На сих трех главных правилах основано настоящее политическое устройство Франции.
18 Известно, что в английской конституции искали избежать сей несообразности введением отказа, сокрытого под предлогом: le roi s’avisera. Уклонение не совместное ни с достоинством, ни с правотою державной власти.
19 Во Франции право сие дано сенату, в Англии – нижнему парламенту. Сверх сего, во Франции существуют на словах при законодательном корпусе, вместо трибуната, две комиссии: одна для охранения личной свободы, другая для свободы книгопечатания.
20 В Англии министры имеют место и голос в нижнем парламенте. Во Франции хотя и не имеют они места в сословии законодательном, но имеют оное в сенате, а по устройству сего государства сенат есть первое политическое сословие, и самые важнейшие постановления в нем совершаются.
21 В древнем Риме судья был один претор, окруженный юрисконсультами. В Англии и во Франции хотя суд производится и посредством избранных лиц, но всегда именем державной власти.
22 По личным причинам державной власти, во Франции смешение понятий о законе, допущенное в конституции, есть главною причиною ее нестройности и должно соделаться со временем причиною ее перемены. В конституции сей допущено три рода законов: 1) La loi – составляется в законодательном сословии; 2) S(natus-consulte organique – образуется в сенате и под видом дополнения может даже переменить конституцию; 3) S(natus-consulte – может остановить действие закона. Таким образом, во Франции установлено два законодательных сословия; одно из них избирается народом, другое совершенно почти зависит от правительства. Державная власть почти по произволу может избирать тот из сих двух путей, который для видов ее может быть удобнее и послушнее; а как сенат более от нее зависит, то и предпочитает она обыкновенно через его посредство переводить все свои постановления. Сословие законодательное есть почти пустой образ.
23 Бесчисленные последствия, из сего начала возникающие, все имеют одно общее свойство, в том состоящее, что все они ограничивают отдельную и естественную свободу человека и приводят ее в совместность со свободой других, и, следовательно, все они могут быть признаваемы законом. Закон положительный не что другое есть, как ограничение естественной свободы человека.
24 Каждый дворянин, в существе своего состояния, представляет потомство тех родов, кои некогда обладали частию народа самодержавно и зависели от великих князей более словом, нежели делом.
25 До царя Ивана Васильевича и даже по Уложению царя Алексея Михайловича различались еще люди кабальные и холопи от крестьян.
26 Первое из сих положений дает крепостным людям право суда и, отъемля его от помещиков, ставит их наравне со всеми перед законом. Второе предложение отъемлет право отдавать в службу без очереди. На сих двух основаниях утверждается личная свобода.
27 Какая, например, нужда человеку без собственности ограничивать закон о податях вещественных, когда закон сей на него не падает.
28 Сие состояние общества называется охлократия.
29 Разделение губерний можно оставить ныне существующее.
30 Где нет удобных городов, к коим бы волости могли быть приписаны, там правительство назначает места соединения в селениях.
31 Депутаты, оба или по крайней мере один, избираются из того же состояния, к коему принадлежит подсудимый; если же таковых нет, то подсудимый отсылается в окружный суд.
32 Если в округе не будет людей, способных к сему званию, то председатели определяются из губернского списка, в недостатке же и сих последних – из списка государственного, но в сем последнем случае потребно министру разрешение совета.
33 Нет сравнения между сим порядком и тем, который ему предшествовал. Если бы крупные обстоятельства политические постигли управление в том неустройстве, когда все гражданское управление состояло в хаосе дел, вверенных почти одному генерал-прокурору, замешательство и затруднение дошло бы до самой высшей степени и не только движение частей не было бы соразмерно быстроте происшествий, но и совсем бы в некоторых отношениях оно остановилось.
34 Под именем ответственности личной разуметь должно те только взыскания, кои от державной власти происходят в неисполнении данных уставов и учреждений, а государственная ответственность состоит в сообразности самых сих уставов с законом. В первой министр отвечает только за исполнение принятой меры, а во второй он отвечать должен за самую доброту и правильность меры, им предложенной.
35 Может быть, в других обстоятельствах, в высшей степени просвещения, люди, права сии получившие, пользуясь их наружностию и мало-помалу их усовершая, предуспели бы дать им со временем истинное бытие; но у нас не могло сие совершиться и впрочем жалеть о сем нельзя, ибо из сего образовалась бы сословие аристократическое, истинным пользам России, самому духу правительства нашего совершенно противное.
36 Всего яснее доказывает сие опыт. Известно, что ответственность министров сначала обратила на себя некоторое внимание; потом, не быв утверждена на свойственном ей основании, она начала слабеть и, наконец, ныне почти о ней забыли.
37 С сего времени все искусство министерского поведения состоит в большей угодливости и в некотором роде тактики, чтоб ничего на себя не принимать и казаться однакоже действующим.
38 Из сего должно только исключить устройство университетов.
39 Так, например, в Петербурге появились бы ложные ассигнации; но корень их может быть на какой-либо фабрике в отдаленной губернии. Если министр полиции имеет там свои связи, то скоро появление ассигнаций огласится, и нить, связующая их с началом, тотчас пресечется.
40 О делах текущих много и часто рассуждали. Нужно составить о них точное понятие. Делами текущими называются те дела, коих предметы периодически или по крайней мере часто, в одном и том же виде, приходят на разрешение начальства. Чем менее есть общих положительных правил, чем пределы власти менее определены, тем естественно должно быть более дел текущих, ибо тогда каждое дело несет с собою новое затруднение. Никто не знает, что он может на себя принять и чего не должен: отсюда все идет на Высочайшее разрешение и, при видимой поспешности, все терпит великую остановку. От двух причин увеличилось, с 1796-года, количество дел текущих: 1) оттого, что вообще дух народный, возбужденный разными обстоятельствами и даже успехами промышленности, стал беспокойнее и пытливее; 2) что самовластие местных начальств, которое до 1796-го года одно служило достаточным ответом на все вопросы, подвергнувшись с того времени большему надзору и частым объяснениям, нарочито уменьшилось. Отсюда произошло, что губернатор во всем ищет от министра, а министр, не имея правил или устава, по необходимости, должен просить оного от верховной власти. Итак, один устав и постепенное разграничение власти может уменьшить сию громаду текущих дел, под коею стонут все министерства.

Страницы: 1 2 3 4

Комментирование закрыто, но вы можите поставить trackback со своего сайта.

Комментарии закрыты.