189.BVerfGE 132, 195

189. BVerfGE 132, 195

(Europaischer Stabilitatsmechanismus / Европейский механизм стабилизации)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати № 67/2012 от 12 сентября 2012 г.

Решение от 12 сентября 2012 г.

— 2 BvR 1390/12, 2 BvR 1421/12, 2 BvR 1438/12, 2 BvR 1439/12,

2 BvR 1440/12, 2 BvE6/12 –

Требования о принятии временного постановления для воспрепятствования ратификации Договора о ЕМС и Фискального пакта были в основном отклонены

Федеральный Конституционный Суд объявил сегодня свое решение по нескольким требованиям о принятии временного постановления. Тре­бования направлены, прежде всего, на то, чтобы до принятия решения по соответствующему основному делу запретить Федеральному президен­ту оформлять принятые 29 июня 2012 г. Бундестагом и Бундесратом за­коны и тем самым создавать предпосылки для ратификации одобренных в них международных договоров – Договора об учреждении Европейско­го механизма стабилизации (Договор о ЕМС) и Договора о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе (так на­зываемый Фискальный договор).

Об обстоятельствах дела информирует Сообщение для печати № 47/2012 от 2 июля 2012 г. С ним можно ознакомиться на сайте Феде­рального Конституционного Суда.

Второй Сенат Федерального Конституционного Суда отклонил требо­вания в связи с тем, что ратификация Договора о ЕМС будет допустима только тогда, когда будет существовать международно-правовая гаран­тия того, что:

1.  посредством урегулированного ст. 8 абз. 5 предл. 1 Договора о ЕМС (ДЕМС) ограничения ответственности все платежные обязатель­ства Федеративной Республики Германия из этого Договора ограни­чиваются размером ее доли в утвержденном уставном капитале ЕМС (190 024 800 000 евро), и ни одна норма этого Договора не может быть истолкована таким образом, чтобы для Федеративной Республики Гер­мания без одобрения немецкого представителя в органах ЕМС могли бы быть установлены более высокие платежные обязательства,
2.  положения Договора о ЕМС о неприкосновенности документов ЕМС (ст. 32 абз. 5, ст. 35 абз. 1 ДЕМС) и профессиональная обязанность нераз­глашения всех работающих для ЕМС лиц (ст. 34 ДЕМС) не противостоят полному информированию Бундестага и Бундесрата.

Федеративная Республика Германия должна заявить, что она не хо­чет быть в целом связана Договором о ЕМС, если заявленные ею оговор­ки окажутся недействительными.

В основе решения лежат следующие существенные соображения:

2. В настоящем ускоренном производстве – в отличие от обычного объема проверки в деле о временном постановлении – Сенат не огра­ничил свою проверку чистым взвешиванием последствий, а произвел суммарную проверку оспоренных законов об одобрении международ­но-правовых договоров, включая сопроводительные законодательные акты, на предмет того, имеются ли в наличии заявленные допусти­мым образом заявителями правовые нарушения. Суммарная проверка правовой ситуации была необходимой, поскольку Федеративная Рес­публика Германия ратификацией этих Договоров принимает на себя международно-правовые обязательства, от которых она, если в произ­водстве по основному делу будут установлены нарушения конституции, не сможет просто так освободиться. Если суммарная проверка в ходе ускоренного производства установит, что заявленное нарушение требо­вания демократии, которое установлено в ст. 79 абз. 3 Основного зако­на как отличительная черта конституции, с большой долей вероятности имеет место, то непредставление временной правовой защиты наноси­ло бы серьезный урон общему благу. Здесь не может оцениваться эконо­мический и политический урон, который может быть связан с отложен­ным вступлением в силу оспоренных законов.
3. Сенат посчитал производства по основному делу допустимыми лишь постольку, поскольку заявители, ссылаясь на ст. 38 Основного за­кона, заявляли о нарушении общей ответственности германского Бун­дестага в сфере бюджетной политики, которая имеет конституционно­правовые корни в принципе демократии (ст. 20 абз. 1 и 2, ст. 79 абз. 3 Основного закона).

Поскольку заявители в производстве по делу 2 BvR1421/12 заявляют, что меры Европейского центрального банка по спасению евро, в частно­сти покупка облигаций государственного займа на вторичном рынке, выходят за рамки полномочий, установленных германскими законами об одобрении союзных договоров (так называемые «вырывающиеся пра­вовые акты»), то их соответствующее требование об установлении не по­крывается требованием о принятии временного постановления и поэто­му подлежит проверке в производстве по основному делу.

Как уже было установлено Сенатом в решении о помощи Греции и о механизме европейской финансовой стабилизации от 7 сентября 2011 г., ст. 38 Основного закона во взаимосвязи с принципом демокра­тии (ст. 20 абз. 1 и абз. 2, ст. 79 абз. 3 Основного закона) требует, что­бы решение о публичных доходах и расходах, как основополагающая часть демократической способности к самоопределению в конституци­онном государстве, находилось в руках германского Бундестага. Также и в системе межгосударственного управления депутаты как избранные представители народа должны обладать контролем за фундаменталь­ными решениями в сфере бюджетной политики. Поэтому германскому

Бундестагу не разрешено учреждать финансовые механизмы, которые могут вести к непредсказуемым, существенным нагрузкам для бюджета без дополнительного конститутивного одобрения Бундестага. Бундестагу как законодательному органу также запрещено создавать долгосрочные международно-правовые механизмы, которые предполагают принятие ответственности за волевые решения других государств, особенно если они связаны с труднопредсказуемыми последствиями. Любая связан­ная со значительными расходами, солидарная мера помощи со стороны федерации в международном или союзном пространстве должна полу­чить одобрение Бундестага. Также и при распоряжении предоставлен­ными средствами должно быть обеспечено достаточное парламентское влияние.

Общая ответственность германского Бундестага в сфере бюджетной политики гарантирована также предшествующим договорным оформле­нием валютного союза как стабилизирующего сообщества, в частности, положениями Договора о Европейском союзе и Договора о функциони­ровании Европейского союза (ДФЕС). Однако демократически легитими­рованное изменение стабилизационных установок союзного права не яв­ляется само по себе уже антиконституционным. Основной закон гаран­тирует не неизменное существование действующего права, а структуры и процедуры, которые также и в рамках постоянной модернизации ва­лютного союза с целью выполнения задачи стабилизации поддерживают демократический процесс и при этом обеспечивают общую ответствен­ность парламента в сфере бюджетной политики. Обязательство бюджет­ного законодателя по проведению определенной бюджетной и фискаль­ной политики не является при этом само по себе недемократичным и мо­жет также выполняться на основе союзного или международного права.

Исходя из указанных положений, следует признать требования в ос­новном необоснованными.

1. Закон об одобрении в отношении введения ст. 136 абз. 3 ДФЕС не на­носит урон принципу демократии. Предусмотренная Решением Европей­ского совета от 25 марта 2011 г. норма ст. 136 абз. 3 ДФЕС уполномочива­ет к учреждению долгосрочного механизма взаимного оказания помощи государствами – членами валютного союза на основе евро. Тем самым прежний экономический и валютный союз перестраивается таким об­разом, что происходит отказ от принципа независимости националь­ных бюджетов, характерного ранее для валютного союза. Нацеленность валютного союза на стабильность, однако, в связи с этим не исчезает, поскольку существенные составные части стабилизирующей конструк­ции, в частности, независимость Европейского центрального банка, обя­занность государств-членов соблюдать бюджетную дисциплину и само­стоятельная ответственность национальных бюджетов остаются непри­косновенными. Открытая ст. 136 абз. 3 ДФЕС на уровне союзного права возможность учредить устойчивый механизм стабилизации не ведет к потере национальной бюджетной автономии, поскольку германский Бундестаг оспариваемым здесь Законом об одобрении еще не передает компетенцию в сфере бюджетной политики органам Европейского сою­за или созданным в этой связи учреждениям. Норма ст. 136 абз. 3 ДФЕС сама по себе не запускает механизм стабилизации, а лишь открывает государствам-членам возможность создать такой механизм на междуна­родно-правовой основе. Необходимость ратификации для учреждения механизма стабилизации предполагает содействие законодательных ор­ганов до вступления его в силу.
2. Оспоренный Закон об одобрении Договора о ЕМС в значительной мере учитывает конституционно-правовые требования о сохранении общей ответственности германского Бундестага в сфере бюджетной политики.
3. Однако в рамках процедуры международно-правовой ратификации необходимо обеспечить, чтобы положения Договора о ЕМС были истол­кованы только таким образом, что ответственность Федеративной Рес­публики Германия не может быть без одобрения Бундестага увеличена за пределы ее доли в утвержденном уставном капитале ЕМС, а также что остается гарантированным информирование Бундестага и Бундесрата в соответствии с конституционно-правовыми предписаниями.

Урегулированное нормой ст. 8 абз. 5 предл. 1 ДЕМС четкое ограни­чение ответственности членов ЕМС размером их доли в утвержденном уставном капитале устанавливает планку бюджетным обязательствам Фе­деративной Республики Германия в связи с деятельностью ЕМС на уров­не 190 024 800 000 евро; эта верхняя граница может действовать также в отношении всех взносов согласно ст. 9 ДЕМС, включая «пересмотренные повышенные» взносы согласно ст. 25 абз. 2 ДЕМС, которые при невозмож­ности одного из членов ЕМС делать взносы могут переходить на осталь­ные платежеспособные государства-члены и, соответственно, повышать их взносы. Однако нельзя исключать также такое толкование Договора о ЕМС, согласно которому государства – члены ЕМС в случае пересмо­тренного повышенного взноса не могут сослаться на верхнюю границу ответственности, поскольку формулировка ст. 25 абз. 2 ДЕМС не содержит определение самой высокой границы и направлена на то, чтобы и в не­ожиданных чрезвычайных ситуациях сохранять платежеспособность и дееспособность ЕМС. Для выполнения конституционно-правовой зада­чи по ясному и окончательному установлению бюджетных обременений Федеративная Республика Г ермания должна при ратификации Договора о ЕМС предварительно позаботиться о необходимой ясности и обеспечить то, что она в целом только тогда будет связана Договором, если для нее без одобрения Бундестага не могут быть установлены платежные обяза­тельства, превышающие верхнюю границу ее ответственности.

Подобная оговорка при ратификации нужна также и в отношении норм Договора о ЕМС о неприкосновенности документов ЕМС (ст. 32 абз. 5, ст. 35 абз. 1 ДЕМС) и профессиональной обязанности неразглаше­ния у членов органов ЕМС и всех работающих на ЕМС лиц (ст. 34 ДЕМС). Многое свидетельствует о том, что эти нормы преследуют цель пресечь прежде всего передачу информации неуполномоченным третьим ли­цам, например, участникам финансового рынка, но не парламентам го­сударств-членов, которые должны отвечать перед своими гражданами за обязательства, вытекающие из Договора о ЕМС и его исполнения. Поскольку, однако, эти положения не содержат прямого регулирования в отношении предоставления ЕМС информации национальным парла­ментам, то с учетом различного конституционно-правового положения парламентов в государствах-членах в отношении прав на участие и по­лучение информации можно представить себе толкование, которое бы противостояло достаточному парламентскому контролю за ЕМС со сто­роны германского Бундестага. Поэтому ратификация Договора о ЕМС является допустимой лишь в том случае, если Федеративная Республика Германия обеспечит такое толкование Договора, которое гарантирует, что Бундестаг и Бундесрат при принятии решений будут получать всю необходимую для формирования их позиции информацию.

б)        В остальном положения Договора о ЕМС при суммарной проверке не вызывают возражений. Норма ст. 4 абз. 8 ДЕМС, согласно которой право голоса государства-члена приостанавливается, если оно не исполняет пол­ностью свои платежные обязательства перед ЕМС, хотя и оставляет вопро­сы с учетом ее потенциально далеко идущих последствий для общей ответ­ственности в сфере бюджетной политики, поскольку соответствующее го­сударство-член до погашения задолженности не имеет влияния на решения ЕМС. Тем самым не работал бы предусмотренный внутригосударственным законодательством принцип участия Бундестага в решениях немецкого представителя в органах ЕМС, и на этот период была бы прервана легити­мирующая взаимосвязь между парламентом и ЕМС. Но эта норма все-таки не нарушает общую бюджетную ответственность Бундестага, поскольку он может и должен предпринимать усилия для того, чтобы право голоса Германии не было приостановлено. Поэтому он должен предпринимать бюджетно-правовые меры для того, чтобы немецкие доли в утвержденном уставном капитале ЕМС были всегда внесены вовремя и в полном объеме.

Кроме того, нельзя установить, что величина принятого гарантийно­го обязательства на основе участия в ЕМС в общем номинальном разме­ре 190 024 800 000 евро превышает границу бюджетно-экономической нагрузки настолько, что бюджетная автономия практически больше не действует. Это действует также с учетом общей включенности Германии в стабилизацию европейского валютного сообщества. При решении вопроса, ведет ли объем платежных обязательств и принятой ответствен­ности к отчуждению бюджетной автономии Бундестага, законодатель об­ладает дополнительным полем для оценки, которое охватывает и оценку будущего экономического потенциала Федеративной Республики Герма­ния, включая учет последствий возможных альтернативных действий. Решение законодателя, что с внесением долей Германии в Европейский механизм стабилизации возникают предсказуемые риски, а без оказания финансовой помощи через ЕМС существует угроза непредвиденных тя­желых последствий для всей социально-экономической системы, не вы­ходит за рамки его оценочного пространства и поэтому должно прини­маться Федеральным Конституционным Судом.

В отношении самого Договора о ЕМС также нельзя возразить, что ЕМС мог бы стать средством антиконституционного финансирования госу­дарств Европейским центральным банком. Поскольку заем капитала

ЕМС у Европейского центрального банка отдельно или в связи с депо­нированием облигаций государственного займа не был бы совместим с закрепленным в ст. 123 ДФЕС запретом монетарного финансирования бюджетов, то Договор может быть понят лишь так, что он не допуска­ет заемные операции такого рода. Европейский механизм стабилиза­ции относится к указанным в ст. 123 абз. 1 ДФЕС институтам, которые не могут получать кредиты у Европейского центрального банка. Также и депонирование ЕМС облигаций государственного займа в Европей­ском центральном банке для обеспечения кредитов нарушило бы запрет на непосредственное приобретение долговых обязательств публичными институтами. При этом можно оставить открытым вопрос о том, идет ли здесь речь о приобретении долговых обязательств напрямую у публич­ного эмитента на первичном рынке или о приобретении на вторичном рынке после промежуточного приобретения ЕМС. Ведь приобретение облигаций государственного займа на вторичном рынке Европейским центральным банком, целью которого является независимое от рынков капитала финансирование бюджетов государств-членов, также запреще­но как обход запрета на монетарное финансирование бюджетов. Вопрос о том, насколько этим правовым требованиям соответствует программа по выкупу облигаций государственного займа финансово слабых госу­дарств еврозоны, принятая решением Совета Европейского центрального банка от 6 сентября 2012 г., не подлежал разрешению в рамках настоя­щего процесса о принятии временного постановления, который касает­ся исключительно Законов об одобрении Договора о ЕМС и Фискального пакта, а также соответствующих сопутствующих законов.

• Также вытекающие из Закона об одобрении Договора о ЕМС и из За­кона о финансировании ЕМС (ЗФЕМС) предписания о включении гер­манского Бундестага в процесс принятия решений ЕМС в целом отвечают в значительной мере требованиям к внутригосударственному обеспече­нию принципа демократии. Это относится как к наделению германского Бундестага правами содействия, так и к его правам на получение инфор­мации и к персональной легитимации немецких представителей в орга­нах ЕМС. Последние должны принимать участие в заседаниях органов ЕМС и реализовывать решения германского Бундестага. Закон о финан­сировании ЕМС исходит из того, что немецкие представители связаны решениями Бундестага и подотчетны ему.

а) Хотя возникает вопрос о том, достаточно ли урегулировано вну­тренним законодательством требуемое конституционным правом со­действие Бундестага также и в отношении уплаты долей в уставном ка­питале ЕМС выше номинальной стоимости (ст. 8 абз. 2 предл. 4 ДЕМС) или все же с учетом возможных далеко идущих последствий для феде­рального бюджета – как и для повышения уставного капитала ЕМС – необходимо прямое полномочие федерального закона. Поскольку при соответствующем конституции толковании нормы § 4 абз. 1 ЗФЕМС для одобрения уплаты доли выше номинальной стоимости необходимо ре­шение пленума Бундестага, то здесь не требуется принятие временного постановления.

б) При отнесении прав участия к пленуму, бюджетному комитету и особой комиссии законодатель ориентировался на критерии, которые назвал Федеральный Конституционный Суд в своем решении от 28 фев­раля 2012 г. (2 BvE8/11; сравн. сообщение для печати № 14/2012). Одна­ко нельзя исключить, что Закон о финансировании ЕМС предоставляет бюджетному комитету полномочия, которые в силу их важности должны принадлежать пленуму, например, решения о существенных изменени­ях процедуры и условий уплаты долей в ЕМС. Здесь также не требуется принятие временного постановления. Ведь пленум германского Бундес­тага может в любое время таким образом выразить свои сомнения в кон­ституционности наделения бюджетного комитета правами участия, что, используя предоставленное ему § 5 абз. 5 ЗФЕМС право отзыва, может взять себе полномочия бюджетного комитета.

• Закон об одобрении называемого Фискального договора (Договора о стабильности, координации и управлении в экономическом и валютном союзе, ДСКУ) не нарушает общую ответственность германского Бундес­тага в сфере бюджетной политики.
• Регулирующее содержание Договора, целью которого является укрепление экономического и валютного союза путем поддержания бюд­жетной дисциплины, во многом совпадает с уже существующей нормой «долгового тормоза» Основного закона (ст. 109, 115 и 143 d Основного закона) и специфическими бюджетными обязательствами из Договора о функционировании Европейского союза. В частности, обязательство государств-участников согласно ст. 5 абз. 1 ДСКУ при чрезмерном дефици­те бюджета представить требующую одобрения программу бюджетного и экономического партнерства включено в уже урегулированную первич­ным правом дефицитную процедуру (ст. 126 ДФЕС). Непосредственное «проникновение» органов Европейского союза в национальное бюджет­ное законодательство не предусмотрено.

б) Фискальный договор не предоставляет органам Европейского сою­за также и полномочий, которые бы затрагивали общую ответственность германского Бундестага в сфере бюджетной политики. Если в случаях су­щественного отклонения от среднесрочной цели поддержания сбаланси­рованного бюджета на национальном уровне государствами – участни­ками Договора вводится так называемый механизм корректировки, и они при этом должны опираться на предложенные Европейской комиссией принципы (ст. 3 абз. 2 ДСКУ), то эта норма относится лишь к институцио­нальным, а не к конкретным материальным требованиям для формирова­ния бюджета. Эта норма скорее ясно показывает, что преимущественные права национальных парламентов должны сохраняться, и тем самым с са­мого начала исключает частичную передачу Европейской комиссии бюд­жетной ответственности. Также и юрисдикция Суда Европейского союза, который, согласно ст. 8 абз. 1 ДСКУ, может рассматривать случаи нару­шения обязательств из ст. 3 абз. 2 ДСКУ, не может вторгаться в конкрет­ную конструктивную свободу национального бюджетного законодателя.

в) Наконец, Федеративная Республика Германия, ратифицируя Фи­скальный договор, не берет на себя никакое необратимое обязательство по проведению определенной бюджетной политики. Договор не преду­сматривает для государств-участников права выхода или расторжения, однако из международно-правовых обычаев следует, что согласованный выход из договора возможен всегда, а односторонний выход – в любом случае при фундаментальном изменении обстоятельств, имевших суще­ственное значение при заключении договора.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде