182. BVerfGE 104, 151
(Strategisches Konzept der NATO / Стратегическая концепция НАТО)
Федеральный Конституционный Суд
– Пресс-служба –
Сообщение для печати № 105/2001 от 22 ноября 2001 г.
Решение от 22 ноября 2001 г.
— 2 BvE6/99 –
Заявление Партии демократического социализма в деле о концепции НАТО отклонено
Сегодняшним решением Второй Сенат Федерального Конституционного Суда на основе устного разбирательства от 19 июня 2001 г. отклонил заявление фракции Партии демократического социализма в Бундестаге в производстве по спору между государственными органами.
Основания производства изложены в Сообщении для печати № 58/2001 от 5 июня 2001 г., которое опубликовано на сайте Федерального Конституционного Суда.
Свое решение Федеральный Конституционный Суд обосновывает по существу следующим:
Заявление является допустимым, но необоснованным. Федеральное правительство не нарушило норм ст. 59 абз. 2 предл.1 и ст. 24 абз. 2 Основного закона тем, что одобрило новую стратегическую концепцию НАТО от 1999 г. (в дальнейшем: Концепция 1999), не заручившись предварительным одобрением Бундестага. Концепция 1999 не представляет собой изменение Договора о НАТО (1). Для дальнейшего развития Договора, не приводящего к его изменению, не требуется одобрение Бундестага
- . Одобрением Концепции 1999 не нарушены также границы, установленные Законом об одобрении Договора о НАТО, и не изменено определение цели НАТО как союза по поддержанию мира (3).
- Второй Сенат отмечает, что здесь не усматривается воля участников изменить Договор о НАТО. Уже отсутствие статьи о порядке ратификации следует оценить как свидетельство против договорного характера документа. Все участники хотели расширить цели НАТО за пределы границ ст. 5 Договора о НАТО, в частности, в отношении использования сил в кризисных ситуациях. Но даже из этого высокополитического предмета нельзя сделать вывод о наличии договора.
В частности, сами формулировки соглашения свидетельствуют против договорной природы, поскольку текст Концепции 1999 состоит в большой части из описания и оценки ситуации, а также из общих заявлений о намерениях.
Также отсутствует и конклюдентное изменение Договора. Если не усматривается субъективная воля участников к изменению Договора, должно иметь место явное расхождение с уже существующим Договором, чтобы применить норму ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона. Здесь этого нет. В частности, включение пунктов об участии сил в кризисных ситуациях является дальнейшим развитием существующего Договора. Концепция 1999 не затрагивает функцию Союза по коллективной обороне и дополняет закрепленную в преамбуле задачу по обеспечению безопасности и сохранению мира с учетом существенно новой ситуации с безопасностью. Основополагающей целью остается оборона и устрашение агрессоров из третьих стран. Концепция 1999 содержит не присутствовавшее в первоначальном тексте Договора расширение за счет пунктов об использовании сил в кризисных ситуациях вне территории
Союза. В этом отношении Концепция 1999 существенно изменена по сравнению с Концепцией НАТО 1991 г. Доминировавшие в Концепции НАТО 1991 г. заявления о намерениях как выражение политической воли членов к дальнейшему развитию Договора теперь уступают место конкретизированному планированию. Содержание положения об использовании сил в кризисных ситуациях обобщает накопленный с 1994 г. опыт среди партнеров по Союзу. Тем не менее здесь не может быть выявлено объективное изменение Договора, речь идет о модификации и конкретизации открыто сформулированных определений Договора о НАТО: Североатлантический совет ясно заявил, что цели и суть Союза остаются неизменными. К тому же взаимные обязательства применительно к использованию сил в случае реагирования на кризисные ситуации значительно меньше, чем в случае обороны; участники координируют свои действия при необходимости с помощью консультаций; не существует обязательства коллективной реакции, и остаются неизменными примат политики и процедурный порядок. В частности, установлено, что государства-члены действуют при этом на основе собственного конституционного права, поэтому Федеральное правительство нуждается в предшествующем одобрении парламента при участии Германии в кризисных ситуациях. Также и расширение понятия безопасности на новые угрозы стабильности в евроатлантическом пространстве и глобальные риски не повлияло на задачи коллективной обороны.
- Для подобной модификации, которая не представляет собой изменения Договора, не требуется одобрение Бундестага. Норму ст. 59 абз. 2 предл. 1 Основного закона нельзя трактовать расширительным образом. Конкретизация Договора и его исполнение являются, согласно Основному закону, задачей правительства, которое обладает широким простором для действий в области внешней политики. Оно остается под парламентским контролем и связано Основным законом. Однако обязанность получать одобрение парламента в случае такой неформальной модификации Договора не только вызвало бы правовую неопределенность, но и неоправданным образом ограничило бы дееспособность правительства. Опасность постепенного изменения содержания Договора через подобные неформальные модификации не ставит, однако, парламент в беззащитное положение. Согласно Основному закону парламент контролирует правительство, оно должно в соответствии со ст. 43 абз. 1 Основного закона держать перед ним ответ. С учетом бюджетного права парламента и оговорки о согласии парламента на использование Бундесвера правительство должно будет агитировать за модификацию НАТО.
- Первоначальный Закон об одобрении Договора о НАТО не был превышен одобрением Концепции 1999; норма ст. 24 абз. 2 Основного закона не нарушена. Одобрением Договора о НАТО Федеральное правительство было уполномочено на его дальнейшее развитие. В права Бундестага Федеральное правительство вторгается только тогда, когда оно действует за границами этого первоначального полномочия. Но это не так ни применительно к размещению атомного оружия, ни в отношении регулирования использования сил в кризисных ситуациях. Договор о НАТО стремится к широкому региональному обеспечению мира в Европе и Северной Америке. Если меняется общая картина угроз, он оставляет место для дальнейшего развития, пока не будут согласованы принципиально новые области применения вооруженных сил. Концепция 1999 связана целями НАТО, но также не отказалась и от установленных Уставом ООН обязанностей, а еще больше укрепила их. Предусмотренный прием новых членов в Европе представляет собой продолжение сотрудничества с государствами Восточной Европы по обеспечению мира с 1994 г. Цель сохранения мира не изменена Концепцией 1999. Хотя в Основном законе нет четкого определения того, что следует понимать под сохранением мира, но из нормы ст. 24 абз. 2 Основного закона следует, что коллективная безопасность является решающим условием для этого. Также можно заключить из нормы ст. 24 абз. 2 Основного закона, что Г ермания не может участвовать в союзе, который не служит миру. Развитие уже существующей союзной системы в сторону от обеспечения мира не соответствовало бы больше первоначальному Закону об одобрении. Но Концепция 1999 не содержит никаких оснований для подобного развития. Использование сил должно по-прежнему происходить исключительно в соответствии с международным правом. Как и раньше, ясно указывается на ст. 42, 48, 53 Устава ООН. Конкретизация предпосылок для использования сил на союзной территории и за ее пределами также не позволяет выявить какое-нибудь намерение нарушить мир.
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде