170.2 BvE2/13 u. a.

170. 2 BvE2/13 u. a.

(Drei-Prozent-Sperrklausel EuWG / Трехпроцентный барьер Закона о европейских выборах)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати Nr. 14/2014 от 26 февраля 2014 г.

Решение от 26 февраля 2014 г.

— 2 BvE2/13, 2 BvE5/13, 2 BvE6/13, 2 BvE7/13, 2 BvE8/13, 2 BvE9/13, 2BvE 10/13, 2 BvE12/13, 2 BvR2220/13, 2 BvR2221/13, 2 BvR2238/13 —

При современных правовых и фактических обстоятельствах трехпроцентный барьер в европейском избирательном праве противоречит Конституции

Трехпроцентный барьер в правовом регулировании европейских вы­боров противоречит Конституции.

К такому выводу пришел Второй Сенат Федерального Конституци­онного Суда в опубликованном сегодня решении. Связанное с трехпро­центным барьером существенное нарушение принципов равенства изби­рательного права и равных возможностей не может быть оправдано при существующих правовых и фактических обстоятельствах. Другая кон­ституционно-правовая оценка возможна при существенном изменении обстоятельств. Законодатель может в значительной степени принимать во внимание будущее развитие событий, только если они уже в текущее время могут быть достоверно предсказаны на основе достаточно надеж­ных фактов. Решение было принято 5 голосами против 3; судья Мюллер изложил особое мнение.

Обстоятельства дела и ход процесса:

Производство по спору между государственными органами и консти­туционные жалобы направлены против нормы абз. 7 § 2 Закона о евро­пейских выборах, которая предусматривает трехпроцентный барьер при выборах в Европейский парламент. Эта норма была включена Пятым за­коном о внесении изменений в Закон о европейских выборах от 7 октября 2013 г. (BGBl I S. 3749). В европейском праве так называемый Акт о пря­мых выборах требует, чтобы члены Европейского парламента выбирались на основе пропорциональной избирательной системы во всех государ­ствах – членах Союза. Процедура выборов регулируется положениями национального законодательства каждого государства-члена с сохране­нием других предписаний акта о прямых выборах. Федеральный Кон­ституционный Суд своим решением от 9 ноября 2011 г. (BVerfGE129, 300) объявил действовавший во время европейских выборов 2009 г. пятипро­центный барьер не соответствующим нормам абз. 1 ст. 3 и абз. 1 ст. 21 Основного закона и в силу этого ничтожным.

Существенные соображения Сената:

Требования в рамках производства по спору между государственны­ми органами, насколько они являются допустимыми, и конституционные жалобы были удовлетворены. При существующих правовых и фактиче­ских обстоятельствах трехпроцентный барьер в правовом регулирова­нии европейских выборов нарушает принципы равенства избирательных прав (абз. 1 ст. 3 Основного закона) и равенства шансов политических партий (абз. 1 ст. 21 Основного закона).

1.  Вопрос о том, при каких условиях законодатель может вместо нор­мы, признанной ничтожной, принять новую, схожую с ней по содержа­нию, можно оставить без ответа, поскольку новая норма с пониженным минимальным порогом уже не представляет собой норму, схожую по со­держанию со старой. Здесь также нет нарушения требования доверия ме­жду государственными органами; законодатель ненамеренно проигно­рировал решение Федерального Конституционного Суда о пятипроцент­ном барьере, а, скорее, действовал с учетом критического рассмотрения решения от 9 ноября 2011 г.
2.  Акт о прямых выборах устанавливает внешние рамки для принятия национальных избирательных правовых предписаний, которые, в свою очередь, подчиняются конституционному праву соответствующего го­сударства – члена Союза. То, что Акт о прямых выборах предоставляет возможность установления барьера до 5 % поданных голосов и одновре­менно подразумевает ее конституционно-правовую допустимость со­гласно законодательству соответствующего государства – члена Союза, не вытекает ни из текста Акта о прямых выборах, ни из его толкования.
3. Лежащие в основе решения от 9 ноября 2011 г. стандарты сохраня­ют свое действие и в настоящем процессе.

а) Принцип равенства избирательных прав, который в отношении вы­боров немецких депутатов Европейского парламента следует из нормы абз. 1 ст. 3 Основного закона, защищает предполагаемое принципом де­мократии равенство граждан и является одной из фундаментальных ос­нов государственного устройства. Из этого принципа следует, что голос каждого обладающего избирательным правом лица всегда должен иметь равный вес и равные правовые шансы на успех. При пропорциональной системе выборов этот принцип требует также, чтобы каждый избира­тель со своим голосом имел равную возможность влиять на формирова­ние выборного представительства, поскольку целью пропорциональной избирательной системы является то, чтобы все партии были представ­лены в выборном представительстве в возможно большем соответствии с полученными голосами.

Вытекающий из абз. 1 ст. 21 Основного закона принцип равенства шансов партий требует, чтобы каждая партия, в принципе, получила равные возможности в рамках всего избирательного процесса и тем са­мым равные шансы при распределении мест.

б) Между равенством избирательных прав и равенством шансов партий существует тесная взаимосвязь. Конституционно-правовое оправдание ограничений имеет одинаковые критерии. Оба принципа не подлежат какому-либо абсолютному запрету на дифференциацию; в то же время из их формального характера следует, что законодатель обладает весьма небольшим простором для усмотрения. Дифферен­циация в избирательном праве может быть оправдана лишь теми ос­нованиями, которые закреплены Конституцией и обладают весом, способным сбалансировать равенство избирательных прав. Сюда от­носится, в частности, обеспечение дееспособности выборного народ­ного представительства.

в) Определяющее значение имеют актуальные обстоятельства. Хотя законодателю не запрещено принимать во внимание также и конкретное поддающееся прогнозу будущее развитие. Однако это может иметь суще­ственный вес только в том случае, если на основе достаточно надежных фактических данных последующее развитие можно уверенно спрогно­зировать уже в текущий момент.

В настоящем деле можно оставить открытым вопрос о том, в какой мере нужно следовать подходу германского Бундестага, согласно ко­торому избирательный барьер оправдан уже лишь с учетом аспекта заботы о предупреждении дефекта дееспособности выборного органа. Во всяком случае, это может действовать в отношении народных пред­ставительств, у которых ослабление дееспособности одновременно может означать ослабление способности реагировать на это корректи­ровкой избирательного законодательства. Ведь относительно Европей­ского парламента допускается корректировка избирательного права национальным законодателем. Установленный в чисто превентивных целях избирательный барьер несоразмерным образом переносил бы существенное нарушение равенства избирательных прав по времени действия вперед.

г)         Разработка избирательного законодательства подлежит строгому конституционно-правовому контролю. Это следует из общего сообра­жения, что парламентское большинство может обходиться с правила­ми, затрагивающими условия политической конкуренции, в некото­рой степени в своих интересах, и именно в сфере избирательного права существует опасность, что соответствующее парламентское большин­ство будет руководствоваться не целью общего блага, а удержанием соб­ственной власти. По этой причине конституционно-судебный контроль не может быть отменен путем предоставления широких возможностей по прогнозированию.

• Согласно этим критериям проверки трехпроцентный барьер (абз. 7 § 2 Закона о европейских выборах) несовместим с нормами абз. 1 ст. 3 и абз. 1 ст. 21 Основного закона. Сенат установил в решении от 9 ноября 2011 г., что имевшие место во время европейских выборов 2009 г. и су­ществующие в настоящее время правовые и фактические обстоятель­ства не дают достаточных оснований, которые бы оправдывали связан­ное с пятипроцентным барьером существенное нарушение принципов равенства избирательных прав и равенства шансов политических пар­тий. Существенного изменения правовых и фактических обстоятельств с тех пор не произошло. Трехпроцентный барьер не может быть оправдан и с учетом ожидаемого политического и институционального развития и связанных с этим изменений в условиях функционирования Европей­ского парламента в ближайший избирательный период.

а) Законодатель справедливо исходит из того, что антагонистическое противостояние правительства и оппозиции на европейском уровне мо­жет при определенных условиях оправдывать избирательный барьер в германском правовом регулировании европейских выборов в том слу­чае, если существуют правовые и фактические обстоятельства, сравни­мые с обстоятельствами на национальном уровне, когда необходимым является образование стабильного большинства для выбора дееспособ­ного правительства и его постоянной поддержки. Идущее в этом направ­лении развитие Европейского парламента является политически жела­тельным, но пока находится в самом начале пути. Фактическое воздей­ствие на дееспособность Европейского парламента сегодня еще нельзя предвидеть, так что отсутствует основание для прогноза законодателя, что без трехпроцентного барьера существует угроза нарушения функ­ционирования Европейского парламента.

б) Как следует из постановления от 22 ноября 2012 г., Европейский парламент с согласия бывшей Комиссии ставит своей целью усиление политической легитимности обоих институтов, выборы которых должны быть более тесно связаны с решением избирателей. Чтобы содейство­вать этому, европейские политические партии должны выдвинуть кан­дидатов на пост президента Комиссии. Однако изменение европейско- правовых основ не стоит на повестке дня. Также неясно, как – в рамках действующего законодательства Союза с учетом подлежащего здесь ре­шению вопроса – должно быть реализовано политическое стремление усилить демократическое волеизъявление на европейском уровне. Свя­занные с этим вопросы в любом случае могут пока остаться без ответа.

в) Собственно уже с точки зрения фактических обстоятельств нель­зя конкретно утверждать, что без избирательного барьера в германском правовом регулировании европейских выборов политическое разви­тие может привести к нарушению функционирования Европейского парламента.

аа) В настоящее время невозможно даже оценить, в каком объеме и с какими последствиями выраженная в постановлении от 22 ноября 2012 г. позиция будет применяться в отношении представителей госу­дарств – членов в Европейском парламенте и Совете Европы. Объем связанных, возможно, с этим изменений в политическом процессе в Ев­ропейском парламенте в предстоящий избирательный период остается также спекулятивным. Аргумент относительно оправдания трехпро­центного барьера тем, что предлагаемый «толчок для демократизации» не должен ставиться под сомнение посредством того, что в Германии мирятся с фрагментацией Европейского парламента, не только не отве­чает конституционным требованиям к обоснованию ограничения изби­рательного равенства и равных возможностей для политических партий. Этот аргумент также не соответствовал бы открытости политического процесса, который является крайне важным для парламентских дебатов, особенно с учетом возможных реструктуризаций, и в который неболь­шие политические партии могут внести важный вклад.

бб) Нет также подтверждений тому, что вследствие желаемой поли­тизации будет структурно нарушен процесс формирования большинства в Европейском парламенте.

•  Не исключено, что сотрудничество между двумя основными пар­ламентскими фракциями в Европейском парламенте в будущем прекра­тится или будет осуществляться в значительно меньшей степени. Про­изойдет ли это и в какой степени, неизвестно; но в любом случае можно представить себе также развитие, которое не нарушит функционирова­ние Европейского парламента. Есть основания полагать, что две основ­ные фракции, которые регулярно получают абсолютное большинство мандатов, и в будущем в большинстве случаев будут заинтересованы в сотрудничестве, если не сказать даже вынуждены будут сотрудничать друг с другом.
•  Кроме того, нельзя без учета дополнительных факторов предполо­жить, что традиционная практика гибкого формирования большинства в парламенте будет значительно осложнена избранием новых парламен­тариев из более мелких партий. Возможно также, что более явные поли­тические разногласия между отдельными парламентскими фракциями повысят их внутреннюю сплоченность. Кроме того, остается открытым вопрос, не послужит ли поводом изменившееся вследствие усиливающей­ся партийно-политической поляризации восприятие Европейского пар­ламента избирателями для стратегического электорального поведения в большей степени, чем раньше, и не будет ли это противодействовать уве­личению количества представленных в Европейском парламенте партий.
•  Ввиду такой неопределенности число возможных 80 будущих парламентариев, не готовых к сотрудничеству, упомянутых в устном слушании, не может быть предсказано с необходимой вероятностью. В любом случае эти замечания касались не ожидаемого числа неприсо- единившихся парламентариев от небольших партий с одним или двумя парламентариями, а парламентариев от определенных, критически на­строенных по отношению к Союзу партий, которые, вероятно, преодо­леют избирательный барьер.
• Наконец, с учетом интеграционной силы фракций нет оснований полагать, что в будущий избирательный период вновь избранные депута­ты от небольших партий априори не смогут найти для себя место в одной из известных фракций или во вновь созданной фракции. В любом случае необходимо будет проследить, какое действие окажут возможные выборы депутатов от других партий, принадлежащих к партийному ландшафту Германии. Дать уверенные оценки относительно этого вопроса в настоя­щее время также невозможно. Проявившиеся конкретные признаки не­желательного развития может учесть законодатель.

г)         Трехпроцентный барьер ограничивает избирательное равенство и равные возможности для политических партий менее интенсивно, чем предыдущий пятипроцентный барьер. Из этого, однако, не следует, что связанное с трехпроцентным барьером ограничение равенства избира­тельных прав становится несущественным и не нуждается в оправдании. Одно место в Европейском парламенте можно получить уже примерно при помощи одного процента поданных голосов, что означает, что избира­тельный барьер имеет практические последствия. Поскольку избиратель­ный барьер в германском правовом регулировании европейских выборов уже не является необходимым в настоящее время, и, значит, отсутствует по существу его оправдание, то и не имеет значения вопрос соразмерно­сти трехпроцентного барьера.

Особое мнение судьи Мюллера:

По моему убеждению, Сенат ставит слишком высокие требования к установлению нарушения дееспособности Европейского парламента и, тем самым, не учитывает в должной мере задачу законодателя по раз­витию избирательного права. Оценка коридора между чисто теоретиче­ской возможностью и достоверно имеющим место нарушением дееспо­собности является компетенцией законодателя. Федеральный Конститу­ционный Суд не должен заменять приемлемое решение законодательной  власти своим приемлемым решением. В результате решение Сената ведет к признанию риска нарушения дееспособности Европейского парламен­та, как минимум, в течение одного избирательного периода. Я не могу признать, что это необходимо с конституционно-правовой точки зрения.

Решение Сената влечет за собой недопустимость любого избиратель­ного барьера при выборе Европейского парламента. Конституционно­правовая оценка нормы абз. 7 § 2 Закона о европейских выборах должна исходить из вопроса, можно ли предположить, что отказ от избиратель­ного барьера в масштабах всего Союза снизит работоспособность Евро­пейского парламента.

В этом контексте прогноз законодателя о том, что дальнейшее дроб­ление Европейского парламента может привести к затруднению образо­вания необходимого большинства, не вызывает возражений. Его веро­ятность не уступает вероятности сравнимых с ним прогнозов, которые касаются национальных парламентов. В какой степени интеграцион­ная способность существующих фракций может противодействовать дальнейшей фрагментации парламента, также трудно предсказать, как и формирование новых фракций. Если делается ссылка на сотрудниче­ство основных парламентских групп, то этому противостоит уже то, что дальнейшее существование их абсолютного большинства не гарантиро­вано. Поэтому законодатель имел право не учитывать эти обстоятель­ства в своем прогнозе.

Снижение дееспособности Европейского парламента имеет достаточ­ный вес, чтобы оправдать ограничение действия принципов равенства избирательных прав и равенства шансов партий. Европейский парла­мент является парламентом особого рода. Различия относительно задач и функций с германским Бундестагом являются (еще) значительными, но не оправдывают вместе с тем принципиально иную оценку значения обеспечения его дееспособности.

У меня нет серьезного сомнения в том, что норма абз. 7 § 2 Закона о европейских выборах в достаточной мере соответствует требовани­ям пригодности и необходимости. С учетом заключения, что во всех го­сударствах – членах Союза – за исключением Испании – получение не менее 3 % голосов является условием получения мандата при выборах в Европейский парламент, нельзя оспаривать, что законодатель рассма­тривал избирательный барьер на данном уровне как пригодный способ обеспечения дееспособности Европейского парламента. Необходимости ограничения не может быть также противопоставлена возможность кор­ректировки правового регулирования европейских выборов националь­ным законодателем, поскольку ее эффект скажется лишь в следующем избирательном периоде. Вместо этого можно было бы обязать законода­теля изменить норму абз. 7 § 2 Закона о европейских выборах, если бы в дальнейшем проявилась ошибочность его прогноза.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде