123. BVerfGE 115, 276
(Sportwetten / Спортивный тотализатор)
Федеральный Конституционный Суд
– Пресс-служба –
Пресс-релиз № 25/2006 от 28 марта 2006 г.
Решение от 28 марта 2006 г.
— 1 BvF 1054/01 –
Государственная монополия на спортивный тотализатор в своем текущем виде противоречит основному праву на свободу выбора профессии
Существующая в Баварии государственная монополия на спортивный тотализатор противоречит основному праву на свободу выбора профессии, так как оформлена таким образом, что борьба с игровой зависимостью, которая могла бы оправдать исключение частных поставщиков услуг, не гарантирована. Однако это не приводит к ничтожности оспоренного правового регулирования. Наоборот, законодатель с позиции конституционного права обязан до 31 декабря 2007 г. принять новое законодательное регулирование в области спортивного тотализатора. Соответствующее Конституции состояние может быть достигнуто как посредством последовательного оформления монополии на спортивный тотализатор, обеспечивающей, чтобы он действительно служил борьбе с игровой зависимостью, так и посредством установленного законом и контролируемого допуска к проведению тотализатора частными предприятиями. Если законодатель хочет придерживаться государственной монополии, то он должен ее последовательно ориентировать на цель борьбы с игровой зависимостью. Новое регулирование при этом может осуществляться как федеральным, так и земельным законодателем. Во время переходного периода до принятия нового законодательного регулирования «Закон о государственной лотерее» может дальше применяться. Проведение коммерческих тотализаторов частными предприятиями и посредническая деятельность в тотализаторах, не осуществляемые Свободным государством Бавария, могут и впредь рассматриваться как запрещенные, и такую деятельность необходимо пресекать на основании совокупности норм, регулирующих общественный порядок. Такой порядок установил Первый Сенат Федерального Конституционного Суда в решении от 28 марта 2006 г. по конституционной жалобе букмекера из Мюнхена (об обстоятельствах дела см. Пресс-релиз № 96/2005 от 10 октября 2005 г.).
В основе принятого решения по существу лежат следующие выводы:
- Существующая в Баварии государственная монополия на спортивный тотализатор в своем настоящем законодательном и фактическом оформлении противоречит основному праву на свободу выбора профессии. Для граждан, заинтересованных в занятии соответствующей профессией, исключение коммерческих тотализаторов со стороны частных предприятий допустимо только тогда, когда существующая монополия на тотализаторы согласно фактическому оформлению служит противодействию и предотвращению игромании и проблемного игрового поведения. Закон о государственной лотерее не содержит ни соответствующего материально-правового регулирования, ни структурных гарантий, которые обеспечили бы это в достаточной мере.
а) В основе государственной монополии лежат легитимные цели общего блага (борьба с игроманией и страстью к заключению пари; защита игроков от мошеннических махинаций со стороны устроителей пари; защита от рекламы, вводящей в заблуждение). Однако фискальные интересы государства не могут быть приняты как оправдание создания монополии на тотализатор. Изымание средств от азартных игр для целей общего блага оправдано только как путь борьбы с игроманией и как последствие государственной системы монополий, но не как самостоятельная цель. Создание на законодательном уровне государственной монополии на тотализатор также представляет собой подходящее средство борьбы с опасностями, связанными с тотализатором. Допущение законодателя о том, что открытие рынка привело бы к существенному расширению предложений на тотализатор и к росту девиантного поведения, вызванного игроманией, не вызывает нареканий. Законодатель также был вправе исходить из необходимости монополии на тотализатор. В частности, относительно опасности игровой зависимости он ввиду своих широких возможностей по оценке положения мог исходить из того, что игровой зависимости можно более эффективно противодействовать при помощи монополии на тотализатор, нацеленной на борьбу с игровой зависимостью и девиантным игровым поведением, с передачей игровой деятельности под контроль государства, за которую государство может нести ответственность, чем следуя по пути контроля за частными организаторами тотализаторов.
б) Созданная в Баварии государственная монополия на тотализатор представляет собой, однако, в своем настоящем законодательном и фактическом оформлении несоразмерное вторжение в свободу выбора профессии, так как она оформлена таким образом, что не гарантирует эффективную борьбу с игроманией. Цель борьбы с опасностью игровой зависимости не гарантируется одним лишь созданием государственной монополии на тотализатор. Монополия может служить и фискальным интересам государства и, тем самым, вступить в противоречие с поставленной целью. Последовательная и действенная направленность государственной монополии на тотализатор на борьбу с игроманией и девиантным игровым поведением должна быть позитивно отражена в правовом и фактическом оформлении монополии на тотализатор.
Настоящее правовое оформление монополии на тотализатор не гарантирует в достаточной мере, что государственные тотализаторы направлены на активную борьбу с игроманией и ограничение азарта к заключению пари, а конфликт с фискальными интересами государства не закончится в пользу последних. Закон о государственной лотерее содержит практически лишь положения о компетенциях и организации. Административно-правовой дефицит регулирования не компенсируется ратифицированным всеми землями Договором о государственной лотерее. В нем, однако, определяется, что организация, проведение и коммерческая посредническая деятельность в области публичных азартных игр не должны противоречить требованиям защиты молодежи, а рекламные мероприятия не должны вводить в заблуждение и быть несоразмерными, а также что организаторы, лица, проводящие игры, и профессиональные посредники должны иметь информационные материалы об иг- романии, способах ее профилактики и возможностях лечения. Однако эти меры еще не гарантируют, что тотализатор направлен на активную борьбу с игроманией.
в) Данный дефицит регулирования отражается также в том, что в настоящий момент отсутствует действительная нацеленность проведения тотализаторов Свободным государством Бавария на борьбу с опасностью игромании. Проведение спортивного тотализатора ODDSET преследует явно и фискальные цели. Но прежде всего данное мероприятие не направлено на борьбу с опасностями, связанными с игроманией. Фактические обстоятельства указывают скорее на экономически эффективную реализацию предложения по безобидному проведению досуга. Об этом свидетельствует широкая реклама, в которой тотализатор представляется как социально адекватное, если даже не позитивно оцениваемое развлечение. Способы распространения ODDSET также не нацелены на борьбу с игро- манией. Благодаря широкой сети точек принятия лотерейных билетов возможность участия в тотализаторе становится «нормальным» благом обыденной жизни, доступным во всех местах. Наконец, и презентация предложений тотализатора недостаточно нацелена на борьбу с игроманией и страстью к заключению пари. Г осударственное управление лотереями ограничивается наличием информации об игромании, предупреждения и информации о возможностях лечения, не затрагивая при этом вопросы активного предупреждения игромании.
- Несоразмерность конкретного и фактического оформления существующей в Баварии монополии на тотализатор охватывает также и исключение посредничества в иных, кроме организованных Свободным государством Бавария, тотализаторах.
- На основании конституционно-правового регулирования законодатель обязан заново нормативно отрегулировать сферу спортивного тотализатора, используя свои правовые и политические возможности для его оформления. Соответствующее Конституции положение может быть достигнуто как последовательным регулированием монополий на тотализатор, гарантирующим, чтобы он действительно служил целям борьбы с игроманией, так и посредством установленного законом контролируемого допуска коммерческих структур к проведению тотализаторов. Если законодатель хочет придерживаться государственной монополии на тотализатор, он должен ее последовательно ориентировать на борьбу с игроманией и ограничение зависимости от пари. К необходимому регулированию относятся содержательные критерии относительно рода и вида спортивных тотализаторов, а также предписания об ограничении их распространения. Реклама тотализаторов должна быть ограничена предоставлением информации о возможностях игры в тотализатор, избегая завлекания в игру, сохраняя цель предложения легальных возможностей тотализатора. Требуются также меры для защиты от опасностей игромании, выходящие за пределы простого наличия информационного материала. Точки сбыта следует выбрать и обустроить таким образом, чтобы реализовать возможности защиты игроков и молодежи. Наконец, законодатель должен обеспечить соблюдение данных требований при помощи подходящих контрольных инстанций, достаточно отдаленных от фискальных интересов государства. Новое регулирование может осуществляться как федеральным, так и земельным законодателем. Уместным сроком для нового регулирования является 31 января 2007 г. В переходный период до нового регулирования применяется старое правовое регулирование. Проведение коммерческих тотализаторов частными предприятиями и посредническая деятельность не Свободным государством Бавария и впредь могут рассматриваться как запрещенные и пресекаться на основании правовых норм, регулирующих общественный порядок. Относительно применения в переходный период § 284 Уголовно-процессуального уложения суды по уголовным делам выносят решения самостоятельно. Но и в переходный период надо начать последовательную ориентацию существующей монополии на тотализатор на борьбу с игроманией и ограничение зависимости от пари.
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде