89. 1 BvF 1/11 и 1 BvF 4/11

89. 1 BvF 1/11 и 1 BvF 4/11

(ZDF-Staatsvertrag / Государственный договор о Втором Германском Телевидении (ZDF))

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Пресс-релиз № 26/2014 от 25 марта 2014 г.

Решение от 25 марта 2014 г.

— 1 BvF 1/11, 1 BvF 4/11 –

Требования о проведении контроля норм в отношении государственного договора о ZDF в основном удовлетворены

Основное право на свободное радиовещание (ст. 5 абз. 1 предл. 2 Ос­новного закона) требует абсолютного соблюдения принципа обеспече­ния многообразия и последовательного ограничения доли государства и близких к государству лиц в надзорных органах при создании орга­низационной структуры публично-правовых радиокомпаний. Данное решение было принято сегодня Первым Сенатом Федерального Консти­туционного Суда по заявлению правительства Земли Рейнланд-Пфальц и Гамбургского Сената.

Государственный договор о ZDF лишь частично соответствует данному требованию. В нарушение действующего законодательства доля государ­ства и близких к государству лиц в телевизионном и в административном совете ограничена одной третью членов. Представители исполнитель­ной власти не должны оказывать решающего влияния на выбор членов, не аффилированных с государственными органами; кроме того, следует установить запрет совмещения должностей, который будет гарантировать личную независимость членов от государства. Личная независимость при осуществлении функций членов органов управления должна быть гаран­тирована посредством их свободного назначения на должности и уволь­нения с должностей только при наличии существенных оснований. Кроме того, следует обеспечить минимальный уровень открытости в деятель­ности надзорных органов. Земли обязаны принять новые соответствую­щие Основному закону нормы в срок до 30 июня 2015 г.

Обстоятельства дела и ход судопроизводства:

Второе Германское Телевидение (das Zweite Deutsche Fernsehen) функ­ционирует на основе государственного договора о ZDF (в дальнейшем также ZDF-ГД), утвержденного актами земель. Наряду с управляющим, который в качестве центрального органа управляет делами учреждения и несет прямую ответственность за программу, государственным дого­вором о ZDF создается два внутренних надзорных органа в виде сове­та по телевидению и административного совета. Со своим заявлением о проведении абстрактного контроля правовых норм правительство Зем­ли Рейнланд-Пфальц и Сенат свободного и ганзейского города Гамбур­га выступают против, по их мнению, чрезмерного влияния государства в совете по телевидению и в административном совете.

Существенные выводы Сената:

Заявления допустимы и по существу обоснованы.

1. а) Содержащаяся в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона гарантия свободы радиовещания имеет целью установить порядок, обеспечиваю­щий многообразие и полноту существующих мнений, распространяе­мых посредством радиовещания. Юридическое оформление данного порядка – задача законодателя, обладающего при этом широкой сво­бодой действий.

б)        На основании Конституции требования к организационному оформлению радиовещательных компаний должны иметь целью обес­печение многообразия. Данные требования находятся в тесной взаи­мосвязи с базовым решением законодателя в пользу дуального поряд­ка радиовещания. На основании данного порядка публично-правовое радиовещание призвано внести свой вклад в содержательное многооб­разие в эфире, что не может быть обеспечено лишь средствами свобод­ного рынка. Задачи публично-правовых радиовещательных компаний не ограничиваются минимальным участием на рынке или заполнением информационных пробелов и ниш, не покрытых частными компаниями, а охватывают всю полноту классического радиовещания.

в) При формировании коллегиальных органов учреждения необхо­димо включать в них лиц с разнообразными точками зрения и опытом, представляющих все сферы общественной жизни. При этом законодатель должен, в частности, обращать внимание на то, что преимущественно должны быть представлены не позиции отдельных ведомств и их точ­ки зрения, которые важны для государственно-политического волеизъ­явления. Наряду с крупными объединениями, определяющими жизнь общества, должны быть представлены и различные небольшие группы, доступ которых к средствам массовой информации затруднен. Также должны быть представлены и разные точки зрения. Назначение членов, исходя из их связи с различными общественными группами, не означа­ет того, что они выступают в качестве представителей данных групп. Надзорные органы, скорее, защищают интересы общественности. Обес­печение многообразия не означает противопоставление общественной сферы государству. Поэтому законодатель не ограничен в возможности предоставления определенного количества мест и представителям го­сударства. Руководствуясь общей целью обеспечения многообразия при выборе членов, представляющих интересы государства, необходимо так­же обращать внимание на разнообразие их взглядов.

г) Организация публично-правового радиовещания должна одновре­менно удовлетворять требованию невмешательства государства, конкре­тизирующему требование обеспечения разнообразия. Согласно данному требованию, государство хоть и должно организовать публично-право­вое радиовещание и реализовывать данную обязанность через собствен­ные учреждения, однако при этом государство должно гарантировать, что создание программ и их конкретное содержание не входит в число общих задач государства. Органы управления публично-правовых ра­диовещательных компаний должны в связи с этим формироваться та­ким образом, чтобы препятствовать влиянию государственных и близ­ких к государству лиц посредством продвижения собственных интересов или определенных, в частности партийных или политических интересов, при освещении каких-либо событий в СМИ. Состав органов управления сам по себе уже должен гарантированно исключать возможность подоб­ного манипулирования.

• В отношении данного вопроса Конституцией установлены следую­щие ограничительные меры:

а) Доля государственных или близких к государству членов не должна превышать одну треть от общего, установленного законом, количества членов органа. Только когда надзорные органы отражают широкое мно­гообразие течений в обществе, а влияние государственных или близких к государству членов на принятие решений исключено, тогда состав таких органов удовлетворяет требованиям обеспечения многообразия и тре­бованию независимости от государства. При этом следует также учиты­вать влияние государственных, и в особенности партийно-политически организованных, структур коммуникации, которые сегодня представ­ляют собой так называемые «дружеские круги». Чтобы государственные и близкие к государству члены действительно не получили чрезмерное влияние через подобные неформальные объединения, деятельность ко­торых невозможно контролировать, их долю следует последовательно ограничивать. Влияние подобных структур на принятие решений мож­но исключить в достаточной мере лишь тогда, когда на одного государ­ственного или близкого к государству члена приходится как минимум два независимых члена, то есть когда их доля не превышает одну треть законных членов соответствующего органа. Аналогичное соотношение должно соблюдаться и при создании рабочих комитетов в данных орга­нах управления.

б) Классификация участника как государственного или близкого к го­сударству для целей ограничения его участия определяется исходя из его функций. Решающим при этом является наличие у участника государ­ственно-политической власти для принятия решений или его участие в конкурентной борьбе за публичную должность или мандат, в связи с чем он находится в особой зависимости от мнения широкой общественности. Данный способ рассмотрения включает, помимо членов правительств, депутатов, политиков, также избранных на руководящие должности чи­новников или членов политических партий с повышенным уровнем от­ветственности. В отличие от перечисленных лиц лица, направленные в органы надзора из высших учебных заведений, судов или учреждений самоуправления, таких как торгово-промышленные палаты, не рассма­триваются в качестве государственных или близких к государству чле­нов для целей ограничения участия.

в) Требования обеспечения многообразия действуют, с одной сторо­ны, для отбора государственных и близких к государству членов. Это, в частности, подразумевает как можно более широкое представительство различных политических течений и перспективных взглядов, например федерального или функционального рода. Кроме того, необходимо учесть требование защиты равенства, закрепленное в ст. 3 абз. 2 предл. 2 Ос­новного закона. В целом у законодателя имеется широкий простор для действия. Федеральный Конституционный Суд лишь проверяет, проис­ходит ли оформление указанных органов с учетом принципа обеспече­ния многообразия, и, при реалистичном рассмотрении, приведет ли это к приемлемому результату.

г) С другой стороны, правила отбора и назначения независимых от го­сударства членов также должны основываться на принципе обеспечения многообразия. Для предотвращения нарушения требования независимо­сти от государства члены правительства и прочие высокопоставленные представители исполнительной власти не должны обладать определяю­щим влиянием в данных органах. В той мере, в которой отбор членов по­ручается определенным общественным группам, их предложения можно отклонять лишь в исключительных случаях, при наличии особых право­вых оснований. Законодатель должен противодействовать доминирова­нию позиций большинства и несменяемости состава органов управления радиовещанием. При этом законодатель располагает широким, недета- лизированным конституционным спектром возможностей регулирова­ния. Ввиду практической необходимости ограничения количества мест в органах управления имеется опасность, что право назначения членов органов управления будет передано самым большим и наилучшим об­разом организованным объединениям. Данное обстоятельство приведет к структурному риску, который заключается в том, что в конкретных об­ластях будут учитываться только общепринятые точки зрения большин­ства, представленного наиболее сильными объединениями, а небольшие союзы с иными взглядами не смогут получить возможность выражения своего мнения. Если группы, имеющие право на назначение, определя­ются законом, существует, кроме того, опасность несменяемости соста­ва органов. Законодатель должен эффективно противодействовать дан­ным обстоятельствам.

д) Не должны назначаться в качестве независимых от государства чле­нов члены правительств, депутаты, политики или избираемые чиновники с руководящими функциями. Не соответствуют критерию независимости от государства также те лица, которые выполняют ключевые функции в политических партиях. Они с неизбежностью участвуют в государствен­но-политической системе принятия решений и в конкурентной борьбе за должность или мандат. В каждом конкретном случае при определении критериев независимости члена от государства законодатель обладает широкими возможностями для оценки и классификации.

е) Все члены надзорных органов публично-правовых радиокомпаний должны освобождаться от обязанности выполнения указаний в связи с осуществлением своих функций и могут быть отозваны только по су­щественному основанию. Подробное регулирование данного вопроса осуществляется законодателем.

ж) Законодатель должен принять нормы, гарантирующие обеспечение минимального уровня прозрачности деятельности надзорных органов публично-правовых радиокомпаний. Конституция подробно не устанав­ливает, какая степень прозрачности необходима для реализации функций радиокомпаний в соответствии с целями их деятельности. К критериям обеспечения необходимого минимума относится, однако, информиро­вание о составе органов и комитетов, а также об актуальных повестках дня, своевременная публикация протоколов заседаний после их прове­дения или информирование общественности иным способом о предмете и результатах заседаний.

• а) Нормы о составе совета по телевидению, закрепленные в § 21 ZDF-ГД, нарушают в различной степени ст. 5 абз. 2 предл. 2 Основного закона.

Доля непосредственно назначенных государственных или близких к государству членов совета по телевидению превышает конституционно установленную границу в одну треть членов. Согласно установленным предельным значениям, в настоящее время в совет входят 16 представи­телей земель, 3 представителя Федерации, 12 представителей политиче­ских партий и 3 представителя муниципальных образований. Совместно их доля составляет около 44 % членов совета по телевидению. При реше­ниях, требующих большинства в три пятых членов, установленных зако­ном, они составляют блокирующее меньшинство.

§ 21 абз. 3 во взаимосвязи с абз. 6 ZDF-ГД, согласно которому назна­чаемые лица в соответствии с § 21 абз. 1 п. «g»-«q» ZDF-ГД, должны назна­чаться на основе по возможности единодушных предложений трех лиц премьер-министрами, не вызывает сомнений только при толковании в соответствии с Конституцией. Данные нормы могут и должны в соот­ветствии с актуальной практикой толковаться таким образом, что пре­мьер-министры по сути привязаны к соответствующим спискам, пред­ложенным объединениями или организациями, имеющими право пред­ложения членов, и что отклонение от данных списков возможно только при наличии особых правовых оснований.

В отличие от этого назначение названных в § 21 абз. 1 п. «г» ZDF-ГД членов, которые согласно § 21 абз. 4 во взаимосвязи с абз. 6 ZDF-ГД без дальнейших условий должны как можно более единодушно избираться премьер-министрами, не соответствует требованию о назначении лиц, независимых от государства, в качестве членов. Принятие решения об из­брании конкретного члена в настоящее время находится непосредствен­но в руках исполнительной власти.

§ 21 абз. 1 ZDF-ГД в той мере не удовлетворяет конституционно-пра­вовым требованиям на независимое от государства формирование ор­ганов управления, в которой в отношении независимых от государства членов не устанавливается запрета совмещения должностей, а относи­тельно всех членов не устанавливается достаточных гарантий их само­стоятельности. Кроме того, отсутствует нормативно-правовое регули­рование, обеспечивающее минимальный уровень прозрачности работы совета по телевидению; ограничительных норм в уставе ZDF и в регла­менте совета по телевидению для этого недостаточно.

б)        Нормы, касающиеся состава административного совета, согласно § 24 ZDF-ГД по тем же причинам нарушают ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основ­ного закона.

Доля государственных членов (6 членов из 14) в соответствии с § 24 абз. 1 пунктами «а» и «с» ZDF-ГД превышает конституционно установлен­ную верхнюю границу в одну треть. Кроме того, государственные члены при решениях, требующих большинства в три пятых голосов законных членов, составляют блокирующее меньшинство. Неконституционной данная норма является и потому, что назначенные в соответствии с § 24 абз. 1 п. «Ь» ZDF-ГД лица избираются советом по телевидению, который недостаточно независим от государства, и в отношении них не устанав­ливается запретов совмещения должностей.

Как часть членов совета по телевидению, так и члены администра­тивного совета не обладают достаточными гарантиями обеспечения их личного правового положения. Кроме того, отсутствует законодатель­ное регулирование относительно прозрачности работы администра­тивного совета.

• Поскольку § 21 и 24 ZDF-ГД нарушают ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона, следует констатировать лишь их несоответствие Основному зако­ну в связи с указанием на то, что они могут применяться на переходный период до принятия новых правовых норм. Земли должны принять новые законы, соответствующие конституционно-правовым требованиям и рас­пространяющие свое действие на ближайшие выборы надзорных орга­нов в соответствии с графиком их проведения, в срок до 30 июня 2015 г.

Особое мнение судьи Паулус:

Я не могу согласиться с решением в той мере, в которой оно объявляет допустимым с точки зрения конституционного права в свободном от го­сударства, или хотя бы «отдаленном от государства» Втором Германском Телевидении участие членов исполнительной власти в надзорных орга­нах. Публично-правовое телевидение не служит распространению госу­дарственной информации, а служит выражению многообразия мнений и общественных позиций в эфире. Данный принцип судебной практики Федерального Конституционного Суда я считаю и в отношении данно­го решения применимым. Однако решение лишь отчасти направлено на реализацию особого подхода, хотя после первого решения о телеви­дении было определено, что состав надзорных органов Второго Герман­ского Телевидения не соответствует принципу независимости от госу­дарства. Данные органы – и вместе с ними компании – приспосабли­ваются к политике, а не политика приспосабливается к задачам органов.

Если в надзорных органах радиовещания и телевидения господствуют лица, контроль за которыми они, среди прочего, и должны сделать воз­можным, тогда можно констатировать ущемление функций надзорных органов. Посредством возможности направления представителей испол­нительной власти решение переквалифицирует государственную власть из угрозы многообразию мнений в элемент обеспечения именно этого многообразия. По моему мнению, квота в треть, охватывающая государ­ственных и «близких к государству» представителей, недостаточна для   обеспечения многообразия на Втором Германском Телевидении. Более того, я считаю широкую свободу надзорных органов от представителей государства необходимой, чтобы – по примеру большинства земельных компаний – защитить контрольные органы Второго Германского Телеви­дения от государственного влияния. Здесь опасность политических мани­пуляций выше, чем среди членов парламентов и партий, которых Консти­туция рассматривает как посредников между государством и гражданами.

В крайнем случае, можно допустить содействие ограниченного коли­чества членов исполнительной власти в совете по телевидению в смысле участия федеральной власти. Но полностью следует исключить членство представителей исполнительной власти земель в административном совете. В связи с этим нечеткие предписания данного решения о плю­рализме представителей государства едва ли приведут к действенному обеспечению многообразия.

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде