82. BVerfGE 74, 297

82. BVerfGE 74, 297

(5. Rundfunkentscheidung / 5-е решение о телерадиовещании)

1. Конституционно-правовая гарантия свободы радиовещания прин­ципиально воспрещает законодателю запрещать трансляцию определенных радиовещательных программ и связанных с ра­диовещанием услуг или принимать иные меры, ограничивающие возможность распространения программ, способствующих фор­мированию общественного мнения. Также и вне рамок базовых трансляций публично-правовыми учреждениями (BVerfGE 73, 118 [157 и далее]) законодателю в связи с этим запрещается предостав­лять право трансляции данных программ и оказания связанных услуг исключительно частным радиовещательным компаниям.
2. В той мере, в которой Закон земли Баден-Вюртемберг о СМИ исклю­чает возможность участия земельных радиовещательных компаний в создании региональных и местных радиовещательных программ (предл. 1 и 2 абз. 2 § 13), а проведение аудио- и визуальных трансля­ций по запросу земельными телерадиовещательными компаниями ставит под условие получения специального допуска или заключе­ния государственного договора (абз. 2 § 45), он противоречит предл. 2 абз. 1 ст. 5 Основного закона.

Напротив, соответствуют Конституции следующие положения:

а) запрет на рекламу в публично-правовом региональном или локаль­ном радио (§ 13 абз. 2 предл. 4 Закона земли о СМИ),

б) требование получения особого допуска на основе закона или по­средством заключения государственного договора для радиовещательных программ земельных радиовещательных компаний, которые остаются доступными для абонентов или лиц, производящих оплату за разовый доступ (абз. 3 § 13 Закона земли о СМИ),

в) ограничение кооперации между частными и публично-правовы­ми радиовещательными компаниями (абз. 4 § 13 Закона земли о СМИ),

г) обязанность земельных телерадиовещательных компаний предо­ставлять свободные мощности для телетекста частным компаниям (абз. 3 § 44 Закона земли о СМИ).

Решение Первого Сената от 24 марта 1987 г. — 1 BvR147, 478/86 — ОСНОВАНИЯ

А.

Предметом конституционных жалоб является в основном вопрос о том, соответствует ли Основному закону, в рамках установившегося в настоящее время дуального порядка устройства радиовещания, исключение возмож­ности участия публично-правовых компаний в проведении определенных радиовещательных программ и возможности оказания аналогичных ком­муникационных услуг и их передача, хотя, возможно, только на переходное время, исключительно частным компаниям.

[…]

В.

В той мере, в которой конституционные жалобы направлены на про­верку конституционности отстранения заявителей от участия в органи­зации регионального и местного радиовещания (§ 13 абз. 2 предл. 1 и 2 Закона земли о СМИ) и условий получения специального допуска на ос­новании закона или государственного договора в отношении аудио- и ви­зуальных трансляций по запросу (§ 45 абз. 2 Закона земли о СМИ), они являются обоснованными […].

I.

Для конституционно-правовой оценки определяющей является гаран­тированная в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона свобода радиовещания.

Свобода радиовещания служит той же задаче, как и все гарантии, за­крепленные в ст. 5 абз. 1 Основного закона: обеспечению свободного ин­дивидуального и публичного формирования мнения, причем в широком смысле, который не ограничивается простыми репортажами или рас­пространением политических мнений (BVerfGE 57, 295 [319], со ссылка­ми на другие источники – Частное радиовещание в Земле Саар; 59, 231 [257 и далее]; 73, 118 [152] Нижнесаксонский земельный закон о радио­вещании). Свободное формирование мнений осуществляется в процессе коммуникации. Это предполагает, с одной стороны, свободу выражения и распространения мнения, с другой стороны, принятие к сведению чу­жих мнений, получение информации […]

Радиовещание является «средством» и «фактором» данного, защи­щенного конституционным правом процесса (BVerfGE 12, 205 [260] – Deutschland-Fernsehen / Немецкое телевидение). В соответствии с этим свобода радиовещания является прежде всего свободой, направленной своими субъективно- и объективно-правовыми элементами на обеспече­ние свободы формирования мнений: в условиях современной массовой коммуникации она представляет собой не только необходимое дополне­ние данной свободы и не только усиливает ее действие; она служит зада­че обеспечения свободного и широкого формирования мнений посред­ством радиовещания (BVerfGE 57, 295 [319 и далее]).

Это требует в первую очередь независимость радиовещания от госу­дарственного господства и влияния. Кроме того, для обеспечения дан­ной свободы требуется принятие позитивного регулирования, обеспе­чивающего широту и полноту разнообразия существующих мнений в радиовещании, и чтобы таким образом распространялась наиболее полная информация. Для достижения этих целей требуется материаль­ное, организационное и процедурное регулирование, ориентированное на обеспечение свободы радиовещания и потому гарантирующее при­менение ст. 5 абз. 1 Основного закона. Как законодатель планирует вы­полнять данную задачу, относится к сфере его компетенции в рамках границ, установленных данной гарантией. Решающее значение имеет обеспечение свободного, широкого и достоверного формирования мне­ний в описанном смысле (BVerfGE 57, 295 [321]; 73, 118 [152 и далее]).

Как указал Федеральный Конституционный Суд в своем решении от 4 ноября 1986 г. (BVerfGE 73, 118 [157 и далее]), конституционно-пра­вовым требованиям в настоящих и обозримых для ближайшего будуще­го условиях может соответствовать и дуальный порядок радиовещания в том виде, в котором он в настоящее время формируется в большинстве федеральных земель.

В рамках данного порядка обязательное «базовое обеспечение» на­ходится в сфере ответственности публично-правовых учреждений: при расширении предлагаемых гражданам программ за счет программ, фи­нансируемых частными лицами, и европейских программ необходимо обеспечить выполнение стандартных задач радиовещания, которые включают не только роль радиовещания в формировании обществен­ного мнения и политической воли, в вопросах развлечения и предостав­ления информации, выходящей за рамки предоставления информации о текущих событиях, но и ответственность за формирование культур­ного поля. Поставленные перед ним задачи, требуют обеспечить тех­нические, организационные, персональные и финансовые условия для их выполнения.

До тех пор и в той мере, в которой осуществление данных задач еще не выполняется в рамках публично-правового радиовещания, представ­ляется оправданным не выдвигать столь же высокие требования к спек­тру предлагаемых программ и к обеспечению равного многообразия на частном радиовещании, как на публично-правовом радиовещании. Однако меры, которые подлежит принять законодателю, должны быть определены и применимы для целей обеспечения как можно более высо­кого уровня равного многообразия на частном радиовещании.

II.

В той мере, в которой нормы § 13 абз. 2 предл. 1 и 2 Закона земли о СМИ исключают возможность истцов в организации региональных и местных радиопрограмм, они нарушают ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основно­го закона.

1. Однако данный вывод не следует лишь из того, что Закон земли о СМИ не предусматривает на региональном и местном уровне базового обеспечения со стороны земельных радиовещательных компаний.

а)        Посредством термина «базовое обеспечение» Федеральный Кон­ституционный Суд в решении от 4 ноября 1986 г. описал задачи радио­вещания, осуществление которых является необходимым и в рамках дуального порядка радиовещания, устанавливаемого на основании но­вого земельного законодательства, и которые должны эффективно обес­печиваться публично-правовыми радиовещательными компаниями (см. выше I): принципиально необходимо обеспечить, чтобы для все­го населения были доступны программы, которые широко и в полной мере в соответствии с задачами радиовещания информировали бы на­селение, и чтобы разнообразие мнений было обеспечено таким образом, как того требует конституционное право (BVerfGE 73, 118 [157 и далее]). Как явно следует из изложенного, данное понятие обозначает не мини­мальное обеспечение, которым должно ограничиваться публично-пра­вовое радиовещание или которое можно было бы уменьшить без по­следствий для требований в отношении частного радиовещания. Точно так же речь идет не о разграничении или распределении задач между публично-правовым и частным радиовещанием, например в том смыс­ле, что программы или передачи, которые следует относить к базовому обеспечению, полностью передаются публично-правовому радиове­щанию, а все остальные передаются или могут быть переданы частно­му радиовещанию. Согласно решению от 4 ноября 1986 г., решающими являются, однако, следующие три элемента: трансляционная техника, которая обеспечивает прием передач всеми лицами – на данный мо­мент традиционная наземная техника (BVerfGE 73, 118 [123]); кроме того, содержательный стандарт программ в смысле предложения, кото­рое по предмету и способу преподнесения или изложения информации не только частично, но и в полном объеме отвечает изложенной задаче радиовещания; наконец, эффективная защита равного многообразия в отображении существующих мнений посредством организационных и процессуальных мер.

Вопрос о том, какие программы публично-правовых радиовещатель­ных компаний относятся к обязательному базовому обеспечению, не рас­сматривался как в решении от 4 ноября 1986 г., так и в данном деле. Во вся­ком случае, на этот вопрос нельзя ответить изолированно в отношении отдельных программ или элементов программ данных компаний, так как базовое обеспечение всегда предполагает множественность программ. Федеральный Конституционный Суд в решении от 4 ноября 1986 г. исхо­дил из того, что, во всяком случае, программы публично-правовых радио­вещательных компаний, транслируемые на момент принятия данного ре­шения, должны быть отнесены к обязательному базовому обеспечению.

б)        […]

аа) С учетом задачи отражения региональных и местных политиче­ских, экономических и культурных особенностей требование о дополне­нии программ базового обеспечения в пределах земли или всей страны программами собственного базового пакета публично-правовых радио­вещательных компаний для данной области не однозначно. Количество возможных тем специализированных региональных или местных передач вряд ли достаточно для того, чтобы обеспечить необходимость широкой и полной программы передач земельных радиовещательных компаний, выходящей за пределы предложений частных компаний. Кроме того, ни частные, ни публично-правовые региональные и местные программы не могут в течение всего дня транслировать передачи со специфически- региональной или местной привязкой; они в любом случае будут огра­ничиваться лишь несколькими часами в день. В отношении программ, транслируемых на ограниченной территории без такой привязки, тре­бование базового обеспечения выполняется уже благодаря программам, транслируемым на территории всей федеральной земли.

бб) И в региональном, и в местном радиовещании, которому по праву приписывается возрастающее значение, необходимо эффективно обес­печить отражение многообразия мнений на конкретной ограниченной территории. Чтобы добиться этого, требуется базовое обеспечение со сто­роны земельных радиовещательных компаний, когда равное многообра­зие мнений на региональном и местном уровнях не обеспечивается по­средством законного порядка частного радиовещания.

[…]

• […]

а)        В рамках дуального порядка радиовещание в том виде, в котором оно сейчас формируется на основе новых земельных законов о средствах массовой информации, дополнение имеющихся программ публично-пра­вовых компаний программами частных компаний может иметь смысл лишь в том случае, если привлечение дополнительных компаний и уве­личение количества программ улучшит качество материала, предлагае­мого посредством радиовещания в целом – даже если частное радиове­щание само по себе в настоящих условиях не полностью соответствует требованиям ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона. Подобное улучше­ние, с одной стороны, зависит от того, что предлагается большее число программ, и тем самым повышается шанс на большее содержательное многообразие. С другой стороны, многое зависит от конкуренции дан­ных программ. В основе параллельной деятельности публично-право­вого и частного радиовещания лежит (помимо прочего) идея, что содер­жательная публицистическая конкуренция между ними подействует стимулирующим и оживляющим образом на совокупное предложение программ в стране и что разнообразие мнений таким образом поддер­живается и расширяется. Противоречит данной идее ситуация, при ко­торой частному радиовещанию ставится задача публицистической кон­куренции с публично-правовым радиовещанием, но публично-правово­му радиовещанию запрещается участвовать в подобной конкуренции: свободное, широкое и достоверное формирование мнений основывает­ся на том, что от участников этого процесса не скрывают информации и что одни мнения противостоят другим мнениям, и в этой конкурент­ной борьбе они отстаиваются и изменяются; запреты на интеллекту­альное противостояние никогда не могли гарантировать свободу фор­мирования мнений, не говоря уже о поддержке данной свободы. Таким образом, если задача обеспечения свободы радиовещания заключается в том, чтобы сделать возможным свободное формирование мнений и их защиту, то данная гарантия принципиально не позволяет законодателю запрещать трансляцию определенных радиопрограмм или принимать другие меры, которые ограничивают возможность внесения вклада в фор­мирование мнений посредством радиопередач. Также и вне рамок базо­вого обеспечения публично-правовым радиовещанием законодатель, напротив, должен допускать свободное проведение радиовещательных программ в равных условиях.

В этом смысле программы публично-правового радиовещания спо­собствуют обогащению и разнообразию предложенных программ; они делают возможной и расширяют публицистическую конкуренцию, яв­ляющуюся важнейшим элементом свободы формирования мнений. При нехватке частот или каналов они не могут претендовать на приоритет, но могут рассчитывать на равные права с программами остальных ра­диовещательных компаний, и как для них, так и для публично-правовых радиовещательных компаний должна существовать возможность финан­сирования подобных программ.

Для радиовещания на региональном и местном уровне изложенный принцип имеет особое значение. В данной сфере количество лиц, зани­мающихся подготовкой репортажей для прессы или радио, тематика которых связана с регионом или конкретной местностью, значительно ниже, чем на межрегиональном уровне; часто, если не всегда, речь идет о газетах, помимо которых в лучшем случае имеется еще региональная или местная радиопрограмма, независимая от издателя газеты. При та­ком положении дел запретить публично-правовые региональные или местные программы означает не что иное, как частично или полностью ограничить публицистическую конкуренцию.

[…]

б)        Подобное ограничение не входит в компетенцию законодателя по регулированию свободы радиовещания (см выше I), закрепленную в ст. 5 абз. 1 предл. 2 Основного закона. […]

Основание, лежащее в основе запрета публично-правовых программ на региональном и местном уровне, не соответствует требованиям Кон­ституции. [. ]

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суде