22. BVerfGE 65, 1
(Volkszahlung / Перепись населения)
- В условиях современной обработки данных защита каждого человека от неограниченного сбора, хранения, использования и передачи его личных данных охватывается всеобщим личным правом, предусмотренным абз. 1 ст. 2 Основного закона во взаимосвязи с абз. 1 ст. 1 Основного закона. В этом смысле основное право гарантирует каждому человеку возможность самостоятельно определять возможность раскрытия и использования его личных данных.
- Ограничение данного права на «информационное самоопределение» допустимо лишь при наличии преобладающего общественного интереса. Такое ограничение требует наличия соответствующих Конституции законных оснований, которые должны удовлетворять требованию правового государства о ясности норм. Также законодатель при осуществлении правового регулирования должен учитывать принцип соразмерности. Кроме того, он призван предпринимать организационные и процессуальные меры, направленные на предупреждение нарушения всеобщего личного права.
- При установлении конституционно-правовых требований к подобным ограничениям следует различать персональные данные, сбор и обработка которых осуществляется в индивидуализированной, неанонимной форме, и данные, предназначенные для статистических целей.
При сборе данных в статистических целях нельзя требовать тесного и конкретного привязывания данных к определенной цели. Сбор и обработка информации внутри информационной системы для достижения баланса интересов должны осуществляться с учетом соответствующих ограничений.
4. Программа сбора данных в рамках Закона о переписи населения 1983 г. (§ 2 № 1-7, § 3 до 5) не приводит к несовместимой с достоинством личности регистрации и каталогизации личности; она также соответствует требованиям ясности норм и соразмерности. Тем не менее для обеспечения права на информационное самоопределение необходимы дополнительные процессуально-правовые меры для проведения и организации сбора данных.
5. Предусмотренные в абз. 1-3 § 9 Закона о переписи населения 1983 г. правила передачи (в частности, обработка реестра регистрации по месту жительства) нарушают всеобщее личное право. Передача в научных целях (абз. 4 § 9 Закона о переписи населения 1983 г.) не противоречит положениям Основного закона.
Решение Первого Сената от 15 декабря 1983 г.
— 1 BvR209/83, 1 BvR269/83, 1 BvR362/83, 1 BvR420/83,
1 BvR440/83, 1 BvR484/83 –
РЕЗОЛЮТИВНАЯ ЧАСТЬ
- § 2 номера 1-7, а также § 3-5 Закона о переписи населения, профессий, мест проживания и работы (Закон о переписи населения 1983 г.) от 25 марта 1982 г. (Bundesgesetzbl. I стр. 369) не противоречат положениям Основного закона, однако законодатель должен в соответствии с основаниями о дополнительном регулировании организации и процедуры следить за проведением переписи населения.
- Абзац 1-3 § 9 Закона о переписи населения 1983 г. противоречит положениям абз. 1 ст. 2 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 1 Основного закона и является недействительным.
- Закон о переписи населения 1983 г. в той мере, в какой это следует из положений номеров 1 и 2, нарушает основные права заявителей жалобы, предусмотренные абз. 1 ст. 2 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 1 Основного закона. В остальной части конституционная жалоба не подлежит удовлетворению.
- Федеративная Республика Германия должна возместить заявителям необходимые расходы.
ОСНОВАНИЯ
A.
Конституционные жалобы поданы непосредственно в отношении положений Закона о переписи населения, профессий, мест проживания и работы (Закон о переписи населения 1983 г.) от 25 марта 1982 г. (Сборник федерального законодательства Часть I стр. 369) – Закон о переписи населения 1983 г.
[…]
B.
[…]
II.
Проверка должна быть осуществлена, в первую очередь, в части защищенного абз. 1 ст. 2 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 1 Основного закона всеобщего личного права.
- а) В центре конституционного порядка стоят ценность и достоинство личности, действующей в свободном самоопределении, как звено свободного общества. Ее защите служат – наряду со специальными гарантиями свободы – гарантированные абз. 1 ст. 2 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 1 Основного закона всеобщие личные права, которые могут обрести значение именно с точки зрения современного развития и связанных с ним новых угроз человеческой личности (см. BVerfGE 54, 148 [153]). Прежние уточнения посредством судебной практики не описывают исчерпывающе содержание общих личных прав. Они, по общему правилу, охватывают […] также следующее из идеи о самоопределении право каждого человека самостоятельно определять, когда и в какой мере раскрывать факты личной жизни (см. далее BVerfGE 56, 37 [41 и далее]; 63, 131 [142 и далее]).
В сегодняшних и будущих условиях автоматической обработки данных данное право нуждается в особой защите. Оно находится под угрозой прежде всего потому, что в процессе принятия решения уже не надо, как это было раньше, обращаться к картотекам, собранным вручную, и папкам; напротив, сегодня при помощи автоматической обработки данных отдельные данные о личных или фактических отношениях определенной или определяемой личности (персональные данные [см. абз. 1 § 2 Федерального закона о защите данных]) с технической точки зрения могут неограниченно храниться и доступ к ним можно получить в течение нескольких секунд, независимо от расстояния. Кроме того, они могут быть соединены, прежде всего при создании интегрированных информационных систем, с другими базами данных, составляя частичный или достаточно полный профиль личности, без возможности для затронутого лица контролировать в достаточной мере правильность его содержания или возможности использования. Тем самым неизвестным до сих пор образом расширились возможности доступа к данным и влияния их на поведение отдельного лица уже ввиду психического давления при общественном внимании.
Индивидуальное самоопределение предполагает, однако, в том числе в условиях современных технологий обработки данных, что отдельному человеку предоставлена свобода решения относительно варианта поведения, включая возможность вести себя в соответствии с выбранным вариантом. Тот, кто не может с достаточной уверенностью установить, какие сведения о нем в определенных областях его социальной жизни известны, и не может приблизительно оценить объем имеющейся о нем информации у потенциальных собеседников, может быть существенно ограничен в своей свободе самостоятельно планировать поведение или принимать решения. Общественный строй и сделавший его возможным правопорядок не были бы совместимы с правом на информационное самоопределение, если бы граждане не имели бы возможности знать, кто, что и по какому поводу о них знает. Тот, кто не уверен в том, будет ли его отклоняющееся от нормы поведение записано в любое время и сохранено в качестве информации на длительный срок, использовано и передано, тот попытается не обращать на себя внимания подобным поведением. Тот, кто исходит из того, что, например, его участие в собрании или гражданской инициативе будет регистрироваться ведомствами, и в этой связи у него могут возникнуть риски, возможно, откажется от реализации своих соответствующих основных прав (ст. 8, 9 Основного закона). Это затрагивало бы не только возможности индивидуального развития отдельного человека, но и общее благо, так как самоопределение является элементарным условием функционирования свободного демократического общества, основанного на способности действия и участия своих граждан.
Отсюда следует: свободное развитие личности в современных условиях обработки данных предполагает защиту каждого человека от неограниченного сбора, хранения, использования и передачи его персональных данных. Поэтому данная защита охватывается основным правом, предусмотренным абз. 1 ст. 2 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 1 Основного закона. Основной закон гарантирует каждому право самому определять возможность раскрытия и использования его персональных данных.
б) Данное право на «информационное самоопределение» не является неограниченным. Отдельный человек не обладает правом в смысле абсолютного, неограниченного господства над «своими» данными; наоборот, он является личностью, развивающейся внутри общества, вступающей в коммуникацию. Информация, даже в той части, в которой она является персональными данными, представляет собой отражение социальной реальности, которую нельзя приписывать исключительно затронутому лицу. Основной закон, как неоднократно подчеркнуто в практике Федерального Конституционного Суда, при соотнесении индивида и общества принял решение в пользу связанности личности с обществом (BVerfGE 4, 7 [15]; 8, 274 [329]; 27, 1 [7]; 27, 344 [351 и далее]; 33, 303 [334]; 50, 290 [353]; 56, 37 [49]). Поэтому отдельный человек должен в принципе мириться с ограничением права на информационное самоопределение в случае преобладающего общественного интереса.
Данные ограничения нуждаются согласно абз. 1 ст. 2 Основного закона – как также было верно указано в абз. 1 § 6 Федерального закона о статистике – в (конституционной) правовой основе, из которой для гражданина ясно и понятно следуют условия и объем ограничений, которые, таким образом, соответствуют требованию правового государства о ясности норм (BVerfGE 45, 400 [420] с многочисленными ссылками). В своем регулировании законодатель в дальнейшем должен также учитывать принцип соразмерности. Данный принцип, обладающий конституционным статусом, вытекает уже из сущности самих основных прав, которые, будучи выражением общего притязания граждан на свободу в отношении с государством, могут ограничиваться государственной властью лишь в той мере, в которой это неизбежно для защиты публичных интересов (BVerfGE 19, 342 [348]; устойчивая судебная практика). Ввиду уже изложенной угрозы, связанной с применением автоматизированной системы обработки данных, законодатель в значительно большей мере должен заботиться теперь об организационных и процессуальных мерах, противодействующих угрозе нарушения общих личных прав (см. BVerfGE 53, 30 [65]; 63, 131 [143]).
2. Конституционные жалобы не являются поводом для всестороннего рассмотрения права на информационное самоопределение. Здесь требуется принять решение лишь относительно пределов действия указанного права с точки зрения вторжения, посредством которого государство требует предоставления личных данных от гражданина. При этом нельзя отталкиваться только от вида данных. Решающее значение имеют ценности и возможность использования указанных данных. Они зависят, с одной стороны, от цели сбора данных, а с другой стороны, от возможностей информационных технологий относительно их обработки и увязки. Ввиду указанных возможностей некоторые данные, сами по себе незначительные, могут обретать новое значение; в этом смысле в условиях автоматической обработки данных «незначительных» данных больше не существует.
В какой мере информация является конфиденциальной информацией, не может зависеть от того, затрагивает ли она интимную сферу. Для определения значения некоторых данных с точки зрения основных личных прав требуется, скорее, знание контекста, в котором информация используется: только при наличии ясности относительно того, в каких целях требуются данные, какие существуют возможности увязки и использования указанных данных, можно ответить на вопрос о допустимости ограничения права на информационное самоопределение. При этом следует различать персональные данные, сбор и обработка которых происходит в индивидуализированной, неанонимной форме (об этом см. а), и иные данные, которые предназначены для статистических целей (об этом см. б).
а) Уже сейчас признано, что неограниченный сбор персональных данных не является допустимым, в особенности когда речь идет об использовании таких данных для осуществления административных действий (например, налогообложения или предоставления социальных услуг). В этом отношении законодатель уже предусмотрел ряд соответствующих Конституции мер защиты лиц, права которых оказываются затронутыми (см., например, нормы в федеральных и региональных законах о защите данных; § 30, 31 Налогового уложения – НУ; § 35 первого тома Кодекса социального обеспечения – СК 1 во взаимосвязи с § 67-86 СК Х).
В какой мере право на информационное самоопределение и в этой связи принцип соразмерности, а также обязанность принятия процессуальноправовых мер понуждает законодателя с точки зрения конституционного права принять такие нормы, зависит от характера, объема и предполагаемого использования собранных данных, а также от риска злоупотребления ими (см. BVerfGE 49, 89 [142]; 53, 30 [61]). Преимущественный общественный интерес вообще может состоять лишь в данных, которые имеют социальное значение, за исключением информации интимного характера и самооговора. Исходя из современного уровня знаний и опыта, значимыми кажутся, прежде всего, следующие меры.
Принуждение к сообщению персональных данных предполагает, что законодатель должен четко определить их область применения и что указанные данные должны быть пригодными и необходимыми для обозначенной цели. Это позволит исключить сбор индивидуализированных данных впрок для неопределенных или еще не обозначенных целей. Кроме того, все учреждения, осуществляющие сбор личных данных для осуществления поставленных перед ними задач, должны ограничиваться минимумом, необходимым для достижения поставленной цели.
Использование данных ограничивается установленной законом целью. Уже ввиду угроз автоматической обработки данных требуется – устойчивая к помощи, оказываемой друг другу судами и административными органами, – защита от нецелевого использования данных посредством установления запрета передачи и запрета на использование в иных целях. В качестве дополнительных защитных процессуальных мер важными представляются требования об обязательном раскрытии информации, обязательном предоставлении сведений и об обязательном уничтожении данных.
Ввиду существующей для гражданина непрозрачности в отношении сохранения и использования данных в условиях их автоматической обработки, а также в интересах превентивной правовой защиты посредством своевременного принятия мер участие независимых уполномоченных по защите данных имеет существенное значение для эффективной защиты права на информационное самоопределение.
б) Сбор и обработка данных в статистических целях обладают особенностями, которые нельзя не учитывать при конституционно-правовой оценке.
аа) Статистика имеет существенное значение для государственной политики, связанной принципами и положениями Основного закона. Если экономическое и социальное развитие рассматривать не в качестве неизбежности, а в качестве постоянной задачи, то необходима значительная и постоянно актуализируемая информация об экономических, экологических и социальных взаимосвязях. Лишь владение существенными данными и использование для статистики информации, полученной из них при помощи тех возможностей, которые предоставляет автоматическая обработка данных, создает необходимую основу государственной политики, ориентированной на принципы социального государства (см. BVerfGE 27, 1 [9]).
При сборе данных для статистических целей нельзя требовать тесной и конкретной привязки данных к определенной цели. Суть статистики заключается в том, что данные после их статистической обработки могут быть использованы для различных, не всегда заранее определенных задач; соответственно существует и потребность в хранении данных. Требование конкретной постановки цели и строгий запрет на хранение персональных данных может распространяться только на сбор данных в нестатистических целях, но не при переписи населения, которая должна составить надежную базу данных для дальнейших статистических исследований, равно как и для политического планирования путем установления числа и социальной структуры населения. Перепись населения должна позволять сбор и обработку данных для различных целей, т. е. сбор и хранение данных, чтобы государство не оказалось неподготовленным к развитию индустриального общества. Кроме того, запрет на передачу и использование статистически обработанных данных был бы нецелесообразным.
бб) Если многообразие возможностей использования и увязки данных в статистике ввиду ее сущности заранее непредсказуемо, то сбору и обработке информации внутри системы обработки данных должны противостоять соответствующие ограничения для достижения баланса интересов. Должны быть созданы четко определенные условия обработки, которые будут гарантировать каждому человеку в условиях автоматического сбора и обработки его персональных данных, что он не станет простым объектом информации. Ненадлежащая постановка определенной и понятной цели, равно как и мультифункциональное использование данных, усиливают те тенденции, которые должны быть предупреждены и ограничены законами о защите данных, призванными конкретизировать гарантированное Конституцией право на информационное самоопределение. Именно по причине изначального отсутствия ограничений, предписывающих наличие конкретной цели, а также ограничений набора данных перепись населения содержит угрозу регистрации и каталогизации отдельного лица в урон его личности, как уже было указано в решении о Микроцензе (BVerfGE 27, 1 [6]). В этой связи следует выдвигать к сбору и обработке данных для статистических целей особые требования относительно защиты общих личных прав лиц, обязанных предоставить сведения о себе.
Несмотря на мультифункциональный характер сбора и обработки данных для статистических целей, условием является то, что они способствуют выполнению государственных задач. И в этом случае нельзя требовать предоставления любых сведений. Даже при сборе отдельных данных, необходимых для статистических целей, законодатель должен проверить уже при установлении обязанности предоставлять сведения, не может ли она вызывать для затронутых лиц угрозу наложения социального клейма (например, наркомана, ранее судимого, психически больного, асоциального лица), и нельзя ли достигнуть цели сбора данных посредством анонимного установления данных.
Это относится, например, к факту сбора данных, регулируемому положениями № 8 § 2 Закона о переписи населения 1983 г., согласно которому перепись населения и профессий в местах лишения свободы охватывает и статус нахождения в местах лишения свободы в качестве и заключенного, и сотрудника данного заведения. Данный сбор данных должен предоставить сведения о загруженности мест лишения свободы (Вестник Бундестага 9/451, стр. 9). Подобная цель – даже если абстрагироваться от опасности навешивания социальных ярлыков – достижима и безотносительно к личности. Достаточно обязать руководителя исправительного учреждения в день проведения переписи населения сообщить о численной загруженности в соответствии с признаками, перечисленными в положениях № 8 § 2 Закона о переписи населения 1983 г., без отнесения к отдельной личности. Привязанный к личности сбор фактов в соответствии с положениями № 8 § 2 Закона о переписи населения 1983 г. изначально был бы нарушением общих личных прав, защищенных абз. 1 ст. 2 во взаимосвязи с абз. 1 ст. 1 Основного закона.
Для гарантии права на информационное самоопределение требуются также особые меры для проведения и организации сбора и обработки данных, так как сведения на этапе сбора – и отчасти во время сохранения – еще поддаются индивидуализации; одновременно требуются правила для уничтожения таких данных, когда указанные данные обозначаются как вспомогательные (идентификационные признаки), которые можно было бы легко деанонимизировать, например, имя, адрес, цифровой код и список переписи (см. и предл. 1 абз. 7 § 11 Федерального закона о статистике). Особое значение для сборов статистических данных имеют эффективные правила их защиты от внешнего мира. Для защиты права на информационное самоопределение необходима – причем уже для процедуры сбора данных – строгая конфиденциальность отдельных данных, собранных для статистических целей до тех пор, пока еще существует привязка к личности или ее можно установить (тайна статистики); аналогичное правило действует и для максимально раннего (фактического) придания анонимности в целях сохранения анонимности.
Только подразумеваемое право на информационное самоопределение и обеспеченное законом сокрытие статистических данных посредством придания им анонимности и их засекречивания до тех пор, пока в определенный период времени существует привязка к личности, открывает государственным органам доступ к информации, необходимой для решения задач планирования. Только при соблюдении данного условия можно и допустимо требовать от гражданина в принудительном порядке определенных сведений. Если осуществляется передача персональных данных, собранных в статистических целях, против воли или без ведома заинтересованных лиц, то это является не только недопустимым ограничением права на информационное самоопределение, гарантированное Конституцией, но и нарушением охраняемой самим Основным законом в положении № 11 ст. 73 официальной статистики. Для существования официальной статистики необходима как можно более высокая степень точности и истинности содержания собранных данных. Данная цель может быть достигнута лишь тогда, когда у гражданина, обязанного предоставить сведения, создается необходимое доверие относительно защиты его данных, собранных для целей статистики, без чего нельзя добиться его готовности предоставить правдивые сведения (так ранее верно в обосновании Федерального правительства к проекту Закона о переписи населения 1950; см. Вестник Бундестага I/982, стр. 20 к § 10). Политика государства, не стремящаяся к формированию подобного доверия посредством обнародования процесса обработки данных и строгой их защиты, привела бы в долгосрочной перспективе к уменьшению готовности к кооперации ввиду отсутствия доверия. Поскольку государственное принуждение не может действовать постоянно, государственная политика, не учитывающая интересы граждан, может быть результативной в лучшем случае краткосрочно; в перспективе она приведет к уменьшению объема и точности информации (Вестник Бундестага I/982, там же). Если характерное для развитых индустриальных обществ постоянное усложнение общественной жизни может быть установлено и подготовлено для целенаправленных государственных мер только при помощи надежной статистики, то урон официальной статистике будет означать урон и для одной из важных предпосылок политики социального государства. Если государственная задача «планирования» может быть обеспечена только посредством сокрытия статистики, то принцип конфиденциальности и наиболее раннего придания анонимности данным требуется не только для защиты конституционного права каждого человека на информационное самоопределение, но является основополагающим и для самой статистики.
вв) Если рассмотренные требования учитываются надлежащим образом, то, исходя из современного уровня знаний и опыта, сбор данных исключительно для статистических целей не вызывает сомнений в его соответствии Конституции. В данном случае не усматривается, что всеобщие личные права граждан были бы ущемлены, если бы собранные данные после их приведения в анонимную форму или статистической обработки (см. абз. 5 и 6 § 11 Федерального закона о статистике) передавались бы статистическими ведомствами другим государственным органам или иным учреждениям.
Особые проблемы вызывает возможная передача (пересылка) данных, которые не приведены в анонимный вид или не прошли статистической обработки, т. е. еще носят персональный характер. Сбор данных для статистических целей охватывает и персональные данные об отдельном гражданине, которые не являются необходимыми для статистических целей, и которые – и из этого опрошенный гражданин должен исходить – служат лишь вспомогательным средством в процедуре сбора данных. Все эти данные могут быть переданы на основании закона другим ведомствам в том объеме и в той мере, в которой это осуществляется для статистической обработки данных, и при условии, что меры, требуемые для защиты личных прав, в частности, тайна статистики и требование наиболее раннего придания данным анонимного вида, а также организация и процедура обработки, столь же надежно обеспечены, как в федеральных и региональных статистических ведомствах. Передача данных, собранных в статистических целях, которые не были приведены в анонимную форму или статистически обработаны, для целей осуществления административной деятельности, в свою очередь, может недопустимым образом посягать на право на информационное самоопределение.
[…]
Список принятых сокращений
ВЗC – Высший земельный суд
ГГУ – Германское гражданское уложение
ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека
ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека
ЗТК – Закон о связи
ОЗ – Основной закон
РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г
РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства
РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»
УПУ – Уголовно-процессуальное уложение
ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суд.