12. BVerfGE 128, 226

12. BVerfGE 128, 226

(Frankfurter Flughafen / Аэропорт Франкфурта-на-Майне)

Федеральный Конституционный Суд

– Пресс-служба –

Сообщение для печати № 18/2011 от 22 февраля 2011 г.

Решение от 22 февраля 2011 г.

– 1 BvR 699/06 –

Свобода собраний действует также на территории аэропорта

Франкфурта-на-Майне

I. Обстоятельства дела

1.  Аэропорт Франкфурта-на-Майне эксплуатируется компанией Фра­порт Акциенгезельшафт (Фрапорт АГ). Большинство акций данного об­щества находится в публичной собственности и поделено между Феде­ральной землей Гессен и городом Франкфурт-на-Майне. Помимо опре­деленной инфраструктуры, необходимой для осуществления воздушных перевозок, в состав аэропорта входят также многочисленные учрежде­ния, используемые для массового потребления и проведения свободного времени, которые доступны широкой общественности.
2.  Заявитель жалобы является членом «Инициативной группы против депортации», которая направлена против депортации иностранцев при содействии частных авиакомпаний. После того как она совместно с пя­тью другими членами инициативной группы в марте 2003 г. распростра­няла возле стойки регистрации в зале вылета аэропорта Франкфурта-на- Майне листовки против депортации, Фрапорт АГ вынесло в ее отношении «запрет посещения аэропорта» с указанием на то, что если она вновь «не­правомерно» появится в аэропорту, против нее будет подано заявление о возбуждении уголовного дела в связи с незаконным проникновением. В пояснительном письме Фрапорт АГ, ссылаясь на свои Правила пользо­вания аэропортом, указала заявителю жалобы на то, что собрания, ре­кламирование, а также распространение листовок требуют согласования и что «несогласованные демонстрации в терминале в принципе недопу­стимы по причине обеспечения бесперебойного процесса эксплуатации и безопасности».
3. Поданный заявителем жалобы в суды общей юрисдикции иск о при­знании запрета проведения демонстраций и выражения мнения на тер­ритории аэропорта Франкфурта-на-Майне неправомерным, не был удо­влетворен ни в одной инстанции. С помощью конституционной жалобы заявитель обжалует, в частности, нарушение своих основных прав – пра­ва на свободу слова и свободу собраний вынесенными по гражданскому делу решениями судов общей юрисдикции.

II. Решение Федерального Конституционного Суда

Первый Сенат Федерального Конституционного Суда вынес решение семью голосами против одного, что оспариваемые решения, вынесенные по гражданскому делу, нарушают право заявителя жалобы на свободу слова, предусмотренное предл. 1 абз. 1 ст. 5 Основного закона, а также право на свободу собраний, предусмотренное абз. 1 ст. 8 Основного зако­на, в связи чем отменил указанные решения. Дело направлено на новое рассмотрение в участковый суд Франкфурта-на-Майне.

III. В основе принятого решения по существу лежат следующие доводы:

1. Фрапорт АГ связано непосредственно основными правами по отно­шению к заявителю жалобы. Использование гражданско-правовых форм не освобождает государственную власть от ее связанности основными правами в соответствии с абз. 3 ст. 1 Основного закона. Компании со сме­шанным капиталом, находящиеся под контролем государства, равно как и полностью находящиеся в собственности государства предприятия, со­зданные в организационно-правовых формах частного права, непосред­ственно связаны соблюдением основных прав.

В соответствии с абз. 3 ст. 1 Основного закона основные права обяза­тельны для законодательной, исполнительной власти и судебной власти в качестве непосредственно действующего права. Они действуют не толь­ко в отдельных областях при исполнении определенных вариантов осуще­ствления государственной власти, но связывают государственную власть широко и всецело. При этом в основе нормы абз. 3 ст. 1 Основного закона лежит элементарное различие: в то время как гражданин принципиаль­но свободен, государство принципиально связано. Соответственно гра­жданин со своей стороны не связан основными правами непосредствен­но, а благодаря этим правам находит признание со стороны государства как свободная личность, которая сама несет ответственность за раскры­тие своей индивидуальности. Его обязывание через систему правовых норм изначально относительно и принципиально ограничено, при этом государство создает равновесие между разными субъектами основных прав и тем самым обеспечивает опосредованную реализацию основных прав между ними. В противоположность этому государство действует по поручению граждан при осуществлении своих задач и обязано отчи­тываться перед ними. Его действия не являются выражением свободных субъективных убеждений относительно реализации персональной ин­дивидуальности, а остаются выражением дистанцированного уважения к различным убеждениям граждан и соответственно связаны основными правами, гарантированными Конституцией, широко и непосредственно. Данное утверждение применимо и тогда, когда государство для осуще­ствления своих задач обращается к гражданскому праву.

Непосредственная связанность основными правами касается не толь­ко государственных компаний, которые полностью находятся в собствен­ности государства, но и компаний со смешанным капиталом, когда они находятся под контролем государства. Как правило, это касается случа­ев, когда более половины акций (долей) принадлежит государству. При­знание непосредственной связанности основными правами не только акционеров (участников), но и соответствующего предприятия само по себе соответствует его статусу самостоятельно действующей еди­ницы и обеспечивает эффективную связанность основными правами независимо от того, могут ли собственник или собственники, в какой степени и в какой форме оказывать влияние на управление деятельно­стью предприятия с точки зрения корпоративно-правовых отношений, и каким образом в компаниях с различными публичными акционера­ми (участниками) обеспечивается координация влияния различных публичных собственников. Правам частных акционеров (участников) не причиняется при этом никакого необоснованного ущерба: они доб­ровольно решают, иметь ли им доли участия в компаниях, находящихся под государственным контролем, или нет, и даже если соотношение до­лей впоследствии изменяется, они вправе реагировать по своему усмо­трению, как и при простом изменении соотношения большинства. Их правовой статус как субъектов основных прав остается в силе, в частно­сти в качестве субъекта права частной собственности, непосредственно по отношению к публичным акционерам (участникам) или по отноше­нию к публичной власти.

2. Оспариваемые решения нарушают право заявителя жалобы на сво­боду собраний.

а)        Сфера защиты свободы собраний затронута. Свобода собраний обес­печивает субъектам основных прав, в частности, право самостоятельно принимать решение относительно выбора места проведения мероприя­тия. Вместе с тем это право не предоставляет им право доступа в любые места. В особенности собрания нельзя проводить на любых земельных участках, находящихся в частной собственности. При этом свобода со­браний не ограничивается общественным уличным пространством. На­против, она гарантирует проведение собраний и в других местах, где пуб­личная компания открыла движение общественного транспорта. Если сегодня коммуникационная функция общественных улиц постепенно расширяется за счет дальнейших площадок, таких как торговые центры и иные места встреч, нельзя исключать свободу собраний на площадях, занятых такими объектами, если существует непосредственная связан­ность основными правами или если могут задействоваться частные лица в ходе опосредованного действия на третьих лиц. Это действует незави­симо от того, размещены ли эти площади в отдельных помещениях или связаны с объектами инфраструктуры, являются ли они крытыми или расположены под открытым небом.

Места общей коммуникации, если они находятся рядом с обществен­ным пространством улиц, могут быть использованы для проведения со­браний, только если они открыты и доступны для общественности. Ис­ключением являются места, доступ отдельных лиц к которым контро­лируется, и которые могут быть использованы только для отдельных, ограниченных целей. Кроме того, подлежит ответу вопрос, может ли такое общественное место, расположенное за пределами общественных улиц, дорог и площадей, рассматриваться в качестве места для комму­никации по образцу общественного форума. Оно характеризуется тем, что на нем возможно проведение множества различных видов деятельно­сти и мероприятий, и таким образом преследуется цель разносторонней и открытой коммуникации. Планируемые собрания заявителя жалобы подпадают в сферу защиты свободы собраний, поскольку они затраги­вают территорию Франкфуртского аэропорта, которая является местом общего коммуникативного взаимодействия.

б) Оспариваемые решения нарушают право на свободу собраний. В принципе в качестве правового основания для вмешательства орга­нов власти и полиции, в том числе на территории Франкфуртского аэро­порта, применяются положения Закона о собраниях. Между тем такое вмешательство со стороны оператора аэропорта может быть обосновано гражданско-правовыми нормами о неприкосновенности жилища (по­мещения), содержащимися в ГГУ (предл. 1 § 903, § 1004), в той степени, в какой они ограничивают свободу собраний по смыслу абз. 2 ст. 8 Ос­новного закона. Собрания в местах общей коммуникации являются со­браниями под открытым небом в смысле абз. 2 ст. 8 Основного закона. При этом не имеет значения, где расположены открытые для обществен­ности места, на природе или в закрытых помещениях. Важно, что собра­ния в таких местах происходят в общественном месте, то есть внутри об­щественного потока, не ограниченного в пространстве.

в) Вмешательство (ограничение) не является оправданным, посколь­ку запрет, подтвержденный судами по гражданским делам, является не­соразмерным. Принципиально гражданско-правовые полномочия не мо­гут быть истолкованы таким образом, что они выходят за пределы пол­номочий органов власти, установленных конституционно-правовыми нормами. В соответствии с указанными нормами запрет на проведение собраний допускается только в том случае, если существует непосред­ственная, очевидно распознаваемая угроза безопасности элементарным правовым ценностям, связанным со свободой собраний и равнозначным ей. Между тем это не препятствует тому, чтобы считать собрания в аэро­порту специфическим способом, который может представлять собой особенную потенциальную опасность, и чтобы учитывать права других субъектов основных прав. При этом особая подверженность аэропорта нарушениям его нормальной деятельности по реализации его первона­чальной функции в качестве места осуществления воздушного сообще­ния также оправдывает ограничения, которые не должны иметь место при проведении мероприятий в общественном уличном пространстве. Управляющая компания аэропорта также может создать для реализации права на свободу собраний в аэропорту прозрачные правила их прове­дения в соответствии с конституционными требованиями, которые бу­дут учитывать пространственные особенности и специфические функ­циональные условия особо опасного объекта. Такие правила не должны затрагивать суверенные права органов власти и оперативные силы по­лиции на местах.

Выданный запрет не позволяет, однако, заявителю без обозначения какой-либо конкретной опасности в течение неограниченного времени проведение любых собраний во всех зонах аэропорта, если это заранее не согласовано с Фрапорт АГ, которое в принципе принимает решение по своему усмотрению. Это не согласуется со свободой собраний.

3. Оспариваемые решения нарушают также право заявителя на сво­боду слова (выражения мнения).

а) Свобода выражения мнения также гарантирована гражданину в тех местах, к которым он фактически имеет доступ. Иначе чем в абз. 1 ст. 8 Основного закона выражение мнения не ограничено по сфере за­щиты только общественным, служащим коммуникативным целям про­странством. В противоположность коллективно осуществляемому пра­ву на свободу собраний реализация свободы слова как права индивида не предполагает, как правило, какой-либо особой необходимости в пло­щадях и пространстве и не связано с организацией отдельного потока, что обычно связано с дополнительными обременениями. Как личное право оно принадлежит гражданину в принципе везде, где он находится.

б) Подтвержденный судами общей юрисдикции запрет, не позволяю­щий заявителю жалобы без предварительно полученного разрешения Фрапорт АГ распространять в аэропорту листовки, является несоразмер­ным. Легитимной целью ограничения свободы слова не может выступать желание создать «приятную атмосферу» для потребителей, свободную от политических обсуждений и общественных дискуссий. Точно так же недопустимы запреты, которые препятствуют выражению определен­ного мнения только потому, что управляющая компания аэропорта его не разделяет, порицает по содержанию или оценивает в связи с критиче­скими высказываниями в адрес соответствующей компании как нанося­щие вред своей экономической деятельности. Использование площадей аэропорта для выражения мнения должно расцениваться не иначе, как использование общественного пространства улиц, и может ограничи­ваться или упорядочиваться только с учетом функциональных особен­ностей в целях защиты других правовых ценностей. При этом, однако, ограничения должны соответствовать принципу соразмерности. Такой подход в любом случае исключает введение запрета на распростране­ние листовок в аэропорту в целом и тем самым в зонах, представляющих собой общественные площадки, а также необходимость получения для этого разрешения. В то же время ограничения, касающиеся определен­ных мест, способов или времени для выражения мнения в аэропорту, принципиально не исключаются с целью предотвращения нарушения деятельности. Однако оспариваемые судебные решения данным требо­ваниям не удовлетворяют.

Особое мнение судьи Шлукебир:

1. Предположение, что Фрапорт АГ непосредственно связано основ­ными правами, в конечном итоге верно, однако имеющееся обоснова­ние недостаточно разграничено. Непосредственная связанность основ­ными правами Фрапорт АГ как смешанного акционерного общества в связи с контролем (управлением) со стороны различных носителей государственной власти, которые по отдельности – наряду с частными акционерами – являются миноритарными акционерами, может быть обоснована только в том случае, если публичные собственники акций (долей) подчинили свои сложенные вместе доли в уставном капитале юридически обязательной координации своих сфер влияния или иным образом оказалось обеспечено единство интересов. Указанное условие для получения контроля в данном случае выполняется, когда имеет ме­сто соглашение о консорциуме между Федеративной Республикой, Федеральной землей и инвестиционной компанией (Beteiligungsgesellschaft) города. Однако Сенат не принял во внимание требование о координа­ции сфер влияния, которое требуется в корпоративном праве, при том что «публичные собственники акций (долей)» в зависимости от поли­тического большинства могут преследовать разносторонние, возможно даже противоположные интересы в отношении аэропорта. Кроме того, Сенат в своем большинстве порождает противоречие, утверждая, что наличие корпоративного большинства более 50 % при суммировании долей не способно заменить связанность таких обществ основными пра­вами: если бы действительно существовал дефицит влияния, то именно по этой причине акционерное общество нельзя было бы отнести к ис­полнительной власти (абз. 3 ст. 1 Основного закона). Кроме того, испол­нительная власть как осуществляемая государственная власть основана на легитимации народом (абз. 2 ст. 20 Основного закона), что не было бы обеспечено при недостаточных возможностях влияния носителей госу­дарственной власти.
2. Сенат большинством голосов распространяет сферу защиты сво­боды собраний и тем самым право доступа к собраниям на так называе­мые «общественные (подразумевается общедоступные) площадки». Он отграничивает последние от мест, которые доступны общественности в зависимости от внешних обстоятельств только для конкретно опре­деленных целей или которые предназначены преимущественно для одной определенной функции. Уже только на основании данного опре­деления залы обслуживания большого аэропорта должны быть исклю­чены из сферы защиты, поскольку они служат преимущественно вы­полнению одной функции, а именно обслуживанию авиапассажиров. Если одновременно в аэропорту предоставлена возможность совершать покупки для удовлетворения потребностей авиапутешественников, «функция аэропорта» остается при этом абсолютно доминирующей. Сенат, расширяя сферу защиты, приводит, по сути, только тот довод, что «сегодня коммуникативная функция общественных улиц, дорог и площадей» все более «дополняется» общественными площадками в том смысле, которое этому понятию придает большинство Сената. Между тем в настоящее время фактические обстоятельства не оправ­дывают данной оценки. С давних пор на крупных вокзалах и в аэро­портах размещены торговые галереи и предприятия общественного питания, при этом они не рассматривались до настоящего дня в каче­стве значительных «конкурентов» общественному уличному простран­ству как месту проведения собраний и, тем более, не привели к сниже­нию значения общественного пространства улиц как места собраний. В связи с этим сегодня нет оснований бояться, что коммуникативная функция общественных улиц, традиционно находящихся в общем поль­зовании, принижается или систематически уменьшается за счет со­здания «общественных площадок» в том смысле, какое им придается в мотивировочной части решения. Кроме того, мотивы суда укрепля­ют веру в то, что включение также исключительно частных площадок в расширенную большинством голосов Сената сферу защиты свобо­ды собраний напрашивается само собой. Тем самым коллизия между правом собственности и правом собраний на уровне сферы защиты была бы предрешена с самого начала в пользу ст. 8 Основного закона.
3. При проверке соразмерности по ст. 8 Основного закона Сенат при­знает особую чувствительность затронутого пространства для собраний. Однако сделанные им выводы не идут достаточно далеко. Простое мало­значительное нарушение может быстро перерасти в зале обслуживания пассажиров крупного аэропорта в существенное широкомасштабное на­рушение эксплуатационного режима, которое в случае необходимости за­крытия отдельных зон ввиду тесных связей в воздушном сообщении может сказаться на многих других аэропортах и их пассажирах. Авиапассажиры, которые захотят воспользоваться своей свободой передвижения и общей свободой действий, могут быть затронуты в результате нарушения функ­циональных процессов и возможного закрытия намного более ощутимо по количеству и интенсивности, чем это, как правило, бывает при прове­дении собраний на общественных улицах и площадях. Именно по причи­не данных особенностей крупный аэропорт нуждается в особой охране. У Сената был повод дать конкретные указания относительно специфиче­ских для данного места возможностей ограничений проведения собраний (например, количественное ограничение небольшими группами и запрет проведения шествий в зданиях аэропорта). Также следовало бы указать на полномочия законодателя по возможности введения ограничительных правил, регулирующих свободу собраний, для таких уязвимых «форумов».

Список принятых сокращений

ВЗC – Высший земельный суд

ГГУ – Германское гражданское уложение

ЕКПЧ – Европейская конвенция по правам человека

ЕСПЧ – Европейский суд по правам человека

ЗТК – Закон о связи

ОЗ – Основной закон

РАЗИ – Закон об изменении и дополнении правовых норм, регулирующих вопросы садоводства от 28 июля 1969 г

РАСП – Закон о защите при расторжении договора и иные нормы, регулирующие вопросы садоводства

РАФ – Леворадикальная террористическая группировка «Фракция Красной Армии»

УПУ – Уголовно-процессуальное уложение

ФЗКС – Федеральный закон о Федеральном Конституционном Суд.