Грибовский В.М. Гос. устройство и управление Российской Империи

ГРИБОВСКИЙ В. М. ГОСУДАРСТВЕННОЕ УСТРОЙСТВО
И УПРАВЛЕНИЕ РОССИЙСКОЙ ИМПЕРИИ
(Из лекций по русскому государственному и административному праву. – Одесса, типография «Техник», 1912 г.)
ПРЕДИСЛОВИЕ
В основание нашего труда мы положили наши лекции по государственному и административному праву, читанные в С.-Петербургском и Новороссийском университетах в 1907-1911 годах. Лекции эти не захватывали своеобразного местного устройства Великого княжества Финляндского.
При составлении настоящей книги мы имели в виду, с одной стороны, учащихся, а с другой, широкий круг образованных людей, интересующихся современным русским государственным строем и управлением в их целом. Поэтому, в интересах большей выпуклости существеннейших черт, мы старались по возможности держаться сжатого изложения, избегать мелочей и излишних подробностей. Точно так же мы лишь бегло останавливаемся на тех спорных вопросах нового государственного устройства, разрешение которых еще нуждается в совокупной практике правительства и представительных учреждений. Общий прием нашего изложения описательный, но мы вносим необходимое освещение предмета во всех тех случаях, когда это является настоятельным, причем всегда стремимся оставаться на чисто юридической почве, как наиболее объективной. Посвящаем свой труд памяти незабвенного германского государствоведа Георга Иеллинека, который должен был быть редактором немецкого текста этой книги и с которым мы обменивались мыслями относительно ее плана.
ОТДЕЛ I. ИСТОРИЧЕСКОЕ ВВЕДЕНИЕ
§1. Возникновение и развитие Московского государства
17 окт. 1905 г. в истории России началась новая эра. Российский император, унаследовавший от предков неограниченную власть, уступил часть своих державных прав в пользу народного представительства, и Российская империя вступила в новые условия государственного существования.
Русский абсолютизм в общем может считать за собой шесть веков существования и в своем происхождении тесно связан с возникновением и историческими судьбами Московского государства. Московскому периоду единодержавия предшествовал «удельно-вечевой», состоявший в том, что при господстве его все русские земли были раздроблены на более мелкие и более крупные княжества, «уделы», государи («князья») которых находились в постоянной вражде между собой. Начало такому порядку вещей положил в начале XI в. Владимир Святой, разделивший свои владения между многочисленными сыновьями. Потомки Владимира действовали в том же направлении, увеличивая число соперников за обладание более богатыми и потому более привлекательными княжествами. Для того чтобы понять подобное соперничество, надо иметь в виду, что княжества удельно-вечевого периода являлись монархиями, ограниченными народными собраниями. С этими собраниями, носившими название «вече», князья должны были заключать договоры при вступлении на престол относительно условий будущего управления. На этом основании население считало себя вправе изгонять князей в случае нарушения упомянутых условий и приглашать новых. В свою очередь князья, располагавшие собственными сильными наемными войсками («дружины») или пользовавшиеся популярностью, насильно свергали слабейших или вели против них сложные интриги. Среди княжеств наиболее привлекательными считались сперва Киевское, а с XIII в. Владимирское, именовавшиеся великими.
Постоянные раздоры и вражда удельных князей привели к тому, что татары без особого труда подчинили себе русские земли. Как известно, однако, татарские государи, «ханы», не ввели в них собственного управления, а лишь оставили за собой государственное верховенство, обложив княжества данью, причем князья сделались как бы татарскими наместниками. При таких условиях, само собой понятно, народные собрания потеряли прежнее значение, а за их счет возвысилась единоличная власть князя. Новым положением вещей наиболее дальновидно и политически расчетливо воспользовались князья московские.
Московский удел, вначале состоявший из незначительного города Москвы с несколькими селами и деревнями, в начале XIV ст. вступает в борьбу с сильным Тверским княжеством за великокняжеский Владимирский престол, т. е. за великокняжеский титул. В этой борьбе московские князья, умевшие нравиться татарским повелителям, одерживают верх благодаря покровительству ханов; мало того, они даже получаюсь право собирать с других княжеств дань и отвозить ее к ханам в Орду. Этим путем Москва получила возможность влияния на прочие удельные княжества и возвысила собственный авторитет.
К концу XIV в. Московское государство усилилось настолько, что в соединении с ленными княжествами пыталось сбросить монгольское иго: московский князь Дмитрий Донской в 1380 г. одержал блистательную победу над татарскими войсками. Однако татары скоро восстановили свое господство, и окончательное освобождение от монгольского владычества последовало лишь сто лет спустя, при великом князе Иоанне III. Добиваясь независимости извне, этот выдающийся монарх направил свои стремления к тому, чтобы расширить свои владения за счет еще сохранившихся удельных княжеств и двух вольных городов. Из числа последних он подчинил Новгород, из числа вторых – Тверь и некоторые мелкие уделы. В управление сына его Василия III потеряли свою независимость вольный город Псков, удельные княжества Рязанское и Северское. С этого момента под властью московских государей объединилась вся северо-восточная Россия.
Иоанн IV, за свою жестокость прозванный Грозным, в 1547 г. уже принял титул царя, считая для себя великокняжеский титул незначительным. При царе Иоанне IV к Московскому государству были присоединены образовавшиеся на развалинах Золотой Орды царства Казанское и Астраханское и покорена Сибирь. Россия достигла высокой степени могущества, но вскоре после Иоанна IV (1584 г.) русская держава подверглась сильнейшим потрясениям.
Иоанн IV оставил после себя двух сыновей. Из них младший, Дмитрий, умер в десятилетнем возрасте в царствование своего старшего брата, слабовольного Федора, который сдал все управление брату жены своей, вельможе-боярину Борису Годунову. Царь Федор скончался в 1598 г. без потомства, и вместе с ним прекратился на московском престоле род Владимира Святого. Населением города Москвы на царство был избран Годунов. Еще когда он был только фактическим правителем, народ обвинял его в умерщвлении малолетнего Дмитрия. Теперь имя этого царевича принял неизвестный человек, объявивший себя спасшимся от руки убийц сыном Грозного. Обстоятельства сложились в пользу смелого самозванца. Ему удалось свергнуть фамилию Годуновых и занять московский престол, но ненадолго. Вскоре Лжедмитрий сам погиб во время народного возмущения; его заменил избранный небольшой партией влиятельных приверженцев Василий Шуйский, на ограничительных условиях. Народные волнения, однако, не прекращались; появился второй самозванец, объявивший себя спасшимся Лжедмитрием. Неумение Шуйского справиться с беспорядками привело его к низложению. После этого особое собрание из семи вельмож-бояр, захватившее в свои руки управление государством, предложило на ограничительных условиях московскую корону польскому королевичу Владиславу, сыну Сигизмунда III. Владислав принял предложение, но Сигизмунд сам заявил притязания на московский престол, и дело расстроилось. Между тем Московское государство распадалось. Мирная жизнь почти приостановилась; польские и шведские войска, шайки разбойников расхаживали свободно по территории, и сама Москва находилась в неприятельских польских руках. Отчаявшись в какой бы то ни было помощи со стороны временного правительства, народ сам нашел вождей и с ними двинулся на освобождение отечества. Поляки были выбиты из Москвы, а затем в 1613 г. на собрании земских чинов последовало избрание на царство Михаила Романова. Правительству новой династии стоило немалых трудов восстановить порядок и снова поднять значение Московского государства. Собрание земских чинов в царствование Михаила заседало почти беспрерывно. При сыне Михаила, Алексее, однако, московская Россия оправилась уже настолько, что вела завоевательные войны с западными соседями и присоединила к себе в 1654 г. на условиях личной унии Малороссию. Алексею наследовал сын его Федор, брату которого, Петру, суждено было вывести Россию на новый путь сближения с Европой и усиленного подражания ей в государственной жизни.
§ 2. Власть и управление в Московском государстве
Хотя и в семнадцатом столетии, накануне своего преобразования в империю, Московское государство продолжало развиваться, тем не менее в эту эпоху оно приобрело, по сравнению с предшествовавшим временем, черты законченности.
К чертам подобного рода прежде всего надо отнести закрепление разрядов населения за определенными обязанностями по отношению государства. Древняя Россия не знала сословий в западноевропейском смысле слова; отдельные же, подобные сословиям, классы представляли собой: высший – «служилые люди» различных наименований, «бояре», «дети боярские», «дворяне», а затем горожане и крестьяне. Все эти классы вначале располагали полной свободой распоряжения своей личностью. Служилые люди могли служить у какого угодно князя и уходить от него когда заблагорассудится. Крестьяне, не обладая земельным имуществом, свободно переходили с земли одного владельца на земли другого на чисто частно-правных условиях. Горожане, по характеру деятельности более связанные с местом жительства, не были прикреплены к нему юридически.
Пока слагалась власть московских монархов, они терпели такой порядок; но как только власть эта окрепла, она вступила в борьбу с вольностями населения. Прежде всего последовали ограничения свободы служилых людей, хотя Московское государство им было многим обязано в своем возвышении. Иоанн III уничтожил право отъезда вольных слуг от московского монарха; при Иоанне IV отъезд считался уже государственной изменой. Вольные слуги стали невольными, обязанными военной и гражданской службой за вознаграждение земельное из государственных имуществ или жалованье. В противовес помнившим о своих вольностях служилым людям московские монархи поощряют образование особого класса «дьяков», письменных людей, выходивших из низших классов и допускаемых в администрацию наравне с представителями высшего класса.
Городское и сельское население объединялось в московской России под общим именем «тяглых» людей. Подобно тому как «служилые» обязаны были не выезжать из московских пределов и служить, горожане и крестьяне «тянули тягло» – несли бремя денежных и натуральных повинностей, а для обеспечения этого обязательства не имели права удаляться из среды общин, в которых числились. Члены этих общин по выполнению повинностей были связаны круговой порукой.
Горожане – «посадские» были прикреплены к общине с 1613 г. Что же касается крестьян, то их история несколько сложнее. Они тянули «тягло» или находясь на государственных землях и подчиняясь непосредственно государству, или на землях частновладельческих, допуская между собой и государством посредников в лице собственников и владельцев земли. Прежде всего была ограничена свобода государственных «черных» крестьян; им было запрещено переходить с государственных земель на владельческие, а в XVI в. были прикреплены к местам своего жительства и остальные. Ввиду того, что число «черных» общин постоянно уменьшалось, в XVII столетии большинство крестьян находились в крепостной зависимости, от которой отличалась личная зависимость, рабство в точном смысле этого слова – «холопство»; позднее оба понятия смешались друг с другом.
Во главе этого закрепощенного населения стоял неограниченный монарх – сначала великий князь, потом царь. Неограниченная власть московских монархов называлась также «самодержавием», а монарх «самодержавцем» (с греческого – бэфпксЬфщс). Московское самодержавие фактически сложилось уже при Иоанне III и сыне его Василии, а при Иоанне Грозном в его переписке с князем Курбским получило даже некоторое теоретическое освещение. При своем образовании самодержавию приходилось долго сталкиваться с открытой и тайной оппозицией со стороны закрепощенных бывших вольных слуг – бояр. Даже позднее, когда царская власть окончательно сложилась, бояре перед избранием Михаила Романова пытались ограничить самодержавие в смысле большей неприкосновенности жизни и имущества подданных. Попытки эти, в отношении влияния на будущее, не имели успеха. Московское самодержавие в семнадцатом веке сохранилось в том же объеме, который был приобретен его созидателями. Зато династия Романовых отвела известную долю участия в высшем управлении боярам и народному началу – без ущерба, однако, своим самодержавным правам. Это участие выразилось в деятельности так называемой Боярской думы – коллегии государственных сановников и Земских соборов – собраний земских чинов. Эти учреждения являлись непосредственными помощниками монарха в делах законодательства, высшего управления и суда – советниками короны. Церковное управление также было подчинено монарху: великому князю и царю принадлежало право участия в выборе и низложении высших представителей церкви – епископов, митрополитов, патриархов. При Алексее Михайловиче высший со времен Феодора Ивановича чин церкви – патриарх в лице Никона пытался было провести во взаимных отношениях царей и патриархов теорию «двух мечей», но неудачно. Несмотря на фактическую полную неограниченность, существо самодержавия не было выражено в законе до конца бытия Московского государства.
Что касается преемства власти, то в московской России применялись два способа: наследование и избрание. Наследование в виде общего основания престолонаследия существовало в XIV, XV и XVI вв., причем оно выражалось в наследовании старшего сына – по обычаю или другого лица из среды династии – по завещанию монарха. С конца XVI века выступает принцип избрания сперва в исключительных случаях (Годунов, Шуйский, Владислав, Михаил), но затем сохраняется и при обычных условиях. Сын и законный преемник Михаила Федоровича Романова, царь Алексей, был избран земскими чинами в 1645 г.; по смерти сына Алексея, Федора народ выбрал брата его – Петра. Титул «царь» византийского происхождения (сокращенное Цезарь – Цесарь) и означал внешнюю независимость монарха. С Иоанна III московские самодержцы именовались еще «государями».
Среди советников неограниченного монарха ближе к нему стояла Боярская дума. Это учреждение за четырехсотлетний период существования Московского государства претерпело ряд существенных изменений. В XIV в. князья московские считали своей обязанностью советоваться с боярами, которые при неуважении к их личности могли покинуть своего повелителя; в XV в. обязательство это для монарха получает нравственный характер, а в XVI в. московские самодержцы его уже отрицают и силой заставляют бояр отказываться от старых привилегий. Бояре оказывают оппозицию, пытаются ограничить абсолютную власть, но только со второго десятилетия семнадцатого века между обеими сторонами устанавливаются нормальные отношения: советники перестают посягать на полноту прав монарха, а последний – отводит подобающее вспомогательное место первым. Бояре и князья становятся членами постоянно функционирующего учреждения, но рядом с ними в противовес заседают и не столь высокородные люди: думные дворяне и дьяки – элемент демократический, своим возвышением обязанный монархам. Проникновение в Думу этих людей началось с начала XVI столетия. Хотя Дума юридически являлась советом царя, но монарх не всегда присутствовал в ней, и некоторые вопросы Дума могла разрешать или вполне самостоятельно, или с последующего утверждения самодержца.
Земские соборы – собрание земских чинов – имели для верховной власти в важнейших случаях то же, но только временное значение, как и Боярская дума. Возникновение этого учреждения относится к половине XVI в., но особое значение и развитие земские соборы получили в XVII столетии, когда на них избирались цари, обсуждались законопроекты (при содействии собора в 1648 году было издано «Уложение» – сборник законов, касающийся всех вопросов государственной жизни), высказывались суждения по вопросам внешней политики и проч. Между прочим земский собор обсуждал присоединение Малороссии (в 1653г.). На соборах присутствовали Боярская дума, высшее духовенство, некоторые высшие должностные лица, а затем представители различных разрядов «служилых» людей, посадских и свободных крестьян. Решения соборов не связывали монарха; тем не менее после 1653г. соборы более не созывались. Объясняется это тем, что в означенную эпоху правительство вступило на реформаторский путь и ему было неприятно наткнуться на возможное отрицательное отношение к нему со стороны консервативно настроенных масс населения.
Центральное подчиненное управление осуществлялось при помощи приказов. Возникновение этих учреждений относится к началу XVI в., когда отдельные высшие должностные лица начали получать поручения заведовать той или другой частью управления; в помощь им назначались дьяки, а иногда и особые «товарищи». В канцелярии приказа работали писцы – подьячие; приказы возникали и уничтожались в зависимости от потребностей управления без системы и без теоретического установления взаимных отношений или круга власти. Одни из приказов заведовали определенными разрядами дел (приказы Финансовые, Посольский – для внешних сношений, Разбойный – для дел уголовно-полицейских); другим в управление были предоставлены целые области в отношении административном и судебном (Сибирский, Владимирский приказы). Число различных приказов доходило до 40.
Местное управление Московской России пережило три эпохи: до половины XVI в. существовала система так называемых «кормлений». Назначенные монархом начальники областей, «наместники», представляя, с одной стороны, государственные интересы, с другой – извлекали для себя средства жизни из установленных денежных и натуральных повинностей с населения; неудовлетворительность этой системы заставила правительство прибегнуть к самоуправлению, которое, однако, не могли вполне развиться вследствие падения свободы средних и низших слоев населения в Московском государстве. Органы самоуправления превратились в выборные органы центрального правительства, в значительной степени подчиненные назначаемым с начала XVII в. областным начальникам – воеводам. Отсутствие организованного надзора, сложность судопроизводства, отдаленность областей от центра – все содействовало тому, что злоупотребления администрации развились в эту эпоху до колоссальных размеров.
§ 3. Возникновение империи и существо императорской власти
С момента действительного вступления царя Петра I в дела государственного управления начинается новая эпоха в истории России. Московское государство вступает на путь коренных преобразований, подготовленных в ближайшие предшествовавшие царствования, и вдвигается в семью европейских держав. Что касается стремления Петра В. преобразовать русское управление по западноевропейскому образцу, то, за исключением церковной области, не имеется почти ни одной реформы, которой в том или другом виде не было положено начало его отцом, царем Алексеем. Сама личность Петра, с ее усиленным, тяготением к Европе, сложилась под влиянием множества иностранцев, проживавших в Москве и имевших там свой целый квартал – Немецкая слобода. Первые же следы все возраставшего воздействия Европы на Московскую Россию относятся еще в конце XV в. ко времени женитьбы Иоанна III на долго жившей в Риме Софии Палеолог.
При Петре с 1721 г. прекращает свое существование Московское царство, превратившееся с этого времени в Российскую империю; с Петра начался «петербургский» период русской истории. Однако форма правления и существо власти от этого нисколько не изменилось: она по-прежнему пребывала неограниченной, сосредоточиваясь в руках монарха, но зато получила теоретическое освещение и ясное выражение в законе. Теоретическая формулировка русского абсолютизма точно так же произошла под влиянием тогдашней европейской государственно-правовой философии, между прочим – теории Гобза и Пуффендорфа. В связи с теоретическими рассуждениями, развитыми подвижником Петра, европейски образованным архиепископом Феофаном Прокоповичем, в специальном сочинении «Правда воли монаршей», императором было указано в законе, что: «Его Величество есть самовластный монарх, который никому на свете о своих делах отчета дать не должен; но силу и власть имеет свои государства и земли, яко христианский государь, по своей воле и благомыслию управлять». Фактически старое московское самодержавие в новой оболочке приняло еще более резко выраженный характер. Помимо земских соборов Московская Россия признавала за населением право петиций – «челобитий», которые ложились даже в основу законодательных актов. Отказав народу в доверии, Петр уничтожил и это право; о восстановлении же земских соборов не могло быть и речи.
С Петра I воля и повеление – «указ» монарха делаются единственным источником положительного права с внутренней и внешней стороны; вместе с тем сильно развивается бюрократия, на руки которой, в лице ее высших представителей, ближайшие преемники Петра В. фактически сдают все управление государством и даже законодательство. Так, в царствование императрицы Екатерины I и Петра II от имени верховной власти всем заведовал Верховный тайный совет. Этот совет после смерти Петра II пытался даже юридически ограничить полноту императорского самодержавия, предложив корону племяннице Петра I Анне, герцогине Курляндской, под условием подписания ограничительного, главным образом в пользу совета, обязательства. Герцогиня Анна сперва подписала, а затем разорвала этот документ. При этой императрице (1730- 1740), юридически оставшейся неограниченной, делами государства полновластно управлял ее любимец Бирон и высший совет – Кабинет министров. При императрице Елизавете (1741-1761), свергнувшей младенца Иоанна VI, владычествовал учрежденный Петром I, но заслоненный потом Верховным советом и Кабинетом Сенат. Лишь Екатерина II (1762-1796), сделавшая в 1767 г. попытку привлечь представителей населения к совещательному участию в законодательстве, положила конец фактической узурпации прав верховной власти со стороны отдельных сановников и бюрократических учреждений. Сын императрицы Екатерины, Павел I (1796-1801), энергично пользовался самодержавной властью. Император Александр I (1801-1825) даровал конституционное устройство вновь присоединенным к империи областям: Финляндии и Польше. Им же был задуман план общих преобразований в том же направлении, но не приведен в исполнение. При императорах Николае I (1825-1855), Александре II (1855-1881) и Александре III (1881-1894) никаких изменений в положении самодержавия не произошло, и честь обновления русского государственного строя всецело выпала на долю императора Николая II.
Незыблемый порядок преемства власти в империи установился не скоро. Петр В., устранив от наследования своего сына, утвердил завещательный порядок (1722 г.), но преемника себе не назначил. Произвольно была возведена на престол супруга Преобразователя Екатерина I; она назначила наследниками – Петра II и эвентуально – Анну Голштинскую. Однако по смерти Петра II произвольно корона была предложена Анне Курляндской, завещание которой в пользу Иоанна Брауншвейгского было нарушено переворотом великой княжны Елизаветы, дочери Петра I. В свою очередь Екатерина II свергла назначенного завещанием Елизаветы Петровны Петра III. Наконец, лишь император Павел создал устойчивый, до сих пор действующий закон о порядке преемства императорской власти (1797 г.).
В императорский период русское государство значительно расширило старую московскую территорию. По Ништадтскому мирному договору (1721 г.) Россия приобрела Ингерманландию, Лифляндию, Эстляндию, часть Финляндии. После разделов Польши к России были присоединены: Белоруссия, Литовский край, в 1795 г. Курляндия; при императоре Александре I в состав России вступили остальные части Финляндии и большая часть земель герцогства Варшавского (Царство Польское); в царствование Александра I присоединилась к империи также Грузия, Имеретия; завоевание же всего Кавказа последовало при Николае I и Александре II. При последнем императоре Россия приобрела Приамурский, Уссурийский край и остров Сахалин, а в Средней Азии – Туркестан, Кокан, Закаспийскую область, в Европе – закончила начатое Александром I приобретение Бессарабии. При императоре Александре II Хивинское и Бухарское ханства попали в сферу влияния России; при Александре III добровольно присоединился Мерв. По Портсмутскому договору империя потеряла южную часть Сахалина.
§ 4. Сословия и организация управления в империи
В империи деление населения приобретает сословный характер наподобие западноевропейского, но не вполне. Петр I, образовывая русские сословия, придавал лишь внешнюю европейскую форму закрепощенным в отношении государства старым московским классам; Екатерина II желала влить в эти формы и соответственное содержание, соответственный дух. Достигнуть этого, однако, не удалось: вследствие того, с одной стороны, что действительная сословность противоречила исстари сложившемуся укладу жизни, а с другой – вследствие того, что сословный строй – образец в эту эпоху – начал отменяться в Европе. Всех сословий возникло пять: дворянское – из высших разрядов служилых людей; мещанское – из горожан; сословие казенных крестьян – из низших разрядов служилых людей, а также черносошных; крепостных – из владельческих крестьян и холопов; духовное – из детей белого духовенства.
Время превращения служилых людей в дворянство не может быть определено одним точным термином. Тому способствовал целый ряд узаконений: указ 1714г., предоставивший служилому классу в собственность населенные крестьянами казенные земли, поместья, которые раньше давались главным образом во владение за службу; «Табель о рангах» 1721 г., установившая по западноевропейскому образцу лестницу военных и гражданских чинов и соединившая с приобретением определенных рангов дворянское достоинство; Манифест 1762 г., освободивший дворян от обязательной службы; «Жалованная грамота Екатерины II 1785г.», точно определившая личные и корпоративные права дворянского сословия.
Мещанское городское сословие, делившееся на разряды высшие и низшие, было создано узаконениями, определявшими устройство городов. «Регламент Главному магистрату» 1719 г. указал объем нового сословия в соответствии с границами тогдашнего немецкого бюргерства. Жалованная грамота городам 1785 г. и Манифест 1775 г. несколько расширили это понятие. Образование городского сословия было самым слабым местом русской сословности. В одно целое пытались соединить слишком разнородные элементы; отсюда получились разряды городского сословия, одни – по правам приближавшиеся к дворянам (свобода от телесного наказания, от подушной подати, от рекрутской повинности); другие – никакими привилегиями не обладавшие. Вследствие этого городское сословие распалось на две главные части: податных и неподатных; податные непривилегированные получили наименование мещан в собственном смысле слова. Высшие разряды при Екатерине именовались купцами и именитыми гражданами; Александр I заменил именитых граждан первостатейным купечеством, а император Николай I в 1832 г. вместо того ввел почетное гражданство.
Что касается крепостного сословия, то относительно превращения прежнего тяглого сельского населения в новое зависимое положение специальных законов издаваемо не было. Старый характер крестьянства утратился, так сказать, отраженным путем, как следствие узаконений, касавшихся других вопросов. Законы, создававшие дворянство, попутно создавали и новое крепостное сословие. В особенности тому содействовал Манифест 1762 г., подчинивший крестьян землевладельцам по личному праву, без всяких за то обязательств со стороны последних в отношении государства. Ранее того закон 1719 г. об установлении поголовной подати уничтожил московское различие между крестьянами, закрепленными за землей, и холопами, закрепленными за господином. Сохранившееся по имени настоящее крепостное право превратилось в институт рабства со всеми его ужасными последствиями. Произвол помещиков-дворян, так как только они могли владеть крестьянами(1), порождал в XVIII столетии частые отдельные возмущения и вызвал наконец в 1772 г. знаменитый Пугачевский мятеж, потрясший государство. Конец XVIII столетия отмечен особым ростом рабовладения ввиду той щедрости, с какой монархи раздавали отдельным лицам в собственность государственных «казенных» крестьян. Даже просвещенная Екатерина II, в начале своего царствования мечтавшая об облегчении рабства, в конце – закрепостила свободных крестьян Малороссии. В XIX в. верховная власть ясно сознала невозможность пребывания большей части населения в полном бесправии. Начались разные паллиативные меры в отношении массы крестьянства; последовало в 1803г. освобождение без земли крестьян Эстляндии и Курляндии, но только в царствование императора Александра II Освободителя в 1861 г. рабство было уничтожено вполне. Центральное управление подверглось преобразованию с первых лет XVIII в. Около 1700 г. Петр I уничтожил Боярскую думу. В 1711 г. он создал своеобразное высшее совещательно-исполнительное учреждение, наименованное «Сенат». С неопределенно широким кругом власти, это учреждение во время пребывания царя в дальних отлучках действовало его именем. Состав Сената был чисто бюрократический. Вместе с Сенатом впервые был организован надзор за законностью, сначала – тайный, через посредство «фискалов», а потом явный – через прокуроров, во главе которых стоял сенатский генерал-прокурор, зависевший только от монарха. Значение Сената в разные эпохи было различно. При Елизавете он полновластно распоряжался делами государства; Екатерина же II свела его деятельность главным образом к функциям высшего суда и надзора. Права Сената по надзору были юридически усилены при реформе названного учреждения при Александре I; но фактически вновь созданные центральные органы текущего управления, министры, имея право личного доклада императору, свободно избегали сенатского контроля. Учреждение законосовещательного Государственного совета в 1813 г., получившего права апелляционной инстанции в отношении Сената, возникновение Комитета министров, как совета монарха по делам исполнительным, и соединение обязанностей генерал-прокурора с должностью министра юстиции совершенно подорвали значение Сената. При Петре I произошла крупная перемена в области церковного управления. После смерти патриарха Адриана Преобразователь не назначал более нового, а создал в 1721 г. взамен того по протестантскому образцу духовную коллегию – Св. Синод с обер-прокурором, равным по власти сенатскому генерал-прокурору. Московские приказы, по совету Лейбница, в большей части были заменены в 1720 г. Петром I коллегиями по шведскому образцу. Преобразователь возлагал на коллегиальное устройство высших присутственных мест большие надежды, которые, однако, не оправдались. Поэтому уже Екатерина II прибегла к передаче различных отраслей управления в руки отдельных лиц. Коллегии постепенно закрылись. Павел восстановил их, но ненадолго. Вскоре после учреждения министерств в 1811 г. эти учреждения были уничтожены окончательно. Обратило на себя внимание Преобразователя и крайне неудовлетворительное состояние местного управления. Однако здесь реформаторские опыты Петра I оказались неудачными: он несколько раз изменял вновь введенный порядок. Сделанное им еще более ухудшилось ближайшими преемниками, и Екатерине II пришлось все почти создавать заново. Ее учреждения 1775г. оказались, наоборот, настолько живучи, что некоторые из них в основных чертах сохранились до последнего времени; таковы, напр., губернское правление, казенная палата, исправник и др. Наоборот, сложная, построенная на сословном принципе система судебных установлений Екатерины II оказалась крайне неудобной и потребовала упрощения в ближайшее же царствование Павла. Принципы современного судоустройства и судопроизводства введены в 1864 г. императором Александром II. Городское управление было создано Петром I наподобие муниципальных учреждений Прибалтийского края с Главным магистратом из чиновников в Петербурге и с выборным составом магистратов по городам. Магистратское устройство было чисто сословное. Екатерина II, сохранив господствующим сословный характер, создала общие собрания из представителей «гласных» горожан – общие думы и их исполнительный орган – шестигласную думу из шести человек. Следующей крупной реформой городского управления было введение в 1870 г. царем-Освободителем самостоятельного самоуправления на всесословном начале. Несколько ранее такое же самоуправление, земство, было дано и внегородскому населению (1864 г.). Эти реформы положены в основу действующего по данному предмету законодательства. § 5. Россия накануне коренного обновления Попытка Верховного тайного совета ограничить самодержавие при Анне Иоанновне оказалась бесплодной. Задуманная кружком сановников в олигархических интересах, она не встретила сочувствия среднего дворянства; низшие же классы в эту эпоху к политическим вопросам относились безразлично. В течение всего XVIII в. покушения на ограничение верховной власти больше не повторялись; но это не значило, что идея желательности ограничения абсолютизма нисколько не подвинулась вперед в сознании по крайней мере отдельных частей населения. Недаром Екатерина II в своем знаменитом «Наказе» сочла своей обязанностью настаивать на том, что для России наиболее соответственной формой правления является неограниченная монархия. Недаром, кроме того, в конце своего царствования она воздвигла гонение на литературу, усилила цензуру, подвергла преследованию масонство и лиц, заподозренных в принадлежности к нему. Суровый режим в последние годы правления Екатерины II перешел в нечто мрачное в царствование императора Павла, что содействовало усилению общественного недовольства и конституционных мечтаний. Конечно, указанные настроения по-прежнему охватывал лишь небольшие круги высшего сословия; непривилегированные массы, неся на себе главным образом всю тяжесть государственного неустройства, тем не менее еще не в состоянии были осмыслить положение вещей. Сохранились даже известия, что в то время, как офицеры ненавидели, солдаты обожали Павла. Однако настроение либерального меньшинства после трагической смерти Павла в начале XIX в. оказалось настолько влиятельным, что им увлекся даже сам новый император Александр I. По его поручению, наряду со многими либеральными начинаниями, известным Сперанским и приближенным государя Новосильцевым были выработаны проекты общеимперского конституционного устройства, но изменившийся образ мыслей монарха в конце царствования воспрепятствовал осуществлению этих предположений. Неудовлетворенные ожидания, в связи с влиянием освободительных французских идей, с которыми русские гвардейские офицеры вошли в близкое соприкосновение после взятия Парижа, привели к образованию в офицерской среде политическая заговора. Он проявился военным возмущением 14 декабря 1825 г. в Петербурге и, несколько дней спустя, в Киевской губернии. Утверждают, однако, что цель возмущения – введение конституционного образа правления – была известна только заговорщикам-офицерам; солдаты же не изменяли самодержавию, полагая, что отстаивают права на престол отрекшегося великого князя Константина. Император Николай I, на первые дни царствования которого выпало декабрьское возмущение, решил железной рукой задавить какие бы то ни было проявления неудовольствия и конституционные стремления. Но как одно, так и другое, при господстве крепостного права, административном и судебном неустройстве, при чудовищных злоупотреблениях должностных лиц и задавленности общества, затаившись, пошло в глубину, расширилось и коснулось средних классов. Происходило любопытное явление. Правительство, в XVII и XVIII в. опасавшееся консервативных частей общества, теперь перенесло свое недоверие на противоположную сторону. Произошло это оттого, что правительство выпустило из своих рук руководящую роль в деле государственного и общественного развития. В смысле понимания ширины государственных задач и нужд, образованные части общества переросли правительство, которое, под влиянием оппозиции, заняло оборонительное положение. Вначале вопрос даже не шел о непременном юридическом ограничении абсолютизма. Целая школа убежденных сторонников реформ(2) желала только восстановления старинного московского общения власти с народом, т. е. совещательного представительства и исправления вопиющих недостатков управления. В темных же народных массах самодержавие еще пользовалось по-прежнему громадным обаянием. Но когда на путь возвращения доверия земским чинам пожелал стать император Александр II, соответственный момент уже был пропущен.
Реформы царя-Освободителя были горячо приветствуемы; введение законосовещательного представительства увенчало бы их, но император медлил. Из нескольких в этом смысле представленных проектов – графа Валуева, великого князя Константина Николаевича и Лорис-Меликова – он утвердил в конце своего царствования, 17 февраля 1881 г., последний; но мученическая смерть императора воспрепятствовала обнародование нового закона, который еще мог бы примирить общество с властью.
Императору Александру III предстояло выполнить эту великую задачу, и, как говорят, он лично не был против этого, но кружок доверенных лиц повлиял на него в противоположном направлении. Осуществления не получил не только проект Лорис-Меликова, но и предложение о собрании земского собора графа Игнатьева. Мало того, Александр III, к сожалению, не только не обновил России, чего жаждали образованные классы общества, но даже сократил объем реформ своего предшественника в области городского, земского и крестьянского самоуправления, суда; почти все внимание правительства во внутренних делах было обращено на борьбу с деятельностью тайных союзов и конституционными стремлениями общества. Между тем не находивший себе выхода яд раздражения отравлял общественный организм.
Наступление царствования императора Николая II пробудило надежды на лучшее будущее, но теперь вопрос удовлетворения общественных желаний стоял более остро. Поэтому в высшей степени серьезные начинания правительства, как, напр., организация совещаний о нуждах сельскохозяйственной промышленности 1902 г., для пересмотра крестьянского законодательства 1904 г., Манифест о предначертаниях к усовершенствованию государственного порядка, встречены были холодно. Только указ 12 декабря 1904 г. вызвал интерес. Этот указ намечал целую программу реформ в области управления и указывал намерение правительства стать на новую дорогу. Во главу угла ставилось улучшение положения крестьянского сословия; затем следовало обещание принять меры к охранению полной силы закона; предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведывании различными сторонами местного благоустройства; внести единство в устройство судебных установлений империи и обеспечить им необходимую самостоятельность; ввести государственное страхование рабочих; пересмотреть стеснительные исключительные положения, которыми богато русское законодательство; устранить правовые стеснения так называемых старообрядцев, иноверцев и диссидентов; пересмотреть узаконения, ограничивающие права некоренного населения империи, и, наконец, освободить печать от излишних стеснений.
Некоторые из этих предначертаний даже были осуществлены в самом непродолжительном времени. Так, напр., высочайше утвержденным положением Комитета министров 21 января 1905 г. были сокращены административно-карательные права в отношении печати; 17 апреля того же года последовало допущение почти полной свободы исповедания и проч. Ряд совещаний между тем работал над другими вопросами, намеченными упомянутым Указом 12 декабря.
К сожалению, реформаторская деятельность правительства совпала с усилением волнений, последовавших за неудачами русского оружия в Японской войне. Столетиями копившееся массовое неудовольствие сконцентрировалось и вырвалось наружу. Вместе с тем, мыслящие круги понимали, что без гарантий в виде народного представительства никакие реформы не будут прочны и потрясенное государство не получит успокоения.
В феврале 1905 года было объявлено о намерении императора призвать народных представителей к участию в законодательстве, но на условиях простой совещательности. 6 августа того же года последовало обнародование закона о правах народного представительства и порядке выборов; закон этот был выработан особым совещанием под председательством, бывшего министра внутренних дел Булыгина. Закон 6 августа, помимо того что учреждал лишь совещательное народное представительство, отводил ему роль менее значительную, нежели Государственному совету. Предусматривалась возможность представления законопроектов на утверждение монарха даже без заключений Думы. В отношении министров народное представительство становилось в неестественное, зависимое положение. Самый состав Думы в значительной степени определялся экономическим принципом. Выборы являлись косвенными; выборщики разделялись на сословные курии, причем число выборщиков от крестьян превышало количество таковых от землевладельцев.
Государственная дума 6 августа 1905 года не вошла в жизнь. Реформа, подобного рода произведенная в минуту крайнего народного возбуждения, не могла удовлетворить общественных запросов, хотя немного ранее она, быть может, могла бы явиться венцом желаний большинства; начавшиеся крупные беспорядки и, наконец, громадная неслыханная стачка, грозившая остановить всю жизнь империи, вызвали к жизни знаменательный манифест 17 октября 1905 г., выведший Россию на новый государственный путь. Условия, при которых появился Манифест, запечатленные во вводной части манифеста, несколько омрачили великий акт, но не подорвали его громадного значения.
23 апреля 1906 года последовало издание новых «Основных законов», в которых реформационные начала 17 октября получают дальнейшее развитие и приводятся в систему. Называя эти законы новыми, приходится, однако, оговориться, что в некоторых частях они сохраняют правоположения, содержащиеся в старых «Основных законах», не имевших, несмотря на свое название, никакого конституционного значения. Старые основные законы, как теперь новые, составляли 1-ю часть I тома Свода законов.
ОТДЕЛ II
§ 6. Государственно-правовая природа Российской империи
До издания манифеста 17 октября 1905 года Россия по форме своего государственного устройства представляла собой во всех отношениях юридически неограниченную монархию. Лишь два обязательства, лежавшие на императоре, нравственно стесняли беспредельность его власти: обязательство исповедывать православную веру и соблюдать установленные императором Павлом I законы о наследовании престола (Св. зак., т. I, ч. I, ст. 17 и 42 изд. 1892 г.). 17 октября 1905 г. положение это изменилось. Кроме указанных дотоле нравственных обязательств появились новые – юридические, развитые и дополненные Органическим законом 23 апреля 1906 года. Император Николай II добровольно ограничил власть российских монархов в области общего законодательства соучастием народного представительства, в области же общего управления – обусловлением непротиворечия императорских указов закону. Эти ограничения ясно выражены в п. 3 Манифеста 17 октября и в соответственных статьях «Основных законов» 23 апреля.
Манифестом 17 октября император выразил непреклонную волю: 1) даровать населению незыблемые основы гражданской свободы, 2) расширить по сравнению с законом 6 августа 1906 года избирательные права граждан и 3) установить, как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог воспринять силу без одобрения Государственной думы. Ввиду превращения после 17 октября старого Государственного совета в Верхнюю палату ст. 7 Основных законов содержание 3 п. Манифеста 17 октября выражает следующим образом: «Государь Император осуществляет законодательную власть в единении с Государственными советом и Государственной думой. Это ограничительное правило подтверждает ст. 86 Осн. зак., которая говорит: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения Государя Императора». Ограничительный характер приведенных статей в отношении порядка издания новых законов не оставляет сомнения. Это признано и самой верховной властью в Манифесте, сопровождавшем обнародование новых основных законов. Там, между прочим, сказано: «В видах укрепления основ обновляемого государственного строя Мы повелели свести воедино постановления, имеющие значение Основных законов и дополнили их положениями, точно разграничивающими область принадлежащей Нам нераздельно власти верховного государственного управления от власти законодательной». Помимо того, как было указано выше, императорская власть связывается законом и во всецело принадлежащей ей области управления. Согласно ст. 11 Осн. зак., «Император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами в этой области, но вместе с тем он не делит правительственной власти ни с кем».
Новые Основные законы 23 апреля 1906 г. содержат в себе косвенные гарантии соблюдения вышеприведенных законоположений. На основании ст. 91 Осн. зак. вообще обнародывающий все законы Правительствующий сенат не вправе обнародовать законодательного постановления, если порядок его издания не соответствует требованиям 7 и 86 ст. ст. Осн. зак. Согласно ст. 24 Осн. зак., указы и повеления императора скрепляются председателем Совета министров или подлежащим министром, которые, на основании ст. 123 и 124 Осн. Зак., ответственны перед монархом за все свои должностные действия. Тем не менее, несмотря на устанавливаемый этими актами новый государственный строй, несомненно, что ввиду свободного самоограничения верховных прав Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля как Манифест так и Основные законы не могут считаться источниками власти русских государей; в них содержатся лишь пределы осуществления таковой власти, которые от нового порядка выигрывают в определенности и нравственной силе.
Несмотря на ясный ограничительный смысл указанных законоположений, в русской литературе и парламентских прениях, однако, обсуждался вопрос относительно того, Манифестом 17 окт. и Основными законами 28 апр. создана ли в России новая форма правления или же обновлен старый государственный строй без нарушения его коренных основ(3). Между прочим, по этому поводу происходили горячие прения в начале первой сессии Третьей думы – при обсуждении ответного адреса на приветствие монарха. В доказательство своей правоты защитники того взгляда, что после 17 октября в форме правления никакой перемены не произошло, ссылаются на три обстоятельства. «Прежде всего, говорят они, если в разделе первом новых Основных законов опущено содержавшееся в старых слово «неограниченный» монарх, то тем не менее в ст. 4 сказано, что «императору всероссийскому принадлежит верховная власть самодержавная»; Самодержавие же есть не что иное, как синоним неограниченности. Затем, если слово «неограниченный» опущено в первом разделе Основных законов, то оно сохранено в разделе втором, где в ст. 222 говорится, что император, как «неограниченный самодержец» имеет право лишать неповинующихся ему членов императорского дома их прерогатив. Наконец, если бы власть русского монарха была ограничена, он не мог бы без участия народного представительства издать новый выборный закон 3 июня 1907 г.». По этому поводу необходимо заметить следующее. Что касается слова «самодержавие», то оно в старом русском законодательстве действительно отожествлялось с словом «неограниченность», но в новых законах, ввиду изменившегося положения вещей, должно было изменить свой смысл. Иначе оно стало бы в непримиримое противоречие как с Манифестом 17 октября, так и с вышеприведенными 7, 86 и 11 ст. ст. Осн. зак. 28 апреля. Очевидно, законодатель не мог желать такого противоречия и придавал в новых Основных законах слову «самодержец» новый смысл. Но какой? Некоторые полагают, что в новых Основных законах слово «самодержавие» употреблено для обозначения внешней независимости Российской империи в лице русского императора. Такое толкование, однако, представляется натянутым, так как во время составления Органического закона 28 апреля никто внешней самостоятельности русского государства и монархии не оспаривал и подчеркивать таковую самостоятельность было ни к чему. С большей достоверностью можно было бы предположить, что сохранением слова «самодержавие» власть подчеркивала свой «не производный», а самостоятельный «внутренний» характер. Ведь в момент составления новых Основных законов стремления некоторых политических партий шли далеко за пределы установления представительной монархии и ударялись в полную мечтательность. Но даже помимо таких крайних, находились более умеренные, которые тем не менее требовали учредительного собрания и парламентарной конституции по бельгийскому образцу. При таких обстоятельствах во избежание каких бы то ни было недоразумений, ввиду свободного пожалования представительного строя императором (октроирования), а не создания его учредительной народной волей, составители законов 23 апреля могли считать уместным подчеркнуть независимость происхождения власти русского суверена. Но подобному предположению противоречит то обстоятельство, что в 59 ст. Осн. законов независимость императорской власти без того ясно выражена в словах титула: «Божьей милостью Мы, император и самодержец всероссийский». Можно поэтому предложить третье толкование, сводящееся к тому, что под «самодержавием» законодатель желал выразить особое положение российского императора как главы государства, как носителя государственной власти, все функции которой замыкаются в его особе. В таком смысле, по-видимому, избегая слова «самодержец», составители ответного адреса в Третьей думе именовали императора верховным вождем российским(4).
Такое понимание слова «самодержец» как носителя верховной власти могло образоваться у составителя Основных законов 13 апреля, между прочим, под влиянием конституций Баварской (ст. 1)(5)), Баденской(6) (§ 5) и Саксонской (§ 4(7)). Большие сомнения, на первый взгляд, нежели слово «самодержец», представляет выражение «самодержец неограниченный», содержащееся в ст. 222 Осн. зак. Это выражение как бы не допускает никаких многосторонних толкований; с внешней стороны смысл его вполне ясен. Но как же тогда согласить его с несомненным ограничением верховной власти, установленным Манифестом 17 октября и Основными законами 23 апреля? Есть ли это простой редакционный недосмотр или следствие непонимания со стороны составителей Основных законов правовых свойств того положения вещей, которое создано после 17 окт. 1905 г.? Последнее оскорбительное предположение, конечно, само по себе недопустимо, как равным образом недопустимо умышленное внесение в текст новых законов необъяснимых и непримиримых противоречий с целью подорвать значение великой реформы. Большую вероятность представила бы догадка, объясняющая сохранение слова «неограниченный» редакционной оплошностью(8), но в действительности и это предположение неверно. Правда, редакция новых основных законов вообще с точки зрения редакционной, конечно, заставляет желать многого; они составлялись наспех, в исключительном порядке, при исключительных условиях и потому не могли быть чужды недостатков. Тем не менее нахождение в тексте новых Основных законов слова «неограниченный» к таковым недостаткам все-таки быть отнесенным не может. Дело заключается в том, что Основные законы 23 апреля делятся на два раздела, существенно различающиеся по своему значению. Первые представляют собой в некотором роде конституционную хартию и заключают в себе общие правовые положения; второй раздел, наоборот, говорит лишь об одном, и притом строго специальном предмете – нравах и преимуществах членов императорского дома. Помимо того, самое происхождение обоих разделов различно. Первый раздел является переработкой и существенным дополнением части текста старых основных законов; второй раздел есть, наоборот, буквальное воспроизведение другой части последних, именно так называемого «Учреждения о императорской фамилии»: при этом если почин изменения законоположений первого раздела принадлежит только императору, то все-таки обсуждение законопроекта должно происходить в общем порядке не иначе как при содействии народного представительства; наоборот, положения раздела второго, ст. 126-223, могут быть изменены и дополняемы единственно лично государем, если изменения и дополнения Учреждения не касаются законов общих и не вызывают общего расхода из казны» (ст. 125 Осн. зак.).
В последнем случае монарх в установлении правовой нормы закона в материальном и формальном смысле по-прежнему ничем не стеснен, ничем не ограничен. Ясно, что в указанной области по отношению к членам императорской фамилии, вообще поставленным в исключительные условия, император, как и до 17 октября, является монархом неограниченным, будучи ограниченным в области общего законодательства и по отношению к прочим подданным. Отсюда вполне понятно и закономерно наименование Императора в ст. 222 раздела второго новых Основных законов «неограниченным самодержцем». Подобная неограниченность, толкуемая стеснительно, является особенностью нового государственного строя России наравне с такой же неограниченностью в области специального военного и военно-морского законодательства, поскольку оно не касается общих законов и новых ассигнований из казны (ст. ст. 96 и 97 Осн. зак.) (об этом ниже – §4 Права монарха в области законодательной).
Не более, чем слова «самодержец» и «неограниченный», кажущееся сильное оружие в руках защитников идеи якобы сохранившейся полной неограниченности власти российского императора представляет собой изданный им, вопреки ст. 7 и 86 Осн. зак., без участия народного представительства новый выборный закон 8 июня 1907 г. Ближайшее изучение вопроса, однако, свидетельствует, что этот закон является нарушением Основных законов, но вовсе не правовым прецедентом. На нем только лишний раз можно видеть как близко соприкасаются в публично-правовой области факт и право, и больше ничего.
Переходя к выяснению сомнения, прежде всего безусловно следует признать неправильной попытку некоторых авторов объяснить издание Закона 3 июня осуществлением предоставленного монарху ст. 87 Осн. зак. права издавать в силу крайней необходимости распоряжения с силой закона(9). Ст. 87 требует, чтобы после издания исключительного указа в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы на рассмотрение народного представительства был внесен соответственный законопроекта, причем самый указ не может касаться некоторых предметов, между прочим, порядка выборов в Государственный совет или Думу. Между тем указ 3 июня имеет содержанием именно выборы и на рассмотрение Думы вносим не был. Несомненно, с юридической точки зрения Указ 3 июня является правонарушением, могущим иметь лишь фактические объяснения. Эта мысль не чужда Манифесту, сопровождавшему указ об изменении избирательного закона. Не на неограниченную власть изменять закон по усмотрению ссылается верховное правительство: «От Господа Бога вручена нам власть царская над народом нашим. Перед престолом Его дадим ответ за судьбы державы нашей», гласит Манифест. Обосновывая издание Закона 3 июня требованиями момента, Манифест опирается на безответственность монарха! Он еще раз подтверждает силу всех дарованных Манифестом 17 окт. и Основными законами прав и указывает, что исключительный путь изменения выборного закона избран лишь вследствие невозможности внести в действующее право поправку иным правомерным способом. «Изменения в порядке выборов не могут быть проведены обычным законодательным путем через ту Государственную думу, состав коей признан нами неудовлетворительным, вследствие несовершенства самого способа избрания ее членов». Из этих слов явствует, что император, считая принятый им способ изменения закона необычным, был бы готов последовать обычному пути, если бы мог надеяться, что этот путь даст возможность достигнуть цели – создать работоспособное и проникнутое русским национальным духом представительство. Надеяться на это, однако, было трудно ввиду крайне оппозиционного настроения большей части тех кругов населения, которые имели более всего шансов попасть в Думу на основании старого выборного закона. Ведь если распущенная из-за оппозиции Первая дума, объявив войну правительству, избрала легальный путь парламентской борьбы, то социал-демократические части Второй не поколебались примкнуть к политическому заговору. Вот в каких словах рисует Манифест 3 июня 1907 года положение дел данного момента. «Созванная Нами Вторая Государственная дума призвана была содействовать, согласно державной воле Нашей, успокоению России: прежде всего работой законодательной, без которой невозможны жизнь государства и усовершенствование его строя, затем рассмотрением росписи доходов и расходов, определяющей правильность государственного хозяйства, и, наконец, разумным осуществлением права запросов правительству в целях укрепления повсеместно правды и справедливости. К прискорбию Нашему, значительная часть состава II Государственной думы не оправдала ожиданий Наших. Не с чистым сердцем, не с желанием укрепить Россию и улучшить ее строй приступили многие из присланных от населения лиц к работе, а с явным стремлением увеличить смуту и способствовать разложению государства. Деятельность этих лиц в Государственной думе послужила непреодолимым препятствием к плодотворной работе. В среду самой Думы внесен был дух вражды, помешавший сплотиться достаточному числу членов ее, желавших работать на пользу родной земли. По этой причине выработанные правительством Нашим обширные мероприятия Государственная дума или не подвергала вовсе рассмотрению, или замедляла обсуждением, или отвергала, не остановившись даже пред отклонением законов, каравших открытое восхваление преступлений и сугубо наказывавших сеятелей смуты в войсках. Уклонившись от осуждений убийств и насилий, Государственная дума не оказала и в деле водворения порядка нравственного содействия правительству, и Россия продолжает переживать позор преступного лихолетья. Медлительное рассмотрение Государственной думой росписи государственной вызвало затруднение в своевременном удовлетворении многих насущных потребностей народных… Право запросов правительству значительная часть Думы превратила в способ борьбы с правительством и возбуждения недоверия к нему в широких слоях населения. Наконец, свершилось деяние, неслыханное в летописях истории. Судебной властью был раскрыт заговор целой части Государственной думы против государства и царской власти. Когда же правительство Наше потребовало временного, до окончания суда, устранения обвиняемых в преступлении этом пятидесяти пяти членов Думы и заключения наиболее уличаемых из них под стражу, то Государственная дума не исполнила немедленно законного требования властей, не допускавшего никакого отлагательства». Возможно, что перечисленные факты, в связи с отголосками недавней революции, в виде бесконечных убийств, грабежей и поджогов во всех частях империи, содействовали тому, что русское общество сравнительно очень спокойно приняло известие о совершенном нарушении Основных законов и своим участием в выборах по Указу 3 июня молчаливо признало неправомерный факт правом, не придавая ему, однако, значения прецедента. Итак, существование в России в настоящее время ограниченной монархии не подлежит сомнению. Остается только решить вопрос с какого момента должно считать введение нового в империи государственного строя, с 17 ли октября 1905 года или с 27 апреля 1906 года, т. е., с момента первого созыва парламента? Некоторые из исследователей новейшего русского государственного права признают правильной вторую дату, отрицая за Манифестом 17 октября юридическое значение(10). Такое мнение представляется ошибочным.
Манифест 17 октября не простое обещание, не только программа предстоявших преобразований: в п. 3-м, касающемся Государственной думы, это закон. Им были расширены права юридически уже существовавшей Государственной думы 6 августа 1905 года, даровано право участия в законодательстве и право надзора за закономерностью действий министров, т. е. созданы новые юридические нормы. Помимо существа дела на это прямо указывает Манифест 20 февраля 1906 г. об изменении учреждения Государственного совета и пересмотре учреждения Государственной думы: «Манифестом 17 октября минувшего года Мы предоставили Государственной думе новые в законодательных путях полномочия». Таким образом, § 3 Манифеста 17 октября является законом в материальном смысле. Таковым же представляется он и в формальном смысле, так как Манифест был издан монархом в ту пору, когда всякое письменное с правовым содержанием его волеизъявление должно было считаться законом, согласно ст. 47 старых Основных законов, выводившей весь закон от самодержавной власти. Даже самая внешняя форма акта 17 октября не противоречит выставленному положению, так как на основании 53 ст. старых Основных законов законы могли быть издаваемы и в виде Высочайших Манифестов. В такой форме, между прочим, в 1874 г. было доведено до всеобщего сведения об установлении всеобщей воинской повинности.
Не противоречит юридическому значению Манифеста 17 октября, как акта, устанавливающего новый государственный строй, и то обстоятельство, что после 17 октября 1905 г. по 23 апреля 1906 г. император своей властью издал целый ряд временных законов, в большей или меньшей степени ставивших многие юридические нормы в соответствие с новыми формами быта и государственного устройства. Юридическое ограничение власти монарха с момента издания Манифеста 17 октября уже существовало, но приведение в действие новых форм требовало времени; еще фактически не существовало того учреждения, которому предоставлялось разделить с монархом право законодательства. Между тем дело ближайшего правового улучшения положения печати, вопрос о собраниях и проч. требовал скорейшего осуществления. В итоге получилось по отношению к действию п. 3-го Манифеста 17 октября некоторое vactio legis, закончившееся 27 апреля 1906 г., в день первого созыва парламента. В этот промежуток император, уже будучи ограниченным, тем не менее законодательствовал в условиях старого порядка по праву, за отсутствием требуемого законом нового законодательного органа. Даже по отношению к Государственной думе правотворчество верховной власти являлось необходимым, так как иначе Дума с расширенными полномочиями должна была бы собраться на основании Правил 6 августа 1905 г., вопреки содержавшемуся в п. 2 Манифеста 17 октября обещанию привлечения к участию в Думе более широких кругов населения.
ОТДЕЛ III
§ 7. Территория Российского государства
Россия представляет собой единое государство. Это положение ясно выражено в статье I новых Основных законов, которые гласят: «Государство Российское едино и нераздельно». Кажущиеся сомнения может вызывать ст. 26 тех же Основных законов, как бы предусматривающая в составе империи еще два особых государственные тела – Царство Польское и Великое княжество Финляндское. Ст. 26 гласит: «С императорским всероссийским престолом нераздельны суть престолы: Царства Польского и Великого княжества Финляндского». В действительности упоминание о престоле Царства Польского является лишь словесным пережитком того порядка, когда под этим именем в составе империи существовала привилегированная область, а упоминание о Финляндии указывает на существование до настоящего времени особой привилегированности другой части Русского государства. Привилегированность Финляндии удостоверяется наравне со значением ее, как части империи, ст. 2 Основных законов: «Великое княжество Финляндское, составляя нераздельную часть государства Российского, во внутренних делах своих управляется особыми установлениями, на основании особого законодательства».
Что касается привилегированного положения тех частей бывшего Герцогства Варшавского, которые по Венскому трактату отошли к России, то, получив наименование Царства Польского, они приобрели волей императора Александра I конституционное устройство… Тем же монархом было установлено коронование особой польской короной. Однако несмотря на такие внешние признаки особой государственности, Царство Польское, как создание русской государственной власти, и притом зависевшее от нее, в действительности и тогда не могло представлять собой самостоятельного государственного тела. По верному замечанию Еллинека(11) с 1815 г., со времени дарования Царству Польскому конституционного устройства, по 1832 год, когда вследствие восстания польская конституция была отменена, Польша находилась в отношении России в том же юридическом положении, как Канада с дарованной английским парламентом конституцией в отношении Великобритании. В 1832 г., несмотря на отмену конституции, за польскими губерниями была сохранена значительная административная автономия; восстание 1863 г. повлекло за собой уничтожение этих последних остатков прежней привилегированности, и Царство Польское вполне слилось с остальными областями империи. Широкие привилегии Финляндии, в особенности ее конституционное устройство, при отсутствии такового в недавнее время в самой империи, заставляли предполагать в условиях юридического существа Великого княжества Финляндского наличность некоторой государственной самостоятельности. Не только финляндские, но даже русские государствоведы Энгельман и Романович-Славатинский признавали Финляндию государством, находящимся с Россией в реальной унии. Но уже в дореформенную эпоху, наряду с русскими учеными, придерживавшимися противоположного взгляда, лишь привилегированной провинцией признавал Финляндию такой крупный авторитет в области государственного права, как Еллинек(12). Помимо всяких историко-теоретических соображений в настоящее время спор о правовой природе Финляндского княжества решен с одной стороны вышеприведенной ст. 2 Основных законов, а с другой – Законом 17 июня 1910 г., согласно которому установлены разряды общеимперских дел и порядок их разрешения при посредстве имперского парламента, в который введены названным законом представители от Финляндии. Этим путем, путем проведения названного закона, касающегося Финляндии, через имперский Парламент, резко подчеркнуто подчиненное положение Финляндского княжества, законодательству которого отныне отводится тесный круг нормирования чисто местных интересов.
Из единства империи, представляющей собой единое государственное тело, вытекает единство территории Русского государства. Существующие деления империи имеют лишь административный характер, за исключением Финляндии, как указано выше, обладающей своеобразным привилегированным положением.
ОТДЕЛ IV. НАСЕЛЕНИЕ
§ 8. Российское подданство(13) Представляя собой единое государство, Россия вместе с тем знает возникшие исторически особенности местного управления; население империи, при единстве понятия подданства, делится на многочисленные разряды. Прежде всего различают природных подданных и инородцев. Природные подданные в свою очередь делятся на сословия: дворянское, духовное, городское и крестьянское. Городское и отчасти крестьянское сословия равным образом распадаются на отдельные категории. Под именем инородцев прежде всего разумеются различные оседлые, кочевые и бродячие племена, обитающие в России и стоящие на низком уровне культуры: таковы, например, башкиры, самоеды, калмыки и др. Эти племена, ввиду их малой культурности, наряду с ограничением в общих правах, пользуются некоторыми выгодными привилегиями по отношению к исполнению воинской повинности и др. Затем к инородцам закон относит, несмотря на их культурность, евреев-талмудистов, пока они исповедуют иудейскую веру. В качестве инородцев евреи-талмудисты не только не пользуются какими-либо привилегиями, но, наоборот, сильно стеснены в правах. Особо стоят иностранцы. Русское подданство приобретается различными способами: рождением от русских подданных, натурализацией (укоренением), а для иностранок – браком с русским подданным. Условие натурализации(14) – предварительное пятилетнее «водворение» в пределах империи. Водворением именуется не всякое фактическое пребывание, а такое, которое связано с выполнением определенных формальностей. Именно: желающий водвориться доводит о том до сведения местного губернатора с указанием, каков был род его занятий в отечестве и чем он намерен заняться в России. С этого момента начинается срок предварительного водворения, по истечении которого подается особое прошение на имя министра внутренних дел о принятии в подданство. Если с отечеством желающего вступить в русское подданство заключена картель о выдаче лиц, подлежащих воинской повинности, то от лиц мужского пола требуется еще удостоверение о выполнении этой обязанности. Принятие в подданство зависит от дискреционной власти министра внутренних дел. В русское подданство не могут быть, в силу закона, принимаемы: 1) замужние иностранки отдельно от мужей, 2) евреи, 3) дервиши. Самый переход в подданство совершается посредством принесения присяги в определенных присутственных местах.
От указанного порядка в отдельных случаях существуют отступления: 1) срок предварительного водворения по усмотрению министра внутренних дел может быть сокращаем для иностранцев, оказавших России особые услуги, известных талантами, ученостью, поместивших в русские общеполезные предприятия большие капиталы; 2) дети иностранцев, рожденные и воспитанные в России или получавшие здесь среднее и высшее образование, могут вступать в русское подданство по истечении года со дня достижения ими совершеннолетия, равно как и дети русской подданной, вышедшей за иностранца и овдовевшей, и дети иностранцев, принявших русское подданство; 3) иностранцы, состояние на русской государственной службе, переходят в новое подданство путем принесения одной присяги, допускаемой во всякое время; 4) приамурский и туркестанский ген.-губернаторы могут принимать собственной властью в русское подданство первый – китайцев и корейцев, а второй – подданных среднеазиатских ханств.
Принятые в русское подданство приобретают все права и несут все обязанности природных подданных в соответствии с тем сословием, к которому они причисляются. Выход из русского подданства происходит или сам собой по праву, или путем особого увольнения. Само собой прекращается подданство в случае выхода русской подданной замуж за иностранца, и в случае вдовства или расторжения брака такая бывшая русская подданная может снова возвратиться в прежнее подданство посредством простого удостоверения перед местным губернатором о прекращении брака с иностранцем. Увольнение из русского подданства совершается на основании специального соизволения императора, испрашиваемого министром внутренних дел через Совет министров. Самовольный переход в иностранное подданство наказывается.
§ 9. Сословное деление(15) а) Общие замечания. Введенная правительством в эпоху подражания западноевропейским образцам русская сословность, не имея корней в истории, с самого начала своего возникновения представлялась явлением искусственным. Постепенное уничтожение прежних межсословных перегородок – введение всеобщей воинской повинности, упразднение подушной подати, отмена телесного наказания и принудительных работ, допущение всех сословий на государственную службу, установление равенства в правах свободного передвижения, равенство всех перед законом – подорвало и без того слабое юридическое значение сословных различий, выражавшихся в привилегированности высших и непривилегированности низших сословий. Помимо того, русским сословиям вообще таковое наименование можно придавать лишь с большой оговоркой. Так, относительное единство принадлежит лишь крестьянскому сословию; дворяне распадаются на два разряда – потомственных и личных, не имеющих между собой ничего общего; духовенство делится по вероисповеданиям; горожане заключают в своей среде почетных граждан, купцов, мещан и цеховых. При всем этом не все сословные права передаются по наследству, а некоторые даже не являются пожизненными. Так, личные дворяне своего достоинства не передают детям; не передаются личное почетное гражданство и права духовного сословия; правами купеческого состояния лицо пользуется до тех пор, пока платит особые сборы. Если в настоящее время в России и существуют сословные особенности, то они главным образом выражаются в правах не личных, а корпоративных. Потомственные дворяне по губерниям, купцы, цеховые и мещане по городам, крестьяне по селам и деревням образуют общества, обладающие, между прочим, дисциплинарными правами по отношение своих членов. Приобретение сословных прав совершается различными способами: пожалованием со стороны монарха, службой, общеполезной деятельностью, унаследованием от отца, образованием, припиской для низших сословий, для женщин – браком с лицом высшего сословия. Брак с лицом низшего сословия у женщины приобретенных высших прав не уничтожает. Лишение и ограничение сословных прав, или, как их также называет закон, прав состояния происходит не иначе, как по суду и за преступление. б) Дворянство(16). Дворянское достоинство бывает потомственное, передаваемое – сообщаемое – детям, и личное, к потомству не переходящее.
Потомственное дворянство приобретается: 1) получением на военной службе чина полковника, на гражданской – чином действительного статского советника (IV класс); 2) получением орденов св. Владимира и св. Георгия первых трех степеней, а остальных – только первых степеней; 3) законным происхождением от потомственного дворянина; 4) для женщин – браком с потомственным дворянином; 5) в исключительных случаях высочайшим пожалованием.
Личное дворянство приобретается достижением 1) первого офицерского чина на военной службе и чина титулярного советника (IX класса) – на гражданской; 2) получением ордена какой угодно степени; 3) для женщин – браком с личным дворянином; 4) пожалованием. Кстати, приходится заметить, что если личные права потомственного дворянства почти не имеют никакого значения, то о правах личных дворян и совсем не приходится говорить.
Чины и ордена сообщают дворянство только в том случае, если получены на действительной гражданской, военной и военно-морской службе.
Потомственное дворянство в свою очередь разделяется на шесть разрядов: 1) действительные дворяне – пожалованные дворянским достоинством; 2) получившие дворянство на службе военной; 3) выслужившиеся на службе гражданской; 4) иностранные роды, признанные в русском дворянском достоинстве императорами; 5) титулованные дворяне, 6) древние, могущие доказать свое благородное происхождение за сто лет до издания «Грамоты» дворянству 21 апреля 1785 года. Дворянские титулы суть: князья светлейшие, князья с титулом сиятельство, графы и бароны; но ни с названными титулами, ни с разрядами никаких особых прав не соединено.
Как было указано выше, личные права потомственного дворянства теперь ничтожны: они лично располагают лишь правом иметь родовой герб и учреждать заповедные – неотчуждаемые имения. Кроме того, потомственным дворянам предоставляется преимущественное право замещать должность земских начальников (органы надзора за крестьянским самоуправлением), помещать детей в привилегированные учебные заведения.
Корпоративные права потомственных дворян, напротив, весьма значительны. Дворяне каждой губернии образуют общества. Органами этого общества являются 1) губернское и уездные дворянские собрания; 2) дворянское депутатское собрание; 3) губернский и уездные предводители дворянства и 4) уездные дворянские опеки.
Не все дворяне данной губернии обладают равными правами в корпоративном самоуправлении. Степени участия следующие: 1) присутствовать в дворянских собраниях могут все дворяне, внесенные в губернскую родословную книгу, достигшие совершеннолетия и не опороченные по суду; 2) правом голоса во всех вопросах, кроме выборов, располагают дворяне, обладающие, кроме вышеуказанных данных, недвижимым имением и классным чином, русским орденом, аттестатом среднего или высшего учебного заведения или определенным служебным по выборным должностям цензом; 3) всеми правами, в том числе и избирательным, пользуются дворяне, удовлетворяющие всем перечисленным условиям и, кроме того, владеющие недвижимостью, дающей право на участие в земских избирательных собраниях. Мелкопоместные дворяне, владеющие не менее одной двадцатой полного участка, участвуют в выборах через избираемых на уездных собраниях уполномоченных. Дворянин, не владеющий полным участком, может, однако, лично осуществлять все права по участию в дворянском самоуправлении, если он на государственной службе приобрел чин, сообщающий потомственное дворянство или пенсию не ниже 900 рублей в год. От всякого имущественного ценза освобождены дворяне, прослужившие полное трехлетие предводителями дворянства. Кроме личного участия в выборах владельцев полных участков, закон предусматривает представительство последних: каждый такой дворянин может послать вместо себя одного из своих внесенных в родословную книгу губернии совершеннолетних сыновей; обладающие полным земельным цензом дворянки вправе передать свой голос мужу, сыну или зятю, если эти последние имеют право участвовать в постановлениях дворянских собраний, наконец – всякому дворянину, имеющему право личного участия в выборах.
Вообще не могут участвовать в выборах и постановлениях дворянских собраний дворяне, земли которых находятся в аренде или состоят под опекой, пребывающие под судом и следствием, несостоятельные, кроме несчастных, исключенные из дворянских собраний.
Особые условия ценза установлены для области войска Донского, для некоторых губерний – Ставропольской, Таврической и др. За отсутствием достаточного числа дворян дворянские сословные учреждения отсутствуют в губерниях Архангельской, Олонецкой, Вятской, Пермской и сибирских, а также в «областях», за исключением указанной Области войска Донского.
Центр тяжести дворянского самоуправления лежит в губернских собраниях; уездные имеют лишь подготовительный характер. Губернские собрания бывают обыкновенные и чрезвычайные; обыкновенные созываются каждые три года в сроки, назначаемые губернатором, который приводит дворян к присяге, но сам присутствовать в собрании не может; там председательствует губернский предводитель.
В круг ведомства губернских собраний входят прежде всего выборы. Собрание всей губернии выбирает губернского предводителя и секретаря; поуездно – уездных предводителей, депутатов дворянского собрания и заседателей дворянской опеки. В некоторых губерниях выбирают еще почетных попечителей гимназий, членов местного отделения дворянского поземельного банка и т. п.
Избираемы быть могут все совершеннолетние, неопороченные местные потомственные дворяне, хотя бы они и не имели права голоса в собрании. Не могут быть избираемы лица, находящиеся за границей; не желающий служить по выборам должен заранее отказаться; без этого условия, будучи выбранным, дворянин должен выполнять возложенные на него обязанности. Избрание происходит на три года. Совмещение дворянских выборных должностей с государственными подлежит ограничениям; так, право совмещения по отношению гражданской службы предоставляется только дворянам губерний столичных и некоторых других. В губернские предводители избираются два кандидата, представляемые через министра внутренних дел монарху, который утверждает одного из них; на прочие должности избирают по одному кандидату; утверждает каждого из них губернатор.
Дворянским собраниям принадлежит право представления правительству о своих пользах и нуждах и об устранении неудобств, замечаемых в местном управлении.
Ввиду отсутствия у русских подданных общего права петиций указанное право дворянских собраний, в особенности право при особых условиях представлять ходатайство непосредственно верховной власти, получает серьезное значение.
Кроме выборов и представления ходатайств собрания могут еще устанавливать так называемые «складки», денежные взносы на необходимые для всего губернского дворянства или общеполезные надобности, а также на предметы, общей надобности не представляющие. Денежные складки устанавливаются не иначе, как по предложению губернского предводителя и на собраниях обыкновенных. На чрезвычайных собраниях складки допускаются лишь с особого разрешения монарха в особо уважительных случаях. Складки общеполезные и общедворянские обязательны для всех дворян, изъявивших на то согласие. Постановленные единогласно общеполезные и общедворянские складки утверждаются министром внутренних дел; постановления, вызвавшие разногласия, министр через Совет министров представляет на благоусмотрение императора.
Собраниям принадлежит также право исключения из своей среды дворян, судом хотя бы и не опороченных, но за которыми всем известен «явный и бесчестный поступок». Для исключения требуется постановление большинства двух третей. Жалобы на такое постановление допускаются лишь по формальным основаниям и подаются в Сенат.
Из остальных органов дворянского самоуправления дворянское депутатское собрание состоит из губернского предводителя и депутатов – от каждого уезда по одному. Депутатское собрание рассматривает справедливость предъявляемых притязаний на дворянство, ведет родословную губернскую книгу, выдает из нее выписки и т. под.
Уездные дворянские опеки состоят из заседателей, под предводительством уездного предводителя, и ведают дела по опеке дворянских сирот.
Наиболее важным значением обладают губернские и уездные предводители дворянства, которые помимо прямых обязанностей по дворянскому самоуправление несут целый ряд обязанностей по общему местному управлению и самоуправлению. В соответствии с господствующим положением губернских собраний выдающуюся роль играет губернский предводитель дворянства, о функциях которого, между прочим, уж говорено было выше. Помимо этих функций губернский предводитель, в частности, приводит избранных лиц к присяге, увольняет от службы выборных по болезни и проч.
Личные дворяне не обладают своими корпоративными правами и к корпоративности потомственного дворянства никакого отношения не имеют.
в) Городское сословие(17). Городское сословие распадается на несколько разрядов, имеющих очень мало общего между собой. Высший из этих разрядов, «почетное гражданство», даже не находится ни в какой связи с городом. Оно делится, как и дворянство, на личное и потомственное. Что касается потомственного почетного гражданства, то оно приобретается – 1) рождением, 2) при особых условиях личным ходатайством, 3) причислением на основании особых представлений подлежащих министров и 4) для женщин, не принадлежащих к высшему сословию,- браком. По рождению к потомственному гражданству принадлежат дети: 1) личных дворян, 2) священнослужителей признанных христианских вероисповеданий, 3) православных церковнослужителей, имеющих ученые степени, и некоторые другие разряды лиц. Просить о причислении к «потомственному гражданству» могут лица: 1) имеющие ученые степени не ниже магистра; 2) получившие сельскохозяйственное образование после определенного числа лет практики; 3) артисты императорских театров по прослужении 15 лет; 4) коммерции и мануфактур-советники; 5) купцы, получившие орден или чин или пробывшие не менее 20 лет в первой гильдии и др. Удостоены причисления к потомственному гражданству по представлениям министров могут быть различные разряды лиц, главным образом по аттестатам технических учебных заведений через определенные промежутки времени после окончания этих заведений. Личное почетное гражданство приобретается ispo jure усыновлением со стороны потомственных дворян или почетных граждан; рождением от церковнослужителей, не имеющих ученых степеней; рождением от лиц, получивших чины не выше IX класса; для женщин, если они не принадлежат к высшему сословию, браком с личным гражданином. Кроме того, личное гражданство может быть приобретено по личному ходатайству и по особым представлениям, как и потомственное, на основании аттестатов различных учебных заведений, несения определенных обязанностей и вообще общеполезной деятельности. Удостоение почетного гражданства по особым представлениям совершается указом монарха; удостоение остальных идет через Сенат. Из перечисленного видно, какой пестрый состав имеет почетное гражданство. При создании его имелось в виду создать особо почетный класс в среде городского сословия, для чего почетным гражданам предоставлена была свобода от подушной подати, от телесного наказания и право именоваться почетным гражданством. В настоящее время после реформ императоров Александра II и Николая II, уничтоживших и подушную подать, и телесное наказание, почетное гражданство, не имеющее притом никакого корпоративного устройства, потеряло всякий смысл своего существования. Следующий разряд городского сословия представляют купцы, разделяющиеся на две гильдии в зависимости от специально уплачиваемых в казну сборов и размера их: уплаты промыслового сбора и гильдейских пошлин. Пользование купеческими правами продолжается до того времени, пока купец платит требуемые сборы, но зато в купеческом сословии числятся все члены семейства, внесенные плательщиком в купеческое свидетельство. Впрочем, теперь, при уравнении сословий, это преимущество потеряло свое значение. Личные преимущества купца сводятся к праву получения за особые заслуги чинов и орденов; купцы первой гильдии, кроме того, пользуются правом приезда к высочайшему двору, ношения губернского мундира и правом после 12 лет пребывания в гильдии получать звание коммерции- или мануфактур-советника. Купечество каждого города образует корпорацию – купеческое общество. Нормальными органами этой корпорации являются выборные органы: купеческие старосты с товарищами; старосты считаются на государственной службе в XIV классе. В Москве, Петербурге и Одессе купеческое управление составляют: собрание выборных, сословные старшины и управы. Собрания выборных, под председательством старшин, являются представителями купеческого общества и действуют его именем. Исполнительные органы – управы – образуются под председательством купеческого старшины из выборных членов. Старшины, их помощники и члены управы числятся на государственной службе в различных классах. Купеческая корпорация может подавать министру торговли заявления о классовых нуждах. Мещане. Мещанские права приобретаются происхождением от мещан, припиской, усыновлением и для женщин низшего происхождения – браком с мещанином. Мещане каждого города образуют корпорацию – мещанское общество. Вступление в эту корпорацию посторонних, при соблюдении известных условий, называется припиской, которая происходит на основании постановления – «приговора» самой корпорации. Без такого постановления вступать в мещанскую корпорацию могут лица, не принадлежащие ни к какому сословию и обязанные избрать род жизни; эти лица «приписываются» на особо льготных условиях, сводящихся к простым формальностям. Имеются, однако, города, куда подобная льготная приписка не допускается. Это – обе столицы, Москва и Петербург, соседние с Петербургом городские поселения и города Прибалтийского края. Принадлежность к мещанскому сословию устанавливается рождением и усыновлением, для женщин – браком. Лично мещане никакими особенными преимуществами не пользуются. Особые права принадлежат лишь «мещанским обществам», признаваемым юридическими лицами. Мещанское управление выражается или в образе «мещанского старосты» с помощниками, избираемым на три года с утверждения губернатора, или в виде «мещанской управы». Круг ведомства этих органов тот же самый: попечение о всех сословных делах. В некоторых городах, напр. в Петербурге, Москве и Одессе, организация мещанского корпоративного управления, подобно купеческому, имеет особенности. Здесь действуют особые собрания выборных, сословные старшины и мещанские управы. Собрания выборных составляют общественные приговоры, выбирают старшину – председателя и членов управы. В распоряжении управы находятся низшие органы: старосты, их помощники и сборщики податей. Отдельный разряд мещан образуют «цеховые» – горожане, занимающееся ремеслами. Они обладают особым корпоративным устройством. Каждый цех образует «цеховое собрание» – сход из мастеров цеха; этот цех выбирает цехового старшину и двух его товарищей, образующих цеховую управу. Цеховые старшины вместе с особо выбираемыми на то представителями цехов выбирают ремесленного «голову», который вместе со всеми цеховыми старшинами города входит в состав «ремесленной управы», являющейся исполнительным органом общего ремесленного схода. Сход этот составляется под председательством ремесленного головы из мастеров всех цехов. В столицах отдельно существуют русские и иностранные цехи. Чтобы стать мастером, нужно пробыть подмастерьем три года, достигнуть совершеннолетия и выдержать особое испытание. Цеховой сход может исключить из своей среды порочного члена с согласия ремесленной управы. К мещанам же относятся так называемые «рабочие люди», правом голоса в мещанских собраниях не обладающие. г) Крестьянское сословие(18). Крестьяне носят различные наименования: крестьяне в собственном смысле, поселяне и проч. К крестьянам относятся башкиры, малороссийские казаки, войсковые обыватели. Несмотря, однако, на различие в наименовании, юридически все эти разряды сельского населения обладают одними и теми же сословными правами, за исключением войсковых обывателей, т. е. тех казаков, которые, не обладая высшими сословными правами и состоя в военном ведомстве, подчиняются особым законам. Малороссийского казачества как войска более не существует. Сохранились только особенности гражданского оборота так называемых казачьих земель. Как было указано выше, с настоящее время крестьяне в личных правах сравнены с остальными сословиями. Особенности сословные лежат в корпоративности, выражающейся в существовании особого сословного управления, суда и общинного землевладения. Впрочем, и в этом отношении в ближайшем будущем предвидятся преобразования, предуказанные 12 декабря 1904 года. Между прочим, Законом 14 июня 1910 года облегчен свободный выход крестьян из земельной общины и освоение выделенного участка. Предстоит подчинение крестьян общим законам в области семейных и имущественных отношений.
Права крестьянского сословия приобретаются путем приписки к «сельскому обществу» или высшей единице сословного управления – волости; рождение от крестьян, даже вне законного брака; браком для женщин, не имеющих прав высшего сословия и не принадлежащих к крестьянскому, и, наконец, усыновлением. По желанию прекращается пользование крестьянскими правами переходом в высшее сословие. В общем же порядке по временному Закону 6 октября 1906 года крестьяне, даже приобретшие высшие сословные права, могут оставаться в составе сельских обществ. Для приписки к сельскому обществу или к волости требуется приемный приговор волостного или сельского общества. Приписывающиеся к волости не участвуют в общинном землевладении.
В корпоративном устройстве крестьян особенностью является то обстоятельство, что крестьянские установления помимо сословных дел ведают и общеполицейские, но только в отношении лиц своего сословия. Органы сельского управления разделяются на сельские и волостные, у казаков – хуторские и станичные. В состав сельского общества входят все жители селения. Волость составляется обыкновенно из нескольких селений и по возможности приурочивается к церковному приходу. В состав волости входит число жителей от 300 до 2000 человек мужского пола. Участвовать в собрании сельского общества (сход) имеют право все неопороченные домохозяева, даже несовершеннолетние, а также женщины. Кроме схода органом исполнительным у сельского общества является выборный сельский староста. В отличие от сельского схода, волостной основан на представительном начале. На волостной сход представителей выбирают сельские сходы по одному на каждые 10 домохозяев, в том числе и от приписанных к волости. Исполнительный орган волостного схода – выборный волостной старшина, который вместе со всеми сельскими старостами и сборщиками податей образуют волостное правление. Делопроизводством в правлении заведует волостной писарь, могущий быть приглашаемым и по найму. Кроме того, из выборных организуется особый волостной суд. Круг ведомства сельских сходов составляет, между прочим, избрание сельских должностных лиц и представителей на волостной сход, удаление из общества опасных членов, прием новых, раскладка повинностей, дела общинного землепользования; компетенция волостного схода, за некоторыми исключениями, та же, как и у сельских, но касается интересов всей волости. Сельский и волостной староста обладают в отношении лиц крестьянского сословия дисциплинарными правами (штраф до 1 рубля и арест до двух дней). В помощь старосте сельское общество может выбирать различных других должностных лиц: сборщиков податей, смотрителей хлебных магазинов, училищ. Для действительности постановлений сельского схода требуется присутствие сельского старосты и не менее половины домохозяев общества; для действительности постановлений волостного схода необходимо присутствие волостного старшины и не менее двух третей членов схода.
Для надзора за поземельными отношениями и сословным крестьянским управлением в 1861 году были учреждены особые мировые посредники, уездные мировые съезды и губернские по крестьянским делам присутствия.
В 1874 году мировые посредники и съезды в тех губерниях, где введены земские учреждения, были заменены уездными по крестьянским делам присутствиями и «непременными членами». В 1889 году созданы новые органы крестьянского надзора – земские начальники.
ж) Духовенство(19). Духовенство в России в наименьшей степени может быть названо сословием. Раздробленное по исповеданиям, оно пополняется представителями других сословий и прав своих не передает по наследству. Закон делит существующее духовенство на православное и неправославное. То и другое, за исключением протестантского, разделяются на белое – приходское, и черное – монашеское. Кроме того, имеется деление на священнослужителей и церковнослужителей, несущих при богослужении лишь вспомогательные обязанности. Правами духовного сословия пользуются, однако, лишь церковнослужители – «причетники» православного и армяно-григорианского исповедания. Белое духовенство. Права белого духовенства приобретаются посвящением в сан. Для протестантских проповедников – получением особой грамоты, принятием на службу в разряд церковнослужителей. Браком сообщается право принадлежности к духовному сословию жене – не дворянке. Вдовы не принадлежащих к дворянству православных и армяно-григорианских священнослужителей пользуются правами личного дворянства; те же вдовы церковнослужителей получают права личного почетного гражданства. Дети священнослужителей не из дворян всех исповеданий признаются потомственными почетными гражданами, равно как и дети православных церковнослужителей, получившие духовное образование; вообще же дети православных и армяно-григорианских церковнослужителей не из дворян принадлежат к личному почетному гражданству. Особое преимущество – свободы от воинской повинности – принадлежит лишь священнослужителям всех исповеданий, а из церковнослужителей – только одному разряду – православным «псаломщикам». Наоборот, стеснение в правах гражданских распространяется в одном случае на все духовенство: и священнослужители, и церковнослужители не могут брать промысловых свидетельств. Кроме того, никто из духовенства не может представительствовать по чужим делам, а православное духовенство – и обязываться векселями. Поступление в духовенство лиц бывших податных сословий (состояний) обусловливается у православных удостоверением епархиального начальства в том, что имеется много незамещенных духовных должностей без соответственных кандидатов и что проситель удовлетворяет нравственным и образовательным требованиям. Прием бывших податных в духовенство других исповеданий зависит под контролем губернатора от местного духовного начальства. Слагающие с себя духовное звание возвращаются в то сословие, к которому они принадлежат по рождению или правам образования; не имеющие прав высших сословий обязаны приписываться в мещанство или крестьянство. Черное духовенство. Поступление в православное черное духовенство обусловливается разрешением местного епархиального архиерея-епископа. Поступающий – «постригающийся» должен иметь: 1) мужчина – 30 лет, женщина – 40 лет от роду; 2) служащие представляют увольнительное свидетельство от начальства; кроме того, воспрещается поступать в монашество: 1) мужу при жизни жены; при желании обоих супругов постричься вступление в монашество дозволяется, если у постригающихся нет малолетних детей; 2) не принимаются обязанные долгами и состоящие под судом. Поступление в монашество других исповеданий представляет некоторые особенности. Так, в католические монастыри можно поступать 22 лет, и притом с разрешения министра внутренних дел; в армяно-григорианские принимают с разрешения Эчмиадзинского армяно-григорианского синода. С поступлением в монашество прекращаются все имущественные отношения к частным лицам и финансовые обязанности к государству. Постригающийся передает свое благоприобретенное имущество кому желает; остальное переходит к законным наследникам. Монах не может приобретать никакого недвижимого имущества ни по договорам, ни по наследству, не вправе ходатайствовать по чужим делам, заниматься торговлей, за исключением продажи своих изделий. Монахи имеют право возводить строения внутри монастырей, поступающие после их смерти во владения последних. Той же судьбе следуют и денежные сбережения монашествующих. Только монастырские власти имеют право делать завещания. Выходящий добровольно из монашества возвращается в то сословие, к которому он принадлежал по рождению, без возврата преимуществ, чинов и отличий, приобретенных прежней до пострижения службой. Вышедший из православного монашества не может поступать на государственную службу и жить в Петербурге, Москве и губернии, где он был монахом, в течение семи лет. Лишенные монашеского звания по суду под угрозой вечной ссылки в Сибирь лишаются навсегда права пребывания в вышеуказанных городах и губерниях. § 10. Инородцы(20) и иностранцы
Инородцами именуются русские подданные, на основании племенного происхождения не подпадающие вполне действию общих законов или пользующиеся особым управлением, основанным на родовом, племенном начале. Правовое положение отдельных разрядов инородцев весьма разнообразно; общая же черта их заключается в том, что состояние инородчества не приобретается иным способом, кроме рождения от инородцев. Закон различает следующие разряды инородцев: 1) сибирских инородцев; 2) самоедов Архангельской губернии; 3) кочевых инородцев Ставропольской губернии; 4) калмыков, кочующих в Астраханской и Ставропольской губерниях; 5) киргизов Внутренней Орды; 6) инородцев областей Акмолинской, Семипалатинской, Семиреченской, Уральской и Тургайской; 7) инородческое население Закаспийской области и 8) евреев.
Среди этих разрядов особое положение занимают евреи, принадлежность которых к инородчеству обусловливается не только племенным происхождением, как этнографическим признаком, но и религией. Инородец первых семи разрядов по принятии христианства на основании одного этого факта не перестает быть инородцем, тогда как еврей, сделавшийся христианином, к инородцам более не принадлежит и пользуется всеми правами прочих подданных, «природных обывателей». Кроме того, оседлые инородцы могут свободно переходить в городские и крестьянское сословия, евреи же этого права лишены.
а) Восточные инородцы. Все инородцы разделяются на оседлых, кочевых и бродячих. Под оседлыми разумеются постоянно живущие в деревнях и городах и занимающиеся хлебопашеством, ремеслами и торговлей; под кочевыми разумеются такие, которые, занимаясь скотоводством, по времени года целым племенем переменяют местопребывание в пределах принадлежащих им земель; наконец, к бродячим инородцам относятся не имеющие никакого определенного местопребывания; они отдельными родами или семействами переходят с одного места на другое по лесам и рекам для рыболовства или охоты. Инородцы, за исключением евреев, широко пользуются в своих официальных и частных отношениях обычным правом. Оседлые сибирские инородцы приравниваются к природным сельским обывателям; вообще кочевые и бродячие обладают особенностями управления, причем бродячие по общему правилу не платят прямых денежных налогов.
Что касается особенностей устройства инородческого управления, то оно очень разнообразно. Так, например, сибирских кочевых инородцев каждые пятнадцать и более семейств образуют родовой союз (улус), во главе которого стоит выборный староста с помощниками; несколько улусов становятся в административную зависимость от инородной управы, состоящей из головы и особых выборных. У самоедов имеется особое родовое управление по «тундрам» – полосам земли, отведенной для кочевья; кочевые киргизы Внутренней Орды (в степях между Каспийским морем, Уральской областью и Астраханской губернией) имеют особый совет из русских чиновников и представителей орды. Вся орда разделяется на семь частей с особыми правителями из киргизов; части делятся на старшинства, а старшинства – на аулы. Астраханские калмыки в своем родовом управлении делятся на семь улусов, но у калмыков «улус» означает соединение нескольких родов «аймаков», в свою очередь делящихся на более мелкие союзы. В улусах и аймаках существуют сходы-собрания. Аймачные сходы выбирают своих старшин и старост, а во главе улусов стоят назначаемые правительством попечители из чиновников. Кроме того, у калмыков существуют особые суды – «улусные зарго».
б) Евреи(21). Особенности правового положения евреев все отрицательного свойства и относятся только к так называемым талмудистам. «Караимы», иудеи, не пользующиеся Талмудом, приравниваются к природным обывателям. Прежде всего стеснения евреев относятся к праву передвижения. По общему правилу евреи замкнуты в черте оседлости, т. е. в круге определенных местностей, где им разрешается свободное проживание и передвижение; по преимуществу это губернии царства Польского, северо- и юго-западные, малороссийские, за исключением г. Киева. Вне черты оседлости евреям разрешается пребывать лишь временно в точно указанных законом случаях. Общее правило, однако, допускает исключения. Правом повсеместного жительства пользуются евреи: 1) не менее пяти лет состоящие в первой гильдии; 2) имеющие ученые степени; 3) получающие и получившее высшее образование и 4) вспомогательный врачебный персонал. Даже в черте оседлости запрещается евреям вновь селиться вне городов и местечек, а также приобретать и принимать в залог недвижимые имущества. Ограничение указанного права поселения также имеет, однако, ряд исключений. Прежде всего под действие его не подпадают евреи, имеющие право повсеместного жительства (см. выше), затем – различные ремесленники. Запрещается поселение евреев на расстоянии 50 верст от границы в западных и Бессарабской губерниях. Евреи, поступающие в казенные средние и высшие учебные заведения, принимаются лишь в определенном проценте; не имеющие ученых степеней не могут поступать на государственную гражданскую службу; евреи на ограничительных условиях допускаются к участию в городском самоуправлении, а в С.-Петербурге совсем не допускаются к участию в городских выборах. Наконец, евреи не вправе носить отличительную одежду, а еврейки – брить головы. § 11. Иностранцы Иностранцы(22). Иностранцам принадлежат некоторые политические права и по общему правилу с ограничением – все гражданские. Из политических прав иностранцы обладают, например, возможностью поступать на государственную службу по учебной части; художники, капиталисты, крупные промышленники могут приобретать личное почетное гражданство. Ограничение иностранцев в области гражданских прав сводится к тому, что в некоторых местностях иностранцам не разрешается приобретать право собственности и владения на недвижимые имущества(23). Наем здесь допускается лишь для личного проживания. Наследовать в таких местностях недвижимости может лишь иностранец, поселившийся в России с 1887 г.; остальные должны продавать унаследованные имущества в трехлетний срок. В губерниях б. Царства Польского иностранцы не могут быть даже управляющими недвижимостей. Особые ограничения существуют для иностранцев – евреев-талмудистов, для въезда которых в Россию и занятия промыслами требуется особое разрешение министра иностранных дел, а также министров внутренних дел и финансов. Ограничение въезда имеется для иностранного восточного духовенства и иезуитов. Кроме того, вообще правительство вправе запретить въезд отдельным лицам. § 12. Финляндские обыватели Финляндские обыватели. Особым юридическим положением, и притом привилегированным, пользуются финляндские обыватели, т.е. лица, обладающие правом гражданства в Великом княжестве Финляндском. Сами они, находясь в пределах империи, пользуются всеми правами природных русских подданных; русские же природные подданные в Финляндии не пользуются теми же правами: они не имеют прав государственной службы, права участия в общинных, городских и сеймовых выборах; русские дворяне не приравниваются к дворянам финляндским, и само приобретение русскими прав финляндского гражданства обставлено весьма стеснительными условиями. § 13. Обязанности и гражданские права подданных Что касается обязанностей, то Основные законы предусматривают воинскую повинность и платеж налогов и пошлин. Воинской повинности(24) по общему правилу подлежит все мужское население, достигшее 21 года, без различия сословий. Вооруженные силы империи делятся на регулярные и иррегулярные. К последним принадлежат казаки и различные инородцы, отбывающие повинность на особых условиях. Регулярные войска делятся на постоянные и запас. В постоянных срок службы в сухопутной армии продолжается от 3 до 4 лет, во флоте – до 5; в запасе – от 6 до 8 лет, после чего военнослужащий переходит в ополчение до 43 лет, созываемое в исключительных случаях. Число лиц, требуемых для пополнения армии и флота, определяется ежегодно в законодательном порядке. Из числа явившихся к отбыванию повинности и годных посредством жребия берется необходимое количество, а остальные зачисляются в ополчение. Лица, вынимающие жребий, делятся на имеющих льготу по семейному положению и не имеющих. Льготы установлены трех разрядов – главным образом по соображению с ценностью призываемого, как опоры родителей, сестер и братьев, к труду неспособных. Льготой первого разряда, между прочим, пользуются единственные сыновья. Жребий вынимают сперва не имеющие льготы, потом постепенно призываемые с льготой третьего, второго и, наконец, первого разряда. Для лиц болезненных, учащихся и некоторых других установлены отсрочки по явке к отбыванию воинской повинности; они могут являться спустя 2 года по достижении 20-летнего возраста и даже 8 лет – в зависимости от условий отсрочки (до 28 лет – для приготовляющихся к профессорскому званию). Лица, неопороченные по суду и обладающие определенной степенью образования, вместо отбывания воинской повинности по жребию могут отбывать ее на правах вольноопределяющихся. Преимущество такого порядка несения повинности заключается в том, что сроки службы сокращаются, поступление разрешается вместо 20 в 17 лет(25). Некоторые разряды подданных по соображениям политическим и этическим совершенно освобождаются от воинской повинности. К таковым принадлежат некоторые инородцы, священнослужители христианских исповеданий, представители секты менонитов. Последние в силу своих религиозных убеждений, не дозволяющих носить оружия, отбывают воинскую повинность в различных нестроевых командах. Лица, состоящие в запасе, привлекаются в ряды постоянных войск для их усиления в военное время, но есть отдельные должности, которые освобождают от явки из запаса в армию и флот на время пребывания в этих должностях. Понятие гражданских прав введено в русское законодательство новыми Основными законами. Согласно им никто не может подлежать преследованию за преступное деяние иначе, как в порядке, законом определенном (ст. 72); никто не может быть задержан иначе, как в случаях, законом определенных (ст. 73); никто не может быть судим и наказан иначе, как за преступление, предусмотренное действовавшими во время совершения этих деяний уголовными законами (ст. 74); жилище каждого неприкосновенно (ст. 75); каждый подданный имеет право свободно избирать место жительства и занятие, приобретать и отчуждать имущество, беспрепятственно выезжать за пределы государства (ст. 76); собственность подданных неприкосновенна; отчуждение недвижимых имуществ на государственную и общественную пользу допускается не иначе, как за справедливое вознаграждение (ст. 77); русским подданным обеспечивается право устройства мирных без оружия собраний в целях, допускаемых законом (ст. 78); подданным предоставляется право высказывать письменно и устно свои мысли (ст. 79); образовывать не противоречащие закону общества и союзы (ст. 80); русские подданные в указанных законом пределах пользуются свободой веры (ст. 81). Из приведенных положений видно, что новые Основные законы признают за гражданами права: неприкосновенности жилища, личности, собственности, право свободного передвижения и гражданского оборота, право собраний, союзов, свободу печатного и устного слова, исповедания. Не предусматривается лишь неприкосновенность переписки. Действующее законодательство об условиях, в пределах которых допускается беспрепятственное осуществление этих свобод, не приведено, однако, пока в соответствие с упомянутыми правоположениями Основных законов. Право союзов, собраний и печати и отчасти исповедания упорядочивается временным законодательством освободительной эпохи; остальные же гражданские свободы в смысле их ограничения наталкиваются на построенные на противоположных началах законоположения дореформенной эпохи, допускавших широкое усмотрение властей без достаточной гарантии их ответственности. Широкое применение исключительных положений различной силы становится в еще большее противоречие с гражданскими правами, провозглашенными основными законами. Что касается права петиций, то оно в точном смысле этого слова русским гражданам не предоставлено; вид петиций в России представляют некоторым образом жалобы частных лиц на действия органов высшей власти, просьбы таковых лиц о милостях или помиловании. Такие петиции поступают на высочайшее имя и подаются в канцелярию Е. И. Величества по принятию прошений. Право представлять о своих нуждах правительству принадлежит дворянским собраниям (об этом выше), также городским думам и земским собраниям, но лишь через губернатора. Что же касается дворянских собраний, то они могут подавать ходатайства непосредственно министру внутренних дел, а в исключительных случаях – и самому государю. О законоположениях, ограничивающих гражданские свободы, см. ниже (в отделе управления). ОТДЕЛ V. ВЛАСТЬ I. МОНАРХ § 14. Правовое положение монарха Ст. 4 Основных законов гласит: «Императору всероссийскому принадлежит верховная самодержавная власть. Повиноваться власти его не только за страх, но и за совесть сам Бог повелевает». О том, как нужно понимать слово «самодержавный», было говорено выше (см. § 6). В дополнение же к вышеприведенному толкованию содержащегося в ст. 222 Осн. зак. выражения «самодержец неограниченный» необходимо прибавить следующее: Тексты Основных законов дают возможность заключать, что правовое положение российского императора двойственно: с одной стороны, власть его в вопросах общего законодательства и бюджета ограничена участием народных представителей, а с другой – в области регулирования семейных отношений и издания специально военных и военно-морских не вызывающих новых расходов законодательных постановлений монарх действует вполне самостоятельно. Признавать последнего рода изданные монархом постановления (военные и военно-морские) только распоряжениями, как то делают некоторые исследователи (Палиенко: Основные законы и форма правления в России, стр. 60), едва ли возможно. В самом деле, так как на основании ст. 11 Осн. зак. император издает указы в соответствии с законами, то, допуская вышеприведенное толкование, придется всю правотворческую деятельность монарха в военной и военно-морской области, долженствующую происходить на основании ст. 96 и 97 Осн. зак., признать связанной действовавшим до издания новых Основных законов военным и морским законодательством. В силу требования 11 ст. в подобном случае император не мог бы создавать новых законодательных норм в изменение, дополнение и отмену действовавшего до 23 апреля 1906 г. специального военного и военно-морского законодательства. В каком же порядке тогда обновлялось бы указанное законодательство? В общем? Но такому предположению противоречит содержание 96 и 97 ст. Осн. зак., из которых ст. 97 прямо требует соблюдения для этой цели особого порядка. Поэтому ст. 86 Осн. законов, согласно коей никакой закон не может последовать без одобрения палат, в отношении военного и военно-морского права должен быть толкуем ограничительно (Подробнее об этом ниже, в следующем параграфе). Во всяком случае, если даже, оставаясь на строго формальной точке зрения в соответствии с 86 ст. Основных законов, не признавать за указанной деятельностью монарха законодательного характера в точном смысле слова, то тем не менее юридическая природа этой деятельности все-таки остается крайне своеобразной. Эту своеобразность между прочим, отмечает г. Пальме; Das Organisationsrecht des Kaisers, говорит названный автор, ist, soweit es ausschliesslich das Heer betrifft und die allgemeine Gesetzgebung davon unberьhrt bleibt, unbeschrdдkt. (Die Russische Verfassung, стр. 104).   § 15. Права монарха а) в области законодательной По общему западноевропейскому образцу, монарх прежде всего является важным фактором в деле функционирования законодательных учреждений: он созывает палаты, устанавливает продолжительность их занятий и сроки их перерыва в течение сессии, распускает Государственную думу и выборный состав Государственного совета. Монарху принадлежит почин (инициатива) по всем предметам законодательства, а по пересмотру основных законов – исключительно (ст. 8 Осн. зак.). На обсуждение законопроекта император не влияет, но по его повелению могут быть вносимы на законодательное рассмотрение в той же сессии законопроекты, предначертанные по почину Государственной думы или Государственного совета и отклоненные одним из этих установлений. Монарх утверждает, санкционирует законопроект, обращая его в закон. «Никакой новый закон не может воспринять силу без утверждения государя императора», гласит 86 ст. Осн. зак. Как было указано в предшествовавшем параграфе, специальное военное и военно-морское законодательство всецело принадлежит монарху и осуществляется им при содействии специальных же законосовещательных учреждений. Ст. 96 Осн. зак. не оставляет в этом отношении никаких сомнений. Она ясно гласит: «Постановления по строевой, технической и хозяйственной частям, а равно положения и наказы учреждениям и должностным лицам военного и военно-морского ведомства, по рассмотрении Военным и Адмиралтейств-советом по принадлежности, непосредственно представляются государю императору, если только сии постановления, положения и наказы относятся собственно к одним упомянутым ведомствам, не касаются предметов общих законов и не вызывают нового расхода из казны или же вызываемый ими новый расход покрывается ожидаемыми сбережениями к финансовой смете Военного или Морского министерства. В том же случае, когда новый расход не может быть покрыт указанными сбережениями, представление означенных постановлений, положений и наказов на высочайшее утверждение допускается лишь по испрошении в установленном порядке ассигнования соответственного кредита». Нужно заметить, что при практическом применении ст. 96 возникли недоразумения. Морское министерство изготовило законопроект об организации Морского генерального штаба и ввиду необходимости ассигнования новых кредитов на основании ст. 96 обратилось в Государственную думу. Дума разрешила необходимую сумму – и не только в целом, а подвергла, кроме того, рассмотрению ее распределение в деталях, причем утвердила эти подробности в виде расписания должностей – «штатов». В 1908 г. вопрос рассматривался в верхней палате, большинство которой высказалось против последнего действия Думы. Государственный совет полагал, что специальное военное законодательство всецело принадлежит монарху. Штаты же представляют собой лишь часть такого законодательства, и потому Дума и Совет ни рассматривать, ни утверждать штатов не может. Народному представительству, по мнению большинства Гос. совета, штаты представляются в качестве лишь справочного материала при разрешении требуемого ассигнования. Правительство еще раз внесло законопроект Генерального штаба в Думу, причем на этот раз обе палаты пришли к одинаковому заключению: народное представительство имеет право рассматривать и утверждать военные и морские штаты. Император, однако, не утвердил в этом смысле одобренного палатами законопроекта и повелел Совету министров представить свое суждение о содержании и смысле 96 ст… 24 августа 1909 г. последовало высочайшее утверждение положения названного совета, который пришел к тому заключению, что по смыслу действующего закона все законопроекты специально военного и военно-морского характера, не касающиеся общих законов, утверждаются, по предварительном рассмотрении в Военном и Адмиралтейств-советах, монархом; к таким законопроектам относятся и штаты. По существу Положение 24 августа не внесло ничего нового в спорный вопрос. Двоякий порядок разрешения законодательных дел не оспаривался палатами. Указывалось только то, что штаты, тесно связанные с новым кредитом, не представляя собой закона, должны следовать судьбе кредита, т. е. подлежать рассмотрению палат. 96 статью Осн. зак. дополняет 97-я, согласно которой постановления по военно-судебной и военно-морской судебной части издаются вне общего законодательного порядка, по правилам, содержащимся в сводах военно-морских и военных постановлений, т. е. рассматриваются предварительно Главным Военным и Военно-Морским судом и утверждаются затем императором без участия палат. б) Права в области управления В области управления монарху принадлежат самые широкие права. На основании ст. 10 Осн. зак. «Власть управления во всем ее объеме принадлежит государю императору в пределах всего Российского государства». К этому названная статья добавляет, что в верховном управлении власть императора «действует непосредственно; в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется от него, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем и по его повелениям». Однако как бы ни была широка по объему власть российского монарха в сфере управления, тем не менее она должна носить строго подзаконный характер. Это условие вытекает из ст. 84 Осн. зак., которая гласит: «Империя Российская управляется на твердых основаниях законов, изданных в установленном порядке». В связи со ст. 84 ст. 11 Осн. зак. представляет императору право издавать в порядке верховного управления указы для устройства и приведения в действие различных частей управления и давать повеления, необходимые для исполнения законов, под условием соответствия этих указов и повелений с законами. В исключительных случаях, однако, монарх имеет право издавать чрезвычайные распоряжения с силой закона. Ст. 87 Осн. зак. ближайшим образом определяет условие применения этих чрезвычайных полномочий верховной власти. Названная статья гласит: «Во время прекращения занятий Государственной думы, если чрезвычайные обстоятельства вызовут необходимость в такой мере, которая требует обсуждения в порядке законодательном, Совет министров представляет о ней государю императору непосредственно. Мера эта не может, однако, вносить изменений ни в Основные государственные законы, ни в учреждение Государственного совета или Государственной думы, ни постановления о выборах в Совет или в Думу. Действие такой меры прекращается, если подлежащим министром или управляющим отдельной частью не будет внесен в Государственную думу в течение первых двух месяцев после возобновления занятий Думы соответствующий принятой мере законопроект или его не примут Государственная дума или Государственный совет». Правительство широко пользуется 87 ст., причем и условия ее применения понимает весьма широко. В литературе вопрос об объеме права правительства в данном случае не находит единообразного решения. Так, например, в частности, некоторые авторы, например Пальме, склоняются к тому заключению, что пользование 87 ст. может происходить лишь тогда, если Государственная дума не находится в сборе. (Russische Verfassung, стр. 158). Наоборот, русский ученый Нольде полагает, что применение 87 ст. возможно и до окончания думской сессии (Очерки русского конституционного права, ч. I, стр. 46). Так же смотрит на дело французский исследователь Pierre Schasles («Le Parlement rusee», стр. 172). Названный автор говорит: «Si le gemvernement veut avoir les mains libres pour lйgiferer а sa guise, il 1ui suffit de clore la session parlemantaire». На эту точку зрения стало правительство, специально прервав занятия обеих палат для приведения в порядке 87 ст. высочайшего Указа 14 марта 1911 г. о введении земства в западных губерниях. Непосредственное осуществление власти верховного управления монарх выражает в руководительстве всеми внешними сношениями Российского государства с иностранными державами; им направляется внешняя политика империи во всех отношениях (ст. 12 Осн. зак.); император объявляет войну и заключает мир, а также договоры (в том числе торговые) с иностранными государствами (ст. 13 Осн. зак.); открывает кредиты на потребности военного времени и особые приготовления, предшествующие войне. Монарх есть державный вождь армии и флота. Он определяет устройство армии и флота, издает указы и повеления относительно дислокации войск, приведения их на военное положение, обучения, прохождения службы военными чинами и всего относящегося до устройства вооруженных сил и обороны Русского государства. В некоторых случаях монарх разрешает государственные займы. Император устанавливает также ограничения в отношении права жительства и приобретения недвижимого имущества в местностях, составляющих крепостные районы и опорные пункты для армии и флота (ст. 14). Императору принадлежит право объявлять местности на военном или исключительном положении (ст. 15), чеканить монету (ст. 16) и определять ее внешний вид, жаловать титулы, ордена, всякие иные знаки отличия, сословные права, определять условия пожалования вышеуказанных титулов и знаков отличий (ст. 19). Монарх устанавливает в отношении служащих ограничения, вызываемые требованиями государственной службы (ст. 18), назначает и увольняет председателя Совета министров, министров и лиц им равных, а также прочих должностных лиц в тех случаях, если для них не установлено законом иного порядка назначения и увольнения (ст. 17). Император издает указы и повеления в отношении лично ему принадлежащих и особых имуществ «государевых», принадлежащих царствующему Императору, а также, так называемых, удельных. Монархом определяется устройство и порядок управления состоящих в ведении Министра Двора учреждений р установлений. (Ст. 20 и 21).   с) Права в области судебной От имени монарха осуществляется судами судебная власть, решения которой приводятся в исполнение именем императора. Некоторые приговоры уголовных судов, осуждающее дворян, чиновников, священнослужителей и лиц, имеющих ордена, представляются на утверждение монарха. Император предает суду председателя Совета министров, министров и лиц им равных, наместников, генерал-губернаторов, членов Государственного совета и Государственной думы, (ст. 95, Учр. Гос. сов.). Монарх дает соизволение на перенесение дела, решенного в некассационных департаментах Сената в Особое присутствие Государственного совета. Наконец, императору принадлежит право помилования. 23 ст. Осн. зак. говорит по этому поводу: «Государю Императору принадлежит помилование осужденных, смягчение наказаний и общее прощение совершивших преступные деяния с прекращением против них преследования и освобождением их от суда и наказания». г) Права в области религиозной Руководящая 64 статья Основных законов, касающаяся этой области, гласить следующее: «Император, яко христианский государь, есть верховный защитник и хранитель догматов господствующей веры и блюститель правоверия и всякого в Церкви святой благочиния». Господствующей верой в России признается восточное православие. 64 ст. Осн. зак. внесена в действующее законодательство из старых основных законов; в старых Основных законах она была толкуема исследователями русского дореформенного государственного права в том смысле, что означенное право верховной власти касается лишь предметов церковного управления, а не самого содержания вероисповедания, т. е. догматической и обрядовой его стороны(26). Такое толкование в общем может быть принято в отношении 64 статьи и в настоящее время. Совокупность догматов православного исповедания зиждется на основаниях, установленных Божественным Основателем христианства и развитых вселенскими соборами. Поэтому они и не могут быть изменяемы никакой иной властью. Однако что касается обрядности, то ее неприкосновенность не может быть понимаема столь широко. Обряды, основанные на обычаях и вообще не имеющие источником божественного учения или постановлений вселенских соборов, на основании 64 ст. могут подлежать отмене или изменению по воле монарха. Орган, при посредстве которого монарх действует в области православного церковного управления, есть учрежденный Петром I по протестантскому образцу Святейший правительствующий синод. Помимо охраны правоверия и чистоты церкви император назначает на высшие церковные должности и обладает правом надзора за деятельностью высших церковных установлений.
§ 16. Преимущества монарха
«Особа государя императора священна и неприкосновенна», гласит 5 ст. О. з. Отсюда вытекает, наряду с неприкосновенностью особы монарха, его полная безответственность. Идея неприкосновенности императора кроме ст. 5 Осн. зак. содержится еще в уголовном законе, карающем смертной казнью всякое посягательство на личность монарха, монархини или наследника престола. То же наказание полагается за посягательство на низвержение царствующего императора с престола или на лишение его власти верховной. В случаях подобного посягательства наказывается, как выполненное деяние, преступное покушение и приготовление.
Содержание монарха относится на государственный счет. Русское законодательство не знает «цивильного листа», но некоторые нормы, касающиеся содержания монарха в специальных сметных и Основных законах существуют. Кредиты на расходы императорского двора вносятся в проект росписи государственных доходов и расходов, равно как кредиты на содержание секретариата монарха и на непредусмотренные сметами экстренные надобности (115 ст. О. з. и ст. 5 и 6 «Правил о порядке рассмотрения государственной росписи»). Обсуждению палат эти кредиты подлежат лишь в тех суммах, которые превышают соответственные ассигнования по государственной росписи на 1906 г. Часть кредитов на содержание монарха проводится по смете Военного министерства (расходы императорской главной квартиры).
Титул российского монарха имеет три вида: полный, сокращенный и краткий. Полный титул распадается на четыре части. В первой указывается на самостоятельный, религиозный источник власти императора – «Божьей поспешествовавшей милостью»; во второй части обозначается собственное имя царствующего императора: «Мы, Николай II»; в третьей определяется ранг и особые свойства власти: «император и самодержец»; в четвертой части, самой обширной, перечисляются отдельные области, постепенно входившие в состав империи. «В сокращенном титуле сокращена 4-ая часть полного, а краткий пишется следующим образом: «Божией милостью Мы… император и самодержец Всероссийский, царь Польский, великий князь Финляндский и прочая, и прочая, и проч.». (59 и 60 ст. Осн. зак.).
Герб императора одинаков с гербом государственным: черный двуглавый орел с изображением Георгия Победоносца на груди орла и гербами отдельных местностей империи на крыльях. При короновании император возлагает на себя корону, облекается в порфиру и принимает скипетр. (О. з., 61 и 50 ст., прим. 2).
§ 17. Порядок престолонаследия
а) Круг лиц, призываемых к наследованию престола
Как круг лиц, призываемых к наследованию престола, как и вообще порядок русского престолонаследия, покоятся на Законе 5 апреля 1797 года императора Павла I, послужившем источником соответственных статей действующих Осн. зак.
На основании последних (ст. 25) к наследованию призываются лишь члены «царствующего императорского дома». Принадлежность же к императорскому дому обусловливается «происхождением от императорской крови в законном дозволенном царствующим императором браке с лицом соответственного по происхождению достоинства». (Ст. 126)(27). Требование кровного происхождения от императора (русского) указывает на то, что престолонаследие по свойству, браку или усыновлению не допускается. Для законности, в смысле правоспособности в отношении прав престолонаследия, брака мужского лица императорского дома с особой иной веры требуется принятию ею православия (Ст. 185). О каждом происшедшем в императорском доме рождении император немедленно извещается в письменной форме с обозначением дня рождения и имени новорожденного или новорожденной. Император, получив такое извещение, повелевает занести имя младенца в родословную книгу императорского дома и известить фамилию, что новорожденный или новорожденная действительно причислены к императорскому поколению. Такое внесение на будущее время устраняет всякие споры и сомнения относительно кровного императорского происхождения для подлежащего лица (142 ст. Осн. зак.). О совершившемся рождении в императорском доме объявляется во всеобщее сведение через Сенат, а в некоторых случаях – манифестом. б) Система престолонаследия Русское престолонаследие воспроизводит соответствующую, так называемую австрийскую систему. К наследованию призываются оба пола, с предпочтением, однако, мужеского. Поэтому женское поколение допускается к наследованию лишь за полным пресечением мужских поколений. При наследовании соблюдаются два начала: в мужских поколениях первородство, в женских – заступление. Наследует престол прежде всего старший сын царствующего императора, а за ним все его мужское поколение; в случае пресечения этого поколения престол переходит в род второго сына названного императора и в его мужское поколение, затем на тех же условиях в род третьего сына и т. д. Если угаснут все представители последнего мужского поколения сыновей императора, от которого ведется счет, призывается, по праву заступления, женское поколение последнего царствовавшего, как ближайшее к престолу. За пресечением этого поколения наследование подымается в восходящей линии, переходя в женское поколение старшего сына императора-родоначальника, от которого ведется счет, затем в женское поколение второго, третьего сына и т. д. За пресечением этих поколений наследование переходит в мужское поколение старшей дочери императора-родоначальника, а с пресечением его – в женское; в случае пресечения мужского и женского поколений старшей дочери императора-родоначальника престол переходит на тех же основаниях в род второй его дочери и т. д. Император российский должен исповедывать православную веру. Поэтому, если право престолонаследия дойдет до лица инославного, последнее, чтобы занять престол, обязано принять православие; в противном случае наследование переходит к лицу ближайшему по порядку. Наследование русского престола совместимо с иностранным, если занятие последнего не связано с иным, кроме православия, исповеданием. (Осн. зак., ст. 35). От прав на престол можно отречься, если таким отречением не создается никаких затруднений порядку дальнейшего наследования. Отречение, обращенное в закон и обнародованное, признается невозвратным (ст. 37 и 38). в) Вступление на престол Вступление на престол на общих основаниях совершается тотчас же после кончины царствовавшего Императора (Осн. зак. ст. 53). В издаваемом по этому поводу манифесте поименовывается и законный наследник престола, если он существует(28) (Осн. зак., ст. 54), т. е., по-видимому, и в том случае, если его нет налицо, но ожидается его рождение; население, однако, приводится к присяге на верность не только императору, но и наследнику, хотя бы он и не был обозначен в манифесте. По вступлении на престол в срок, назначенный императором, совершается коронование и миропомазание. По усмотрению монарха обряд этот производится и над его супругой. На основании ст. 39. Осн. зак., «император или императрица, престол наследующие, при вступлении на оный(29) и миропомазании обязуются свято соблюдать законы о наследовании престола». Правило это при существовании ст. 7 Осн. зак. юридического значения не имеет, так как изменение Основных законов, к которым принадлежат законы о престолонаследии, могут быть изменяемы, хотя и по инициативе Императора, не иначе, как при участии Государственной думы и Государственная совета. К присяге на верность приводится все мужское население, достигшее двенадцатилетнего возраста, за исключением лишенных прав (56 ст. О. з.). § 18. Регентство и опека(30)
Основные законы знают только одну причину учреждения регентства (правительства) и опеки – вступление на престол несовершеннолетнего императора. Опека назначается для попечения над личностью несовершеннолетнего монарха, а правительство – для заведования государственными делами. Совершеннолетие же монарха и наследника престола наступает в 16 лет.
Учреждение регентства и опеки возникает или на основании завещания царствовавшего императора, или в силу закона, если соответственного завещания не имеется. Завещатель может по своему усмотрению отделить опеку от правительства, назначив для несения этих обязанностей двух различных лиц. При отсутствии завещания опека и правительство соединяются в одном лице, причем оба рода обязанностей прежде всего возлагаются на родных отца или мать императора. За отсутствием последних права на опеку и правительство принадлежат ближайшему к наследованию престола, независимо от пола, совершеннолетнему родственнику императора, если таковое лицо не подвержено безумию (хотя бы временному). Равным образом это лицо теряет указанное право, если, будучи вдовым во время правительства и опеки, вступит во второй брак. При правителе полагается особый совет из шести особ первых двух классов, по выбору правителя, который может назначить в совет также и совершеннолетних членов императорской фамилии, но не в числе вышеуказанных шести особ. В совет поступают все без изъятия дела, подлежащие разрешению самого императора. Совету принадлежит лишь совещательный голос. Назначение совета по выбору регента происходит только в случае неимения соответственных распоряжений со стороны императора, оставившего завещание о порядке установления регентства и опеки.
§ 19. Императорская фамилия
«Все лица, произошедшие от императорской крови в законном, дозволенном царствующим императором браке с лицом соответственного происхождения, признаются членами императорского дома», гласит ст. 126 Осн. зак. Однако круг лиц, очерчиваемый этой статьей, неполон. В него следует включить кроме указанных лиц, кровно связанных с императором, особ, состоявших и состоящих в браке с царствующим или царствовавшим лицом, супругу царствовавшего императора и царствующей императрицы, вдовствующую императрицу. Сюда же причисляются лица, вообще состоящие в законном браке с членами императорской фамилии. Указываемое 126 ст. дозволение императора и разнородность суть необходимые условия законности такового брака. «Дети, рожденные от брака, на который не было соизволения царствующего императора,- говорит ст. 134 Осн. зак.,- не пользуются никакими преимуществами, членам императорского дома принадлежащими». Подобное же положение содержит 188 ст. Осн. зак., в примечании, запрещающем браки неравнородные, т. е. с лицами, не принадлежащими ни к какому царствующему или владетельному дому.
Что же касается преимуществ членов императорского дома, то они разделяются на преимущества государственного и частноправового характера.
а) Преимущества государственные(31) Преимущества государственные заключаются в правах на титулы, гербы, ордена, флаги, воинские почести, содержание и усиленную уголовную охрану личной неприкосновенности. Титулы членов императорского дома различаются, за исключением титула императрицы, в зависимости от родственной близости к императору и прав на наследование престола. Супруга императора титулуется императорским величеством. Наследник престола, и только он один, титулуется наследником цесаревичем, великим князем, императорским высочеством; супруга его – цесаревной, великой княгиней, императорским высочеством. Дети, братья, сестры, в мужских поколениях внуки императоров именуются великими князьями и императорскими высочествами, равно как и супруги лиц, носящих эти титулы(32). Правнуки императоров мужского поколения и в роде каждого правнука старшие по праву первородства потомки титулуются князьями и княжнами императорской крови и высочествами; младшие дети правнуков и их потомки в мужских линиях пользуются титулом светлости, князей и княжон императорской крови.
Различиям в титулах соответствует различие в отношении других преимуществ: гербов, орденов и содержания. Только великие князья и княжны обладают, хотя несколько и уменьшенным, но тем не менее государственным гербом. Точно так же только великие князья при самом крещении получают высшие степени орденов (за исключением орденов Св. Георгия и Святого Владимира), и только великие княжны при крещении становятся кавалерственными дамами ордена Святой Екатерины. Князья и княжны с титулом высочества получают названные ордена лишь по достижении совершеннолетия, а прочие члены императорской фамилии – в общем порядке.
Содержание членам императорской фамилии выплачивается частью из государственного казначейства, частью из так называемых «удельных имуществ», созданных императором Павлом I из государственных имуществ и доходов. Ежегодное содержание из государственных или удельных сумм, кроме императрицы, наследника и его супруги, получают дети императора, его внуки и правнуки. Праправнуки императора обеспечиваются лишь особыми заповедными имениями, принадлежащими не лично названному лицу, а всему его роду. Самый высший размер содержания имеет императрица – 200000 рублей и содержание двора; она сохраняет его и во вдовстве, если не покидает России; в противном случае означенная цифра уменьшается наполовину. Наследник получает 100000 рублей и содержание двора; его супруга – 50000 руб., во вдовстве – 100000 и содержание двора. При выезде из России – 50000 руб.
Усиленной уголовной охраной члены императорской фамилии пользуются в равной мере, независимо от их титулов, но в меньшей степени, нежели сам монарх. Виновный в посягательстве на жизнь члена императорской фамилии наказывается смертью, но остальные виды посягательств облагаются менее строгими наказаниями.
б) Преимущества гражданско-правового характера(33) Преимущества эти заключаются в отступлении от требований общих гражданских законов. Так, между прочим, как было указано выше, вступление в брак члена императорской фамилии происходит не иначе, как с разрешения императора. Перед заключением брака составляются особые договоры, которые касаются: 1) обеспечения приданого, 2) возвращения его в случае бездетной кончины главному управлению уделов; 3) назначения вдовьей части с правом возвращения в отечество; 4) определения вероисповедания детей; 5) требования от иностранцев, поселившихся в России, исполнения всех могущих их касаться русских законов. Брак членов императорского дома расторгается на основании церковных (канонических) узаконений, по положению Св. синода, утвержденному императором. Совершеннолетие великих князей (за исключением наследника) и великих княжон, а также князей и княжон с титулом высочества наступает в 20 лет. Достигший совершеннолетия получает право сам управлять имуществом, но до 25 лет при каждом лице, носящем титул императорского высочества или высочества, состоит особый попечитель, избираемый императором. Попечитель, будучи советником состоящего под его попечительством лица, дает ему советы по всем имущественным делам и утверждает его волю, без чего она является недействительной. Над гражданской личностью несовершеннолетнего опека учреждается согласно завещанию лица, оставляющего после себя малолетних; в случае отсутствия завещания или отсутствия утверждения его императором – по распоряжению верховной власти. Опеке подвергается равным образом имущество отлучившегося за границу члена императорской фамилии, если он не вернется в срок, указанный императором, или не испросить отсрочки, или отлучится без дозволения. Завещания членов императорского дома по общему правилу должны быть утверждены монархом. в) Особые отношения к императору Несмотря на все преимущества и исключительное положение, члены императорского дома являются подданными монарха. При достижении совершеннолетия, лица, принадлежащие по крови к императорскому дому, приносят торжественную присягу на верность царствующему императору (Осн. зак., ст. 206-208). Лица мужского пола присягают также на верность службе(34). Ввиду своего исключительного положения среди остальных подданных члены императорской фамилии также находятся в исключительных отношениях к монарху, которому они обязаны почтением, повиновением и послушанием, как главе дома. В отношении членов императорской фамилии император сохраняет, по действующему праву, неограниченную власть и может неповинующихся наказывать по своему усмотрению, вне действия общих законов: «Царствующий император, яко неограниченный самодержец,- гласит Осн. зак., ст. 222,- во всяком противном случае имеет власть отрешать неповинующихся от означенных в сем законе (Учреждении императорской фамилии) прав и поступать с ним яко преслушным воле монаршей». До проявления такой карательной власти император является попечителем и покровителем членов императорской фамилии (ст. 219).
II. НАРОДНОЕ ПРЕДСТАВИТЕЛЬСТВО
§ 20. Избирательное право
А. Выборы в Государственную думу
а) Система выборов и активное избирательное право
Молодое русское избирательное право, после своего возникновения по Закону 6 августа 1905 года, претерпело ряд существенных изменений и дополнений. Действующим законом представляется в настоящее время «Положение о выборах в Государственную думу 3 июня 1907 года», вошедшее во вторую часть первого тома Свода законов, издания того же года(35) По «Положению 3 июня», все количество народных представителей в Государственной думе определено в 442 человека, в том числе по Европейской России – 403, по Царству Польскому – 14, Кавказскому краю – 10, Азиатской России – 15. По сравнению с предшествовавшим избирательным законом «Положение 3 июня» окрашено более свойством национальности в том смысле, что преобладающим, представленным в подавляющем количестве, в составе Думы является так называемое коренное население империи. Эта черта была выражена в сопровождавшем «Положение 3 июня» манифесте в следующих словах: «Созданная для укрепления государства Российского Государственная дума должна быть русской по духу». Вообще же русское избирательное право в отношении Государственной думы базировалось и базируется главным образом на экономическом цензе, весьма различном для различных частей населения. Кроме этого свойства, закон стремится по мере возможности сохранить в думском избирательном праве оттенок сословности, выражающейся в установлении особых условий выборов, для населения городского и крестьянского. По главному правилу основным избирательным округом является губерния или область (ст. 1), хотя от этого правила имеется ряд отступлений. Так, губернии Бакинская, Елизаветпольская и Эриванская составляют один избирательный округ, точно так же как области Карская и Батумская с округом Сухумским (ст. 150) и др. Образуют самостоятельные избирательные округа, с одной стороны, православное население Люблинской, Седлецкой (ст. 4), Виленской и Ковенской губерний (ст. 3), а с другой, русское население Закавказья (ст. 151). В самостоятельные округа выделены города: Петербург, Москва, Киев, Варшава, Лодзь, Одесса и Рига (ст. 1 п. 2). Число депутатов, подлежащих избранию, по каждому избирательному округу определяется особым расписанием (Прил. к ст. 5 Положения о выборах). Выборное русское право вообще отличается крайней сложностью. В губернских и областных округах выборы многостепенны; в особо выделенных городах (см. ниже, стр. 86) одностепенны. В губернских и к ним приравненных округах депутаты в Думу избираются «губернскими избирательными собраниями», состоящими из «выборщиков», избранных на особых «избирательных съездах» (ст. 27-44). Эти последние в свою очередь составляются: 1) из избирателей по непосредственному праву и 2) «уполномоченных», избранных на различных «предварительных съездах». Избирательные съезды приурочиваются к уездам и им соответствующим делениям и состоят из съездов: 1) уездных землевладельцев, 2) городских избирателей (два особых съезда), 3) уполномоченных от волостей, 4) уполномоченных от казачьих станиц, где они имеются. Особо стоит губернский съезд уполномоченных от рабочих. Число выборщиков от избирательных съездов определяется по губерниям и уездам особым расписанием (Приложение к ст. 8 Полож. о выборах). Рабочие выбирают из своей среды уполномоченных по следующему расчету: в предприятиях с общим числом рабочих мужского пола от пятидесяти до тысячи – одного уполномоченного, а в предприятиях с общим числом рабочих свыше тысячи – по одному уполномоченному на каждую полную тысячу рабочих (ст. 44). Для непосредственного участия в уездных землевладельческих съездах требуется: 1) обладание в уезде в течение года на праве собственности или пожизненного владения, обложенного сбором на земские повинности в размере, определенном для каждого уезда расписанием; 2) владение в уезде на посессионном праве горнозаводскими дачами в предусмотренном расписанием размере; 3) обладание в уезде на праве собственности или пожизненного владения иной, кроме земли, недвижимостью, не составляющей торгово-промышленного заведения и стоящей не ниже 15000 рублей. Не непосредственно, а через уполномоченных участие в землевладельческих съездах предоставлено 1) владеющим в уезде землей или иной недвижимостью, кроме горнозаводских посессионных дач, в размере ниже требуемого для полного ценза; 2) настоятелям церквей и молитвенных домов, владеющих в уезде землей (Положение о выборах, ст. 28). Принадлежность к составу сельских или волостных обществ уезда лишает права участия в съезде землевладельцев, хотя бы лицо, принадлежащее к такому обществу, обладало полным земельным цензом. Участие в городских избирательных съездах обусловливается следующими требованиями: В первом съезде городских избирателей участвуют: 1) лица, владеющие не менее года, в пределах городских поселений уезда, на праве собственности или пожизненного владения, недвижимым имуществом, стоящим по оценке, определенной для взимания земского или городского сбора: в городах губернских, областных или входящих в состав градоначальств, а равно в тех, население коих превышает 20000 душ,- не менее тысячи рублей, а в остальных городских поселениях – не менее 300 рублей, и 2) лица, не менее года владеющие в пределах уезда требующим выборки промыслового свидетельства торгово-промышленным предприятием высших разрядов (ст. 32). Во втором съезде городских обывателей участвуют: 1) владельцы недвижимостей и торгово-промышленных предприятий, отступающих в размере ценза от прочих условий и участия тех же лиц в первом съезде (меньший размер); 2) лица, уплачивающие в пределах уезда не менее года государственный квартирный налог; 3) лица, уплачивающие в пределах уезда не менее года основной промысловый налог на личные промысловые занятия; 4) лица, не менее года занимающие в пределах городских поселений уезда на свое имя отдельную квартиру, и 5) лица (за исключением нижних служителей и рабочих), не менее года проживающие в пределах уезда и не менее года получающие определенное содержание или пенсию по службе государственной или по службе в земских, городских либо сословных учреждениях или на железных дорогах (ст. 33). В съезде уполномоченных от волостей участвуют выборные от волостных сходов уезда, по два от каждого схода. Выборные эти избираются волостными сходами из числа крестьян-домохозяев, принадлежащих к составу сельских обществ данной волости или приписанных к ней, которые, владея в пределах волости надельной или приобретенной в собственность землей и проживая в ней не менее года, лично ведут хозяйство. В съезде уполномоченных от казачьих станиц участвуют выборные от станичных сборов уезда, в числе двух от каждой станицы. Выборные эти избираются станичными сборами из числа членов станичных обществ войскового сословия домохозяев, владеющих казачьей или приобретенной в собственность землей и лично ведущих на ней хозяйство (ст. 37). Избирательные съезды землевладельцев, горожан и крестьян могут быть разделяемы по распоряжению министра внутренних дел по местностям, роду владеемых цензов и национальностям (ст. 29 и 38). В губернском съезде уполномоченных от рабочих участвуют уполномоченные от рабочих тех предприятий разных видов промышленности, в которых общее число рабочих мужского пола не менее 50, независимо от того, кому таковое предприятие принадлежит. Что касается выборов в тех городах, которые представляют собой особые избирательные округа (см. ниже, стр. 86), то особенностью их является одностепенность. Как и во всех остальных городах, избиратели разделяются на два разряда (на две курии), которые, однако, не посылают никуда выборщиков, а выбирают каждый определенное число депутатов непосредственно. В основу разделения избирателей на курии здесь положены те же начала, как и в уездных городских избирательных съездах, с тем отличием, что размер имущественного ценза установлен более высокий (ст. 42). Неправоспособными в области избирательного права, лишенными его, несмотря на наличность цензовых данных, являются: 1) женщины(36); 2) лица моложе 25 лет; 3) обучающиеся в учебных заведениях; 4) бродячие инородцы; 5) иностранные подданные; 6) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой лишение или ограничение прав состояния либо исключение из службы, а равно за кражу, мошенничество, присвоение вверенного имущества, укрывательство похищенного, покупку и принятие в заклад заведомо краденого или полученного через обман имущества и ростовщичество, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося осуждения они и были освобождены от наказания за давностью, примирением, силой всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего повеления; 7) отрешенные по судебным приговорам от должности – в течение трех лет со времени отрешения, хотя бы они и были освобождены от наказания за давностью, силой всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего повеления; 8) состоящие под следствием или судом по обвинениям в преступных деяниях, означенных в п. 6 или влекущих за собой отрешение от должности; 9) подвергшиеся несостоятельности, впредь до определения свойства ее; 10) состоящие под опекой; 11) несостоятельные, о которых дела этого рода приведены уже к окончанию, кроме тех, несостоятельность коих признана несчастной; 12) лишенные духовного сана или звания за пороки или же исключенные из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к коим они принадлежат, и 13) осужденные за уклонение от воинской повинности (ст. 9 и 10).
Недееспособными признаются: 1) воинские чины армии и флота, могущие осуществлять свое избирательное право по недвижимому имуществу лишь через своих представителей – сыновей (ст. 13); 2) губернаторы, вице-губернаторы, градоначальники и их помощники, которые не осуществляют своих избирательных прав в пределах подведомственных им местностей, и 3) лица, занимающие полицейские должности в губернии или городе, где производятся выборы (ст. 11).
б) Пассивное избирательное право
По общему правилу пассивное право совпадает с активным: избранию подлежат лица, обладающие активным избирательным правом, причем, однако, по русскому закону избираемы быть могут не вообще лица, имеющие право участия в выборах, а только те, которые могут участвовать в том именно съезде или собрании, где выборы происходят. «Уполномоченные от предварительных съездов, а равно выборщики, могут быть избираемы только из числа лиц, имеющих право участия в выборах в том именно съезде, где выборы производятся», гласит 102 ст. Положения о выборах. Подобное же предписание содержится в 127 ст. Полож. о выборах: «В члены Гос. думы могут быть избираемы только выборщики, входящие в состав собрания, от которого производятся выборы». Из того общего правила, что пассивное право совпадает с активным, закон указывает следующие исключения: 1) лица, не знающие русского языка, несмотря на обладание избирательным правом, не могут быть выбираемы в члены Государственной думы (ст. 128); 2) в уполномоченные от рабочих могут быть избираемы лишь рабочие мужского пола, работающее в том предприятии, в котором производятся выборы, не менее шести месяцев (ст. 44). Кстати, необходимо заметить, что если должностные лица, состоящие на гражданской службе, не лишены ни активных, ни пассивных избирательных прав, то, вместе с тем, в случае избрания в члены Думы, те из них, которые получают определенное жалованье, должны оставить службу (ст. 18 и 4 Учреждения Гос. думы и Положение о выборах, ст. 127).
в) Порядок производства выборов
Для осуществления избирательных правь нужно быть внесенным в избирательные списки, составляемые перед каждыми выборами(37). Списки лиц, имеющих право участия в съездах землевладельцев, составляются земскими управами или их заменяющими установлениями; списки городских избирателей составляются городскими мещанскими управами. Занесение в избирательные списки производится надлежащими установлениями вне зависимости от заявлений самих избирателей. Заявление требуется лишь в том случае, если избирательные права принадлежат желающему их осуществить лицу, как пенсионеру, владельцу неоплачиваемой квартирным налогом квартиры или по доверенности. Избирательные списки не позднее как за месяц до выборов публикуются в местных официальных и неофициальных изданиях, рассылаются избирателям и в волостные установления. Заинтересованные лица могут, кроме того, осматривать списки со всеми относящимися к ним документами в помещениях учреждений, заведующих составлением списков. Лица, не внесенные в списки или до начала выборов утратившие избирательный ценз, в выборах не участвуют. Не составляется списков для выборов уполномоченных от волостей, станиц и рабочих. В течение двух недель со дня опубликования списков заинтересованные лица могут подавать жалобы и заявления в губернские и уездные по выборам комиссии по поводу неправильностей и неполноты списков; последовавшие вследствие этих заявлений изменения списков также публикуются, после чего никакие изменения и дополнения не допускаются, за исключением тех, которые могут последовать на основании жалоб на постановления комиссии или в силу замеченных нарушений законности. Состав губернских и уездных по выборам комиссий смешанный(38): он состоит из местных представителей суда, администрации, дворянства, губернского и городского самоуправлений. Избранию членов Думы предшествует избрание выборщиков на избирательных съездах (см. выше), созываемых губернаторами в назначенные ими дни. На съездах землевладельцев и уполномоченных от волостей председательствуют уездные предводители дворянства или лица, их заменяющие; на съездах городских избирателей – городские головы. На неправильности при выборах уполномоченных и выборщиков жалобы приносятся в трехдневный срок со дня закрытия подлежащего съезда в уездную по выборам комиссию; на действия последней в тот же срок можно жаловаться в губернскую комиссию, постановления которой подлежат обжалованию в Сенат.
По общему правилу выборы(39) членов Государственной думы происходят в губернских избирательных собраниях, состоящих из выборщиков от различных курий, и производятся в дни, назначаемые Высочайшими указами, которые министр внутренних дел испрашивает через Совет министров. При производстве выборов в губернских избирательных собраниях кроме председателей (предводителей дворянства или лиц, их заменяющих) могут присутствовать исключительно имеющие право участия в выборах по данному избирательному собранию. Избирательное собрание считается состоявшимся, если прибудут не менее половины выборщиков. Выборы производятся закрытой подачей голосов – шарами; кандидаты предварительно намечаются путем записок; получивший абсолютное большинство голосов признается избранным; в случае перебаллотировки для избрания достаточно относительного большинства. В члены Государственной думы могут быть избираемы только выборщики, входящие в состав собрания, производящего выборы, и выразившие на то свое согласие. Число подлежащих избранию членов Думы определяется для каждого избирательного округа особым расписанием, причем для обеспечения присутствия в Государственной думе представителей определенных групп населения законом предписывается особый порядок производства выборов. Так, прежде всего в губерниях, не представляющих особенностей в порядке управления, а также в Области войска Донского губернское избирательное собрание прежде всего выбирает: 1) одного члена Думы из числа выборщиков от крестьян, а затем одного – из числа выборщиков от съездов землевладельцев; 2) в 25 губерниях, поименованных в законе, сперва избирается один член Думы от первого и второго съезда городских избирателей; 3) в остальных губерниях, управляемых по Общему учреждению, кроме Ставропольской, а равно в Области войска Донского – по одному члену Думы из числа выборщиков от первого и от второго съезда городских избирателей; 4) в губерниях Астраханской, Оренбургской и в Области войска Донского – по одному члену Думы из числа выборщиков от съездов уполномоченных от казачьих станиц, и 5) в губерниях С.-Петербургской, Московской, Владимирской, Екатеринославской, Костромской и Харьковской – по одному члену Думы из числа выборщиков от съездов уполномоченных от рабочих. Затем Избирательное собрание в том же составе избирает из числа всех вообще имеющих право участия в нем выборщиков остальное положенное расписанием число членов Думы. Избирательные собрания ограничиваются производством выборов и не могут делать постановлений, не относящихся к выборам; точно так же воспрещается им подвергать обсуждению какие бы то ни было вопросы. Результаты выборов вместе со всеми относящимися к ним документами представляются губернатору. Губернатор немедленно по получении выборного производства препровождает его в Государственную думу, списки же лиц, избранных в члены Думы, представляет Правительствующему сенату для опубликования во всеобщее сведение. Отклонение от общего порядка представляют собой прямые выборы в Петербурге, Москве, Киеве, Одессе и Риге(40). В назначенный Высочайшим указом день каждый разряд городских избирателей (см. выше) выбирает членов Государственной думы отдельно из числа лиц, имеющих право на участие в выборах по данному разряду, закрытой подачей голосов – записками. Для принятия избирательных записок и счета голосов город разделяется по расписанию, устанавливаемому министром внутренних дел, на избирательные участки. В каждом участке учреждаются участковые избирательные комиссии в составе председателя и не менее двух членов, по приглашению городского головы, из числа избирателей данного участка. Для общего же подсчета поданных голосов образуется в каждом городе городская избирательная комиссия под председательством городского головы из председателей всех участковых избирательных комиссий. Каждый избиратель лично подает избирательную записку. В записке указываются имена, отчества и фамилии лиц, за которых избиратель подает голос, в числе не превышающем общего числа членов Государственной думы, подлежащих избранию по каждому разряду избирателей. Имя лица, избираемого в члены Думы, не может повторяться в одной и той же избирательной записке. Результаты выборов также сообщаются губернатору или градоначальнику для дальнейшего направления и опубликования.
Для обсуждения того, кто наиболее является достойным быть избранным, избирателям и выборщикам разрешается образовывать особые подготовительные собрания на льготных, по сравнению с общими требованиями закона, условиях. Льготность эта заключается в том, что заявка о собрании может быть сделана за один, а не за три дня; полиция на собрании не присутствует, а лишь наблюдает, чтобы туда не проникли посторонние лица – не выборщики и не избиратели. Однако начальнику местной полиции предоставляется назначать для присутствия в подготовительном собрании избирателей своего представителя, по требованию которого в указанных законом случаях собрание должно быть немедленно закрыто (ст. 76-82).
Б. Выборы в Государственный совет(41) Государственный совет состоит из членов по назначению и по выборам. Последние избираются от пяти курий; от: 1) православного духовенства; 2) губернских земских собраний; 3) дворянских обществ; 4) Академии наук и университетов; 5) Совета торговли и мануфактур, Московского его отделения, местных комитетов торговли и мануфактур, биржевых комитетов и купеческих управ. От православного духовенства Св. синодом избирается шесть членов Г. совета из числа кандидатов от белого и черного духовенства – по трое от каждого. От белого духовенства кандидаты выбираются епархиальным духовенством на особых съездах (благочинных); кандидаты из среды монашествующих указываются епархиальными епископами (архиереями). Земские губернские собрания выбирают каждое по одному члену Гос. совета по общему правилу из лиц, владеющих в губернии на праве собственности или пожизненного владения землей в течение трехгодичного срока в размере тройного ценза, необходимого для выборов по земскому самоуправлению. Для лиц, прослуживших не менее двух выборных сроков в званиях предводителей дворянства, председателей земских управ, городских голов и почетных мировых судей, устанавливается льгота: владение одним полным земским земельным цензом. Цензом является также трехлетнее владение в Петербурге, Москве и Одессе недвижимостью стоимостью по земской оценке не менее 45000 рублей; означенный ценз понижается до 15000 для лиц, занимавших вышеуказанные выборные должности. В губерниях, где отсутствуют земские учреждения, для избрания члена Г. совета образуются съезды землевладельцев, имеющих право непосредственного участия в уездных съездах землевладельцев для выбора в Государственную думу. В губерниях Привислянского края такие съезды землевладельцев выбирают, однако, не непосредственных членов верхней палаты, а лишь выборщиков на съезде своем в Варшаве, избирающих шесть членов Гос. совета. Дворянские общества избирают из своей среды по два выборщика, которые на съезде в Петербурге из своей среды выбирают 18 членов Государственного совета; Академия наук и университеты выбирают по три выборщика, на съезде в Петербурге выбирающих из своей среды в Гос. совет шесть представителей; пятая курия – торгово-промышленная – от каждого из вышеперечисленных ее установлений посылает на съезд в Петербурга от одного до четырех выборщиков, которые на съезде из своей среды выбирают 12 членов Гос. совета: шесть от торговли и шесть от промышленности. Таков сложный порядок активных выборов; что же касается пассивных прав, то они сводятся к тому, что в Гос. совет не могут быть выбираемы: 1) не достигшие сорокалетнего возраста, 2) не окончившие курса хотя бы среднего учебного заведения или не выдержавшие соответственного экзамена, 3) иностранные подданные и 4) лица, не могущие участвовать в выборах в Государственную думу. Избрание производится закрытой подачей голосов; избранным считается получивший абсолютное большинство. Жалобы на неправильность выборов представляются на имя самого Гос. совета. § 21. Правовое положение народных представителей а) Членов Государственной думы(42)
Члены Государственной думы при вступлении в отправление своих обязанностей приносят особую присягу. Они пользуются полной свободой суждений по вопросам, подлежащим ведению (компетенции) Думы, и не обязаны отчетом перед своими избирателями.
Член Государственной думы может быть подвергнут лишению или ограничению свободы не иначе, как по распоряжению судебной власти, а равно не подлежит личному задержание за долги.
Для лишения свободы члена Государственной думы во время ее сессии должно быть испрошено предварительное разрешение Думы, кроме случая привлечения члена Думы к ответственности за нарушение обязанностей, лежащих на нем по званию депутата, равно как случая задержания при самом совершении преступного деяния или на следующий день.
Члены Государственной думы за преступные деяния, совершенные при исполнении или по поводу исполнения обязанностей, лежащих на них по сему званию, привлекаются к ответственности в порядке и на основаниях, установленных для привлечения к ответственности высших чинов Государственного управления.
Порядок же этот заключается в том, что соответственные жалобы направляются на имя монарха; если император признает такую жалобу заслуживающей внимания, дело поступает в особое, состоящее при Государственном совете учреждение – 1-й Департамент Гос. совета, который имеет право или назначить следствие, или сделать постановление о прекращении дела, предании обвиняемого суду или наложении взысканий без суда. Постановления эти представляются на усмотрение монарха.- В случае утверждения постановлении департамента о предании суду дело переходит в Верховный уголовный суд(43). Вытекающая отсюда зависимость народных представителей от монарха и отчасти от административного учреждения, каким является Департамент Государственного совета, представляется оригинальной особенностью русского представительного строя. Член Государственной думы может отказаться от своего звания, заявив о том письменно председателю Думы. Член Думы, отказавшийся дать торжественное обещание при вступлении в Думу, почитается сложившим с себя свое звание. Член Государственной думы выбывает из ее состава в случае: 1) утраты русского подданства; 2) утраты ценза, дающего права на участие в выборах; 3) поступления на действительную военную службу; 4) назначения по гражданской государственной службе на должность, соединенную с определенным окладом содержания, за исключением должностей министров и главноуправляющих отдельными частями и 5) непосещения членом Государственной думы ни одного ее собрания в продолжение целого года без отпуска. Кроме того, член Думы выбывает при наступлении условий, лишающих его права участия в выборах. Член Думы временно устраняется от участия в ее работах в случае: привлечения к следствию и суду за преступление, лишающее выборного права, а также ввиду несостоятельности впредь до выяснения ее свойств.- Во всех этих случаях выбытие происходит не иначе, как по постановлению Думы. Члены Думы обязаны посещать ее заседания; за отсутствие в заседании без уважительной причины налагается вычет из содержания. Для доказательства присутствия в Общем собрании каждый член Государственной думы вносит собственноручно свое имя, в течение заседания, в ведомость присутствующих. Член Государственной думы, не принявший участия в поименном голосовании, считается отсутствующим, хотя бы он внес свое имя в ведомость. Вычетам из довольствия не подвергаются: 1) члены Государственной думы, находящиеся в отпуске, и 2) не прибывшие в заседание по другим уважительным причинам. Отпуск на срок в общей сложности не более полутора месяца в течение года разрешается членам Государственной думы в порядке, установленном в Наказе. Более продолжительные отпуска могут быть разрешаемы лишь в случае тяжелой болезни по особым каждый раз постановлениям Г. думы. Члены Г. думы получают из казны довольствие в размере четырех тысяч двухсот рублей в год. Члены комиссий Думы получают за участие в работах этих комиссий, начинающих свои действия до открытия сессии, дополнительное довольствие в размере десяти рублей в день. Довольствие выдается членам Г. думы в размере трехсот пятидесяти рублей в месяц, считая со дня избрания каждого из них до дня прекращения их полномочий. Члены Думы, отказавшиеся от своего звания или выбывшие из состава Думы, получают довольствие по расчету трехсот пятидесяти рублей в месяц по день отказа от звания или день постановления Думы об их выбытии из ее состава. Кроме помесячного вознаграждения члены Думы получают еще деньги для покрытия путевых издержек. Не полагается ни жалованья, ни возмещения путевых издержек членам Думы, занимающим должности министров или главноуправляющих. Срок депутатских полномочий пять лет. б) Членов Государственного совета(44)
Члены Государственного совета приносят особую присягу. В отношении отчета перед избирателями, свободы суждений, лишения личной свободы, ограничения ее, временного устранения от участия в делах Совета выборные члены подчиняются правилам, установленным для членов Г. думы.
Выборные члены Г. совета в течение сессий получают ежедневно по двадцать пять рублей содержания, а также возмещение путевых издержек, но лишь в том случае, если не занимают других платных должностей. Не присутствовать в заседаниях член Совета может лишь по уважительным причинам. В случае произвольного непосещения заседаний в течение одного месяца члены Совета перестают получать суточное вознаграждение. Для отлучки требуется получение отпуска (Наказ Г. совета).
По общему правилу члены Г. совета избираются на девять лет, с тем что каждые три года 1/3 выбывает. Члены от земств и их заменяющих съездов землевладельцев избираются на три года.
Запрещается быть одновременно членом Государственной думы и Совета.
§ 22. Организация палат
а) Организация нижней палаты – Государственной думы(45) Государственная дума ежегодно созывается указами императора. Продолжительность ее ежедневных занятий, а также сроки их перерыва в течение года равным образом определяются Высочайшими распоряжениями. При этом нужно заметить, однако, что хотя всякие перерывы в деятельности Думы зависят от монарха, но обыкновенно на практике его указами создается лишь закрытие (пророгация) сессии(46); что же касается отсрочек (Vertagung), то они происходят и по постановлению самой Думы. По указу же монарха Государственная дума может быть распущена до истечения пятилетнего срока полномочий ее членов, причем тем же указом назначаются новые выборы и время созыва Думы(47). Государственная дума может, для предварительной разработки подлежащих ее рассмотрению дел, образовывать из своей среды отделы для поверки выборов в члены Думы и комиссии. Число отделов и комиссий, их состав, а также предметы их ведомства устанавливаются самой Государственной думой. Председатели отделов и комиссий избираются ими из своей среды. Председатель Государственной думы и два его товарища избираются Думой из числа ее членов на год, по истечении коего те же лица могут быть вновь избираемы. Председатель исполняет свои обязанности впредь до нового выбора председателя. В случае отсутствия председателя его обязанности исполняет один из его товарищей, постановлением Думы к тому назначенный. Секретарь Думы и его товарищи избираются Думой на пять лет. Для обсуждения общих, возникающих относительно деятельности Думы вопросов, под председательством ее председателя, состоит совещание, в состав коего входят товарищи председателя Думы, а равно секретарь Думы и один из его товарищей, постановлением Думы к тому назначенный. При Государственной думе состоит канцелярия, находящаяся под управлением секретаря Государственной думы и его товарищей. Служащие в Канцелярии состоят на государственной службе. После истечения пятилетнего срока полномочий членов Государственной думы и впредь до избрания нового секретаря права и обязанности председателя Думы и совещания присваиваются секретарю Думы прежнего состава, но в этот период он не пользуется никакими правами по назначению, увольнению и перемещению служащих в Канцелярии Думы и со стоящих при ней должностных лиц. В случае роспуска Государственной думы, управление Канцелярией Думы и заведование состоящими при Государственной думе должностными лицами возлагается на секретаря Государственного совета (Государственного секретаря). Для поддержания порядка в помещениях и заседаниях Государственной думы председатель назначает пристава Государственной думы и его помощников. б) Организация верхней палаты Гос. совета(48)
Государственный совет образуется из членов по высочайшему назначению и по выборам. «Общее число членов, призываемых высочайшей властью к присутствованию в Совете из среды его членов по высочайшему назначению, говорит закон, не должно превышать общего числа членов по выборам (Учрежд. Гос. совета, ст. 9)». Отсюда явствует, что кроме назначенных и присутствующих в заседаниях членов в Совете существуют еще члены Государственного совета, в заседаниях его не присутствующие, причем из состава последних может быть пополняем состав первых.
Продолжительность ежегодных занятий Г. совета и срока его перерыва в течение года определяется указами монарха. Выборный состав Совета может быть Высочайшим указом до истечения срока полномочий выборных членов заменен составом новым; тем же указом назначаются и новые выборы членов Совета. Как Думе, так и Совету принадлежит право образовывать подготовительные комиссии. Председатель и вице-председатель Совета ежегодно назначаются монархом из числа членов по назначению.
При Совете состоит Государственная канцелярия под управлением назначаемого императором Государственного секретаря и его товарища, занимающих высокое служебное положение. При Государственной канцелярии состоит пристав Государственного совета с помощниками.
О состоящих при Государственном совете его департаментах и особых присутствиях, как об учреждениях чисто бюрократических, речь будет идти ниже, при изложении органов высшего управления.
§ 23. Круг ведомства палат
а) Круг ведомства Государственной думы
На основании ст. 31 «Учреждения Государственной думы» обсуждению с ее стороны в законодательном порядки подлежат: 1) предметы, требующие издания законов и штатов, а также их изменения, дополнения, приостановления действия и отмены; 2) Государственная роспись доходов и расходов вместе с финансовыми сметами, министерств и главных управлений, равно как денежные из казны ассигнования, росписью не предусмотренные; 3) отчет Государственного контроля по исполнению Государственной росписи; 4) дела об отчуждении части государственных доходов или имуществ, требующих высочайшего соизволения; 5) дела о постройке железных дорог непосредственным распоряжением казны и за ее счет; в) дела об учреждении компаний на акциях, когда при сем испрашиваются изъятия из действующих законов; 7) дела, вносимые на рассмотрение Думы по особым Высочайшим повелениям.
Ведению Г. думы согласно ст. 31 подлежат также сметы и раскладки земских повинностей в местностях, в которых не введены земские учреждения, а также дела о повышении земского или городского обложения свыше размера, определенного земскими собраниями и городскими думами.
Перечень этот, однако, не полон. К нему нужно прибавить государственные займы для покрытия как сметных, так и сверхсметных расходов; определение числа людей, требуемых для пополнения армии и флота (Осн. зак., ст. 118 и 119).
С другой стороны, содержащееся в ст. 31 перечисление отдельных предметов ведомства Думы подлежит ограничительному толкованию. Не все дела об отчуждении части Государственных имуществ (п. 4) подлежат ведению Думы; по отдельным делам в этом отношении с ней конкурирует 2-й Департамент Государственного совета. (Учреждение Государственного совета, ст. 69 п.п. 8 и 9). Кстати, приходится заметить, что высочайше утвержденное разъяснение Совета министров от 24 августа 1909 года статьи 96 Осн. зак. пытается ограничить компетенцию Думы в отношении военных штатов (см. выше, § Права монарха в области законодательной). Однако нетрудно видеть, что названное разъяснение сузить права Думы не может. «Положение 24 августа» не закон и даже не толкование закона, так как таковое принадлежит не Совету министров, а Сенату. «Положение» поэтому представляет собой лишь простую инструкцию отдельным министрам и декларацию мнения правительства по данному вопросу.
Любопытно, что «Положение 24 августа» действительно суживает смысл закона, но не в отношении Думы, а правительства, которому закон предоставляет более широкие права; именно: ст. 96 предусматривает такие специальные законы, которые хотя и вызывают расходы, но тем не менее не требуют рассмотрения в парламенте вследствие права подлежащих министерств покрывать эти расходы вообще из сбережений по своим сметам. Между тем в п. 3 «Положения» при упоминании о таких законах и кредитах говорится, что последние могут быть покрываемы не из общих, а только из соответствующих сбережений. Отсюда можно заключить, что выражение «соответственный» предполагает обращение остатков кредита лишь на такие нужды, которые по своему содержанию соответствуют кредитам, от которых получились сбережения.
Независимо от того деятельность Думы по некоторым входящим в ее компетенцию вопросам поставлена в особые ограничительные условия. Такими прежде всего являются условия прохождения через Думу проекта Государственной росписи. На основании «Правил о порядке рассмотрения Государственной росписи доходов и расходов»(49) проект росписи вносится одновременно в Государственную думу и в Государственный совет 1 октября, а финансовые сметы отдельных министерств и Главных управлений в разные сроки, но не позже как 25 сентября предшествовавшего сметному года. Проект Государственной росписи рассматривается Государственной думой в общем законодательном порядке, причем допускается рассмотрение как всей росписи, так и отдельных министерских смет в комиссиях, которые имеют право приступать к своим занятиям и до начала сессии. Но если проект росписи вносится на рассмотрение законодательных учреждений целиком, то тем не менее не все отдельные части ее подлежат обсуждению со стороны палат в полной мере, как то было уже указано выше: кредиты, касающиеся Министерства двора, Секретариата монарха и его экстренных надобностей вовсе не подлежат обсуждению в тех частях, которые не превышают Росписи 1906 года(50) Далее, назначения на платежи по государственным долгам и по другим принятым на себя государством обязательствам не подлежат сокращению(51). При обсуждении проекта Государственной росписи не могут быть исключаемы или изменяемы такие доходы и расходы, которые внесены в роспись на оснований действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, последовавших в порядке верховного управления до 1905 г.(52) Все эти части росписи являются «забронированными». Если же по поводу последнего ограничения в Думе при обсуждении проекта Государственной росписи возникнуть предположения: 1) об изменении действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, на основании коих внесены в роспись доходы и расходы, и 2) об ассигнование средств на новые, не относившиеся ранее на средства казны, потребности,- то такие предположения получают дальнейшее движение в общем законодательном порядке (Правила, ст. 10).
Если Государственная роспись не будет утверждена к началу сметного периода (1 декабря предшествующего сметному года), то остается в силе последняя, установленным порядком утвержденная роспись, с теми лишь изменениями, какие обусловливаются исполнением последовавших после ее утверждения узаконений. Впредь до обнародования новой росписи, по постановлениям Совета министров, в распоряжение министерств и Главных управлений открываются постепенно кредиты в размерах действительной потребности, не превышающие, однако, в месяц во всей их совокупности одной двенадцатой части общего по росписи итога расходов (ст. 14).
В тех случаях, когда Государственный совет не согласится с постановлением Государственной думы относительно размеров включенных в проект государственной росписи кредитов, вызвавший разномыслие вопрос может быть, по постановлению Совета, передан в особую комиссию, образуемую из равного числа членов от Совета и Думы, по выбору Думы и Совета. В комиссии председательствует один из ее членов, по выбору самой комиссии. Из комиссии дело, с согласительным ее предложением, вносится в Государственную думу и получает дальнейшее движение в установленном порядке (ст. 12).
Когда возникшее между Г. советом и Думой разномыслие не будет устранено вышеуказанным образом, вызвавший разномыслие кредит вносится в роспись в цифре назначения последней, установленным порядком утвержденной росписи. Если, однако, оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи (ст. 13).
Неутверждение к сроку Государственной росписи влечет за собой также разрешение в порядке верховного управления государственных займов, подлежащих в общем порядке рассмотрению Думы. Той же участи следуют законопроекты о контингенте армии и флота, если к 1 мая не будет издан соответственный закон: в этом случае монархом призываются на военную службу необходимое число людей в количестве, однако, не превышающем призыв предшествовавшего года(53). Кроме обсуждения указанного круга дел, рассматриваемых Думой в законодательном порядке, Думе принадлежит право законодательной инициативы по всем вопросам, не касающимся Основных законов(54); право «запросов», т. е. право интерпелляции, а также право обращения к министрам за разъяснениями по поводу рассматриваемых Думой дел(55). Думе предоставляется для установления внутреннего распорядка в развитие закона издавать специальный «Наказ», публикуемый Сенатом (ст. 62). Что же касается интерпелляции, то Государственная дума может обращаться с ними лишь к министрам и главноуправляющим отдельными частями, подчиненным по закону Правительствующему сенату, и только по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, которых представляются незакономерными. Правила допущения в заседание Г. думы посторонних лиц составляются председателем Думы по соглашение с председателем Совета министров. Интерпелляции по поводу целесообразности не разрешается. Министры, однако, могут отказать в разъяснениях и в тех случаях, когда Дума имеет на то право, если в интересах государственного порядка требуемые сведения не подлежат оглашению (ст. 40). Дума проверяет полномочия своих членов (Положение о выборах, ст. 142-143). б) Круг ведомства Государственного совета Круг ведомства Государственного совета определяется прежде всего 106 ст. О. з., которая гласить, что Г. совет и Г. дума в делах законодательства пользуются равными правами. Отсюда следует что Совету принадлежит право обсуждения всех законодательных вопросов, как перечисленных в ст. 31 Учреждения Государственной думы, так и дополнительно указываемых в О. законах. Независимо от этого Совету принадлежит право законодательной инициативы, право требовать разъяснений у подведомственных Сенату членов Совета министров, право обращения с интерпелляциями, право составления Наказа. Все эти права предоставлены Совету на тех же условиях, как и Думе. § 24. Делопроизводство палат а) Делопроизводство Государственной думы Заседания Общего собрания Государственной думы, а также ее отделов и комиссий назначаются, открываются и закрываются их председателями. Председателю принадлежит дисциплинарная власть: председатель останавливает того из членов Думы, который уклоняется от соблюдения порядка или уважения к закону. От председателя зависит объявить перерыв заседания или его закрыть. В случае нарушения порядка членом Государственной думы он может быть удален из заседания или устранен на определенный срок от участия в собраниях Думы. Член Думы удаляется из заседания по постановлению Общего собрания Думы, либо ее отдела или комиссии, по принадлежности, а устраняется от участия в собраниях Думы на определенный срок не иначе, как по постановлению Общего ее собрания Во всех собраниях Государственной думы могут присутствовать министры и главноуправляющие отдельными частями, но участвовать в голосовании они имеют право только в том случае, если состоят членами Думы. (Условие, дающее юридическую возможность при известных условиях образованию кабинета из состава народных представителей.) Председателю Государственной думы предоставляется разрешать присутствовать в заседаниях Общего ее собрания, кроме заседаний закрытых, посторонним лицам в числе, не превышающем количества отведенных для них мест, с соблюдением установленных правил. От председателя Думы зависит разрешать присутствовать в заседаниях Общего ее собрания, кроме заседаний закрытых, представителям печати. В заседаниях Общего собрания Думы, кроме заседаний закрытых, имеют право присутствовать члены Государственного совета, сенаторы и особы дипломатического корпуса. В случае нарушения порядка лицами, допущенными в заседание, они удаляются из заседания по распоряжению председателя Думы. В заседания отделов и комиссий ни посторонние лица, ни представители печати не допускаются. Закрытые заседания Общего собрания Государственной думы назначаются по постановлению Общего ее собрания или по распоряжению председателя Думы. По распоряжению председателя Думы закрытые заседания Общего ее собрания назначаются и в том случае, когда министр или главноуправляющий отдельной частью, которых касается дело, подлежащее рассмотрению Думы, заявят, что оно, по соображениям государственного порядка, не должно подлежать оглашению. Отчеты о всех заседаниях Общего собрания Государственной думы составляются присяжными стенографами и, по одобрении председателя Думы, допускаются к оглашению в печати, кроме отчетов о закрытых заседаниях. Из отчета о закрытом заседании Общего собрания Государственной думы могут подлежать оглашению в печати те части, опубликование которых сочтет возможным либо председатель Думы, если заседание было объявлено закрытым по постановлению Думы или по распоряжению ее председателя, либо министр или главноуправляющий отдельной частью, если заседание было объявлено закрытым вследствие их о том заявления. Для законного состава заседаний Государственной думы требуется присутствие не менее одной трети всего числа данного состава членов Думы. Законопроекты или вносятся в Государственную думу министрами, либо комиссиями, образованными из членов Думы, или же поступают в Думу из Государственного совета, если они составлены по почину верхней палаты. Законопроект, внесенный в Государственную думу министром, может быть взят им обратно до того времени, пока законопроект не одобрен Думой. Законопроект, составленный по почину Думы, может быть взят обратно внесшим его министром не иначе, как с согласия на то Думы. Законопроект, составленный министерством по почину Государственного совета и, по его одобрении, поступивший в Думу, не может быть взят обратно министром, внесшим такой законопроект в Совет. Для уяснения изложенных прав министров относительно взятия обратно внесенных ими в палаты законопроектов необходимо иметь в виду особенный порядок осуществления законодательной инициативы со стороны палат. Порядок этот заключается в следующем: об отмене или изменении действующего или издании нового закона члены Думы подают письменное заявление ее председателю. К заявлению об изменении действующего или издании нового закона должен быть приложен проект основных положений предлагаемого изменения в законе или нового закона с объяснительной к проекту запиской. Если заявление это подписано не менее, чем тридцатью членами, то председатель вносить его на рассмотрение Думы. О дне слушания в Думе заявления об отмене или изменении действующего или издании нового закона извещаются министры, которых заявление касается, с сообщением им копии с заявления и относящихся к нему приложений, не позднее как за месяц до дня слушания. Если Государственная дума разделяет изложенные в заявлении законодательные соображения, то соответствующий законопроект вырабатывается и вносится в Думу подлежащим министром. В случае отказа министра от составления такого законопроекта, Думой может быть образована для его выработки комиссия из своей среды. Постановлением Государственной думы по рассмотренным ею делам считается мнение, принятое в Общем ее собрании большинством голосов. В случае разделения голосов поровну, производится новое голосование. Если и затем не получится большинства голосов, то голос председателя Думы дает перевес. Законопроект, не принятый Думой, считается отклоненным. В тех случаях, когда Дума, не отклоняя составленного по почину Совета и им одобренного законопроекта, признает необходимым внести в него изменения,- дело, для нового его рассмотрения, может быть, по постановлению Думы, либо возвращено в Государственный совет, либо передано в особую комиссию, образуемую из равного числа членов от Совета и Думы по выбору Совета и Думы. В комиссии председательствует один из ее членов, по выбору самой комиссии. Из комиссии дело, с ее заключением, вносится в Совет и получает дальнейшее движение в установленном порядке. В том случае, если заседание Думы не состоится вследствие отсутствия законного состава («кворум»), подлежавшее рассмотрению дело, если оно внесено министром и признано неотложным, назначается к новому слушанию не позднее двух после несостоявшегося заседания недель. При таком слушании дело рассматривается, каково бы ни было число прибывших в заседание членов Думы. Законопроекты, составленные по почину Совета или Думы и не удостоившиеся высочайшего утверждения, не могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии. Законопроекты, составленные по почину Совета или Думы и отклоненные одним из названных установлений, могут быть внесены на законодательное рассмотрение в течение той же сессии, если на то последует высочайшее повеление. Что же касается интерпелляций, то порядок их сводится к следующему. Прежде всего требуется подача письменного заявления председателю Думы. Если заявление подписано не менее чем тридцатью членами, то председатель вносит его на обсуждение Думы. Принятое большинством членов Государственной думы заявление сообщается подлежащему министру или главноуправляющему отдельной частью, которые, не далее одного месяца со дня передачи им заявления, либо сообщают Думе надлежащие сведения и разъяснения, либо извещают Думу о причинах, по коим они лишены возможности сообщить требуемые сведения и разъяснения. Если Государственная дума большинством двух третей ее членов не признает возможным удовлетвориться сообщением министра, то дело представляется председателем Государственного совета монарху. Устанавливаемое в данном случае квалифицированное большинство требуется еще при другом постановлении Думы: при отмене выборов в Думу. О заседаниях Думы председатель ее особо докладывает монарху. В Думу воспрещается являться депутациям, а также представлять словесные и письменные заявления и просьбы (ст. 61). Из умолчания закона правительство настаивает также на той мысли, что палатам не предоставлено право образовывать из среды своих членов анкетных комиссий. Депутаты на практики приглашаются лишь в качестве членов в подобного рода комиссии, образуемые правительством(56).
б) Делопроизводство Государственного совета
Во всех главнейших чертах делопроизводство Государственного совета следует тому же порядку, как и делопроизводство Государственной думы: те же права председательской власти, тот же порядок движения законодательных дел, бюджета и запросов, те же условия осуществления законодательной инициативы, тот же «quorum», то же запрещение принимать депутации и петиции, то же право председателя на Всеподданнейший доклад о ходе дел Совета и проч.(57). Преимущество верхней палаты в отношении законодательных дел заключается в том, что законопроекты, одобренные Государственным советом и Думой, представляются императору председателем Совета. Кроме того, о законопроектах, не удостоившихся высочайшего утверждения, сообщается через государственного секретаря. (Учрежд. Г. сов. ст. 62-63).   § 25. Русско-финляндское законодательство До Закона 17 июня 1910 г. законодательство Финляндии было обособлено от общеимперского. Новый закон создал новое положение вещей. С 17 июня целый ряд законопроектов независимо от затрагивающих Основные государственные законы должен быть рассматриваем совместно как Финляндским сеймом, так и обеими имперскими палатами. К указанным законопроектам относятся те, которые устанавливают между прочим: 1) участие Финляндии в государственных расходах; 2) отбывание населением Финляндии воинской повинности; 3) права в Финляндии не состоящих финляндскими гражданами русских подданных; 4) употребление в Финляндии государственного языка; 5) основные начала управления Финляндии особыми установлениями на основании особого законодательства; 6) права, обязанности и порядок действий в Финляндии имперских учреждений и властей; 7) исполнение в Финляндии приговоров, решений и постановлений судебных мест и требований властей других частей империи, а также совершенных в них договоров и актов; 8) установление в государственных интересах изъятий из финляндских уголовных и судопроизводственных законов; 9) обеспечение государственных интересов в деле установления программ преподавания и надзора за ним; 10) правила о публичных собраниях, обществах и союзах; 11) права и условия деятельности в Финляндии обществ и компаний, учрежденных в других местностях империи и за границей; 12) законодательство о печати в Финляндии и привоз в нее произведений печати из за границы; 13) таможенная часть и таможенные тарифы в Финляндии; 14) охрана в Финляндии торговых и промышленных знаков и привилегий, а также прав литературной и художественной собственности; 15) денежная система в Финляндии; 16) почта, телефоны, воздухоплавание и тому подобные способы сношений в Финляндии; 17) железные дороги и иные сообщения в Финляндии в их отношениях к обороне государства, а также к сообщениям между Финляндией и прочими частями империи и к сообщениям международным; железнодорожный телеграф; 18) мореплавание, лоцманское и маячное дело в Финляндии; 19) права в Финляндии иностранцев. Отсюда видно, что в ведении одного Финляндского сейма оставлен весьма тесный круг предметов, имеющих местное значение в тесном смысле слова. Местное законодательство кроме того, не может изменять законов, изданных в общем порядке, и противоречить им. При этом приведенный перечень не является вполне исчерпывающим; в определенных случаях совместному рассмотрению могут подлежать и другие вопросы. По предметам, указанным в перечне, законодательная инициатива принадлежит только императору. Соответственные законопроекты передаются на заключение Финляндского сейма в общем порядке Советом министров до внесения в Г. думу. Касающиеся Финляндии законопроекты, по которым заключение сейма не было спрошено Советом министров, могут быть передаваемы туда Государственной думой, но лишь до принятия законопроекта Общим собранием Думы. Законопроекты, подлежащие передаче на заключение сейма, согласно постановлениям Совета министров или Государственной думы, сообщаются сейму председателем Совета министров, через финляндского генерал-губернатора. Заключения сейма по переданным ему таким образом законопроектам постановляются в течение той его сессии, на рассмотрение которой они поступили, если передача законопроекта состоялась не позже, как за два месяца до закрытия сессии; в противном случае заключение постановляется в течение ближайшей сессии; эти заключения, а равно все относящиеся к ним приложения сообщаются на русском языке председателю Совета министров для дальнейшего направления по принадлежности. Если заключение сейма не последует в течение означенного выше срока, то подлежащий законопроект получает дальнейшее движение без такового заключения. В связи с коренными изменениями, вносимыми новым законом в прежнее положение Финляндии, в состав Государственного совета и Г. думы вводятся представители населения княжества: два в верхнюю и четыре в нижнюю палату. Положительные условия выборов заключаются в обладании правом участия в сеймовых выборах. Что касается условий отрицательных, то не могут быть выбираемы лица: 1) не знающие русского языка; 2) подпадающие под отрицательные условия, предусматриваемые Положением о выборах в Государственную думу; 3) подвергшиеся суду за преступные деяния, влекущие за собой, на основании местного Уголовного уложения, заключение в смирительном доме или признание виновного лишенным гражданского доверия, либо недостойным состоять на службе края, когда они судебными приговорами не оправданы, хотя бы после состоявшегося суждения они и были освобождены от наказания за давностью, силой Всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего повеления; 4) отстраненные по приговорам судебных установлений Великого княжества от исполнения службы – в течение трех лет со времени отстранения, хотя бы они и были освобождены от наказания за давностью силой Всемилостивейшего манифеста или особого высочайшего повеления, и 5) обвиняемые в преступных деяниях, означенных в пункте 3 или влекущих за собой отстранение от исполнения службы. ОТДЕЛ VI § 26. Правовые условия деятельности органов администрации и суда До установления современного государственного строя в России трудно было проводить различие между законом и распоряжением, когда дело шло о волеизъявлении монарха. По существу, всякое такое волеизъявление с правовым содержанием должно было быть рассматриваемо как закон. Основанием к такому положению вещей являлась 47 ст. старых Основных законов, которая гласила: «Империя Российская управляется на твердых основаниях положительных законов, учреждений и уставов, от самодержавной власти исходящих». Некоторые из исследователей русского дореформенного государственного права тем не менее пытались установить различие между законом и Высочайшим указом. Так, профессор Градовский(58) полагал, что только те предписания императора, которые утверждены его подписью, имеют силу закона; словесные же повеления должны относиться к области распоряжений – административных правил. Градовский опирался в данном случае на текст ст. 54 старых О. з., гласивший, что новый закон постановляется не иначе, как за собственноручным Высочайшим подписанием. Но названный ученый как бы игнорировал то обстоятельство, что на основании других законоположений подавляющее большинство выходивших новых законов подписи монарха не содержали, а дополнения и изъяснения закона объявлялись по словесным Высочайшим повелениям, лицами и учреждениями на то уполномоченными. (Ст. 53, 55 старых Основных законов, Свод законов, т. I, ч. I, изд. 1892 г.).
Ученик Градовского профессор Коркунов(59) предлагал другую конструкцию указа и закона. Ввиду того что, согласно ст. 49 старых Основных законов, все предначертания законов должны были рассматриваться в Государственном совете и потом восходить на высочайшее усмотрение, Коркунов думал, что лишь рассмотренные Государственным советом законопроекты по утверждении их верховной властью получают значение законов. Такое мнение, однако, точно так же не может быть принято. Не говоря уже о том, что по вопросам военного и военно-морского законодательства с Государственным советом на равных правах конкурировали Военный и Адмиралтейств-советы, ст. 53 старых О. з. прямо предусматривала издание законов в форме Всеподданнейших докладов, удостоенных высочайшего утверждения. Этой формой широко пользовались отдельные министры, и в особенности Комитет министров, сильно конкурировавший в указанном отношении с Государственным советом. Ввиду приведенных соображений большинство ученых склонялись к тому мнению, что всякое правовое волеизъявление монарха в дореформенную эпоху являлось законом. Действительно, различие между законом и указом оказалось возможным в России установить лишь после Манифеста 17 октября 1905 года и после реализации его в новых Основных законах, с какого времени стало возможным также различие между законом в формальном и материальном смысле. а) Закон: Ст. 86 новых О. з. дает новое и законченное определение признаков закона: «Никакой новый закон не может последовать без одобрения Государственного совета и Государственной думы и восприять силу без утверждения государя императора». Предварительное прохождение через Думу и Совет есть тот общий установленный порядок, который имеет в виду ст. 84 н. О. з., гласящая, что «Российская империя управляется на твердом основании законов, изданных в установленном порядке». Исключение из этого правила составляет, как то было указано выше, лишь область военно-морского и военного законодательства, а также законодательство в круге прав членов императорской фамилии. По действующему законодательству инициатива закона прежде всего принадлежит императору по всем предметам законодательства, а в отношении основных законов – только ему одному; затем – обеим палатам. Ни отдельные министры, ни Совет министров в точном смысле слова законодательной инициативой не обладают. Внесение министрами законопроектов в палаты нужно отличать от инициативы; это лишь простое выполнение административного поручения или со стороны монарха, или палат. Ст. 162 Учреждения министерств (Свод. зак., т. I, ч. II, по продолж. 1908 г.) гласит, что министры входят с представлениями в законодательном порядке не иначе, как с высочайшего соизволения, но лишь по поводу отмены или изменения действующих законов. О новых 162 ст. не упоминает. Однако в этом отношении пробел дополняется ст. 174, гласящей, что никакой вопрос, на который не имеется закона, не может быть разрешен без представления его монарху (См. Пальме, стр. 98-99). Что же касается формы утверждения закона, то согласно ст. 64 Учреждения Государственного совета «Законоположения издаются за собственноручной подписью или утверждением императора, с изъяснением в них, что они последовали с одобрения Совета и Думы». Собственноручное утверждение отдельных законоположений выражается словами: быть по сему(60).
Изданный в установленном порядке закон не может быть отменен иначе, как только силой закона (О. з., ст. 94); каждый закон имеет силу лишь на будущее время, кроме тех случаев, когда в самом законе постановлено, что сила его распространяется и на время, предшествующее ему, что он есть только подтверждение или изъяснение закона прежнего. (О. С. ст. 89).
Ввиду того что общее хранение законов полагается в Правительствующем сенате, все законы должны быть вносимы в подлиннике или в заверенных списках в Сенат, который подвергает их обнародованию. (О. з., ст. 90). Законодательные постановления не подлежат обнародованию, если порядок их издания не соответствует положениям Основных законов. (О. з., ст. 92). По обнародовании закон получает обязательную силу со времени назначенного для того в самом законе срока, при неустановлении же такового срока – со дня получения на месте листа Сенатского издания, где закон напечатан (О. з., ст. 93), т. е. «Собрания узаконений и распоряжений правительства». В самом законе, однако, может быть указано на обращение его в действие до обнародования по телеграфу (Ibid.). Изданные в новом порядке законы вносятся в общий систематизированный сборник, именуемый «Свод законов Российской империи». Этот сборник, предпринятый и законченный в царствование императора Николая I, представляет собой завершение ряда попыток кодификации накопившегося за целое столетие законодательного материала, из которого было выброшено все устаревшее и противоречивое. Материал, послуживший основанием «Своду законов», собран и размещен в хронологическом порядке в особом сборнике, называемом «Полное собрание законов Российской империи». В Полном собрании, изданном императором Николаем I, содержатся старые законы начиная с 1649 года по 12 декабря 1825 года, т. е. по день издания 1-го Манифеста вышеупомянутого императора. Изданный на основании «Полного собрания» Свод законов появился в 1832 году в количеств 15-и томов(61) и затем в целом виде был два раза переиздан; последний раз – в 1857 году; после того не было полных целостных изданий «Свода»; издавались лишь по мере накопления нового материала отдельные тома, к которым в 1892 году был прибавлен еще один – «Судебные уставы императора Александра II». Ввиду того что в промежуток между новыми изданиями отдельных томов «Свода» накапливается законодательный материал, требующий кодификации, издаются так называемые «Продолжения к Своду», содержащие лишь появившиеся новые изменения. Наряду с новыми изданиями томов «Свода» и его продолжениями идет составление Продолжения «Полного собрания законов». Вторая серия последнего сборника обнимает законодательные акты царствования императоров Николая I и Александра II; третья, еще не законченная серия начинается с Первого Манифеста Александра III. Новое издание томов «Свода», «Полного собрания» и Продолжений к «Своду» возложено на Государственную канцелярию(62).
Несмотря на значительный объем в количестве 16, томов Свод законов далеко не обнимает всего русского законодательства. В особых сборниках содержится законодательство военное, военно-морское, православно-духовное; кроме того, сохранилось действие особых местных законов в Остзейском крае, в губерниях бывшего Царства Польского; вполне особое местное законодательство сохраняется в Финляндии.
б) Распоряжение. С установлением в России нового государственного строя стало возможным различие между законом и административным распоряжением, исходящим не только от подчиненных органов, но и от самой верховной власти. Возможность такого различия явствует из ст. 11-й нов. О. з., где говорится, что император издает в порядке верховного управления указы в соответствии с законами.., а равно повеления, необходимые для исполнения законов. Подзаконный характер актов верховного управления вполне ясно выражается в приведенной статье. Исключение составляет только применение исключительных мер в соответствии с полномочиями, предусмотренными О. з., ст. 87 (см. права монарха в области управления). Если таким образом при новом государственном строе право указной деятельности самой верховной власти постановлено в определенные рамки, тем более в таких рамках должно находиться право издания указов со стороны органов подчиненного управления. Это требование точно выражено в О. з., ст. 122.
«Обязательные постановления, инструкции и распоряжения, гласит названная статья, издаваемые Советом министров, министрами и главноуправляющими отдельными частями, а также другими, на то законом уполномоченными установлениями, не должны противоречит закону». Что касается предусматриваемых ст. 122, кроме министров, субъектов права издания обязательных постановлений, то в общем порядке прежде всего к ним принадлежать генерал-губернаторы, губернаторы, градоначальники, затем органы земского и городского самоуправления, как иные учреждения, преследующие задачи государственная управления.
Судебные решения
Судебные решения должны основываться на законе, хотя в некоторых случаях могут быть основаны и на обычном праве. Но иногда они могут явиться также самостоятельным источником права для регулирования отдельных вопросов, ввиду того что суд не имеет права приостанавливать решение дела под предлогом неполноты или неясности закона.
ОТДЕЛ VII. УПРАВЛЕНИЕ
§ 27. Организация центральных органов высшего управления
Управление в России заключает в себе два момента: управление верховное, выполняемое лично монархом, и управление подчиненное, принадлежащее отдельным правительственным учреждениям. Правительственные учреждения помогают монарху также и в делах верховного управления, но там характер их деятельности вспомогательный; в подчиненном же управлении деятельность названных учреждений получает вполне самостоятельное значение. Положение это ясно вытекает из ст. 10-й нов. О. з., в которой говорится, что в управлении верховном власть императора действует непосредственно; «в делах же управления подчиненного определенная степень власти вверяется им, согласно закону, подлежащим местам и лицам, действующим его именем по его повелениям». Это подчиненное управление в свою очередь делится на высшее и низшее – подчиненное.
К высшим правительственным учреждениям принадлежат: департаменты и присутствия Государственного совета, Правительствующий сенат, Святейший синод, Комитет финансов, Опекунский совет, Совет министров, Военный совет, Адмиралтейств-совет. Из приведенного перечисления видно, какой сложный аппарат представляет собой высшее управление в России.
После 17 октября в области гражданского общего управления центральное и господствующее место занимает Совет министров; в области военной и военно-морской се ним в известной мере конкурируют советы Военный и Адмиралтейств, равно как и Синод в области управления духовного; Сенату принадлежит власть высшего надзора над некоторыми должностными учреждениями и лицами.
а) Департаменты и особые присутствия Государственного совета
Департаменты(63). В составе Государственного совета состоят два департамента: департаменты образуются из председателей и членов, ежегодно назначаемых высочайшей властью из числа членов Государственного совета по высочайшему назначению. Ведению Первого департамента подлежат: 1) дела об учреждении заповедных имений; 2) дела об утверждении в почетных достоинствах (княжеском, графском и баронском) и о передаче дворянами фамилий, гербов и титулов; 3) дела, поступающие из Правительствующего сената; 4) дела об ответственности за должностные преступные деяния, совершенные членами Г. совета и Думы, а также председателя Совета министров, министров, главноуправляющих отдельными частями, наместников и генерал-губернаторов и о предании суду за преступления по должности прочих высших чинов, занимающих должности первых трех классов; 5) дела об употреблении имуществ или капиталов, пожертвованных казне, земству, городу или какому либо обществу, учреждению и т. п., если употребление этих пожертвований, сообразно указанному жертвователем назначению, сделается, по изменившимся обстоятельствам, невозможным. Ведению Второго департамента подлежат: 1) кассовый отчет министра финансов; 2) годовые отчеты Государственного банка и государственных сберегательных касс и некоторых кредитных государственных установлений; 3) дела о разрешении постройки частных железных дорог, если не требуется ассигнования средств из казны, а равно дела об устройстве подъездных путей в тех случаях, когда для того требуется высочайшее разрешение; 4) разные другие незначительные по своему содержанию вопросы. Дела вносятся в департаменты министрами. Постановления департаментов по всем указанным вопросам, если дело разрешается по существу, представляются на благоусмотрение монарха. Особые присутствия. Особых присутствий также два(64).
Первое особое присутствие по делам о принудительном отчуждении недвижимых имуществ и вознаграждении их владельцев состоит из назначаемых высочайшей властью четырех членов Совета по высочайшему назначению, с возложением на одного из них, по высочайшему усмотрению, обязанностей председателя. На это присутствие распространяются права, установленные для департаментов Государственного совета.
Вторым присутствием является особое Присутствие для предварительного рассмотрения всеподданнейших жалоб на определения департаментов Правительствующего сената. Оно состоит из председателя и четырех членов, назначаемых высочайшей властью из числа членов Совета по высочайшему назначению и сенаторов(65). Присутствие не входит в обсуждение дела по существу, а рассматривает лишь, имеются ли в решении департаментов Сената настолько важные нарушения закона, чтобы вопрос мог перейти на новое рассмотрение общего собрания Сената. Заключения присутствия представляются на благоусмотрение монарха. б) Комитет финансов Комитет финансов есть высшее совещательное учреждение по делам государственного кредита и финансовой политики. Комитет финансов состоит из председателя и членов, назначаемых по высочайшему усмотрению. Кроме того, в состав комитета входят на правах членов: председатель Совета министров, министр финансов и государственный контролер. На комитет возлагается: 1) обсуждение времени и условий совершения государственных займов; 2) обсуждение в порядке управления других дел, касающихся государственного кредита, а также вопросов денежного обращения, и 3) предварительное, с высочайшего соизволения, рассмотрение дел по финансовой части, подлежащих разрешению в законодательном порядке. Суждения комитета представляются на высочайшее благовоззрение. в) Опекунский совет Опекунский совет представляет собой высшее совещательное учреждение по делам специальной монаршей благотворительности (ведомство императрицы Марии). Ввиду указанного специального характера О. совет может получать повеления не только от императора, но и императрицы. Совет состоит под председательством главноуправляющего «ведомством императрицы Марии» из неопределенного числа почетных опекунов, назначаемых высочайшей властью. О. совет действует в составе двух присутствий – Петербургского и Московского. Присутствия, однако, не делят совета, который рассматривается действующим как одно целое. Присутствия эти не образуют постоянных секций с определенным составом. Состав присутствий определяется фактическим пребыванием почетных опекунов в Петербурге и в Москве, причем член О. совета, находясь временно в одном из названных городов, может заседать в соответственном присутствии. Дела, превышающие личную власть совета, представляются на благоусмотрение императора. г) Св. Правительствующий синод Согласно О. з. ст. 65, Синод является учреждением, содействующим императору в делах управления православной церкви. Синод представляет собой коллегию из членов постоянных и временных, одинаково назначаемых высочайшей властью большей частью из числа епископов, хотя нет юридических препятствий и к тому, чтобы члены Синода назначались из среды высшего белого духовенства. Постоянные члены иначе именуются «присутствующими». Председательствование возлагается на архиепископа (митрополита С.-Петербургского). Управляющие духовными округами (епархиями) епископы во время нахождения в числе членов Синода не освобождаются от обязанностей по управлению епархиями. При Синоде находится обер-прокурор, который является представителем названной коллегии в других высших государственных установлениях и обладает правами министра. При Синоде имеется, кроме того, целый ряд учреждений бюрократического характера, под начальством обер-прокурора образующих специальное министерство, известное под именем ведомства православного исповедания. д) Военный Совет Военный совет состоит под председательством военного министра из членов по высочайшему назначению. Круг ведомства его весьма разнообразен; между прочим ему принадлежит право обсуждения постановлений по строевой, технической и хозяйственной частям, а также и положений и наказов учреждениям и должностным лицам(66). Суждения совета по этим вопросам подносятся на высочайшее благоусмотрение; но наряду с этим по целому роду дел, преимущественно хозяйственного характера, совет обладает самостоятельной властью.
е) Адмиралтейств-совет
Адмиралтейств-совет есть учреждение подобное Военному Совету в применении к военно-морскому управлению. Председательствует в А.-совете морской министр, заседают члены по высочайшему назначению. Круг ведомства в существенных чертах сходен с компетенцией В. совета. К особенностям между прочим принадлежит право рассмотрения дел о морских призах.
ж) Правительствующей сенат(67) Правительствующей сенат настоящего времени не имеет ничего общего с Сенатом времен Петра I. Реформы, происходившие в его существе в течение двух веков, постепенно изменили его первоначальную организацию и назначение. Преобразования, которым подвергался Сенат, клонились к одной цели: превратить Сенат в орган высшего суда и надзора. В последнем отношении, однако, цель эта еще далеко не достигнута, и Сенат сохранил многие чисто административные функции. Функция надзора выражена в следующих словах закона: «Правительствующей сенат есть верховное место, которому в гражданском порядке суда, управления и исполнения подчинены все вообще места и установления в империи, кроме высших государственных установлений и тех, кои особенным законом именно изъяты от зависимости» (Учреж. Сената, ст. 1). К последним относятся: Министерство императорского двора, ведомство учреждений императрицы Марии, собственная канцелярия монарха и другие учреждения, имеющие характер его личного секретариата. Судебная функция Сената со всей полнотой выступает в его кассационной деятельности. Былое значение Сената до настоящего времени сохраняет свой отголосок в том фиктивном положении, что «единое лицо императорского величества председательствует в Сенате» (ст. 4). Выражение это, однако, не имеет практического значения: Сенат представляет собой ряд самостоятельных учреждений коллегиального характера, никогда in pleno в общем собрании всех коллегий не собирающихся. Коллегии Сената называются департаментами. (Приведенное общее правило о раздельном, вполне независимом, существовании отдельных, входящих в состав Сената, коллегий нисколько не нарушается тем исключительным обстоятельством, что в день двухсотлетнего юбилея Сената 2 марта 1911 г. государь император председательствовал в торжественном заседании всех департаментов и общего собрания.) Департаментов всех шесть; два из них чисто судебные, другие по преимуществу административные. В определенных сочетаниях друг с другом они образуют соединенные заседания, называемые соединенными присутствиями, общими собраниями. В составе Сената еще находится Высшее дисциплинарное присутствие. Может быть образуем особый Верховный уголовный суд. Из числа шести департаментов два с чисто судебными функциями именуются кассационными (уголовный и гражданский). Они представляют собой высший в империи суд общего значения. Затем идут департаменты административные: первый, второй, герольдии и судебный. Департаменты первый, второй и герольдии образуют первое общее собрание; судебный департамент и один из кассационных – второе общее собрание. Далее образуются: 1) Общее Собрание кассационных департаментов; 2) Общее собрание Первого и кассационных департаментов; 3) Соединенное присутствие Первого и Гражданского кассационного департаментов; 4) Соединенное присутствие Первого и Уголовного кассационного департаментов; 5) Соединенное присутствие Первого и кассационных департаментов, 6) и Особое присутствие (ст. 12). Сенаторы вообще назначаются по непосредственному избранию монарха как из военных, так и гражданских чинов, независимо от каких-либо особых условий (ст. 6). Исключение составляют члены кассационных департаментов, назначаемые обязательно из высших чинов судебного ведомства. Звание сенатора соединимо с другими должностями; исключение представляет собой звание сенаторов тех же кассационных департаментов. Лица, носящие звание сенаторов, делятся на сенаторов присутствующих и не присутствующих в департаментах. Кроме сенаторов в Сенате по должности (ex officio) присутствуют министры, лица их заменяющие, главные начальники губерний (генерал-губернаторы) во время своего пребывания в Петербурге [министры и генерал-губернаторы присутствуют в Сенате, лишь когда дело касается вверенных им частей управления (ст. 8)]. Особые преимущества сенаторов кроме класса должности (не ниже третьего) заключаются в том, что они могут получать особые поручения: обследование законности управления губерний (ревизии) и взыскание накопившихся недоимок (ст. 245). Организация департаментов сводится к тому, что к присутствию в том или другом из них сенаторы назначаются по высочайшему усмотрению. Председательство в департаментах по усмотрению монарха возлагается на одного из сенаторов, именуемого первоприсутствующим, которым в общих собраниях является старший по чину. При каждом департаменте для надзора за порядком производства дел и правильностью решений состоит под начальством министра юстиции особый обер-прокурор, именуемый в Департаменте герольдии герольдмейстером; надзор за порядком производства дел в общих собраниях лежит на министре юстиции, которому принадлежит звание генерал-прокурора. Каждый департамент имеет свою канцелярию под управлением обер-прокурора. Каждый из департаментов представляет собой независимую коллегию, самостоятельную инстанцию, где производящиеся дела заканчиваются и откуда только в особых случаях переходят в общее собрание. Что касается круга ведомства сенатских установлений, то наиболее обширная компетенция принадлежит Первому департаменту(68). Ему между прочим предоставлено: 1) обнародование законов и указов императора, а также разъяснение законов; 2) охранение и удостоверение права различных сословий, кроме дворянства и почетного гражданства; 3) толкование смысла действующих узаконений; 4) рассмотрение жалоб на неправильные распоряжения Министерству губернских органов управления и самоуправления; 5) наложение административных взысканий, предание суду должностных лиц определенных разрядов не выше 4-го класса; 6) разрешение споров о пределах власти (пререкания) между министерствами, между губернскими учреждениями; 7) рассмотрение жалоб на постановления губернских по делам о выборах в Государственную думу комиссий и присутствий об обществах; 8) жалобы земских и городских управ на постановления губернских по земским и городским делам присутствий; 9) так называемые дела казенного управления, как например: споры между министерствами о казенном имуществе и многие другие предметы, трудно поддающиеся общим определениям.
Компетенция Первого департамента вообще трудно поддается общим определениям кроме того, и потому, что, кроме точного перечисления отдельных предметов, п. 7 ст. 19 Учреждения Сената, к округу ведомства Сената отнесены: все вообще дела управления, производимые в министерствах и других подчиненных Сенату местах, когда, на основании подлежащих правил, эти дела не могут быть приведены к окончанию иначе, как с разрешения или чрез посредство Правительствующего сената, и не принадлежат к предметам других департаментов.
Ведению Второго департамента(69) принадлежат дела по жалобам на решения органов надзора за крестьянским самоуправлением и по вопросам, возбужденным названными органами. К этому последнему пункту относится также разъяснение смысла законов, причем, в отличие от Первого департамента, таковые разъяснения Второй департамент дает не по своей инициативе, а лишь по инициативе министров и губернских по крестьянским делам учреждений. Департамент герольдии ведает дела о сословных правах дворянства и почетного гражданства и поясняет относящиеся сюда законы. Предметы ведомства Судебного департамента весьма пестры и состоят между прочим в охранении в подчиненных местах установленного порядка по производству дел и исполнению решений, пояснении законов и рассмотрении дел, поступающих в Сенат в апелляционном и ревизионном порядке (ст. 12-27). К делам кассационных департаментов относятся: 1) рассмотрение кассационных жалоб и протестов на постановления судов нового устройства (созданных Законом 1864 г.); 2) (по Уголовному департаменту) возобновление уголовных дел и обсуждение в качестве суда первой инстанции преступлений некоторых должностных лиц выше пятого класса; 3) надзор за общими судебными учреждениями. Приготовление дел к докладу в департаментах, кроме кассационных, возложено на канцелярию, которая также и докладывает дело (ст. 51 и 82). Quorum – три сенатора. Когда в департаменте при решении дела не состоится требуемого большинства, обер-прокурор старается согласить сенаторов сперва устно, потом письменно (ст. 100). Если это не удастся, дело переносится в общее собрание, (1-е или 2-е), куда, кроме того, вопросы переходят, если на дело не может вообще установиться общего взгляда сенаторов и обер-прокурора, на сторону которого стал министр юстиции (ст. 105); равным образом дело переносится в общее собрание, если в известных случаях с департаментом не соглашается министр юстиции или если какой-либо другой министр по поступившей на него жалобе представит особое мнение, департамент же этого мнения не разделит (ст. 122-123). В общем собрании порядок делопроизводства такой же, как и в департаментах, но к соглашению сенаторов приводит министр юстиции. Проекты такого рода соглашений предварительно рассматриваются в особом учреждении при Министерстве юстиции, именуемом «консультацией» (ст. 111). Если и в общем собрании не образуется необходимого большинства, дело представляется через 1-й департамент Государственного совета императору. В исключительных случаях, по жалобам частных участвующих в деле лиц, поданное монарху решение департамента поступает в Особое присутствие при Государственном совете, и, если здесь жалоба будет признана достойной внимания, дело переходит в общее собрание. Учреждения и лица, подчиненные Сенату, получают его постановления под именем указов. Основные начала указанного делопроизводства сложились еще при Петре Великом. Отсюда в административных департаментах сохранилась подавляющая роль Канцелярии. В кассационных департаментах, наоборот, Канцелярия играет лишь подготовительную роль, а доклад дела лежит на обязанности сенаторов по очереди. Обер-прокурор дает лишь свое заключение. Решения кассационных департаментов окончательны и обжалованию не подлежат. Соединенные присутствия и общие собрания кассационных департаментов в взаимном соединении и в соединении с 1-м департаментом образуются по отдельным, главным образом судопроизводственным, поводам. «Указы (административного) Сената, гласит 198 ст. Учреждения Сената, исполняются всеми подчиненными ему местами и лицами как собственные императорского величества, и один государь или именной его указ может остановить сенатское повеление». Но если место или лицо подчиненное в двух одинаковых делах усмотрит разноречащие предписания Сената, то, не исполняя, докладывает о том Сенату, который таковые дела, с объяснением своих решений, представляет императору. Вместе с тем Сенат не может ни уничтожить, ни переменить своего решения без особого высочайшего повеления. Он «не приступает к решению таких дел, на которые не окажется точного закона», но о всяком случае (казусе), требующем издания новых, или дополнения, либо перемены существующих узаконений, составляет проект разрешения, и все дело вносится министром юстиции, с его заключением, сперва на благоусмотрение монарха и затем на рассмотрение законодательных установлений (ст. 173 и 201 по продолж. 1906 г.). Право это, однако, не касается кассационных департаментов, которые на основании ст. 10 Устава гражданского и ст. 13 Уголовного судопроизводства, подобно прочим судебным учреждениям, не могут останавливать рассмотрение дела под предлогом неполноты закона. В заключение необходимо упомянуть, что многие из статей закона, касающиеся старого Сената – административных департаментов, потеряли свое реальное значение ввиду того, что вообще административные департаменты Сената, представляя собой архаическое учреждение, не отвечают действительным потребностям времени: надзор Сената за министерским управлением призрачен; сам Сенат находится под сильным влиянием министра юстиции; непосредственного общения с верховной властью он лишен, хотя буква закона предоставляет ему право о замеченных злоупотреблениях министерской власти непосредственно доносить монарху. з) Совет министров Существующий в настоящее время Совет министров создан Высочайшим указом 19 октября 1905 года. Он, с одной стороны, заменил собой до того существовавший, но почти не действовавший, совет того же имени, а с другой – получил в свое ведение некоторые разряды административных дел уничтоженного Указом 23 апреля 1906 г. особого правительственного и законосовещательного учреждения – Комитета министров. Нынешний Совет министров(70) представляет собой поэтому учреждение вполне новое. Это подтверждается тем обстоятельством, что регулирующие его правила пытаются дать действительное единство дотоле разрозненной правительственной деятельности отдельных министров. Предназначенный к таковому объединению старый Совет министров в действительности существовал только на бумаге. Ни по своему существу, ни даже по идее он не был учреждением в точном смысле этого слова, а лишь особой формой министерских докладов монарху в присутствии других министров. Старый Совет не обладал поэтому никакой властью исполнения, являлся учреждением лишь совещательным. Новый Совет, наоборот, обладает иным характером. Это есть постоянное учреждение с особым председателем для тех случаев, когда монарх сам не пожелает председательствовать, с особым точно обозначенным кругом дел и с известной долей самостоятельности в их разрешении. Главным образом, гласит закон, на Совет министров возлагается направление и объединение действий главных начальников ведомств по предметам как законодательства, так и высшего государственного управления.
Но такое объединение не превращает, однако, Совета министров в учреждение подобное кабинету парламентарных государств. Требуемое объединение действий вовсе не является политической солидарностью членов Совета. Право назначения и выбора министров всецело принадлежит императору и не стеснено никакими условиями. Главным образом министры назначаются из рядов высшей бюрократии; ответственны они только перед монархом и подчинены также только ему. В Думе они должны быть выслушиваемы во всякое время по их требованию, но сами, как было указано выше, имеют право отказываться от объяснений по запросам и не отвечать на интерпелляции. Министры – это советники короны, вполне независимые от народного представительства. Председатель Совета или его члены по принадлежности скрепляют(71) (контрасигнируют) высочайшие указы и повеления. Будучи членами Совета, министры вместе с тем стоят во главе отдельных частей управления. Согласно 2 ст. Учреждения совета, Совет министров состоит из министров и главноуправляющих отдельными частями, принадлежащими к общему министерскому устройству. Главные начальники прочих частей участвуют в Совете лишь по делам своей части. Определение это не совсем точно, так как, с одной стороны, в состав Совета входит обер-прокурор Святейшего Синода, ведомство которого не принадлежит к общему министерскому устройству, а с другой стороны, упоминаемый в учреждении министерств главноуправляющий государственным коннозаводством присутствует только по делам своего ведомства (части). Кстати, необходимо заметить, что правами министров пользуются именно лишь главноуправляющие, т. е. лица, в заведовании которых находятся самостоятельные, независимые от другого министра отрасли управления. Заведующие же лишь частями министерств, хотя бы таковые именовались Главными управлениями, в отличие от главноуправляющих называются начальниками главных управлений. Совет министров состоит под председательством одного из министров, по избранию императора, или особого назначенного лица, которое, не имея портфеля, тем не менее в этих случаях пользуется всеми правами министра(72).
Круг ведомства Совета очень обширен(73). Кроме объединения деятельности отдельных министров по предметам как законодательства, так и высшего управления (120 ст. О. з.) ему принадлежат между прочим из важнейших дел: 1) дела об утверждении уставов компаний на акциях, когда требуется одно дозволение на учреждение компании и не требуется разрешения в законодательном порядке; 2) дела о назначении пенсий и единовременных пособий, когда это назначение превышает власть министров; 3) поднесение к высочайшему утверждению особого списка должностей по государственной, гражданской или же общественной службе, занятие которых освобождает от призыва из запаса в армию и флот и в государственное ополчение; 4) оставление без последствий ходатайств губернских земских собраний; 5) отмена или изменение в определенных случаях постановлений земских собраний и городских дум, не соответствующих общим государственным пользам и нуждам или явно нарушающих интересы местного населения, (в тех случаях, когда таковая отмена или изменение не вызывают возвышения обложения против определенного земским собранием или думой); 6) предположения о необходимости принятая исключительных мер на основании 87 ст. О. з. и разрешение кредитов впредь до утверждения новой росписи на основании 116 ст. О. з.; 7) записки финляндского генерал-губернатора о делах, которые, по тесным связям Великого княжества Финляндского с прочими частями империи, имея близкое отношение к обоим управлениям, требуют как с той, так и с другой стороны рассмотрения, когда генерал-губернатор признает это нужным и когда не требуется изменения действующих в Финляндии узаконений. Кроме того, Совет обсуждает, какие возникающие по Финляндии дела затрагивают интересы империи и требуют соответственных действий правительства (Приложение к ст. 1 Учреждения Совета). Перечень этот, однако, далеко не исчерпывающ. Вообще всякое дело, превышающее власть отдельного министра, поступает в Совет(74). Любопытно, что в круг ведения Совета между прочим входят и такие мелкие дела, как положение о разъяснении и развитии устава Православного миссионерского общества или дела об отчуждении собственных домов Государственного банка.
Одни из дел, входящих в круг ведомства Совета, требуют высочайшего разрешения, другие разрешаются собственной властью Совета и докладываются монарху лишь в важнейших случаях.
При обсуждении отдельных дел в Совет министров могут быть приглашаемы, по распоряжению председателя Совета, с правом совещательного голоса или для представления объяснений, лица, содействие которых разрешению дела может быть полезным (ст. 11).
Совет министров приступает к рассмотрению дел или по предложениям председателя Совета, или по сообщению того министра либо главноуправляющего, к ведомству коего дело относится (ст. 13). Предположения главных начальников ведомств, равно как особых совещаний, комитетов и комиссий, по предметам законодательства, а также иным, подлежащим ведению Г. думы и Г. совета, не могут быть вносимы в названные установления без предварительного рассмотрения в Совете министров главных оснований этих предположений и существенных их частей (ст. 14). Никакая имеющая общее значение, мера управления не может быть принята главными начальниками ведомств помимо Совета министров (ст. 15). Председателю Совета доставляются министрами и главноуправляющими безотлагательно сведения о всех выдающихся происходящих в государственной жизни, событиях и вызванных ими мерах и распоряжениях. Таковые меры и распоряжения председатель Совета, если признает нужным, предлагает на обсуждение Совета.
По исключению дела, исключительно касающиеся императорского двора, государственной обороны и внешней политики, вносятся в Совет министров, лишь когда последует на то высочайшее повеление или когда начальники подлежащих ведомств признают это необходимым (ст. 16). Предположения начальников ведомств, принадлежащих к общему министерскому устройству, о замещении главных должностей высшего и местного управления также поступают на обсуждение Совета министров. Правило это не распространяется на должности по ведомству императорского двора и по управлению армией и флотом, а также на должности дипломатические (ст. 17).
Главными начальниками частей сообщаются председателю Совета министров, предварительно все всеподданнейшие доклады, имеющие общее значение или касающиеся других ведомств (ст. 19). Такие всеподданнейшие доклады вносятся на рассмотрение Совета его председателем или же, по соглашению его с подлежащим министром, докладываются непосредственно императору, и притом, в случае надобности, в присутствии председателя Совета министров.
Последним постановлением становится преграда тому ненормальному положению вещей, при котором в дореформенной России министрам предоставлялось неограниченное право всеподданнейших докладов, посредством которых достигались даже изъятия из законов.
По делам, рассматриваемым в Совете, требуется единогласие. При отсутствии единогласия председатель испрашивает указаний монарха (ст. 18). Непременно вносятся на высочайшее благоусмотрение предположения министров об отмене или изменении действующих законов. Точно так же в случаях, когда законы недостаточны, дела представляются монарху через Совет министров. Совет имеет собственную Канцелярию.
 
§ 28. Центральные органы подчиненного управления
К центральным органам подчиненного управления принадлежат министерства и управления им равные.
а) Министерства. Основные начала организации министерств, в ведении которых находятся отдельные отрасли подчиненного управления, определяются особым законом, носящим название Общего учреждения министерств. Согласно этому закону, во главе министерства становится министр, главноуправляющий или главноначальствующий с помощниками – «товарищами» (Ст. 1 и 2).
Главные части, министерство составляющие, суть: 1) департаменты: (управления, канцелярии); 2) совет министра; 3) общее присутствие в каждом департаменте; 4) особенные установления, при некоторых министерствах состоящие.
Департамент и канцелярия делятся на отделения, отделения – на столы. Каждый департамент и канцелярия состоят в управлении директора. В департаментах и канцеляриях кроме директоров состоят вице-директора. Во главе отделения стоит начальник отделения или делопроизводитель, а стол управляется столоначальником или помощником делопроизводителя.
Помимо департаментов в составе некоторых министерств имеются учреждения, стоящие выше департаментов по кругу своей власти. Такие учреждения обыкновенно именуются главными управлениями, а стоящие во главе их начальники по большей части приравниваются к товарищам министров.
В большинстве министерств для рассмотрения наиболее важных дел образуется совет министра, под его председательством, из товарища министра, директоров департаментов, а иногда и особых членов по высочайшему назначению.
Общее присутствие департамента составляется, под председательством директора, из начальников отделений.
В числе особенных установлений, находящихся в составе министерств, имеются различные технические и ученые комитеты, специальные советы и проч.; помимо начальников отдельных частей и им подчиненных лиц в министерстве могут находиться зависящие непосредственно от министра чиновники особых поручений, а также различные инспектора. Среди особых установлений заслуживают внимания также коллегии, которые состоят не только из чиновников данного министерства, но также и из представителей других министерств. Особенность этих коллегий заключается в том, что, если при постановлении подлежащего исполнению решения один из представителей постороннего министерства не согласится с большинством и его поддерживает его главный начальник – министр, дело вызывает необходимость соглашения обоих министров: того, в ведомстве которого находится коллегия, и того, чей представитель не согласился с большинством. Если соглашения между названными министрами достигнуто не будет, дело переходить в Совет министров(75). Как начальники подчиненных частей, министры действуют не иначе, как в пределах общих законов и определенного круга ведомства. Однако, при обстоятельствах, когда дело не может быть отлагаемо без важного вреда или государственного ущерба, министры уполномочиваются действовать всеми способами, с обязательством доносить в то же время о принятых ими мерах и о причинах настоятельности Сенату (Учреждение министерств, ст. 158). Подчиненные места и лица обязаны исполнять приказания министра в точности и беспрекословно (ст. 188), но власть его вместе с тем исключительно подзаконная. Если бы поэтому в предписании министра или объявленном им повелении монарха подчиненный усмотрел отмену закона, учреждения или объявленного прежде высочайшего повеления, тогда он обязан представить о том министру. Если же и затем предписание будет подтверждено от лица министра, тогда случай представляется Прав. Сенату на окончательное разрешение (ст. 190). Если бы в исполнении предписаний министра подчиненный усмотрел крайние неудобства, он обязан представить о том министру и потом поступать по его приказанию, не входя снова с представлением (ст. 192). Товарищи министров заменяют министров в случае отсутствия, болезни, или по особым поручениям несут отдельные обязанности своих начальников, или же управляют отдельной частью министерства. «Общему учреждению министерств» известны следующие главные части управления, носящие наименование министерств: министерства иностранных дел, военное, морское, внутренних дел, финансов, путей сообщения, юстиции, народного просвещения, императорского двора(76), торговли и промышленности; кроме того, два главных управления: 1) землеустройства и земледелия и 2) государственного коннозаводства и одно учреждение с наименованием – государственный контроль.
б) Установления, равные министерствам. Таковыми являются установления, не предусматриваемые «Общим учреждением министерств», но равные им по своим правам. К таким прежде всего относятся отдельные части обширного секретариата монарха: 1) Собственная Его императорского Величества канцелярия, 2) Собственная Его императорского Величества канцелярия по учреждениям (установлениям) императрицы Марии, 3) Канцелярия Е. И. В. по принятию прошений, подаваемых на высочайшее имя.
Своеобразное министерство представляет собой совокупность различного рода бюрократических установлений при Св. Синоде, именуемых «ведомством православного исповедания».
Во главе канцелярий Е. И. В. стоят главноуправляющие, во главе бюрократических установлений Св. Синода – обер-прокурор.
§ 29. Местное управление
а) Административное деление территории
Общим административным делением является целение на губернии. Существует еще в некоторых местностях империи, на окраинах, деление на области и округа. Всех губерний, не считая восьми финляндских, 71; областей – 21; округов – два. Губернии делятся на уезды, области – в некоторых местах на уезды, в других – на отделы и округа. Некоторые губернии слагаются в единицы высшего местного управления – генерал-губернаторства, губернии и области Кавказа образуют одно наместничество. Уезды в полицейском отношении делятся, по общему правилу, на станы. Входящие в состав станов волости являются административным делением сословного (крестьянского) характера. Всесословная волость общего значения имеется пока лишь в проекте. Существуют еще города, выделенные из состава губерний и образующие равные им административные деления, называемые градоначальствами.
Кроме этих административных делений имеются еще специальные округа: учебные, таможенные, почтово-телеграфные, путей сообщения, военные, удельные, судебные (судебной палаты); для управления горным делом существуют горные области; округа церковного управления называются епархиями.
Деление на губернии и области и специальные округа – искусственное. Учреждение губерний относится ко времени Петра Великого; при Екатерине Второй существовали в виде общего административного деления генерал-губернаторства, теперь сохранившиеся по преимуществу только на окраинах и иногда возникающие в разных местах в виде временной исключительной меры.
50 губерний управляются на основании общего для них закона «Общего учреждения губернского»(77). Уклонение от общих оснований существует для губерний бывшего Царства Польского, Сибирских и Кавказских; уклонения существуют также в областном и окружном управлении. Губернии бывшего Царства Польского образуют Варшавское генерал-губернаторство; затем следуют генерал-губернаторства: Виленское – губернии: Виленская, Ковенская и Гродненская; Киевское – губернии: Киевская, Подольская, Волынская; Иркутское – губернии: Иркутская, Енисейская и области Якутская и Забайкальская; Приамурское – обдает: Амурская, Приморская, Сахалинская и Камчатская; Туркестанское – области: Семиреченская, Закаспийская, Ферганская, Самаркандская, Сыр-Дарьинская; Степное – области: Акмолинская, Семипалатинская, Уральская и Тургайская. Градоначальства представляют собой: С.-Петербург, Одесса, Керчь, Севастополь, Николаев, Ростов-на-Дону. Москва является вместе и генерал-губернаторством и градоначальством. Образующий наместничество Кавказский край состоит из северного Кавказа – области Терская и Кубанская – и Закавказья; губ. Тифлисская, Кутаисская, Елизаветпольская, Ереванская, Бакинская, Черноморская; области: Дагестанская, Карская и Батумская; округа: Закатальский и Сухумский. б) Общее губернское управление 1) Губернаторы По общему правилу главным административным органом в губернии является губернатор, назначаемый монархом из каких угодно разрядов лиц вне зависимости от служебного ценза или образования(78). Роль губернатора как органа управления двойственна. Он является, с одной стороны, высшей правительственной властью в губернии, с другой – высшим органом Министерства внутренних дел на месте. В качестве первого он сосредоточивает в своих руках надзор в различной мере за находящимися в губернии гражданскими должностными лицами и установлениями. Кроме губернских органов Министерства внутренних дел непосредственному надзору губернатора принадлежат лишь казенные палаты и управления земледелия и государственных имуществ; относительно злоупотреблений других губернских учреждений он может только доводить до сведения соответственного начальника; губернатор издает обязательные постановления в развитие законов по вопросам порядка и безопасности (ст. 421-428). Как орган надзора губернатор обязан ежегодно производить обозрение губернии и о состоянии ее представлять монарху всеподданнейший отчет (ст. 381-394). Надзор губернатора распространяется и на органы общего и сословного самоуправления.
В качестве органа Министерства внутренних дел губернатор является высшим начальником всех местных установлений названного министерства, в том числе полиции прежде всего. Вследствие того, что местная полиция служит исполнительным органом всех местных установлений, к какому бы министерству они ни принадлежали, губернатор наблюдает за надлежащим выполнением ею законных требований этих установлений. Губернатор затем председательствует в целом ряде местных коллегиальных установлений смешанного состава (в губернских «присутствиях» по воинским, по питейным, по фабричным, по земским и городским делам) и т. под. Помимо того, губернатору принадлежит целый ряд функций по самым разнообразным частям управления (охрана прав дворянства и других сословий, обеспечение народного продовольствия, попечение о народном обучении, здравии, общественном призрении, безопасности, нравственности, наблюдение за иностранцами, участие в установлении опеки над безумными и расточительными(79) и многое другое). Все это вместо взятое делает круг ведомства губернатора чрезвычайно обширным и грозит действительной возможности выполнения губернатором лежащих на нем обязанностей. При губернаторе состоят канцелярия и чиновники особых поручений. Власть губернаторов строго подзаконная. Действует он или через состоящее под его председательством губернское правление, или через особые учрежденные для различного рода дел установления (комитеты, комиссии, присутствия и проч.); в делах ведомств, не входящих в круг общего управления губернии, а также и в тех, которые не терпят ни малейшего отлагательства или подлежат особой тайне или же по иным причинам поручены высшим начальством исключительному его ведению, губернатор действует прямыми от своего лица предписаниями и распоряжениями. Губернатор подчиняется министру внутренних дел, а на месте – генерал-губернатору, где таковой существует. 2) Генерал-губернаторы(80)
При возникновении генерал-губернаторской должности при Екатерине Второй ее предполагалось сделать нормальным органом управления с главнейшей функцией надзора. Это был сенатский надзор, перенесенный на места, причем генерал-губернатор или наместник являлся в крае вместе с тем непосредственным представителем верховной власти. Подобный характер генерал-губернаторской должности сохранился и в настоящее время, но сама она потеряла прежнее общее значение.
Генерал-губернаторы назначаются по непосредственному усмотрению императора. Что касается круга ведомств, то прежде всего они пользуются такими же правами по надзору и управлению, как и губернаторы. Но, кроме того, им предоставлены следующие преимущества: 1) они имеют право представлять непосредственно о делах вверенного края монарху и от него непосредственно получать повеления; 2) все сношения губернаторов с центральными органами управления и обратно в важнейших случаях идут через генерал-губернатора; 3) никакое новое мероприятие, касающееся края, не может осуществиться без истребования мнения генерал-губернатора; 4) представления местных чиновников (за исключением чинов судебных и контрольных) к наградам за особые заслуги сопровождаются мнением генерал-губернатора.
При генерал-губернаторах состоят канцелярии и чиновники особых поручений. Заменять генерал-губернатора во время отсутствия или болезни может только лицо, специально уполномоченное к тому императором.
3) Губернское правление(81) Губернское правление называется в законе высшим в губернии местом, управляющим этой губернией на основании законов, именем императора. Несмотря на это, оно состоит в Министерстве внутренних дел и подчинено непосредственно Сенату. Власть губернского правления исключительно административная, полицейская в высшем значении этого слова. В губернском правлении сосредоточиваются дела прежде всего по общему управлению губернией, по охранению безопасности, общего спокойствия, по охранению народного здравия, по полиции хозяйственной, дела строительные и дорожные(82), дела «казенного» (фискального управления, взыскание недоимок), дела межевые и судебного управления (запрещение, секвестр, арест и продажа имущества по указам Сената или требованиям кредитных установлений). Губернское правление содействует всем другим установлениям в исполнении закона и понуждает ему подчиненные места и лица к исполнение обязанностей. Губернское правление предает чиновников определенных разрядов суду.
Если губернское правление усмотрит в указе Правительствующего сената что-либо противное законам и пользам императорского величества, то, не делая исполнения, представляет о том на разрешение Правительствующего сената; но если Сенат подтвердит прежнее свое определение, тогда правление обязано исполнить без возражений и непременно. Если губернское правление усмотрит что-либо подобное в предписании министра, то, не делая исполнения, представляет о том, от лица губернатора, тому начальству, от которого распоряжение последовало; в случае же подтверждения, правление представляет о том на разрешение в Правительствующей сенат. В случаях важных и чрезвычайных для обсуждения сомнений, вызываемых смыслом законов, губернское правление, по распоряжению губернатора, собирается в соединенное заседание с другими местными органами управления: казенной палатой и управлением земледелия и государственных имуществ. Разъяснение закона оно испрашивает у Сената.
Губернское правление состоит из «общего присутствия» и канцелярии. Общее присутствие губернского правления, под председательством губернатора, составляют: вице-губернатор, советники, губернский врачебный и ветеринарный инспектор, губернский инженер и, в помощь ему, губернский архитектор (с правом совещательного голоса), губернский землемер и, необязательно, асессор, а где введена тюремная инспекция, то и губернский тюремный инспектор. Губернатор председательствует в правлении по усмотрению. Но он обязан присутствовать в общих собраниях губернских установлений при обсуждении сомнений в законах и при освидетельствовании сумасшедших.
В случаях болезни, отсутствия или увольнения губернатора место его заступает вице-губернатор или, в определенных случаях, управляющий казенной палатой либо управляющий земледелием и государственными имуществами.
Вице-губернатор – ближайший помощник губернатора – и советники участвуют в заседаниях правления по всем делам, а остальные члены – только по вопросам их специальностей. Один из советников именуется старшим: он, в случае необходимости, заменяет вице-губернатора. При рассмотрении дел, требующих совместного действия различных ведомств, в заседание губернского правления могут быть приглашаемы представители этих последних. Все члены правления сверх общих имеют специальные обязанности: вице-губернатор наблюдает за делопроизводством правления и канцелярии, советники заведуют отделениями канцелярии, губернский инженер – строительным, землемер – межевым, врачебный инспектор – врачебным. Лишь асессор не имеет специальности, и вообще его обязанность состоит лишь в том, чтобы заменять отсутствующих советников.
Дела, производимые в губернском правлении, разделяются на судные и административные.
К судным делам, требующим непременно коллегиального разрешения, принадлежать: 1) отдача под суд чиновников, 2) вопросы о подсудности, 3) дела по сомнению в законах, 4) дела по наложению денежных взысканий за упущения по службе, 5) жалобы на медленность в судопроизводстве. Дела судные разрешаются постановлениями присутствия губернского правления не иначе, как по большинству голосов.
При разделении голосов голос губернатора дает перевес, но меньшинство о своем мнении может доносить министру внутренних дел или генерал-губернатору.
Дела административные разделяются на два разряда: по одним губернатор до решения дела обязан выслушать мнение правления, другие разрешает непосредственно по докладу вице-губернатора или заведывающих отделениями.
4) Губернские установления смешанного состава под председательством губернатора
Такого рода установления имеют главным образом двоякий характер: одни из них заведуют определенным кругом дел управления, другие же по преимуществу осуществляют надзор и служат органами административной юстиции. В общем, впрочем, и те и другие, за исключением так называемых «приказов общественного призрения», с различными изменениями, смотря по роду дел, имеют однородный состав. Это обыкновенно высшие представители местной администрации различных отраслей, местных судебных установлений (прокуроры, председатели судов), местного губернского общего и дворянского самоуправления (председатели земских управ, городские головы, губернские предводители дворянства) и проч.
К установлениям первого типа принадлежат:
1) Губернские статистические комитеты(83), заведующие местной административной статистикой, под руководством центральных статистических установлений Министерства внутренних дел. Комитет состоит из непременных членов вышеуказанного смешанного состава и выборных – почетных и действительных. 2) Приказы общественного призрения, сохранившиеся от времен Екатерины II в некоторых губерниях, где не введено земское самоуправление. Подчиняясь Министерству внутренних дел по Главному управлению местного хозяйства, они, по общему правилу, состоят из трех членов, «заседателей», с присоединением к ним в некоторых местах губернских предводителей дворянства. Члены избираются от губернского дворянства, городского общества и крестьян(84).
3) Губернские распорядительные комитеты, заведующие земскими повинностями в губерниях, не имеющих земского управления(85). 4) Губернские комитеты по делам земского хозяйства в губерниях, где существует особое земское самоуправление с представителями населения не выборными, а назначенными министром внутренних дел. Комитеты эти в ближайшем будущем подлежат упразднению. Ко второму типу относятся: 1) Губернские присутствия(86), существующие в губерниях, где введены особые органы надзора за крестьянским самоуправлением – земские начальники. Функции их – судебно-административные. В качестве установлений административных присутствия осуществляют надзор за деятельностью земских начальников и их уездных съездов;
2) Губернские по земским и городским делам присутствия(87), предназначенные для обсуждения правильности и законности постановлений органов земского и городского самоуправления; 3) Губернские по воинской повинности присутствия, наблюдающие за действиями уездных и городских воинских присутствий, производящих прием новобранцев. Затем идут губернские присутствия по фабричным и горнозаводским делам, по промысловому налогу, по городскому налогу, по делам об обществах и союзах и, наконец, губернские оценочные комиссии, надзирающие в некоторых губерниях за производством уездными специальными установлениями оценок недвижимых имуществ для обложения их земскими и иными сборами. Губернские установления, подлежащие надзору губернатора К таковым относятся установления, заведующие так называемыми делами казенного управления, то есть такими, которые касаются государственного финансового хозяйства. К ним принадлежат казенные палаты, губернские акцизные управления и управления земледелия и государственных имуществ. а) Казенная палата(88) состоит из управляющего, его помощника, начальников отделений и двух чиновников. Общее присутствие палаты, состоящее в основе из председателя-управляющего, помощника и начальников отделения, пополняется в различных случаях временными членами. Это присутствие имеет, однако, лишь совещательное значение. Решающая власть принадлежит управляющему.
Главные предметы ведения казенной палаты: заведование вообще счетоводством и отчетностью по приходу и расходу сумм, обращающихся в подведомых палате кассах; заведование личным составом, делами по производству торгов, по наложению взысканий за нарушение уставов казенного управления и тому подобное.
В своих действиях палата подчиняется Сенату и Министерству финансов. В ее заведовании находятся все местные казначейства, которые, однако, вместе с тем принимают приказания от губернского правления и губернатора. При казенных палатах состоят податные инспектора(89), наблюдающие за правильностью торговли и помогающие палате в определении ценности и доходности имуществ, облагаемых налогом в пользу казны. Общее присутствие палаты, с присоединением к нему городского головы губернского города и двух лиц, избранных городской думой, образует губернское по квартирному налогу присутствие(90). Под председательством податных инспекторов в городах образуются из выбранных думой лиц городские по квартирному налогу присутствия и раскладочные по промысловому налогу присутствия(91) из некоторых представителей плательщиков соответственного налога. б) Губернское акцизное управление(92). Оно состоит из управляющего, ревизоров, канцелярии и других чиновников. Ему подчиняются уездные окружные акцизные управления. Оно заведует доходами в казну с разных предметов, обложенных косвенными налогами. Кроме того, в его заведовании находится казенная монополия продажи водки и спирта и казенные заводы, вырабатывающие этот продукт.
в) Управление земледелия и государственных имуществ(93). Компетенция его видна из самого названия. Оно состоит из начальника управления, помощника, чиновников особых поручений, делопроизводителей, инспекторов сельского хозяйства. Управление это имеется не в каждой губернии; нередко оно распространяет свою власть на две и более губерний. Контрольная палата, будучи губернским установлением, надзору губернатора не подчиняется(94). Она зависит непосредственно от государственного контролера и самостоятельно проверяет обороты казенных сумм в местных установлениях. Палата состоит из управляющего, его помощника, ревизоров с помощниками и других чиновников.
в) Уездное и городское управления
Уездную полицию(95) составляет уездное полицейское управление, в состав которого входят: начальник его – уездный исправник и его помощник. Станами заведуют становые пристава. При полицейском управлении состоит канцелярия. Нижними полицейскими чинами являются: урядники и стражники, городовые и разные другие служителя. Городская полиция.(96) Она в качестве особого установления существует только в губернских и некоторых других более или менее значительных городах и состоит из городских полицейских управлений в составе начальника – полицеймейстера и его помощника. При управлении – канцелярия. Город в полицейском отношении делится на части, во главе которых стоят пристава. Нижние чины городской полиции суть: полицейские надзиратели, околоточные пристава и городовые.
Уездная и городская полиция подчиняется непосредственно губернатору и губернскому правлению.
6 июля 1908 г. издан новый закон о сыскных отделениях в городах. В зависимости от населенности города отделения эти разделены на четыре класса. Начальник каждого отделения назначается губернатором по соглашению с прокурором окружного суда (закон этот, кроме столиц, не касается Одессы и Варшавы).
Помимо органов полицейских в уездах и городах существуют, кроме того, вышеупомянутые окружные акцизные управления, разные коллегии наподобие губернских присутствий с подобным же смешанным составом: как, например, комитеты, заведующие делом народного здравия, комитеты распорядительные: для заведывания опекунскими делами дворян имеются дворянские опеки(97), для опеки сирот городского сословия – сиротские суды(98).
В некоторых губерниях, на основании Закона 12 июня 1889 г., существуют особые судебно-административные органы – земств начальники и их съезды(99). Это – органы уездного управления, осуществляющие в административной области надзор за органами крестьянского самоуправления. Земские начальники, назначаемые по преимуществу из местных дворян, обладающих небольшим имущественным и служебным цензом, проверяют постановления сельских и волостных сходов как со стороны законности, так и целесообразности; им же поручен надзор за деятельностью должностных лиц волостного и сельского самоуправления. Ближайшим образом земские начальники подчинены губернатору и губернскому присутствию, но между ними и названными начальственными органами стоит уездный съезд земских начальников под председательством уездного предводителя дворянства. По определенным разрядам дел съезды отменяют постановления земских начальников. На постановления съездов жалобы представляются губернскому присутствию. г) Градоначальства(100)
Как было указано выше, некоторые города, под именем градоначальств, вполне выделены из общего губернского управления, образуя собой вполне самостоятельные территориальные и административные единицы. Во главе управления градоначальством находится назначаемый монархом градоначальник, обладающий в общем властью, равной губернаторской. Градоначальник приравнивается к губернаторам и по своему служебному положению. В градоначальствах, однако, не существует органа, подобного губернским правлениям в губерниях. При градоначальнике имеются лишь помощники, канцелярия, чиновники особых поручений и некоторые другие должностные лица и установления.
Лишь при С.-Петербургском градоначальнике существует общие и по врачебно-санитарной части совещательные присутствия. В случае необходимости С.-Петербургский градоначальник может образовать особые присутствия по вопросам техническим. Общее совещательное присутствие состоит, под председательством помощника градоначальника, из управляющего канцелярией, его помощника, чиновника особых поручений по судебным делам и одного из полицеймейстеров по назначению градоначальника. Сверх того в присутствие приглашается с правом голоса начальник той отдельной части, которой касается подлежащее рассмотрению дело.
[Обсуждению совещательного присутствия подлежат: 1) вопросы о предании суду чинов градоначальства и полиции; 2) постановления собраний столичных городских сословий об исключении из их среды порочных членов; 3) дела о высылке из С.-Петербурга и воспрещении пребывания в столице лицам беспаспортным или проживающим с просроченными видами; 4) возникающие по городу С.-Петербургу дела о наложении опеки над имениями лиц городского сословия и разные дела, которые градоначальник заблагорассудит передать на рассмотрение совещания. Несмотря на свое название совещательного, по некоторым делам (напр., по преданию суду и опекам) постановления собрания происходят по большинству голосов и обязывают градоначальника.]
д) Внегубернское управление специального характера
Учебные округа(101) охватывают собой несколько губерний и областей. Учебных округов 12; во главе каждого находится попечитель, которому подчинены все учебные заведения округа. Попечитель непосредственно подчиняется министру народного просвещения. При попечителях находятся помощники (не везде), попечительские советы и окружные инспектора. Попечительские советы по общему правилу образуются под председательством попечителя из окружных инспекторов и начальников высших и средних учебных заведений в месте пребывания попечителя, а также представителей филологического и математического факультетов местного университета. Круг ведения советов – дела административные и учебные в тесном смысле этого слова; постановления советов обязывают попечителя. Кроме того, для заведования начальным обучением в губерниях округа в каждой из них имеется директор народных училищ с подчиненным ему инспектором и особые коллегиальные установления со смешанным составом: губернский и уездный училищные советы. Первый из них состоит под председательством губернского предводителя дворянства из директора народных училищ, представителей местного земского самоуправления, Министерств народного просвещения и внутренних дел и епархиального начальства; второй – под председательством уездного предводителя дворянства, из инспектора народных училищ, представителей земского и городского самоуправления и тех же ведомств, как и в губернск. совете. Дела в советах решаются по большинству голосов. Учебные округа не охватывают всю Россию. Округа путей общения(102) заведует только водными и шоссейными сообщениями, поскольку последние не состоят в заведовании органов земского самоуправления, т. е. Министерства внутренних дел. Округов – 10. Управление округа сосредоточивается в окружном правлении, коллегиальном органе, состоящем, под председательством начальника округа, из его помощника и особых членов. Находящиеся в заведовании округа пути сообщения, охватывающие нередко многие губернии, подразделяются на отделения и дистанции, во главе которых стоят начальники их. В случае надобности министром путей сообщения могут быть учреждаемы должности инспекторов судоходства. Приравниваемые по правам к губернским правлениям и казенным палатам, окружные правления подчиняются Сенату и министру путей сообщения. Ближайший надзор за деятельностью округов лежит на управлении внутренних водных путей и шоссейных дорог, находящемся в составе Министерства путей сообщения.
Таможенные округа(103). Таможенные округа Европейской России находятся каждый под управлением начальника округа. Таможенные округа состоят из таможен: 1) таможен первого, 2) таможен второго и третьего класса, 3) таможенных застав и 4) таможенных переходов. Эти установления различаются между собой по разрядам иностранных товаров, могущих быть провозимыми через них. Русские товары провозятся на одинаковых правах через все названные таможни. Таможенные установления находятся в ведении Министерства финансов по таможенному департаменту; таможенные округа существуют также в Сибири и на Кавказе. Почтово-телеграфные округа делятся на округа 1-го и 11-го разряда(104). Во главе округа стоит начальник его с помощником. В городах и селениях имеются почтовые конторы и их отделения. Почтовые округа находятся в ведомстве Министерства внутренних дел по главному управлению почт и телеграфов.
Горные области. 11 этих областей делятся на горные и заводские округа. В некоторых из областей существуют особые горные управления, состоящие из начальника управления, помощника и других чиновников; остальные области непосредственно подчиняются заведующему горными делами горному департаменту Министерства торговли и промышленности. В горных и заводских округах имеются свои окружные и заводские управления; во главе первых стоят горные начальники, во главе вторых – управители.
Портовые установления(105), существуют в портовых городах и заведуют делами торгового мореплавания. Они состоят из портовых управлений, которые составляют: начальник порта с подчиненными лицами и присутствие по портовым делам. Это присутствие, под председательством начальника порта, имеет смешанный состав, куда, между прочим, входят представители местной торговли. Портовые управления находятся в ведении Министерства торговли и промышленности и подчиняются ближайшему надзору комитета по портовым делам. Епархии – церковные деления православного исповедания – обыкновенно совпадают с губерниями. Во главе их находится епархиальный епископ (архиерей); при нем существует коллегиальное учреждение из священников – консистория с канцелярией, которой управляет секретарь, являющийся местным представителем обер-прокурора Святейшего Синода. Епархия делится на «благочинные» округа. Существуют еще округа военные и удельные. Последние заведуют удельными имуществами императорской фамилии. е) Особенности местного управления Местное управление обладает особенностями по преимуществу на окраинах империи. В свою очередь особенности эти главным образом сводятся к тому, что, с одной стороны, установления приспособляются к местным условиям, а с другой – вследствие удаленности окраин от центра и по большей части иноплеменного состава населения органы власти пользуются более широкими полномочиями. В частности, последняя особенность выражается в подчинении некоторых местностей не Министерству внутренних дел, а военному, а также в объединении отдельных губерний и областей под управлением отдельных, наделенных большими полномочиями начальников. Наместничество Кавказское(106), восстановленное 21 февраля 1905 года. Все высшее управление наместничеством сосредоточивается в руках непосредственно назначенного монархом и ему же подчиненного наместника. Наместник (он же командующий войсками и «наказной атаман» казачьих войск) имеет право, помимо министров, разрешать на основании законов все возникающие на месте вопросы управления, принимать исключительные меры, донося о них непосредственно самому императору. Наместник обладает правами министра в отношении должностных лиц всех местных установлений, за исключением чиновников государственного контроля и Министерства юстиции. Он может отменять с донесением о том Сенату постановления всех губернских и областных административных установлений. Наместнику в общем порядке принадлежат некоторые особые права по охране государственной и общественной безопасности, которые обыкновенно предоставляются местным начальникам лишь при установлении исключительных положений и проч.
При наместнике состоят два помощника, один – по военной, другой – по гражданской части, и совет, в котором председательствует (и в других случаях имеющий право заменять наместника) гражданский помощник. Совет состоит из директора канцелярии наместника и представителей министерств: внутренних дел, финансов, землеустройства и земледелия и юстиции. Совет обладает как совещательным, так в определенных случаях и решающим значением. Местные учреждения в незначительной степени уклоняются от общего типа.
Губернии бывшего Царства Польского(107). Во главе управления этими губерниями находится генерал-губернатор, которому, помимо общих генерал-губернаторских прав, принадлежат большие полномочия полицейского и отчасти судебного характера. При генерал-губернаторе имеются два помощника, один специально по полицейской части, и совещание из помощников и различных представителей местной администрации и суда. Устройство губернских установлений в общем такое же, как и в Центральной России, но в уездах начальниками их являются не исправники, а начальники уездов с помощниками, образующие присутствие уездного управления, куда по делам, их касающимся, призываются уездный врач, архитектор и другие чиновники. Делами общественного призрения ведают особые губернские и уездные советы. Область войска Донского(108) находится в подчинении военного министерства. Во главе ее стоит наказной атаман, в отношении гражданского управления приравниваемый к генерал-губернатору, по отношению же военного – к командующему войсками. При наказном атамане находится общее присутствие из его помощника и трех советников, избираемых дворянством. Присутствие является органом по некоторым делам совещательным, по некоторым же – решающим.
Туркестанское генерал-губернаторство(109) состоит в заведовании военного министерства. Генерал-губернатору принадлежат некоторые чрезвычайные полицейские, судебные и отчасти дипломатические полномочия (непосредственные сношения с бухарским эмиром и хивинским ханом). При генерал-губернаторе находится совет смешанного административного и отчасти судебного состава, обладающий как совещательными, так и решающими функциями. Входящие в состав генерал-губернаторства области вверены военным губернаторам, при которых имеются областные управления из членов, назначаемых генерал-губернатором. Сибирские губернии(110). Две из них непосредственно подчинены Министерству внутренних дел (Тобольская и Томская), и две входят в состав Иркутского генерал-губернаторства (Иркутская и Енисейская). В этих губерниях особый состав имеют общие присутствия губернских правлений, куда входит целый ряд представителей местных административных и судебных установлений.
Незначительные особенности в управлении представляют генерал-губернаторства Приамурское и Степное. Между прочим, во главе областей этих генерал-губернаторств стоят военные губернаторы.
§ 30. Самоуправление
а) Общие замечания
Самоуправление в России прежде всего распадается на сословное и всесословное. О первом было уже сказано выше в отделе, посвященном сословиям. К нему принадлежат самоуправление дворянское, купеческое, мещанское и крестьянское. Всесословное самоуправление распадается на так называемое земское и городское. Земское самоуправление введено было в 1864 году, городское – в 1870 году.
При введении самоуправления правительство стояло на той точке зрения, что самоуправление не представляет собой особой организации государственного управления, а лишь отказ государства в пользу самоуправляющихся единиц от заведования чуждыми для него местными хозяйственными делами. Вследствие этого органы самоуправления при своем возникновении не только оказались разъединенными в смысле совместной деятельности с органами управления, но, кроме того, лишенными самостоятельной исполнительной власти.
Современная организация земского самоуправления 1890 г.(111) и городского – 1892 г.,(112) исходит из взглядов Л. Штейна и Р. Гнейста на существо деятельности самоуправляющихся единиц: действующим законом признан государственный характер самоуправления, но признание этого принципа руководящим не повлекло за собой ряда последовательно вытекающих отсюда выводов. Круг власти органов самоуправления не получил необходимого расширения; само же самоуправление лишь приобрело, так сказать, государственную окраску, причем в организацию его были внесены некоторые изменения, более отвечающие практическим требованиям.
При общей характеристике русского самоуправления необходимо заметить, что, несмотря на существование двух видов самоуправления – земского и городского, города, за немногими исключениями, входят в состав земского самоуправления и платят как свои, так и земские налоги. По исключению не входят в состав низших земских единиц – уездных земств – С.-Петербург, Москва, Одесса и Кронштадт. В составе же высших единиц, губернских земств они остаются. Крайне тягостное с налоговой точки зрения пребывание городов в составе земств заставляет их стремиться к обособлению в совершенно независимые самоуправляющаяся общества.
Земства и города суть юридические лица. Им принадлежит широкое право самообложения.
Своеобразные черты представляет самоуправление внегородских всесословных общин на окраинах: в губерниях бывшего Царства Польского и Прибалтийском крае.
б) Земское самоуправление
Земское самоуправление не охватывает собой всей территории империи. Оно существует в полном объеме лишь в 84 губерниях по преимуществу в так называемых по составу населения, великороссийских и отчасти малороссийских(113). Круг ведомства земского самоуправления носит смешанный характер; так, сюда относится, между прочим, 1) заведование местными губернскими и уездными земскими повинностями, денежными и натуральными; 2) заведование капиталами и другими имуществами земства; 3) попечение об устранении недостатка продовольственных средств; 4) содержание в исправности состоящих в ведении земства дорог, дорожных сооружений и пристаней вне городских поселений; 5) устройство и содержание земской почты; 6) заведование взаимным земским страхованием имуществ; 7) заведование земскими лечебными и благотворительными заведениями; 8) участие в мероприятиях по охранению народного здравия, развитие средств врачебной помощи населению; 9) заботы по предупреждение и тушению пожаров; 10) попечение о развитии средств народного образования и участие в заведовании содержащимися за счет земства школами; 11) воспособление местному земледелию, торговле и промышленности, заботы об охранении полей и лугов от порчи и истребления вредными насекомыми и животными; 12) удовлетворение возложенных в установленном порядке на земство потребностей воинского и гражданского управлений; к последнему относится снабжение квартирами уездной полиции, расходы по призыву и приему новобранцев и т. под. Земства имеют право издавать обязательные для населения правила (обязательные постановления). Основной единицей земского самоуправления является уезд, за ней следует высшая – губерния. Задачи самоуправления, поскольку они касаются уезда и губернии, в равной мере предоставляются ведению названных единиц: уездному и губернскому земству. Лишь по исключению некоторые дела, выражаясь словами закона, в особенности предоставлены одни – губернскому, другие – уездному земству. В особенности, то есть исключительно, земству губернскому принадлежит право издания обязательных постановлений, раскладка между уездами государственных сборов, заключение займов, установление некоторых такс и проч.; уездным земствам, в числе прочих – право представления правительству ходатайств, касающихся польз и нужд уезда. Органами губернского земства являются: губернское земское собрание, в качестве органа распорядительного, и губернская земская управа – в качестве органа исполнительного. В уезде те же обязанности исполняют уездное земское собрание и уездная земская управа. Земские собрания в общем порядке собираются один раз в год и заседают губернское – 20, уездное – 10 дней. В особых случаях, например во время народных бедствий, с разрешения губернатора могут созываться и чрезвычайные собрания. В губернском земском собрании, в тех случаях когда императору не угодно будет назначить для председательствования в нем особое лицо, председательствует губернский предводитель дворянства. В уездном земском собрании председательствует уездный предводитель дворянства, где таковой имеется. В состав земских собраний входят члены по праву занимаемой ими должности и выборные представители населения – гласные. К первым принадлежат предводители дворянства, председатели земских управ, местные начальники удельных округов, управлений земледелия и государственных имуществ, представитель православного духовного ведомства по назначению епархиального начальства. Гласные уездного собрания избираются особыми уездными избирательными собраниями и волостными сходами; гласные губернские избираются из числа гласных уездных земских собраний на этих самых собраниях. Гласные избираются на три года в количестве, определенном для каждого земского собрания особым расписанием. Что касается избирательных собраний, то через каждые три года таковых образуется в каждом уезде два: собрание избирателей из среды потомственных и личных дворян и собрание избирателей из прочих местных обывателей, обладающих избирательным цензом. Для участия в дворянских и смешанных избирательных собраниях установлены следующие условия: 1) возраст не меньше 25 лет; 2) имущественный ценз – владение в течение не менее года землей в размере по особому для каждого уезда расписанию или владение другим недвижимым имуществом ценностью не менее 15000 рублей; 3) русское подданство и 4) отсутствие предусмотренных законом опорочивающих обстоятельств(114). Обладающие цензом мужчины, не достигшие 25-летнего возраста, и женщины могут посылать уполномоченных. Кроме того, местные мелкие владельцы, обладающие не менее одной десятой избирательного ценза, имеют право посылать от себя уполномоченных в уездные избирательные собрания. Для этого названные владельцы собираются также на два специальных съезда – дворянский и смешанный. На этих съездах мелкие владельцы выбирают столько уполномоченных, сколько может быть составлено полных цензов из совокупности их имуществ.
Земские управы состоят из председателя и ограниченного числа членов (4-6), избираемых не только из числа гласных, но и других лиц, имеющих право голоса на земских избирательных собраниях. Председатель и члены земских управ считаются состоящими на государственной службе. В помощь управам могут быть выбираемы земскими собраниями особые комиссии на тех же основаниях, как и состав управы. На службе земства находятся многочисленные служащие по найму.
Деятельность земства подлежит правительственному надзору, который выражается двояким образом, Губернатор ревизует управы, утверждает в должностях личный состав земских управ и всех вольнонаемных лиц, а об утверждении председателей губернских управ представляет министру внутренних дел. При вторичном не утверждении вакантные должности замещаются министром внутренних дел из числа имеющих на то право лиц.
Затем все постановления земских собраний через управы представляются в копиях губернатору. Некоторые из этих постановлений подлежат утверждению губернатора, другие – требуют утверждения министра внутренних дел, и, наконец, третьи в утверждении не нуждаются, но могут быть в течение двух недель остановлены губернатором в отношении исполнения. Последнее происходит в том случае, если губернатор признает постановление земства несогласным с законом или противоречащим государственным пользам или местным интересам. Неутвержденные и остановленные постановления земских собраний передаются губернатором на рассмотрение губернского по земским и городским делам присутствия. Решение присутствия, когда вопрос возник по поводу закономерности, при согласии губернатора с мнением присутствия, подлежит исполнению. При несогласии, губернатор представляет дело министру внутренних дел, от которого зависит или утвердить решение присутствия, или представить Сенату донесение (рапорт) об отмене такового. По делам этого рода земское собрание на решение губернского присутствия может также принести жалобу в Первый департамент Сената.
В тех случаях, когда губернатор опротестовывает постановление земского собрания по соображениям целесообразности, дело может получить двоякое направление. Если протест касается постановления уездного собрания, губернатор сперва передает его на рассмотрение очередного губернского земского собрания. Если же с постановлением последнего по данному поводу он не согласится, то, по обсуждении вопроса в губернском присутствии, дело представляется министру внутренних дел. При несогласии с постановлением губернского земского собрания губернатор прямо в вышеуказанном порядке сносится с министром внутренних дел. Со своей стороны, при таких обстоятельствах министр или разрешает исполнить постановление земского собрания, или же возбуждает вопрос об отмене его. Здесь, в свою очередь, делу дается двоякий ход. Если оно касается повышения обложения земским налогом имуществ по сравнению с определенным земским собранием размером, возникшее сомнение разрешается в законодательном порядке; при отсутствии указанного условия дело переходит в Совет министров. Деятельность губернатора и министра в смысле опротестовывания постановлений земских собраний обусловлена определенными сроками. При протесте по поводу нецелесообразности может, между прочим, возникнуть вопрос не только об отмене земского постановления, но и о его изменении.
в) Городское самоуправление
Городское самоуправление существует почти во всех городах империи. Исключение составляют города Туркестанского края, Закаспийской области и некоторые поселения Кавказского края. Старое магистратское управление действует в городах бывшего Царства Польского, но в ближайшем будущем оно должно быть заменено самоуправлением, по организации своей превосходящим действующее в остальных городах «Городовое положение».
На основании названного «Городового положения», круг ведения городского самоуправления тот же, что и у земства, но лишь более приспособлен к городским потребностям. Подобно земским учреждениям органы городского самоуправления состоят из представительного распорядительного собрания, городской думы, и исполнительного – городской управы.
Дума состоит из выборных: председателя думы – «головы», представителей города – «гласных», а затем – председателя уездной земской управы и депутата от православного духовного ведомства. Число гласных колеблется, в зависимости от числа избирателей, от 20 до 160. Срок полномочий гласных – 4 года. По общему правилу в избрании гласных принимают участие: собственники и пожизненные владельцы недвижимости, находящейся в пределах города и оцененной в пользу взимания городского налога в столицах не менее 3000 рублей, в городах с населением свыше 100000 жителей – не менее 1500 рублей, в городах губернских им равных и более значительных уездных – не менее 1000 рублей и в остальных – не менее 300 рублей; физические и юридические лица, если они не менее одного года содержали в городах предприятия, требующие уплаты промыслового налога в определенных законом размерах. Отрицательные условия выборного права по Городовому положению, по существу, такие же, как и по Земскому; помимо того, к выборам не допускаются содержатели питейных домов, их торговые помощники и лица, не уплатившие городских налогов за полгода. Не достигшие 25 лет и женщины участвуют в выборах через уполномоченных. Евреи не пользуются выборным правом, но в черте оседлости из них назначается некоторая часть городских гласных.
Для выбора гласных избиратели образуют одно собрание; собрания эти, однако, для удобства выборов, с разрешения губернатора или министра внутренних дел, смотря по городу, могут быть разделяемы на участки, которые тогда образуют самостоятельные избирательные собрания. В гласные избираются лишь те, кто имеет право голоса, и именно в том собрании, где выборы производятся.
В отличие от земских собраний, городские думы являются органами, заседающими постоянно с назначением заседаний по мере надобности, не реже, однако, четырех раз в год и не чаще двух раз в месяц. Продолжительность заседаний не определяется. С разрешения губернатора, могут быть созываемы чрезвычайные собрания думы. Дума из среды гласных и лиц, обладающих избирательным правом, выбирает городского голову и членов (от двух до шести) городской управы, которые считаются состоящими на государственной службе.
В управе председательствует голова; члены ее хоть и избираются на 4 года, но выбывают не сразу, а по очереди: через каждые два года выбывает половина. Для ближайшего заведования отдельными отраслями хозяйства и управления дума имеет право назначать особых лиц и особые комиссии. Допускаются также вольнонаемные служащие.
Городское самоуправление, подобно земскому, подлежит правительственному надзору, и притом, по существу, в тех же самых формах. Городские головы и члены управы утверждаются в зависимости от значения города или министром, или губернатором. Только в С.-Петербурге и Москве городские головы назначаются высочайшей властью, по представлению министра внутренних дел. Столичным думам предоставляется избирать для того двух кандидатов из числа гласных. Последствия не утверждения те же, что и по Земскому положению.
Постановления городских дум также делятся на два разряда: нуждающиеся в утверждении и не нуждающиеся. Но порядок этого утверждения здесь сложнее, нежели в земстве, так как он предусматривает не только разряды дел, но и значение города; в зависимости от указанных условий круг дел, постановлений, требующих министерского утверждения, шире для губернских городов, нежели для уездных, и наиболее широк для столиц. Протест правительственных органов, как и в области земского самоуправления, может касаться или законности, или целесообразности думских постановлений. При протесте ту же роль играет местное по земским и городским делам присутствие.
Точно так же отмена или изменение по представлениям министра внутренних дел постановлений городских дум разрешается законодательным порядком в тех случаях, когда от того должно последовать возвышение городского обложения по сравнению с определенным думой размером. Равным образом во всех прочих случаях отмена или изменение постановлений городских дум обеих столиц и городов губернских, областных и входящих в состав градоначальств, равно как уездных городов, поименованных в особом расписании, зависит от Совета министров; но отмена или изменение постановлений дум остальных городских поселений зависит от министра внутренних дел.
Из общего порядка городского самоуправления изъяты, с одной стороны, Петербург, с другой – некоторые молодые и бедные города, обладающие так называемым упрощенным городским управлением. Для Петербурга действует совершенно самостоятельный Закон 8 июля 1903 г. Особенности С.-Петербургского городского самоуправления сводятся вкратце к следующему: избирательное право предоставлено также квартиронанимателям, уплачивающим квартирный налог в размере не менее 80 рублей в год; срок выборов шестилетний с выбытием через каждые три года половины из состава гласных; городской голова является председателем лишь в управе, в думе же председательствует особое избранное из среды гласных лицо.
Что же касается особенностей упрощенного управления, то они заключаются в том, что вместо думы учреждается собрание городских уполномоченных (12-15), избираемых сходом домохозяев из состава лиц, владеющих недвижимостью, по городской оценке не менее 100 рублей. Собрание уполномоченных избирает городского старосту с одним или, в случае признанной губернатором необходимости, двумя помощниками. На старосту возлагается председательствование в собрании уполномоченных, исполнение постановлений этого собрания, непосредственное заведование текущими хозяйственными делами городского поселения, составление проектов городских смет и денежных отчетов и проч.
Срок служения уполномоченных и старосты с помощниками четыре года.
г) Гминное самоуправление(115) Самоуправляющаяся единица губерний бывшего Царства Польского слагается из сословных сельских (крестьянских) обществ – деревень, колоний – и из имений (фольварков) помещиков и прочих владельцев. Гминное управление состоит из гминного схода и гминного «войта», который является исполнителем решений схода и органом полицейской власти. Сверх того гмины могут иметь своих писарей, сборщиков податей, смотрителей училищ и т. п. служебный персонал. У войта имеются особые помощники, именуемые «солтысами». Гминный сход составляется из всех без различия исповедания совершеннолетних домохозяев гмины, владеющих на месте землей в размере не менее половины десятины (3 морга), неопороченных, не состоящих под судом или под надзором полиции, не принадлежащих к духовенству или составу полиции. Сход созывается не менее четырех раз в год. В войты сход избирает из числа лиц, удовлетворяющих требованиям закона, двух кандидатов, из которых один утверждается начальником уезда в должности, а другой – его заместителем. Срок службы войта трехлетний. Полицейской власти войта подлежат все жители гмины, могущие за маловажные проступки быть подвергнутыми по его усмотрению аресту до двух дней. д) Местное самоуправление Прибалтийских губерний Местное самоуправление Прибалтийских губерний (Эстляндской, Курляндской и Лифляндской) характеризуется большим разнообразием существующих здесь учреждений(116). Наряду с организациями, созданными новейшим русским законодательством, здесь продолжают существовать осколки устаревших исторических учреждений давно прошедших времен. Так, городское самоуправление основывается на общем городовом Положении 1892 г., волостное управление построено на законе 1866 года и, в отличие от волостного управления губерний с чисто русским населением, не обладает строго сословным оттенком, так как в волостном самоуправлении участвуют все местные владельцы, приобретшие в собственность или арендующие крестьянские участки. И наряду с этим действуют старые приходские собрания, конвенты, ландтаги, комитеты, по преимуществу исключительно дворянского состава, но ведающие не только дела дворянского самоуправления.
В приходские собрания (конвенты) с 1870 года для обсуждения общих приходских дел допущены волостные старшины в качестве представителей волости(117), но другой общий орган местного самоуправления, так называемые ландтаги, в большинстве случаев состоит исключительно из представителей дворянства. Ландтагов в крае четыре: курляндский, эстляндский, лифляндский и эзельский, хотя остров Эзель в административном отношении представляет собой часть Лифляндской губернии. В эзельском и эстляндском ландтагах участвуют только дворяне; в лифляндском имеются два представителя рижского общества, а курляндский образуется из депутатов приходских собраний, куда входят дворяне и лица, владеющие так называемыми дворянскими недвижимыми имениями. Исполнительными органами являются в губерниях Лифляндской, Эстляндской и на острове Эзеле ландратские коллегии, а в Курляндской губернии – дворянский комитет. Ландраты избираются из дворян и по очереди заведуют текущими делами. Очередной ландрат приглашается на правах члена в губернское правление, когда рассматриваются дела, касающиеся дворянства, и занимает при этом первое место после губернатора. Курляндский дворянский комитет состоит из десяти уездных предводителей. ОТДЕЛ VIII § 31. Организация судебных учреждений а) Общие замечания Великие реформы императора Александра Второго, между прочим, произвели коренной переворот также и в области старых судебных учреждений и процессуального порядка. С введением новых Судебных уставов судебное дело было поставлено на уровень новейшей западноевропейской теории и практики. Вместо прежней сложной, запутанной системы судебных учреждений появилось простое деление последних на учреждения общие и мировые с установлением трех инстанций: первой, апелляционной и кассационной; в судопроизводство была допущена публичность, устность (в уголовном процессе); судьи получили независимость; введен был присяжный суд и присяжная адвокатура. Новые суды, постепенно охватившие всю территорию империи, уничтожили последние остатки «кабинетной» юстиции. В настоящее время государь сохраняет за собой лишь судебное верховенство и право помилования. Правосудие хотя и отправляется судебными учреждениями от имени императора, но вполне самостоятельно. Стройность системы судебных учреждений, введенных «Судебными уставами императора Александра II» 20 ноября 1864 года(118), была нарушена 12 июля 1889 года Положением о земских участковых и городских судьях(119). Нарушение это выразилось в следующем. Судебные уставы основывались на разделении властей – судебной и административной. Новый закон соединил обе власти в руках земских начальников; затем, вместо простого и ясного деления всех судебных учреждений на общие и мировые, он ввел большую сложность посредством введения вместо мировых судей в городах городских судей, а в уездах – земских начальников с их съездами и уездных членов окружного суда. Новейшие законопроекты возвращают строй судебных учреждений опять к прежнему порядку, созданному «Судебными уставами». Помимо общих судебных учреждений существуют особые военные и военно-морские суды, коммерческие, крестьянские, волостные, инородческие, в губерниях бывшего Царства Польского – гминные, и, наконец, некоторая судебная власть принадлежит духовным консисториям. Министерство юстиции под управлением министра (он же генерал-прокурор Сената) состоит из товарищей, двух департаментов, управления межевой частью, консультации, особого архива в Москве и др. учреждений. Министру подчинена прокуратура. б) Организация судебных учреждений по уставам 1864 г. На основании судебных уставов, власть судебная принадлежит: мировым судьям, съездам мировых судей, окружным судам, судебным палатам и Правительствующему сенату в качестве высшего кассационного суда. Судебная власть означенных установлений распространяется на лица всех сословий и на все дела – как гражданские, так и уголовные. Мировой судья есть власть единоличная; съезды мировых судей, окружные суды, судебные палаты и Сенат суть установления коллегиальные. Ведомство мировых судей, их съездов, окружных судов и судебных палат ограничивается особыми участками и округами. Ведомство же Правительствующего сената в отношении судебной части распространяется на всю империю. Для определения в уголовных делах вины или невиновности подсудимых к составу судебных мест в известных случаях присоединяются присяжные заседатели. Мировая юстиция. До 1889 года по общему правилу мировые судьи избирались земствами. По действующему праву ввиду сохранения их лишь в некоторых городах (сюда относятся, между прочим, обе столицы, Одесса, Харьков, Нижний Новгород) избрание мировых судей сосредоточивается почти исключительно в руках городских дум. В мировые судьи могут быть избираемы те из местных жителей, которые 1) имеют не менее 25 лет от роду; 2) получили образование в высших или средних учебных заведениях, или выдержали соответствующее испытание, или же прослужили не менее трех лет в таких должностях, при исправлении которых могли приобрести практические сведения в производстве судебных дел, и 3) если притом они сами или их родители или жены владеют: или двойным пространством земли по сравнению с тем, которое определено для непосредственного участия в избрании гласных в уездные земские собрания, или другим недвижимым имуществом ценой не ниже 15000 рублей, а в городах – недвижимой собственностью, оцененной для взимания налога: в столицах не менее 6000 рублей, в прочих же городах не менее 3000 рублей. Отрицательные условия сводятся к следующему. Мировыми судьями не могут быть: 1) священнослужители и причетники; 2) состояние под следствием или судом, подвергшееся, по судебным приговорам, заключению в тюрьме или иному, более строгому наказанию, а также те, которые, быв под судом за преступление, влекущее вышеуказанные наказания, не оправданы судебными приговорами; 3) исключенные из службы по суду, или из духовного ведомства за пороки, или же из среды обществ и дворянских собраний по приговорам тех сословий, к которым они принадлежат; 4) объявленные несостоятельными должниками и 5) состоящие под опекой за расточительность. Мировые судьи делятся на активных – участковых и почетных, избираемых на три года. По окончании выборов наличные мировые судьи как почетные, так и участковые: 1) распределяют между участковыми мировыми судьями мировые участки; 2) избирают из своей среды председателя мирового съезда. Списки избранных в мировые судьи представляются на утверждение 1-го департамента Сената. Должность участкового мирового судьи, как требующая постоянных занятий и безотлучного пребывания в участке, не может быть соединяема с другой должностью по государственной или общественной службе, за исключением только почетных должностей в местных богоугодных и учебных заведениях. Почетный мировой судья может быть приглашаем для пополнения состава окружного суда и во время пребывания своего в мировом округе обязан производить суд по всем делам, подлежащим мировому разбирательству, в тех случаях, когда обе стороны обратятся к его посредничеству. Ведению мировых судей принадлежат мелкие гражданские и уголовные дела; в области первых, между прочим, иски до 500 рублей; в области вторых – преступления, влекущие за собой тюремное заключение не свыше 1 года и 6 месяцев или штраф не более 300 рублей. В состав мирового съезда не может входить менее трех судей; в заседаниях съезда присутствует товарищ прокурора, дающий свое заключение в определенных законом случаях. Съезду главным образом принадлежат власть апелляционного суда по отношению приговоров мировых судей. Решения съезда исполняются специальными органами – судебными приставами. К общей юстиции принадлежат окружные суды и судебные палаты. Окружные суды, делящиеся на отделения, состоят из председателя и членов, назначаемых высочайшей властью из числа русских подданных, получивших юридическое образование и прослуживших по судебному ведомству определенное число лет. При окружном суде состоят судебные следователи для производства предварительных следствий по уголовным делам, прокуроры с товарищами, руководящие предварительными следствиями, выступающие обвинителями в делах уголовных и дающие заключение в делах гражданских, канцелярия и судебные пристава. Присяжные заседатели входят в состав окружных судов при рассмотрении определенных законом дел, влекущих за собой лишение или ограничение прав. Присяжные заседатели избираются из местных обывателей всех сословий: 1) состоящих в русском подданстве; 2) знающих русский язык и умеющих читать по-русски; 3) имеющих не менее 25 лет и не более 70 лет от роду; 4) жительствующих не менее двух лет в том уезде, где производится избрание в присяжные заседатели. Для избрания присяжных заседателей составляются общие и очередные списки. В общие списки присяжных заседателей вносятся: 1) лица всех сословий, владеющие на праве собственности землей в определенном количестве или другим недвижимым имуществом, ценой – в столицах – не менее 2000 рублей, в городах с населением более ста тысяч человек – не менее тысячи, а в прочих местах – не менее 500 рублей. 2) Все лица, получающие по службе государственной или общественной содержание или пенсию в размере: в столицах – не менее 1000 рублей, в городах с населением более ста тысяч человек – не менее 600 рублей, а в прочих местах – не менее 400 рублей в год. 3) Все лица, получающие вознаграждение за свой труд или же доход от своего капитала или занятия в столицах – не менее 1000 рублей, в городах с населением более ста тысяч человек – не менее 600 рублей, а в прочих местах – не менее 400 рублей в год, а также все лица, взявшие промысловые свидетельства, дающие право при выборке соответственных свидетельств вступать в купцы 1-й и 2-й гильдии. 4) Лица сельского состояния, занимавшие беспорочно не менее трех лет должности волостных старшин, волостных судей, сельских старост или другие соответствующие этим должности в общественном управлении сельских обывателей разных наименований. Что касается отрицательных условий, то кроме тех, которые препятствуют избранию в мировые судьи, в отношении присяжных закон указывает еще разряды лиц, не подлежащих внесению в списки присяжных: сюда относится, между прочим, домашняя прислуга, впавшие в крайнюю бедность и различные разряды должностных лиц. Число присяжных, подлежащих внесению в очередные списки, для каждой местности назначается законом. Составляются списки присяжных особыми комиссиями, которые распределяют присяжных по сессиям окружных судов. Окружной суд представляет собой первую инстанцию для дел, превышающих компетенцию мировых учреждений. В округ суда входят несколько уездов. Судебные палаты являются по преимуществу апелляционной инстанцией в отношении постановлений окружных судов; в некоторых, однако, случаях палаты действуют и как суды первой инстанции (по делам о некоторых преступлениях государственных и должностных). Судебные палаты учреждаются в каждом округе, состоящем из нескольких губерний или областей. Они разделяются на департаменты. Каждый департамент судебной палаты состоит из председателей и членов. В общем собрании всех департаментов судебной палаты председательствует назначенный для того один из председателей департаментов. Председатель этот именуется старшим. При рассмотрении палатами вышеуказанных дел в качестве первой инстанции состав их усиливается так называемыми сословными представителями: предводителями дворянства, городскими головами, волостными старшинами. При судебных палатах также состоят прокуроры с товарищами и канцелярии. В ведении палат находятся присяжные поверенные, образующие особые корпорации. Для подготовки к судебной службе при окружных судах и палатах состоят кандидаты на судебные должности из лиц, получивших высшее юридическое образование. Изображенные судебные учреждения получают свое завершение в Кассационном сенате. организация которого изложена выше при описании высших государственных установлений империи. В круг ведения Кассационного сената главным образом входят уголовные дела, окончательно решенные окружными судами при участии присяжных заседателей; уголовные и гражданские дела, окончательно решенные судебными палатами и мировыми съездами; и вопросы о возобновлении уголовных дел. Все эти дела поступают в Сенат не иначе, как по жалобе или протесту участвовавших в деле или заинтересованных лиц. в) Судебные учреждения, созданные Законом 22 июля 1889 года Судебные учреждения в губерниях, где введено «Положение о земских начальниках», состоят из, названных земских начальников, уездных их съездов и губернского присутствия. Ввиду того, что эти органы имеют также административное значение, они были описаны выше в отделах, посвященных губернскому и уездному управлению. Новые судебные учреждения в полном смысле этого слова созданы Законом 12 июля в образе городских судей, назначаемых правительством, и уездных членов окружных судов. Круг ведомства земских начальников по судебным делам почти совпадает с компетенцией мировых судей, с некоторыми, однако, изъятиями; теми же правами обладают и городские судьи, пределы власти которых, как-то видно из самого их названия, ограничиваются определенным городом. Судебное присутствие уездного съезда пополняется присоединением к основному составу уездного члена окружного суда, почетных мировых и городских судей. Губернское присутствие для судебных заседаний усиливается председателем или членом окружного суда. Судебное присутствие уездного съезда служит: 1) апелляционной инстанцией для дел, не окончательно решенных земскими начальниками и городскими судьями; 2) кассационной – для обжалованных решений волостных судов и окончательных решений земских начальников и городских судей. Губернское присутствие в судебном составе является кассационной инстанцией для окончательных решений уездных съездов земских начальников. Уездным членам окружных судов подведомственны дела, превышающие юрисдикцию земских начальников и городских судей, но не подсудные окружному суду. Апелляционной инстанцией на решение уездного члена служит окружной суд, действующий в данном случае в качестве мирового съезда. В уездных съездах и губернских присутствия присутствует прокурор. г) Особые судебные учреждения Военные и военно-морские суды. В мирное время в области военной и военно-морской юрисдикции действуют полковые, экипажные и корабельные суды, военно-окружные и военно-морские портовые суды, главный военный и главный военно-морской суд. Профессиональный военно-судебный состав имеется, однако, лишь в окружных, портовых и главных судах. Все судебные учреждения военного и военно-морского ведомства состоят из коллегий; окружные суды и портовые – из постоянных и временных членов; постоянные судьи не пользуются несменяемостью и подчинены военной администрации. При окружных и портовых судах состоят военные следователи, прокуратура, кандидаты на судебные должности. Апелляция в военных судах совершенно отсутствует, но зато в некоторых случаях существует обязательная ревизия приговоров; военному начальству принадлежит значительное влияние на направление дела, а права защиты стеснены(120).
Волостные суды избираются сельскими обществами из своей среды и в большей части губерний находятся под надзором земских начальников, входя в известной степени в систему судебных учреждений, регулируемых Законом 12 июля 1889 года.
Гминные суды состоят из гминного судьи и «лавников», избранных гминным сходом из своего состава на три года. Для членов гминного суда установлен ценз. В судьи избираются лица, окончившие курс в каких-либо учебных заведениях или служебной практикой приобретшие судебные познания и достигшие 25-летнего возраста. Лавники должны быть грамотны по-русски. Члены гминного суда утверждаются в должностях правительством. Гминные судьи заменяют собой мировых судей, которые, будучи назначаемыми, существуют только в городах, но юрисдикция их теснее. Апелляционной инстанцией и органом надзора за деятельностью гминных судов является мировой съезд.
ОТДЕЛ IX
§ 32. Государственная служба
Государственная служба и ответственность должностных лиц
а) Общие замечания. Изложению условий государственной службы посвящен целый том (т. III) Свода законов, к сожалению, в настоящее время весьма неудобный в смысле пользования им и руководства. Эти неудобства происходят, с одной стороны, по той причине, что в этом томе содержатся многие законоположения, уже отжившие и потому более не применяемые или почти уничтоженные многочисленными изъятиями (исключениями); с другой стороны – потому, что многочисленные отдельные статьи, представляющие отражение отдельных эпох, местных, а иногда даже совершенно случайных требований, отнимают у него необходимую целостность и единство. Вследствие указанных причин построение общего учения о русской государственной службе представляет большие трудности.
Что касается устарелости третьего тома Свода законов, то прежде всего приходится указать на сословность, полагаемую им в основание государственной службы. По главному правилу, по букве закона, право государственной службы принадлежит дворянам; некоторая терпимость устанавливается в отношении некоторых других разрядов привилегированных лиц; податные же классы устраняются совершенно; исключение в пользу представителей последних допускается лишь при условии обладания ими определенного образовательного ценза. Эти законоположения, уже давно знавшие целую массу исключений по отдельным ведомствам, потеряли наконец всякое значение после изданного на основании 87 ст. Осн. зак. 5 октября 1906 г. высочайшего указа, которым постановлено: «Предоставить всем безразлично от их происхождения, за исключением инородцев, одинаковые в отношении государственной службы права применительно к таковым правам дворянского сословия»; названным указом, таким образом, упразднены все особые преимущества на занятие по определению от правительства должностей в зависимости от сословного происхождения.
Вторым остатком старины являются законом устанавливаемые размеры пенсий, даваемых чиновникам, выходящим в отставку. В действительности эти размеры, в некоторых случаях незначительные до смешного (за 35 лет службы 85 руб. 80 коп. в год), также не назначаются. Далее, по общему правилу чиновник не может занимать ту или другую должность, если он не имеет соответственного чина; допускаемые из этого правила исключения, однако, не только многочисленны, но даже по некоторым ведомствам так значительны, что на должности высоких, сравнительно, разрядов (до VI класса) разрешают назначать лиц, вовсе чинов не имеющих. Точно так же ст. 156 «Устава о службе по назначению от правительства» (т. III Св. зак.) запрещает прием женщин во все правительственные учреждения даже по вольному найму. Вслед за этим запрещением в законе тотчас же следует ряд исключений, число которых увеличивается из года в год. Независимо от того отдельным министрам прямо предоставлено расширять по своему усмотрению пределы допущения женщин для работы в подведомственных им учреждениях. Такое право принадлежит, между прочим, государственному контролеру, министром путей сообщения, морскому, юстиции, главноуправляющему землеустройством и земледелием. Независимо от этого некоторым из женщин, занимающим определенные должности, предоставляются даже права государственной службы, за исключением прав на чины и ордена, но с правом на пенсии и другие служебные преимущества.
Поступление на государственную службу обусловлено состоянием в русском подданстве, но по некоторым ведомствам на государственной службе могут находиться и иностранцы (по ведомству учебному, горному).
б) Условия поступления на службу. Эти условия заключаются прежде всего в образовательном цензе, собственно, очень минимальном: требуется по меньшей мере умение читать и писать и знакомство с основаниями грамматики и арифметики. При таких невысоких требованиях образовательной подготовки закон, однако, косвенно поощряет поступление на службу лиц с большим образовательным цензом. Так, в зависимости от степени образования чиновники имеют право получать чины на более льготных условиях, нежели служащие, никакими дипломами не обладающее. Это преимущество имело ранее большое значение, пока соблюдалось требование соответствия чина с занимаемой должностью. Затем, ученые степени доктора и магистра дают право занимать по прослужении коротких сроков прямо сравнительно высокие должности пятого класса без прохождения низших служебных ступеней.
Следующим условием принятия на государственную службу является возраст: не менее 16 лет. Абсолютно лишены права государственной службы евреи, не имеющие ученых дипломов, исключенные за пороки из духовного сословия причетники, молодые люди, воспитывавшиеся от 10 до 18 лет не в России, лишенные прав состояния, исключенные из службы. На время лишаются права поступления на государственную службу так называемые отрешенные от должности, т. е. специально лишенные на определенный срок указанного права (на 3 г.) в целях наказания; священнослужители, сложившие с себя сан добровольно или лишенные его. По судебному ведомству не могут быть принимаемы на службу объявленные несостоятельными должниками и расточители.
Желающий поступить на службу должен подать о том просьбу на высочайшее имя в то учреждение, куда он желает поступить. Определение на все должности первых четырех классов и на некоторые 5-го класса зависит от высочайшей власти; на должности пятого и шестого класса назначает министр; на должности низших классов в центральных учреждениях назначает директор департамента, в местных же учреждениях – местное губернское начальство. Поступивший на службу обязан принести присягу на верность.
в) Обязанности служащих. Таковые обязанности прежде всего заключаются: 1) в добросовестном, согласном с законами, исполнении должности; 2) верности монарху и подчинении начальству и 3) соблюдении достоинства правительственного органа не только в служебных отношениях, но и в частной жизни. В понятие верности монарху входит, по русскому законодательству, охрана чиновниками его власти и прав, а также хранение вверенных им по службе тайн. В связи с обязанностью строго исполнять должность находится требование проживать в месте служения. Для увольнения в отпуск необходимо разрешение начальства. Обыкновенно увольняет в отпуск внутри империи то начальство, от которого зависит назначение на службу. Определяемые к должностям по высочайшему назначению увольняются в отпуск не иначе, как с высочайшего разрешения, за исключением сенаторов, увольнение коих в отпуск на один месяц разрешает министр юстиции. Равным образом министры вообще увольняют чиновников в заграничный отпуск. По общему правилу отпуска даются на срок не более 4 месяцев, а с сохранением жалованья – не более как на 2 месяца. При увольнении кого-либо в отпуск ставится условие, чтобы на месте оставалось достаточное число чиновников для беспрепятственного выполнения дел. Просрочившие без уважительных причин подвергаются вычету из жалованья за все время просрочки, если же просрочка превышает 4 месяца, то виновный увольняется от службы. Законные причины просрочки суть: 1) болезнь; 2) арест; 3) «помешательство в явке к должности от неприятеля»; 4) лишение ума; 5) перенесенное бедствие от огня или воды; 6) смерть родителей или управляющего имением; 7) другие чрезвычайные обстоятельства, которые начальство признает заслуживающими внимания.
Для некоторых должностных лиц установлено вакантное время для: преподавателей учебных заведений, профессоров, членов департаментов Г. совета, сенаторов, чинов судебного ведомства, чиновников Государственной канцелярии и Г. думы и др.
г) Ограничения служащих. Чиновникам запрещается участвовать в приобретении имуществ, продажа которых поручена им как должностным лицам; им запрещается брать прямо и косвенно подряды и поставки, как своим именем, так и именем жен своих, в тех местах, где они служат. Лицам первых трех классов, а также других, занесенным в особые списки, запрещается участвовать в образовании некоторых коммерческих и промышленных предприятий, а также занимать в них какие-либо должности. Такое участие запрещается: 1) в железнодорожных, пароходных, страховых и других долевых товариществах и компаниях на акциях, кроме товариществ и компаний, предмет деятельности которых ограничивается исключительно обработкой на месте сельскохозяйственных произведений принадлежащих тем лицам имений, и 2) в общественных и частных кредитных установлениях, кроме предназначенных для целей благотворительности, а также кроме сельских ссудосберегательных товариществ, ссудосберегательных касс чиновников и обществ потребителей. Все остальные должностные лица, хотя бы служащие в правительственных учреждениях по вольному найму, для участия в учреждении упомянутых предприятий или для службы в них обязаны получать разрешение своего начальства. Нарушившие эти правила должны в трехмесячный срок подать в отставку, иначе они увольняются без прошения. Служащим чиновникам без дозволения своего начальства запрещается издавать в свет сочинения, заключающие в себе что-либо, касающееся до «внешних и внутренних отношений Российского государства».
д) Права и преимущества чиновников. К таковым правам прежде всего относится содержите, которое состоит из трех частей: 1) жалованья; 2) столовых денег и 3) квартирных денег. Значение этого деления сводится к тому, главным образом, что в тех случаях, когда чиновник занимает две должности, квартирные деньги он получает лишь по одной. Важное право представляет собой пенсия. Она назначается в полном размере за 35 лет беспорочной службы, половина – за 25 лет. За меньшие сроки пенсию можно получить лишь при выходе в отставку по расстроенному здоровью или вследствие неизлечимых болезней. Пенсию получает и семейство чиновника: вдова 1/2 пенсии мужа, дети (лишь до определенного срока) по 1/4, в общей сложности, однако, не более той суммы, на которую имел право сам служащий. Из этих общих правил, однако, существуют весьма многочисленные исключения: по отдельным ведомствам, по отдельным местностям. В последнем отношении наиболее льготными пенсионными правами пользуются служащие в Сибири и некоторых других отдаленных окраинах. Из второстепенных имущественных выгод можно еще указать на так называемые «подъемные», «суточные» и «прогонные» деньги, выдаваемые при командировании и перемещении должностных лиц.
Чиновники, находящиеся при исполнении служебных обязанностей, пользуются особой охраной со стороны уголовного закона.
Чиновники имеют право на почетные награды, которые составляют, главным образом, чины и ордена.
Чины созданы в 1722 году «Табелью о рангах» Петра Великого. Вначале было установлено 14 чинов – классов, но в настоящее время их только 12. Согласно петровскому законодательству, чины должны соответствовать занимаемым служащими должностям, но впоследствии соответствие это нарушилось, и теперь чины представляют собой почти исключительно лишь почетные наименования. Табель (расписание) чинов представляется в следующем виде:(121) Классы: I. действительный тайный советник первого класса; II. действительный тайный советник второго класса; III. тайный советник; IV. действительный статский советник; V. статский советник; VI. коллежский советник; VII. надворный советник; VIII. коллежский асессор; IX. титулярный советник; X. коллежский секретарь; XII. губернский секретарь; XIV. коллежский регистратор. Что касается пожалования чинов, то различается: 1) пожалование первого чина; 2) производство в чины до V класса за выслугу лет и 3) пожалование всяких чинов за особые заслуги (за отличие). По общему правилу в первый классный чин XIV класса производятся только по прослужении определенного срока в особом звании «канцелярского служителя». Лица, не окончившие курса по крайней мере уездного училища, должны сдать особый экзамен. Получившие высшее образование при поступлении на службу сразу получают чины XII, X, IX и даже VIII класса, смотря по различию учебных заведений и приобретенных ученых степеней. После получения первого чина последующие вплоть до V приобретаются постепенно, по прослужении определенных сроков на должности соответственного класса; занятие некоторых должностей, например профессорских, влечет за собой производство в чин соответствующей должности; чины же выше V класса даются лишь за особые служебный заслуги. Но не только высшие и чины низших классов могут быть даваемы не только за выслугу лет, но и в виде чрезвычайной награды, значение которой весьма относительно. В действительности большую или меньшую ценность представляет обладание чинами IX класса, сообщающим права личного дворянства, и IV, дающим право дворянства потомственного. Остальные преимущества чинов, предусматриваемые законом в смысле обладания известным чином для занятия той или другой должности, по существу, являются мнимыми, так как допускают многочисленные изъятия и обход закона. К таким же по преимуществу чисто почетным наградам, какими являются чины, относятся и ордена(122). Русские ордена весьма многочисленны: Св. Станислав имеет 3 степени; Св. Анна – 3 степени; Св. Владимир – 4 степени: Белый Орел – 1 степень. За военные заслуги жалуется орден Св. Георгия Победоносца – 4 степени. Нужно, однако, заметить, что пожалование орденами (кроме Св. Георгия) не представляет собой привилегии одних служащих. За особые заслуги ордена могут получать и лица, на государственной службе не состоящие; для женщин установлен высокого ранга орден Св. Великомученицы Екатерины. Что касается чиновников, то только ордена Св. Анны 3-й степени и Св. Владимира – 4-й, между прочим, им жалуются и за выслугу лет; остальные даются за отличие, причем для получения их установлены особые сроки, постепенность и зависимость от класса занимаемой чиновником должности или пребывания в определенном чине. Порядок очереди пожалования орденами начинается со знака Св. Станислава 3-й степени. Юридически пожалование наград за отличие зависит от высочайшей власти, причем ордена Владимира 1-й степени, Св. Андрея и Александра Невского с украшениями жалуются монархом по личному усмотрению. О пожаловании прочими орденами министры ходатайствуют перед высочайшей властью. Ходатайства эти предварительно рассматриваются в «Комитете о службе чинов гражданского ведомства и о наградах». Комитет состоит, под председательством главноуправляющего Собственной Его императорского величества канцелярией, из товарища главноуправляющего и членов, назначенных по высочайшему усмотрению. Так как оценка заслуг и представление к наградам зависит от ведомства, которое испрашивает награды, то комитет не входит в рассмотрение представлений по существу заслуг, а лишь следит за точным соблюдением всех постановлений, касающихся указанных в законе правил награждения.
е) Увольнение от службы зависит от той же власти, распоряжением которой чиновник был принят. Об увольнении прежде всего может просить само должностное лицо; увольнение может затем произойти на основании судебного приговора, далее в дисциплинарном порядке с истребованием объяснений и, наконец, в дисциплинарном же порядке, но без всякого разбирательства и объяснения причин по усмотрению начальства. На увольнение без объяснения причин нельзя жаловаться; вследствие этого получается полная зависимость чиновника от начальствующих над ним лиц.
Собрание подробных сведений о службе всех чиновников лежит на обязанности инспекторского отдела Собственной Е. и. в. канцелярии.
§ 33. Ответственность должностных лиц
а) Общие замечания. Ответственность должностных лиц имеет в России громадное значение ввиду чрезвычайно многочисленного класса чиновников, с одной стороны, и громадного их влияния на общественную и государственную жизнь страны – с другой. Ответственность эта делится на уголовную, гражданскую и дисциплинарную. Первые два вида осуществляются в судебном порядке, последний – в административном. Ответственность чиновников в русском праве, однако, поставлена весьма несовершенно. С одной стороны, должностным лицам в отношении уголовной и гражданской ответственности предоставлены излишние преимущества, а с другой – в области дисциплинарной чиновник лишен простейших необходимых гарантий. Большими достоинствами, впрочем, по сравнению с общей отличается ответственность должностных лиц судебного ведомства.
б) Уголовная ответственность представляет ту особенность, что по общему правилу предание суду за должностные преступления зависит от усмотрения начальства, назначившего «обвиняемого на должность; по исключению должностные лица IV и V классов, утверждаемые в должности высочайшей властью, предаются суду Первым департаментом Сената; особы первых трех классов привлекаются к ответственности в том же порядке, как члены Г. думы и Г. совета(123). Некоторые особенности представляет собой порядок предания суду лиц судебного ведомства; в этом случае в зависимости от должности камерами предания суду являются судебная палата и соединенное присутствие 1-го и кассационных департаментов Сената. в) Гражданская ответственность(124) предусматривает особый порядок рассмотрения дел в тех случаях, когда предъявляются иски о вознаграждении за вред и убытки, причиняемые нерадением, неосмотрительностью или медленностью должностных лиц административного ведомства. Такие иски, касающиеся чиновников от XIV до V класса, рассматриваются в особом составе суда с участием представителей администрации в роли экспертов (между прочим, ближайшего начальника ответчика). Иски в этом случае предъявляются против лиц, занимающих должность до VIII класса, в окружном суде; против служащих до V класса – в судебной палате. Иски против особ выше V класса рассматриваются в соединенном присутствии Гражданского кассационного и Первого департаментов Сената. Что касается убытков, причиненных незаконными действиями лиц судебного ведомства, то просьбы о разрешении отыскивать такие убытки рассматриваются предварительно в отношении чинов окружного суда и мировых судей судебной палатой, а членов высших судебных учреждений – Соединенным присутствием Первого и Гражданского кассационного департаментов Сената. Названные учреждения указывают окружной суд, куда должен быть направлен иск, признанный имеющим основания.
г) Дисциплинарная ответственность должностных лиц предусмотрена целым рядом статей, разбросанных по отдельным томам Свода законов, но тем не менее дисциплинарное законодательство является неполным, разрозненным и устарелым(125). По общему правилу дисциплинарное взыскание может быть наложено на чиновника не иначе, как по истребовании от него объяснений. Дисциплинарные взыскания состоят: в замечаниях, выговорах без занесения их в послужной список, в вычетах из жалованья, перемещениях с высшей должности на низшую, удалении от должности и аресте до 7 дней. Замечания и выговоры налагаются на виновного ближайшим начальством; остальные взыскания – начальством, от которого зависит назначение на должность. Особым видом дисциплинарных наказаний служит уже упомянутое удаление со службы без объяснения причин (по третьему пункту) тех чиновников, которые, по убеждению начальства, неспособны к исправлению возложенных на них должностей, или почему-либо неблагонадежны, или сделали вину известную начальству, но такую, которая не может быть доказана фактами(126). Закон советует, однако, начальству в этих случаях действовать осмотрительно, не допуская пристрастия. Тем чиновникам, которые будут удалены от службы и о причинах удаления будет указано в приказе, предоставляется право, если они считают себя невиновными, жаловаться на такое увольнение высшему начальству и просить суда. Но те чиновники, которые по усмотрению начальства будут просто уволены от службы без означения причин увольнения, на такое распоряжение не могут жаловаться.
Особый порядок дисциплинарного производства существует для чинов судебного ведомства(127). Прежде всего перечень дисциплинарных взысканий здесь не содержит удаления от должности, которое может произойти только по суду. Затем, судейский состав подлежит только предостережениям и вычетам из жалованья. Наконец, при наложении взысканий применяется порядок, в большей мере обеспечивающий права и интересы привлекаемого к ответственности. Дела, подлежащие дисциплинарному производству, ведаются: 1) о председателях и членах судебных палат, председателях окружных судов, обер-прокурорах, прокурорах судебных палат, их товарищах, а также о чинах канцелярий кассационных департаментов Правительствующего сената и Общего собрания – Высшим дисциплинарным присутствием; 2) о товарищах председателей и членах окружных судов, старших нотариусах, судебных следователях и мировых судьях, а также прокурорах окружных судов и их товарищах – судебными палатами; 3) о прочих чинах судебного ведомства – теми судебными местами, при которых они состоят. При разбирательстве дела допускается отвод судей, обвиняемый дает объяснения, прокурор дает свое заключение. Разрешается обжалование и протест прокуратуры. Жалобы и протесты препровождаются в высший суд для решения: в судебной палате – в общем собрании ее департаментов, а в Правительствующем сенате – в Высшем дисциплинарном присутствии. На решения судебной палаты, постановленные ею на правах дисциплинарного суда второй степени, а также на все решения Высшего дисциплинарного присутствия Правительствующего сената жалобы и протесты не допускаются. Дисциплинарное производство возбуждается: относительно судей, в том числе и судебных следователей – или определениями самих судов и съездов мировых судей по принадлежности, или же предложениями министра юстиции; относительно прочих чинов судебного ведомства – или распоряжениями председателей, или предложениями лиц прокурорского надзора. В области земского самоуправления вопросы о дисциплинарной ответственности председателей и членов земских управ возбуждаются губернаторами или подлежащими земскими собраниями. ОТДЕЛ X § 34. Надзор за управлением и административная юстиция а) Общие замечания. Надзор за управлением и административная юстиция представляют собой одну из самых слабых сторон правительственной организации империи. И в том, и другом прежде всего отсутствует систематичность. Надзор, поскольку он касается органов управления, страдает отсутствием строгости выполнения. Настоящих специальных органов административной юстиции не только германского, но даже французского образца не существует вовсе; административная юстиция выполняется некоторыми органами общего и специального управления попутно с главными лежащими на них обязанностями, в число которых входит и надзор. Отсюда получается то странное явление, что в вопросах административной юстиции некоторые должностные лица в одно и то же время являются и судьями, и стороной в рассматриваемых делах. Только административный Сенат до некоторой степени имеет черты сходства с германским высшим судом, замыкающим цель соподчиненных низших установлений – (уездных управ и окружных управ), и французским Государственным советом, являющимся второй инстанцией для местных советов префектур. б) Надзор прежде всего выражается в обязанности органов управления и самоуправления представлять в порядке подчиненности отчеты начальствующим учреждениям и лицам; отчетностью перед императором, как главой исполнительной власти, обязаны министры, генерал-губернаторы и губернаторы. Земские управы обязаны отчетом перед земскими собраниями, городские управы перед думами. В том же порядке подчиненности по общему правилу выполняется непосредственный текущий надзор начальственных лиц за закономерностью действий должностных лиц и учреждений. Начальники обязаны постоянно проверять подчиненных, и в случае обнаружившихся со стороны последних преступлений могут быть привлекаемы к ответственности «за бездействие власти» в смысле слабости надзора. В более широких формах вне условий непосредственного начальствования и подчиненности принадлежит право надзора за законностью действий народному представительству, в известной мере Сенату, начальникам губерний, земским начальникам (об этот смотри выше). Особой формой надзора является организованное постоянное наблюдение за приемом, хранением и расходованием правительственными органами казенных денег. Высшее учреждение такого рода называется Государственным контролем(128). По своим правам начальник его, государственный контролер, приравнен министру. С внешней стороны и самая организация Г. контроля подобна организации министерства. Власть управления находится в руках государственного контролера; при нем состоит его помощник с правами товарища министра. Государственный контроль образуют: совет, канцелярия, 3 департамента, центральная бухгалтерия, комиссия для проверки отчетов частных железных дорог. Местными органами контроля служат контрольные палаты и контрольные учреждения на железных дорогах. От надзора Государственного контроля освобождены: Министерство двора, ведомство императрицы Марии, коммерческие операции Государственного банка и суммы, ассигнуемые на известное императору назначение.
в) В числе средств надзора необходимо также назвать ревизию, заключающуюся в непосредственном ознакомлении с положением дел контролируемого учреждения. Право ревизий прежде всего принадлежит по особым высочайшим повелениям отдельным сенаторам, которые для этой цели снабжаются особыми полномочиями и инструкциями. В министерствах министр лично или через доверенных чиновников ревизует департаменты(129); директор департамента при помощи своих чиновников может ревизовать учреждения, подведомственные департаменту. По поводу ревизии местных учреждений закон говорит следующее: «Генерал-губернатор есть местный высший блюститель порядка, во всех частях (вверенного ему края) непрестанно ревизующий все действия мест и лиц, ему подведомственных». Равным образом губернатору(130) предоставлено во всякое время производить ревизию ему подчиненных учреждений. Земские собрания и городские думы ревизуют соответственные управы.
г) Административная юстиция и судебные права администрации. Органами административной юстиции являются(131): Сенат, министры, губернские правления и акцизные управления, разные присутствия смешанного состава, как губернские, так и уездные. Министру жалобы на подчиненные ему места и лица могут быть не только присылаемы письменно, но и подаваемы лично. Помимо жалоб на действия органов правительственной власти и разрешения в некоторых случаях пререканий (конфликтов), возникающих между отдельными учреждениями, рассмотрению в административно-судебном порядке подлежат также нарушения со стороны частных лиц правил казенного (фискального) управления, общественного благоустройства и благочиния. Таковы, например, нарушения правил таможенных, акцизных, почтовых, биржевых, постановлений врачебных, правил о порядке собраний и проч. Такого рода правонарушения рассматриваются без всякого предварительного следствия на основании протоколов, составленных подлежащими органами власти; дела, возникающие между казенными управлениями и частными лицами по поводу подряда или поставки, по желанию частного лица, также могут быть рассматриваемы в административном порядке. ОТДЕЛ XI. РАЗЛИЧНЫЕ ОТРАСЛИ УПРАВЛЕНИЯ § 35. Иностранные дела Как уже было указано в параграфе, посвященном изложению прав монарха в области управления, высшее руководительство внешними сношениями принадлежит императору. Непосредственным помощником монарха в этом случае является министр иностранных дел с подчиненными ему учреждениями(132). Сношения с иностранными государствами в общем порядке происходят через посредство дипломатических и консульских агентов русских за границей и иностранных в России.
В особых отношениях находится Российская империя с Хивой и Бухарой.
В 1873 г. Хивинское ханство было занято русскими войсками, но окончательно не присоединено к России. Хивинский хан признал себя «покорным слугой императора всероссийского» и отказался «от всяких непосредственных сношений с соседними владетелями и ханами без ведома и разрешения высшей русской власти в Средней Азии». Таким путем было установлено покровительство России (протекторат) над Хивой. Россия выговорила себе исключительное право судоходства по Амударье; русские купцы пользуются доступом во все места ханства без уплаты всяких торговых повинностей. Русские подданные могут приобретать в ханстве недвижимые имущества, причем налоги с этих имуществ устанавливаются по соглашению с русской высшей властью в Средней Азии (Туркестанским генерал-губернатором).
Протекторат над Бухарой осуществляется на более льготных для нее условиях. Русские подданные пользуются в Бухаре правом судоходства, торговли и владения недвижимостью наравне с бухарцами. Но большая независимость Бухары выражается в том, что для постоянных сношений с высшей русской властью в Средней Азии эмир назначает своего представителя; в свою очередь при эмире находится постоянный уполномоченный русской власти.
§ 36. Военное управление
а) Общие замечания. Верховное начальствование над всеми сухопутными и морскими вооруженными силами Российского государства принадлежит императору(133). Ближайшими помощниками монарха в делах военного управления являются военный и морской министры с подчиненными им учреждениями(134).
Вооруженные силы империи состоят из постоянных войск и ополчения, созываемого в случае войны. Постоянные войска делятся на сухопутные и морские. Постоянные сухопутные войска состоят из армии, запаса, казачьих войск и милиции. В состав морских сил входят действующие команды и запас флота. Комплектование вооруженных сил производится на основании всеобщей воинской повинности, общие правила которой изложены в параграфе, посвященном изложению прав и обязанностей граждан. Особенности представляет собой отбывание воинской повинности казаками. Казаки служат бессрочно и поголовно: бессрочно – потому, что числятся на военной службе до смерти; поголовно – потому, что все годные к службе зачисляются в войско по спискам без всякого вынутия жребия. Помимо того, казаки отбывают военную повинность на собственные средства в смысле вооружения и лошадей. Казачьи войска состоят из служащих казаков и ополчения. Служащие делятся на 3 разряда: приготовительный, строевой и запасный. Строевые казаки находятся или на действительной службе в полках, или на льготе, т. е. проживают дома, но каждую минуту должны быть готовы к исполнению военных обязанностей. Обыкновенно действительная служба продолжается 4 года и пребывание на льготе – 8 лет. Указанные особенности обусловливаются свойствами общественного устройства казаков, пользующихся в других отношениях особыми преимуществами. Вместе с милицией казаки считаются иррегулярными войсками, и в мирное время из них находится на службе лишь 1/3 способных носить оружие(135). б) По своему назначению и характеру деятельности сухопутные регулярные войска (а отчасти казачьи) делятся на полевые, или крепостные и команды вспомогательные.   Полевые войска а) Полевая пехота состоит из пехотных и строевых дивизий, отдельных стрелковых бригад и собственного Е. и. в. сводного полка. Кроме того, вся пехота делится на гвардию, гренадеров и армию, отличающихся формой обмундирования; гвардия обладает также некоторыми служебными преимуществами. Дивизия состоит из 2 бригад, бригада – из 2 полков. В состав пехотного полка входят 4 батальона; стрелковые полки состоят некоторые из 4, другие из 2 батальонов, смотря по тому, образуют ли они дивизии или бригады. Каждый батальон заключает в себе 4 роты. В составе пехотных и стрелковых полков находятся пулеметные команды. б) Кавалерия также слагается из дивизий, бригад и отдельных полков и также делится на гвардейскую и армейскую. В дивизии – по 2 бригады, в бригаде – по 2 полка. Кавалерию составляют кирасиры (только гвардейские), драгуны, гусары, уланы, казаки. В кирасирских полках и казачьих гвардейских числится по 4 эскадрона; в отдельных гвардейских и армейских – по 6 эскадронов; в эскадроне по 4 взвода. При кавалерийских полках также имеются пулеметные команды, в) Полевая артиллерия делится на: 1) легкую, 2) горную, 3) мортирную, 4) конную и 5) артиллерийские парки. Легкая артиллерия состоит из артиллерийских бригад и отдельных стрелковых артиллерийских дивизионов, действующих совместно с пехотой. В бригаде 6 батарей, а в дивизионе 3. Горную артиллерию составляют горные дивизионы, а мортирную – мортирные. Батареи вооружены орудиями различного калибра в количестве от 6 до 8. Артиллерийские парки предназначены для перевозки в военное время боевых запасов. г) Технические войска состоят главным образом из саперных понтонных батальонов уменьшенного состава, предназначенных для разных военно-инженерных работ; существуют еще особые команды: телеграфные, воздухоплавательные, железнодорожный полк двубатальонного состава и самостоятельные батальоны, служащие для постройки, исправления и эксплуатации как постоянных, так и временных железных дорог. Эти различные разряды войск соединяются в высшие строевые единицы – корпуса: гвардейский, гренадерский, армейские. Обыкновенный состав корпуса: 2 пехотных дивизии, 1 кавалерийская, некоторое количество артиллерии и 1 саперный батальон. Крепостные войска, составляющие гарнизоны крепостей, состоят из артиллерии и инженерных войск: артиллерийских батальонов, артиллерийских отдельных рот, саперных, минных, телеграфных команд. Войска вспомогательного назначения: обозные войска, состоящие из батальонов и отдельных рот; местные команды, несущие караульную службу там, где нет других войск; дисциплинарные батальоны и роты, предназначаемые для исправления нижних чинов, отправляемых сюда по приговорам военных судов; конвойные команды, служащие для сопровождения арестантов и охраны тюрем; жандармы, находящиеся при войсках для несения военно-полицейской службы,- «полевые жандармы», и несущие общеполицейскую службу, между прочим, на железных дорогах. Последние, т. е. несущие общеполицейские обязанности, подчинены министру внутренних дел, тогда как конвойные команды – министру юстиции. Корпус пограничной стражи находится в ведении министра финансов, но в военное время может поступать в распоряжение военного министра. Пограничная стража состоит из бригад, разделяющихся на отделы; отделы делятся на отряды, отряды на кордоны численностью 15-20 человек. Бригады заключают в себе пешие роты и конные сотни; заамурская стража имеет еще артиллерийские батареи. В распоряжении пограничной стражи находятся также паровые суда. в) В полном смысле иррегулярным войском является милиция, состоящая из туземного населения некоторых племен на Кавказе и в Закаспийской области и несущая местную службу. г) Морские силы. Корабли военного флота разделены на 14 классов: 1) линейные корабли; 2) броненосные крейсера; 3) крейсера; 4) эскадренные миноносцы; 5) миноносцы; 6) миноноски; 7) заградители; 8) подводные лодки; 9) канонерские лодки; 10) речные канонерские лодки; 11) транспорты; 12) посыльные суда; 13) яхты; 14) портовые суда. Флот делится на действующий и резервный первого и второго разряда. В действующем флоте состоят корабли, удовлетворяющие современным боевым требованиям и пребывающие в нем одни определенное количество лет, другие – неопределенное, в зависимости от сохранения ими боевых качеств. В первый резерв переходят те суда, которые пробыли в действующем флоте установленные сроки (10 лет) и остаются здесь еще 10 лет. Во второй резерв поступают корабли, не удовлетворяющие требованиям действующего флота и первого резерва. Суда действующего флота соединяются в эскадры и отряды. Эскадра в полном составе образуется из дивизии линейных кораблей, бригады броненосных крейсеров, дивизии крейсеров, дивизии эскадронных миноносцев и вспомогательных судов. Наименьший состав эскадры: 1 бригада линейных кораблей и по одной бригаде крейсеров и эскадронных миноносцев. Соединение кораблей в меньшем составе называется отрядом. Дивизия линейных кораблей и крейсеров делится на 2 бригады по 4 суда в бригаде; дивизия эскадронных миноносцев состоит из 2 бригад по 2 дивизиона в бригаде по 9 судов в дивизионе. Управление морскими силами в морях Балтийском, Черном и Тихом океане принадлежит особым начальникам морских сил, подчиненных непосредственно морскому министру. При названных начальниках состоит штаб, в состав которого входят 2 отделения: оперативное и распорядительное. Оперативное заведует по преимуществу вопросами организационного и боевого характера; распорядительное – личным составом. Кроме того, имеются специальные чины штаба: артиллерист, минер, инженер-механик, корабельный инженер и др. Центральными подчиненными морскому министру учреждениями и лицами являются: товарищ министра, канцелярия, главный военно-морской суд, морской генеральный штаб, главный морской штаб, главное гидрографическое управление, главное управление кораблестроения и снабжения, морской технический комитет, управление главного медицинского инспектора флота, архив. (С. з., т. I, ч. II, Учреж. мин., ст. 865). § 37. Финансовое управление(136)
а) Общие замечания
Государство в хозяйственном отношении именуется «казна», т. е. фиск. Казна, охватывающая понятие всех имущественных прав государства, отличается от имуществ удельного ведомства, городских, земских, сословных, корпоративных и проч. Казна, как юридическое лицо, в области частноправовых отношений подчиняется действию общих гражданских судов, пользуясь лишь некоторыми привилегиями. Часть этих привилегий касается материального, часть – процессуального права.
Со времени введения нового представительного строя в России проект росписи государственных доходов и расходов рассматривается законодательными учреждениями. Порядок этого рассмотрения изложен выше, в § 22, посвященном описанию деятельности Г. думы и Г. совета. Для характеристики этой деятельности здесь уместно указать следующее; между прочим, на 1910 г. министром финансов был представлен проект росписи, в котором предлагалось обыкновенных доходов 2535817522 р., чрезвычайных – 10000000 руб., итого – 2545817522 руб.; обыкновенных расходов 2510036135 руб., чрезвычайных – 119996410 руб., итого – 2630032545 руб. Расходы в этом исчислении превышали общую сумму доходов на 84215023 руб., которые предполагалось получить посредством кредитных операций. Законодательные учреждения, однако, нашли возможным увеличить некоторые доходы и уменьшить расходы в значительной степени. В результате не только был устранен предполагавшийся дефицит, но оказалось превышение доходов в количестве 4723692 руб. После всех изменений роспись на 1910 год представилась в следующем виде: обыкновенных доходов 2580063497 руб., чрезвычайных 11624383 руб., итого – 2591687880 руб.; обыкновенных расходов 2470035313 руб., чрезвычайных 121652567 руб., итого – 2591687880 руб.
Обыкновенные доходы дают: налоги, регалии, казенные имущества, отчуждение государственных имуществ, так называемые «выкупные платежи» с крестьян, освобожденных от крепостной зависимости с землей(137), возмещение расходов государственному казначейству(138), доходы разного рода. Чрезвычайные доходы: вклады в Государственный банк на вечное время, возврат долгов общего для империи продовольственного капитала, обращение в средства фиска запасного капитала особенной канцелярии по кредитной части, кредитные операции. Обыкновенные расходы служат прежде всего для покрытия издержек по содержанию государственных учреждений, для покрытия займов и непредвиденных сметой экстренных надобностей. Чрезвычайные расходы зависят от потребностей времени: покрытия издержек, связанных с военными действиями и военными приготовлениями, с постройкой казенных железных дорог и субсидированием частных и проч.
б) Кассовое устройство
Все доходы сосредоточиваются в кассах Министерства финансов; из этих касс уплачиваются суммы кредиторам казны по предписаниям учреждений и лиц, имеющих право распоряжаться кредитами. Министерства не получают на руки никаких сумм, кроме авансов, отпускаемых в счет сметы по особым правилам. Кассы разделяются на приходные и расходные. К первым принадлежат кассы специальных сборщиков и уездные казначейства; ко вторым – губернские казначейства, главное казначейство в Петербурге, касса Государственной комиссии погашения долгов и уездные казначейства – по поручениям губернских. Кассы специальных сборщиков собирают доходы по преимуществу от регалий, горные, лесные, железнодорожные, также таможенные, от нотариальных актов и проч. Эти сборы пересылаются ими в губернские и уездные казначейства. Уездные казначейства принимают прямые и косвенные налоги. Главное казначейство производит уплаты по расходам центральных учреждений. Казначейства кроме собирания государственных доходов, хранения их, пересылки и производства выдач продают гербовую бумагу, марки, выдают свидетельства по акцизным сборам и т.д.
в) Государственный контроль
Русский контроль по преимуществу является последующим, т. е. ему подлежат уже произведенные приемы и выдачи; к концу каждого месяца все губернские и уездные казначейства, а также и кассы специальных сборщиков составляют ведомости о поступивших доходах и происшедших расходах. Эти ведомости со всеми относящимися к ним документами представляются в контрольные палаты. На основание сведений, поступающих со стороны местных органов Государственного контроля, государственный контролер составляет свой отчет об исполнении годовой росписи. Указанный отчет рассматривается обеими палатами. Кроме того, государственный контролер представляет всеподданнейший доклад монарху. Наряду с последующим в отдельных случаях допускается предварительный контроль; например, производится предварительная ревизия денег и материалов по эксплуатации и постройке всех казенных и некоторых частных дорог. Предварительный фактический контроль, между прочим, выражается в том, что контрольные учреждения посылают своих чиновников для присутствия при разных казенных постройках, при продаже казенного имущества и проч. Некоторые учреждения, однако, совершенно не подпадают надзору Государственного контроля. К таким принадлежат: 1) Министерство императорского двора и уделов; 2) Собственная Е. И. В. канцелярия по учреждениям императрицы Марии; 3) государственные кредитные установления и иностранное отделение особенной канцелярии Министерства финансов по кредитной части в отношении заграничных займов; 4) хозяйственное управление при Св. синоде по специальным средствам духовного ведомства; 5) Министерство иностранных дел в отношении чрезвычайных издержек, подлежащих тайне и известных императору; 6) министерства относительно сумм, ассигнуемых на известное монарху употребление.
г) Источники доходов
1) Государственные имущества(139) Доходными государственными имуществами являются: 1) земли, продаваемые переселенцам, сдаваемые им же в пользование на основании особых правил и предоставляемые различным частным лицам в краткосрочную и долгосрочную аренду; 2) леса, отчасти эксплуатируемые самим правительством, отчасти сдаваемые в аренду и могущие быть также продаваемыми в определенных условиях крестьянам (Высоч. Указ 27 августа 1906 г.); 3) различные другие имущества, также или эксплуатируемые казной, или сдаваемые в аренду (заводы, фабрики, минеральные источники и проч.). К государственным имуществам в широком смысле слова можно отнести казенные железные дороги. Железнодорожное дело возникло в царствование императора Николая I и вначале находилось всецело в руках правительства. Дороговизна казенной постройки в шестидесятых годах вызвала широкое применение концессионной системы; с конца восьмидесятых годов правительство начинает стремиться к выкупу частных железнодорожных предприятий и приступает к сооружению многих новых линий своими силами. К 1 апреля 1909 г. в распоряжении казны находилось уже 42400 верст железнодорожного протяжения; частным же дорогам принадлежало 20070 верст. Финансовая сторона железнодорожного дела находится в заведовании Министерства финансов. До последнего времени казенное железнодорожное хозяйство являлось убыточным, по-видимому, в значительной степени вследствие всевозможных злоупотреблений со стороны казенного железнодорожного персонала. 2) Регалии Почтовая и телеграфная регалии находятся всецело в руках государства; земская почта действует только там, где нет почты казенной. Монетная регалия. Право чеканить монету принадлежит только государству. Монетной единицей служит золотой рубль(140) (17.424 доли чистого золота). Золотая монета чеканится 90 пробы; достоинство ее определяется в 15 руб., 10 руб., 7 руб. 50 коп. и в 5 руб. Вспомогательной монетой в платежах служит серебряная и медная монета; первая чеканится двоякой пробы: 900-й пробы в 1 руб., 50 коп. и 25 коп. и 500-й пробы в 20, 15, 10 и 5 копеек. Медная монета изготовляется в 5, 3, 2, 1, 1/2, 1/4 копейки. Выпуск золотой монеты неограничен; чеканка же серебряной не должна превышать суммы по расчету 3 руб. на каждого жителя империи. Все расчеты должны производиться на золотую единицу: прием золотой монеты обязателен на всякую сумму, прием же серебряной монеты 900-й пробы для частных лиц обязателен лишь на сумму не свыше 25 руб. Остальную монету можно не принимать, если сумма платежа превышает 3 р. Доход казны получается от передела серебра и меди в разменную монету.
3) Налоги
1) Государственный поземельный налог
Он организован следующим образом: сообразно различиям в ценности и доходности земель в различных местностях государства для каждой губернии установлен средний оклад поземельного налога с одной десятины. Из общего количества десятин земли, числящихся в каждой губернии, исключаются земли казенные и не обложенные местными земскими сборами, а также леса «защитные» и искусственно разведенные. Остальное затем количество десятин земли помножается на средний для данной губернии оклад поземельного налога и таким образом получается общая для губернии сумма налога, которая подлежит раскладке между уездами, а в уездах между владельцами. Раскладка эта производится в земских губерниях земскими учреждениями, причем губернское земское собрание распределяет налог по уездам, а уездные земские управы – по отдельным землевладениям. В прочих губерниях обязанности губернских земских собраний и уездных земских управ в отношении поземельного налога возложены на учреждения, их заменяющие. По окончании раскладки каждому землевладельцу вручается «окладной» лист, по которому он должен внести в местное казначейство свою долю поземельного налога, для чего установлены сроки. В случае просрочки в уплате налога на неисправного плательщика начисляется пеня в размере 1 % в месяц с недоимочной суммы, а неуплаченный в срок налог считается «недоимкой», которая через два месяца вместе с пеней взыскивается полицией из доходов имения, а в случае их недостаточности – через продажу движимого имущества, после предварительного извещения о том землевладельца. Кадастр произведен только в губерниях б. Царства Польского и Прибалтийском крае. В 34 губерниях предприняты кадастровые работы, но они неполны и двигаются очень медленно. Крестьяне (сельские общества) производят раскладку лежащих на них «окладных» платежей самостоятельно, руководствуясь самыми разнообразными масштабами.
2) Налог с недвижимых имуществ в городских поселениях регулируется Законом 6 июня 1910 г. и распространяется на все названные поселения империи, за исключением некоторых мелких поселенных пунктов губерний б. Царства Польского. Согласно этому закону основанием обложения городских имуществ служит средняя чистая их доходность. Для определения таковой доходности каждые 5 лет производится перепись упомянутых имуществ. Налог взимается в устанавливаемом в законодательном порядке процентном отношении к средней чистой доходности предметов обложения. Определение причитающегося с имуществ налога производится городскими по этому предмету присутствиями. От налога освобождаются некоторые разряды имуществ: имущества монарха, его Кабинета, дворцы членов императорской фамилии, здания и земли железных дорог, благотворительные учреждения, бездоходные государственные имущества. Последствия неуплаты недоимок такие же, как при недоимках по земельному налогу.
3) Налоги с торговли и промышленности выражаются в видах промыслового налога. Государственному промысловому налогу подлежат: 1) торговые предприятия, в том числе кредитные и страховые предприятия, торговое посредничество, всякого рода подряды и поставки; 2) промышленные предприятия: фабрично-заводские (в том числе горнозаводские) ремесленные и перевозочные и 3) личные промысловые занятия. Государственный промысловый налог состоит из основного и дополнительного. Основной промысловый налог уплачивается посредством выборки промысловых свидетельств всеми предприятиями и занятиями; для определения размера налога местности империи разделяются на классы, сообразно степени развитая в них торговли и промышленности, а торговые и промышленные предприятия и личные промысловый занятия распределяются на разряды. Разделение местностей империи на классы, разряды предприятий и занятий, а также размер окладов основного промыслового налога установляются особыми расписаниями. Расписания эти подлежат пересмотру законодательным порядком через каждые пять лет. Дополнительный промысловый налог взимается: 1) с акционерных и других предприятий, обязанных публичной отчетностью в виде: а) налога с капитала и б) процентного сбора с прибыли; 2) с прочих предприятий, в виде: а) раскладочного сбора и б) процентного сбора с прибыли, превышающей определенные размеры. Общая на империю сумма раскладочного сбора назначается на каждые три года в законодательном порядке. Распределение общей на империю суммы раскладочного сбора между губерниями производится ежегодно, согласно степени развития в них торговли и промышленности, в особом по промысловому налогу присутствии. Назначенная на губернию или область сумма раскладочного сбора распределяется общим присутствием казенной палаты в начале каждого года между податными участками или отдельными отраслями торговли и промышленности на основании заключающихся в раскладках предшествовавшего года сведений о числе предприятий и сумме их оборота и прибыли, а также по соображению с состоянием местной торговли и других промыслов в течение истекшего года. Недоимка и уклонение от платежа промыслового налога строго преследуются. Многие разряды предприятий освобождены от налога; сюда, между прочим, относятся: предприятия казенные, кабинетские, ведомства учреждений императрицы Марии, городские, сословные и другие по особому перечню.
4) Налог с денежных капиталов взимается в размере 5 % 1) с доходов с процентных бумаг государственных, общественных и частных всех наименований и 2) с доходов, доставляемых вкладами на текущий счет, и другими процентными вкладами, внесенными в банки государственные, общественные, акционерные и общества взаимного кредита, а также в банкирские заведения и меняльные лавки; 3) с капиталов, данных взаймы подлежащим промысловому налогу и обязанным публичной отчетностью торгово-промышленным предприятиям.
5) Квартирный налог взимается с лиц, занимающих помещения для жилья (квартиры) в городах и поселениях, поименованных в особом расписании. Для взимания государственного квартирного налога города и поселения распределяются на классы сообразно с степенью дороговизны жилых помещений. В пределах каждого класса помещения распределяются на разряды по их наемной цене. Для каждого разряда помещений в каждом классе установляются особые оклады налога. Расписание городов и поселений по классам для взимания государственного квартирного налога и ведомость окладов этого налога утверждаются законодательным порядком.
От платежа квартирного налога освобождены некоторые разряды лиц (между прочим, христианское духовенство, представители иностранных государств) и некоторые разряды помещений по особому расписанию.
Из менее крупных прямых налогов можно указать сохранившуюся в некоторых местах Сибири подушную подать с различных разрядов крестьян и инородцев, подушную подать с евреев-земледельцев, подать со скота у киргизов и калмыков.
6) Обложение крепких напитков. В отношении этого обложения нужно различать местности империи, где введена государственная монополия по продаже крепких напитков и где таковая еще не введена. В настоящее время питейная монополия существует во всей Европейской России (за исключением Финляндии) и в некоторых частях Сибири. Продажа вина (кроме виноградного) и спирта в районе монополии производится или казенными винными лавками, или частными торговыми заведениями, получившими на то поручение от казны. Производство операций по названной монополии находится в заведовании Министерства финансов. Доход в пользу казны в местностях, где введена монополия, получается от: а) казенной продажи спирта, вина и водочных изделий; б) акциза с пива и ему подобных напитков; в) дополнительного акциза с водочных изделий, т. е. напитков, приготовленных из уже оплаченного акцизом спирта с примесью посторонних веществ; г) акциза с вина и спирта, вывозимых за пределы района монополии; д) акциза с дрожжей и в) патентного сбора с содержимых частными лицами заводов для приготовления питей и заведений для продажи таковых. В местностях, где казенная монополия еще не введена, питейный доход составляется из акциза с крепких напитков и дрожжей и патентного сбора с заводов и торговых питейных заведений. Акциз исчисляется для спирта и вина по количеству содержащегося в них алкоголя; для пива – с пуда солода, поступающего в затор; для дрожжей – с фунта поступающих в продажу продуктов. Существуют изъятия.
7) Сбор с сахарного песка и рафинадного сахара взимается в виде патентного сбора с каждой тысячи пудов сахара, предполагаемого к выделке или рафинировке, и в виде акциза с пуда действительного добытого продукта.
8) Табачный налог составляется из: а) сбора патентного с табачных фабрик и заведений для продажи листового табака и табачных изделий и б) бандерольного акциза с приготовленного табака.
9) Нефтяной акциз взимается со всех продуктов, добытых из нефти и служащих для освещения; размер акциза зависит от удельного веса и свойств возгораемости продукта.
10) Спичечный сбор слагается из патентного, исчисляемого в зависимости от свойств орудий производства (ручных станков, применения животной силы или машин), и бандерольного акциза в соответствии с количеством спичек, содержащихся в каждой выпускаемой в продажу коробке.
11) Таможенные сборы взимаются по особым по предметным тарифам. Существуют изъятия.
12) Налог на имущества, переходящие безвозмездными способами, установлен пропорционально имуществу и сообразно близости степени родства передающего и принимающего: супруги, родные и усыновленные дети платят 11/2 %, братья и сестры – 6 %, другие боковые родственники – 9 % и остальные лица – 12 % (по Закону 1905 года).
От уплаты налога освобождаются имущества ценностью ниже 1000 руб., имущества, поступающие в пользу казны, монастырей, просветительных, благотворительных установлений.
13) Процентный сбор с пассажирских билетов и грузов, провозимых со скорыми и пассажирскими поездами; процентные вычеты из жалованья лиц, состоящих на государственной службе; сборы со страховых от огня премий, сбор с заграничных паспортов и друг.
4) Пошлины с налоговым характером
1) Крепостные пошлины
При переходах недвижимого имущества в полную собственность, возмездным способом, взимаются с актов, утверждающих эти переходы купчих крепостей, пошлины в размере 4 % с цены переходящего по акту имения и «канцелярская» пошлина в 3 руб. за каждый акт. Для определения суммы, с которой должны быть взысканы креп. пошл., участвующие в переходе имения обязаны при совершении акта объявить истинную его цену, подвергаясь за утайку этих сведений взысканию двойных пошлин с утаенной суммы. На всякий случай установлена особая законная расценка различным родам имений. Правила о крепостных пошлинах допускают изъятия.
2) Гербовый сбор существует простой и пропорциональный. Размер первого зависит от характера и рода документов, второй исчисляется в процентном отношении к сумме акта. Простой гербовый сбор по Закону 1905 г. делится на 6 разрядов: в 1 руб. 25 коп., 75 коп., 20 коп., 15 коп., 10 коп. и 5 коп. Пропорциональный сбор делится на 3 вида: с процентных бумаг, вексельный и актовый. Последний, в свою очередь, распадается на 2 категории: высшего и низшего размера. Сборы производятся или посредством гербовой бумаги, или гербовых марок. Простой гербовый сбор допускает изъятия.
 
5) Пошлины за услуги, оказываемые государством
1) Судебные пошлины. В пользу казны судебные пошлины взимаются с исковых прошений, отзывов на заочные решения и апелляционных жалоб по делам, производимым в общих судебных учреждениях. Кроме того, берется особая канцелярская пошлина с выдаваемых исполнительных листов, копий документов и проч. С кассационных прошений и других подобных им судебных бумаг взыскивается 50 коп. с каждых 100 руб. цены акта, отзыва или жалобы. Из правил о судебных пошлинах существуют изъятия.
2) Пошлины с патентов на изобретения и на торговые знаки и фабричные рисунки взимаются, в отношении размера, в зависимости от числа лет, на которые дается патент: как например, за патенты на изобретение берется 15 руб. на один год, до 400 руб. – на 15 лет. Пошлина за патенты на торговые знаки и фабричные рисунки значительно ниже.
3) Существует еще ряд пошлин, как-то: пробирная за постановку клейма на вещах из благородных металлов с удостоверением пробы; пошлина с актов, выдаваемых Департаментом герольдии Сената; пошлины с копий документов, выдаваемых из некоторых государственных архивов; пошлины с маклерских и нотариальных книг и друг.
д) Государственные долги
По отчету Государственного контроля государственный долг к 1 января 1908г. составлял 8725523210 руб., в том числе 5582168339 на общегосударственные потребности и 3143354871 руб. железнодорожных долгов. К 1 января 1909 г. госуд. долг равнялся 8850781679 руб.; в том числе на общегосударственные надобности 5720207930 руб. и железнодорожных долгов 3130573749 руб. Из последнего общего числа долгов было: срочных 5473674123 и бессрочных 3377107556 руб.; заключенных в рублях 1/10 империала и в иностранной валюте 2963453038 руб. и в руб. 1/15 имп. 5887358641 руб. По размерам платимых % более всего было долгов 4 % и 5 %; общая сумма их составляла 7717 миллионов руб. Государственные долги России обнаруживают склонность к постоянному возрастанию. Особенно сильно возрастание это обозначилось в пятилетие 1903-1907 года – во время войны с Японией и внутренних смут. За эти годы долг увеличился на 2081596540 руб., т. е. возрос на 31,3 % своей первоначальной величины, между тем как доходный бюджет за этот промежуток времени увеличился лишь на 13,2 %. На 1 января 1911 г. государственный долг превысил 9038 миллионов рублей при расходе на уплату процентов 3785 м. руб.
§ 38. Местные финансы
Местные финансы России делятся на земские, городские и крестьянские. Города и земства являются крупнейшими представителями местного хозяйства. Средства для покрытия их расходов составляются из доходов от общинных имуществ, различного рода предприятий частноправного характера, специальных налогов и других источников.
а) Земские финансы. Прежде всего, источником земских доходов являются специальные налоги. Земствам, между прочим, принадлежит самостоятельное право назначать сборы: а) с недвижимых имуществ в городах и уездах, б) со свидетельств на право торговли и промыслов. Общим основанием размера обложения недвижимостей служит ценность и доходность их. Но по общему правилу земские сборы с недвижимостей не могут быть повышаемы по усмотрению земских учреждений более, нежели на 3 % в год. Кроме того, ряд имуществ не подлежит обложению земскими сборами. Сюда относятся имущества императора, занятые правительственными учреждениями казенные здания, железнодорожные земли и постройки, так называемые защитные леса и др.
Сборы с промысловых свидетельств назначаются в процентном отношении к цене, уплачиваемой за названные документы в казну. Размер этих сборов определяется по усмотрению земских собраний, но также не должен превышать установленных законом норм. Самым крупным источником земских доходов служат два указанные налога.
Помимо налогов в пользу земств поступают судебные пошлины и сбор с бумаги, взимаемые по гражданским делам, производящимся в мировых учреждениях и у земских начальников, сбор со свидетельств, выдаваемых мировыми съездами на право ходатайства по чужим делам, и др. Наконец, всем губернским земствам вместе из государственного казначейства ежегодно дается пособие в размере одного миллиона рублей.
В губерниях, где существуют земские учреждения, итог земских доходов на 1906 год достиг суммы 124225000 руб.; расходы же, которые делятся на обязательные и необязательные, были исчислены в размере 124185000 руб. Среди обязательных расходов многие имеют чисто общегосударственный, а не местный земский характер.
б) Городские финансы. Источники городских доходов гораздо богаче, нежели источники земские. В пользу городского поселения установляются прежде всего следующие сборы: 1) оценочный с недвижимых имуществ; 2) с документов на право торговли и промыслов; 3) с трактирных заведений. В случае надобности от городской думы зависит также вводить в пользу города сборы: 4) с извозного промысла; 5) с лошадей и экипажей, содержимых частными лицами; 6) с собак и 7) с перевозного промысла. Оценочному сбору подлежат все находящиеся в пределах города недвижимые имущества, за исключением тех, которые освобождены от означенного сбора на основании особых постановлений закона. Это главным образом имущества, уже упомянутые выше как не подлежащие земскому обложению. Размер оценочного сбора определяется думой в процентах с чистого дохода имуществ, определенного общественным управлением посредством оценки или, при невозможности определения чистого дохода, по стоимости имуществ. Размер этот не может превышать десяти процентов чистого дохода с имуществ или одного процента стоимости их.
Сборы с промысловых свидетельств устанавливаются в размерах, не превышающих установленных законом пределов. Пределы, впрочем, существуют и для других, более мелких городских налогов: с лошадей и экипажей. Независимо от указанных сборов в доходы городских поселений поступают: 1) сборы с различных актов; 2) сборы за клеймение мер и весов; 3) за употребление общественных мер и весов на торговых местах; 4) сбор с некоторых аукционных продаж движимого имущества; 5) сборы, взимаемые в пользу некоторых городов на основании особых высочайше утвержденных постановлений – с привозимых и отвозимых товаров и за стоянку или проход судов в городских водных сообщениях и 6) пособия, даваемые некоторым городам из Государственного казначейства, и из земских сборов. Но и этим перечнем не исчерпываются источники городских доходов, которые усиливаются разными другими сборами: адресными, больничными и т. п.(141). По Закону 8 июня 1903 г. в пользу города Петербурга ежегодно передается половина взимаемого с города государственного квартирного налога. Собственные предприятия в городах России, как источник доходов, до сих пор еще не получили значительного развития. Подобно земским многие городские расходы обладают чисто общегосударственным значением. в) Крестьянские финансы. Доходы крестьянских обществ получаются главным образом от устанавливаемых ими сборов на различные потребности. При разложении этих сборов между плательщиками объектом обложения является в одних случаях земля, в других – наличная рабочая мужская сила. Общественные крестьянские доходы и расходы согласно общему административному делению крестьянских поселений на волости и сельские общества делятся на волостные и сельские по всем губерниям Европейской России, за исключением трех Прибалтийских. Общая сумма крестьянских доходов в названных губерниях в 1905 г. достигала 78485100 руб.; в этом числе волостных доходов – 29983200 руб. и сельских 48501900; расходы в общем итоге выразились в сумме 73004800 р.; из них волостных расходов 28.185.200 р. и сельских 44819600 р. § 39. Охрана порядка а) Общие замечания Высшее направление правительственных действий по охранению государственного порядка принадлежит министру внутренних дел. Что касается текущих мер поддержания спокойствия, то обязанность их применения лежит на департаменте полиции Министерства внутренних дел и на органах местного управления: губернаторах, уездной и городской полиции и других учреждениях и лицах. В отношении борьбы с нарушителями порядка средства, которыми располагает правительство, весьма разнообразны. Сюда относятся, между прочим: надзор за населением, производимый при помощи проверки паспортов; регулировка общественных собраний и союзов; надзор за печатью; надзор за отдельными подозрительными лицами; запрещение им проживания в определенных местностях; административное задержание, административная ссылка для русских подданных; высылка за границу иностранцев; пользование оружием со стороны чинов полиции и призыв войск. Одни из этих мероприятий применяются при нормальном ходе общественной жизни, другие – в исключительных случаях. В некоторые моменты, когда порядок претерпевает глубокие и притом длительные потрясения, полномочия местных властей могут быть значительно расширены по сравнению со спокойными временами. При таких обстоятельствах наступает действие так называемых исключительных положений. б) Меры полицейского надзора и принуждения 1) Паспортная система(142). По русскому праву паспорт служит средством удостоверения самоличности (идентичности) лица и права проживания его в данном месте. Как известно, в России до настоящего времени некоторые категории не только должностных, но и частных лиц стеснены в праве свободного передвижения. Паспорта имеют разные наименования и выдаются правительственными и сословными учреждениями. Паспорт есть документ личный, но в него могут быть внесены жена владельца и другие лица, находящиеся с ним в семейственных отношениях. По общему правилу обладание паспортом в месте постоянного жительства не обязательно. Правило это имеет, однако, лишь относительное значение. Прежде всего, обладание паспортом и предъявление его полиции обязательно для проживающих в меблированных комнатах указанных законом городов; в местностях, объявленных на исключительном положении, и для рабочих особых фабричных и заводских районов. Помимо того, министру внутренних дел вообще принадлежит право обязывать жителей отдельных городских поселений предъявлять свои паспорта полиции.
Особый вид паспортов представляют собой заграничные паспорта. Выдача их производится губернаторами и градоначальниками и обусловливается представлением от полиции удостоверения об отсутствии законных препятствий к выезду. Допускаются лишь временные заграничные отлучки (до 5 лет). Заграничные паспорта обложены налогом, чего нет в отношении обыкновенных паспортов. Для проживания в России иностранцы получают особые паспорта от губернаторов или градоначальников сроком на один год.
2) Регулирование союзов, обществ(143) и собраний(144) происходит на основании введенных в Свод законов Временных правил 4 марта 1906 г. Временными они называются потому, что соответственный закон предстоит рассмотреть Г. думе и Г. совету. Временные правила дают следующее определение различия между обществом и союзом. Общество представляет собой соединение нескольких лиц, избравших предметом совокупной деятельности какую-либо дозволенную общую цель, не имеющую характера получения прибыли от предприятия. Союз – соединение таких обществ. «Такие общества вообще могут быть образуемы без разрешения правительственной власти», говорит закон. Но положение это имеет лишь относительное значение. Прежде всего для образования некоторых союзов и обществ требуется прямое разрешение начальственных лиц. Сюда относятся союзы и общества, преследующие религиозные цели, образуемые учащимися и служащими в правительственных учреждениях или на железных дорогах из своей среды. Для остальных косвенное разрешение заключается в правилах их образования.
Подлежащие действию названных правил общества делятся на: 1) общества, обладающие уставом и подлежащие внесению в особый реестр, и 2) таких особенностей не представляющие. Образование первых поставлено в более легкие условия. Всякое заявление учредителей общества должно быть в письменной форме представлено губернатору или градоначальнику. Если дело идет об обществе безуставном, упомянутые должностные лица, в случае встреченного ими формального препятствия, передают вопрос на рассмотрение губернского или городского по делам об обществах присутствия. Если в течение двух недель со времени подачи заявления не последует сообщения об отказе присутствия в удовлетворении заявления с точным указанием причин отказа, общество может открыть свое действие.
Что касается обществ второй категории, то для открытия их проект уставного общества прежде всего вносится в присутствие. Устав должен быть рассмотрен в течение 1 месяца. Присутствие или разрешает регистрацию общества, или отказывает в ней. Преимущества уставных обществ заключаются в том, что только они получаюсь права юридического лица. С постановлениями присутствия губернатор или градоначальник может не соглашаться, и тогда в общем порядке дело через министра внутренних дел поступает на рассмотрение Сената. С другой стороны, определения присутствия могут быть обжалованы в Сенат определенными заинтересованными лицами.
Воспрещаются общества, преследующие цели безнравственные; воспрещенные уголовным законом или угрожающая общественному спокойствию и безопасности; управляемые учреждениями или лицами, находящимися за границей, если общества эти преследуют политические цели. Несовершеннолетние и учащиеся в низших и средних учебных заведениях не допускаются к участию в обществах каких бы то ни было, а военные – в обществах политического характера. Действия общества и вся его внутренняя жизнь находятся под постоянным надзором полиции. В случае уклонения общества от обязательных условий деятельности губернатор или градоначальник может делать обществу соответственные указания. Вопрос о закрытии общества подлежит рассмотрению присутствия. Лишь в исключительных случаях, если деятельность общества угрожает общественной безопасности или принимает явно безнравственное направление, местная высшая власть имеет право приостановить действия общества собственным распоряжением.
Некоторые несущественные уклонения от общих правил представляет образование профессиональных обществ. Закон определяет профессиональное общество в качестве такого, которое преследует цели выяснения и согласования экономических интересов, улучшение условий труда своих членов и поднятие производительности принадлежащих им предприятий. Этой характеристикой и определяются отступления от общего порядка открытия и действий профессионального общества. Между прочим, заявление об образовании профессиональных обществ передаются губернатору через старшего фабричного инспектора или окружного горного инженера. В обществе могут участвовать несовершеннолетние; общества имеют право представлять подлежащим учреждениям ходатайства о своих нуждах и интересах и т. п.
Собрания делятся на публичные и непубличные. Непубличные могут быть устраиваемы свободно без всякого разрешения и не требуют никаких заявлений; публичные же подчиняются особым правилам.
Публичными собраниями считаются такие, которые доступны неопределенному числу лиц или хотя бы и определенному, но лично неизвестных устроителям собрания.
В отношении публичных собраний существуют следующие правила: 1) в помещениях, занимаемых учебными заведениями, могут быть устраиваемы публичные собрания только учебного характера или такие, которые разрешены уставами учебных заведений; 2) публичные собрания всякого рода под открытым небом допускаются не иначе, как с особого, каждый раз разрешения начальника местной полицейской власти; 3) устройство публичных собраний в закрытых помещениях – на расстоянии полуверсты, под открытым же небом – на расстоянии двух верст от места действительного пребывания императора или от места заседаний Государственного совета и Государственной думы во время их сессий – не допускается; 4) публичные собрания не могут быть устраиваемы в гостиницах, ресторанах и тому подобных заведениях; 5) желающий устроить публичное собрание обязан письменно заявить о том начальнику местной полиции не позднее определенного срока; 6) в заявлении должны быть точно означены день, час, место и предмет занятий собрания, а также имя, отчество, фамилия и место жительства устроителей собрания. Те же сведения требуются, если в собрании назначено выслушивание доклада, сообщения или речи заранее определенного лица.
На собрание не допускаются вообще лица вооруженные, если оружие не присвоено им законом; малолетние, учащиеся в низших и средних учебных заведениях; а на политических собраниях не могут присутствовать военные. Не допускаются собрания, цель которых противна законам или нравственности. Начальнику местной полиции предоставляется назначать для присутствия в публичном собрании должностное лицо.
Надзор за соблюдением порядка в публичном собрании возлагается на устроителей собрания. Устроители могут из своей среды выбрать одного или нескольких распорядителей, имена которых до открытия собрания должны быть сообщены полиции. Если собранием избран председатель, то обязанности по надзору переходят на него. Лицо, на которое возлагается надзор за порядком в публичном собрании, обязано принимать меры к восстановлению нарушенного порядка. Если после двукратного предупреждения порядок в собрании не будет восстановлен, то надзирающий обязан распорядиться закрытием собрания: 1) когда оно явно отклонится от предмета его занятий; 2) когда в собрании высказываются суждения, возбуждающие вражду одной части населения против другой; 3) когда в собрании производятся неразрешенные денежные сборы; 4) когда в нем окажутся лица, в собрания не допускаемые, и эти лица не покинут собрания или не будут из него удалены и 5) когда нарушен порядок собрания мятежными возгласами или заявлениями, восхвалением либо оправданием преступлений, возбуждением к насилию либо неповиновению властям или же распространением преступных воззваний.
Публичное собрание, состоявшееся без предварительного заявления или разрешения, закрывается полицией. По объявлении публичного собрания закрытым участники его обязаны разойтись. При неисполнении этого они удаляются мерами полиции. Действие правил о публичных собраниях не распространяется на: 1) собрания, устраиваемые по распоряжению правительственных лиц, 2) подготовительные собрания перед выборами в Г. думу и некоторые др.
3) Регулирование печати. До 17 октября 1905 г. печать в России находилась в очень тяжелых условиях. Существовала общая и специальная цензура; действовала концессионная система в отношении периодической печати; правительство было вооружено широкими правами в смысле воздействия на эту печать: правом предостережений, устранения от обсуждения отдельных вопросов, приостановки и окончательного прекращения газет и журналов.
В указанных стеснительных условиях громадный переворот произвели изданный в 1905 и 1906 гг. и введенные в Свод законов временные правила о повременных изданиях(145). Однако, несмотря на внесенные новые начала, временные правила не коснулись некоторых старых законодательных постановлений о печати и потому в указанной области имеется раздвоенность. Относительная вновь созданная свобода печати сосуществует со старой строгой цензурой, применяемой в отдельных случаях, и отчасти с концессионной системой в отношении периодических изданий. По общему правилу цензура и предварительное административное разрешение отменены для всех непериодических изданий и для тех из периодических, которые выходят в городах. Что касается появления неповременных изданий, то в отношении их действует следующий порядок. Каждое издание в течение определенного срока и в известном числе экземпляров должно быть представлено содержателем типографии местному комитету или инспектору по делам печати. При обнаружении признаков преступления должностное учреждение или лицо может наложить арест на все отпечатанные экземпляры и передать дело на рассмотрение суда. Арест может быть наложен также на типографские принадлежности, заготовленные для печатания арестованной книги или брошюры. Желающий выпускать в свет в одном из городов империи повременное (периодическое – выходящее не менее двух раз в год) издание обязан подать местному губернатору заявление с указанием: 1) города, где должно выходить издание; 2) наименования последнего; 3) программы, подписной цены, сроков выхода; 4) имени, отчества, фамилии и места жительства издателя и ответственного редактора; 5) типографии, в которой издание должно печататься. Ответственным редактором может быть только русский подданный, достигший 25-летнего возраста, дееспособный и не подпадающий действию условий, препятствующих быть выборщиком в Г. думу. В течение определенного срока губернатор или градоначальник обязан выдать особое свидетельство: один экземпляр его передается в типографию, которая без такого свидетельства не может печатать издания. Каждый номер газеты или журнала вместе с выпуском его из типографии должен быть представлен местному учреждению или лицу, заведующему делами печати. В случае несоблюдения различных формальных требований закона, например, не указания на выпущенном номере адреса типографии, редакции и т. п. или в случае нахождения в нем признаков преступления учреждение или должностное лицо, заведующее печатью, имеет право арестовать номер с одновременным возбуждением против виновных судебного преследования. Цензура сохранена: 1) по усмотрению министра внутренних дел для периодических изданий, выходящих вне городов; 2) для всякого рода сообщений об императоре, членах императорской фамилии и иностранных высочайших особах; 3) для театральных пьес и 4) всяких печатных произведений, привозимых из-за границы(146). Кроме того, министру внутренних дел предоставлено воспрещать на определенный срок сообщение в газетах сведений о средствах военной защиты страны.
Сохранено требование разрешения для издания газет и журналов вне городов, для открытия всякого рода заведений типографского промысла и книжной торговли. Типографские заведения находятся под специальным надзором чиновников, их инспектирующих. Они обязаны все крупные заказы записывать в особые книги и определенное число экземпляров отпечатанных произведений представлять должностным лицам, надзирающим за печатью.
4) Административная ссылка в определенные места Европейской и Азиатской России применяется главным образом при нахождении местности на исключительном положении. В случаях пользования этой мерой соблюдаются следующие правила. Подлежащая власть, убедившись в необходимости высылки данного лица, представляет об этом министру внутренних дел с подробным объяснением оснований к принятию этой меры, а также предположений о сроке высылки. Представления этого рода рассматриваются в особом совещании, образуемом при министре внутренних дел, под председательством заведующего полицией товарища министра, из четырех членов – двух от министерства внутренних дел и двух от Министерства юстиции(147). Постановления совещания представляются на утверждение министра внутренних дел. При обсуждении о высылке совещание может вызвать для личных объяснений предназначенное к высылке лицо. Для безвыездного пребывания в месте, для высылки определенном, устанавливается срок в размере от одного года до пяти лет. 5) Административная ссылка обыкновенно соединяется с явным полицейским надзором(148), который устанавливается тем же порядком, как и ссылка. Однако надзор может быть на тех же условиях применен к определенному лицу и в месте его постоянного жительства без ссылки. От лица, отданного под надзор полиции, отбирается паспорт, взамен которого ему выдается свидетельство на проживание в назначенной ему для того местности без означения, однако, в нем того, что лицо, его получающее, находится под надзором полиции. Поднадзорный обязан жить в определенном месте и не имеет права отлучаться без разрешения надлежащей власти. Временные отлучки могут быть разрешаемы по особо уважительным причинам и при одобрительном поведении поднадзорного:
1) в пределах уезда – местным начальником полиции; 2) в пределах губернии – местным губернатором, и 3) в другие губернии – министром внутренних дел. Поднадзорному, получающему разрешение на отлучку, выдается проходное свидетельство и маршрут. Отлучки поднадзорным могут быть разрешаемы только на известный срок и в точно определенную местность без права останавливаться в пути следования, за исключением случаев болезни или других подобных причин, о чем поднадзорный обязан немедленно заявить полицейскому начальству той местности, где он был вынужден остановиться.
Поднадзорный как в месте своего жительства, так и временного пребывания обязан являться в полицию по первому ее требованию. Местная полицейская власть имеет право входить во всякое время в квартиру поднадзорного и производить обыски. От местного губернатора зависит воспретить поднадзорному хранить у себя оружие. Лица поднадзорные не могут состоять на государственной или общественной службе, но могут быть допускаемы к письменным занятиям в правительственных и общественных учреждениях по найму, с тем, однако, условием, чтобы всякий раз испрашивалось на то разрешение у министра внутренних дел. Лица поднадзорные не могут быть: учредителями, председателями и членами в частных обществах и компаниях.
Поднадзорным вообще воспрещается: 1) всякая педагогическая и публичная деятельность; 2) содержание типографий, библиотек и служба при них; 3) торговля книгами и торговля горячими напитками. Лица поднадзорные не могут быть принимаемы в правительственные, общественные и частные учебные заведения иначе, как с особого на то разрешения министра внутренних дел; таким же порядком разрешается им врачебная, акушерская или фармацевтическая практика. Лица поднадзорные могут ходатайствовать по судебным делам, относящимся только до них самих, их родителей, жен и детей. Все остальные занятия, дозволенные законом, разрешаются поднадзорным, но с тем, что от местного губернатора зависит воспретить их поднадзорному. Министру внутренних дел предоставляется в каждом отдельном случае воспрещать поднадзорному непосредственное получение его частной почтовой или телеграфной корреспонденции. За неисполнение правил поднадзорные подвергаются аресту при полиции. Не имеющие собственных средств к существованию получают от казны небольшое вспомоществование, а при хорошем поведении могут быть освобождены от лежащих на них стеснений.
6) Что касается ареста, то закон предписывает полиции задерживать лиц, обвиняемых или подозреваемых в совершении преступлений, но ближайшим образом не указывает форм ареста и гарантий личности. Такие указания имеются лишь для арестов, производимых в местностях, находящихся на исключительном положении. А именно: местным начальникам полиции, а также начальникам жандармских управлений предоставляется делать распоряжения: о предварительном задержании, не долее, однако, двух недель, всех лиц, внушающих основательное подозрение в совершении государственных преступлений или прикосновенности к ним, а равно в принадлежности к противозаконным сообществам. О всяком аресте и освобождении от ареста чины полиции и жандармы составляют немедленно постановление, копию с которого сообщают лицу прокурорского надзора, безотлагательно донося о аресте местному губернатору или градоначальнику, по письменному распоряжению которых срок предварительного ареста может быть продолжен до одного месяца со дня задержания.
7) Употребление оружия(149). Каждый полицейский или жандарм может при отправлении своих служебных обязанностей употреблять оружие: 1) для отражения всякого вооруженного на него нападения; 2) для отражения нападения, хотя бы и невооруженного, но сделанного несколькими лицами или даже и одним лицом, но при таких обстоятельствах или условиях, когда никакое иное средство защиты не было возможно; 3) для обороны других лиц от нападения; 4) при задержании сопротивляющегося и убегающего преступника; 5) при преследовании бежавшего арестанта, когда невозможно настичь его или когда он силой противится задержанию. В каждом из вышеозначенных случаев полицейский или жандарм обязан обо всех обстоятельствах и последствиях употребления им в дело оружия доносить при первой к тому возможности ближайшему начальству. Кроме того, оружием в определенных случаях может пользоваться стража лесная, таможенная, карантинная, тюремная и путевая, существующая на некоторых железных дорогах. 8) Призыв войск(150). Войска могут быть призываемы гражданскими властями лишь в крайней необходимости при недостаточности полицейских средств для охранения порядка и внутренней безопасности, преимущественно в следующих случаях: 1) для охранения благочиния при церковных торжествах; 2) для содействия при тушении пожаров и вообще при народных бедствиях; 3) для принятия, препровождения и поимки беглых арестантов; 4) для задержания разбойников и других важных преступников; 5) для предупреждения или прекращения народных беспорядков. Войска могут быть призываемы также для преследования вооруженных контрабандистов; для содержания караулов; для присутствия при исполнении судебных приговоров; для содействия судебным властям и в др. тому подобных случаях. Право призыва войск принадлежит генерал-губернаторам, губернаторам, градоначальникам, исправникам и полицеймейстерам. Право это предоставляется также сенаторам во время обревизования ими губерний. Требование войск по главному правилу должно быть предъявлено военному начальству письменно; в крайних, однако, случаях допускается такое требование в какой угодно форме. При выполнении мероприятий по прекращению беспорядков военный начальник, получив предложение приступить к тому, действует самостоятельно, пока не признает свою задачу выполненной. Смотря по условиям момента, военный начальник может пускать в действие оружие с предупреждением о том или без предупреждения. Стрельба вверх или зарядами без пуль запрещается. Гражданская власть обязана принимать на себя заботы о раненых из среды неповинующихся.
§ 40. Исключительные положения
В действующем праве, как будет выяснено ниже, относительно порядка объявления местностей находящимися в исключительном положении существует некоторая непоследовательность.
Закон предусматривает несколько видов такой исключительности: 1) усиленную охрану(151); 2) чрезвычайную охрану(152); 3) военное положение и 4) чрезвычайную охрану на железных дорогах(153). В согласии с 15 ст. О. з. первые три вида исключительных положений устанавливаются высочайшей волей: военное положение – непосредственным высочайшим повелением, усиленная и чрезвычайная охрана – высочайше утвержденным положением Совета министров по докладу министра внутренних дел. Что же касается объявления чрезвычайной охраны на железных дорогах, то оно производится распоряжением министра путей сообщения, а в случаях, не терпящих отлагательства,- начальниками дорог. Последнее отступление от общего правила, содержащегося в 15 ст. О. з., объясняется, по-видимому, необходимостью принятия возможно скорейших мер для обеспечения непрерывности и правильности железнодорожного движения. По истечении одного года со дня введения положения усиленной охраны и шести месяцев со дня введения чрезвычайной о продолжении этих мер министр внутренних дел входит с представлением в Совет министров. Совершенное прекращение исключительного положения влечет за собой немедленное восстановление полной силы действующих в обыкновенное время законов и отмену всех временных постановлений. Чрезвычайная охрана на железных дорогах прекращается распоряжением министра путей сообщения. В случае необходимости высочайше утвержденным положением Совета министров могут быть несколько расширены также полномочия органов власти губерний, соприкасающихся с находящимися на исключительном положении. В местностях, объявленных в состоянии усиленной охраны, права и обязанности по охранению государственного порядка и общественной безопасности возлагаются на генерал-губернаторов – как постоянных, так и временно в эти местности назначенных, а в губерниях им неподведомственных – на губернаторов и градоначальников. В пределах этих местностей упомянутые начальствующие лица могут: 1) издавать обязательные постановления по предметам, относящимся к предупреждению нарушения общественного порядка и государственной безопасности; 2) устанавливать за нарушение таковых обязательных постановлений взыскания, не превышающие трехмесячного ареста или денежного штрафа в пятьсот рублей; 3) разрешать в административном порядке дела о нарушениях изданных ими обязательных постановлений; 4) воспрещать всякие народные, общественные, даже частные собрания; 5) закрывать всякие вообще торговые и промышленные заведения как срочно, так и на все время объявленного положения усиленной охраны и 6) воспрещать отдельным личностям пребывание в местностях, объявленных в положении усиленной охраны. От генерал-губернаторов, а в губерниях им не подчиненных – от министра внутренних дел зависит: 1) передавать на рассмотрение военного суда по законам военного времени отдельные дела о преступлениях; 2) требовать рассмотрения в судах различных дел при закрытых дверях. Утверждение всех приговоров военного суда принадлежит генерал-губернаторам, а в местностях им не подчиненных – командующим войсками. Генерал-губернаторам и другим высшим должностным лицам предоставлено право удалять со службы всех должностных лиц местного самоуправления, за исключением служащих по выборам. В отношении же последних названные начальники могут высказывать свое мнение о возможности ими занятия должностей. Допускается арест подозрительных лиц. Чрезвычайная охрана. Все правила усиленной охраны сохраняют свою силу и при положении чрезвычайной охраны, поскольку они не изменяются особыми специальными полномочиями органов власти. Генерал-губернаторам присваиваются изложенные ниже права главноначальствующих, а в случае надобности, по особым каждый раз высочайше утвержденным положениям Совета министров, и права главнокомандующих армией в военное время. В местностях, не подчиненных генерал-губернаторам, указывается высочайшей властью то лицо, на которое возлагаются права главноначальствующего. Главноначальствующему предоставляется в пределах подведомственной ему местности: 1) право подчинять некоторые из местностей особо для того назначенным лицам и относить к предметам ведомства последних не только гражданское управление, но и командование войсками, если упомянутые лица принадлежат к военному званию; 2) право учреждать для содействия существующим органам полиции особые военно-полицейские команды; 3) право изъятия из общей подсудности дел об известного рода преступлениях с передачей их к производству военного суда или с подчинением их административному разрешению; 4) право налагать на срок объявленного положения чрезвычайной охраны секвестр на недвижимые и арест на движимые имущества и доходы с них; 5) право подвергать в административном порядке лиц заключению в тюрьме или крепости на три месяца, или аресту на тот же срок, или денежному штрафу до трех тысяч рублей как за нарушение обязательных постановлений, так и за проступки, об изъятии коих из ведомства судов будет заранее объявлено; 6) право устранять от должности на время объявленного положения чрезвычайной охраны чиновников всех ведомств, а также лиц, служащих по выборам в сословных, городских и земских учреждениях за исключением только лиц, занимающих должности первых трех классов; 7) право разрешать экстренные, приостанавливать и закрывать очередные собрания сословных, городских и земских учреждений и в каждом отдельном случае определять вопросы, подлежащие устранению из обсуждения означенных собраний; 8) право приостанавливать периодические издания на все время объявленного чрезвычайного положения и 9) право закрывать учебные заведения на срок не долее одного месяца. О причинах принятия последней меры главноначальствующий обязывается сообщить подлежащему начальству учебного заведения, а также министру внутренних дел, который, если бы признавал настоятельно необходимым продлить срок закрытия учебного заведения, вносит о том представление в Совет министров. На действия подчиненных главноначальствующему учреждений жалобы могут быть приносимы в порядке подчиненности в двухнедельный срок. Военное положение(154), характеризуется тем, что при объявлении его высшее направление действий по охранению общественного порядка переходит к главнокомандующему или командующему армией. По точному смыслу закона военное положение применяется в местностях, входящих в район театра военных действий, но практика расширяет пользование этой исключительной мерой. Что касается прав военных начальников в отношении поддержания спокойствия, то они в общем мало чем отличаются от прав генерал-губернаторов и губернаторов при господстве чрезвычайной охраны.
Чрезвычайная охрана на железных дорогах выполняется особо учреждаемыми при управлении дороги комитетами. Комитеты эти под председательством начальника дороги состоят из заведующего передвижением войск и жандармского железнодорожного начальника. Меры, которые комитет может принимать, в общем соответствуют мерам поддержания порядка на основании положения об усиленной охране.
§ 41. Места заключения(155) Гражданские места заключения суть: 1) арестные дома для содержащихся по приговорам мировых, городских судей и земских начальников; 2) исправительные приюты для несовершеннолетних; 3) арестные помещения при полиции; 4) губернские и уездные тюрьмы; 5) исправительные арестантские отделения; 6) тюрьмы для осужденных в каторжные работы; 7) тюрьмы для пересылаемых в Сибирь. В Петербурге, кроме того, находится дом предварительного заключения. В некоторых законом определенных случаях лица гражданского ведомства содержатся в военных местах заключения: на гауптвахтах и в крепостях. Кроме того, закон предусматривает заключения в монастырях. Некоторые из указанных мест заключения (арестные дома, помещения при полиции) содержатся на средства городов и земств, остальные, кроме заведений для несовершеннолетних, допускающих частную инициативу, учреждаются и содержатся на счет государства. Главное заведование гражданскими местами заключения принадлежит Министерству юстиции и осуществляется при посредстве главного тюремного управления. Высший надзор за тюрьмами для государственных преступников принадлежат Министерству внутренних дел. Органами местного тюремного управления являются тюремные отделения губернских правлений с тюремным инспектором под общим надзором губернаторов. Заботы о нравственном и физическом состоянии арестантов поручены состоящему при Министерстве юстиции и находящемуся под высочайшим покровительством попечительному о тюрьмах обществу. Это общество, председателем которого состоит министр юстиции, имеет свои комитеты и отделения в губернских и уездных городах. Состав членов смешанный: часть его составляют местные должностные лица ex officio, другая часть вербуется из высших классов населения. Прокуроры и судьи наблюдают, чтобы никто не содержался в заключении без законного основания. Помимо того, прокуроры просматривают переписку арестованных. § 42. Меры охранения народного здравия(156)
Главное заведование гражданской медицинской и ветеринарной частями принадлежит министерству внутренних дел и разделяется между управлением главного врачебного инспектора, главным управлением и советом по делам местного хозяйства, ветеринарным управлением и ветеринарным комитетом. Кроме того, в составе Министерства внутренних дел существует медицинский совет, который есть высшее в империи врачебно-ученое установление. Военное и Военно-морское министерства имеют свои особенные медицинские центральный и местные установления. Отчасти к народному здравию имеет отношение ведомство императрицы Марии.
Для заведования медицинской частью в губерниях в составе губернских правлений имеются врачебные отделения с губернским врачебным инспектором во главе и ветеринарный инспектор. Врачебное управление по уездам и городам(157) составляют уездные, городские, сельские врачи и ветеринары со вспомогательным персоналом. К местному врачебному управлению принадлежать также: управление разных больничных заведений и минеральных вод, «оспенные комитеты» и «карантинные учреждения». Для занятия должностей по медицинскому управлению и для частной практики необходимо обладание дипломом соответственного русского специального учебного заведения; для врачей – дипломы университетов, Военно-медицинской академии и женского медицинского института. Врачи, желающие заниматься частной практикой, обязаны заявлять о том губернскому врачебному управлению. От малоимущих врачи должны получать вознаграждение по таксе, которая, однако, не применяется, т. к. установление ее относится к концу XVIII и началу XIX столетия. Все врачи обязаны немедленно доносить медицинскому начальству о замеченных ими случаях заразных болезней. О том должны доводить до сведения полиции также все домохозяева. Гражданские больницы главным образом учреждаются и содержатся на земские, городские средства и на средства приказов общественного призрения; но имеются также больницы правительственные, содержимые на счет государства. Для открытия частного лечебного заведения требуется разрешение губернского начальства. Что касается минеральных вод, то лечебные источники, по общему правилу, находятся в заведовании Министерства внутренних дел; но существуют и такие, которыми управляет Министерство торговли и промышленности (например, кавказские минеральные воды). Аптеки. Для открытия аптеки требуется разрешение губернского врачебного управления. Учреждать аптеку может кто угодно, но управлять ею должно лицо, достигшее 25-летнего возраста и выдержавшее испытание на звание аптекаря. Лекарства продаются по общеобязательной таксе. Деятельность аптек строго регламентирована; отпуск ядовитых веществ обусловлен особыми правилами, как и вообще торговля названными товарами, производимая вне аптек. Санитарная полиция. Прежде всего заботы о предупреждении как отдельных, так и эпидемических заболеваний лежит на обязанности местных медицинских органов и общей полиции под руководством и наблюдением губернаторов. Вспомогательную роль играет городское и земское самоуправление. В уездах, кроме того, действуют уездные комитеты общественного здравия, состоящие из представителей местной администрации, сословных и общественных организаций и частных лиц. Общая полиция наблюдает за соблюдением правил об охранении чистоты воздуха, воды, безвредного приготовления съестных припасов, погребения умерших и пр. Интенсивная санитарная деятельность проявляется при обнаружении или возможности появления эпидемических болезней. Для объединения мер, принимаемых в этом отношении различными ведомствами, существует особая высочайше учрежденная комиссия для борьбы с чумой и холерой, состоящая из министров и главноуправляющих. В качестве специальных учреждений для охраны государства от чумы, желтой лихорадки и холеры и других особенно опасных повальных болезней по северному побережью Черного моря существуют постоянные морские карантины различных видов. Для выполнения карантинных обязанностей в Кавказском крае учреждены сухопутные и морские врачебно-наблюдательные пункты и станции, разобщаемые по соглашению министра внутренних дел с кавказским наместником. В распоряжения карантинных учреждений имеется специальная стража, усиливаемая в случае надобности полевыми войсками и флотом. Карантины находятся под ближайшим начальством управляющего и состоят из карантинных агентов, врачебного персонала и других должностных лиц. Служащие в карантинных учреждениях пользуются особыми служебными преимуществами, но вместе с тем подлежат и некоторым ограничениям частноправового характера: они не могут вступать ни в какие сделки с находящимися в карантине лицами и наследовать после них в завещательном порядке. В случаях особой важности в городах, где имеются карантины, могут быть созываемы карантинные советы смешанного состава. В этих советах, в случае желания, имеют право участвовать и иностранные консулы. К санитарным мерам в России можно отнести регламентацию проституции, которая, главным образом преследует предупредительно-санитарную цель. Надзор за городской проституцией нормируется правилами, изданными министром внутренних дел 8 октября 1903 г. На основании этих правил санитарные и полицейские действия сосредоточиваются или во врачебно-полицейском комитете, или же распределяются между полицией и общественным управлением. Осмотр проституток производится во всякое время, когда комитетом или санитарным бюро (городским) это будет признано нужным. В случае разделения полицейских и санитарных функций санитарное бюро производит осмотры проституток, присылаемых комитетом на смотровые пункты, направляет в больницы, наблюдает за санитарным состоянием домов терпимости и проч. Врачебно-полицейские комитеты составляются из представителей местного медицинского управления, депутатов от военного и военно-морского ведомства и членов распорядителей из полицейских чиновников. Председательствует вице-губернатор или начальник местной полиции. В некоторых городах (Петербурге, Варшаве и др.) действуют особые правила о врачебно-полицейском надзоре, в общем, однако, сходный с правилами 8 октября 1903 г. § 43. Благотворительность а) Общая благотворительность(158). Русское законодательство о благотворительности представляется крайне неполным. В осуществление задач благотворительности государство, в точном смысле этого слова, принимает весьма незначительное участие. Заботы о борьбе с бедностью во всех ее видах возложены прежде всего на органы сословного крестьянского и общественного самоуправления. Представляется также широкое поле деятельности частной благотворительности. На обязанность полиции возлагается задержание нищих, причем в столицах задержанные поступают непосредственно в распоряжение органов городского самоуправления, а в прочих местах они передаются в губернские и областные попечительные о тюрьмах комитеты и уездные их отделения(159). Хотя, как было указано выше, по закону в тех местах, где введено земское и городское самоуправление, общая благотворительность и борьба с нищенством входят в круг ведомства общественных учреждений, тем не менее вопрос этим путем решается лишь относительно. Как земства, так и города, основываясь на слишком общих указаниях закона, полагают, что благотворительность является их правом, а не обязанностью. Но и при таких условиях и земствами и отчасти городами все-таки многое делается для благотворительности. Расход земств в 1906 г. на названный предмет достиг 6280 тысяч рублей. Московское городское управление, со своей стороны, приступило к борьбе с бедностью на широких началах по образцу Эльберфельдской системы с разделением города на особые участки и привлечением к исполнение обязанностей участковых попечителей, частных лиц; то же предполагается сделать и в Петербурге. В большинстве остальных городов благотворительность обладает более случайным характером. Там, где не существует земского самоуправления, заботы о благотворительности лежат на приказах общественного призрения. Благотворительные общества и учреждения частной благотворительности находятся главным образом в ведении Министерства внутренних дел. Существуют, кроме того, самостоятельные благотворительные ведомства, из которых важнейшим нужно признать «Ведомство учреждений императрицы Марии». В распоряжении названного ведомства находятся воспитательные дома, детские приюты, богадельни. Из отдельных учреждений «Ведомства императрицы Марии» заслуживает особого внимания «Попечительство императрицы Марии Александровны о слепых» и «Попечительство Марии Феодоровны о глухонемых». Второе место в ряду особых благотворительных ведомств занимает «Императорское человеколюбивое общество», которому в 1905 г. принадлежало 257 благотворительных заведений разного рода. Заслуживают также упоминания состоящие под покровительством императрицы Александры Феодоровны «Попечительство о трудовой помощи» и «Российское общество Красного Креста». б) Специальная благотворительность. К мерам специальной благотворительности поскольку в данном случае взаимопомощь является не столько фактической, сколько юридической, нужно отнести: помощь сельскому населению отдельных местностей, пострадавших от неурожая. Эта помощь в отношении 46 губерний регламентируется Законом 12 июня 1900 г. Согласно названному закону общее руководство мерами обеспечения нуждающихся крестьян хлебом для пропитания и зерном для обсеменения полей находится в руках Министерства внутренних дел по земскому отделу. Местный надзор и заведование делом продовольствия принадлежит генерал-губернаторам; 2) губернским присутствиям в их административном составе, куда в этом случае в земских губерниях входят все члены губернской земской управы; 3) уездным съездам в административном составе с присоединением членов уездной земской управы; 4) земским начальникам; 5) волостным и сельским начальствам и 6) особым попечителям продовольственных участков. Каждая волость образует продовольственный участок, которым, если нет особого попечителя, заведует волостной старшина. Продовольственные средства состоят: 1) из запасов зернового хлеба в специальных складах и 2) из денежных капиталов. Последние делятся на общественные (сельских общин), губернские и общеимперский. Каждая сельская община сама делает постановление относительно того, каким способом она предпочитает организовать продовольственную помощь: желательны ли сборы зерна для образования специальных хлебохранилищ или более предпочтительными являются денежные сборы для составления продовольственного капитала. Разрешается также применение и смешанного порядка. Размер хлебных запасов определяется на целую губернию министром внутренних дел по соглашению с министром финансов в соответствии с количеством крестьянского населения губернии, не выше, однако, 4 пудов на человека. Сборы производятся в определенном размере ежегодно в течение 12 лет, пока полное количество хлеба не поступит в запасные склады. Для составления продовольственного капитала с сельской общины взимается ежегодный сбор, не превышающий 1/12 всей необходимой суммы. Общественные продовольственные капиталы находятся в распоряжении уездных съездов; губернскими капиталами заведуют губернские присутствия, а общеимперским капиталом – земский отдел Министерства внутренних дел. Лицам, не входящим в состав сельских общин, разрешается образовывать особые частные продовольственные капиталы. Ссуды производятся по постановлению общин, но являются личным долгом пользующихся и должны быть возвращены в определенные сроки. Ссуды выдаются натурой, а возвращаются как зерном, так и деньгами, в зависимости от того, из каких источников они были выданы. В известных случаях могут быть выдаваемы и безвозвратные ссуды из сумм капиталов общеимперского и губернских. Для населения местностей, пострадавших от неурожая, Законом 15 сентября 1901 г. предусматривается также организация трудовой помощи. Помощь эта заключается в участии в работах, производимых Министерством путей сообщения и Главным управлением землеустройства и земледелия. Однако общее заведование устройством работ с продовольственной целью все-таки лежит на обязанности Министерства внутренних дел. § 44. Охрана труда Русское рабочее законодательство возникло с 1882 г., когда появился закон о работе малолетних и фабричной инспекции. Затем последовали законы в 1884 г.- о школьном обучении малолетних; в 1885 г.- о воспрещении ночной работы подростков и женщин; в 1886 г.- о найме рабочих и взаимных отношениях между ними и работодателями; в 1894 г.- о преобразовании фабричной инспекции; в 1897 г.- о продолжительности рабочего времени; в 1899 г.- о преобразовании фабричных присутствий; в 1903 г.- об учреждении старост у рабочих в промышленных предприятиях и о вознаграждении рабочих, потерпевших от несчастных случаев. Все указанные важнейшие законы вместе с остальными, имеющими второстепенное значение, в настоящее время введены в XI том Свода законов, в «Устав о промышленности». Общий надзор за охраной труда работающих в частных промышленных предприятиях находится в ведении Министерства торговли и промышленности по отделу промышленности. Ближайшее наблюдение на местах осуществляется фабричными инспекторами и губернскими по фабричным и горнозаводским делам присутствиями, подчиненными в смысле органов административной юстиции главному по фабричным и горнозаводским делам присутствию. Главное присутствие образуется под председательством министра торговли и промышленности из представителей этого министерства, представителей других ведомств и промышленности. В известных пределах фабричные инспектора подчиняются кроме своего непосредственного начальства губернаторам. Что касается норм, охраняющих интересы рабочих, то они заставляют еще желать многого. В особенности желательным является установление большей устойчивости в отношении уже существующих общих положений, значение которых подрывается слишком широкими исключениями. Общие же положения главным образом заключаются в следующем. Дети, не достигшее 12 лет, к работам вовсе не допускаются. Малолетние от 12 до 15 лет не могут быть обременяемы работой более 8 часов в сутки, не включая времени, необходимого для еды, посещения школы и отдыха. При этом работа не должна продолжаться более 4 ч. подряд. По исключению, однако, названные малолетние могут быть задерживаемы на работе в течение 9 часов, а непрерывность работы может продолжаться в отдельных случаях от 41/2 до 6 час. Затем, указанные малолетние не могут быть занимаемы работой между 9 час. вечера и 5 час. утра, а также в праздничные дни. Правило это, однако, также допускает исключения. Малолетние не должны быть допускаемы к таким работам, которые являются для них изнурительными; им должна быть предоставлена возможность посещения школ. Несовершеннолетние от 15 до 17 лет и все лица женского пола при обработке волокнистых веществ освобождаются от работ в ночное время. Допускаются отступления(160). Для взрослых рабочих, занятых исключительно в дневное время, рабочее время не должно превышать 11 с пол. ч. в сутки, а накануне праздников – 10 ч. У рабочих, занятых хотя бы отчасти в ночное время, работа не должна продолжаться более 10 ч. в сутки. Однако, но взаимному соглашению управляющего промышленным заведением и рабочих могут быть устанавливаемы, в изъятие из приведенного правила, так называемые «сверхурочные» работы и в нерабочее время.
Рабочим должны быть выдаваемы расчетные книжки, где обозначаются все условия найма и отмечается производимая работа, а также налагаемые денежные взыскания за неаккуратность и нарушение порядка. Если промышленные заведения имеют для рабочих лавки, бани, столовые и жилища, то цены за пользование этими удобствами таксируются. Воспрещается платить рабочим вместо денег условными знаками, хлебом, товарами или какими-либо иными предметами.
Для посредничества между рабочими, с одной стороны, и хозяевами и правительственными органами – с другой, избираются старосты из рабочих не моложе 25 лет. Старосты уполномочиваются заявлять управлению промышленного заведения и надзирающим должностным лицам о профессиональных нуждах и ходатайствах разряда рабочих, выбравших уполномоченного.
При несчастных случаях владельцы предприятий обязаны вознаграждать рабочих без различия пола и возраста за утрату более чем на три дня трудоспособности от телесного повреждения, причиненного самой работой или вследствие ее. Если последствием несчастного случая была смерть рабочего, вознаграждением пользуются члены его семейства. Владелец предприятия лишь тогда освобождается от обязательности вознаградить потерпевшего, если докажет допущенную со стороны его грубую небрежность или злой умысел. Всякие соглашения, имеющие целью ограничить право на вознаграждение за смерть и увечье, признаются недействительными. Вознаграждение производится в виде пенсий и пособий. Пенсия при полной утрате потерпевшим трудоспособности должна достигать 2/3 его годового заработка. Действие правил о вознаграждении пока распространено лишь на частные, земские и городские предприятия фабрично-заводской, и горной промышленности. Для казенных и им приравненных предприятий существуют по поводу вознаграждения потерпевших особые правила, в общем, однако, сходные с вышеизложенными. Что касается остальных правил охраны труда, то некоторые из них распространяются не только на частные, но и на правительственные предприятия; сюда относятся, между прочим, правила о работах малолетних до 15 лет и условия продолжительности рабочего времени для взрослых (кроме предприятий, принадлежащих военному и военно-морскому ведомству).
§ 45. Управление в области духовной жизни
а) Управление в области религиозной
В дореформенной России религиозной свободы не существовало вовсе. Признанные государством исповедания пользовались лишь правом свободного отправления культа. Переход из одного исповедания в другое, кроме православного, допускался с большими затруднениями; выход из православия не разрешался вовсе. На так называемых старообрядцах(161) лежали тяжелые правоограничения. Что касается положения православных и старообрядцев, то в нем коренные изменения произвел Высочайший указ 17 апреля 1905 года. Православные получили право свободного перехода во всякое христианское исповедание и секты. Старообрядцам было даровано право свободного отправления богослужения с уничтожением всяких связанных с их вероучением ограничений. За православной церковью сохранилось ее государственное положение. Но теперь оно выражается прежде всего в том, что во главе ее стоит по-прежнему сам монарх, управляющей ею через посредство особого учреждения, Св. синода, тогда как остальные исповедания управляются Министерством внутренних дел по департаменту иностранных исповеданий. Затем, только за православной церковью сохранено право свободной проповеди в среде иноверного населения. Переход из одного не господствующего исповедания в другое по-прежнему несколько затруднен, так как нуждается в разрешении губернатора. Управление негосподствующих исповеданий представляется в следующем виде. Католическая церковь. Католики русские подданные по делам своего исповедания сносятся с Римской курией только через министра внутренних дел. Во главе католической церкви стоит архиепископ Могилевский. Для решения дел, общих всем католическим епархиям, существуют под председательством Могилевского архиепископа римско-католическая духовная коллегия из двух членов, назначенных высочайшей властью из среды высшего духовенства и выборных заседателей от католических епархий. Католические епископы назначаются императором по соглашению с папой. При них, как и при архиепископах, состоят консистории из различных духовных лиц. Назначение на духовные должности ниже епископских происходит под наблюдением правительства(162).
Армяно-григорианская церковь. В главе армяно-григорианской церкви находится Эчмиадзинский патриарх, избираемый всеми армянами. Патриарху в управлении содействует Синод, состоящий под председательством патриарха из 4 епископов и 4 настоятелей монастырей. На места членов Синода патриарх представляет кандидатов через министра внутренних дел на благоусмотрение императора. В качестве органа надзора при Синоде находится светский прокурор. В епархиях начальствуют назначаемые высочайшей властью архиепископы и епископы. В каждой епархии существуют коллегиальные учреждения-консистории из различных духовных лиц, назначаемых епархиальными начальниками.
Протестантские церкви. Протестантские исповедания не имеют одного общего управления. Во главе евангелическо-лютеранской церкви стоит Генеральная консистория, состоящая из светского президента, духовного вице-президента, двух светских и двух духовных членов. Президент и вице-президент назначаются высочайшей властью. Той же властью по представлению министра внутренних дел назначаются остальные члены Консистории из числа кандидатов, избираемых различным порядком. При консистории состоит прокурор, назначаемый министром юстиции. Местное управление находится в заведовании местных консисторий, состоящих из президентов, вице-президентов и заседателей духовных и светских. Президенты консисторий назначаются императором по представлению министра внутренних дел. Заседатели назначаются министром из выборных кандидатов. В консисториях делопроизводство происходит на немецком языке. Наряду с консисториями стоят высшие начальники лютеранского духовенства, генерал-суперинтенденты, назначаемые тем же порядком, как и президенты консисторий. Консисториальные округа делятся на округа пробстские, во главе которых находятся пробсты, назначаемые министром из кандидатов, избранных проповедниками округа. Кроме того, существуют еще совещательные органы – синоды: генеральный, консисториальные и пробстские. Генеральный синод образуется из представителей консисторских округов; консисториальные – из всех пробстов и проповедников, пробстские – из пробста и проповедников.
Во главе управления евангелическо-аугсбургской церковью в губерниях б. Царства Польского находится генерал-суперинтендент, назначаемый императором по представлению министра. Рядом с ним действует консистория из светских и духовых членов под председательством светского лица, назначаемого высочайшей властью. Обязанности консисториального прокурора исполняет прокурор Варшавской судебной палаты. Местное управление находится в заведовании суперинтендентов. По временам созывается генеральный синод из 8 членов.
Для центрального управления делами евангелическо-реформатской церкви созывается синод из всех духовных, дворян, военных, чиновников, светских депутатов от приходов и членов того прихода, где синод собирается. Для производства текущих дел имеется в Варшаве особая консистория. Местное управление различно в различных местностях. Между прочим, в некоторых губерниях управление реформатскими общинами поручается лютеранским консисториям с участием реформатских проповедников и старшин. В Вильно существуют особый синод и коллегия.
Помимо указанных форм протестантского церковного управления имеются еще отдельные самостоятельные общины с особым начальством: немецкие колонисты в Закавказье, менонниты, баптисты и др.
Духовное управление магометан разделено между 4 самостоятельными духовными начальствами, частью в зависимости от 2 магометанских сект, сунитской и шиитской, частью – по месту нахождения мечетей.
Во главе управления духовными делами евреев-талмудистов находится состоящая при департаменте инославных исповеданий раввинская комиссия. Караимы имеют двух высших духовных лиц – гахамов, избранных караимскими обществами.
Управление духовными делами буддистов калмыков находится в руках ламы, назначаемого высочайшей властью из кандидатов, избираемых особым порядком.
б) Управление в области просвещения
Общие замечания. Несмотря на существование специального Министерства народного просвещения, деятельность по народному образованно далеко не в полном объеме сосредоточивается в заведовании последнего. Не говоря о министерствах Военном и Военно-морском, по свойствам своим требующих права специального обучения, во всех ведомствах, кроме Государственного контроля, Государственного коннозаводства и с недавних пор Министерства финансов, имеются свои учебные заведения. Нужно признать при этом, что положение названных училищ является во многих отношениях более благоприятным, нежели положение школ Министерства народного просвещения, в особенности высших учебных заведений. Объясняется такое обстоятельство прежде всего тем, что Министерство народного просвещения по степени влияния среди других ведомств до последнего времени занимало второстепенное место и пользовалось минимальными кредитами, с другой стороны – большинство попечителей округов в отношении порученных им заведений становились более на бюрократическо-полицейскую, нежели истинно попечительную и педагогическую точку зрения. Отсюда получился некоторый моральный гнет, отсутствовавший в учебных заведениях других ведомств.
Особенно высоко всегда стояли школы военного ведомства и Министерства торговли и промышленности, унаследовавшего их от Министерства финансов; прекрасной обстановкой отличались многочисленный училища Министерства путей сообщения, земледелия и землеустройства, Морского министерства. Не приходится говорить о тех ведомствах, как, например, Министерство двора, юстиции или внутренних дел, где отдельные и притом высшие учебные заведения, непосредственно зависящие от центральных учреждений, всегда пользовались особым вниманием.
Из отдельных министерств в военном ведомстве состоят различные академии (генерального штаба, юридическая, медицинская, инженерная, артиллерийская), средние военные училища и кадетские корпуса и различные низшие школы; в морском – морская академия, кадетский корпус и техническое училище; в Министерстве торговли и промышленности – горный и политехнические институты, коммерческие, мореходные, художественно-промышленные училища и торговые школы; в ведомстве православного исповедания – духовные академии, семинарии, низшие училища мужские и женские и различные начальные школы; в Министерстве земледелия – лесной институт, земледельческая академия и различные средние и низшие сельскохозяйственные училища; в Министерстве путей сообщения – институт инженеров путей сообщения, инженерное высшее училище и железнодорожные и речные технические школы; в Министерстве внутренних дел – институт гражданских инженеров, электротехнический институт и римско-католическая духовная академия; в Министерстве юстиции – училище правоведения и межевой институт; в Министерстве двора – академия художеств; в Министерстве иностранных дел – учебное отделение восточных языков; в ведомстве императрицы Марии – Александровский лицей и различные средние женские учебные заведения (институты и гимназии), училища для глухонемых и т. п. Большинство из названных учебных заведений содержатся на казенный счет; среди коммерческих училищ, торговых школ и училищ железнодорожных существуют и содержимые на частные или общественные средства.
в) Учебные заведения, находящиеся в заведовании Министерства народного просвещения(163) Учебные заведения Министерства народного просвещения разделяются на общеобразовательные и специально-технические. Как те, так и другие в свою очередь делятся на училища низшие, средние и высшие(164).
В губерниях, где введены земские учреждения, начальное народное образование регулируется законом 1874 г. с позднейшими добавлениями. Согласно этому закону, начальные училища учреждаются правительством, земствами, городскими управлениями, сельскими обществами и частными лицами. Предметами учебного курса являются: Закон Божий (краткий катехизис и священная история), чтение по книгам гражданской и церковно-славянской печати, письмо, 4 правила арифметики и церковное пение. Преподавание должно происходить на русском языке. До 12-летнего возраста может происходить совместное обучение детей обоего пола. Об управлении названными училищами смотри выше, § 29. Некоторые местности, как, например, губернии б. Царства Польского, Кавказ и др., в отношении устройства начальных училищ и заведования ими обладают особой организацией.
К начальным школам относятся также так называемые городские и уездные училища. В основе организации городских училищ лежит закон 1872 года; по их типу постепенно должны были быть преобразованы и уездные училища. Городские училища представляют собой низшие школы с более широкой, хотя все-таки начальной программой преподавания. В них преподаются: Закон Божий, чтение, письмо, церковно-славянский язык, арифметика, начальные основания геометрии, географии, истории (главным образом русской), общие сведения по естественной истории и физике, черчение, рисование и гимнастика. Городские училища могут быть двух-, трех-, четырех-, пяти- и даже шестиклассные. Городские и уездные училища содержатся преимущественно на счет казны и управляются непосредственно органами министерства; земства и города, дающие деньги на их содержание, имеют своих представителей (почетных смотрителей) в педагогических советах этих училищ. Воспитанники городских училищ, окончившие 4 класса, могут без экзамена поступать в 1-й класс средних учебных заведений.
Особую группу начальных училищ представляют иноверческие исповедные училища. Эти училища имеются главным образом в местностях с преобладающим иноверческим населением, например, в губерниях Прибалтийских, б. Царства Польского, в немецких колониях на Волге. В названных школах наряду с русским языком могут быть вспомогательно употребляемы и языки групп иноверческого населения.
К начальным школам относятся также воскресные и вечерние школы мужские и женские с самым разнообразным составом учащихся в отношении возраста.
Средние учебные заведения. Средними учебными заведениями мужскими являются прогимназии, гимназии и реальные училища. Положение мужских средних учебных заведений нормируется законами 1871 и 1872 гг., потерпевшими, однако, с течением времени некоторые изменения. Курс гимназии 8-летний, прогимназии – 4- и 6-летний, равный 4 и 6 классам гимназии. Реальные училища имеют 6 классов: 4 низших общеобразовательных и 2 высших специальных. Последние классы делятся на отделения: основное и коммерческое. Кроме того, при основном отделении в некоторых училищах имеется высший дополнительный класс, распадающийся в свою очередь на 3 отделения: общее, механико-техническое и химико-механическое. Только окончившие курс гимназии получают «аттестат зрелости» и могут поступать в университеты без экзамена. Прошедшие полный курс ученики реальных училищ могут поступать в специальные высшие технические школы, но не иначе, как по выдержании поверочного экзамена.
Среднее женское образование регулируется законом 1870 г., который также предусматривает существование гимназий и прогимназий. Гимназический курс продолжается 7 лет; для приготовления учениц к преподавательской деятельности может быть учреждаем дополнительный восьмой классе. Прогимназии состоят из 3 классов. В некоторых гимназиях преподается латинский язык.
Для права преподавания в средних учебных заведениях требуется диплом высшей школы. Управление вверено директорам и начальницам вместе с педагогическими советами из всех учителей.
Средние учебные заведения содержатся как на казенные средства, так равно и на деньги земского, городского и сословного самоуправления, а также на пожертвования частных лиц.
К типу средних учебных заведений должно отнести и мужские учительские институты и учительские семинарии для подготовки преподавателей городских и начальных училищ.
Высшие учебные заведения. Главным видом высших учебных заведений являются университеты. Последний университетский устав относится к 1884 г., но крайняя неудовлетворительность нового закона привела к существенным его изменениям, произведенным частью в законодательном, частью в административном порядке. По уставу 1884 г. университеты состоят из факультетов, управляемых факультетскими собраниями из ординарных и экстраординарных профессоров под председательством декана. Университет управляется советом из всех профессоров и ректором – председателем совета. Для ведения хозяйственных дел существует правление из ректора и всех деканов. По уставу 1884 г. ректор и деканы назначались министерством; Высочайшим указом 27 августа 1905 года должности эти сделаны выборными, а совету предоставлено право самостоятельно заботиться о поддержании правильного хода учебной жизни университета. По мысли устава 1884 года в течение университетского курса студенты подвергаются лишь полусеместровой проверке их знаний; экзамены же производятся в государственной комиссии из посторонних университету лиц. Опыт, однако, показал непрактичность такого порядка, вследствие чего фактически были восстановлены старые ежегодные экзамены, и только некоторые из предметов, именно последних курсов, теперь сдаются в так называемой государственной комиссии. Фактически изменился и состав последней. Теперь в большинстве случаев как председатели, так и члены комиссий назначаются из университетских профессоров. Сохранилась действующей введенная уставом гонорарная система вознаграждения профессоров, которые сверх жалованья получают с каждого слушателя по 1 руб. за недельный час в полугодие и на медицинском факультете по 75 к. Система эта вызывает много нареканий ввиду неравномерности вознаграждения профессоров не только в зависимости от многолюдства отдельных университетов, но также и численности студентов на факультетах и курсах. В то время как профессора юристы и медики в столичных университетах зарабатывают громадные суммы, их товарищи там же, но на историко-филологическом факультете находятся в стесненном материальном положении. Неудачным оказалось и введение уставом 1884 года, по германскому образцу, свободной приват-доцентуры, при существовании гонорарной системы и праве конкуренции с профессорами понизившей уровень преподавания и экзаменационных требований.
Вообще устав 1884 года является слабым местом высшей русской школы, переживающей затяжной кризис.
В настоящее время в России, кроме Гельсингфорского, 10 университетов: в Москве, Петербурге, Киеве, Варшаве, Харькове, Одессе, Казани, Юрьеве (Дерпте), Томске и Саратове. Обыкновенно университеты состоят из 4 факультетов: историко-филологического, медицинского, юридического и физико-математического. В Петербурге, однако, нет медицинского, но есть факультет восточных языков; в Томске только 2 факультета: юридический и медицинский; в Саратове – один медицинский. В Юрьеве существует пятый факультет – лютеранского богословия.
Кроме университетов министерство располагает другими равными высшими учебными заведениями, по характеру преподавания приближающимися к отдельным факультетам. Таковы: Ярославский юридический лицей, историко-филологические институты в Петербурге и в Нежине; археологические институты в Петербурге, Москве и Константинополе; институт восточных языков в Москве и таковой же во Владивостоке.
К высшим женским учебным заведениям принадлежат: женский медицинский институт в Петербурге и различные высшие курсы.
Специальные технические школы
Среди специальных технических школ министерства точно так же можно различить учебные заведения с различным объемом преподавания.
К низшим и средним учебным заведениям принадлежат различные технические и ремесленные училища; к высшим относятся: технологические институты разного наименования, сельскохозяйственный институт в г. Александрии и ветеринарные институты.
Частные учебные заведения, Частные учебные заведения регулируются законами главным образом 1828, 1868, 1871 и 1874 годов. Они разделяются на 3 разряда. Училища высшего разряда имеют не менее шести классов, второго разряда – не менее трех классов; к училищам третьего разряда относятся двухклассные и одноклассные школы. Право учреждения частных училищ принадлежит русским подданным обоего пола, имеющим свидетельства об окончании курса определенных учебных заведений или выдержании установленного экзамена. Для учреждения училища I разряда требуется от учредителя диплом высшего учебного заведения. Для учителей также требуется определенный образовательный ценз. Правительственный надзор выражается в осмотре частных школ директорами и инспекторами народных училищ. Учреждение и закрытие частных училищ зависит от разрешения местной учебной власти (попечителя).
Училищам первого разряда, приближающимся по объему курса к гимназиям, может быть присваиваемо название частных гимназий, а ученикам последних – предоставляемо право поступления в университеты без поверочных испытаний.
г) Ученые установления
Высшим ученым установлением в России является Императорская академия наук, учрежденная в 1725 г. после смерти Петра I, но по его инициативе. Первоначально она была и учебным заведением: при ней состояла гимназия. В настоящее время академия состоит из 3 отделений: физико-математических наук, русского языка и словесности и исторических наук и филологии. В состав академии входят ординарные и экстраординарные академики, адъюнкты, почетные члены и члены-корреспонденты. Во главе академии находятся президент и вице-президент, назначаемые высочайшей властью. Остальные члены избираются самой академией, причем некоторые из них утверждаются в своем звании монархом. Для заведования различными отраслями управления академии и сношения с правительственными и иными разными установлениями и лицами из числа академиков избирается секретарь. При академии имеются библиотека, различные музеи, лаборатории и кабинеты, доступные не только для академиков, но и для посторонних лиц. Для академии основным является закон 1836 г. с позднейшими добавлениями. Академия состоит в заведовании Министерства народного просвещения. Между прочим, она оценивает различные сочинения, представляемые на конкурс для получения премий за лучшие научные и литературные труды. В заведовании академии находятся физические обсерватории и астрономическая обсерватория в Пулкове.
Помимо академии учеными установлениями являются: Императорская публичная библиотека в С.-Петербурге, библиотека Румянцевского музея в Москве, точно так же состоящие в заведовании Министерства народного просвещения. Из музеев заслуживают особого внимания вышеупомянутый Румянцевский музей, Императорский Эрмитаж и Музей императора Александра III в С.-Петербурге, представляющий богатое собрание произведений русского искусства.
§ 46. Хозяйственное управление
а) Сельское хозяйство
В настоящее время заведование мерами содействия сельскому хозяйству принадлежит главному управлению землеустройства и земледелия до департаменту земледелия. Ближайшее же попечение о местных нуждах сельского хозяйства возлагается на особых инспекторов. Узаконения, касающиеся сельского хозяйства, собраны в специальном уставе (т. XII, ч. II, Свод законов, изд. 1903 г.).
Косвенно имеющими отношение к сельскому хозяйству являются законы о переселении крестьян и мещан на свободные земли внутри империи и о выходе крестьян из общины.
Переселение нормируется законами 6 июня 1904 года и 26 апреля 1906 года(165). Только такое переселение вызывает содействие правительства, которое отвечает соображениям его политики. Содействие это заключается в следующем. Казенные земли отводятся переселенцам в бессрочное пользование; выдаются пособия путевые и на хозяйственное устройство; безвозмездно предоставляется лесной материал для построек; в течение первых 5 лет переселенцы не платят никаких податей, а затем 5 лет уплачивают лишь половину; отбывание воинской повинности отсрочивается на 3 года. Для заведования переселением в Министерстве землеустройства и земледелия существует особое переселенческое управление. Закон 14 июня 1910 года о выходе из общины был вызван желанием облегчить крестьянам переход от общинного владения землей к владению личному на правах собственности. Было замечено, что крестьянская община, созданная главным образом ради исправного сбора с крестьян прямых налогов, очень неблагоприятно влияла на крестьянское хозяйство; она понижала энергию домохозяев, не уверенных в спокойном пользовании своим земельным участком, распоряжение которым зависело от общины. Сущность Закона 14 июня 1910 года в главных чертах сводится к следующему. 1) В определенных крестьянских обществах и селениях участки, состоявшие ко времени обнародования настоящего закона в бесспорном постоянном (не арендном) пользовании отдельных домохозяев, признаются личной их или, в подлежащих случаях, общей с другими членами семьи собственностью. 2) Каждый домохозяин, владеющий надельной землей на общинном праве, может во всякое время требовать укрепления в личную его или, в подлежащих случаях, в общую с другими членами семьи собственность причитающуюся выходящим из общины часть означенной земли. Применение Закона 9 ноября 1906 г. об укреплении земли в личную собственность, по полученным в Министерстве внутренних дел донесениям губернаторов, выразилось на 1 января 1911 г. в следующих результатах. К указанному сроку за домохозяевами было вообще укреплено 10734091 дес.; об укреплении за ними земли в личную собственность заявили требования 2046420 домохозяев и окончательно в этом виде укреплена была к указанному сроку земля за 1478269 домохозяевами. б) Лесное хозяйство(166). Сбережение лесов регулируется: Законом 4 апреля 1888 года. Действию этого закона подлежат все леса, принадлежащие казне, удельному ведомству, разным установлениям, обществам и частным лицам. Леса, с которыми в интересах общественной пользы признано необходимым обращаться с особой осторожностью, именуются «защитными». К таковым закон относит леса, защищающие селения, водные и сухопутные пути сообщения от летучих песков, ледохода, размывов, удерживающее оползание почвы. В таких лесах не только запрещаются произвольные вырубки деревьев, но может быть возбраняема пастьба скота и другие виды пользования лесным имуществом. В лесах, не признанных «защитными», собственник менее стеснен в пользовании, но и в этом случае он не имеет права рубить лес бесконтрольно, без соблюдения требования особого плана рубки деревьев и пасти скот в молодой поросли. Признание лесов «защитными» и утверждение планов лесного хозяйства в остальных зависит от особых коллегиальных местных учреждений смешанного состава, «лесоохранительных комитетов». Право заявлять комитетам о необходимости признания определенных лесов «защитными» принадлежит исключительно органам земского самоуправления отдельным ведомствам. Меры содействия к сбережению лесов и лесоразведению, между прочим, выражаются: 1) в освобождении «защитных» лесов бессрочно, а искусственно разведенных в течение 30 лет от всяких сборов; 2) назначении инструкторов для подачи советов частным лесовладельцам; 3) в дешевой продаже семян и молодых деревьев; 4) в установлении премий и наград за лесоразведение и проч.
Лесная администрация находится в заведовании главного управления землеустройства по лесному департаменту. За нарушение правил о сбережении лесов виновные подвергаются различным взысканиям. Для тушения лесных пожаров созывается окрестное сельское население на расстоянии 15 верст, обязанное работать бесплатно.
в) Охота и рыболовство(167). Содействие охоте и рыболовству лежит на обязанности главного управления землеустройства, по департаменту земледелия. Охота регулируется Законом 3 февраля 1892 года с позднейшими дополнениями. Согласно действующему законодательству по общему правилу никому не разрешается охотиться без выданного уездным исправником охотничьего свидетельства, а на чужой земле – кроме того, без дозволения владельца. Охотничьи свидетельства обложены особым сбором, но в некоторых случаях допускается освобождение от этого, обора. Охотничьи свидетельства не выдаются: 1) не достигшим 17-летнего возраста; 2) состоящим под надзором полиции; 3) виновным в нарушении правил об охоте. В некоторых местностях северной и восточной России и Кавказа по исключению охота разрешается и без названного свидетельства. Далее, закон устанавливает различные сроки для охоты на отдельные породы животных четвероногих и пернатых в зависимости от периодов и условий их размножения. В интересах сохранения охота на некоторых вымирающих пород (зубров) не разрешается вовсе. Запрещается пользование разными мучительными способами ловли и разорение гнезд. Охота на вредных животных допускается без всяких ограничений. Не подлежит ограничениям в отношении времени года звериный охотничий промысел в Сибири. Для поддержания сроков дозволенной охоты запрещается перевозить и продавать дичь спустя 10 дней после срока, с наступлением которого охота не дозволяется. Законодательство о рыболовстве дает очень мало общих правил и говорит главным образом о рыболовстве по отдельным речным системам и водным бассейнам. Немногие общие правила вместе с прочими находятся в Уставе сельского хозяйства (Свод законов, т. XII, ч. II, изд. 1903 года с продолжениями). Общие правила сводятся к следующему: воды морские находятся в общем и свободном для всех пользовании; изъятия допускаются лишь для определенных местностей по особым привилегиям. Также свободно рыболовство на всех озерах, не состоящих в частном владении. Прибрежные владельцы обязаны оставлять в общее пользование полосу по берегу шириной в 10 саженей (бечевник) для остановок рыбаков. Рыбная ловля на всех реках предоставляет собой собственность береговых владельцев. Запрещаются мучительные способы ловли и употребление орудий, препятствующих свободному выходу и входу рыбы из рек в море и свободному речному судоходству. г) Горное дело. Центральным органом управления горным делом является Министерство торговли и промышленности, в котором для этой цели существуют горный департамент, горный совет и ученый комитет. Относящееся к горному делу законодательство главным образом содержится в Горном уставе (Свод зак., т. VII, изд. 1893 года). В основе русского действующего горного права лежат 2 противоположных принципа: горной свободы и распространения прав земельной собственности на недра. Горная свобода в качестве права свободного частного добывания ископаемых на чужой земле установлена, за некоторыми исключениями, в отношении казенных земель, а также частных земель в губерниях б. Царства Польского. Для разработки недр поверхности, принадлежащей частному собственнику, требуется разрешение последнего. Свободной разработке на казенных землях подлежат: 1) металлы, кроме золота и платины; 2) каменный уголь; 3) графит; 4) сера; 5) глина, камни, асбест. Разработка драгоценных камней на Урале, золота, платины и нефти на казенных землях производится на основании особых правил. Производство горного промысла на свободных казенных землях дозволяется как русским подданным, так и иностранным; белое духовенство устраняется. Пользование горной свободой закон разделяет на 3 момента: поиски ископаемых, разведки и самую разработку недр. Поиски, заключающиеся в поверхностном обследовании местности, снятии планов и сборе образцов горных пород производятся без всякого разрешения. Разрешение требуется для разведок, соединенных с рубкой леса и разрытием почвы. Дозволительное свидетельство на разведку имеет силу в течение трех лет. Горнопромышленник, желающий производить разработку найденных ископаемых, должен просить об отводе указанного законом участка земли. Местное управление казенными землями обязано в течение месяца дать разрешение на разведку или объяснить причины отказа. Разрешение на разработку дается по удостоверении должностными лицами правильности приведенных в прошении сведений о свойствах поверхности, недра которой предполагается разработать. Осуществление права разработки совершается при соблюдении определенных законом условий, причем горнопромышленник платит за пользование землей особую горную подать. Он обязан начать разработку в течение трех лет по получении на то разрешения. Горнопромышленные предприятия бывают вообще или частные, или казенные, или частные, получающие разного рода пособия от казны; последние носят особое специальное наименование «посессионных заводов». д) Промышленность и торговля. Дела, касающиеся частных промышленных заведений и торговли, находятся в заведовании Министерства торговли и промышленности по отделам того же наименования. Известную долю власти по специальным вопросам имеет главное по фабричным и горнозаводским делам присутствие. В качестве совещательного учреждения существует Совет торговли и мануфактур в С.-Петербурге с отделением его в Москве. В городах с развитой торговлей и промышленностью с той же целью могут быть образуемы комитеты торговли и мануфактур. Члены совета избираются Министром торговли; совету предоставлено представлять кандидатов. В совете председательствует товарищ министра. Члены комитетов выборные. Законоположения, касающиеся торговли и промышленности, содержатся главным образом в Уставах о промышленности и Торговом (Св. зак., т. XI, ч. II, изд. 1903 года). По общему правилу занятие промыслами и торговлей является свободным и предоставляется как русским подданным, так и иностранцам, с некоторыми ограничениями. Из русских подданных не могут брать промысловых свидетельств священнослужители всех исповеданий и церковные причетники; не могут вести торговых операций некоторые разряды должностных лиц в области, касающейся их обязанностей, например акцизные чиновники; торговлей не вправе заниматься состоящие на государственной службе консулы, биржевые маклеры; иностранцы не могут быть содержателями пороховых заводов; занятие же нефтяным промыслом вообще обусловливается особым разрешением. Нехристиане не могут торговать иконами. Учреждение акционерных компаний обусловлено правительственным разрешением. В частности, относительно промышленности существуют следующие правила. Монополии предоставляются только государству: ведомству императрицы Марии принадлежит монополия выделки карт, доход с которых обращается на содержание воспитательных домов. Пушечные и оружейные заводы, кроме заведений, выделывающих охотничьи ружья, являются монополией казны. Пороховые заводы не могут быть устраиваемы в некоторых губерниях, и при устройстве их должны быть соблюдаемы особые правила. Для устройства промышленных заведений требуется разрешение соответственного местного начальства и выполнение требований санитарной, строительной и противопожарной полиции. О взаимоотношениях хозяев и рабочих было говорено выше, в § об охране труда. Что касается торговли, то по главному правилу занятие ею обусловливается приобретением надлежащего промыслового свидетельства. Однако, как было указано выше, в отдельных случаях для производства отдельных видов торговли требуется специальное разрешение (например, для торговли ядовитыми веществами). Торговля спиртом и хлебным вином представляет собой монополию государства. Произвольное возвышение цен со стороны торговцев запрещается под страхом уголовного наказания. Для борьбы с недобросовестной торговой спекуляцией в области предметов первой необходимости городским самоуправлением могут быть устанавливаемы таксы. Торговые заведения подлежат правительственному надзору в смысле соблюдения общих и специальных правил полиции безопасности. В деле упорядочения взаимных отношений главы коммерческого предприятия и служебного персонала русское торговое законодательство держится весьма устарелых взглядов: оно рассматривает их с точки зрения отношения домохозяина и домочадцев, хотя в настоящее время такой взгляд не отвечает ни фактическому положению вещей, ни тому требование закона, чтобы каждый приказчик обладал личным свидетельством на право производства торгового промысла. Для разбирательства торговых дел в некоторых городах(168) существуют специальные коммерческие суды, руководствующиеся в своей деятельности правилами особого судопроизводства. Биржевые маклеры должны быть русскими подданными и в своих званиях утверждаются Министерством торговли и промышленности.
Товарные знаки и привилегии на изобретения. Товарные знаки и привилегии защищаются законом 1896 года. Пользование торговым знаком со стороны промышленника и торговца не обязательно; лить по исключению на изделиях из золота и серебра(169) промышленник, изготовивший предмет, обязан выбить свое клеймо. Желающий приобрести право на исключительное пользование торговым знаком должен заявить этот знак отделу торговли Министерства торговли и промышленности и получить от него свидетельство с уплатой за то установленной пошлины. Торговые знаки должны соответствовать определенным в законе требованиям. Свидетельство имеет силу на срок от одного года до десяти лет. Употребление чужого товарного знака влечет за собой гражданскую и уголовную ответственность. Привилегии на изобретение выдаются комитетом по техническим делам, состоящим при отделе промышленности Министерства торговли. Действие привилегий срочное. Они не разрешаются в отношении изобретений и усовершенствований, касающихся средств обороны государства: пушек, ружей и проч. Приобретение привилегии оплачивается пошлиной. Закон охраняет также право исключительного срочного пользования заявленными фабричными моделями и рисунками. е) Монета, мера, вес. О монете сказано выше, § 37, отдел «Монетная регалия». Основанием русских мер и веса служит фунт=0,40951241 килограмма; 40 фунтов=1 пуду; фунт=32 лотам или 96 золотникам; лот=8 золотникам; золотник =96 долям. Существует еще аптекарский фунт=7/8 русского фунта или 12 унциям; 1 унция=8 драхмам; 1 драхма=3 скрупулам; скрупул==20 граммам. Основанием линейных мер является аршин=0,711200 метра; 3 аршина = 1 сажени; 500 саженей=1 версте; 1 сажень=также 7 футам; фут=12 дюймам; дюйм=10 линиям; 1 аршин=16 вершкам или 28 дюймам; вершок=1,75 дюйма. Для измерения площадей служат квадраты или произведение двух линейных мер; для измерения поверхности земли применяется десятина – 2400 квадратных саженей; для измерения объемов служат кубы или произведение трех линейных мер; основная мера сыпучих тел – «четверик», вмещающий при температуре 162/3° стоградусного термометра 64 фунта чистой воды при нормальном атмосферном давлении 8 четвериков=1 четверти и 2 осьминам; 1 четверик=8 гарнцам. Основание измерения жидкостей есть «ведро», вмещающее при температуре 162/3° 30 фунтов чистой воды при вышеуказанном условии; 1 ведро=10 штофам; 1 штоф=10 чаркам; 1 чарка=2 шкаликам. Различают еще бутылку=1/20 ведра. Указанные измерения употребляются при всех казенных и частных сделках. По взаимному соглашению сторон разрешается пользоваться метрической системой. Образцовый фунт и аршин хранятся в состоящей в составе Министерства торговли главной палате мер и весов, которая вообще наблюдает за сохранением однообразия и верности мерительных приборов, применяемых в промышленности и торговле. Для производства поверки и наложения правительственного клейма (штемпеля) в различных местностях империи существуют особые учреждения – «поверочные палатки». ж) Кредит, банки, сберегательные кассы Кредитные учреждения разделяются на государственные, общественные и частные(170).
К государственным учреждениям относятся: Государственная комиссия погашения долгов; Государственный банк с его конторами и отделениями; Государственные сберегательные кассы; Государственные дворянский и крестьянский поземельные банки; казенные ломбарды. Все они состоят в ведомстве Министерства финансов. Общественные учреждения суть банки: городские, дворянских, купеческих и крестьянских обществ, городские ломбарды. Частными кредитными учреждениями являются все остальные.
Государственную комиссию погашения долгов составляют: правление с канцелярией, отделы и касса. Управление состоит из управляющего и директоров. Комиссия ведет государственную долговую книгу и в числе прочих обязанностей уплачивает проценты по займам.
Государственный банк. Государственный банк имеет целью облегчение денежных оборотов, содействие при посредстве краткосрочного кредита торговле, промышленности и сельскому хозяйству, а также упрочение денежной системы. Высшее руководство деятельностью банка принадлежит Министру финансов; текущее управление возложено на совет банка и управляющего. При совете состоят отделы, центральная бухгалтерия, инспекция, канцелярия. Банк производит разнообразные операции: учет векселей; выдачу ссуд и открытие кредитов; прием денежных вкладов всякого рода и проч. Ему же принадлежит право выпуска государственных кредитных билетов на следующих основаниях. Сумма золота, обеспечивающего билеты, должна быть не менее половины общей суммы выпущенных в обращение кредитных билетов, когда последняя не превышает 600 миллионов рублей.
Кредитные билеты, находящиеся в обращения свыше указанной суммы, должны быть обеспечены золотом по крайней мере рубль за рубль. Государственный банк разменивает кредитные билеты на золотую монету без ограничения суммы; размен этот обеспечивается всем достоянием государства, вследствие чего государственные кредитные билеты обращаются по всей империи наравне с золотой монетой. Государственные билеты установлены следующих видов: в 500 руб., 100 руб., 50 руб., 25 руб., 10 руб., 5 руб. и 3 руб.
Государственные сберегательные кассы имеют целью прием вкладов с уплатой на них процентов для доставления населению способов накопления сбережений. Правительство принимает на себя ответственность за целость вложенных капиталов. Вклады сберегательных касс не подлежат никаким взысканиям, кроме случаев, особо указанных в законе. Кассы производят по поручению вкладчиков операции по покупке государственных процентных бумаг. Управление кассами состоит при совете Государственного банка. Заведование управлением возложено на особого управляющего под общим наблюдением управляющего Государственным банком.
Государственный дворянский земельный банк учрежден с целью поддержать землевладение потомственного дворянства посредством выдачи наличными деньгами срочных ссуд под залог принадлежащих дворянам земель. Действие банка распространяется на всю Европейскую Россию, за исключением Финляндии, Варшавского генерал-губернаторства, губерний Прибалтийских и Закавказья. Управление банком возлагается на совет и управляющего с помощником. Местными учреждениями являются отделения банка.
Крестьянский поземельный банк имеет целью оказывать содействие крестьянам по приобретению находящихся в продаже земель. Действия банка распространяются на отдельные местности империи постепенно по соглашению Министров финансов и внутренних дел.
Управление его сходно с управлением банка дворянского.
Правительственные ломбарды («ссудные кассы»). Их существует два: в Петербурге и в Москве. Они предназначены для оказания помощи имеющим безотлагательную нужду в деньгах и избавления их от ростовщиков. Ссуды выдаются под залог движимостей. Управление ломбардами возлагается в Петербурге на одного из членов Государственного банка, а в Москве – на управляющего местной конторой названного банка.
Кредитные установления частные и общественные
Учреждение акционерных, с основным капиталом не свыше 5 миллионов рублей, банкирских контор, не обладающих уставом, а также установлений взаимного кредита зависит от разрешения Министерства финансов. Городские общественные банки разрешаются Министерством финансов по соглашению с Министром внутренних дел. Кредитные установления, принадлежащие дворянским и купеческим обществам, существуют на основании особых уставов.
Мелкий кредит (Закон 7 июня 1904 года). Учреждения мелкого кредита имеют целью облегчить сельским хозяевам, земледельцам, ремесленникам и промышленникам производство, хозяйственных операций и улучшений. К учреждениям мелкого кредита относятся: 1) кредитные товарищества; 2) товарищества ссудосберегательные; 3) земские кассы, сельские банки и т. п. Они дают ссуды, посредничают при покупке и продаже произведений хозяйства, принимают вклады и проч. Устройство и порядок их действий определяются образцовыми уставами. Общее заведование ими принадлежит Государственному банку и возлагается на управление по делам мелкого кредита. При управлении состоят ревизоры, а при отделениях банка – инспектора мелкого кредита.
Мелиоративный кредит (Закон 29 мая 1900 года).
Мелиоративный кредит заключается в выдаче срочных ссуд на сельскохозяйственные улучшения из особого капитала, составляющего специальные средства Министерства земледелия. Главное распоряжение операциями выдачи ссуд принадлежит отделу сельской экономии названного министерства; обсуждение просьб о ссудах свыше 5000 руб. происходит в особом комитете при центральном управлении, а на суммы меньшие – в местных губернских комитетах, решения которых подлежат утверждению главноуправляющего землеустройством. Ссуды выдаются на производство работ обводнительных, осушительных, лесоразведения, разведения плодовых садов, виноградников и проч. Губернские комитеты суть учреждения смешанного состава под председательством местного начальника управления землеустройства.
з) Страхование
Страхование от огня(171). Для страхования строений от огня в каждой губернии учреждается земское взаимное страхование; заведуют им губернские земские учреждения. Страхование это обязательно лишь для крестьянских строений. Взаимное страхование может быть учреждено также в городах, причем страхование вводится в виде страховых обществ или для одного города или, нескольких городов вместе. Страхование ни для кого обязательности не имеет. Общее наблюдение за противопожарным взаимным страхованием сосредоточивается в Министерстве внутренних дел по отделу страхования главного управления по делам местного хозяйства. Уставы обществ взаимного страхования утверждаются Министерством внутренних дел. Взаимное страхование виноградников от филоксеры(172) является обязательным там, где оно введено, и находится в заведовании земства или учреждений, его заменяющих. Страхование от филоксеры вводится по соглашению министра внутренних дел с главноуправляющим земледелием, а в некоторых случаях и с военным министром (для Области войска Донского). Земские учреждения также принимают меры по страхованию от градобития, от повальных болезней домашних животных и т. п.
Правительственное страхование капиталов и доходов происходит через посредство государственных сберегательных касс.
и) Торговое мореплавание(173) представляется свободным. Лишь каботаж (перевозка грузов и пассажиров между русскими портами) принадлежит исключительно кораблям, плавающим под русским флагом. Необходимыми корабельными документами для русских судов являются: 1) письменный документ, указывающий собственника корабля; 2) патент на право плавания под русским флагом; 3) список служащих на корабле; 4) таможенный паспорт и мерительное свидетельство, определяющее вместимость корабля. К занятию должностей судоводителей допускаются лишь русские подданные, имеющие дипломы на судоводительское звание. Лоцманская часть находится в заведовании Морского министерства, а для заведования торговым мореплаванием существует особый отдел в Министерстве торговли и промышленности. § 47. Строительная полиция Главное управление гражданской строительной частью в империи сосредоточивается в Министерстве внутренних дел в техническо-строительном комитете. Наблюдение за постройкой казенных зданий посторонних ведомств Министерству внутренних дел не принадлежит. На местах надзор за строительным делом возлагается на губернатора, губернское правление и полицию. Всякого рода постройки производятся не иначе, как под наблюдением архитекторов или лиц, получивших установленные свидетельства от техническо-строительного комитета. Для построения православных церквей их планы и фасады помимо органов строительной полиции должны быть представлены на предварительное рассмотрение духовных властей. Фасады церквей и молитвенных домов в С.-Петербурге представляются на благоусмотрение императора. Построение церквей иностранных христианских исповеданий, а также синагог и мечетей требует разрешения департамента духовных дел иностранных исповеданий Министерства внутренних. дел. Частные постройки в городах должны сообразоваться с особо утвержденными планами города, причем каждое частное здание может быть построено только с разрешения городской управы, предварительно удостоверяющейся, удовлетворяют ли планы требованиям Строительного устава. Фасады некоторых зданий в зависимости от улиц в С.-Петербурге вносятся на высочайшее утверждение. Строительный устав дает ряд правил возведения городских построек. Так, например, каменные здания длиннее 12 сажен должны иметь брандмауеры. Деревянные дома должны быть возводимы с промежутками и длиной не могут простираться более 12 сажень и т. п. В своих предписаниях Строительный устав руководится соображениями гигиеническими, противопожарными и вообще преследует цели ограждения жизни и здоровья обитателей домов. Что касается сельских зданий, то помимо определения ширины улиц закон предписывает строить дома группами с переулками и проездами между ними шириной не менее 6 сажен; той же ширины должны быть промежутки и между самыми домами. Всякого рода строения, в которых нужен продолжительный огонь, располагаются подальше от жилых помещений и поближе к воде. Планы самих селений составляются уездными земскими управами по соглашению с местными земскими начальниками. Организация борьбы с пожарами предоставлена земскому и городскому самоуправлениям. Большинство водных путей, железные дороги и некоторые из дорог шоссейных находятся в непосредственном заведовании Министерства путей сообщения по управлению внутренних водных путей и шоссейных дорог и управлению железных дорог. Для сооружения новых железнодорожных линий существует управление по сооружению железных дорог. Большинство шоссейных и им подобных дорог, сооруженных на средства земств и учреждений, их заменяющих, состоят в заведовании Министерства внутренних дел по главному управлению местного хозяйства наравне с водными путями сообщения, входящими в городскую черту. Правила, касающиеся путей сообщения, заключаются в Уставе путей сообщения, Железнодорожном уставе и Положении о подъездных путях. (Свод законов, т. XIII, ч. I). Водные пути, как судоходные реки, так и каналы, предоставлены общему пользованию. Общее их протяжение вне Кавказа и Финляндии достигает 98047 верст. Русское право кроме судоходных знает еще «сплавные» реки, неудобные для судоходства, но годные для сплава срубленных деревьев. Они также являются общим достоянием. По всем сплавным и судоходным рекам и озерам установлен особый сервитут общественного значения: для общего пользования из частного владения выделяется прибрежная полоса шириной в 10 саженей, известная под именем «бечевника». Министерство путей сообщения издает правила для речного судоходства и сплава. Надзор за морскими устьями рек принадлежит Министерству торговли и промышленности. Сухопутные дороги, не подходящие под тип железнодорожных сообщений. Среди сухопутных дорог различаются шоссированные и нешоссированные. Все эти дороги делятся на 5 классов в зависимости от ширины отведенной для них полосы земли: для дорог 1-го класса 60 саженей, II, III и IV классов в 30 саженей и V класса (дорог проселочных) в 3 сажени. Дороги Министерства путей сообщения содержатся на счет казны, остальные – на средства земского самоуправления или вообще на местные для этой цели сборы. Движение по шоссированным и другим дорогам регулируется законом. Железные дороги и подъездные к ним пути Общие сведения о положении железнодорожного дела в России см. выше, в § «Финансовое управление», отдел б. Предположения о постройке новых казенных железных дорог рассматриваются в Государственной думе; разрешение сооружения частных дорог без пособий от казны и некоторых подъездных путей зависит от Государственного совета. При проведении железнодорожных линий допускается принудительное отчуждение имуществ в определенном законом порядке. Местная организация правительственного железнодорожного управления заключается в том, что во главе дороги стоит ее начальник с помощниками; для хозяйственных вопросов существуют особые советы из представителей Министерства путей сообщения и финансов; в совет входит в качестве председателя также начальник дороги. В 1891 году Россия примкнула к Бернской железнодорожной конвенции. Почта, телеграфы и телефоны. Управление почтой, телеграфами и правительственными телефонами принадлежит Министерству внутренних дел по главному управлению почт и телеграфов. В 1874 г. Россия подписала Бернскую почтовую международную конвенцию. Условия пользования почтой и телеграфом содержатся в соответственных уставах(174). О почте и телеграфе, как регалиях, сказано выше. Телефонное законодательство приложено к телеграфному уставу и предусматривает как правительственные телефонные сообщения, так и частные. Для устройства всяких телефонных линий требуется разрешение министра внутренних дел; частные телефонные сети подлежат надзору главного управления почт и телеграфов.
Краткое обозрение литературы
Сергеевич. Русские юридические древности, т. I, II, III. 1900 и 1903 г.
Владимирский-Буданов. Обзор истории русского права. 1909 г.
Дьяконов. Очерки государственного строя Древней России. 1909 г.
Филиппов. История русского права. 1906 г.
Латкин. Учебник истории русского права императорского периода. 1909 г.
Art. Kleinchmidt. Drei Jahrhunderte russischer Geschichte. 1898 г.
Коркунов. Русское государственное право, т. I и II. 1909 г.
Лазаревский. Лекции по русскому государственному праву, т. I и II. 1910 г.
Пиленко. Русские парламентские прецеденты; вып. I и II (1907-1908 г.).
Нольде. Очерки русского конституционного права. 1909 г.
Палиенко. Основные законы и форма правления в России. 1910 г.
Тарасов. Лекции по административному праву, т. I и II. 1910 г.
Дерюжинский. Полицейское право. 1911 г.
Елистратов. Административное право. 1910 г.
Белявский. Административное право. 1910 г.
Барон Корф. Административная юстиция в России.
Красножен. Церковное право. 1907 г.
Мигулин. Русский государственный кредит. 1907 г.
Озеров. Основы финансовой науки, вып. I и II. 1908 г.
Удинцов. Русское торгово-промышленное право. 1907 г.
Янжул. Основные начала финансовой науки. 1904 г.
Palme. Die russische Verfassung, Berlin, 1910 г.
Schlesinger. Die Verfassungsreform in Russland в томе II «Jahrbuch des offentlichen Rechts der Gegenwart». 1908 г.
Pierre Schasles. Le Parlement Russe, Paris, 1910 г.

*(1) По исключению вследствие недостатка рабочих рук крестьяне приписывались к заводам и фабрикам, принадлежавшим не дворянам.
*(2) Славянофилы
*(3) См., напр.: Дьяк., Ограничена ли власть монарха по законам Российской империи, СПб. 1907 г.
*(4) Стенографический отчет Гос. думы 1907 г. Речи депутатов Плевако и Гучкова.
*(5) Король есть глава государства.
*(6) Король – суверенный орган государства; он соединяет в своих руках все права государственной власти.
*(7) Великий герцог объединяет в своем лице все права государственной власти.
*(8) Kalantaroff. Die moderne Staatsverfassung der Russischen Reiches, стр. 49.
*(9) Так, между прочим, думает г. Лазаревский «Лекция по русскому государственному праву», т. I, стр. 127, изд. 1908 г.
*(10) Лазаревский. Названное выше сочинение, стр. 117
*(11) Die Lehre von den Staatenverbindungen, 1882, стр. 71
*(12) Ibidid. стр. 73. Позднее Еллинек несколько изменил свой взгляд, но высказывая его, он еще не имел в виду Закона 17 июня 1910 года (об этом законе ниже)
*(13) Свод законов, т. IX, изд. 1899 г. с продолжениями
*(14) Ibid.. Ст. 836-857
*(15) Св. зак., т. IX
*(16) Ibid. Ст. 15-3921 и 956-982
*(17) Ibid. Ст. 502-670
*(18) Ibid. Ст. 671-705; Ibid. «Положение о сельском состоянии
*(19) Свод законов, т. IX, ст. 393-501
*(20) Ibid. Ст. 762-816. Также – Положение об инородцах, Свод зак., т. II. Изд. 1892 г.
*(21) Св. зак., т. IX, ст. 767-816
*(22) Ibid. ст. 817-835.
*(23) Западная полоса России, Амурская и Приморская области и др.
*(24) Св. зак., т. IV, Устав о воинской повинности. Изд. 1897 г.
*(25) В ближайшем будущем предстоит изменение условий исполнения воинской повинности.
*(26) Градовский. Начала русского государственного права, т. 1, стр. 151.
*(27) Принадлежащим к царствующему или владетельному дому. С изданием новых основных законов вступление членов императорской фамилии в брак с лицами неравнородными не разрешается. (188 ст., примеч.). Принцип этот, однако, не выдержан на практике. В 1911 г. вопреки примеч. к 188 ст. О. з., состоялось разрешенное монархом бракосочетание великой княжны Татьяны Константиновны с князем Багратианом Мухранским, причем, однако, великая княжна отреклась от прав престолонаследия.
*(28) Слово «существует» здесь подлежит толкованию, т. к. если вообще лица, имеющего права на престол, не существует, то не может быть речи о присяге наследнику.
*(29) Очевидно, нужно понимать коронование, связанное с миропомазанием.
*(30) Основ. зак., ст. 40-52.
*(31) Основ. зак., ст. 144-182.
*(32) Чужеземные принцы, вступившие в брак с особами императорского дома, никаких новых прав не приобретают.
*(33) Основ. зак., ст. 189-191 и 198-205.
*(34) Со времени известной речи депутата Гучкова в III Думе (28 мая 1908) члены императорской фамилии не назначаются на должности, сопряженные с правами активного управления.
*(35) Руководствуясь им, приходится иметь в виду также соответственные разъяснения Сената и Министерства вн. дел, собранные в изданном названным министерством «Положении о выборах»..
*(36) Женщины могут передавать свой ценз по недвижимости мужьям и сыновьям, которые, однако, тем не менее являются избирателями по личному праву, а не на праве представительства (Указ Сената 1906 г., N 144).
*(37) Положение, ст. 52-75.
*(38) Ibid. ст. 45-51.
*(39) Ст. 118-132.
*(40) Ст. 133-141.
*(41) Учреждение Гос. совета, Св. зак., т. I, ч. 2, ст. 12-25.
*(42) Учреждение Гос. думы, Св. зак., т. I, ч. 2, изд. 1908 г., ст. 13-23 и приложение к ст. 23.
*(43) Учреждение Гос. совета, ст. 87-95.
*(44) Учреждение Гос. совета, ст. 26-28.
*(45) Учреждение Г. думы, ст. 2-12 и 24-30.
*(46) По поводу понятия сессии Пальме (стр. 168-169) правильно замечает, что хотя слово это употребляется в Учреждении Г. думы, но точного определения закон ему не дает. Думская практика установила следующее понимание «сессии». Сессия охватывает занятия Думы от созыва ее Высочайшим указом осенью одного года до роспуска на летние вакации весной другого года.
*(47) Первая Дума заседала с 27 апреля 1906 г. по день ее роспуска, последовавшего 10 июля 1906 г.; Вторая Дума собралась 20 февраля 1907 г. и была распущена 3 июня 1907 г.; заседания 3-й Думы начались 1 ноября 1907 г.
*(48) Учреждение Гос. совета, ст. 2, 3, 7. 8, 10, 30, 33, 108-118.
*(49) Св. зак., т. I, ч. 2, ст. 1.
*(50) Ibid. ст. 5..
*(51) Ibid. ст. 7.
*(52) Ibid. ст. 9..
*(53) Основн. законы, ст. 118 и 119..
*(54) Учрежд. Гос. думы, ст. 32.
*(55) Ibid. ст. 33 и 40.
*(56) Таковой, например, является высочайше учрежденная Комиссия для обследования железнодорожного дела в России.
*(57) Учрежд. Г. совета, ст. 36-61.
*(58) Начала русского государственного права, т. I, стр. 51.
*(59) Указ и закон, стр. 325 и след.
*(60) Утверждение законопроекта монархом скрепляется государственным секретарем (Учрежд. Г. совета, ст. 65).
*(61) Тома делятся на части.
*(62) Учрежд. Г. совета, 119-124.
*(63) Учреждение Гос. совета, ст. 66-95.
*(64) Ibid. ст. 96-107.
*(65) Св. зак., т. I, ч. 2, книга 3.
*(66) С. з., ст. 96.
*(67) Свод зак., т. I, ч. 2, книга 4. Учреждение Прав. Сената.
*(68) Учрежд. Сената, ст. 19.
*(69) Ibid. ст. 20.
*(70) Св. зак., т. I, ч. II, Учреждение Совета министров, изд. 1906 г. с продолжениями.
*(71) С. з., ст. 24.
*(72) Учреждение совета, ст. 3 и 6.
*(73) Ibid. ст. 7, 8 и 9.
*(74) Ibid. Ст. 71 по продолжению 1908 г.
*(75) Таковые, например, комитеты Управления железных дорог и по сооружению железных дорог Министерства путей сообщения, по Закону 3 мая 1899 г.
*(76) В состав Министерства двора входят совет министерства; Канцелярия; Главное управление уделов, Кабинет (управление частной собственностью государя, горными заводами и фабриками); части: гофмаршальская, церемониальная; Капитул императорских и царских орденов; Дирекция императорских театров; контроль; касса; Управление придворного духовенства; Управление придворно-медицинской части; императорская Академия художеств; Эрмитаж, Охота и проч. Центральный части прочих министерств указываются ниже при наложении отдельных отраслей управления.
*(77) Св. зав., т. II.
*(78) Учреждение губ., ст. 263.
*(79) Губернское учреждение, cт. 301 и cлед.
*(80) Св. зак., т. VI (Общее учреждение губернское), ст. 204-262.
*(81) Ibid. ст. 436-518.
*(82) Ibid. ст. 605-632.
*(83) Ibid. т. XIII (Устав об общественном призрении), ст. 65-167.
*(84) Ibid. т. IV (Устав о земских повинностях), ст. 18-21.
*(85) Ibid. т. IX (Положение о сельском состоянии), ст. 96-124.
*(86) Ibid. т. II, Положение о губернских и уездных земских учреждениях, ст. 8-12.
*(87) Ibid. т. II, О. г. у., ст. 1001-1064.
*(88) Ibid. ст. 1065.
*(89) Св. зак., т. V (Устав о прямых налогах), ст. 757-776.
*(90) Ibid. ст. 385.
*(91) Ibid. (Свод уставов об акцизных сборах) ст. 5-9.
*(92) Св. зак., т. II (О. у. г.), ст. 1122-1133.
*(93) Ibid. ст. 1134-1151.
*(94) Ibid. ст. 633-636.
*(95) Ibid. ст. 637.
*(96) Ibid. ст. 1152-1173.
*(97) Ibid. ст. 1181-1185.
*(98) Св. зак., т. IX, книга III, ст. 2-95.
*(99) Cв. зак., т. II (Общ. учрежд. губ.), ст. 861-1000.
*(100) Св. зак., IX 1, ст. 7-46 и 3487-3510.
*(101) Св. зак., т. VI Устав таможенный, ст. 4-44.
*(102) Св. зак., т. XII ч. I, ст. 3-8; 17-47.,
*(103) С. з., т. II, Учреждение управления Кавказского края.
*(104) Св. зак., т. XI, ч. II, Устав торговый, ст. 607-653.
*(105) Св. зак., т. XII, ч. I, Устав почтовый, ст. 10-12; 51-59.
*(106) С. з., т. II, Учреждение управления губерний Царства Польского.
*(107) Ibid. Учреждение гражданского управления казаков, ст. 4-138.
*(108) Ibid. Положение об управлении Туркестанского края.
*(109) Ibid. Учреждение Сибирское.
*(110) С. з., т. II, Положение о губернских и уездных земских учреждениях.
*(111) Ibid. Городское положение.
*(112) 14 июля 1911 г. на основании 87 ст. Основных законов последовал Высочайший указ о распространении, с некоторыми изменениями, действия общего «Положения о земских учреждениях» на губернии Витебскую, Волынскую, Киевскую, Минскую, Могилевскую и Подольскую. Указанные изменения выражаются главным образом в создании особых национальных избирательных курий, наподобие тех, который существуют в некоторых местностях для выборов в Государственную думу. В данном случае в зависимости от состава населения по уездам образуются русские, польские и смешанные курии. Нововведение это вызвано стремлением обеспечить местному коренному русскому населению охрану его интересов, могущих быть подавленными влиятельным польским населением. С той же целью указ обеспечивает преобладание русского элемента в земских управах. Города Киев и Минск выделены из состава уездных земств.
*(113) Юридические лица участвуют в избирательных собраниях через представителей.
*(114) С. з., т. II, Учрежд. упр. губ. Царства Польского, ст. 194-313.
*(115) См. Коркунов. Русское государственное право, ст. II, изд. 1904 г., стр. 621 и след. Также Engelmann. Das Staatsrect des Kaiserthums Russland, стр. 225 и след.
*(116) В конвентах для обсуждения дел лютеранских церквей и школ они не участвуют.
*(117) С. з., т. XVI.
*(118) Ibid.
*(119) Своды военных и военно-морских постановлений, Военный и Военно-морской судебный уставы.
*(120) С. з., т. III (Устав о службе). Приложение к ст. 244.
*(121) С. з., т. I, ч. 2. «Учреждение орденов«.
*(122) Св. зак., т. XVI, ч. I, ст. 1066-1123.
*(123) Ibid. ст. 1316-1336.
*(124) Например, Улож. о наказаниях (С. з., т. XV) ст. 65; С. З., т. VI, Общее учреждение губернское, ст. 172 и 173.
*(125) С. з., т. III, ч. I, ст. 788.
*(126) С. з., т. XVI, ч. I, Учреждение судебных установлений, ст. 261-296.
*(127) Св. зак., т. VI, ч. II, ст. 943 и след.
*(128) Ibid. ст. 128 и след.
*(129) Св. зак., т. VI, Учреждение министерств, ст. 210.
*(130) Об административной юстиции см. Барон Корф, Административная юстиция в России. СПб., 1910 г.
*(131) Совет, Канцелярия, 1-й департамент (азиатский), 2-й департамент, департамент личного состава и хозяйственных дел и архивы в Петербурге и в Москве. (С. з., т. 1, ч. II, Учреж. мин., ст. 789).
*(132) Об этом смотри выше, § 14.
*(133) Во главе всего военного управления стоит военный министр, являющийся единственным докладчиком перед монархом по всем делам военного ведомства. У военного министра существует помощник. Предметы ведения министерства распределены между высшими коллегиальными установлениями, главными управлениями и генерал-инспекторами. К высшим коллегиальным установлениям принадлежат: Военный совет, оказывающий помощь раненым и их семействам, Александровский комитет о раненых, Главный военный суд, Верховный военный суд для рассмотрения преступлений высших военных чинов, Высшая аттестационная комиссия, намечающая кандидатов на высшие военные должности. Главные управления составляют: канцелярия военного министерства, главный штаб, ведающий дела о личном составе; управление генерального штаба, заведующее подготовкой к войне, комплектованием и обучением войск; интендантское (хозяйственное) управление, артиллерийское, инженерное, санитарное, военно-судное; военных учебных заведений. Для рассмотрения важнейших вопросов о боевой готовности армии существует комитет генерального штаба, состоящий из всех начальников главных управлений под председательством начальника генерального штаба.
*(134) Казачьи войска: Донское, Кубанское, Терское, Уральское, Оренбургское, Сибирское, Семиреченское, Забайкальское, Амурское, Уссурийское.
*(135) Финансовое управление находится в руках министра финансов: ему помогают товарищи, 2 канцелярии (общая и по кредитной части); департаменты: 1) окладных сборов (прямых налогов), таможенных сборов, государственного казначейства, железнодорожных дел; главное управление неокладных сборов (непрямых налогов) и казенной продажи питей, а также различные советы: по тарифным делам, совет министра и др.
*(136) Сохранившиеся для немногочисленных разрядов крестьян.
*(137) Возврат частных ссуд и др.
*(138) Государственные имущества находятся главным образом в заведовании главного управления землеустройства и земледелия по департаментам лесному, государственных земельных имуществ.
*(139) 100 копеек.
*(140) Общие итоги доходов и расходов городов Российской империи по отчету о денежных оборотах городских касс за 1901 г. (Изд. Гл. упр. по делам мест. хозяйства) составляли: доходы – 117385596 и расходы 117443393 рублей.
*(141) С. з., т. XIV, Устав о паспортах.
*(142) С. з., т. XIV, Устав о предупреждении и пресечении преступлений. Приложение к ст. 1181 по продолжению 1906 г.
*(143) Ibid. Приложение к ст. 1151.
*(144) Св. зак., т. XIV, Устав о цензуре и печати по продолжению 1906 и 1908 г. Примечание 3 к ст. 2 и приложение к ст. 14.
*(145) Общее наблюдение за регулированием печати лежит на Главном управлении по делам печати Министерства внутренних дел, которому подчинены местные комитеты и инспектора по делам печати, а также состоящие при управлении особые цензоры драматических произведений.
*(146) С. з., т. XIV (Уст. о пред. и прес. прест.) Приложение I к ст. 1 примеч. 2 и 34 (по продолж. 1906 г.).
*(147) Ibid. Приложение II к ст. 1 прим. 2.
*(148) С. з., т. VI, Приложение к ст. 688, Губернского учреждения.
*(149) Ibid. Приложение к ст. 316 (примечание) по продолж. 1906 г.
*(150) С. з., т. XIV, Приложение I к ст. 1 (примеч. 2) Устава о пред. и пресеч. прест., ст. 14-22.
*(151) Ibid. ст. 23-37.
*(152) С. з., т. XII, ч. I, Устав путей сообщения. Приложение к ст. 575 (примеч. 17) по продолжению 1906 г.
*(153) С. з., т. II, Приложение к Губ. учреждению, Приложение к ст. 23.
*(154) Свод учреждений и уставов о содержащихся под стражей, Свод законов, т. XIV, изд. 1890 г.
*(155) Устав врачебный, Св. зак., т. XIII. Издание 1905 г.
*(156) В некоторых больших городах (Петербурге, Москве и др.) существуют особые медицинские управления.
*(157) Устав об общественном призрении, Св. зак., т. XIII, изд. 1892 г.
*(158) Профессиональные нищие могут быть подвергаемы тюремному заключению до 1 месяца. Устав о предупреждении и пресечении преступлений, Св. зак., т. XIV, ст. 163-171.
*(159) Рабочим временем считается при работе в 1 смену рабочих время именно между 9 ч. в. и 5 ч. утра, а при работе двумя или более сменами время между 10 ч. в. и 4 ч. утра.
*(160) Старообрядцами называются те же православные, не признавшие правильности исправления богослужебных книг при царе Алексее Михайловиче.
*(161) Особое католическое религиозное общество образовало недавно возникшая секта мариавитов, признанная высочайше утвержденным 28 ноября 1906 г. Положением Совета министров.
*(162) Свод ученых учреждений и учебных заведений Министерства народного просвещения. Св. зак., т. XI, ч. I.
*(163) Для заведования учебными заведениями в министерстве имеются: департамент народного просвещения и отдел промышленных училищ.
*(164) С. з., т. IX, книга VIII, по продолжению 1906-1908 г.
*(165) Св. зак., т. VIII, Устав лесной.
*(166) С. з., т. XII, ч. 2, Устав сельского хозяйства, раздел 2.
*(167) В Петербурге, Москве, Варшаве и Одессе.
*(168) Таковые изделия требуют также клейма правительственного, удостоверяющего присутствие в предмете определенного количества благородного металла. Удостоверение это производится особыми учреждениями – «пробирными палатками».
*(169) Устав кредитный, Свод законов, т. XI, ч. II, изд. 1903 года с продолжениями.
*(170) Свод правил о взаимном страховании. Свод законов, т. XII, ч. I, изд. 1908 года.
*(171) Ibidem.
*(172) Устав торговый, Св. зак., т. XI, ч. II, изд. 1903 года с продолжениями.
*(173) Устав строительный, Св. зак., т. XII, ч. 1, изд. 1900 года с продолжениями, § 46. Пути и средства сообщения.
*(174) Свод учреждений и уставов почтовых и Устав телеграфный (Свод законов, т. XII, ч I).