Областная автономия в Италии

ВАСИЛЬЕВА ТАТЬЯНА АНДРЕЕВНА
ОБЛАСТНАЯ АВТОНОМИЯ В ИТАЛИИ
(Правовые аспекты)
ВВЕДЕНИЕ
Учебное пособие предназначено для студентов юридических вузов и факультетов, изучающих курс государственного права буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. Кроме того, его могут также использовать студенты, специализирующиеся на кафедрах государственного или административного права, для которых организованы спецкурсы по теме «Муниципальные системы капиталистических государств» и «Административно-территориальная организация буржуазных стран». Задачей этих курсов является изучение в сравнительном аспекте административно-территориальных и муниципальных систем ведущих капиталистических государств (США, Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Япония и др.), выявление общих тенденций их развития.
Выбор темы учебного пособия обусловлен тем, что в советской юридической литературе практически отсутствуют работы, посвященные административно-территориальной и муниципальной системе Италии. А эти системы имеют ярко выраженные черты своеобразия. Конституция Италии 1947 г. предусмотрела реорганизацию системы местного управления на базе широкой децентрализации, предоставления автономии территориальным звеньям в рамках единой и неделимой республики. В административно-территориальной системе страны было создано новое укрупненное звено – область, с целью оптимизации системы управления, привлечения граждан к выработке политических решений, развития местной инициативы. Разделение всей территории страны на автономные области – оригинальное решение, впервые примененное в практике буржуазного государства.
В учебном пособии рассматривается крупнейшая административно-территориальная единица Итальянской Республики – область, порядок формирования и деятельности областных органов, характер их взаимоотношений с центральными органами государства и муниципалитетами. При этом дается анализ итальянского законодательства об областном устройстве и современной политической жизни страны, как на общенациональном, так и областном уровне.
При изучении темы курса «Муниципальные системы буржуазных стран» и указанных спецкурсов студенты могут использовать следующую специальную и дополнительную литературу:
1. Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. – М., 1971.
2. Куфакова Н.А. Местное управление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости. – М., 1969.
3. Транин А.А. Административно-территориальная организация капиталистического государства. – М., 1984.
4. Местные органы в политической системе капитализма. – М., 1985.
5. Гантман В.И. Государственный строй Италии. – М., 1961.
ГЛАВА I. АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ И МУНИЦИПАЛЬНАЯ СИСТЕМА КАПИТАЛИСТИЧЕСКОГО ГОСУДАРСТВА
Одним из отличительных признаков любого государства является территориальное распределение его жителей. Территория страны подразделяется на определенные части для того, чтобы обеспечить государственное управление на местах и сбор налогов с населения, а также организовать выборы в представительные органы как центральные, так и местные. Административно-территориальные единицы – это организационно обособленные части территории страны, органы которых решают общие вопросы государственного строительства. Это отличает их от специальных территориальных коллективов – военных округов, школьных округов, полицейских округов и т.д. Органы специальных территориальных округов курируют какой-либо определенный вопрос или группу вопросов (например, образование, водоснабжение, здравоохранение, коммунальное хозяйство и т.д.).
Система местных органов капиталистических государств строится на базе административно-территориальной системы страны. Обычно в каждой административно-территориальной единице население избирает представительный орган – муниципалитет, который должен удовлетворять потребности населения в области благоустройства и жилищного строительства, охраны общественного порядка и школьного дела, развития торговли и транспорта, здравоохранения и социального обеспечения, организации досуга и культурных мероприятий. Однако в ряде капиталистических государств есть такие административно-территориальные единицы, в которых отсутствуют выборные представительные органы населения (губернии – в Швеции и ФИНЛЯНДИИ, округа и кантоны – во Франции).
Обычно в административно-территориальную систему страны входят несколько единиц: в Японии – община и префектура, в Италии – коммуна – провинция – область, во Франции – коммуна – кантон – округ – департамент – регион. При создании административно-территориальной системы учитывается история и традиции страны, национальный и демографический состав ее населения, экономические и географические особенности ее территории. Определение административно-территориальных единиц и их границ в унитарных государствах (Испания, Великобритания, Франция, Япония, Швеция, Дания и др.) входит в компетенцию центральных органов государства, в федеративных государствах (США, ФРГ, Канада, Швейцария, Мексика и др.) – в компетенцию субъектов федерации.
Существует ряд государств (Португалия, Дания, Финляндия, Великобритания), в которых отдельным частям территории предоставляется автономия – особый статус, предполагающий законодательные полномочия представительного органа административно-территориальной единицы по вопросам местного развития при контроле со стороны центральной власти. Своеобразное положение занимают Италия и Испания – унитарные государства, вся территория которых делится на автономные единицы – области.
Таким образом, административно-территориальная организация капиталистических государств представляет собой разделение их территории на определенные части, в соответствии с которыми организована и действует система местных органов государства.
В капиталистических государствах административно-территориальные единицы даже одного и того же уровня существенно различаются по размеру территории и по численности проживающего населения. Законодательство Итальянской Республики предусматривает, что в области должно проживать свыше 1 млн. человек, однако население области Валле д̕Аоста составляет 113,5 тыс. человек, области Базиликата – 617,2 тыс. человек, области Умбрия – 814,9 тыс. человек . В Федеративной Республике Германии в земле Шлезвиг-Гольштейн районы насчитывают в среднем 100 тыс. жителей, в земле Баден-Вюртемберг – 200 тыс. жителей, а в земле Северный Рейн-Вестфалия – 300 тыс. жителей . Средняя площадь французской коммуны – 12-14 кв. км, однако есть коммуны, в частности коммуна Арля, площадь которых до 90 кв.км . В некоторых случаях в рамках одной и той же страны административно-территориальные единицы одного и того же уровня имеют разное наименование: в Великобритании одни и те же звенья в Англии и Уэльсе называются графства, в Шотландии – регионы, в Северной Ирландии – районы.
Административно-территориальное деление развитых капиталистических государств в большинстве своем сложилось в XIX веке (США, Франция, Италия, ФРГ). Длительное время оно не претерпевало кардинальных изменений. Однако в 60-80 гг. нашего столетия в целой группе капиталистических стран были проведены реформы административно-территориального устройства (Великобритания, Франция, ФРГ, Италия, Испания, Дания, Бельгия, Голландия). Содержание реформ довольно существенно отличалось от страны к стране, поскольку определялось политической ситуацией и историческими традициями конкретного государства. Вместе с тем для всех реформ можно выделить одно общее направление – это либо сокращение числа существующих административно-территориальных единиц путем их укрупнения, либо создание нового укрупненного звена административно-территориальной системы – региона (в ряде государств он получил наименование области).
Сложные экономические процессы, переживаемые капиталистическим обществом, высветили новые проблемы в функционировании административно-территориальных систем, потребовали поиска новых форм и методов руководства со стороны государства. Административно-территориальное деление капиталистических государств давно уже не соответствовало современному экономическому районированию. Мелкие архаичные административно-территориальные единицы не обладали необходимым аппаратом и финансовыми средствами для решения современных задач, причем кооперирование по инициативе самих административно-территориальных единиц, как и навязываемое сверху не всегда давало желаемые результаты. Центром промышленного развития в современных условиях становится город с окружающими территориями или целая группа взаимосвязанных городов. На смену традиционному городу приходят урбанизированные районы, городские агломерации. В результате срастания расположенных близко друг от друга городов в Японии постепенно происходит формирование сплошного города – мегаполиса Токайдо, протянувшегося на 600 км от Токио до Кобе и насчитывающего около 600 млн. человек . В Швеции можно выделить три городские агломерации, где сосредоточена одна треть населения страны: Большие Стокгольм, Гетеборг, Мальме . Урбанизированные районы требуют более сложной и совершенной системы планирования и управления.
В основе реформ лежали причины экономического характера. «Неравномерное развитие государственно-монополистического капитализма, особенно под влиянием научно-технической революции и урбанизации, привело к такому усилению диспропорций между отсталыми и высокоразвитыми в экономическом отношении районами во многих капиталистических странах, что возникла объективная необходимость в мероприятиях по смягчению этих диспропорций в так называемой гармонизации, а главное – в модернизации административно-территориальных структур» . При проведении реформ в странах Западной Европы определенную роль сыграл и тот факт, что политика Общего рынка строилась на региональной основе, причем долгосрочная помощь слаборазвитым экономическим районам государств осуществлялась на базе непосредственных контактов органов Европейского сообщества и региональных органов.
Муниципальные органы капиталистического государства – это местные выборные коллегиальные органы общей компетенции, которые управляют делами местного значения в масштабе своей территории, обладают определенной финансовой самостоятельностью, а также правом издавать нормативные акты местного значения. В системе органов капиталистического государства они занимают особое положение. С одной стороны, они являются составной частью государственного аппарата и осуществляют власть, принадлежащую буржуазии. С другой стороны, эти органы избираются населением и непосредственно к нему приближены.
Муниципальные системы строятся на базе административно-территориального деления страны. Хотя они очень разнообразны, их можно классифицировать по ряду оснований. По характеру отношений между муниципалитетами, а также между муниципалитетами и центральной властью выделяют два типа муниципальных систем – англо-саксонский и французский. Для англо-саксонского типа муниципальных систем (Великобритания, США, Канада, Австралия, Ирландия, Новая Зеландия) характерно отсутствие соподчинения между муниципальными органами, отсутствие политического представителя центральной власти в административно-территориальной единице. Для французского типа муниципальных систем (Франция, Италия, Бельгия, Голландия, Испания, Португалия) характерно подчинение нижестоящих муниципалитетов вышестоящим, наличие агента правительства в административно-территориальной единице.
С точки зрения статуса муниципальных органов различают унифицированные и неунифицированные системы. К унифицированным системам (Италия, Франция, Бельгия) относятся муниципальные системы, в которых существует единая система управления на местах, а однопорядковые органы обладают одинаковым статусом, независимо от особенностей управляемой ими территории. В неунифицированных муниципальных системах отсутствует единая система управления на местах (США, ФРГ), однопорядковые органы обладают различным правовым статусом в зависимости от того, расположены они в городской или в сельской местности (Великобритания).
С точки зрения социального состава можно выделить муниципальные системы, где представлены буржуазные социалистические и коммунистические партий (Италия, Франция, Испания, Швеция, Япония); где в местных представительных органах отсутствуют коммунистические партии, но представлены социал-реформистские партии (ФРГ, Великобритания, Канада); где представлены только буржуазные партии (США). Именно на местном уровне в ряде государств левые силы традиционно пользуются поддержкой избирателей, вполне реально участвуют в управлении теми или иными государственными делами.
Реформы административно-территориальных систем сопровождались и реформами муниципальных систем. В литературе выделяют общие черты реформ последнего времени, осуществленных в развитых капиталистических странах . Они сводятся к сокращению числа местных выборных органов; укреплению муниципального бюрократического аппарата, сосредоточению в ведении профессионалов-менеджеров функции принятия решений по широкому кругу вопросов, разработке и внедрению методов рекрутирования и подготовки муниципальных чиновников в рамках института муниципальной гражданской службы; изъятию из ведения муниципалитетов ряда хозяйственных и социальных служб центральными органами; стимулированию кооперирования муниципалитетов одного уровня; ослаблению финансовой самостоятельности муниципалитетов, подчинению их бюрократическому аппарату центральной власти. Эти реформы не были всего лишь административно-организационной перестройкой, они затрагивали принципы организации и функционирования местных представительных учреждений. (Так, если регионализация требует увеличения числа выборных органов на местах, то укрупнение существующих административно-территориальных единиц приводило к их сокращению).
ГЛАВА II. ИТАЛЬЯНСКАЯ КОНЦЕПЦИЯ ОБЛАСТНОЙ АВТОНОМИИ
1. Особенности итальянской действительности,
обусловившие обращение к идее областной автономии
Областная автономия в Итальянской Республике была введена в законодательном порядке. Однако создание новой административно-территориальной единицы – области, не было лишь субъективным решением делегатов Учредительного собрания, разработавших проект Конституции 1947 г., а было предопределено объективными условиями. Фактически итальянские области как особый вид экономической, социально-культурной и в определенной степени и политической общности сложились задолго до созыва Учредительного собрания.
Изучение итальянских политико-правовых институтов возможно лишь с учетом исторического развития, поскольку именно непрерывность исторического процесса определяет оригинальность «итальянского варианта» . В связи с этим областная автономия может быть понята только в историческом контексте с учетом всего комплекса географических, социально-экономических, этнико-языковых и политико-психологических факторов, обусловивших ее существование.
На историю Италии, развитие ее институтов большое влияние оказал тот факт, что создание единого государства завершилось только в конце XIX века. Если в большинстве европейских стран централизованное государство сложилось в рамках феодального общества, то в данной стране эту задачу решала буржуазная революция.
Италию традиционно называют страной городов. Основы городского самоуправления были заложены в древнем мире, в средние века основной формой государства были города-республики. В ХVI-ХVII вв. на базе бывших многочисленных городов-государств и сеньорий стали складываться территориальные княжества, началась экономическая консолидация отдельных районов страны. Все итальянские государства, становление которых продолжалось до ХVIII века, выросли на базе крупных городов и совершали историческую эволюцию в большей степени обособленно. Как отмечает советский ученый Ю.П. Лисовский, занимающийся исследованием Южного вопроса в Италии, в каждом из итальянских государств возникли свои особенности социальной жизни, системы аграрных и земельных отношений, языковые различия, партикуляризм политической и культурной жизни, сохранившийся и после объединения страны .
Ослабленные внутренними раздорами, итальянские государства становились добычей Испании, Франции. В силу раздробленности и иноземного господства политические движения на Апеннинском полуострове принимали национальный характер. Исследователи истории Италии выделяют целый период – Рисорджименто, характеризующийся рядом буржуазных революций, направленных на объединение страны (революции 1799, 1820-1821 гг., происходившие в отдельных государствах, общенациональные революции 1848-1849, 1859-1860 гг.).
К концу 1860 г. объединение страны было в основном завершено на базе Сардинского королевства – единственного государства на Апеннинском полуострове, которое находилось под управлением итальянской династии, и в котором сохранялась принятая в 1848 г. либеральная конституция, предоставившая определенные свободы. В 1870 г. Рим был присоединен к Италии, и с 30 июня 1871 г. он был провозглашен столицей Итальянского королевства. Таким образом, была решена важнейшая задача – создание национального государства в Италии. Вопрос об областях, несмотря на выдвигавшиеся проекты федеративного устройства государства, в этот период решен не был.
Итальянское государство на всех этапах своего развития относилось к странам с однонациональным составом населения. По этой причине областная автономия в представлении итальянских юристов не рассматривается как средство разрешения национального вопроса. Однако причины этнико-языкового характера играли определенную роль в процессе создания итальянских областей.
Среди других романских языков итальянский выделяется своей диалектной раздробленностью, элемент локальности в языке различных районов выражен очень явно. Исследования ученых- лингвистов показали, что практически каждая область имеет свой диалект или группу диалектов, в 13 из 20 итальянских областей представлены иноязычные группы или меньшинства . Языковые различия и связанные с ними особенности культуры, традиций, быта в совокупности с особенностями исторического и социально-экономического развития различных районов страны обусловили распространение автономии на всю территорию Италии. Наличие компактно проживающих в ряде пограничных районов национальных и этнико-языковых меньшинств предопределило предоставление данным областям статуса специальных автономных образований.
Одной из особенностей Италии является тот факт, что «в экономическом развитии различных областей сложилось такое неравновесие, что одна половина страны была сведена до положения колонии, эксплуатируемой другой половиной» . В результате объединения страны в Итальянское государство были включены различные по уровню социально-экономического развития и структуре территориальные образования. Капиталистическая промышленность и соответствующие ей формы общественных структур оказались сосредоточенными на севере страны, а на юге Италии закрепилась архаичная система производственных отношений.
Однобокая политика правительства приводила к массовому разорению южного крестьянства, которое в поисках работы перемещалось в северные районы, отправлялось за границу. Как отмечал В.И. Ленин, «итальянский империализм прозвали «империализмом бедняков» (limperialismo della povera gente), имея в виду бедность Италии и отчаянную нищету массы итальянских эмигрантов» .
И сегодня Северная и Южная Италия – это не только географические понятия. Исследователи отмечают наличие дуализма социально-экономической и культурной жизни страны в рамках единого государства. Сложность проблемы заключается и в том, что каждая административно-территориальная единица имеет свою зону депрессии, свой «юг».
Для решения южного вопроса необходим целый комплекс мероприятий экономического, социального и политического характера. Административная децентрализация и создание областей рассматривались учредительным собранием в контексте данной проблемы и как политическое условие ликвидации трагических диспропорций в экономике Италии.
Фактическое существование общностей, обладающих особыми хозяйственными и бытовыми условиями, социально-психологическим климатом, этнико-языковыми различиями, и древние традиции местного самоуправления в Италии подводили политиков и юристов различных направлений к выводу о необходимости внесения изменений в систему административно-территориального устройства Италии.
Идея создания территориальных коллективов, занимающих промежуточное положение между государством в лице его центральных органов и системой местного самоуправления, неоднократно выдвигалась в политико-правовой литературе Италии. Практически все предлагавшиеся проекты реорганизации государственного устройства и оптимизации административной системы имели областную основу. Однако различные теории не получали массовой поддержки среди населения. Автономистские выступления народных масс были локально ограничены южными районами, а выдвигавшиеся требования носили расплывчатый характер.
Только после освобождения Италии в период подготовки к Учредительному собранию идею областной автономии, которая рассматривалась как один из элементов демократизации государственной жизни страны, поддержали народные массы. Это было связано с тем, что режим Б. Муссолини, отличавшийся строгой централизацией и подавлением всех свобод, в том числе и местных, дискредитировал себя в глазах миллионов итальянцев. К тому же определенную роль сыграл и тот факт, что движение Сопротивления не во всех областях Италии приняло одинаковый характер в силу большего разнообразия политических условий и сложившейся военной ситуации. Это обусловило широкое развитие местной инициативы и разнообразия в деятельности КНО областей, располагавших большой самостоятельностью по отношению к центру. (По этой причине иногда даже говорят об областном характере Сопротивления в Италии). Некоторые КНО, возглавляемые представителями Партии действия, считали, что именно эти органы должны стать областной основой для новой структуры правления. При освобождении Флоренции и ряда городов на Севере создавались даже областные правительства.
Политические партии страны в период подготовки к Учредительному собранию на своих съездах определяли свою позицию по ключевым вопросам политической жизни страны, в том числе и по вопросу областной автономии.
В документе «Преобразовательные идеи», написанном А. Де Гаспери и ставшим программным документом ХДП в 1945 году, области рассматривались как автономные организации, представители и выразители местных и профессиональных интересов, как естественное средство децентрализации государственной деятельности. Таким образом, продолжались традиции католической Народной партии , распущенной в период фашистской диктатуры.
Съезд Республиканской партии (февраль 1946 г.), которую традиционно поддерживают мелкая и средняя буржуазная интеллигенция, высказался за создание демократического государства на федеративной основе. В докладе Дж. Беллони о проекте республиканской конституции предполагалось создать не один, а несколько центров политического управления с тем, чтобы часть социальных вопросов решалась не правительством, а областным органом управления.
На заседании Национального комитета Либеральной партии в Риме 4-6/XI 1944 г. была принята резолюция в пользу широкой областной автономии во имя обеспечения развития всех итальянских областей. Однако уже на следующей сессии Национального комитета в 1945 г. по настоянию Б. Кроче либералы отказались от этой идеи, считая ее несвоевременной.
В декларации 1944 г. ИСП указывалось на взаимосвязь и взаимозависимость местного и экономического самоуправления. Данная партия и ранее в своих документах отмечала, что при создании областей необходимо исходить из экономических требований.
Коммунисты на V съезде декабрь 1945 – январь 1946 г. высказались против идеи федеративного государственного устройства, так как видели в этом угрозу единству страны. Съезд признал необходимым предоставить широкую областную автономию Сицилии и Сардинии, особые права ряду пограничных районов, а также административную автономию коммунам .
Таким образом, за исключением Либеральной партии и правового крыла ХДП, являющихся сторонниками бюрократической централизации, все партии, хотя и по мотивам различного порядка, высказались за реорганизацию государственного устройства и административную децентрализацию. (Республиканская партия и партия действия стояли на позициях федерализма). Борьба в Учредительном собрании развернулась в регионалистском лагере, причем основная дискуссия – по вопросу, какой объем полномочий следует предоставить областным органам.
2. Конституционное закрепление института областной автономии
2 июня 1946 г. состоялась выборы в Учредительное собрание. Выборы продемонстрировали высокую активность избирателей: проголосовали 82,8 % внесенных в избирательные списки. Три политические партии – христианско-демократическая, социалистическая и коммунистическая – получили большинство голосов .
Учредительное собрание открылось 25 июня 1946 г. Для выработки текста основного закона была создана комиссия из 75 депутатов, состав которой соответствовал распределению политических сил в собрании. Комиссия разделилась на три подкомиссий. Вопросами государственного устройства занималась вторая подкомиссия. В рамках подкомиссии был создан комитет из 10 членов, который должен был разработать областное устройство Республики.
31 января 1947 г. проект основного закона был представлен Учредительному собранию вместе с докладом, обобщающим подготовительные работы. 22 декабря 1947 г. проект Конституции был одобрен подавляющим числом голосов делегатов (453 – за, 62 – против).
Проект положений об областной автономии был рассмотрен и отредактирован «Комитетом 10». Документ имел федеративную ориентацию, предусматривал предоставление областям широкого круга полномочий, вплоть до исключительной законодательной компетенции и полной самостоятельности в расходовании финансовых средств.
Представители ИКП выступали за административную децентрализацию. Они считали, что вопросы областной автономии связаны с решением экономических проблем страны. Осуществление крупных социально-экономических реформ, по их мнению, возможно лишь на уровне центральных органов государства, а предоставление широких законодательных полномочий областям в сфере промышленности и сельского хозяйства может привести к консервации архаических политических и экономических форм.
Осуждение проекта во второй подкомиссии проходило в напряженной обстановке, до вынесения его на голосование было проведено 100 заседаний. Преимуществом в два голоса представителям ХДП удалось провести свои предложения. В «Комитет 10», который занимался доработкой и редактированием текста, Р. Гриеко передал документ с предложением ИКП по проблеме областной автономии. (В частности, предполагалось сократить предметы ведения, уничтожить правительственный контроль за местным самоуправлением). Под влиянием коммунистов в текст проекта второй подкомиссии были включены положения об особом автономном статусе Сицилии и Сардинии, ряда пограничных районов. Представители ИКП заявили, что считают необходимым выступить в Учредительном собрании против тех частей проекта Конституции, которые могут ослабить Республику и повлиять на единство и независимость страны.
Общая дискуссия была долгой и упорной, и на ее ход существенное влияние оказало обострение политической ситуации в Италии. Выборы в Учредительное собрание (2 июня 1946 г.) и отстранение социалистов и коммунистов от участия в составе правительства (май 1947 г.) разделяет всего год. За это время, воспользовавшись международной ситуацией и внутренним положением в стране, лидеры ХДП подготовили почву для отказа от единства действий коммунистов и католиков «сверху», сложившегося в период национально-освободительной борьбы.
ХДП представляла собой неоднородное явление, конгломерат групп, течений. К осени 1946 г. в партии все более заметное влияние приобретало правое крыло, выражающее интересы крупных монополий и помещиков. Оно было оппозиционно настроено по отношению к трехпартийной коалиции и в качестве первого шага требовало исключить из правительства коммунистов. Левое крыло ХДП, с которым коммунисты связывали надежды в построении государства «прогрессивной демократии», было ослаблено раздорами между группировками, отличалось непоследовательностью и противоречивостью позиций, поэтому не смогло сыграть решающую роль в определении политического курса партии.
Особенно обострились отношения к ноябрю 1946 г., когда стала очевидной несостоятельность попыток разбить левый лагерь (ИКП и ИСП возобновили пакт о единстве действий, на муниципальных выборах в октябре-ноябре эти партии одержали убедительную победу). При каждом новом формировании кабинета количество постов, занимаемых коммунистами и социалистами, сокращалось. В стране нагнеталась антикоммунистическая истерия, с февраля 1947 г. усиливались репрессии против рабочего и крестьянского движения, тех, кто не доволен политическим курсом ХДП. После визита А. Де Гаспери в США в антикоммунистическую кампанию включились официальные круги Вашингтона. Правительственный кризис в Италии продолжался весь май, а 31 мая первое однопартийное правительство ХДП получило вотум доверия. Фактором, благоприятствующим планам правого крыла ХДП, явился раскол в рядах ИСП с выходом из ее состава группы Д. Сарагата, образовавшей социал-демократическую партию. Сотрудничая в дальнейшем с ней и с республиканской партией, ХДП сохранила видимость единства с определенными кругами рабочего движения и левыми светскими партиями.
Изменение политической обстановки в стране потребовало от коммунистов всесторонне использовать трибуну Учредительного собрания, многопартийный состав которого позволял маневрировать и оказывать давление на ХДП. По некоторым вопросам партии потребовалось уточнить свою позицию. Однако именно благодаря деятельности коммунистов, административная реформа нашла довольно полное закрепление в основном законе. «Конституция проникнута новым духом и отвечает надеждам народа. Конституция эта умеренна, но ее осуществление дает возможность решить наиболее серьезные и неотложные проблемы нашей национальной жизни», – говорил в своем выступлении в Сенате коммунист Мауро Скоччиммарро.
Большинство положений, связанных с институтом областной автономии, закрепляются в V главе основного закона «Области, провинции и коммуны», однако отдельные вопросы рассматриваются в вводном разделе и в переходных и заключительных постановлениях.
В числе основных принципов, перечисленных в вводной части Конституции, делегаты указали охрану языковых меньшинств (ст. 6), признание и поощрение местной автономии, осуществление широкой административной децентрализации, координацию принципов и методов законодательства страны с требованиями автономии и децентрализации (ст. 5). Эти программные положения указывают на желание создателей основного закона отказаться от прежних методов управления.
Территория Италии делится на области, провинции и коммуны (ст. 114). Создатели Конституции выделили два уровня местного самоуправления – провинциально-коммунальный, областной. В основном законе рассматривается система и правомочия областных органов, их взаимоотношения с центральными органами государства. Текущее законодательство должно лишь уточнять и конкретизировать отдельные положения Конституции об областях. Организация и деятельность провинций и коммун находит свою нормативную основу в текущем законодательстве, которое исходит из идеи автономии местных учреждений. Конституция лишь в общем виде упоминает это звено (ст. 128). Предметы ведения и круг полномочий органов провинций и коммун, с одной стороны, и областей – с другой, существенно различаются, поскольку областям переданы полномочия и функции, которые прежде входили в компетенцию центральных органов государства.
Большую сложность представляло определение списка областей. При решении этого вопроса требовалось тщательно учесть географические, экономические и политические условия различных районов страны, мнение населения. В ходе дискуссии собрание пришло к выводу, что статус области можно предоставить лишь тем районам, которые традиционно исторически так именуются в официальной статистике. Этим требованиям отвечали Пьемонт, Валле д’Аоста, Ломбардия, Трентино-Альто Адидже, Венето, Фриули-Венеция Джулия, Лигурия, Эмилия-Романья, Тоскана, Умбрия, Марке, Лацио, Абруцци и Молизе, Кампания, Апулия, Базиликата, Калабрия, Сицилия, Сардиния.
В основном законе предусмотрено создание автономных областей двух видов. Ст. 115 наметила тип области с обычной автономией, чье устройство регулируется конституционными нормами, одинаковыми для всех областей этой категории, а также законами, которые принимаются во исполнение основного закона. Следующая статья выделила группу областей, каждой из которых, учитывая ее особые потребности, было предоставлено специальное устройство. Статус специальной автономной области получили районы, населенные этническими или национальными меньшинствами (Трентино-Альто Адидже, Валле д’Аоста, Фриули-Венеция Джулия), а также два крупных острова – Сицилия и Сардиния, на которых «создались особые экономические и политические условия и особая психологическая атмосфера, требующая такого решения» .
Ключевыми в правовом статусе областей являются полномочия по самоорганизации, правомочия в законодательной, административной и финансовой сфере. Полномочия по самоорганизации складываются из права иметь собственный статут (ст. 123) и права самостоятельно создавать свои органы (ст. 121). Областной совет разрабатывает текст статута, который должен быть одобрен абсолютным большинством голосов советников. Парламент Италии правомочен либо утвердить статут в целом (законом – для областей с обычной автономией, и конституционным законом – для областей со специальной автономией), либо вернуть его совету для повторного рассмотрения. Таким образом, решение парламента – это акт контроля, условие действительности документа, подтверждение его соответствия Конституции страны.
Создатели Конституции предоставили областям право самостоятельно формировать свои органы: совет – представительный орган, осуществляющий законодательные, распорядительные и иные функции; джунту – исполнительный орган области; определять председателя джунты, который представляет область вовне. Порядок выборов в советы регулируется общим для всех областей с обычной автономией законом Республики. Делегаты Учредительного собрания предусмотрели несовместимость мандата областного советника с членством в парламенте, а также право гражданина состоять депутатом только одного областного совета. Была провозглашена неприкосновенность советников и свобода выражения мнений при осуществлении их деятельности (ст. 122). В отличие от министров и государственных секретарей, члены джунты, в соответствии с основным законом, обязательно должны быть избраны депутатами совета.
Законодательные полномочия областей представляли один из наиболее дискуссионных вопросов при разработке проекта Конституции. В ходе острой борьбы было вынесено следующее решение: областные советы наделялись правом издавать законы по ограниченному кругу вопросов в соответствии с Конституцией страны и в пределах основных принципов, установленных законами государства. Принимаемые советами законы действуют на территории области. Вышестоящие органы не могут отменять или вносить в них изменения, они обладают правом лишь оспаривать областные законы в Конституционном суде (ст. 134).
Областной совет принимает законы (ст. 117) в связи с использованием природных ресурсов (минеральные и лечебные воды, карьеры и торфоразработки, сельское хозяйство и леса, охота и рыбная ловля во внутренних водах), по вопросам транспорта (трамваи и автомобильные линии областного значения, озерное судоходство и пристани), осуществления дорожных, водопроводных и общественных работ областного значения. Областными законами регулируются также организация областных ведомств и административных учреждений, границы общин, ремесленное и профессиональное обучение, школьное дело, градостроительство, туризм и гостиничное дело, общественная благотворительность, санитарная и больничная помощь, ярмарки и рынки, местная городская и сельская полиция.
Областной закон в иерархии нормативных актов Италии, безусловно, стоит ниже закона национального парламента, как с точки зрения юридической силы, так и в связи с ограниченностью предметов регулирования и пределов действия данного акта. Хотя предоставление законодательных полномочий области представляет собой высшее выражение особого автономного статуса данных административно-территориальных единиц, акты областных советов все же следует рассматривать в качестве квазизаконов. Вместе с тем это весьма специфическое решение органа местного самоуправления, о чем свидетельствует особая процедура оспаривания областного закона.
Областной совет осуществляет административную деятельность по тем же вопросам, по которым он правомочен принимать законы (ст. 118). Конституция Италии закрепила возможность делегации полномочий исполнительного характера центральных органов государства областным советам. Их осуществлением руководит председатель джунты в соответствии с инструкциями правительства. В свою очередь для более экономного и рационального управления областью совет может передавать отдельные полномочия исполнительного характера провинциям и коммунам. «Комиссия 75» пришла к единодушному мнению, что это должны быть вопросы сугубо местного, а не областного характера.
Осуществляя законодательную и административную деятельность, области не могут принимать дискриминационные меры, направленные против других областей: устанавливать пошлины на ввоз, вывоз и транзит между областями, препятствовать свободному передвижению лиц и имущества между административно-территориальными единицами, ограничивать право граждан заниматься в любой части национальной территории своей профессией, службой или работой (ст. 120).
Согласно основному закону, области наделялись финансовой автономией в пределах и формах, установленных законом Республики. Их финансовая база складывалась из собственных налогов и отчислений определенной доли государственных налогов. Специальные средства предоставлялись отдельным областям на осуществление определенных нужд, в частности на развитие Юга страны (ст. 119). За областями закреплялось собственное государственное и общественное достояние (ч. 4 ст. 119). Установив наиболее общие полномочия областей в финансовой сфере, Конституция отметила необходимость принятия парламентом специального финансового закона для развития и конкретизации положений ст. 119. Такая трактовка вопроса была подвергнута П. Тольятти резкой критике в Учредительном собрании, поскольку не были четко определены поступления и расходы центральной власти и областей.
Конституция не только наметила основные направления деятельности областных органов в масштабе их территории, но и закрепила формы их участия в политической жизни страны в целом. Делегаты от областей вместе с депутатами парламента избирают Президента Республики (ст. 83), одна из палат представительного органа Италии – Сенат – формируется на областной основе (ст. 57). Областной совет может оказывать влияние на законодательную деятельность в масштабе страны, как применяя право законодательной инициативы (ст. 121 ч. 2), так и путем права требовать народного референдума в отношении законов, изменяющих Конституцию, и других конституционных законов (ст. 138). Он может также требовать отмены закона или акта, имеющего силу закона (ст. 75). Областные советы играют важную роль при изменении административно-территориального деления страны. Областным законом регулируются вопросы изменения границ и названий существующих и образования новых коммун, при изменении границ и образовании новых провинций проводятся консультации с областью (ст. 133). Мнение областных советов заслушивается при вынесении решения о слиянии существующих областей или создании новых областей с числом жителей не менее 1 млн. человек, а также при изъявлении желания населением провинций и коммун войти в состав другой области (ст. 132).
Основной закон Италии, следовательно, предоставил областным советам весьма эффективные средства воздействия на внутреннюю политику Итальянской Республики. Вместе с тем и центральные органы государства были наделены обширными полномочиями по контролю за деятельностью областей. В каждой области создавалась должность правительственного комиссара, который руководит деятельностью государственной администрации, расположенной на данной территории, и координирует ее с административной деятельностью области (ст. 124). В Конституции не перечисляются конкретные полномочия комиссара, указывается лишь одно из них – визирование областных законов (ст. 127). Проект закона, получивший одобрение совета, сообщается комиссару, который либо визирует его, либо возвращает в 30-дневный срок в совет в случае несогласия правительства . При повторном одобрении проекта абсолютным большинством голосов членов совета правительство может возбудить вопрос о законности акта перед Конституционным судом или ввиду противоречия интересов поставить вопрос перед парламентом. Таким образом, в первую очередь контроль за законодательными актами областей предоставлен правительству, а не Конституционному суду или парламенту, причем важную роль играет позиция самого правительственного комиссара.
Заслушав мнение комиссии депутатов и сенаторов, Президент Республики собственным декретом может распустить областной совет по соображениям национальной безопасности; если вследствие ряда отставок или из-за невозможности образовать большинство представительный орган не в состоянии функционировать; если совет совершает действия, противоречащие Конституции или допускает серьезные нарушения законности, а также не выполняет предложение правительства сместить джунту или ее председателя, совершивших аналогичные действия или нарушения (ст. 126).
В соответствии с трактовкой контроля, предложенной Конституцией 1947 г., центральные органы Италии обладают достаточными средствами для того, чтобы тормозить деятельность или прекратить досрочно полномочия данного состава совета при расхождении политических курсов совета и правительства, а также при несогласии последнего на осуществление каких-либо мероприятий на территории области.
Положения основного закона зафиксировали отход от традиционных методов управления и стремление реорганизовать систему местных органов на основе децентрализации и более полного учета местных интересов. Вместе с тем за центром закреплялись такие полномочия, которые позволяли практически в любых политических ситуациях контролировать и направлять в нужное русло деятельность областных учреждений. Поэтому главу Конституции Италии надо оценивать как определенный компромисс между различными точками зрения, столь широко представленными в Учредительном собрании.
ГЛАВА III. РЕАЛИЗАЦИЯ ОБЛАСТНОЙ РЕФОРМЫ
1. История создания областей обычного статута
и законодательное регулирование их статуса
Конституция Италии предусмотрела провести выборы в областные советы в течение года с момента вступления ее в силу, установила трехлетний срок для приведения законов и подзаконных актов страны в соответствие с требованием областной автономии, а также определила основные направления законодательной деятельности парламента в сфере областного устройства. Однако реализация областной реформы затянулась на более длительный срок.
В деятельности парламента Италии можно выделить несколько этапов, связанных с осуществлением положений Основного закона об областях:
1) этап торможения законодательной деятельности парламентским большинством ХДП, преобладание курса на централизацию государственного устройства в руководстве правящей партии (первая и вторая легислатуры: 1948-1957 г.);
2) этап активизации законодательных инициатив (третья и четвертая легислатуры: 1958-1967 г.);
3) этап принятия основных законодательных актов, предусмотренных Конституцией (пятая и шестая легислатуры: 1968-1977 г.).
На реализацию реформы оказало влияние изменение расстановки политических сил в стране. После того, как в результате выборов 1946 г. ХДП стала правящей партией, в ней преобладание получили антирегионалистские настроения. Это объяснялось, прежде всего, тем, что в данный момент централизация больше отвечала политическим требованиям правящей партии, которая боялась создания «красных советов» в областях центральной Италии. В целом отношение правительства ХДП к областному устройству в этот период характеризовалось сопротивлением полному осуществлению реформы, «удушением» существующих в областях со специальным статутом областных правительств, ограничительным (в пользу государства) толкованием отношений государство-область .
10 декабря 1948 г. в Палату депутатов были внесены два правительственных законопроекта: о структуре и способах деятельности органов областей и о выборах в областные советы. Их судьба сложилась различно: первый после длительного обсуждения и с большим промедлением был одобрен парламентом, получив наименование Закона № 62 от 10 февраля 1953 г. (закон Шельбы), а второй так и не увидел свет.
Закон Шельбы явился выражением централистских тенденций парламентского большинства начала 50-х годов. Он навязывал областным советам структуру, сходную с провинциальными и коммунальными органами, не учитывал различия областей, ограничивал их статутные полномочия, законодательную инициативу и применение референдума, расширял контрольные полномочия правительственного комиссара .
Середина 50-60 годов – важный этап борьбы за реализацию конституционных положений и создание областей. Лидер Коммунистической партии П. Тольятти подчеркивал, что отношение к вопросу об осуществлении областной автономии представляет собой пробный камень, критерий сопоставления политики различных партий . К концу 1966 г. в Италии сложился широкий фронт борьбы за областное устройство, в который входили представители ИКП, ИСП, республиканской партии, левого крыла ХДП . Во многих областях образуются различные организации в поддержку данной реформы (например: Пьемонтское движение за областную автономию, движение в поддержку создания области Ломбардия), проводятся конференции. В апреле 1960 г. собирается на первый съезд Национальный совет по введению в действие областного устройства – орган различных политических групп, состоящий преимущественно из представителей местных органов самоуправления, призванный поощрять и координировать действия всех сил, поддерживающих областное устройство.
Необходимо отметить, что в середине 60-х годов представители деловых кругов начинают склоняться к идее областное реформы, поскольку она отвечает интересам экономического развития страны. В газете «Иль Джорно», выражающей интересы государственно-монополистического объединения «ЭНИ», и «Ла Стампа», выражающей интересы частной монополии «Фиат», появляются статьи в поддержку регионализма.
В начале 60-х годов в Италии разразился острый политический кризис. Пытаясь найти выход из него, руководство правящей партии берет курс на «левый центр» , который рассматривается в качестве средства укрепления буржуазной демократии путем изоляции ИКП. Лидеры ХДП ведут переговоры с социалистами об их вхождении в правительство. Одним из условий подобного союза является реализация областного устройства. В 1962 г. соглашение с социалистами было достигнуто. Первое правительство «левого центра» во главе с А. Фанфани, в состав которого вошли представители республиканской и социал-демократической партии , построило свою программу на трех вопросах: осуществление областного устройства, реформа школы, национализация энергетической промышленности. Левоцентристские джунты, создаваемые в местных органах самоуправления, часто оказывались непрочными, в ряде городов руководство ИСП не пошло на разрыв союза с коммунистами. К началу 1968 г. левые джунты по-прежнему сохранились примерно в 1500 коммунах и 13 провинциях .
Именно в период деятельности правительств «левого центра» были образованы советы в областях с обычной автономией. Политическая деятельность левых сил, выступления молодежи и рабочих (1967-1968 гг.), очевидная неэффективность государственной администрации заставили руководство ХДП разыграть карту административной реформы.
Третья и четвертая легислатуры парламента ознаменовались активизацией законодательных предложений по областному устройству. Исходные позиции составителей законопроектов во многом расходились. Одни опирались на концепцию автономии, выработанную Учредительным собранием, другие ориентировались на урезанную автономию, закрепленную в законе Шельбы. В 1966 г. рассматривалось предложение группы депутатов-либералов о замене областных органов межпровинциальными с координационными и консультативными функциями.
В этот период парламент принимает два закона по вопросу областного устройства. Первый из них – конституционный закон, разделивший область Абруцци и Молизе на две самостоятельные области, не носил принципиального характера. Второй – закон о выборах в областные советы от 17 февраля 1968 г. явился важной вехой в созданий новых административно-территориальных единиц. Именно на основании этого акта были проведены первые областные выборы, которые продемонстрировали большой интерес итальянских граждан к образованию новых органов: 7-8 июля 1970 г. 92,4 % избирателей приняли участие в голосовании .
Создание областей в Италии проходило не безболезненно. Месяц спустя после выборов был спровоцирован правительственный кризис, который разразился в тот день, когда советы должны были собраться на свои первые заседания. В двух южноитальянских городах – Реджо (область Калабрия) и Аквила (область Абруцци) вспыхнули городские беспорядки. Непосредственным поводом к данным событиям в обоих случаях послужило перенесение столицы в другой город области .
16 мая 1970 г. парламент принял закон № 281, регулирующий вопросы финансовой деятельности областей. Особое значение имеет статья 17 закона, которая установила принципы введения в действие областного устройства. В течение двух лет согласно ст. 17 правительство должно было принять декреты, имеющие силу закона, которыми регулируется передача областям функций государства. Делегация предполагала передачу периферийных учреждений государства с четко установленным контингентом служащих. Области начали осуществлять функции, переданные им государством, с 1 апреля 1972 г.
После выборов областные советы приступили к выработке статутов. Хотя в данных актах были закреплены некоторые различия, по сути своей они однотипны. Помимо норм, предусмотренных Основным законом, все они содержат положения программного характера, определяющие задачи областей на длительный период. В частности, они расширительно толкуют предметы ведения, переданные областям; закрепляют программирование как метод управления областью; предусматривают широкое участие граждан в решении областных вопросов; выделяют организационные принципы административной деятельности областей. Статуты ориентированы на реальное воздействие областных органов на жизнь административно-территориальной единицы.
Вместе с тем, необходимо отметить, что с самого начала своей деятельности областные советы были поставлены законодателем в сложные условия. Области были образованы до того, как им были переданы соответствующие учреждения, а также административный персонал, необходимый для выполнения задач, вытекающих из Конституции. По сути, единственной деятельностью, которую советы могли реально осуществлять непосредственно после выборов, являлась выработка статутов (статуты были утверждены законами парламента в мае-июне 1971 г.). Положения президентских декретов часто нарушали интересы автономии, не была проведена реорганизация министерств, действующих в секторах, входящих в компетенцию областей. Все это осложнило первые шаги по осуществлению областной автономии.
Во время шестой легислатуры парламент принял Закон № 382 от 22 июля 1975 г., который, с одной стороны, можно назвать наиболее серьезной заявкой на введение в действие областного порядка. С другой стороны, он является ярким примером делегации законодательных полномочий парламента правительству. Данный акт уполномочивал правительство в течение года с момента вступления в силу закона № 382 принять декреты , призванные завершить передачу административных функций областям, преодолеть фрагментарность декретов 1972 г., значительно уменьшить центральный управленческий аппарат, упразднить группу государственных учреждений невыборного характера, исполняющих обязанности в секторах, входящих в компетенцию областных советов, повысить роль органов местного самоуправления.
Таким образом, «учредительная фаза» областей обычного статута затянулась с 1970 по 1977 год. Только через тридцать лет области смогли реализовать те полномочия, которые были им предоставлены Конституцией. Политические интересы правящей партии определяли отношение правительства к трактовке областной реформы, получившей отражение в Основном законе Италии. Однако совместные действия прогрессивных сил страны смогли оказать влияние на курс правительства.
II. Создание областей специального статута
Предоставление специального автономного статуса пяти областям Итальянской Республики было обусловлено причинами двоякого характера. С одной стороны, в трех областях проживали национальные и этнико-языковые меньшинства: Валле д’Аоста – франкоязычное население, Трентино-Альто Адидже – южнотиролъцы (немецкоязычное население) и ладины, Фриули-Венеция Джулия – Фриулы и словенцы . С другой стороны, определенную роль сыграли и территориальные и социально-экономические причины. Два крупнейших острова, входивших в состав Итальянской Республики, – Сицилия и Сардиния выделялись среди других районов страны экономической отсталостью, специфическими социальными связями и традициями, особым политическим микроклиматом, а также традициальной автономистской направленностью выступлений трудящихся. Утвержденные конституционными законами статуты пяти областей, хотя и имеют общие черты, вытекающие из положений Конституции, не похожи один на другой. Специфика политико-экономической жизни каждой области порождает различие в организации и деятельности системы органов. Своеобразием отличался и процесс создания нового устройства в этих областях.
а) Валле д’Аоста
Франкоязычное население долин Аосты – старейшее, компактно проживающее этническое меньшинство на территории Италии. Территория с франкоязычным населением была присоединена к Сардинскому королевству во время империи Наполеона III. К моменту объединения страны данная группа составляла 85 тыс. человек из числа 20 млн. населения страны . Правительство Италии систематически проводило политику, направленную на «итальянизацию» этого района. В течение десяти лет (1870-1880) французский язык был вытеснен из педагогических училищ, заседаний судов и трибуналов, начальных школ и гимназий. Еще в начале XX века в данной области были созданы организации, отстаивающие интересы французского меньшинства (1909 г. – Вальдостанская лига в защиту французского языка, 1925 г. – Молодая Валле д’Аоста). В их задачу входило: добиваться признания правительством прав области; выступать против их нарушений, как со стороны правительства, так и отдельных чиновников; охранять использование французского языка в долине Аосты; убедить общественное мнение в необходимости создания автономной области в силу этнико-языковых и исторических особенностей данного района.
12 июля 1945 г. итальянское правительство выступило с официальным заявлением, подтверждавшим, что демократическая реформа государства необходимым образом включает в себя предоставление специальных гарантий гражданам, говорящим на других языках. В тех районах, где последние составляют значительный процент населения, им будет гарантировано использование родного языка в общеобразовательных школах. Специальные требования зон, населенных лицами других традиций и языка, будут охраняться при помощи соответствующего режима местных автономий.
Раньше других итальянских областей Валле дАосте была предоставлена определенная степень автономии. На основании декрета, имеющего силу закона, № 545 от 7/IV-1945 г. был создан автономный округ Валле д’Аоста. Ряд полномочий его органов соответствовали полномочиям провинциальных органов, а часть полномочий – полномочиям периферийных учреждений государства. Статут автономной области Валле д’Аоста был одобрен конституционным законом № 4 от 26 февраля 1948 г. и отразил права и интересы франкоязычного населения данного района.
б) Трентино-Альто Адидже
Образование области Трентино-Альто Адидже было связано с существованием на территории Республики провинции Больцано (Южный Тироль) с компактно проживающим немецкоязычным населением. На становление автономной области оказали влияние взаимоотношения Италии и Австрии.
Во время первой мировой войны Италии воевала на стороне Антанты и по послевоенным договорам получила немецкий Южный Тироль (по переписи 1910 г. – 223 659 немцев и 6 250 итальянцев) . В «Воззвании к населению Тироля» 1918 г. правительство заявило: «Италия – великая и единая нация… обеспечит своим согражданам, говорящим на другом языке, сохранение их школ, учреждений и общин» . Однако на практике итальянское правительство, особенно в период фашизма, взяло противоположный курс. К 1929 году был завершен перевод всех школ на преподавание на итальянском языке (закон 1923 г.). Немецкий язык был вытеснен из судебных учреждений (закон 1925 г.), из всех правительственных и муниципальных учреждений (закон 1932 г.). В 1926 г. был принят закон, в соответствии с которым фашистскому союзу бывших участников войны было предоставлено неограниченное право принудительного отчуждения земли у немецких крестьян Южного Тироля для основания итальянских поселений.
Заключение германо-итальянского военного союза в июле 1939 г. привело к подписанию соглашения о Южном Тироле. В соответствии с ним немецкоязычное население данной территории должно было покинуть ее в течение 1939 г. При этом предоставлялось право оптации: южнотирольцы могли переселиться в Германию, в район к югу от реки По, либо в Абиссинию. Однако только 78 тысяч южнотирольцев покинуло Италию .
В мае 1924 г. немецкоязычное население Больцано создало свою партию, в программу которой входило: получение южнотирольцами культурных, лингвистических и экономических прав, достижение мира в провинции. В августе была подписана петиция Южнотирольской партии к союзникам, в которой содержалось предложение воссоединить Северный и Южный Тироль в Австрийском государстве или дать возможность южнотирольцам выразить свою волю путем проведения плебисцита. Эта позиция была поддержана правительством Австрии. По инициативе австрийской стороны между двумя государствами были проведет переговоры, завершившиеся подписанием договора Де Гаспери-Грубер от 5 сентября 1946 г. Согласно договору, Австрия отказывалась от требования возвратить Южный Тироль. Договор гарантировал немецкоязычному населению право восстанавливать немецкие имена, итальянизированные ранее, двуязычие топографических названий; обучение на родном языке; равенство с италоязычным населением при найме на работу; паритет итальянского и немецкого языка в государственных учреждениях и официальных документах.
27 июня 1947 г. Учредительное собрание одобрило решение о создании области Трентино-Альто Адидже, а 29 января 1947 г. был принят статут данной области. Статут закрепил создание области Трентино-Альта Адидже в составе провинций Тренто и Больцано. В данном акте признавалось равенство прав граждан области, независимо от их принадлежности к языковой группе (ст. 2), официальным языком объявлялся итальянский язык, однако гарантировалось использование немецкого языка в общественной жизни (ст. 84). Для осуществления активного избирательного права статут предусматривал возможность установления ценза оседлости (ст. 19). Провинциальные и областные органы должны были формироваться с учетом языкового принципа. Право издавать законы закреплялось не только за областным советом, но и за советами обеих провинций.
Принятие областного статута не привело к сглаживанию противоречий между италоязычным и немецкоязычным населением. Распределение постов в государственных учреждениях (10 % к 90 %) явно не соответствовало соотношению немецкоязычного и италоязычного населения провинции Больцано (65 % и 35 %) . Южнотирольская партия требовала внести изменения в сложившуюся ситуацию, 9 апреля 1954 г. ЮТП передала итальянскому правительству меморандум c требованием усиления гарантий прав южнотирольцев.
ЮТП стремилась привлечь внимание общественности страны к своим требованиям различными путями. При этом использовались как законные (постановка вопроса в парламенте, представление проекта статута, демонстративный уход в отставку членов областной джунты), так и незаконные методы (террористические акты и диверсии экстремистских группировок, связанных с партией). Однако только в 1960 г. на встрече с парламентариями от ЮТП министр внутренних дел Шельба заявил о готовности итальянского правительства вести переговоры о предоставлении более широкой автономии и внесении изменений в статут.
Хотя итальянское правительство подчеркивало, что положение в Трентино-Альто Адидже – внутригосударственное дело, проблема немецкоязычного населения получила международное звучание. В 1958 г. были проведены переговоры между Италией и Австрией. Несмотря на то, что итальянское правительство согласилось пойти на определенные уступки, не удалось достичь соглашения по вопросу о предоставлении более широкой автономии Бельцано, о полном равенстве немецкого и итальянского языка в области, а также о паритете этнических групп в государственных учреждениях. По инициативе австрийской стороны вопрос о Южном Тироле ставился на обсуждение ХV и ХVI сессий Генеральной Ассамблеи ООН. Только в 1969 г. двум странам удалось прийти к соглашению по данному вопросу.
Достижение договоренности между двумя государствами, а также определенная стабилизация политической ситуации в области привели к тому, что конституционным законом № I от I/VI-1971 г. были внесены изменения в статут Трентино-Альто Адидже. Декрет Президента Республики № 670 от 31/VIII-1972 г. утвердил единый текст статута. Изменения практически не затронули системы областных и провинциальных органов, они касались в основном перераспределения компетенции между провинциями и областью, взаимоотношений между государством и областью, а также статуса немецкого и ладинского языка .
в) Фриули-Венеция Джулия
Создание области Фриули-Венеция Джулия, на территории которой проживают словенцы, было связано с развитием итало-юго-славянских отношений, поскольку часть территории данной административно-территориальной единицы была объектом спора между двумя странами.
После I мировой войны к Италии отошла почти вся Истрия, где проживало славяноязычное население. Когда фашистская Германия оккупировала территории Югославии, Муссолини Б. получил часть Словении и побережье Долмации. Кроме того, под протекторатом Италии было создано Хорватское королевство во главе с А. Павеличем.
Согласно Парижскому мирному договору 1947 г., от Италии отошло к Югославии 7,7 тыс. кв. км территории, была выделена Свободная территория Триест площадью 0,7 тыс. кв. км . (По данным на 1953 г., на территории Триеста, находящейся под контролем англо-американских войск, проживало 239 200 итальянцев и 63 000 словенцев) . В марте 1948 г. правительства США, Англии и Франции предложили пересмотреть мирный договор с Италией и передать под ее контроль Триест. Итало-югославский договор, в соответствии с которым Триест и территория к западу от него отходила к Италии, а территория восточнее его – к Югославии, был подписан в 1954 г. при участии США и Англии. В конце 60-х годов отношения между двумя странами несколько ухудшились: представители итальянского правительства выступали с заявлениями, которые были расценены югославской стороной как претензии на часть ее территории . В 1975 г. между двумя странами был подписан договор, урегулировавший прохождение государственной границы между Италией и Югославией в районе Триеста.
В проекте, представленном на обсуждение Учредительному собранию, не предусматривалось предоставление статуса специальной автономной области Фриули-Венеции Джулии. Это предложение было внесено уже в ходе обсуждения. Причины, побудившие Учредительное собрание поддержать данное предложение, явно выражены в выступлении делегата М. Руини. Он отметил, что признание Фриули-Венеции Джулии в качестве области специального статута не равнозначно ситуации Трентино-Альто Адидже и Валле д’Аосты, поскольку иноязычное население в этом районе весьма малочисленно. В данном конкретном случае речь идет об исполнении положений международного договора о предоставлении определенных гарантий языковым и этническим меньшинствам. Лучшее средство для этого – принятие статута, аналогичного статутам областей с обычной автономией, с добавлением нормы, касающейся языковых прав меньшинств. Предоставление Италией подобных гарантий иноязычным меньшинствам послужит основанием потребовать от Югославии принятия подобных норм для зон, где проживают лица итальянского происхождения .
Население области просило предоставить ей обычную автономию, однако политический момент и состояние международных отношений требовало иного решения. Фриули-Венеция Джулия была включена в число областей специального статута, однако статья X Переходных и заключительных положений Конституции предусмотрела временное применение в данной области общих норм главы V об обычной автономии, а также положений о защите языковых меньшинств (ст. 6). В 1958 г. в парламент было внесено несколько проектов законов о специальном статуте области Фриули-Венеция Джулия. Текст статута утвержден конституционным законом № 1 от 31 января 1963 г.
г) Сардиния
Сардиния – итальянская область, которую традиционно относят к наиболее отсталым в экономическом и социальном плане районам страны. Она испытала на себе наиболее тяжкие последствия национального объединения: в социальной структуре области сохранились элементы докапиталистических отношений. Главное мерило престижа человека – размер земельного участка, находящегося в собственности. Самая крепкая социальная общность – семья.
В октябре 1943 г. войска союзников заняли остров. В отличие от северных районов Италии, освобождение проходило практически без борьбы. Определенное оживление автономистских настроений среди населения проявилось довольно четко, причем достижение автономии островом рассматривалось в качестве первой ступени для преодоления социально-экономических трудностей области.
На основании декрета, имеющего силу закона (№ 21 от 27 января 1944 г.), были созданы временные органы управления областью – верховный комиссариат и консультативная джунта, которая впоследствии была заменена консультативным собранием, органом полупредставительного характера.
Обсуждение статута Сардинии в Учредительном собрании проходило в сложной политической обстановке. Муниципальные выборы, закончившиеся в середине ноября 1946 г., выявили убедительные позиции левых сил. Поэтому ХДП, сформировав однопартийное национальное правительство, не спешило представлять автономию областям. Когда в июле 1947 г. представители сардинской партии действия и ИКП представили в Учредительное собрание проект резолюции, поручающий правительству немедленно утвердить областной статут Сардинии, предложенный консультативным собранием, с тем, чтобы до конца текущего года смогли состояться выборы, христианские демократы внесли к проекту поправку, направленную к затяжке признания автономии Сардинии.
Изменение политической ситуации в стране в мае 1947 г. оказало влияние на содержание статута области, одобренного конституционным законом № I 26 февраля 1948 г. Статут Сардинии признает за областью более ограниченный, чем статут Сицилии, круг полномочий, можно даже сказать, что он является наименее либеральным из всех принятых специальных статутов.
д) Сицилия
Сицилия – итальянская область, отличающаяся наиболее древними и устойчивыми автономистскими традициями. Несмотря на то, что крупные державы неоднократно пытались установить свое господство над островом, расположенным на стыке двух крупных бассейнов Средиземноморья, его населению удавалось сохранить свою индивидуальность и особый уклад жизни, связанный с архаичными формами хозяйствования и традиционными социальными связями. На острове Сицилия в XIX в. возникла мафия – тайная преступная организация, а также особый образ жизни, порожденный отсталостью производственных и социальных отношений, неразвитостью социально-политических форы общества .
В результате наступления 15 англо-американской группы армий генерала А. Александера (I/VII-17/VIII 1943 г.) Сицилия была захвачена союзниками. Особая политическая ситуация, сложившаяся в дальнейшем на острове, определялась созданием Сицилийского сепаратистского движения во главе с Андреа Финоккьяро Априле. «Массовое распространение сепаратистских требований явилось продуктом инициативы меньшинства, которому удалось извлечь плоды из замешательства сицилийского общества в исключительной ситуации падения политической системы и при наличии благоприятных внешних факторов» .
Политический курс партий области в 1943-1946 гг. характеризовался автономистской направленностью. При этом необходимо отметить два момента. Их отношение к сепаратизму изначально было негативным: уже 24 июля 1943 г. в Палермо состоялась встреча представителей фронта освобождения (ИПК, ИСП, ИСДП, ХДП, Партия действия), на которой был обсужден сепаратизм и были предприняты попытки выработать общую позицию в отношении движения. С другой стороны, в 1943-1944 гг. многие партии области, в том числе и ИКП, не имели четкой позиции по вопросу о будущем устройстве Сицилии.
По решению итальянского правительства (декреты, имеющие силы закона, № 91 от 18/III 1944 г. и № 416 от 28/XII 1944 г.) органами временного управления островом стали верховный комиссариат и консультативное собрание. Постепенно политическая ситуация на Сицилии стала нормализоваться и сепаратистское движение стало терять поддержку среди народных масс.
Статут Сицилии, получивший одобрение консультативного собрания, был рассмотрен на заседании Совета Министров Италии и утвержден декретом, имеющим силу закона, от 16 мая 1946 г. Предоставление статута Сицилии до вступления в силу Конституции главным образом было обусловлено интересами преодоления сепаратистских настроений .
ГЛАВА IV. ОРГАНИЗАЦИЯ И ДЕЯТЕЛЬНОСТЬ ОБЛАСТНЫХ ОРГАНОВ
I. Система областных органов
В систему органов областей обычного статута входит совет, джунта, ее председатель и ряд других органов. Итальянские авторы подчеркивают, что в данной системе, в отличие от областей специального статута, совет занимает доминирующее положение как по вопросам законодательной деятельности, так и в связи с полномочиями исполнительного характера.
Выборы представительных органов – советов, регулируются общим для всех областей обычного статута законом национального парламента. В соответствии с законом № 108 1968 г. областной совет избирается на основании пропорциональной системы. Число депутатов зависит от числа жителей и колеблется от 80 в областях с населением свыше 6 млн. человек до 30 в областях, население которых не превышает миллиона человек. Для проведения выборов территория области разбивается на избирательные округа, границы которых совпадают с границами провинций. По этой причине число избирательных округов варьируется от области к области: в Ломбардии и Тоскане образуется 9 округов, в Молизе и Базиликате – только 2.
Согласно закону от 8 марта 1975 г., активным избирательным правом на выборах в местные советы наделяются итальянские граждане, достигшие 18 лет и проживающие в одной из коммун данной области. В соответствии с законом 1968 г. пассивным избирательным правом обладают граждане Итальянской Республики, достигшие 21 года, причем для кандидатов в депутаты не обязательно проживание в той области, в совет которой он баллотируется. В законодательстве закреплен широкий перечень лиц, которые не могут быть избраны депутатами областного совета. Среди них – министры, члены парламента, Конституционного суда и Высшего суда магистратуры, правительственные комиссары и префекты, члены джунт провинций и коммун, депутаты других областных советов.
В соответствии со статутами областей совет, представляя население административно-территориальной единицы, правомочен определять политический курс области, направления планирования и программирования, осуществлять законодательную деятельность, принимать решения о проведении референдума.
Согласно регламентам, областной совет избирает на первом заседании председателя и бюро председателя областного совета в составе двух заместителей и двух секретарей. Бюро осуществляет свои функции либо в течение года (Лацио), либо весь срок легислатуры (Тоскана). На бюро возлагается обязанность программировать работу совета, предоставлять депутатам необходимую информацию, координировать и обеспечивать работу постоянных комиссий, охранять права депутатов областного совета. Председатель руководит советом, обеспечивая четкую работу представительного органа. В ряде областей (Пьемонт, Лацио, Эмилия-Романья, Калабрия, Кампания, Апулия) были созданы конференции председателей, в состав которых входит председатель совета и председатели всех партийных групп представительного органа. Их задача – программирование работы совета и постоянных комиссий.
Совет действует сессионно. Срок созыва очередных сессий устанавливается статутом. Внеочередные сессии проводятся по решению бюро, по требованию джунты (в ряде статутов – ее председателя), определенного числа депутатов областного совета. Внеочередная сессия может быть проведена также по инициативе Совета Министров, если от него поступило предложение о смещении джунты или ее председателя, нарушивших закон или Конституцию.
Джунта является исполнительным органом совета. Она проводит в жизнь его решения, представляет на его рассмотрение проекты областных планов, бюджетов, схемы программ развития, а также курирует их осуществление. Джунта управляет областным имуществом, заключает сделки и договоры от имени области, координирует деятельность предприятий и организаций областного подчинения. Все статуты предусматривают периодическую отчетность исполнительного органа перед избравшим его советом.
В состав джунты входят председатель, заместитель и асессоры, курирующие определенную отрасль управления. Асессоры обычно стоят во главе асессората – управления, ведающего какой-либо сферой (например, асессорат культуры, асессорат территориального планирования). Распределение полномочий между членами джунты и реорганизация асессоратов регулируется путем принятия областных законов.
Председатель джунты представляет область вовне. Он координирует, деятельность джунты, обеспечивая ее единство, созывает исполнительный орган на заседания, устанавливает повестку дня, формулирует предложения по распределению полномочий среди асессоров, председательствует на заседаниях джунты, промульгирует областные законы и постановления.
Традиционно избрание джунты и ее председателя производится на сессии совета путем раздельного голосования, однако в областях Марке, Венето, Лигурия, Кампания, Молизе проводится голосование по всему составу джунты. Лишь в статуте Умбрии устанавливается постоянное число асессоров – восемь, в остальных областях закреплено только минимальное (в отдельных и максимальное) количество членов джунты. Тринадцать статутов связывают выборы джунты с обсуждением ее программного документа. В областях Кампания и Апулия выборам предшествуют дебаты по политической линии исполнительного органа. Во всех областях, за исключением Эмилии-Романьи, выборы джунты производятся путем открытого голосования.
Срок полномочий джунты соответствует сроку полномочий совета. Согласно статутам, совет может и ранее сместить неугодную ему джунту. Инициаторами отставки могут быть партийные группы (в области Лацио – три группы), установленное число депутатов областного совета (в области Кампания – 1/5 часть, в области Лацио – 1/4 часть депутатов).
В области со специальной автономией центральное место в системе органов также занимают: джунта, ее председатель, совет . В отличие от областей с обычной автономией, где исполнительной властью наделяется совет, в областях специального статута она возложена на джунту.
В компетенцию представительного органа областей специального статута входит регулирование вопросов выборов в советы данных административно-территориальных единиц. Только в Валле дАосте данный вопрос рассматривается в законе национального парламента, при издании которого заслушивается мнение области (ст. 16 статута). В статутах Трентино-Альто Адидже (ст. 25), Сардинии (ст. 16) и Фриули-Венеции Джулии (ст. 13) предусмотрено обязательное использование пропорциональной избирательной системы. Статуты отдельных областей закрепляют избирательные цензы. В Фриули-Венеции Джулии для избрания областным советником необходимо достижение возраста 25 лет (ст. 15 статута). В Трентино-Альто Адидже для осуществления активного избирательного права требуется непрерывное проживание на территории области в течение 4 лет (ст. 25 статута). В Валле дАосте цена оседлости для осуществления активного избирательного права составляет 1 год, а для пассивного – 3 года или рождение в данной области (ст. 16 статута).
В областях специального статута джунта обладает обширными полномочиями по определению политического курса области, по различным вопросам управления и распорядительной деятельности. В статуте Валле д’Аосты (ст. 32) и Сардинии (ст. 34) джунта и ее председатель определяются как исполнительные органы области, в статуте Сицилии (ст. 21) – как областное правительство.
Во всех областях председатель джунты избирается на первом заседании Совета тайным голосованием из числа депутатов. В области Сицилия для избрания необходимо получение абсолютного большинства голосов (ст. 9), в остальных областях данное правило действует лишь при первом туре голосования, а во втором туре достаточно набрать относительное большинство голосов. В Сицилии, Трентино-Альто Адидже, Фриули-Венеции Джулии асессоры также избираются советом из состава депутатов, причем выборы председателя и членов джунты проводятся раздельно. В Сицилии (ст. 37) и Валле дАосте (ст. 33) статуты предусматривают назначение членов джунты советом по предложению председателя джунты. В области Сардиния в самом статуте (ст. 39), а в Валле дАосте в областном законе № 20 1964 г. закрепляется возможность назначения асессором лица, не являющегося депутатом областного Совета. Статуты двух областей предусматривают избрание дополнительных асессоров: в Фриулии-Венеции Джулии они лишь замещают действительных асессоров в случае их отсутствия или болезни (ст. 34 статута), а в Трентино-Альто Адидже они рассматриваются как полноправные члены джунты (ст. 36 статута).
Предоставление немецкоязычному населению Трентино-Альто Адидже национально-территориальной автономии оказывает влияние на организацию совета области. Половину срока полномочий он заседает в столице провинции Тренто, а вторую половину – в столице провинции Больцано (ст. 27 статута). В состав представительного органа входят все депутаты провинциальных советов обеих провинций (ст. 48 статута). Дважды за созыв совета избираются председатель и его заместитель. Первые 2,5 года председателем является советник италоязычного происхождения. На вторую половину срока полномочий совета председатель избирается из советников, принадлежащих к немецкоязычной группе, а заместитель относится к италоязычной группе (ст. 80 статута). Если председатель и его заместитель не справляются со своими обязанностями, то они могут быть досрочно отозваны представительным органом путем принятия решения простым большинством голосов депутатов (ст. 35 статута).
Потребности экономического развития страны в целом и отдельных административно-территориальных единиц приводят к расширению административных полномочий областей в сфере жилищного строительства, здравоохранения, социального обеспечения, образования, охраны окружающей среды, экономики. Это ставит новые задачи перед органами областей, которые в последнее время пытаются их решать не только посредством создания новых агентств и управления, но и путем оптимизации деятельности уже существующего аппарата.
В областях Ломбардия и Умбрия был создан штаб, который курирует всю административную деятельность области. В его состав входит председатель джунты и его заместитель, асессор по общим вопросам, который координирует деятельность всех асессоров, а также три сектора (территориального планирования, социального и культурного обслуживания, производства), объединяющие несколько асессоратов на условиях коллегиального руководства группой асессоров . В областях Лигурия, Тоскана, Лацио, Ломбардия была учреждена должность «гражданского защитника» (омбудсмена), в обязанности которого входит контроль за соблюдением законности в отношениях граждан и областной администрации с правом проведения расследования и возбуждения дела . В настоящее время при всех советах существуют областные комитеты экономического планирования, в задачи которых входит подготовка областных планов развития.
В последнее время наметилось расширение тенденции координации деятельности областных советов. Традиционными формами стали участие в исследованиях и конференциях, проводимых другой областью, а также создание совместных органов и учреждений для определенной деятельности. Новым интересным моментом явилось достижение соглашения между представителями администрации Пьемонта и Лигурии об осуществлении общего проекта по возрождению портов Лигурии на базе широкого использования железных дорог и автострад Пьемонта. В дальнейшем предполагается подключить к данному проекту и область Ламбардию . Таким образом, на базе межрегиональных соглашений и программирования области пытаются найти выход из тяжелого экономического кризиса.
Довольно оживленно проводится координация деятельности областных органов в масштабе всей страны. Стало практиковаться создание совместных органов. В январе 1981 г. была создана постоянная комиссия председателей областных джунт, в задачу которой входит проведение коллективных переговоров с правительством по вопросам, которые непосредственно затрагивают местные коллективы . В марте 1982 г. министр областей социалист Альдо Аньязи выдвинул предложение о создании конференции областей .
2. Компетенция областных органов
Хотя области обычного статута были созданы сравнительно недавно, уже можно констатировать, что юридическая и фактическая компетенция областей различается. Это связано, прежде всего, с практикой Конституционного суда и принятыми законами национального парламента. Согласно новейшей итальянской доктрине, охрана унитарного характера государства, реализация социально-экономических реформ национального значения и выполнение международных обязательств достигается не путем изъятия у областей предметов ведения, как это ранее практиковалось, а путем направления и координации центром деятельности областных органов. Эта функция должна осуществляться либо путем принятия актов общего характера (многолетние планы, законы, содержащие общие принципы), либо путем выработки коллегиальной позиции Совета Министров или межминистерского комитета экономического программирования. Так как областные советы были созданы через 20 лет после принятия Конституции, встал вопрос об уточнении предметов ведения. Частично эту проблему решили статуты. Однако уже первая легислатура (1970-1975 г.) выявила тенденцию расширительного толкования конкретными советами своих полномочий: принимаются законы, регулирующие создание органов в области спорта, эмиграции, культурных ценностей, мероприятия по стимулированию развития экономики и финансовой помощи и т.д. В областях Лацио и Лигурия издаются законы о социальном обеспечении инвалидов и престарелых, в Тоскане и Ломбардии областные советы принимают законы о естественных парках и защите их от загрязнений, в Умбрии специальным законом регулируется укрепление населенных пунктов и быстрое оказание помощи при стихийных бедствиях. Если в законах не устанавливаются общие принципы по какому-либо вопросу, центральные органы довольно либерально подходят к стремлению областей более свободно осуществлять свои законодательные полномочия.
Такой подход продемонстрировали и последующие легислатуры. Причем в ряде случаев областные советы более оперативно реагировали на возникшие проблемы, чем национальное законодательство. Так, в области Тоскана, где традиционно левые партии занимают руководящее положение, в августе 1984 г. был принят закон о реализации ст. 18 Конституции по вопросу о тайных обществах и о гласности в отношении участия областных выборных лиц и чиновников в объединениях и организациях. Этот закон имел целью предохранить областные органы от участия членов массонских организаций и иных тайных обществ. На основании этого закона член областной партийной группы ХДП советник Ф. Лукки был исключен из совета в связи с тем, что он не заявил в предусмотренной законом декларации о принадлежности к тайному обществу, хотя документально это подтверждалось .
Однако существует и противоположная тенденция: провозгласив полномочия советов в какой-либо сфере, центр не спешит их детально урегулировать. В результате этого определенный круг вопросов считается формально закрепленным за областями, однако реально ими воспользоваться советы не могут. В качестве примера можно привести положение в сфере железнодорожного транспорта. В соответствии с декретом Президента Республики № 616 1977 г., железные дороги должны были бы быть реорганизованы и переданы областям в концессию. Проект закона был представлен только в 1980 г., но он был настолько несовершенен, что был отвергнут областями и провален сенатом. Комиссия сената по транспорту, благодаря инициативе коммунистов, достигла соглашения с курирующим эти вопросы министром о разработке нового, более совершенного проекта. Однако из-за противодействия министерства казначейства проект закона более 16 месяцев оставался в комиссии .
Наиболее важными являются полномочия областей в законодательной, административной и финансовой сфере, итальянские авторы выделяют несколько видов законодательных полномочий областей: исключительные, конкурирующие (парламент устанавливает общие принципы, а совет – детализирующие нормы), а также расширяющие и дополняющие положения закона парламента применительно к частным нуждам и условиям данной области. Советы областей обычного статута располагают лишь двумя последними видами полномочий.
Положения Конституции и областных статутов, законы национального парламента установили пределы законодательных полномочий советов. Законы не могут противоречить принципам государственного правопорядка, нормам о крупных социально-экономических реформах, международным обязательствам страны, интересам государства и других областей. В соответствии с толкованием Конституционного суда, областной закон не может вводить новые уголовные наказания.
Законодательная процедура регулируется статутом и регламентом совета. Принятие закона – исключительная прерогатива совета, она не может быть делегирована. Проекты законов вносятся в бюро председателя областного совета депутатами, джунтой, а также в порядке народной инициативы. Председатель передает его в соответствующую постоянную комиссию или джунте, а также распространяет среди депутатов .
В комиссии законопроект должен быть рассмотрен в сроки, предусмотренные регламентом областного совета: возможна как обычная, так и сокращенная процедура прохождения законопроекта через комиссию. Согласно статута Ломбардии, заинтересованные граждане и организации могут передавать свои предложения и выражать мнение по законопроекту постоянной комиссии, в которой рассматривается проект областного закона. По требованию двух партийных групп совета или четвертой части членов постоянной комиссии последняя обязана до представления доклада совету заслушать на своем заседании всех заинтересованных граждан или представителей организаций.
После общей дискуссии на сессии по докладу комиссии о проекте закона проводится голосование: сначала постатейно, а затем в целом . Если законопроект одобрен советом, то председатель представительного органа в течение 5 дней должен передать данный акт правительственному комиссару на визирование. Областной закон промульгируется председателем джунты в десятидневный срок со дня наложения визы. Законы публикуются в Официальном бюллетене области в установленный срок (5-10 дней со дня промульгации), если иное не предусмотрено в тексте закона. Срок промульгации и вступления закона в силу может быть сокращен, если закон объявлен советом срочным и на это подучено согласие правительства страны. Следует отметить, что областные советы широко используют свои полномочия. Только за пять лет 1978-1983 г. области одобрили 6 742 закона, 1 747 законов вернуло правительство, 358 областных законов были оспорены в Конституционном суде .
При разработке проектов статутов на страницах газет и журналов часто высказывалась мысль о том, что необходимо учитывать местные инициативы при выработке решений областными органами, а также активно привлекать граждан к участию в политической жизни территориального коллектива. Эта позиция нашла отражение в положениях областных статутов о народной инициативе и областных референдумах.
В соответствии со статутами, проект закона могут выдвинуть 5 тыс. избирателей (Тоскана – 3 тысячи), провинциальный совет, установленное число коммунальных советов (Ломбардия – 5 советов или советы, представляющие 25 тысяч избирателей, Эмилия-Романья – один или более, представляющий 5 тысяч жителей). В области Тоскана проекты могут представлять советы долин или горных сообществ, в Эмилии-Романье – организации и ассоциации областного представительства, в том числе экономические и профсоюзные .
Процедура рассмотрения советом подобных проектов различается от области к области. В Ломбардии бюро председателя области в течение 3 месяцев со дня поступления к нему документа должно внести его в календарь работы совета, иначе по истечении данного срока проект должен быть рассмотрен на первом же заседании совета в качестве первого пункта повестки дня. Если в бюро председателя области не достигнуто единства по вопросу о допустимости проекта, то решение по данному вопросу принимает совет. В области Кампания проект сразу же передается в соответствующую постоянную комиссию, которая и должна принять решение о допустимости проекта (при отсутствии комиссии подобного профиля решение принимается советом). В статутах обычно устанавливается срок, в течение которого должны рассматриваться проекты, представленные в порядке народной инициативы, а также практикуется заслушивание советом делегации лиц – инициаторов законопроекта.
В области Ламбардия регламент областного совета предусматривает специальную срочную процедуру для рассмотрения законопроектов и петиций, представленных территориальными организациями или областной конференцией профсоюзов. Статут Эмилии-Романьи предусматривает право лиц, представивших законопроект, получать от бюро данные и информацию о рассмотрении советом проекта, а также участвовать в редактировании текста.
Статуты всех областей закрепляют право советов проводить референдум об отмене, изменении закона или административного акта области. Отдельные статуты предусматривают проведение референдумов в отношении административных мероприятий области.
Все статуты закрепляют перечень вопросов, которые не могут выноситься на референдум. Во всех случаях на референдумах не могут рассматриваться законы в сфере налогообложения и областной бюджет. Помимо этого в статутах закрепляются и иные вопросы, которые в данной области не могут выноситься на референдум: законы о ссудах и займах (Кампания), законы о градостроительстве, одобренные 2/3 голосов депутатов (Ломбардия, Калабрия, Умбрия, Апулия), программы развития области (Тоскана), регламент областного совета (Эмилия-Романья), текст статута (Кампания, Эмилия-Романья).
Референдум не проводится по одному и тому же акту в течение легислатуры. В области Пьемонт референдум не может проводиться в течение года, предшествующего истечению срока полномочий совета, а также в первые полгода после выборов. В области Лацио референдум не может быть проведен в течение года после применения подобной процедуры в отношении любого акта.
В ряде статутов областей предусмотрен консультативный референдум (Кампания, Ломбардия). Он проводится для выявления мнения заинтересованного населения при создании новых коммун, изменении округов или наименований коммун. В области Кампания для принятия решения о проведении референдума необходимо абсолютное большинство голосов депутатов совета.
Предоставление административных полномочий областям составителям Конституции мыслилось как мера более экономного и рационального управления страной. Административная деятельность областей многопланова, однако можно выделить несколько ключевых направлений: полномочия по проведению в жизнь административных мероприятий государства и собственных решений, контроль за осуществлением провинциями и коммунами полномочий, делегированных областью, консультативные полномочия по реорганизации административно-территориального устройства страны.
В ходе административной деятельности полномочия совета и джунты распределяются следующим образом: совет принимает решения общего характера (например, программу услуг или общественных работ), а джунта руководит оперативным исполнением мероприятий. В чрезвычайных обстоятельствах или в случаях, не терпящих отлагательств, джунта может принимать административные решения, которые входят в компетенцию совета, при условии их ратификации и одобрения соответствующих мероприятий на первой же сессии представительного органа.
Законом совета создаются предприятия и организации областного подчинения, наделанные административной функциональной автономией, для осуществления деятельности и услуг, которые в силу особого характера не могут быть делегированы местным организациям . Этим актом регулируются цели, организация и способы финансирования данных учреждений. Их руководители назначаются советом, который помимо этого утверждает бюджет, рассматривает в порядке контроля их программы развития и реорганизации, а также решения, предусматривающие новые капиталовложения или пересмотр тарифов. Джунта осуществляет контроль за деятельностью подобных предприятий и организаций, а также отвечает перед советом за соблюдение ими директивных предписаний представительного органа.
Закон областного совета регулирует и правовой статус административного персонала области. Статуты закрепляют положения о том, что служащие области наделяются всеми основными правами трудящихся, в том числе и правом на создание профсоюза. К сожалению, областям не удалось предотвратить тенденцию разбухания штатов. С 1970 по 1979 г. число служащих областных органов возросло на 59 % . Следует отметить, что при передаче административного персонала областям центральные органы во многом исходили из собственных интересов. Так, из 14 443 служащих 90 % ранее работали в периферийных учреждениях государства, которые передавались областям, и только 17 % относились к числу высших кадровых чиновников .
При осуществлении административных полномочий областные советы, в соответствии со ст. 1 закона № 382 1975 г., могут использовать технические учреждения государства. К их числу относятся: Государственная адвокатура, Верховный Совет общественных работ, Национальный олимпийский комитет, органы и учреждения, направленные на охрану от загрязнения, Национальное итальянское учреждение по туризму и др. .
Финансовые поступления областей складываются из собственных налогов и поступлений от государственных налогов. Областные налоги, перечисленные в финансовом законе (налог на государственные концессии, на использование государственного и общественного имущества, налог на областные концессии, транспортный сбор, налог на использование общественных земель), не могут расширительно толковаться. Новые налоги устанавливаются лишь по решению парламента страны. Установленная доля от некоторых государственных налогов поступает в общий фонд областей. Эти средства распределяются на основании декрета министра финансов в соответствии с числом жителей, размером территории и социально-экономическими показателями области (размер эмиграции, уровень безработицы, подоходный налог на душу населения). Был создан также фонд финансирования программ развития областей, который утверждается на пять лет законом парламента. При распределении средств из данного фонда, а также специальных средств учитывается мнение комиссии председателей областных джунт. В качестве примера специальных средств можно рассмотреть фонды в сфере сельского хозяйства. Законы № 1208 от 27.Х.1951 г., № 590 от 26.V.1965 г., № 910 от 27.X.1966 г. урегулировали образование фонда развития культиваторной собственности, механизации сельского хозяйства, фонда национального лесного хозяйства, развития зоотехники, фонда сельскохозяйственного кредита на мелиорацию. Средства из данных фондов должны распределяться по областям министром сельского хозяйства по согласованию с министерством финансов.
Областные статуты обычно регулируют бюджетную процедуру. (В соответствии со ст. 52 статута Тосканы бухгалтерское устройство и сроки представления бюджета устанавливаются законом областного совета). Довольно детально данные вопросы рассматриваются в статуте Ломбардии. Предварительный бюджет представляется джунтой до 30 сентября и должен быть одобрен советом до 15 декабря. Вместе с бюджетом в совет вносится предварительная смета кассы области, бюджет предприятий и учреждений областного подчинения, предварительная смета расходов органов местного самоуправления на осуществление делегированных областью полномочий, а также доклад, показывающий, как проект бюджета увязывается с экономической программой области. Каждые 3 месяца джунта информирует совет о кассовых расходах. До 30 апреля года, следующего за исполнением бюджета, джунта представляет совету отчет о расходах, доклад о состоянии выполнения экономического плана области, планов по секторам, отдельных проектов, касающихся деятельности служб области, с указанием стоимости и финансовых результатов. До 31 июля отчет должен быть рассмотрен и одобрен советом.
В середине 70-х годов в Италии было принято несколько законов, которые более подробно регулировали финансовые взаимоотношения государства и областей. Закон № 335 от 19 мая 1976 г. закреплял механизм финансирования программ развития областей. Он предусматривал, что все суммы, ассигнованные государством области, будут стекаться в областной бюджет без указания их назначения и могут использоваться на нужды области. Исключение составляют лишь ассигнования на финансирование программ развития областей, а также в связи с передачей административных функций государства. Эти средства должны использоваться строго по назначению. Закон № 468 от 1 августа 1978 г. предусмотрел формы участия областей в подготовке национального бюджета. В июле областям передаются документы, связанные с проектом бюджета и программированием по секторам, в течение августа области должны высказать свое мнение. Ответ дает не конкретная область, а области в целом через комиссию председателей областных джунт.
Нормы о финансовых полномочиях областей и практика их реализации вызывают серьезные нарекания итальянских юристов, представителей местных органов, партийных деятелей. В настоящее время областные советы не обладают финансовой базой, которая соответствует задачам, которые поставила перед ними Конституция страны. В качестве примера можно привести бюджет области Тоскана на 1985 год: из 3720 млрд. лир 3534 млрд. лир составляли государственные дотации и лишь 166 млрд. лир – поступления областного характера . Ориентация на дотации государства, слабость собственной налоговой базы обостряет экономические противоречия, не приводит к сбалансированию экономических и финансовых систем различных областей.
Области специального статута занимают особое положение. Согласно Конституции и статутам, их органам были предоставлены самые широкие полномочия и наибольшую самостоятельность среди административно-территориальных единиц данного уровня. Они имеют право издавать законы по ряду вопросов без какого-либо вмешательства национального правительства. То есть они располагают исключительной законодательной компетенцией. (Ст. 3 статута Сардинии, ст. 2 статута Валле д’Аосты, ст. 4 статута Фриули-Венеции Джулии, ст. 14-16 статута Сицилии, ст. 4 статута Трентино-Альто Адидже). Кроме того, они, как и области обычного статута, могут принимать нормы во исполнение и дополнение законов национального парламента, а также исходя из общих принципов, установленных центром в какой-либо сфере.
Круг вопросов, по которым областные советы могут издавать законы, многопланов и хаотичен. Один и тот же вопрос в различных статутах может фигурировать как объект исключительных законодательных полномочий, так и входить в совместную компетенцию государства и области. Обычно к первоначальной компетенции областных советов относятся следующие вопросы: коммунальное деление и коммунальное устройство; организация предприятий и учреждений областного подчинения; правовое и экономическое положение служащих области; сельское и лесное хозяйство; мелиорация и общественные работы областного значения; градостроительство и строительная промышленность; автомобильный, трамвайный и троллейбусный транспорт, канатные дороги; шахты, рудники, солончаки и торфяники; минеральные и термальные воды; туризм и гостиницы; библиотеки и музеи местных коллективов, культурные, спортивные и увеселительные учреждения и т.д. В совместную компетенцию государства и области традиционно входят следующие вопросы: промышленность и коммерция; создание и организация кредитных учреждений; осуществление общественных услуг; кооперация; экспроприация для общественных нужд, за исключением работ, входящих в компетенцию государства, и ряд других.
Особенностью области Трентино-Альто Адидже является предоставление законодательных полномочий провинциальным советам. В новой редакции статута компетенция представительных органов провинций по данному вопросу была значительно расширена за счет полномочий, которые ранее принадлежали областному совету. В настоящее время провинциальные советы обладают правом самостоятельно регулировать следующие вопросы: организация провинциальных учреждений и персонала; градостроительство и защита пейзажа; ремесло; ярмарки и рынки; работы по предотвращению последствий и оказанию первой помощи в случае стихийных бедствий; местные порты, дорожная сеть, водопроводы и общественные работы провинциального характера; экспроприация для общественных нужд по всем вопросам, входящим в компетенцию провинции; создание и функционирование коммунальных и провинциальных комиссий помощи и ориентирования рабочих по трудоустройству; социальное обеспечение; топонимика; школьное дело и школьное строительство и ряд других (ст. 8 статута).
Процедура контроля за законодательными актами областей специального статута соответствует аналогичной процедуре в областях обычного статута. Определенное своеобразие в регулировании данного вопроса имеется лишь в статуте Сицилии. Согласно ст. 28 закон областного собрания в трехдневный срок передается на одобрение государственному комиссару, который в течение 5 дней может его оспорить в установленном порядке. Таким образом, при неодобрении правительством сицилийского закона государственный комиссар не может потребовать повторного рассмотрения данного акта областным представительным органом для подтверждения или изменения своего решения.
Проблемы областей специального статута в законодательной сфере в конечном итоге вызваны сложившейся практикой изъятия центром предметов ведения, входящих в компетенцию административно-территориальных единиц. Вследствие толкования Конституционного суда и в связи с изданием законов парламента из компетенции областей были изъяты вопросы, которые каким-либо образом затрагивали национальные интересы. Так, например, создание Национального общества электрической энергии привело к исключению вопросов освоения и использования вод из предметов ведения советов Валле д’Аосты и Трентино-Альто Адидже. Областные законы, в соответствии со статутами, не должны были противоречить национальному законодательству о крупных социально-экономических реформах. В толковании Конституционного суда к данному виду национальных законов были отнесены все виды законов о программировании. В результате этого получилось, что в определенных сферах области специального статута располагают менее широкими полномочиями, чем области обычного статута.
Согласно итальянскому законодательству, области обладают административными полномочиями в тех же сферах, что и законодательными полномочиями. Поэтому административные полномочия областей специального статута охватывают более широкий круг вопросов, чем у областей обычного статута. Например, председатель джунты осуществляет меры по охране общественного порядка в области по непосредственному указанию правительства Республики (ст. 31 статута Сицилии, ст. 49 статута Сардинии, ст. 44 статута Валле д’Аосты). Самыми широкими полномочиями в административной сфере среди областей двух видов располагает область Сицилия. Согласно ст. 20 ее статута, данная область может осуществлять исполнительно-распорядительные полномочия не только по вопросам, входящим в законодательную компетенцию или переданным центром, но и по иным вопросам в соответствии с указаниями правительства.
Контроль за административными актами областей обычного статута в соответствии со ст. 125 Конституции и ст. 41 закона Шельбы осуществляет комиссия под председательством правительственного комиссара. Похожее решение предусмотрено лишь в статуте Валле д’Аосты (ст. 46 статута). В данной области подобные полномочия осуществляет координационная комиссия. В других специальных статутах этими полномочиями наделяются представители Счетной палаты, осуществляющие свои функции непосредственно в столице каждой области.
Финансовые взаимоотношения областей специального статута и правительства традиционно являются камнем преткновения для обеих сторон. Принятие национального законодательства о финансовой реформе привело к получению областями специального статута новых доходов. Предполагалось, что до 1977 г. правительство будет ежегодно определять размер отчислений областям, а затем будут приняты законы о финансовом режиме каждой области специального статута с указанием постоянного размера отчислений от государственных доходов и налогов, получаемых в данной области. В связи с противоречиями в позициях правительства и областей (последние считают, что законы не могут вносить изменения в поступления, предусмотренные статутами), а также с явной медлительностью правительства, законы не были приняты. Только осенью 1981 г. на рассмотрение парламента был представлен проект закона о финансовом режиме области Валле д’Аоста. Хотя он и получил одобрение обеих палат, Президент Республики возвратил его законодательному органу, мотивировав свое решение тем, что предоставление высоких квот (семь десятых поступлений государства, получаемых в области, в 1981-1982 гг. и девять десятых, начиная с 1983 г.) области, в которой подоходный налог на душу населения традиционно выше средненационального, находится в противоречии с обязательством поддержки и солидарности с отсталыми районами Юга Италии.
3. Экономическое положение областей, политические проблемы
и расстановка политических сил на областном уровне
Особенностью итальянской экономики всегда являлась поляризация сил: наличие высокопродуктивного индустриального хозяйства, связанного с передовой технологией, и отсталого сектора, представленного многочисленными мелкими и средними предприятиями, не вовлеченными в мировое хозяйство. На всем протяжении послевоенной истории, даже во время промышленного бума 50-60 гг., в стране существовала массовая безработица.
Помимо объективных трудностей итальянской экономики, связанных с сокращением спроса на мировом рынке на ряд товаров в связи с кризисом, поразившим все ведущие капиталистические государства, имеются и сложности, связанные с внутриполитической обстановкой в стране. Нестабильность и частая смена правительства не позволяют выработать и провести последовательную политику по подъему экономики страны. Отсутствие долговременной экономической стратегии правительства приводит к раздробленности и противоречивости действий администрации местных коллективов, которым приходится самостоятельно искать выход из тех проблем, которые неспособно решить центральное правительство.
В экономической литературе отмечается, что существует объективная связь между общенациональным экономическим развитием и состоянием экономики отдельных районов. Это положение хорошо иллюстрирует ситуация в Трентино-Альто Адидже. Долгие годы экономические болезни Италии обходили стороной данную область, где была обеспечена полная занятость, не было трудностей в производстве и распределении товаров. Это позволило представителям ЮТП именовать в своих выступлениях Трентино-Альто Адидже «островком счастья». Однако сегодня кризис, охвативший всю страну, достиг и данного района, поразив крупные предприятия, снизив традиционно высокий приток туристов. Обострение экономической ситуация в области сказалось и на обострении социально-экономических проблем, поскольку традиционно крупная промышленность контролируется представителями италоязычного населения, а сельское хозяйство и туризм – в руках немецкоязычного меньшинства .
Области Сицилия и Сардиния – самые отсталые в экономическом отношении районы Италии, проблемы которых не могут быть решены линь областной администрацией без оказания действенной помощи центром. Такой подход зафиксировали и статуты этих областей, предусмотревшие ежегодные государственные выплаты Сицилии для преодоления разрыва в экономическом развитии (ст. 38 статута), подготовку и принятие центром при участии области плана социального и экономического возрождения Сардинии (ст. 13 статута) . С 1950 г. центральное правительство начинает проводить относительно последовательную экономическую политику по подъему этих областей, основными компонентами которой являются: выработка планов экономической реконструкции, проведение частичной аграрной реформы, образование Кассы Юга для финансирования индустриализации отсталых районов, осуществление плана расширения занятости и роста национального дохода применительно к данным областям, реорганизация государственной промышленности, предоставление кредитных льгот и осуществление политики промышленного стимулирования, строительство «полюсов развития» (передовых индустриальных комплексов) .
Несмотря на определенные успехи, в том числе создание современного промышленного рабочего класса, диспропорции экономического развития данных областей и континентальной Италии сохраняются. Это связано во многом с тем, что так и не была проведена коренная перестройка экономических культур, а создание крупных промышленных комплексов, работающих на привозном сырье и оборудовании, диктовалось не долгосрочными планами развития Сицилии и Сардинии, а заинтересованностью монополий в получении предоставляемых государством льгот.
В ряде областей объективно сложная ситуация усугубляется тем, что до сих пор не ликвидированы последствия землетрясений 70-80 г.
Несмотря на опасения, бытовавшие до проведения административно-территориальной реформы, создание областей не привело к появлению множества региональных политических партий и вынесению частных политических проблем областного характера на обсуждение национального избирательного корпуса. В настоящее время в областях существуют те региональные партии, которые были созданы до предоставления административно-территориальным единицам автономного статуса: ЮТП в Трентино-Альто Адидже, Сардинская партия действия, Вальдостанский союз и Объединенная вальдостанская партия. Что касается выборов, то тут наблюдается как раз обратная тенденция: перенесение общенациональных политических битв на областной уровень.
Итальянскую Республику отличает высокий накал политических битв, как на национальном, так и на местном уровне; значительная политическая активность избирателей; ярко выраженная поляризация сил: две ведущие политические партии сосредоточивают 2/3 голосов избирателей.
Нормальное функционирование областных органов во многом обусловлено их партийным составом и расстановкой политических сил. Закрепление пропорциональной системы на выборах предполагает широкое представительство партий. Согласно регламентам областных советов, даже один партийный представитель рассматривается как партийная фракция. Для большинства советов характерно наличие коалиционных джунт, однопартийные джунты существуют лишь в Венето (ХДП) и Эмилии-Романье (ИКП).
Проблема стабильных правительств и джунт – «больной» вопрос для Италии. Области специального статута не представляют собой исключения. В качестве подтверждения этого положения можно привести следующие цифры: с 1948 по 1970 г. в области Валле д’Аоста сменилось 7 джунт, а в аналогичный период в области Сицилия – 26 правительств. Подобное положение связано, с одной стороны, с многопартийностью, с другой стороны, с неэффективностью политики джунт, неспособностью решить жизненно важные проблемы области.
О том, насколько острыми бывают политические кризисы в областях, связанные с формированием нового состава джунты, может свидетельствовать пример Сардинии. В результате выборов 17 июня 1979 г. места в совете распределились следующим образом: ХДП – 32, ИКП – 22, ИСП – 9, ИСД-НСП – 4, ИСДП – 4, ИРП – 3, ИЛП – 1, Партия действия – 5. К этому моменту в области сложилась кризисная ситуация: план возрождения не был выполнен, напряженная обстановка существовала в сфере занятости, принимаемые советом законы из-за неэффективности джунты практически не выполнялись. Поэтому для оздоровления экономико-политической жизни области требовалось единство всех политических сил в преодолении кризиса. Левые партии выступили с предложением создать стабильное, эффективное правительство, в котором бы приняли участие все автономистские партии. В этих условиях областной комитет ХДП, которая на протяжении всей истории области входила в состав исполнительного комитета, принял решение войти в состав джунты, в которой принимают участие и члены ИКП. Однако Национальный политический секретарь ХДП Ф. Пикколи наложил свое вето. В результате этого область свыше 3 месяцев находилась без правительства. В декабре 1980 г. впервые в истории области под председательством социалиста Ф. Раиса была создана светская джунта, в состав которой вошли 5 коммунистов, 3 социалиста, 2 социал-демократа, 2 члена Сардинской партии действия. Программа джунты предусматривала достижение подлинного самоуправления, вплоть до внесения изменений в статут. В качестве первоочередных задач ставилось осуществление санитарной реформы, выплата заработной платы за 3 месяца рабочим лесной промышленности, выполнение бюджета. Долгосрочными целями джунты предусматривалось оживление металлургической и химической промышленности, обеспечение трудоустройства молодежи, преодоление кризиса мелких и средних предприятий, осуществление вложений в развитие пастбищного хозяйства .
В последние годы опять довольно остро встала проблема положения иноязычных меньшинств в Италии. В трех областях специального статута существуют иноязычные меньшинства, однако проблема охраны и гарантий прав этой категории граждан трактуется по-разному в каждой области. В Фриули-Венеции Джулии законодателем акцент делается на закрепление равноправия иноязычных граждан с италоязычным населением. Объектом охраны в статуте выступают отдельные граждане, а не языковое меньшинство в целом. Однако трактовка проблемы иноязычного населения различается. Статут Валле д’Аосты рассматривает ее как сугубо культурно-лингвистическую проблему, которая сводится лишь к вопросам образования и использования французского языка в общественной и культурной жизни (ст. 38-40). Статут Трентино-Альто Адидже трактует эту проблему значительно шире, в том числе и в экономическом и политическом аспекте. Факт существования иноязычных меньшинств находит отражение в особой административно-территориальной структуре области, статусе провинций; в резервировании мест в государственных и областных учреждениях для представителей немецкого и ладинского населения; в многоаспектной охране культурных прав граждан.
В марте 1982 г. в парламенте начались дебаты об охране прав словенского меньшинства в Италии. В комиссию по конституционным вопросам Сената были представлены предложения различных политических партий (ИКП, ИСП совместно со Словенским союзом, ХДП). Коммунисты поддержали идею рассмотрения словенского меньшинства как единого сообщества, независимо от проживания его отдельных представителей. ИКП считает целесообразным принятие специального законодательства по данному вопросу как исходя из принципиальных соображений о защите прав человека и гражданина, а также об охране демократии в Италии, так и в интересах развития дружбы и сотрудничества с Югославией. Из аналогичных причин исходили и авторы совместного проекта закона ИСП и Словенского союза .
Ухудшение экономического положения в Трентино-Альто Адидже привело к обострению социально-этнических конфликтов. По области прокатилась волна терроризма. Причем к немецкому терроризму добавились вылазки «ассоциации защиты итальянцев». В конце 1981 г. вопрос о ситуации в данной области был вновь поставлен на обсуждение парламента страны.
К сожалению, дебаты в парламенте по данным вопросам не привели к изменению существующего законодательства или к изданию специальных нормативных актов. Вопрос о статусе словенского меньшинства в Фриули-Венеции Джулии и о положении этнических групп в Трентино-Альто Адидже так и остается открытым.
На XIV съезде ИКП в качестве одного из негативных моментов в функционировании областного устройства отмечалось бездействие ряда советов из-за противоречий и столкновений между фракциями и группировками . Для того, чтобы лучше разобраться в причинах подобных явлений, необходимо рассмотреть, как складываются в областных представительных органах отношения между депутатами от трех ведущих партий страны – ХДП, ИКП, ИСП, поскольку именно эти партии определяют политическое лицо большинства советов.
Итальянская коммунистическая партия рассматривает органы областей в качестве одного из важнейших участков своей работы. Согласно партийному уставу, каждый коммунист, избранный в представительный орган, отвечает за исполнение своих депутатских обязанностей перед партией. Он должен поддерживать постоянные контакты c гражданами области, периодически отчитываясь о своей деятельности и выполнении предвыборных программ.
Коммунисты считают своим долгом обеспечение такого управления, которое уже сегодня могло бы гарантировать народным массам большие возможности для борьбы, лучшие социальные, экономические и культурные условия жизни. Главные направления деятельности коммунистов в областных органах – расширение сети демократических организаций, привлечение трудящихся к управлению общественными делами, повышение их информированности о работе органов области, осуществление широкого сотрудничества с левыми силами провинциальных и коммунальных советов. В качестве примера, подтверждающего успехи депутатов-коммунистов в управлении областью, можно рассмотреть положение в области Пьемонт. Только за пять лет правления левой администрации в данной области (1975-1980 гг.) на общественный транспорт было выделено в четыре раза больше средств, чем в прошлое пятилетие. Число действующих автобусных линий возросло на 20 %. Из 3082 автобусов, действующих на линии области, 2091 был пущен благодаря финансированию левой джунты. По инициативе администрации был открыт Музей естественных наук, восстановлен замок Риволли, епископский дворец Альба, Театры Казале и Виюне . В области Тоскана в 1984 г. 50 % средств, выделяемых на профессиональную подготовку населения области, направлялись на нужды приобретения квалификации и обеспечения занятости молодежи. В этой же области расходы на школьное обучение составляли ежегодно 87,5 тыс. лир, в то время как по стране они составляли 67,8 тыс. лир . Там, где коммунисты располагают сильными позициями в местных органах, успешно решаются проблемы жилищного строительства, транспорта, образования, досуга, предпринимаются попытки создания новых рабочих мест, сокращения безработицы. Вместе с тем практика показала, что результаты, достигнутые левыми джунтами, зависят не только и не столько от условий, предпринимаемых ими, но и от того, в каком состоянии находились органы местного самоуправления, когда они перешли под управление левых партий .
Коммунисты стремятся достичь сотрудничества и единства действий со всеми демократическими силами с тем, чтобы обеспечить нормальное и упорядоченное функционирование всех областных органов и добиться того, чтобы политическая борьба велась достойными методами. Им удалось достичь определенных успехов в данной сфере. В ряде областей депутаты от христианско-демократической партии отказались от открытой конфронтации и занимают более лояльную позицию по отношению к представителям ИКП. Была заключены межпартийные соглашения по вопросам здравоохранения, транспорта, экономики и занятости, школьного обучения. Практиковалась такая форма, как политические консультации руководителей областных комитетов партий.
Руководство ХДП придерживается теории «двух полюсов»: оно считает, что правительственное большинство может образовываться либо на базе ХДП, либо на базе ИКП. 6 мая 1980 г. Национальный совет ХДП одобрил документ, в котором накануне административных выборов вновь подтверждал отказ от союза с ИКП на любом уровне. В тех областях, где ХДП располагает сильными позициями, имеют место попытки отстранить коммунистов от сферы принятия решений. В качестве примера можно привести события в области Лацио. В ноябре 1981 г. на сессии областного совета должен был обсуждаться вопрос о создании постоянных комиссий и определении их председателей. На заседании секретарей партий правящего большинства было достигнуто соглашение, и фактически был предрешен ход дебатов в совете по данному вопросу. Председатель партийной группы ИКП М. Квартруччи направил письмо председателю областного совета, в котором указал на недопустимость решения каким-либо иным образом, кроме как на сессии, вопроса, непосредственно входящего в компетенцию областного совета .
Отношения между ИКП и ИСП весьма противоречивы. Руководство ИКП, отказавшись в 1979 г. от идеи «исторического компромисса», выдвинуло новую стратегию – «демократическую альтернативу», предусматривающую формирование правительств левых сил на различных уровнях управления страной. Органы самоуправления на сегодняшний день составляют наиболее благоприятную арену для осуществления подобного союза. Однако в последние годы традиционные контакты ИКП и ИСП на областном уровне значительно ухудшились. Это было связано с выдвижением политическим секретарем ИСП Б. Кракси теории управляемости, согласно которой основная задача его партии – не оставить страну без национального и местных правительств. Практически областным комитетам ИСП было предложено заключить союзы с той партией, которая располагает в данной области наибольшим количеством голосов избирателей. Социалисты стали склоняться к заключению союзов с ХДП даже в тех областях, где союз с коммунистами не только был возможен, но и существовал много лет. Несмотря на расхождение по ряду важных проблем идеологического и политического характера, коммунисты считают, что необходимо широкое обсуждение спорных проблем с социалистами на различных уровнях. В этом плане важное значение имели переговоры между представителями ИКП и ИСП в ноябре 1980 г., на которых обсуждались проблемы левых джунт, местных финансов, реформы автономных организаций. В феврале 1980 г. состоялась конференция коммунистов Тосканы, входящих в состав местных органов самоуправления (в данной области 226 коммун из 267, 8 провинций из 9 и областной совет управляются левыми джунтами). На конференции обсуждалось предложение социалистов о развертывании широкой политической дискуссии по актуальным проблемам национальной политической жизни. Делегаты конференции выразили мнение о том, что настоящая ответственная фаза институциональной реформы, которая характеризуется созданием межкоммунальных организаций в масштабе области, требует максимального единства действий и сотрудничества левых сил без нетерпимости к расхождениям по отдельным вопросам .
Сложная политическая ситуация сложилась в Италии после административных выборов мая 1985 г. Партии правительственной коалиции (ХДП, ИСП, ИСДП, ИРП, ИЛП) решили распространить союз не только на национальный уровень, но и на муниципальные и областные джунты, даже там, где было возможно большинство левых сил. Это привело к тому, что через два месяца после административных выборов ни одна из крупных областных, провинциальных, коммунальных джунт не была сформирована . Как отмечалось в проекте доклада ХVII съезда ИКП, политика пятипартийной коалиции прервала чрезвычайно ценный опыт, процесс обновления административной жизни, нанесла удар по конституционному принципу автономии областей и местных учреждений .
ГЛАВА V. КОНТАКТЫ ОБЛАСТЕЙ С ВЫСШИМИ ОРГАНАМИ ИТАЛИИ И МУНИЦИПАЛИТЕТАМИ
1. Взаимоотношения областных органов с центральной властью
В итальянской политико-правовой литературе неоднократно высказывалось мнение о том, что полная реализация областной реформы окажет общественное влияние на функционирование центральных государственных органов. Практика показала, что эти ожидания оправдались далеко не полностью.
Законодательный орган Италии – двухпалатный парламент с относительно неопределенной компетенцией. Его палаты равноправны и имеют одинаковый срок полномочий – 5 лет.
Нижняя палата – Палата депутатов – состоит из выборных членов, которые представляют население страны в целом. Количественный состав палаты – 630 депутатов. Верхняя палата – Сенат – формируется на областной основе, состоит из выборных и назначаемых членов. Сенаторами по праву являются бывшие Президенты Республики. Глава государства может пожизненно назначить в верхнюю палату пять граждан, прославивших Италию в социальной, политической и культурной сфере. Количественный состав Сената – 315 сенаторов.
По социальному составу итальянский парламент относится к законодательным органам с рабочим представительством, где представлены фракции коммунистической, социалистической и социал-демократической партии.
Спецификой законодательного процесса в итальянском парламенте является наделение населения законодательной инициативой. Внесение законопроекта, составленного в форме статей закона, возможно от имени не менее, чем пятидесяти тысяч избирателей. Широкими полномочиями наделяются специализированные парламентские комиссии. Они обладают правом рассматривать и утверждать законопроекты, за исключением конституционных и избирательных законов, делегирующих законодательную власть, утверждающих бюджет и расходные сметы.
Закон итальянского парламента может быть оспорен в Конституционном суде или быть отменен, полностью или частично, на основании результатов всенародного референдума.
Стабильные, постоянные контакты между парламентом и областными советами наладить так и не удалось. Законодательную деятельность парламент Италии осуществляет таким образом, что оставляет мало места для деятельности областных советов. Как показывает практика, число областных законопроектов неуклонно сокращается. Консультации с областными органами по рассматриваемым законопроектам практикуются крайне редко. Это приводит к тому, что области отказываются от сотрудничества с парламентом, выходя непосредственно на правительство.
При разработке областной реформы предполагалось, что парламент будет играть роль координатора политического курса правительства и областей. Для этого ему были предоставлены такие полномочия, как право издания законов-принципов, а также право быть контрольной инстанцией при оспаривании правительством областных законов ввиду противоречия интересов. Однако парламент крайне редко обращается к изданию подобных актов, а правительство ни разу не использовало процедуру оспаривания областного закона перед палатами. Парламентская комиссия по областным вопросам, в которую своевременно передают сообщения обо всех мероприятиях, касающихся областного законодательства, ни разу не заслушивала правительство по вопросам о критериях контроля за актами областей, а также по общим направлениям областной политики правительства.
Правительство Италии принадлежит к континентальной системе: в его состав входят председатель Совета Министров и все министры. Один или несколько членов назначаются заместителями председателя. Правительство формируется парламентским путем лидером партии, получившей большинство мест в парламенте. Сформированное правительство должно получить одобрение парламента. Для Италии 70-80-х годов характерно коалиционное правительство с преобладанием представителей ХДП. Частые правительственные кризисы – следствие расхождений между руководством входящих в правительство партий.
Правительство несет коллегиальную ответственность перед парламентом, который может выразить ему недоверие. За преступления, связанные с должностью, конкретные министры могут быть привлечены к ответственности. Формулирует обвинение – парламент, выносит решение по существу – Конституционный суд.
Председатель Совета Министров обладает широкими полномочиями: поддерживает единство политического и административного курса правительства, может выносить любой вопрос на его обсуждение, осуществляет предварительный контроль за всеми актами, выносимыми на рассмотрение Совета Министров.
Для освещения отношений правительства и областей необходимо остановиться на двух вопросах: на статусе правительственного комиссара как представителя Центральной власти в области; на реорганизации государственной администрации.
Правительственный комиссар назначается декретом Президента Республики по предложению председателя Совета Министров (при наличии соответствующего решения Совета Министров, согласованного с министром внутренних дел). Правительственный комиссар, имеющий резиденцию в главном городе области, является государственным служащим и находится в непосредственном подчинении правительства. Он руководит деятельностью государственной администрации в области и координирует ее с административной деятельностью территориального коллектива, осуществляет контроль за актами областей, обладает правом общего надзора за функционированием органов для предоставления правительству необходимых данных, на основании которых последнее может принять решение о необходимом вмешательстве. Советский ученый В.И. Гантман справедливо считает, что, обладая подобными полномочиями, правительственный комиссар в условиях реакционного режима может превратиться в орудие давления центрального правительства на органы областей .
В ряде областей специального статута имеется своеобразие в регламентировании положения агента правительства. В статуте Трентино-Альто Адидже в новой редакции предусмотрено создание должностей правительственного комиссара для каждой из провинций (до этого правительственный контроль в области осуществлял комиссар, имеющий резиденцию в столице области). В Сицилии (ч. 2 ст. 21 статута) глава джунты является представителем национального правительства, однако последнее может посылать в области своих комиссаров для выполнения отдельных государственных функций. В этой области государственный совет и Счетная палата размещает свои подразделения, которые осуществляют контрольные и консультативные полномочия по вопросам бухгалтерской и административной деятельности области (ст. 23 статута). Валле д’Аоста – единственная область специального статута, где контрольные полномочия предоставлены координационной комиссии (ст. 45 статута). Однако фактически роль агента правительства в данной области выполняет председатель этой комиссии – чиновник Министерства внутренних дел, которому передаются на визирование акты областного совета.
Каждый областной закон, одобренный советом, передается на визирование правительственному комиссару (ст. 127 Конституции). Он отправляет областной закон заинтересованным министрам, а также в бюро областей при председателе Совета министров. Бюро областей собирает мнения министров и представляет правительству краткую справку информационного характера о содержании закона, в которой также указываются предложения по оценке данного акта и текст телеграммы правительственному комиссару. Если правительство сочтет, что закон не противоречит национальным интересам и интересам других областей, а также соответствует принципу законности, то правительственный комиссар накладывает свою визу в 30-дневный срок со дня передачи ему закона. Если правительство придет к выводу, что закон превышает компетенцию области или противоречит вышеназванным интересам, то правительственный комиссар возвращает закон областному совету в срок, установленный для визирования. При повторном одобрении закона абсолютным большинством голосов областных советников, правительство в 15-дневный срок по получению сообщения может возбудить вопрос о соответствии закона Конституции перед Конституционным судом или ввиду противоречия интересов государства и области поставить вопрос перед палатами.
Контроль за законностью административных актов областей (ст. 125 Конституции) осуществляется в децентрализованном порядке специальным органом государства – контрольной комиссией, назначаемой декретом Президента Республики по совету председателя совета министров и с согласия министра внутренних дел . Председателем комиссии являются правительственный комиссар или выбранный им государственный виновник. В ее состав входит представитель счетной палаты, три государственных чиновника (два из которых находятся в подчинении министерства внутренних дел), два избранных областным советом эксперта по административным вопросам, внесенные в списки избирателей одной из коммун области. Комиссия заседает в главном городе области, срок ее полномочий равен сроку полномочий совета.
В областях специального статута сходное решение предусмотрено лишь в Валле дАосте: административный контроль осуществляет координационная комиссия (ст.46 статута). В других областях эти полномочия осуществляют представители Счетной палаты, находящиеся в столице каждой области специального статута.
Создание областей с обычной автономией оказало влияние на структуру самого правительства и на формы контактов с областями, привело к реформе центральной и местной государственной администрации. Потребовалось реорганизовать бюро областей при председателе Совета Министров. Если ранее его службы курировали конкретные области специального статута, то после реализации областной реформы его деятельность стала строиться по отраслевому принципу, согласно приказу председателя бюро от 23 ноября 1976 г. (Например, первая служба курирует вопросы программирования и финансовых отношений государства и областей; седьмая служба занимается вопросами, касающимися специфических проблем пограничной зоны, этнических меньшинств, двуязычная, международных отношений областей). В соответствии с декретом Председателя Совета Министров от 12 октября 1983 г. была создана конференция Государства и Областей. В ее состав входят председатели областей, министры, могут приглашаться представители государственной и областной администрации. Комиссию созывает Председатель Совета министров с целью консультации и исследования проблем, представляющих взаимный интерес.
Должность министра без портфеля, курирующего областные вопросы, была впервые введена в Италии в марте 1970 г. Объем полномочий и наименование данного министра менялся неоднократно. В определенной степени это было вызвано и тем, что нет специальных законодательных положений, регулирующих его компетенцию. Практике были известны случаи совмещения поста министра областей с должностью министра государственной администрации, а также передачи полномочий министра областей министру финансов и экономического программирования. Начиная с IV правительства Моро, эта должность стала постоянно именоваться «министр областей и подчиненных им учреждений».
В период образования областей с обычным статутом в задачу министра входило создание правительственных комиссариатов, контрольных комиссий, подготовка материалов по делегации государственных функций и административного персонала, а также контролирование процедуры одобрения областных статутов. В дальнейшем упор был сделан на координацию и регулирование отношений «правительство-область». В настоящее время министр передал координационные полномочия в отношении министров и центральной администрации председателю Совета министров, сосредоточив в своих руках все вопросы по определению направлений и критериев правительственного контроля за областями, и приобрел роль «адвоката областей» перед правительством. С 1975 г. он регулярно участвует в заседаниях межминистерского комитета экономического программирования, а также обычно представляет в парламенте правительственные законопроекты, касающиеся областного устройства.
Длительное время правительство не проводило рациональной организации персонала в органах областного самоуправления, не пресекало дублирования и разбухания административного аппарата . Представители левых партий и областных органов организовали широкую кампанию за ликвидацию государственных органов и учреждений, периферийных и центральных, действующих в сферах, входящих в компетенцию областей. Борьба эта завершилась успехом: к началу 1976 г. данные мероприятия были в основном завершены.
Анализ законов, принятых национальным парламентом, приводит к выводу о том, что с созданием областей обычного статута чаще стали использоваться такие формы сотрудничества центра и областей, как: консультативные комиссии, смешанные комиссии, представительство областей в ряде центральных органов. Вместе с тем, стоит отметить, что не все предусмотренные в законодательстве формы контактов правительства и центральной администрации с областями используются систематически и эффективно.
Контакты областей специального статута с центральными органами государства более многообразны, чем у областей обычного статута. Председатели областных джунт присутствуют на заседаниях Совета министров при обсуждении вопросов, затрагивающих интересы областей (ст. 44 статута Фриули-Венеции Джулии, ст. 44 статута Валле д’Аосты, ст. 20 статута Трентино-Альто Адидже, ст. 47 статута Сардинии) . В соответствии с ч. 3 ст. 21 статута Сицилии, председатель области участвует в заседаниях правительства в ранге министра с решающим голосом по вопросам, представляющим важность для области. Причем Совет Министров не правомочен обсуждать данные вопросы в отсутствии председателя области Сицилии. Привлечение представителей областей для консультаций или участия в заседаниях практикуется и иными центральными административными органами Италии.
Специальные статуты очерчивают круг вопросов, при решении которых мнение областей должны учитывать центральные органы. С областными джунтами должны проконсультироваться при создании, реорганизации национальных служб транспорта и связи, представляющих интерес для областей, а также при внесении изменений в регламентацию деятельности данных органов (ст. 47 статута Фриули-Венеции Джулии, ст. 45 статута Трентино-Альто Адидже). При этом областные советы Сицилии и Сардинии выделяют своих представителей для участия в данных мероприятиях, а также при выработке государственных железнодорожных тарифов (ст. 53 статута Сардинии, ст. 22 статута Сицилии). Статут Сицилии предполагает консультации с областной джунтой при установлении размера и максимального предела таможенных тарифов, представляющих интерес для области (ст. 39 статута). Мнение джунты Сардинии учитывается при разработке таможенного законодательства, касающегося типичных для области продуктов (ст. 52 статута). Представитель области Сардиния присутствует при выработке центром проектов торговых договоров (ст. 52 статута), а мнение джунты Фриули-Венеции Джулии обязательно запрашивается в аналогичных случаях, если договор затрагивает движение на границе области или транзит через порт Триест (ст. 47 статута).
На сегодняшний день Президент Итальянской Республики является единственным центральным органом государства, в формировании которого принимают участие области. Президент Республики избирается сроком на семь лет. Он должен быть итальянским гражданином, достигшим 50-летнего возраста, обладающим гражданской и политической дееспособностью. В коллегии выборщиков президента (ст. 83 конституции): члены национального парламента – 630 депутатов и 315 сенаторов, и 49 делегатов областей – по три представителя от административно-территориальной единицы. Делегаты областей в данной коллегии составляют незначительное меньшинство, однако сам факт привлечения административно-территориальных единиц свидетельствует, что области являются важным элементом политической системы страны.
Глава государства проводит консультации с лидерами политических партий по поводу программы и состава правительства. Назначает председателя Совета Министров и по его предложению – членов правительства. Объявляет выборы и референдум, созывает сессии парламента, обладает правом роспуска Палаты депутатов и областных советов. Промульгирует законы, обладает правом отлагательного вето. Президентским декретом оформляются акты делегированного законодательства правительства.
За государственную измену или посягательство на Конституцию Президент Республики может быть привлечен к ответственности. Формулирует обвинение парламент, решает дело по существу – Конституционный суд.
В отличие от взаимоотношений правительства и областей, контакты президента с административно-территориальными единицами носят эпизодический характер. Одной из форм этих контактов являются официальные визиты в ту или иную область, в ходе которых президент проводит встречи с представителями областной администрации. Другим каналом взаимоотношений президент-область является издание декретов президента по вопросам областного устройства. Данные акты являются документами правительственной инициативы. Вместе с тем президент, проверяя, насколько курс правительства соответствует долгосрочным интересам нации, осуществляет политико-правовой контроль и, естественно, рассматривает представленный правительством документ не только по форме, но и по существу.
Введение областного устройства явилось одной из причин создания в Италии Конституционного суда – органа, абсолютно чуждого политическим традициям страны. Он состоит из 15 членов, отобранных из числа судей высших общих и административных судов, профессоров права университетов и адвокатов с 20-летним скажем работы. Президент Республики и парламент страны назначают по пять судей, Кассационный суд избирает трех судей, Государственный совет и Счетная палата – по одному судье. Судьи Конституционного суда назначаются на 9 лет и могут быть переизбраны повторно.
Конституционный суд рассматривает следующие дела: споры о конституционности законов и актов, имеющих силу закона, государства и областей; споры о компетенции между законодательной и исполнительной властью, между государством и областями и между различными областями; обвинения против Президента Республики и министров. К сожалению, данный орган не всегда отличался беспристрастностью, политический курс правительства часто определял и его линию поведения. Толкования Конституционного суда во многом повлияли на сложившееся на сегодняшний день распределение полномочий центральных органов государства и областей.
Назначение государственных чиновников областными органами – явление крайне редкое. Оно предусмотрено лишь в статуте Трентино-Альто Адидже (ст. 94) и Валле д’Аосты (ст. 41). Председатель джунты, осуществляя делегированные ему Президентом Республики полномочия, назначает мировых судей и их помощников. К определенной разновидности данных полномочий можно отнести назначение представителей Счетной палаты по соглашению между центральным правительством и джунтой Сицилии (ст. 23 статута).
Процедура роспуска советов по инициативе центра регулируется в большинстве статутов так же, как и в ст. 126 Конституции. Особенности имеются лишь в статутах Трентино-Альто Адидже и Сицилии. В последней области единственным основанием для роспуска совета является нарушение положений статута (ст. 8 статута). Декрету о роспуске собрания должно предшествовать решение по данному вопросу парламента страны. Члены чрезвычайной комиссии, которая образуется в области после роспуска совета, назначаются правительством также по предложению парламента. Особенности организационной структуры совета Трентино-Альто Адидже накладывает отпечаток и на процедуру его роспуска. В случае досрочного прекращения полномочий одного из провинциальных советов, депутаты продолжают осуществлять функции членов областного совета до проведения дополнительных выборов. И соответственно при роспуске представительного органа области его члены продолжают осуществлять функции депутатов провинциального совета до проведения новых областных выборов (ст. 33 статута).
В итальянской литературе условиями для выполнения областями возложенных на них функций признавались: наличие в центре сильной исполнительной власти и обстановки строгого соблюдения законности, возможность отстаивать мнение областных органов при выработке решений центральными органами. К сожалению, приходится констатировать, что этого пока добиться не удалось.
2. Взаимоотношения областей с муниципалитетами
В административно-территориальную систему Италии входят три звена: области, провинции, коммуны. Однако в некоторых областях специального статута существует определенное своеобразие в трактовке данного вопроса. В области Валле д’Аоста провинциальное звено отсутствует. На острове Сицилия были упразднены провинции и предусмотрено создание свободных сообществ, коммун, факультативных нетерриториальных организаций, которые решают задачи общего характера и обладают финансовой и административной автономией. Функции данных организаций определяются собственными статутами, которые утверждает областное собрание Сицилии.
Если правовой статус областей регламентируется статутом – актом, который каждый областной совет разрабатывает самостоятельно применительно к местным условиям, то правовой статус провинций или коммун регламентируется единым законом Республики. Правовой статус двух провинций области Трентино-Альто Адидже в силу особого национального состава населения этих провинций и более широких правомочий провинциальных органов закрепляется в статуте данной области.
Как и на областном уровне, в провинциях и коммунах существует триада органов – совет, джунта, ее председатель (в коммунах он называется синдиком). Ряд коммун Италии, преимущественно крупные города, подразделяются на округа, в которых создаются представительные органы – советы. (В начале 70-х годов в 82 итальянских городах существовали округа, а 30 городов разрабатывали введение такой системы) .
Муниципальная система Италии принадлежит к французскому типу, поэтому в каждую административно-территориальную единицу направляется представитель государства. В провинции этим представителем является префект – назначаемый центральным правительством государственный чиновник. Он следит за деятельностью государственной администрации в провинции, руководит провинциальной полицией, поддержанием общественного порядка и безопасности на данной территории. В коммуне функции представителя государства исполняет синдик, который одновременно является и председателем коммунальной джунты. Синдика избирает коммунальный совет, одновременно он приносит присягу и префекту как представитель государства.
В последнее время в Италии получила развитие практика создания различных объединений коммун для решения общих задач, а также консорциумов для управления службами, в которых заинтересовано несколько коммун. В связи с этим провинциальный совет помимо выполнения своих обычных обязанностей координирует и деятельность межкоммунальных объединений на своей территории.
Положения конституции были ориентированы на тесные контакты областей и муниципалитетов. По данному пути пошли и областные статуты. В них было закреплено, что области должны содействовать эффективному укреплению автономии провинций и коммун (ст. 63 статута Тосканы), поощрять реорганизацию данных местных коллективов в направлении новых форм ассоциаций и децентрализации (ст. 61 статута Кампании).
В настоящее время в областях сложились определенные формы консультаций с местными органами: ежегодно или раз в четыре месяца проводятся конференции по обсуждению особо важных для области социально-экономических проектов; стали практиковаться переговоры с представителями провинций и коммун для выявления их мнения об областном бюджете, программах развития области в целом и отдельных секторов ее экономики.
Области могут делегировать свои административные полномочия муниципалитетам, издав закон, регулирующий содержание передаваемых полномочий, срок делегации, финансовые средства, критерии и пределы осуществления функции, направления и координации областным советом и джунтой. При делегации полномочий обязательно предварительное проведение консультаций с представителями провинции и коммуны.
Областной совет может ежегодно ассигновать из своего бюджета средства провинциям и коммунам на цели, определенные в областных законах. Как показала практика, передаваемые провинциям и коммунам средства составляют 1/3 расходов областей, связанных с передачей фондов .
Конституция предоставила областям право контроля за законностью актов провинций и коммун. В столице каждой области по решению председателя джунты создается контрольная комиссия на cрок полномочий совета. Она состоит из 5 членов. Из них трое являются экспертами по административным вопросам и выбираются советом, один является судьей административного трибунала и назначается председателем трибунала, другой назначается правительственным комиссаром. В областном статуте определяется, осуществляет ли контроль за актами коммун эта комиссия или для этих целей в провинциях создаются ее секции.
Коммуны и провинции обладают правом обращаться к областному совету и джунте с вопросами и запросами о предоставлении информации (ст. 64 статута Кампании). В области Ломбардия (ст. 72 статута) каждый заинтересованный коммунальный совет может потребовать отмены административного решения, одобренного джунтой или советом области.
Представители местных органов положительно относились к идее создания областей . Американский исследователь С. Терроу провел в начале 70-х годов опрос синдиков четырех итальянских областей и все из них единодушно выразили одобрение новой реформы .
В различных районах страны в разные периоды отношения органов провинций и коммун с областной администрацией складывались неодинаково. В целом можно сказать, что сложности возникали из-за различного политического курса провинций, коммун и областей, а также в связи с финансовыми взаимоотношениями.
В первые же годы после создания областей коммунисты, пришедшие к власти в областях Тоскана, Умбрия, Эмилии-Романья, выдвинули лозунг «открытые области», предусматривающий широкое участие провинций и коммун в политической жизни новых административно-территориальных единиц, а также делегацию местным коллективам административных полномочий области. На созванной в 1973 г. в Эмилии-Романье конференции, специально посвященной данным вопросам, подчеркивалось, что борьба за делегацию – это не только борьба за осуществление конституционных положений, но также в значительной степени борьба за придание общественного характера государственной власти. Областные советы, где доминирующее положение занимают левые силы, активно сотрудничают с местными органами. Так, в области Тоскана за последние две легислатуры муниципалитетам были переданы административные полномочия по вопросам сельского хозяйства, профессионального обучения, кустарных промыслов, мелиорации, социального обеспечения и т.д. Вместе с тем другие области предпочитают создавать новые органы, подчиненные областным советам, вместо того, чтобы использовать органы провинций и коммун.
Анализ итальянской политико-правовой литературы показывает, что если раньше основной акцент делался на отношения центральной администрации и областей, то в настоящее время упор делается на расширение связей между областями и муниципалитетами, что отражает наметившуюся тенденцию более тесного сотрудничества и координации действий областей, провинций, коммун.
ГЛАВА VI. ВЛИЯНИЕ ИТАЛЬЯНСКОГО ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА
ОБ ОБЛАСТНОМ УСТРОЙСТВЕ НА АДМИНИСТРАТИВНО-ТЕРРИТОРИАЛЬНЫЕ СИСТЕМЫ ДРУГИХ ГОСУДАРСТВ
Развитие систем местного управления и административно-территориального устройства капиталистических государств представляет собой сложный процесс, которому присущи противоречия, преобладание в различные периоды демократических или консервативных тенденций в зависимости от соотношения классовых сил, программных установок конкретных политических партий и их лидеров. В 70-х годах Италия являлась единственной страной, в которой область (регион) закрепилась в административно-территориальной системе страны, и был накоплен определенный опыт организации и деятельности органов данного звена. В силу этого итальянский подход к решению проблемы более четкого соответствия административно-территориального деления страны экономическому районированию на основе принципов автономии и децентрализации в определенном смысле стал компасом для решения сходных проблем в романских странах Западной Европы.
1. Автономные области: испанский вариант
Обращение к итальянскому опыту при разработке буржуазно-демократической Конституции Испании 1978 г. вполне объяснимо. Обе страны имеют сходную социально-классовую структуру, примерно одинаковый уровень экономического развития. Для них характерны значительные расхождения в социально-экономических уровнях районов, которые необходимо преодолеть. И в той, и в другой стране к моменту разработки проекта конституции фактически сложились области, а также районы, населенные этническими или национальными меньшинствами, претендовавшими на автономный статус.
До принятия буржуазно-демократических конституций и в Италии, и в Испании существовали фашистские режимы, характеризовавшиеся строгой централизацией, подавлением местных свобод и национальных проявлений меньшинств. Реформы, закрепленные в законодательстве, представляли собой своеобразную реакцию на идеологию и политику предшествующих режимов. Следует отметить, что в Испании существовали еще две самостоятельные причины осуществления областной реформы. Прежде всего, это необходимость решить национальный вопрос. Коренные народы Испании – испанцы (70,6 % населения), каталонцы (18,3 %), галисийцы (8,1 %) и баски (2,4 %) . Однако официальное признание при фашистском режиме получили только испанцы. Кроме того, страна стремилась войти в Европейское Сообщество, поэтому власти пытались привести административно-территориальную систему в соответствие с новыми потребностями, регионально-национальной структурой Европы.
Анализ статей конституций Италии и Испании, касающихся областного устройства, подтверждает взаимное влияние законодательств и доктрин обоих государств. И итальянские, и испанские авторы признают, что при разработке итальянской конституции 1947 г. учитывался опыт испанской конституции 1931 г. В период подготовки конституции Испании 1978 г. в испанской прессе неоднократно отмечалось, что итальянское законодательство представляет собой удачный вариант решения регионального вопроса применительно к странам, принадлежащим к континентальной системе. Анализ практики применения этого законодательства позволил создать в Испании более гибкую, современную модель, предполагающую больше возможностей для проявления инициативы областей.
Влияние итальянской концепции автономии на испанскую административно-территориальную реформу сказалось в предоставлении автономного статуса историческим областям; в установлении различий в правовом статусе исторических и национальных областей; в закреплении за областями обширных полномочий в законодательной, административной и финансовой сфере; введении сходной системы областных органов.
В Испании, как и в Италии, автономный статус был предоставлен всем областям. При разработке проектов реформы выдвигались различные критерии для определения области. В испанской доктрине общее признание получило социологическое определение, согласно которому область рассматривалась как стабильная человеческая группа, исторически сложившаяся на основе общности территории, экономической жизни, психического склада и языка, которая привела к образованию особой культуры.
Испанские законодатели пошли по иному пути, нежели их итальянские коллеги: в Испании не был закреплен список областей, инициатива в этом направлении должна была исходить «снизу» от населения предполагаемой области. В новом основном законе, как и в конституции Испанской Республики 1931 г., была закреплена особая процедура ходатайства заинтересованного населения перед национальным парламентом о предоставлении автономного статуса. Хотя традиционно требование о предоставлении автономии выдвигали баски и каталонцы, в период разработки и принятия конституции 1978 г. практически все исторически сложившиеся области стремились к автономии, в основе чего лежали причины экономического характера. В отличие от большинства стран с пестрым национальным составом, в Испании национальная периферия, Каталония и Страна Басков, – наиболее развитые экономические районы страны. Предоставление автономии лишь баскам и каталонцам могло бы еще в большей степени увеличить этот разрыв. Таким образом, регионалистские настроения в исторических областях – в большей степени результат относительного экономического бесправия, стремление путем приобретения автономного статуса поправить свое экономическое положение.
В испанской конституции специально не указываются категории областей, однако предусмотрены два способа их образования (ст. 143 и 151). Области, которые приобрели автономный статус в порядке ст. 143, обладают уровнем самостоятельности, зафиксированным в конституции. Автономия областей, сформированных согласно ст. 151 (Каталония, Страна Басков, Галисия, Андалузия), определяется статутом. В последнем случае предписывается более сложная процедура волеизъявления заинтересованного населения, однако самостоятельность областных органов значительно шире. Области, которые приобрели автономию в порядке ст. 143, могут, согласно конституции, расширить свои полномочия лишь по прошествии 5 лет (ст. 148).
Правовое положение областей регламентируется специальными законодательными актами – статутами. В Испании статут – не первое законодательное решение представительного органа области, как в Италии, а одно из условий создания области. К выработке текста статута привлекаются члены национального парламента, избранные от области, в исторически сложившихся областях – кроме того, члены провинциальных собраний уполномоченных (ст. 146, 141). При создании статута парламент Испании играет активную роль: он должен одобрить документ органическим законом, который проходит все стадии законодательной процедуры.
Структура и полномочия итальянских и испанских областных органов во многом схожи. В законодательстве обеих стран закрепляется триада областных органов (в Испании представительный орган – парламент, коллегиальный исполнительный орган – правительство, глава исполнительного органа – председатель генерального правления). Определенные расхождения имеются лишь в положении главы исполнительной власти. Если в Италии председатель джунты – член совета, избираемый самим представительным органом, то в Испании председатель генерального правления – не только член областного парламента, но и государственный чиновник, представляющий государство в области. Поэтому он избирается областным парламентом и назначается королем.
В законодательстве государств, основанных на принципе автономии и децентрализации, так же, как в федеративных государствах, разграничивается компетенция центральных органов и крупнейших территориальных коллективов. В испанской конституции была закреплена довольно подвижная система: фиксировалась исключительная компетенция государства (ч. 1 ст. 149)и предметы правового регулирования областей (ст. 148). Кроме того, административно-территориальные единицы могли относить в статутах к своему ведению и иные вопросы, не входящие в исключительное ведение государства (ч. 3 ст. 49). Полномочия испанских областных органов охватывают практически все сферы жизни территориальных коллективов: эксплуатация и охрана территории и природных ресурсов, социально-экономическая и культурная деятельность. Следует подчеркнуть, что за исключением оборонной и атомной промышленности, а также энергетики, все вопросы экономического развития области регулируются непосредственно территориальным коллективом в соответствии с общенациональной экономической политикой.
Крупнейшие территориальные коллективы Испании могут издавать законы областного значения. Области, населенные национальными меньшинствами, по ряду вопросов обладают исключительными законодательными полномочиями. Для более эффективного и рационального управления страной областям были предоставлены административные полномочия, переданы соответствующие службы и органы, а также административный персонал. Области проводят в жизнь решения центральных властей, осуществляют управленческую деятельность в рамках своей компетенции и по вопросам, делегированным государством, принимают регламентарные акты. Разрешается межобластное кооперирование путем осуществления совместной деятельности или оказания услуг (ч. 2 ст. 145 Конституции Испании). В статутах Каталонии (ст. 13) и Страны Басков (ст. 17) предусмотрено создание и регулирование положения собственных полицейских образований (это было одним из важнейших требований баскских националистических партий и группировок).
Средства областных органов складываются из собственных налогов, поступлений от имущества и доходов, отчислений из государственного бюджета. В законодательстве закрепляется создание компенсационного межтерриториального фонда для финансирования областей Испании.
В статутах Каталонии и Страны Басков специально выделяются полномочия в судебной сфере: областные органы определяют границы деятельности органов правосудия, содействуют организации и учреждению судов, разграничению их компетенции, замещению должностей в судебных округах и органах нотариата (ст. 18-24 статута Каталонии, ст. 13-14, 34-36 статута Страны Басков).
Центральные органы Испанской Монархии оказывают влияние на нормотворческую деятельность областей. Законы территориальных коллективов можно оспорить в Конституционный суд страны (п. «а» ст. 153 конституции Испании), а органы административной юстиции осуществляют контроль в отношении регламентарных актов областей (п. «в» ст. 153). Центральные органы обладают достаточными средствами для того, чтобы влиять и на деятельность областей. Правительство может принудить область к исполнению предписания законодательства и конституции, если она их не выполняет, а если деятельность области противоречит государственным интересам, принять меры по охране этих интересов (ст. 155 Конституции).
Центральные власти назначают в область специального агента – правительственного представителя, который должен от имени государства координировать деятельность государственной администрации и областных органов, а также осуществлять общий надзор за функционированием территориальных коллективов, руководить деятельностью периферийной государственной администрации (ст. 154 Конституции). Законодательством предусмотрены различные формы участия областей в общенациональной политической жизни. К числу важнейших полномочий относятся: участие в формировании центральных государственных органов (ч. 5 ст. 69 конституции), право законодательной инициативы (ч. 2 ст. 87 Конституции), право высказывать мнение при подготовке планов (ч. 2 ст. 131 Конституции) и другие.
Испанское государство – многонациональное по своей природе (ст. 2 Конституции). В статутах испанских областей закрепляется наличие сложившихся национальностей (ст. 1 статута Каталонии и Страны Басков), предусматривается признание в качестве официального языка наряду с кастильским национального языка местного населения (ч. 1 ст. 6 статута Страны Басков, ст. 3 статута Каталонии), а также развитие образования и культуры басков и каталонцев. Проблема национальностей довольно остро стоит только в одной области – Стране Басков. Радикальные элементы в данном районе исповедуют террористические методы борьбы, выдвигают сепаратистские лозунги.
Процесс автономизации в Испании был завершен довольно оперативно – в мае 1983 г.; к этому времени в Испании было создано 17 административно-территориальных единиц: Андалузия, Арагон, Астурия, Валенсия, Галисия, Кантабрия, Кастилия – Ла Манча, Кастилия-Леон, Каталония, Мадрид, Мурсия, Наварра, Риоха, Страна Басков, Эстремадура, Балеарские острова, Канарские острова.

2. Французский регион
В последние двадцать лет во Франции происходит постепенная эволюция традиционных институтов местного управления в направлении регионализма. Французские авторы связывают данную тенденцию с возросшей социальной и профессиональной мобильностью граждан, урбанизацией и индустриализацией, с расширением масштабов деятельности государства, которое затрагивает жизнь даже самых глухих коммун.
Еще в 1973 г., уточняя программу борьбы французских коммунистов за передовую демократию в новых условиях, Генеральный секретарь ФКП Жорж Марше, оценивая опыт демократических завоеваний итальянских трудящихся, высказывался в пользу создания во Франции областей «как живых организмов, учитывающих действительность и экономические нужды нашего времени, располагающих реальными политическими свободами и финансовыми средствами, позволяющими осуществлять их решения, управляемых представительными органами, выбранными путем прямого и всеобщего голосования при пропорциональном представительстве» .
Во Франции, как и в Италии, процесс формирования единой нации завершился довольно поздно – в XIХ веке. Во Франции, как и в Италии, неравномерно размещены производственные мощности на территории страны, имеются различия в доходах и уровнях жизни населения экономически развитых и слаборазвитых районов. Однако, если в Италии существует проблема избытка незанятого населения, то Франция испытывает нехватку квалифицированной рабочей силы. В целом можно говорить о сходстве региональной структуры экономики Италии и Франции . Поэтому одна из целей региональной реформы во Франции, так же как и автономизации в Италии была: сбалансировать экономическое развитие различных районов страны.
Итальянская концепция децентрализации, опыт Италии изучался при разработке административно-территориальной реформы во Франции. Можно выделить следующие элементы сходства реформы в обеих странах: трактовка региона не только как экономической общности, но и как единицы административно-территориального деления страны; создание региональных представительных органов с передачей им ряда периферийных служб центрального аппарата; упразднение должности префекта и замена ее должностью комиссара Республики; предоставление определенной финансовой автономии регионам и т.д.
Логическим развитием процесса регионализации во Франции явилось принятие парламентом Закона № 82-213 от 2 марта 1982 г. о правах и свободах коммун, департаментов и регионов. Реорганизация административной системы явилась одним из предвыборных обещаний социалистической партии, которое поддержали и коммунисты. Реформу правительство социалистов планировало провести в течение двух лет, перестроив на основании принципа децентрализации всю административно-территориальную систему страны. В настоящее время действует уже целая группа законов, урегулировавших разграничение полномочий между центральной властью, регионами и иными местными коллективами; распределение государственных ресурсов на основе новых правил налогообложения; передачу периферийных учреждений центральных органов регионам; административную организацию региона; статус комиссара Республики в крупнейшей территориальной единице Франции.
В законодательстве регион рассматривается в качестве территориального коллектива, а не публичного учреждения, имеющего ограниченные полномочия в социально-экономической сфере, как это предусматривалось ранее в национальном законодательстве (закон от 5 июля 1972 г.). Органами региона являются региональный совет и его председатель. К компетенции регионального совета отнесено содействие социальному, санитарному, культурному и научному развитию региона и благоустройству его территории, обеспечение охраны его облика при уважении целостности, автономии и полномочий департаментов и коммун. Региональный совет может делегировать часть своих полномочий бюро, за исключением голосования бюджета, утверждения административного совета.
Закон о выборах региональных советов до сих пор не принят, поэтому в настоящее время в состав представительного органа региона входят: депутаты и сенаторы парламента, избранные в регионе; представители местных коллективов, избранные генеральными советами – представительными органами департаментов; представители агломераций, назначенные муниципальными советами или советами городских сообществ. По этой причине региональный совет не может быть созван в период сессий парламента как обычных, так и чрезвычайных.
Председатель регионального совета является исполнительным органом региона. Он готовит и выполняет решения регионального совета, является распорядителем кредитов, управляет имуществом региона. На него возложено руководство службами, которые регион создает для осуществления своей компетенции. Ежегодно председатель отчитывается перед региональным советом, представляя ему специальный доклад о положении в регионе, о ходе исполнения регионального плана, а также о деятельности и финансировании различных служб региона и подчиненных органов. В докладе дается оценка реализации решений регионального совета. Передача исполнительных полномочий в руки председателя регионального совета является одним из центральных пунктов реформы.
Консультативным органом региона является региональный экономический и социальный совет. В его состав входят представители общественных организаций и частные лица, принимающие участие в коллективной жизни региона и содействующие ее развитию. Данный орган дает заключения о подготовке и исполнении национального плана в регионе, по проекту регионального плана развития и бюджету.
Представитель государства – Комиссар Республики – назначается декретом, принимаемым на заседании Совета Министров. Он представляет каждого из министров и руководит деятельностью государственных служб в регионе. Только он имеет право выступать от имени государства в региональном совете. Координация деятельности государственных служб в регионе и региональных служб осуществляется совместно представителем государства и представителем регионального совета. Ежегодно представитель государства в регионе информирует региональный совет о деятельности государственных служб в регионе, представляет специальный отчет.
Представитель государства в регионе обладает правом последующего контроля за актами регионального совета. В случае, если решение, по мнению комиссара Республики, противоречит законности, он может обжаловать его в административный трибунал. Весьма важно, что в законодательстве установлена обязанность правительства ежегодно представлять парламенту доклад о последующем контроле, который осуществляют в регионах комиссары Республики.
Особый статус был законодательно предоставлен в 1982 г. одному из регионов – Корсике. Региональное собрание получило в данном регионе право обращаться к правительству с предложениями об изменении действующих законов и других нормативных актов, касающихся организации и деятельности местных органов и периферийных служб государства на Корсике.
В настоящее время во Франции существует 28 регионов, вместе с тем региональная реформа еще не завершена: не была принята группа нормативных актов, касающихся регионального устройства, не проводились прямые выборы в региональные советы. Правительство социалистов не выполнило своих предвыборных обязательств до конца, не сумев справиться со сложностями экономического характера. Пришедшее в марте 1986 г. к власти правительство правых партий (Объединение в поддержку республики и Союза за французскую демократию) никаких кардинальных шагов в области регионального устройства пока не предприняло.
ЗАКЛЮЧЕНИЕ
Согласно советской государственно-правовой доктрине, автономия заключается в предоставлении определенной территории особого правового статуса, включающего в себя не только право управлять, но и решать в законодательном порядке ряд вопросов чисто местного, областного или национального значения. Итальянская концепция областной автономии является широкой трактовкой идеи децентрализации и регионализма применительно к условиям страны с относительно однородным национальным составом, где существуют диспропорции в экономическом и социально-культурном развитии отдельных районов. Особенностью Итальянской Республики является распространение автономии не на отдельные части, а на всю территорию страны; сочетание национально-территориальной (область Трентино-Альто Адидже) и административно-территориальной (все остальные области) автономии; различная степень самостоятельности областей, которым предоставлена административно-территориальная автономия.
Французский ученый Эрве Деттон отметил, что «порядок организации… территориально-административных единиц тесно связан с общими концепциями, которых придерживалась страна в тот или иной момент ее истории» . При разработке Конституции Италии такую роль играла концепция регионального государства. Практически речь шла о государстве, в котором политическая и административная децентрализация достигает максимального уровня распространения, однако не переступает порога федерализма. Концепция регионального государства не исключает элементов централизации в управлении территориальными общностями. Это подтверждает закрепление должности правительственного комиссара – агента центральной власти в области, а также наделение Президента Республики правом роспуска областных советов.
В итальянской Конституции автономия рассматривается в качестве средства оптимизации административной системы страны, способа децентрализации государственной власти. Исходя из духа основного закона, автономия – определенная самостоятельность территориальных звеньев по отношению к государству, выражающаяся в возможности самоорганизации на основании решений органов самоуправления территориальных единиц. Автономия предполагает такую ситуацию, при которой территориальный коллектив, подчиняясь государственному суверенитету, пользуется в определенных сферах свободой, которая ему гарантируется государством.
Итальянские области – это своеобразные территориальные образования, которые характеризуются следующими признаками:
1. Их правовой статус регламентируется статутом, который разрабатывается областным советом и представляется на утверждение национального парламента.
2. Область имеет собственную систему органов, основу которой составляют совет и джунта.
3. Областные органы осуществляют руководство в масштабах своей территории на автономных началах.
4. Область пользуется финансовой автономией, совет свободно управляет поступлениями и расходами областного характера.
5. Совет издает областные законы, а также проводит на своей территории референдумы.
6. Советы обладают правом непосредственного отношения с центральными органами государства по вопросам, касающимся их территории.
7. Установление и изменение границ области происходит при заслушивании мнения областных советов.
8. Центральные органы государства наделяются правом контроля за деятельностью областей вплоть до смещения областных советов.
Правовой статус итальянской области не идентичен правовому статусу государств-членов федерации. Однако по ряду вопросов полномочия областей приближаются, а иногда даже шире полномочий таких федераций, как Индия, Австрия.
Область – полноправное звено административно-территориальной системы современной Италии. Практика последних десятилетий подтвердила, что существование этой единицы обусловлено потребностями социально-экономического развития страны, задачами программирования. Любая более или менее крупная реформа, проводимая в стране, требует поддержки и сотрудничества со стороны областей. Вместе с тем создание областей показало, что региональная ориентация характерна скорее для юристов-теоретиков, чем для чиновников и политических деятелей, многие из которых стремятся не к развитию автономии областей, а к превращению их в бюрократические придатки центрального аппарата. Это привело к тому, что юридический и фактический статус областных органов в Итальянской Республике существенно различается.
В политико-правовой литературе страны областям уделяется значительное место. В ряде публикаций оценка областной реформы носит резко негативный характер. Это вызвано тем, что многие сторонники реформы рассчитывали при помощи создания нового административно-территориального звена сгладить острые социальные и политические конфликты Италии, найти выход из экономических проблем. Области противопоставляли центральной власти, их рассматривали в качестве средства выхода из кризиса. Естественно, они не смогли «оздоровить» больной организм, однако области сыграли заметную роль в оптимизации управления страны, социально-экономического развития территории, привели к более полному учету интересов местных коллективов, более широкому участию граждан в общественной жизни.