Правовой статус Аландских островов (Финляндия)

Я.В.ЛУКАШЕВА
ПРАВОВОЙ СТАТУС АЛАНДСКИХ ОСТРОВОВ
Предоставление статуса автономного образования Аландскому архипелагу явилось следствием исторических перипетий. Шесть с половиной тысяч островов, вошедших после русско-шведской войны 1809 г. в состав Российской Империи, были присоединены к Финляндии в 1921 г, по решению Лиги Наций при условии обязательного предоставления широкой автономии проживающему там компактно шведскому населению . Решение вопроса об автономии было вызвано не только необходимостью выполнения предписаний Лиги Наций и приверженностью принципам международного права об охране национальных меньшинств, но и сопротивлением большинства шведского населения, выступавшего за воссоединение со своей исторической родиной – Швецией, и не приемлющего патернализм Финляндии.
Предоставление автономии островам в рамках унитарной Финляндии не было результатом демократизации или децентрализации. Оно продиктовано конкретной политической ситуацией. Жителей островов, которые «считают себя не финнами, не шведами, а просто аландцами, устраивает принадлежность архипелага к Финляндии» . Гибкий подход центральных органов власти к требованиям аландцев, соблюдение и уважение их прерогатив, примерно одинаковые социально-экономическое развитие и уровень жизни в Финляндии и Швеции, опыт делового общения между двумя национальностями, основанный на уважении финнами сограждан-шведов, точное соблюдение законодательства о правах шведов способствовали пресечению националистических и дискриминационных тенденций.
Аланды – образец островной административно-территориальной автономии, их правовой статус отвечает всем признакам аналогичных образований в других странах (например, в Дании, Португалии). Автономия с выраженным национальным фактором имеет собственную экономическую инфраструктуру, политическую, языковую культуру в рамках унитарного государства. Подчинение Финляндии не мешает жизнедеятельности населения островов, так как предоставленный им объект правомочий позволяет гармонично сочетать соблюдение государственных и автономных интересов.
Особенность законодательного регулирования правового положения островов заключается в том, что Конституция Финляндии не регламентирует правовой статус Аландов, а содержит лишь некоторые бланкетные нормы. Дело в том, что на момент принятия Конституции в 1919 г. вопрос о предоставлении островам автономии не решался. Кроме того, из самой природы писаной неконсолидированной Конституции вытекает, что правовое положение архипелага должно базироваться на отдельном конституционном законе.
В настоящее время правовой статус Аландов регулируется Актом об Аландской автономии, принятым 16 августа 1991 г. и вступившим в силу с 1 января 1993 г. По сути, настоящий акт – статут Аландов, ибо детально регулирует все вопросы самоуправленческой деятельности. Однако по юридической природе он выше, чем просто специальный акт об автономии, о чем говорит особая процедура его принятия и отмены.
Акт подлежит толкованию, изменению либо отмене только при наличии одобрения парламента Финляндии, причем для принятия решения парламентом сохраняется процедура, идентичная изменению, отмене и толкованию конституционных актов. Кроме того, требуется одобрение представительного органа самих Аландов – Законодательной Ассамблеи, решение которой законно при наличии согласия квалифицированного большинства – 2/3 голосов присутствующих (ст. 69 Акта). Таким образом, Акт об автономии представляет собой не просто специальный статут, а мини-конституцию островов. Процедура его толкования, изменения и отмены доказывает, что действует система противовесов государственных и местных (автономных) интересов. Автономное образование не может расширить свою компетенцию без учета мнения парламента страны, но и парламент не может диктовать Аландам свои условия. Следовательно, автономную модель островов отличает превалирование принципа противовесов.
Для осуществления законодательных полномочий на Аландах создается представительный орган – Законодательная Ассамблея («автономный» парламент), а исполнительные функции выполняет правительство. Законодательная Ассамблея избирается населением островов путем тайного голосования. Это однопалатный парламент, состоящий из 30 членов. Важную роль в ее формировании играют политические партии. Так, по результатам выборов 20 октября 1991 г. большое влияние приобрели неосоциалистические партии: центристы (Аландский центр)– 10 мест, либералы Аландов – 7 мест, консерваторы (Объединение свободомыслящих)– 6 мест, социал-демократы – 4 места .
Процедура выборов членов Ассамблеи – прерогатива Аландов. Однако сессии Ассамблеи открываются и закрываются губернатором Аландов от имени Президента Финляндии (ст. 14). Тот же факт, что Президент правомочен распустить Ассамблею и назначить новые выборы только после совещания со спикером Аландского парламента, еще раз свидетельствует о действии принципа противовесов.
Порядок формирования исполнительного органа (правительства) регламентируется отдельным региональным актом. Правительство подотчетно Законодательной Ассамблее и обладает широкой компетенцией в решении сугубо локальных вопросов.
Особое место в системе органов Аландских островов занимает губернатор, представляющий правительство Финляндии на островах и назначаемый Президентом после согласования кандидатуры с председателем Законодательной Ассамблеи. Если по предлагаемой кандидатуре консенсус между сторонами не достигается, Президент Финляндии назначает губернатора из пяти кандидатов, рекомендуемых Аландским парламентом (ст. 52 Акта). Вопрос об увольнении губернатора также решается только после заслушивания мнения председателя Ассамблеи. До принятия настоящего акта губернатор назначался центром в безоговорочном порядке, а его правомочия были близки к статусу представителя центральных органов в других странах с широкими контрольными функциями.
Новеллой в акте следует считать и то, что, хотя губернатор и остался агентом центральной власти, процедура его назначения, особые требования к кандидатуре (наличие профессиональных качеств для управления островами) доказывают весомость мнения Аландского парламента при принятии решения о назначении. Кроме того, теперь основная роль губернатора сводится к обеспечению общественного порядка и безопасности островов.
О своеобразии системы органов Аландских островов свидетельствует Аландская делегация. В ее состав входят два представителя Государственного Совета (правительства Финляндии) и два депутата, избираемые Аландским парламентом. Председателем делегации назначается губернатор или иное лицо, одобренное Президентом Республики после согласования с Законодательной Ассамблеей Аландов.
Аландская делегация, будучи совместным органом государства и Аландов, играет роль консультативно-координационного органа по урегулированию противоречий между центром и островами. Например, запрашивается мнение делегации о внесении предложений в согласительные декреты центра и Аландского парламента (ст. 32 Акта). Делегация разрешает споры по открытию нового торгового судового пути в Аландах (ч. 12 ст. 30), споры между государством и Аландами о предоставлении государству земельных участков на территории островов для осуществления регулярного государственного управления (ч. 1 ст. 61), определяет денежные суммы, получаемые из государственных фондов для покрытия расходов автономии (ст. 45), решает спорные вопросы, возникающие в связи с предоставлением островам внеплановых дотаций и субсидий (ст. 48, 51) и т.д.
Деятельность Аландской делегации, связанная в основном с фискальной сферой, имеет координационную направленность. Она одновременно выполняет функции арбитра-контролера за соблюдением предоставленных островам привилегий и прав.
Система органов архипелага определяет реализацию политической, законодательной, исполнительной власти, что осуществляется посредством разграничения компетенции.
В законодательную компетенцию Аландов входят две группы полномочий: собственные и делегированные. Реализация законодательных правомочий Аландов осуществляется путем издания Законодательной Ассамблеей локальных актов (законов). Данные акты после учета мнения Аландской делегации передаются на рассмотрение Президента Финляндии, который при наличии заключения Верховного суда о превышении Аландским парламентом своих полномочий (ст. 20) может полностью или частично аннулировать проект закона. Таким образом, нормотворчество должно осуществляться в рамках предоставленной компетенции и не наносить ущерба государственным интересам.
В законодательную компетенцию Аландов входят формирование структуры и полномочий местных органов, определение правового положения должностных лиц, вопросы проведения муниципальных выборов и организации муниципального управления, организация планирования, обеспечение защиты природы и охраны окружающей среды, водных ресурсов, объектов культуры, регулирование рыбной индустрии, дорожной инфраструктуры, решение вопросов безработицы, социального благосостояния и т. д. (ст. 18 Акта), В основе собственной законодательной компетенции Аландов лежит принцип: разрешено все, что не входит в исключительную сферу государственных полномочий.
Компетенцию центральных органов согласно ст. 27 Акта составляют вопросы организации вооруженных сил, внешней торговли и экспортной политики, установление единиц измерения и методов стандартизации, денежная и валютная политика, вопросы авторского, патентного, наследственного, семейного права, оружия и боеприпасов, национальная безопасность. Перечисленные исключительно государственные полномочия не могут быть делегированы Аландам. Однако в положениях статей Акта об автономии имеются отсылочные нормы, предусматривающие возможность законодательствования органов Аландов по тому или иному вопросу, за исключением урегулированных государством. Например, в п. 12 ст. 18 Акта органам Аландов разрешается принятие актов об охране здоровья и медицинского обслуживания (за исключением п. 29 ст. 27, которая относит к законодательной компетенции государства организацию фармацевтической службы, судебной медицины).
Статут четко разграничивает пределы законодательных правомочий государства и Аландов. Делегированная органам автономного образования компетенция заключается в передаче им отдельных полномочий государства. Например, в соответствии со ст. 29 Акта Аланды могут получить правомочия по законодательствованию в области банковской и кредитной служб, учета населения, торгового и морского регистра, выплат пенсий и социального страхования. Кроме того, парламент Аландов наделен правом законодательной инициативы по вопросам, входящим в пределы государственных законодательных правомочий (ст. 22 Акта). Особенно важно обязательное согласие Законодательной Ассамблеи в случае изменения Конституции Финляндии или иного государственного акта (ст. 28). Ее мнение запрашивается и до принятия акта, имеющего особое значение для Аландов. Законодательная Ассамблея дает согласие на ратификацию международного договора, предметом которого являются властные полномочия Аландов (ст. 59). Иначе говоря, парламент островов обладает широкими законодательными полномочиями, позволяющими должным образом учитывать особенности местного самоуправления, контролировать соблюдение политико-административного статуса архипелага и сочетать интересы Аландов с общегосударственными решениями и правомочиями.
Административная компетенция островов реализуется правительством, играющим особую роль в управлении Аландами. В этой сфере, прежде всего, следует выделить собственные полномочия исполнительного органа и полномочия, осуществляемые с согласия государства. Отдельную группу составляют управленческие полномочия государства, реализация которых возможна только с учетом мнения правительства Аландов.
В Акте проводится разграничение допустимых пределов властвования органов центра и органов Аландов. Так, правительство островов, реализуя собственную компетенцию, решает вопросы о предоставлении права домицилия на Аландах (ст. 7), вносит предложения о предоставлении Аландам внеплановых субсидий (ст. 48), дает жителям других стран разрешение работать на территории Аландов (п. 9 ст. 30), решает вопрос о торговле иностранных судов в пределах Аландов (п. 13 ст. 30), дает согласие на открытие новых торговых путей (п. 12 ст. 30). Кроме того, правительство Аландов выступает апелляционной инстанцией при рассмотрении жалоб на решения административного органа, находящегося в его подчинении, если это решение не касается вопросов налогообложения. Правительство правомочно проявлять инициативу по вопросам, входящим в его компетенцию, для вынесения административных решений и введения тех или иных правил. Наконец, правительство издает регламентарные акты по вопросам организации и деятельности местной администрации и иным вопросам, имеющим отношение к управленческой сфере органов Аландов (ст. 21). Регламентарные акты не должны затрагивать вопросов законодательной компетенции государства.
Перечисленные полномочия обеспечивают достаточную свободу действия при принятии решений для организации эффективного управления с учетом местных особенностей. Однако правительство не правомочно самостоятельно решать все проблемы, ибо всегда имеется сфера деятельности, для осуществления которой необходимо испрашивать мнение государства.
Для «взаимоучета» государственных и локальных интересов правительство Аландов наделено согласительной компетенцией. В соответствии со ст. 23 Акта об автономии при решении вопросов, связанных с недвижимыми доисторическими ценностями, находящимися на территории островов, правительство обязано испрашивать мнение государственных властей. Нельзя уничтожать архивные документы, хранящиеся на территории Аландов, без согласия Государственного архива, запрашивается мнение государственных властей при даче иностранцам или зарубежным фирмам разрешения на приобретение собственности и осуществление торговой деятельности на Аландах (п. 7 ст. 30), что говорит о стремлении сохранить особый статус островов, защитить местных производителей от иностранной конкуренции. Таким образом, доминирует принцип всемерной защиты интересов аландцев с учетом их социальных, экологических, административных проблем, проявляется протекционистский подход. В основу согласительных полномочий островов положены интересы общенационального плана, т. е. интересы сохранения объектов культурного наследия, истории.
Реализация государством управленческих полномочий с обязательным учетом мнения аландского правительства отражает действие принципа противовесов. Президент Республики или Государственный Совет не может издать положение, имеющее особое значение для Аландов, без учета мнения последних. В соответствии со ст. 32 Акта с согласия правительства Аландов путем издания согласительных декретов местным властям передаются обязанности, входящие в сферу государственных административных полномочий, и наоборот. При заключении международных договоров по вопросам, имеющим какое-либо отношение к Аландам, правительство ставится об этом в известность (ст. 58). Правительство информируется об учреждении поста губернатора на Аландах (ст. 30). Государство при отправлении своих управленческих полномочий обязано считаться с Аландами практически во всех вопросах, которые касаются социально-экономического, культурного развития автономии, экологического равновесия, спокойствия населения. Такое разделение компетенции – действенный противовес абсолютизации государственного суверенитета, гарантирующий нормальное развитие архипелага.
Одной из составляющих политической автономии Аландов является их финансовая самостоятельность. Некоторые черты полномочий Аландов в фискально-налоговой сфере приближают автономию к государственной компетенции. Например, органы Аландов имеют право создавать собственное налоговое законодательство (ст. 66 Акта). Парламентом Аландов утверждается бюджет. Особую статью финансов образуют государственные ассигнования, ежегодно выплачиваемые островам. Финансовая поддержка государства необходима Аландам для реализации их полномочий и поддержания уровня жизни не ниже, чем в Финляндии, поскольку сами острова не обладают достаточным экономическим потенциалом и инфраструктурой в силу территориальной ограниченности.
Аландскую автономию отличает национальный фактор, а именно – проживание большей части шведского меньшинства на островах. В целях сохранения языковой самобытности официальным языком Аландов считается шведский (на нем ведутся деловая корреспонденция, преподавание в школах). Однако допускается и применение финского, причем «язык не является доминирующим фактором разграничения шведов и финнов, так как вопрос о национальной принадлежности волнует мало» . Законодательный приоритет шведского языка, пожалуй, единственный фактор, придающий автономии Аландских островов национальный оттенок.
Внутренняя автономия обеспечивает Аландам достаточную самостоятельность в решении вопросов местного значения и способствует национальному согласию. Активная роль однопалатного парламента и широкая компетенция правительства, наличие собственного законодательства и финансов, экономическая стабильность, отработанный механизм защиты прав местных производителей свидетельствуют об эффективности управления на островах.

Комментирование закрыто, но вы можите поставить trackback со своего сайта.

Комментарии закрыты.