О статусе Высшего совета юстиции Украины

Национальный институт стратегических исследований при Президенте Украины
2014 год

ОТНОСИТЕЛЬНО СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА ВЫСШЕГО СОВЕТА ЮСТИЦИИ. АНАЛИТИЧЕСКАЯ ЗАПИСКА
Аннотация
В аналитической записке рассмотрены проблемные аспекты формирования и реализации полномочий такого конституционного органа Украины, как Высший совет юстиции. Предложены изменения в Основной Закон Украины, которые усилят институциональную способность Высшего совета юстиции по формированию беспристрастного судейского корпуса и обеспечению гарантий его независимости при осуществлении правосудия.
О СОВЕРШЕНСТВОВАНИИ КОНСТИТУЦИОННОГО СТАТУСА
ВЫСШЕГО СОВЕТА ЮСТИЦИИ
«Стратегия реформ – 2020» обозначила приоритетность реформирования системы правосудия, что обусловлено необходимостью утверждения справедливого и беспристрастного суда в Украине, создания действенного механизма судебной защиты прав и свобод человека и гражданина на принципах верховенства права, возвращения доверия к судебной власти со стороны украинских граждан, а также необходимостью реализации положений Соглашения об ассоциации между Украиной и Европейским Союзом. Успешность проведения судебной реформы в Украинском государстве в значительной степени будет зависеть от совершенствования конституционных основ судоустройства, статуса судей и осуществления судопроизводства путем создания действенной институциональной основы для формирования беспристрастного и высокопрофессионального судейского корпуса, обеспечения гарантий его независимости при осуществлении правосудия, а также установления эффективного контроля за его функционированием. В Украине соответствующими полномочиями наделен такой конституционный орган, как Высший совет юстиции.
Анализ норм Основного Закона Украины свидетельствует о некоторой конституционной неопределенности статуса Высшего совета юстиции в системе органов государственной власти, что обусловлено нечеткой формулировкой статьи 131 Конституции Украины, которая довольно спорно определяет полномочия Высшего совета юстиции (круг вопросов, относящихся к его компетенции), а также только ограничивается предписанием, что в Украине действует Высший совет юстиции. Такое несовершенство нормирования статуса Высшего совета юстиции на конституционном уровне способствует неоднозначности в толковании конституционных положений и возможному манипулированию в отношении их реализации.
Примером этого могут служить попытки реформирования судебной системы Украины в 2010 г. Так, имеющийся конституционный порядок формирования Высшего совета юстиции позволил тогдашнему Президенту Украины В. Януковичу фактически его контролировать, а нечеткое конституционное определение полномочий Высшего совета юстиции позволило существенно их расширить. Учитывая значительную роль Высшего совета юстиции в организационном обеспечении функционирования судов, он фактически может быть использован в качестве инструмента политического давления на судебный корпус, нивелируя при этом принцип независимости судебной ветви власти.
Согласно части второй статьи 131 Конституции Украины, Высший совет юстиции состоит из двадцати членов. Также Основной Закон Украины устанавливает общие требования к его формированию. Так, Верховная Рада Украины, Президент Украины, съезд судей Украины, съезд адвокатов Украины, съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений назначают в Высший совет юстиции по три члена, а всеукраинская конференция работников прокуратуры – двух членов Высшего совета юстиции. В состав Высшего совета юстиции также входят по должности председатель Верховного Суда Украины, министр юстиции Украины, генеральный прокурор Украины. Более подробно порядок образования Высшего совета юстиции урегулирован разделом II Закона Украины «О Высшем совете юстиции».
Вместе с тем конституционно определенный состав и порядок формирования Высшего совета юстиции Украины не совсем отвечает положениям международно-правовых документов в сфере гарантирования независимого и беспристрастного правосудия, о чем свидетельствует ряд замечаний со стороны европейских институтов. Так, в соответствии с международными стандартами создания органов, подобных Высшему совету юстиции, большинство членов таких органов должны составлять судьи, избранные самими судьями.
Вместо этого внесенные изменения в Закон Украины «О Высшем совете юстиции» в 2010 г. хотя и позволили увеличить численность судей в составе Высшего совета юстиции, однако в силу конституционных требований изменить круг субъектов его формирования невозможно. Поэтому для системного внедрения международных стандартов в систему отечественного правосудия необходимы изменения в Основной Закон Украины.
Кроме того, согласно п. 1.3 Европейской хартии о законе «О статусе судей», формирование аналогичных Высшему совету юстиции органов должно предусматривать наиболее широкое представительство в них судебной власти, а потому избрание судей в состав Высшего совета юстиции должно осуществляться с учетом принципов специализации и инстанционности. Во избежание судейского корпоративизма в состав Высшего совета юстиции также непременно должны входить ученые, адвокаты, представители правозащитных организаций, признанные специалисты как в области права, так и в других сферах деятельности.
Стоит отметить, что проблема определения состава Высшего совета юстиции и субъектов его формирования является наиболее дискуссионным вопросом в экспертной среде при обсуждении судебной и конституционной реформ в Украине. В частности, это касается целесообразности представительства прокуроров в Высшем совете юстиции.
Однако в случае вхождения прокуратуры в состав судебной власти такое представительство стоит сохранить, ограничившись при этом лишь участием в ее формировании Генерального прокурора Украины. В этом случае, в соответствии с п. 38-39, 60 Заключения Венецианской комиссии CDL-AD (2013)014, Генеральный прокурор Украины не должен иметь права голоса при решении вопросов относительно карьеры и ответственности судей.
Некоторые специалисты предлагают возглавлять Высший совет юстиции Президенту Украины. Учитывая роль главы Украинского государства в механизме формирования судейского корпуса, а также положительный зарубежный опыт, такое предложение может быть поддержано. В частности, Консультативный совет европейских судей в своем Заключении №1 (2001) в качестве примера высших судебных советов, которые отвечают требованиям Европейской хартии о законе «О статусе судей», приводит Высший совет магистратуры Италии, который возглавляет Президент. В этом случае целесообразно учитывать предложения Венецианской комиссии по п. 29 Заключения CDL-AD (2013)014 относительно утверждения церемониальной роли Президента Украины при назначении судей.
Относительно определения количественного состава Высшего совета юстиции стоит отметить следующее. Согласно п. 34 Заключения Консультативного совета европейских судей № 10(2007), количественный состав подобных органов должен отражать масштаб судебной системы и объем предусмотренных для нее задач, поэтому при определении количества членов Высшего совета юстиции необходимо руководствоваться Стратегией реформирования судоустройства и судопроизводства, другими смежными правовыми институтами, а также учитывать объем полномочий Высшего совета юстиции, закрепленных в обновленной или новой Конституции Украины.
Также стоит отметить, что со дня вступления в силу Закона Украины «О восстановлении доверия к судебной власти в Украине» полномочия членов Высшего совета юстиции, кроме тех, которые находились в этом органе по должности, были досрочно прекращены. Однако на сегодняшний момент Высший совет юстиции до сих пор не функционирует, что обусловлено, прежде всего, несовершенной процедурой формирования его состава.
Так, остаются законодательно неурегулированные процедуры назначения членов Высшего совета юстиции съездом адвокатов Украины и съездом представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений, в частности вопрос о порядке их созыва, а также о механизме выдвижения ими кандидатов в члены Высшего совета юстиции.
28 мая 2014 г. Окружной административный суд г. Киева признал отсутствие компетенции Министерства образования и науки Украины в отношении созыва, подготовки, организации и проведения съезда представителей юридических вузов и научных учреждений по вопросам назначения членов Высшего совета юстиции. 22.08.2014 г. Лычаковский районный суд г. Львова запретил Всеукраинской организации «Совет представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений» проводить Съезд представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений по вопросам назначения членов Высшего совета юстиции.
Также стоит отметить, что 20-21.11.2014 г. в г. Мукачево с нарушениями состоялся съезд Национальной ассоциации адвокатов Украины. Поэтому в соответствии с п. 37 CDL-AD(2013)014 Заключения Венецианской комиссии в Закон Украины «Об адвокатуре и адвокатской деятельности» должны быть внесении необходимые изменения для обеспечения демократического избрания представителей адвокатов в состав Высшего совета юстиции. То же самое должно касаться и представителей юридических высших учебных заведений и научных учреждений.
Кроме того, неэффективность функционирования Высшего совета юстиции обусловлена также непостоянной основой работы его членов (кроме Председателя, заместителя Председателя, секретарей секций), что с точки зрения Европейского суда по правам человека неизбежно означает их материальную, иерархическую и административную зависимость от их главных работодателей и ставит под угрозу как их независимость, так и беспристрастность. А потому на конституционном уровне необходимо предусмотреть постоянный режим работы членов Высшего совета юстиции с запретом заниматься другой оплачиваемой деятельностью. В частности, согласно п. 29 Совместного Вывода CDL(2010)098, принятого Венецианской комиссией, Высший совет юстиции должен работать как постоянно действующий орган, избранные члены которого, кроме членов по должности, не должны совмещать свою деятельность с другой публичной или частной деятельностью.
Целесообразность реализации полномочий Высшего совета юстиции на постоянной основе также возникает в случае передачи в сферу его компетенции полномочий Высшей квалификационной комиссии судей Украины во избежание дублирования и параллелизма функций между этими органами.
Конституция Украины определяет круг вопросов, относящихся к ведению Высшего совета юстиции: внесение представления Президенту Украины о назначении судей на должности и внесение представления Президенту Украины и Верховной Раде Украины об увольнении их с должностей (кадровая функция); принятие решения относительно нарушений судьями и прокурорами требований о несовместимости, рассмотрение жалоб на решения о привлечении к дисциплинарной ответственности судей апелляционных и местных судов, а также прокуроров (контрольная функция); осуществление дисциплинарного производства в отношении судей Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов (дисциплинарная функция).
В свою очередь, в соответствии с европейскими стандартами, органы, аналогичные Высшему совету юстиции, должны обеспечивать выполнение следующих задач: отбор и назначение судей, продвижение судей по службе, обучение и оценка судей, контроль и управление бюджетом, администрирование судов, предоставление заключений другим ветвям власти, дисциплинарные и этические вопросы, защита имиджа правосудия и ответственность перед общественностью: прозрачность и подотчетность.
Поэтому, учитывая требования международно-правовых документов в сфере обеспечения независимого и беспристрастного правосудия, а также опыт европейских государств, к сфере ведения Высшего совета юстиции должны относиться следующие полномочия: отбор кандидатов на должности судей и внесение представления Президенту Украины о назначении судей на должности (по требованию европейских институтов необходимо отстранить Верховную Раду Украины от участия в формировании судейского корпуса); перевод и увольнение судей с должностей; временное отстранение судей от осуществления полномочий; продвижение судей по службе; управление формированием и распределением бюджета судов; предоставление согласия на задержание и арест судей до вынесения обвинительного приговора судом (сейчас таким полномочием наделена Верховная Рада Украины, ч. 3 ст. 126 Конституции Украины); контроль за соблюдением судейской этики и конституционных принципов деятельности судейского корпуса; осуществление дисциплинарного производства не только в отношении судей Верховного Суда Украины и судей высших специализированных судов, но и в отношении судей местных и апелляционных судов, что будет способствовать повышению эффективности формирования высокопрофессионального и ответственного судейского корпуса (как пример – опыт Италии, Франции).
Также стоит отметить, что в связи с изменением статуса Высшего совета юстиции (формирование его состава, изменение его полномочий, передача полномочий Высшей квалификационной комиссии судей Украины в сферу его компетенции и т.д.) возникает необходимость и приведения названия фактически вновь создаваемого конституционного органа в соответствие с рядом заключений Венецианской комиссии и Консультативного совета европейских судей – Совет судебной власти Украины, Высший совет правосудия Украины или Высший судебный совет Украины.
Выводы и рекомендации
Для утверждения справедливого и беспристрастного суда в Украине необходимо создать благоприятные условия для преобразования Высшего совета юстиции в автономный управленческий орган, который обеспечит формирование высокопрофессионального и ответственного судейского корпуса, гарантирования его независимости при осуществлении правосудия. Для этого целесообразно:
• на конституционном уровне определить статус Высшего совета юстиции как независимого органа судебной власти, ответственного за формирование судейского корпуса, гарантирование независимости судей, обеспечение организации и функционирования системы судов. Кроме того, стоит переименовать Высший совет юстиции в Высший судебный совет Украины;
• предусмотреть реализацию полномочий Высшего совета юстиции на постоянной основе, определить, что его члены (кроме тех, которые входят в состав Высшего совета юстиции по должности) не могут совмещать свою деятельность с другой оплачиваемой работой;
• большинство состава Высшего совета юстиции должны составлять судьи, избранные самими судьями на основе принципов специализации и инстанционности. В состав Высшего совета юстиции также должны входить ученые, адвокаты, представители правозащитных организаций, известные специалисты как в области права, так и в других сферах деятельности (экономики, управления, социальных наук, информационных технологий и т.п.) во избежание судейского корпоративизма;
• в случае вхождения прокуратуры в систему органов судебной власти целесообразно ограничить представительство прокуроров в Высшем совете юстиции только Генеральным прокурором Украины. При этом Генеральный прокурор Украины не должен иметь права голоса при решении вопросов, касающихся карьеры и ответственности судей. Кроме того, в составе Высшего совета юстиции целесообразно создать две палаты, компетенция одной из которых распространяется на судей, а другой – на прокуроров;
• рассмотреть возможность вхождения в состав Высшего совета юстиции Президента Украины с правом председательства на его заседаниях. В этом случае обретают смысл предложения европейских институтов относительно церемониального участия Президента Украины в назначении судей;
• во избежание дублирования функций между органами правосудия целесообразно передать в сферу ведения Высшего совета юстиции полномочия Высшей квалификационной комиссии судей Украины;
• к полномочиям Высшего совета юстиции должны относиться: подбор кандидатов в профессиональные судьи, внесение представления Президенту Украины о назначении судей на должность, продвижение судей по службе, их перевод и увольнение с должностей, предоставление согласия на задержание или арест судьи, временное отстранение от работы судьи, участие в формировании и распределении расходов Государственного бюджета Украины на функционирование судебной власти, осуществление дисциплинарного производства в отношении судей судов общей юрисдикции (в отношении судей местных, апелляционных, высших специализированных судов, судей Верховного Суда Украины), а также, в случае вхождения прокуратуры в состав судебной власти, – осуществление дисциплинарных мер в отношении прокуроров.
Отдел развития политической системы
(Караваев В.С.)
№ 15, Серия «Политика»

Комментирование закрыто, но вы можите поставить trackback со своего сайта.

Комментарии закрыты.